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2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los
archivos de la entidad, as como las que hara valer si hubiere necesidad de ir a
un proceso.
3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificacin que invoca a su
favor.
Si se hubiere formulado una peticin anterior con el mismo propsito sin haber
solicitado la extensin de la jurisprudencia, el interesado deber indicarlo as,
caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensin, se entender resuelta la
primera solicitud.
La autoridad decidir con fundamento en las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretacin que de
ellas se hizo en la sentencia de unificacin invocada, as como los dems
elementos jurdicos que regulen el fondo de la peticin y el cumplimiento de
todos los presupuestos para que ella sea procedente.
Esta decisin se adoptar dentro de los treinta (30) das siguientes a su
recepcin, y las autoridades podrn negar la peticin con fundamento en las
siguientes consideraciones:
1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisin no puede
adoptarse sin que se surta un perodo probatorio en el cual tenga la oportunidad
de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho
invocado. En tal caso estar obligada a enunciar cules son tales medios de
prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios
probatorios ya mencionados.
2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situacin del solicitante
es distinta a la resuelta en la sentencia de unificacin invocada y no es
procedente la extensin de sus efectos.
3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a
aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de
unificacin. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciar expresamente
sobre dichos argumentos y podr mantener o modificar su posicin, en el caso
de que el peticionario acuda a l, en los trminos del artculo 269.
Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos
correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si
se niega total o parcialmente la peticin de extensin de la jurisprudencia o la
autoridad guarda silencio sobre ella, no habr tampoco lugar a recursos
administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos,
el solicitante podr acudir dentro de los treinta (30) das siguientes ante el
Consejo de Estado en los trminos del artculo 269 de este Cdigo.
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En relacin con la primera peticin del Ministerio Pblico, advierte que el artculo
102 fue demandado con fundamento en razones semejantes a las que se arguyen en la
demanda que se estudia, las cuales fueron estudiadas y decididas en la sentencia C816 de 2011, por lo cual esta Corporacin debe estarse a lo resuelto en la citada
providencia.
En lo que concierne al artculo 269, encuentra que es el marco procedimental en el
evento de que la administracin no est de acuerdo con la extensin de la
jurisprudencia, cuando el peticionario acude al Consejo de Estado para solicitar la
aplicacin de la misma, sin que sea necesario aludir a las sentencias de la Corte
Constitucional, como lo pretende el actor, pues esta situacin se regul en el mismo
artculo 102, con la modulacin efectuada en la sentencia C-816 de 2011.
Por ltimo, expresa que precisar el concepto de sentencia de unificacin
jurisprudencial en el mbito de la jurisdiccin contencioso-administrativa, como lo
hace el artculo 270, no implica desconocer la fuerza vinculante del precedente
constitucional contenido en las sentencias tipo c y en las sentencias tipo su, proferidas
por la Corte, como se deja claro, entre otras, en las sentencia C-816 de 2011.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia de la Corte.
Conforme a lo dispuesto en el artculo 241, numeral 5 de la Constitucin, la Corte es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de la referencia,
dado que las expresiones acusadas hacen parte de una Ley, en este caso, la 1437 de
2011.
2. Normatividad demandada.
2.1. Mediante la Ley 1437 de 2011, el Congreso expidi el Nuevo Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para el cual
dispuso un rgimen especial de transicin, conforme al cual, comienza a regir a partir
del 2 de julio de 2012. La primera de las normas demandadas de dicho Cdigo, el
artculo 102, est contenido en la Parte Primera que regula el Procedimiento
Administrativo, integrando el Ttulo V, que trata de la extensin de la jurisprudencia
del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades.
2.2. Este artculo 102, establece el procedimiento mediante el cual las autoridades
administrativas, deben extender los efectos de una sentencia de unificacin
jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un
derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fcticos y jurdicos.
El precepto en comento regula, en forma detallada, la forma como el interesado debe
presentar su peticin, as como el proceso que debe observar la autoridad frente a la
misma, sealando las distintas decisiones que dicha autoridad puede adoptar
indicando, con especial nfasis, lo que procede cuando la autoridad niega la peticin
impetrada.
