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Reflexiones sobre la Relacin entre la

Gestin Territorial Regional y Mega Proyectos


1.

El PROT y las Hidroelctricas Baker y Pascua

1.1
1.2
1.3

Relacin con GTZ


Informacin bsica
Escenarios sobre impactos territoriales

2.

El impacto sobre el modelo de gestin territorial regional

2.1
2.2

El rol y las funciones genricas del actor pblico regional


Las Repercusiones efectivas a los instrumentos del modelo

3.

Contribuciones de la Cooperacin Tcnica

4.

Conclusiones

El PROT y las Hidroelctricas Baker y Pasca

1.1

Relacin con GTZ

A partir del ao 2001 la Agencia Alemana para la Cooperacin Tcnica GTZ


convino la cooperacin con el Gobierno Regional de la Regin de Aysn
para desarrollar el proyecto Plan de Ordenamiento Territorial para el
Desarrollo y la Gestin Ambiental, Su objetivo central era que los actores
regionales usen instrumentos coordinados y procedimientos para un
desarrollo sustentable de la Regin. Entre otros resultados de esta iniciativa
se cuenta hoy con un Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT),
avalado por un Reglamento del Consejo Regional y un Decreto Supremo
que respalda legalmente la Zonificacin Regional de Uso del Borde Costero.
Dos instrumentos centrales para la
Gestin Territorial Regional (GTR)
que cuentan, a partir de los
procesos de participacin pblicoprivada, con un alto grado de
legitimidad social.
La
elaboracin
de
los
dos
instrumentos no cerr los ojos
frente a dos posibles mega
proyectos, Alumysa y las hidroelctricas
en
discusin.
No
obstante, dado que los titulares de
los proyectos no respondieron favorablemente a las invitaciones a las
mesas de participacin, estos instrumentos de planificacin fueron
confeccionados sin mayor consideracin a los proyectos mencionados.

Sin
embargo,
esto
no
quita
legitimidad o pertinencia a los
planes. El enfoque conceptual
atrs del PROT rompi con el
paradigma
de
planes
con
contenidos imperativos y rgidos,
justamente generando capacidad
de gestionar el surgimiento de
iniciativas como las mencionadas.

1.2

Informacin bsica 1
Hace ms de 20 aos que Endesa
comenz las prospecciones para
construir centrales hidroelctricas
en la olla hidrogrfica de la zona
de Campo de Hielo. Endesa tiene
derechos de agua desde la dcada
del 50 por 4 mil 800 MW y est a
la espera de la aprobacin de
otros 3 mil 200 ms. Ya est listo
el cronograma que seguir la
empresa
para
iniciar
la
construccin de cuatro centrales
hidroelctricas en la Regin de
Aysn a partir de 2008.
El
complejo
hidroelctrico
de
Aysn tendr una potencia total de
2.430 MW y su construccin
implica una inversin estimada en
US$ 2.400 millones.

Antes de finalizar la construccin


de la central Baker I en 2012 con
680 MW, 2300 ha inundadas y una
inversin de 680 MMUS$, Endesa
dar el vamos a la central Pascua
II que se emplazar en el ro
Pascua con 900 ha inundadas y una inversin de 980 MMUS$. Esta
hidroelctrica ser la ms grande de las cuatro, estar en condiciones de
generar 940 MW al Sistema Interconectado Central (SIC) a partir del 2014.
El tercer proyecto, la central Pascua I tendr una potencia de 450 MW y su
puesta en marcha est prevista para el 2016, inundar 500 ha y significar
una inversin de 450 MMUS$.
Finalmente, la central Baker II
estar operativa el 2018 con una
potencia que alcanzar los 360
MW, 5600 ha inundadas y una
inversin de 360 MMUS$, segn
Endesa. Las cuatro centrales
hidroelctricas
de
embalse
inundarn un mximo de 9.300
hectreas.
Los
estudios
de
impacto ambiental, etapa que
finalizarn a fines del prximo ao,
2006.
1

toda informacin de este capitulo proviene de publicaciones en la prensa


nacional.

