Karlin Olbertz

OPERAO URBANA CONSORCIADA

Dissertao de Mestrado
Orientadora Professora Titular Odete Medauar

Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo

So Paulo
2011
2

RESUMO
A operao urbana consorciada um instrumento de poltica urbana introduzido no
ordenamento jurdico brasileiro pelo Estatuto da Cidade. Caracteriza-se pela disposio
interveno urbanstica e regulao do mercado imobilirio e resulta na execuo de um
plano urbanstico flexvel, em que h concesso de benefcios e recebimento de
contrapartidas, mediante concertao pblico-privada, e participao, em todo o processo,
da sociedade civil. Sua natureza jurdica a de procedimento e o seu contedo confere-lhe
o carter de empreendimento urbano. Operaes estrangeiras e outros modelos de
operaes no Brasil ofereceram inspirao criao do instrumento. H vcios que podem
acometer a operao urbana consorciada, especialmente desvios de finalidade e
valorizao excessiva e no combatida das localizaes. Mas h medidas orientadas a
evitar a ocorrncia desses vcios, tais como a adequada definio da rea da operao, a
realizao de pequenas intervenes e de obras de interesse social, e o incentivo gesto
democrtica e ao controle pela sociedade civil.
Palavras-chave: operaes urbanas, Estatuto da Cidade, operao urbana consorciada.

iii

ABSTRACT
Joint urban operation is an urban policy instrument introduced in the Brazilian legal system
by the City Act. It is defined by urban intervention and land property market regulation
and results in the execution of a flexible urban plan, in which there are benefits provided
and returned, through public-private partnerships, and the participation of all interested
citizens throughout the process. Its legal nature is that of a procedure, characterized as an
urban enterprise due to its content. Foreign operations and other types of Brazilian
operations have inspired the creation of this instrument. There are flaws which may hinder
joint urban operations, especially their misuse of purpose and the uncurbed overvalue of
the locations. But there are measures to impede the occurrence of these flaws, such as a
proper delimitation of the operation area, small interventions and social interest works, and
the encouragement of democratic management and control by the civil society.
Keywords: Urban operations, City Act, joint urban operations.

iv

INTRODUO
O direito urbanstico disciplina de formao recente, que demanda estudo e
desenvolvimento no Brasil, sobretudo porque determinante do espao habitvel e, portanto,
gerador de implicaes absolutamente relevantes e prximas vida de cada cidado.
O objeto do presente trabalho insere-se no tema global do direito urbanstico.
Pretende-se examinar a operao urbana consorciada, um instrumento de interveno
urbanstica adotado no ordenamento jurdico nacional pelo Estatuto da Cidade (art. 4, VI,
p, e art. 32).
A relevncia do assunto decorre do fato de a operao urbana consorciada
configurar-se como alternativa potencialmente vantajosa ao urbanismo, diante da reduo
quantitativa das funes do Estado. Isso porque, devido ao seu carter concertado, a
operao urbana consorciada capaz de representar uma das respostas sobre como manter
e fortalecer o Estado e a funo pblica do urbanismo.1
Ademais, a operao urbana consorciada pode configurar-se uma necessidade
diante da realidade contempornea, em que a capacidade de investimentos, gesto e
controle pelo Estado tambm reduzida.2
Nesse contexto, a participao da sociedade civil na formulao e na
implementao do instrumento pode servir de contraponto ampla submisso do espao
habitvel ao mercado.
Inclusive, o mercado vem agindo livremente nesse espao em face do dficit de
controle e de planejamento pblicos (ou, em ltima anlise, do dficit de regulao pblica
da organizao espacial). Como concluiu Odete MEDAUAR, parece que os governantes
brasileiros em geral sentem ojeriza por planejamento e por planos; por vezes, estes so

Nas reflexes sobre a evoluo das funes do Estado, tem-se discutido acerca da determinao
do que pblico, do que pertence esfera pblica, e que conduz considerao do quanto de Estado
admite hoje a sociedade. Cabe tratar de como deve ser o Estado, isto , refletir, no contexto de diminuio
quantitativa do Estado, acerca de como o Estado se mantm e se fortalece. E isso se produz, em minha
opinio, atravs da integrao da sociedade com o Estado. FONT Y LLOVET, Toms. Desarrollo reciente
de los instrumentos de la administracin consensual en Espaa. In: MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo
(coord.). Uma avaliao das tendncias contemporneas do Direito Administrativo, 2003, p. 364,
traduo livre.
2

Em uma poca em que a capacidade regulatria de investimento do Estado se acha, muito

particularmente no que tange aos Estados superendividados da periferia e da semiperiferia capitalistas,
bastante reduzida, adotar modelos menos centralizadores e rgidos de planejamento no apenas uma opo
ideolgica: uma necessidade econmica e poltica. SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma
introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos, 3. ed., 2003, p. 53.