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2.3. Los artculos 269 y 270, tambin objeto de esta demanda, se ubican en la Parte
Segunda del Cdigo, que trata de la Organizacin de la Jurisdiccin de lo
Contencioso Administrativo y de sus funciones Jurisdiccional y Consultiva, haciendo
parte del Ttulo VII, que regula as mismo lo atinente a la extensin y unificacin de
la jurisprudencia.
2.4. El artculo 269, complementando lo dispuesto en el artculo 102, antes referido,
establece el procedimiento que debe surtirse ante el Consejo de Estado, cuando la
autoridad niega la extensin de una sentencia de unificacin o guarda silencio sobre
la peticin del interesado. A su turno, el artculo 270, establece las sentencias del
Consejo de Estado que tendrn el carcter de sentencias de unificacin
jurisprudencial, respecto de las cuales resulta viable solicitar la extensin de sus
efectos.
3. Cuestin preliminar: existencia de cosa juzgada.
Tanto el Ministerio Pblico, como la mayor parte de los intervinientes, solicitaron a la
Corte, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-816 de 2011, que declar la
exequibilidad condicionada de disposiciones del artculo 102 de la Ley 1437 de 2011.
Ser este entonces el primer interrogante que debe dilucidar esta Corporacin en el
estudio de la demanda de inconstitucionalidad.
3.1. Mediante la Sentencia C-816 de 2011, la Corte profiri una sentencia de
constitucionalidad con exequibilidad condicionada, en los siguientes trminos de su
parte resolutiva:
Declarar exequibles los incisos primero y sptimo del artculo 102 de la Ley
1437 de 2011, entendindose que las autoridades, al extender los efectos de las
sentencias de unificacin jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e
interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar
con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las
normas constitucionales aplicables a la resolucin de los asuntos de su
competencia2.
3.2. Sostuvo la Corte que si bien el deber establecido en el inciso primero del artculo
102 de la Ley 1437 de 2011 para que las autoridades extiendan los efectos de una
sentencia de unificacin dictada por el Consejo de Estado se aviene a la Constitucin,
excluir de ese deber las sentencias de la Corte Constitucional tanto en control
abstracto como de unificacin en materia de tutela, constituye una omisin legislativa
violatoria de las competencias fijadas en el artculo 241 de la Carta y de los efectos
de la cosa juzgada constitucional conferidos a los fallos de la Corte Constitucional en
el artculo 243 superior.
3.3. Agreg la Corte en esta sentencia, adicionalmente, que la orden del legislador
dada a la autoridad administrativa en el inciso primero del artculo 102 de la Ley
1437 de 2011, de extender los efectos de las sentencias de unificacin del Consejo de
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6.2.2. Tambin haba tenido esta Corporacin oportunidad de pronunciarse acerca del
carcter vinculante que tienen para la administracin los precedentes de los rganos
de cierre de las diferentes jurisdicciones. En Sentencia C-539 de 2011, sobre el
particular esta Corte dijo:
5.2.3. La jurisprudencia de esta Corte ha precisado que el respeto del
precedente judicial por parte de las autoridades administrativas hace parte del
respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia
administrativa art. 29, 121 y 122 Superiores-, en cuanto (i) las autoridades
estn sometidas al imperio de la Constitucin y de la ley, y por tanto se
encuentran obligadas a aplicar en todas sus actuaciones y decisiones
administrativas la Constitucin y la ley; (ii) el contenido y alcance de la
Constitucin y la ley es fijado por las altas Cortes, cuyas decisiones hacen
trnsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) las decisiones de las
autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de
manera objetiva y razonable; (iv) el desconocimiento del principio de legalidad
implica la responsabilidad de los servidores pblicos (art. 6 y 90 C.P.-; (v) las
actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la
igualdad de todos ante la ley art. 13 C.P.