1.3

Escenarios sobre impactos territoriales

Bajo las circunstancias especificas de la Regin de Aysn, con su lema


declarado como Reserva de Vida, es pertinente definir la estrecha lnea de
separacin entre el inters ambiental y territorial. Ambas dimensiones no se
puede separar sin un acuerdo de entendido comn.
Cuando una evaluacin de aspectos ambientales contempla ms el valor de
un espacio en funcin de su carcter ecolgico, los aspectos territoriales
hacen hincapi al valor del espacio en funcin de su sustento a la economa
y la sociedad local o regional.
En el contexto del territorio en cuestin la diferenciacin es an ms crtica,
dado que parte del sustento socio-econmico es justamente el valor de la
naturaleza, que contribuye a la economa local a travs del sector turstico
en auge.
En ambos casos se diferencia entre impactos causados por la construccin
misma, la existencia futura de las represas como tal y el impacto por la
operacin de las instalaciones.
Se puede constatar que uno de los impactos ms inmediatos es la prdida
de terrenos, donde las inundaciones por la generacin elctrica impiden el
desarrollo incipiente de turismo de intereses especiales, adems de la
prdida de los recursos naturales anegados (bosques, etc). As, las
superposiciones territoriales entre el proyecto y las funciones deseadas en
el territorio en cuestin segn el PROT muestran incompatibilidades con
usos de fines tursticos, usos silvo- y agro - pecuarios y reas de proteccin
por sus fragilidad y tambin intereses generales por parte de la industria
minera.
Tambin requieren consideracin
de su impacto territorial las obras
secundarias
que
conlleva
el
proyecto. Entre otros vale destacar
la construccin de un puerto, la
habilitacin de la Ruta Austral y la
adecuacin de Aerdromos.
Todava menos considerado en el
debate actual, pero no menos
impactante, podran resultar los
efectos
secundarios
de
la
instalacin del proyecto.
En este mbito se establecen cadenas hipotticas de causas y efectos, por
ejemplo el escenario de la oferta de energa ms barata en la regin y su
repercusin sobre la actividad minera. Segn fuentes del mismo sector se

ve limitado en su desempeo por el actual valor relativamente alto de la


energa. Entonces ser de inters evaluar la posibilidad de que la actividad
minera crecer proporcionalmente a la baja de los costos de energa. En
este caso es previsible un impacto sobre el desarrollo sustentable, por
obviedad secundariamente vinculado al proyecto.

El impacto sobre el modelo de gestin territorial regional

2.1

El rol y las funciones del actor pblico regional.


Dado la ausencia de una integrada
legislacin territorial, hace falta que
el rol y las funciones del gobierno
regional y sus compuestos se
proponga casusticamente. Sin ir
ms lejos, partimos de la atribucin
del sector pblico, y del gobierno
regional especficamente, de velar
por el bienestar de la sociedad y el
desarrollo sustentable del territorio
regional 2.

En este sentido es el Gobierno que debera conducir procesos de inters


comn. En el contexto del desarrollo territorial podra ser interpretado como
ente que planifique, modere y vele por procesos transparentes y
participativos en la toma de decisiones, pero sin asumir funciones definidas
que se ubican por atribucin en sectores especficos de la administracin
pblica. Es decir ejercer una gobernanza regional, la virtud de revelar una
nueva forma de expresin comunitaria y recogerla en el espacio poltico de
las decisiones, no ya como una curiosidad social, sino como una condicin
de validacin de las citadas decisiones, en suma "democracia formal v/s
democracia efectiva (F. Almuna). En este sentido ser funcin del gobierno
regional de conducir el proceso de interaccin (moderacin, negociacin)
entre el titular, los sectores pblicos y el sector privado. Su base, ms all
de las atribuciones legales, sern los instrumentos con relevancia territorial,
es decir, en este caso, en primera instancia el PROT y la Zonificacin
Regional de Uso del Borde Costero.
No hay duda que existen otros instrumentos relevantes, no obstante son de
carcter sectorial como el Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU) del
MINVU o los instrumentos de fomento econmico, como p.ej. del Comit de
Asignacin de Recursos (CAR) o Chile Emprende.
As, este planteamiento asume que el Gobierno Regional ser la entidad
que velar (mediante la conduccin del proceso de moderacin e
interaccin) por la optimizacin del dnde y el cmo, desde el punto de
vista de la planificacin territorial, mediante la aplicacin del principio de
prevencin y, en segunda instancia, de compensacin, sobre la base de la

Artculos n de la constitucin y de la ley de los gobiernos regionales

ponderacin de los impactos y el tratamiento de las externalidades del


proyecto.
2.2

Las repercusiones efectivas sobre los instrumentos del Modelo de


Gestin Territorial Regional.

