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democracia participativa
Anlisis de la
participacin
ciudadana
a nivel municipal
Fundacin Decide
Coordinador:
Rafael Crisosto
Equipo:
Nicols Vatter
Emiliano Salvo
Malik Fercovic
Natalia Olmos
Diseo y diagramacin:
Fabin Pea L. - Illustrando Chile Ltda.
Fecha:
Diciembre, 2013
Fundacin Decide Democracia Poder y Territorio.
Direccin Londres 72 Oficina 2, Santiago, Regin Metropolitana, Chile.
www.fundaciondecide.cl
Financiado con la colaboracin de Heinrich Bll Stiftung
NDICE
INTRODUCCIN: PARTICIPACIN
CIUDADANA A NIVEL MUNICIPAL COMO
PERSPECTIVA DE ANLISIS
Durante los ltimos aos en Chile, el sistema poltico ha
sido objeto de diversas demandas por mayor equidad,
justicia y democracia. Las masivas protestas estudiantiles del
2011, as como la gran variedad de conflictos territoriales
por el agua, la salud, el medioambiente y la ciudad, son
prueba de ello. El Estado chileno, a travs de sus distintos
rganos y representantes, ha tendido a recoger parcialmente
estas inquietudes, al tiempo que, como una forma de poder
incidir mayormente en la toma de decisiones, la ciudadana
y los movimientos sociales han centrado parte de sus
reivindicaciones en la demanda por espacios de participacin
ms transparentes, accesibles y resolutivos.
En gran parte de estos conflictos, el municipio, en tanto
institucin encargada de la aplicacin de mltiples
polticas pblicas a nivel local o como primera instancia de
socializacin poltica de la ciudadana, desempea un rol clave
de mediacin o canalizacin de las demandas ciudadanas. Sin
embargo, los espacios y mecanismos de participacin a nivel
municipal estn inmersos en una trama institucional ms
amplia. Sus posibilidades de avance y apertura, el aumento
de su impacto y capacidad transformadora, los niveles de
apropiacin ciudadana que alcance, entre otros aspectos,
se encuentran estrechamente asociados a la coherencia
y articulacin interna de los diseos institucionales del
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Raczynski, D., & Serrano, C. (1998). Lineamientos para construir una matriz de
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demandas de la ciudadana.
Mltiples interrogantes giran en torno a la actual
institucionalidad democrtica del pas Qu mecanismos
estables se deben seguir para detener una inversin frente
a la que constantemente la poblacin se opone, como el
proyecto Hidroaysen o la planta de cerdos en Freirina?
Cmo explicar que en un pas que celebra haber recuperado
la democracia por medio de un plebiscito, en los ltimos 20
aos slo se haya realizado un plebiscito comunal por medio
de la recoleccin de firmas, el del Plan Regulador Comunal
(el adelante PRC) de Vitacura? Estos y otros ejemplos hacen
evidentes la falta de institucionalidad participativa que
canalice los intereses y demandas sociales.
Un legado estatal altamente presidencialista y centralista,
junto a un sistema poltico circunscrito a la influencia de dos
bloques dominantes y con altas barreras de entrada a nuevos
actores, sumado a los efectos perdurables que tuvieron las
reformas institucionales de carcter neoliberal instauradas
durante la dictadura militar, han generado condiciones
desfavorables para la incorporacin de las ciudadana
en la deliberacin de lo pblico, provocando as lo que
Garretn (2000) llama la privatizacin de los ciudadanos,
los que fueron apartados tanto de la participacin poltica
tradicional como de otras formas asociativas surgidas
de la misma sociedad civil. Ante un sistema poltico
progresivamente cerrado sobre s mismo, bajo la influencia
creciente de expertos y tecncratas, la ausencia de canales
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2. La institucionalidad municipal
El municipio es hoy un rgano relevante en la aplicacin de
polticas estatales en Chile. Esta institucin es responsable de
la gestin de la educacin pblica municipal, la atencin de
salud primaria, los servicios de aseo, el cuidado y la inversin
en parte de la infraestructura comunal (como parques, reas
verdes, bibliotecas, lomos de toro, sedes vecinales y ms),
la planificacin del desarrollo comunal y el plan regulador,
entre otras polticas dependientes del municipio. Es tambin
un pilar fundamental de la asistencia del Estado para la
20 Ciudad Viva. (2012). Monitoreo a la Normativa de Participacin Ciudadana y
Transparencia Muncipal en Chile. Santiago, Chile. / Fundacin Decide. (2012). Ob. Cit.