6.2.3. Precisando el alcance del carcter vinculante del precedente, de la
jurisprudencia constitucional se infiere que los funcionarios judiciales cuentan con un
margen de autonoma funcional -en los trminos de la sentencia citada- para, de
manera excepcional y justificada, apartarse de dicho precedente. En sentencia 816 de
2011, la Corte expres:
En sntesis: (i) la jurisprudencia, por definicin constitucional, es criterio
auxiliar de interpretacin de la actividad judicial -CP, artculo 230.2-, y de
este modo los jueces en sus providencias slo estn sometidos al imperio de
la ley -CP, artculo 230.1-; (ii) sin embargo, las decisiones de la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes
jurisdicciones- y la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardin de
la Constitucin-, tienen valor vinculante por emanar de rganos diseados para
la unificacin de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad,
buena fe y seguridad jurdica -CP, artculos 13 y 83-; (iii) excepcionalmente, el
juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los rganos
jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentacin explcita y razonada de
su apartamiento, en reconocimiento a la autonoma e independencia inherentes
a la administracin de justicia y al ejercicio de la funcin judicial -CP, artculo
228-.
En efecto, en la base del apartamiento jurisprudencial est la idea de preservar en
ncleo esencial de la autonoma judicial en la tarea de adjudicacin del derecho en un
caso concreto, aun frente a decisiones judiciales ya adoptadas por las instancias
superiores de la organizacin judicial, a travs de un mecanismo excepcional y
exigente de argumentacin. Y responde, como se expresa en la sentencia C-634 de
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2011, a las caractersticas de nuestro sistema jurdico: Esta opcin, aceptada por la
jurisprudencia de este Tribunal, est sustentada en reconocer que el sistema jurdico
colombiano responde a una tradicin de derecho legislado, la cual matiza, aunque
no elimina, el carcter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros
modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es obligatorio,
basado en el principio del stare decisis.
6.2.4. Especficamente, en relacin con las autoridades administrativas, la Corte
aludi a la posibilidad del correlativo apartamiento administrativo, como posibilidad
vlida con que cuenta la administracin para discutir los precedentes
jurisprudenciales de los rganos judiciales de cierre y, con ello, sustraerse de la fuerza
vinculante de los mismos, de manera excepcional y a travs de un procedimiento
exigente de argumentacin. Dijo en la C-816 de 2011:
5.5.4.2. Al igual que en el mbito de judicial, el apartamiento administrativo
de la decisin judicial precedente se halla reglado, debiendo ser expreso y
razonado. El artculo 102 citado, prescribe los fundamentos admisibles de una
decisin negativa a la solicitud de extensin jurisprudencial: (i) necesidad de
un perodo probatorio para refutar la pretensin del demandante; (ii) falta de
identidad entre la situacin jurdica del solicitante y la resuelta en la sentencia
de unificacin invocada; (iii) discrepancia interpretativa con el Consejo de
Estado respecto de las normas aplicables -quien podr decidirla, con los
mismos efectos del fallo aplicado (Art 269, Ley 1427/11)-. En todo caso, la
negacin de la solicitud de extensin jurisprudencial debe ser suficientemente
motivada por la autoridad administrativa competente, al igual que ocurre
cuando un juez se aparta de la jurisprudencia vinculante.
6.3. El caso concreto.
6.3.1. El artculo 102 de la Ley 1437/115 establece las causales en que se puede basar
la administracin para la negacin a un peticionario del reconocimiento de un
derecho, mediante la extensin de una sentencia de unificacin del Consejo de
Estado, a saber: (i) necesidad fundamentada de un perodo probatorio para demostrar
la carencia del derecho invocado por el peticionario; (ii) diferenciacin fctica entre
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Ley 1437/11, artculo 102 (parcial): EXTENSIN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A
TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES.
Las autoridades debern extender los efectos de una sentencia de unificacin jurisprudencial dictada por el Consejo de
Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fcticos y
jurdicos.
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Esta decisin se adoptar dentro de los treinta (30) das siguientes a su recepcin, y las autoridades podrn negar la
peticin con fundamento en las siguientes consideraciones (subraya fuera de original):
1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisin no puede adoptarse sin que se surta un perodo
probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho
invocado. En tal caso estar obligada a enunciar cules son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo
indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.
2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situacin del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de
unificacin invocada y no es procedente la extensin de sus efectos.
3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la
forma indicada en la sentencia de unificacin. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciar expresamente sobre
dichos argumentos y podr mantener o modificar su posicin, en el caso de que el peticionario acuda a l, en los
trminos del artculo 269.
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