Para el anlisis de las repercusiones se parte con la observacin de los


componentes mas genricos de un modelo de gestin, los actores
institucionales, los instrumentos con mediato o inmediato impacto sobre el
comportamiento de cualquier territorio y las reglas o procedimientos de
interaccin.
A la Regin le corresponde en
trminos de los instrumentos
evaluar la necesidad de ajustar
y/o modificar sus instrumentos de
planificacin y gestin 3 lo que
hace necesario contar con una
EIT.
Esto tambin podra significar,
entre otros, ajustar polticas
sectoriales
de
fomento
productivo en el o los territorios
donde
impacta
directa
o
indirectamente
el
proyecto.
Igualmente, el nuevo Plan de Gobierno para la Regin, de 2006 a 2010,
debera tomar en cuenta el desafo que significa la fase de la construccin.
La Estrategia Regional de Desarrollo (ERD) tendra que acoger los cambios
inducidos y considerar a largo plazo el escenario de otros hidroelctricas en
la Regin. A la CONAMA tocara evaluar el impacto sobre sitios de
biodiversidad (criterio para la EIA). Tambin ser oportuna la revisin del
PROT para analizar si fuese necesario modificarlo por la magnitud de
cambios en la destinacin preferencial de las funciones de los territorios.
Un tema no menor significa tambin la superposicin de reas destinadas a
la extensin de la Reserva de Biosfera Laguna San Rafael y los
Guayanecos y espacios inundados por la represa de Pascua I, cuestin que
involucra convenciones internacionales (Programa Man and Biosphere de la
UNESCO).
En trminos de los procedimientos se abre la oportunidad de analizar los
impactos territoriales en un esfuerzo colectivo, con un enfoque integrador y
participativo.
3

Contribuciones de la Cooperacin Tcnica

Histricamente, Chile ha contado con instituciones, instrumentos y


procedimientos para gestionar territorios especficos en pos del manejo del
desarrollo urbano. Esto se debe a las necesidades del pasado pero no
constituye un modelo sistmico de una planificacin y un manejo inter3

Se parte del supuesto que la institucionalidad no se altera por la implementacin


del proyecto

sectorial e interdisciplinario de ordenamiento territorial, regional ni mucho


menos nacional.
Mientras el sistema de evaluacin de impacto ambiental (SEIA) tiene su
lugar definido, no existe la posibilidad de asegurar la ponderacin de
elementos que inciden sobre el comportamiento del territorio, algo parecido
a un sistema de evaluacin de impacto territorial 4 (EIT). La EIT es un
instrumento por el cual se pretende armonizar planes y proyectos con
incidencia territorial significativa entre si y con los criterios y requerimientos
de OT.
La EIT se puede complementar por la EIA de la siguiente forma:
Como una integracin en el primer nivel, es decir una preevaluacin
ambiental como parte de la EIT, como es p.ej. el caso de Alemania o como
un instrumento informal que precede a la EIA.
No obstante, existen experiencias puntuales de estudios de impacto
territorial de carcter experimental en un conjunto de la GTZ y el MOP.
De manera ms simplista, el EIA
incide sobre la respuesta a la
pregunta: el proyecto propuesto
se realiza o no? Y cuando se
determina que se realiza da
indicaciones
sobre
las
indispensables modificaciones o
ajustes. Los parmetros en el
proceso
de
evaluacin
estn
establecidos y tienen referentes.
Ahora, hay una evaluacin de
impactos territoriales de proyectos
o existen parmetros territoriales o referentes desde una visin integral del
territorio? Slo recin estn en un desarrollo experimental los parmetros
tcnicos que puedan servir para ponderar los intereses del territorio con
otros cualquiera. (1) En el contexto del sistema nacional de informacin
territorial (SNIT) se ha propuesto definir indicadores de un observatorio
territorial regional. (2) Existen ya algunos planes regionales de desarrollo
urbano (PRDU) que contemplan la totalidad del espacio regional con una
ptica transversal y dan seales respecto a la funcin futura y deseada de
determinados espacios, y, en el contexto del proyecto OTAS 5, se ha
desarrollado un marco orientador para el Ordenamiento Territorial (MOT)
que llev tambin a (3) una propuesta de criterios para el ordenamiento
territorial ambientalmente sustentable para la Regin Metropolitana de
Santiago 6.