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27 Garcs, M. & Valds, A. (1999) Estado del arte de la participacin ciudadana en Chile.
p. 19
28 Ibd. p. 8
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ms vulnerables.
Respeto a la autonoma de las organizaciones de la
sociedad civil, evitando la instrumentalizacin y la
discriminacin.
Orientacin a la ciudadana hacia la participacin en
materias de consumo, polticas y programas estatales.
Luego, con el objetivo de fortalecer los vnculos del Estado
con la sociedad civil y hacer frente al ascendente dficit
democrtico en el largo plazo, el 8 de junio del ao 2004 se
remiti al Parlamento el Proyecto de Ley de Asociaciones
y participacin ciudadana en la gestin pblica mediante
mensaje presidencial.
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35 Ibd. p. 6.
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36 Ibd. p. 346.
37 Ibd. p. 243.
38 Ciudad Viva. (2012). Ob. Cit.
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3.
Metodologa y conceptualizacin para la
medicin de la aplicacin de la Ley 20.500 a nivel
municipal
Se busc generar un instrumento que permitiera medir la
Apertura institucional de los municipios a la participacin, a
travs de los cambio implementados por la Ley 20.500.
Bajo la gua de la literatura revisada -principalmente el
estudio de Ciudad Viva, Monitoreo a la Normativa de Participacin
Ciudadana y Transparencia Municipal en Chile -, se establecieron
ciertos aspectos contenidos tanto en la Ley 20.500 como en
la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades en base a
los cuales se construy una escala de Apertura institucional
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Cumplimiento de la Ley
Profundizacin de la Ley
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Carcter COSOC
Existe COSOC
Existe Presupuesto
COSOC
Implementacin bsica
de la Ley
Existen modificaciones a
OPCC
OPCC
Instancias mandatadas:
- Audiencia pblica
- Consulta ciudadana
- Plebiscito
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Tiempo de la
implementacin de la
Ley
Fecha en plazo de
aprobacin Reglamento
COSOC
COSOC
Fecha en plazo de
constitucin COSOC
Fecha en plazo de
modificacin de OPCC
OPCC
OPCC
Informacin
OPCC
Profundizacin Ley
OPCC
Instancias no mandatadas:
Cabildos Vecinales
Presupuestos Participativos
Mesas Territoriales
Defensoras Comunales
Otros
Capacitacin a funcionarios municipales
sobre Ley 20.500 o modificaciones
OPCC
Informacin
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Municipalidad de La Florida.
La municipalidad de La Florida obtuvo 6,1 del mximo
posible de 10 puntos, ubicndose como la tercera de ms
alto puntaje, tan slo superada por Pealoln y Maip.
Este puntaje, no obstante, esconde un hecho importante:
la enorme diferencia entre los puntajes obtenidos por cada
dimensin observada. De este modo, el puntaje total se
explica en gran medida por la fuerte Profundizacin de la
Ley, la que con 4 puntos de los 5 posibles, se constituye
como la ms alta observada. No ocurre lo mismo con la
otra dimensin, el Cumplimiento de la Ley, puesto que
slo obtuvieron 2,3 puntos, siendo el municipio, junto a
Conchal, con menor puntaje en este aspecto de todos los
estudiados.
En La Florida existe y funciona efectivamente un COSOC
que cuenta con un reglamento, mas no con un presupuesto
para su funcionamiento. Esto atentara con el espritu de
la Ley en tanto no le otorga la debida autonoma que el
Consejo requiere, tal como lo sealara la Contralora en el
pronunciamiento antes citado. Adems, en el Reglamento del
COSOC de La Florida, se consigna el carcter meramente
asesor de ste, volviendo a contrariar el pronunciamiento de
la Contralora y el espritu de la Ley.
Otro aspecto que destaca es el nulo cumplimiento del
Tiempo de implementacin de la Ley. No se cumpli
ninguna fecha en plazo para la aprobacin del Reglamento,
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Municipalidad de La Reina.
La municipalidad de La Reina alcanz 3,8 puntos del total de
10, siendo la segunda ms baja de todas las estudiadas y bastante
por debajo de la media de 5,0 puntos. No deja de ser llamativo,
e incluso contradictorio, el hecho que La Reina sea la comuna
con ms alto puntaje de todas las observadas en cuanto al
Cumplimiento de la Ley (3,8 puntos de 5), y al mismo tiempo
la con menor puntaje en tanto a la Profundizacin de la Ley, sin
lograr cumplir con ningn aspecto observado, quedando por lo
tanto con 0 puntos de 5, al igual que uoa.