elaborados, mas raramente so aplicados.3 Assim, a operao urbana consorciada pode

traduzir-se em alternativa regulatria e de urbanificao.
Mas parece que o principal fator de importncia do tema da operao urbana
consorciada, que justifica o seu exame, a condio de caos, concentrao e desigualdade
urbanas no Brasil, derivados do crescimento demogrfico vertiginoso e desordenado,
caracterstico da segunda metade do sculo XX.
Diante dessa situao, a operao urbana consorciada emerge mais uma vez como
alternativa, especialmente (reitere-se) em virtude da diminuda capacidade atual de
investimento de recursos pblicos.
Frise-se que para o desenvolvimento do trabalho parte-se do pressuposto de que
no possvel compreender o direito urbanstico e seus instrumentos sem o prvio
conhecimento do processo de urbanizao, do desenvolvimento dos mtodos e tendncias
do urbanismo e, em tempo, das normas que precederam a ordem vigente (especialmente
em relao disciplina normativa da operao urbana consorciada).4
Assim, a metodologia envolveu a consulta e organizao de dados e o estudo da
literatura especializada relativamente urbanizao, ao urbanismo, a experincias
concretas de utilizao de operaes urbanas, e evoluo do tratamento jurdico
dispensado ao tema. Como se v, prope-se uma metodologia que no pode deixar de
atentar para a interdisciplinaridade, na condio de caractere necessrio do direito
urbanstico.5
Por tudo isso, o primeiro captulo do trabalho trata da contextualizao tcnicojurdica das operaes urbanas. Haver a exposio de mtodos e concepes do
urbanismo, que demonstram a evoluo dessa cincia. A partir disso ser possvel aferir o
contexto das operaes, situadas no que se chama de urbanismo operacional-concertado
(mescla das concepes do urbanismo operacional e do urbanismo concertado).
Ao final desse captulo mostra-se o aparecimento de novos mtodos do urbanismo
(participativo, de gesto e de comunicao), remissveis s operaes urbanas e que
propem, respectivamente, (i) a considerao, pelo urbanista, da dinmica social, mediante
3

MEDAUAR, Odete. Diretrizes Gerais. In: MEDAUAR, Odete, ALMEIDA, Fernando Dias
Menezes de (coord.). Estatuto da Cidade: Lei 10.257, de 10.07.2001, comentrios. 2. ed., 2004, p. 29.
4

O direito urbanstico no matria simples, e sim complexa, mas h um mtodo infalvel para
no o entender nunca: consiste em entrar diretamente no estudo da normativa vigente, prescindindo das suas
transformaes, da sua regulao por outras normas que lhe tenham precedido. PARADA, Ramn. Derecho
urbanstico general, 2007, p. 21, traduo livre.
5

MEDAUAR, Odete. Caracteres do Direito Urbanstico. Revista de Direitos Difusos. Direito

Urbanstico e qualidade de vida nas cidades, v. 2, 2000, p. 133.
2

a participao popular e o compartilhamento das decises pblicas, (ii) a observao e o

aproveitamento, pelo Poder Pblico, do mercado imobilirio, e (iii) o desenvolvimento da
aptido da cidade para atrair novas empresas e investimentos. Tambm h meno ao
advento de novas concepes de cidade: as cidades-globais e as cidades corporativas, que
traduzem apreciaes sistematizadas da cidade como centro decisrio mundial e da
fragilidade da ordenao das cidades em face das decises das grandes empresas.
O segundo captulo tratar das dimenses jurdicas e da conceituao da operao
urbana consorciada. Adiante-se que o presente trabalho sugere um conceito prprio para o
instrumento, em virtude da verificao da insuficincia do conceito fornecido pelo Estatuto
da Cidade.
O terceiro captulo prope-se ao exame da disciplina e do desenvolvimento da
operao urbana consorciada, a partir de um roteiro fundamentado nas disposies do
Estatuto da Cidade. Em seguida, e no quarto captulo, so apresentados outros institutos,
inclusive do direito estrangeiro, que serviram de inspirao configurao atual da
operao urbana consorciada.
Por fim, o quinto captulo destina-se a enfrentar a problemtica scio-jurdica
atinente s operaes urbanas consorciadas, a partir do exame de vcios e de perspectivas
de adequao da operao s diretrizes da poltica urbana.