En el entendido que el territorio se compone por ms que su expresin


ambiental.
5
Ordenamiento territorial ambientalmente sustentable entre la GTZ y el Gobierno
Regional de la R.M.
6
El documento se encuentra para la descarga en la pagina web de
gobiernosantiago.cl

Sin embargo, son referentes aislados que todava no tienen una articulacin
con otros instrumentos con referencia territorial, como por ejemplo los otros
instrumentos de planificacin territorial (IPT) de corte urbanstico del
MINVU, la ERD o Planes de Desarrollo Comunal (PLADECOS).
Pero an suponiendo la futura
existencia de un modelo de
gestin territorial regional (GTR 7),
con
un
plan
regional
de
ordenamiento territorial (PROT),
como el de la Regin de Aysn y,
su entrelazamiento con una ERD
con visin territorial o un plan de
gobierno regional, todava no
podramos esperar que cubrirn o
satisfarn
todos
los
posibles
escenarios de diferentes opciones
de desarrollo. En consecuencia los planes mismos nunca nos van a dar
todas las respuestas a variados acontecimientos futuros. Y justamente por
esto se propaga la generacin de capacidades para gestionar un sistema
compuesto por instrumentos flexibles, instituciones giles y procedimientos
bsicos y no rgidos.
Algunos de los ejemplos ms emblemticos respecto a conflictos por
grandes o mega proyectos son Cascade, Trillium, Ralco, Alumysa y Celco
en San Jos de la Mariquna y Nueva Aldea.
Proyectos en donde, en ausencia de un sistema anteriormente mencionado,
la EIA fue tambin llevado al campo de la batalla entre actores pblicos y
privados para defender aspectos territoriales. Como en el caso de la EIA, el
sistema hoy en da no permite acompaar la gestacin de un proyecto para
incidir en trminos ambientales sobre el cmo mejor? O en trminos
territoriales sobre el dnde mejor?, ni contemplar con tiempo la medidas
de evitar, mitigar o, en tercer escalafn, de precaucin para compensar
impactos negativos.
Prcticas europeas indican posibles caminos para atenuar estos problemas,
costosos para todos. Para planes y programas indicados existe la
evaluacin ambiental estratgica (EAE) que anticipa el marco referencial en
cual se van a ubicar titulares de proyectos especficos con sus EIA
correspondientes. Tambin existen diferentes sistemas de planificacin
territorial que tienen algo en comn, la articulacin de los gobiernos en sus
niveles respectivos referente a la visin territorial de un deseable desarrollo
sustentable. Y todo esto nos salva de cualquier conflicto? Obviamente que
no, pero nos habilita tratar el debate sobre proyectos emblemticos con
transparencia y procedimientos aclarados.

Objetivo central del componente de GTR de Regin Activa, Programa de


Descentralizacin y Desarrollo Regional

Entrando en el caso de las represas hidroelctricas de la empresa ENDESA


en los ros Baker y Pascua en la Regin de Aysn. La situacin recomienda
subrayar algunos aspectos que inciden sobre el ordenamiento territorial de
dicha regin cuales son:

la relacin entre el proceso de la gestacin de los proyectos y el uso


de los instrumentos gubernamentales y
los escenarios sobre impactos territoriales
o primarios y
o secundarios.
Conclusiones

La existencia de un Plan Regional de Ordenamiento Territorial con un


carcter flexible e indicativo requiere del sector pblico la capacidad de
conducir su uso. En consecuencia no basta monitorear la implementacin
de sus recomendaciones, sino requiere su pro-activa interaccin con
planes, programas y proyectos en
curso o no existentes en el
momento de su elaboracin. En el
caso concreto parece pertinente
aprovechar la capacidad tcnica
generada a travs de la
experiencia del anlisis a nivel de
anteproyecto, el proyecto vial del
MOP Conexin vial Lampa Lolenco cuya documentacin est
disponible como publicacin en el
Gobierno de la Regin
Metropolitana y en la GTZ.