Respecto a la dimensin de Cumplimiento de la Ley, tal como
ya se mencion, La Reina es la comuna con mayor puntaje de
todas las estudiadas y obtuvo una calificacin positiva en todas las
instancias con las nicas excepciones del carcter dado al COSOC
en su reglamento (se expresa su carcter meramente asesor
contraviniendo el espritu de la Ley, tal como ya se ha explicado),
el hecho de no existir un presupuesto asignado al mismo, y la no
inclusin de la consulta ciudadana en su OPCC. Visto de otro
modo, La Reina cuenta con un reglamento para el COSOC, y
ste se encuentra instituido y funcionando; se ha modificado la
OPCC desde la promulgacin de la Ley 20.500 y sta incluye las
instancias de audiencia pblica y plebiscito comunal; al tiempo
que las fechas de aprobacin del reglamento del COSOC, de
constitucin del mismo y de modificacin de la OPCC, se han
ajustado a los plazos legales.
Por otro lado, y en total contraste con el alto Cumplimiento de la
Ley que se ha descrito, Le Reina muestra el puntaje ms bajo en
tanto la Profundizacin de la Ley de todo el estudio: 0 puntos del
mximo de 5.
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Municipalidad de Lo Barnechea.
El municipio de Lo Barnechea fue calificado con 4,3 puntos
de los 10 posibles, compartiendo con Renca la posicin de
tercera municipalidad de peor puntaje entre las estudiadas. Este
puntaje se explica principalmente por los 3,3 puntos obtenidos
en la dimensin de Cumplimiento de la Ley, donde satisface
positivamente siete de las once instancias evaluadas; y no as con
el punto (1 punto) obtenido en la dimensin de Profundizacin
de la Ley. Lo Barnechea muestra as una diferencia importante
entre las dos dimensiones.
En Lo Barnechea el COSOC est constituido y activo, adems,
cuenta con un reglamento para el mismo as como con una
OPCC actualizada que contempla todas las instancias que la
Ley obliga: audiencia pblica, consulta ciudadana y plebiscito.
No obstante esta aparente rigurosidad con la letra de la ley,
el Reglamento del Consejo le asigna a ste un rol mera y
explcitamente asesor.
Por otro lado, no se cuenta con un presupuesto para el Consejo,
y los plazos de la constitucin del COSOC y de la modificacin
de la OPCC estuvieron fuera de plazo. Con todo, el municipio
muestra buenos ndices tanto en la Implementacin bsica de
la Ley como en el Tiempo de implementacin de la misma.
En consecuencia, se observa un alto cumplimiento de la Ley,
aunque empaado por la mala evaluacin en instancias que, en
todo caso, pocos municipios sortearon de mejor manera.
De forma totalmente inversa a lo recin ya descrito, donde en
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Municipalidad de Maip.
El municipio de Maip fue calificado con 6,9 puntos de los
10 posibles, explicado por los 2,9 puntos en la dimensin
de Cumplimiento de la Ley y los 4 en la de Profundizacin
de la Ley, se constituye como el ms alto de todas las
municipalidades estudiadas.
Un aspecto que podra explicar este alto puntaje, sera el
continuismo en los lineamientos con la administracin
anterior, ambas del mismo partido poltico (Democracia
Cristiana), cuestin que habra facilitado la profundizacin
de los procesos.
Destaca el hecho del cumplimiento general de la
Implementacin bsica de la Ley, con las nicas excepciones
de la inexistencia de un presupuesto asignado al COSOC, as
como de la debilidad de la instancia llamada como consultas,
encuestas de la calidad del servicio municipal , cuestin que no
puede ser calificada como consulta ciudadana y puede
prestarse para confusiones en el sentido de dar la impresin
de una apertura aparentar una apertura a la participacin
ciudadana que no es tal, como ya se ha expuesto en otros
municipios.
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Municipalidad de uoa.
El municipio de uoa fue el peor evaluado de los diez
estudiados. Obtuvo tan slo 2,9 puntos del mximo posible
de 10, destacndose por tener 0 puntos en la dimensin
de Profundizacin de la Ley (y por lo tanto, 2,9 en lo
referente al Cumplimiento de la Ley). Cabe destacar que
el municipio no fue capaz de responder adecuadamente
a la solicitud de informacin hecha, y en la respuesta al
requerimiento de informacin que se le hizo llegar, slo
se remiti a sealar el portal web de transparencia como
fuente de informacin, no respondiendo adecuadamente
de acuerdo al derecho a la informacin establecido en
la Ley de Transparencia en tanto que el portal web no
contena toda la informacin requerida, adems de que
no se respondi (adecuada y correctamente) a la solicitud
de informacin que los ciudadanos pueden realizar,
como el principio de transparencia pasiva indica. Con
lo anterior, el municipio no pudo ser calificado en lo
respectivo a las capacitaciones a funcionarios, dirigentes
y/o vecinos.