CONCLUSES
O presente trabalho destinou-se a identificar a operao urbana consorciada como
instrumento de interveno urbanstica e de regulao do mercado imobilirio, e a
esmiuar suas caractersticas. Alm disso, procurou-se apresentar o gnero das operaes
urbanas, especialmente no tocante a instrumentos que serviram de inspirao operao
urbana consorciada, e buscou-se o oferecimento de subsdios para a compreenso de sua
problemtica scio-jurdica.
Conforme exposto ao longo do trabalho, a operao urbana consorciada uma
espcie de operao urbana vinculada concepo do urbanismo operacional-concertado.
Em outras palavras, trata-se de um instrumento de efetiva interveno urbanstica, que no
se restringe proteo do exerccio do direito de propriedade individual ou composio
urbana, e que congrega atuao pblica e privada.
Nesse contexto, e com fundamento na anlise das suas dimenses jurdicas, a
operao urbana consorciada foi definida como um empreendimento urbano, capitaneado
pelo poder pblico municipal e desenvolvido em parceria com a sociedade civil, financiado
no todo ou em parte pelas contrapartidas decorrentes da execuo de um plano urbanstico
flexvel, e traduzido num procedimento urbanstico orientado cumulativamente
transformao urbanstica estrutural, valorizao ambiental e promoo de melhorias
sociais numa determinada rea do espao habitvel.
A partir dessa definio e do exame do ordenamento jurdico, props-se que a
competncia para a instituio e a coordenao de operaes urbanas consorciadas
municipal, mas sem prejuzo do cabimento da atuao concertada entre diversos entes da
Federao, quando estiverem presentes interesses justapostos.
Indicou-se ainda que a instituio de uma operao urbana consorciada depende
da edio de lei especfica, que dever ser resultado de um processo participativo de
planejamento (e que, em ltima anlise, apresentar o plano da operao).
Dessa lei e do plano, por imposio do Estatuto da Cidade (art. 33), devero
constar os seguintes elementos: definio e programa de ocupao da rea a ser atingida,
programa de atendimento populao diretamente afetada, finalidades da operao, estudo
prvio de impacto de vizinhana e, quando for o caso, de impacto ambiental, benefcios,
contrapartidas e forma de controle, compartilhado com a sociedade civil.

131

Mas h outro elemento fundamental e indissocivel da operao urbana

consorciada, consistente na execuo do regime urbanstico diferenciado concebido para a
rea focalizada. Isso se far atravs de parceria pblico-privada, mediante a concesso de
benefcios urbansticos pelo poder pblico e o recebimento de contrapartidas
correspondentes, orientadas ao financiamento da urbanificao.
Lembre-se, nesse ponto, a relevncia da operao urbana consorciada como
alternativa de interveno urbanstica no contexto de reduo quantitativa das funes do
Estado e da sua capacidade de investimentos, de gesto e de controle.
Afinal, a operao urbana consorciada demandar o aporte de recursos privados,
na forma de contrapartidas aos benefcios urbansticos concedidos. Alm disso, e tal como
j se adiantou, a gesto e o controle da operao devero ser compartilhados com a
sociedade civil (sendo recomendvel a criao de um rgo gestor permanente e de um
rgo colegiado paritrio, que exercer funes de controle, consulta, deliberao e
resoluo de conflitos).
Note-se ainda que a realizao concreta de uma operao urbana consorciada est
sujeita a vcios relacionados, em suma, (i) a desvios de finalidade, nas circunstncias de o
instrumento servir precipuamente a funo arrecadatria ou aos interesses do mercado
imobilirio (lembre-se a questo da captura regulatria), (ii) a inverso de prioridades, pelo
deslocamento de investimentos em reas mais necessitadas e, por conseguinte, a inflao
de investimentos em reas j privilegiadas, e (iii) a excessiva valorizao imobiliria, que
produzir a expulso de usos e a gentrificao, quando no houver a previso de medidas
compensatrias.
Muitos desses vcios acometeram experincias concretas de operaes, inclusive
estrangeiras, citadas no corpo do trabalho. No caso da operao urbana consorciada, o
enfrentamento desses vcios constituir um desafio que demandar medidas orientadas
retomada da coerncia do instrumento em face das diretrizes da poltica urbana.
Nesse contexto, sobressai a importncia da adequada definio da rea da
operao, especialmente quando se tem em vista que as contrapartidas oriundas da
concesso de benefcios urbansticos somente podero financiar a urbanificao nos limites
da operao.
Ademais, sugere-se que sejam realizadas pequenas intervenes, de modo a conter
e a melhor controlar a valorizao imobiliria. Tambm so propostas contrapartidas no
pecunirias, tais como a realizao de obras de interesse social, sempre no sentido da
adequao da operao s diretrizes da poltica urbana. E reconhece-se que outro
132

determinante do desenvolvimento sadio de uma operao urbana consorciada reside na

efetivao da gesto democrtica e do controle pela sociedade civil, inclusive mediante
utilizao do mtodo do urbanismo participativo.
Enfim, necessrio que o Poder Pblico tome em considerao a importncia da
adequada configurao da operao urbana consorciada em face dos dados concretos e de
sua insero no mercado imobilirio, para produzir intervenes de sucesso.

133

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