En lo referente a la dimensin de Cumplimiento de la
Ley, uoa cuenta con un reglamento para el COSOC, y
ste efectivamente est activo. Adems, no se le atribuye
un rol puramente asesor, por lo que no atenta contra el
espritu de la Ley en este aspecto, aunque s lo hace al no
contar con un presupuesto asignado para el Consejo en
miras de asegurar su autonoma.
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Municipalidad de Pealoln.
La municipalidad de Pealoln puede ser calificada como
la segunda de mayor puntaje de acuerdo a la observacin
realizada, con 6,3 puntos. Este municipio es, de hecho, el que
ofrece menor diferencia entre los puntajes obtenidos entre
dimensiones, por lo que puede sealarse que el puntaje total
se explica de manera relativamente equilibrada entre los 3,3
puntos obtenidos en la dimensin de Cumplimiento de la
Ley y los 3 puntos referidos a la Profundizacin de la Ley.
Pealoln cuenta con un Reglamento para el COSOC que
no le atribuye un rol puramente asesor, adems, ste se
encuentra efectivamente funcionando aunque no cuente
con un presupuesto asignado especialmente.
La OPCC de Pealoln fue efectivamente modificada tras la
promulgacin de la Ley, e incluye instancias mandatadas tales
como la audiencia pblica y el plebiscito comunal, mas no
la consulta ciudadana. Respecto a los plazos, Pealoln slo
cumpli satisfactoriamente el plazo referido a la aprobacin
del Reglamente del COSOC, no as con la constitucin del
mismo y la modificacin de la OPCC.
Por otro lado, Pealoln ha instituido instancias no
mandatadas de participacin, tales como los cabildos
vecinales, los presupuestos participativos y mesas
territoriales, destacando junto a Maip como los nicos
municipios que han incluido ms de dos de este tipo de
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Municipalidad de Renca.
El municipio de Renca ha sido catalogado como el tercero
de peor disposicin a la participacin, entre los estudiados
y junto a Lo Barnechea, al obtener slo 4,3 puntos a partir
de los 3,3 en lo referente al Cumplimiento de la Ley y 1 de
la Profundizacin de la Ley.
Renca cuenta con un reglamento para el COSOC pero
le atribuye un rol puramente asesor, desatendiendo el
pronunciamiento de la Contralora General de la Repblica
que se ha citado anteriormente. El Consejo efectivamente est
constituido y funciona pero no cuenta con un presupuesto
que asegure su debida autonoma. Por otro lado, la OPCC
s fue modificada e incluye todas las instancias mandatadas
de participacin, es decir, audiencias pblicas, consultas
ciudadanas y plebiscitos comunales.
Respecto a los plazos legales, Renca slo cumpli con
lo referente a la constitucin del COSOC, pero no en la
aprobacin de su reglamento y la modificacin de la OPCC.
De este modo, y sumado a lo anteriormente sealado, se
muestra que existe una relativa adhesin a la letra de la ley
que no es extensiva a su espritu.
Esta ltima idea se refuerza al observar que Renca no
instituy ninguna instancia de participacin no mandatada
pero s recomendada: no hay cabildos vecinales, presupuestos
participativos, mesas territoriales ni defensoras comunales.
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Municipalidad de Santiago
El municipio de Santiago obtuvo 4,9 puntos del mximo posible
de 10. De este modo se sita como la quinta municipalidad de
peor puntaje entre las diez estudiadas, quedando muy cerca de la
media observada de 5,0 puntos. En lo referente al Cumplimiento
de la Ley, Santiago logr 2,9 puntos, mientras que slo obtuvo 2
en tanto la Profundizacin de la Ley.
Santiago cre un reglamento para el COSOC sin atribuirle un
rol puramente asesor, al tiempo que el Consejo s est activo y
cuenta con un presupuesto asignado. Este ltimo hecho destaca
positivamente puesto que es la nica municipalidad que cumple
con tal requisito. Con todo, se puede afirmar que, al menos
formalmente, se dan las condiciones para la debida autonoma
del COSOC.
No obstante el panorama recin descrito, Santiago no ha
actualizado su OPCC desde el ao 2000, mostrando un desfase
entre su Ordenanza y la normativa legal sobre el tema. Sin
perjuicio de lo anterior, tal OPCC del ao 2000 s incluye las
audiencias pblicas y las consultas ciudadanas, aunque no as con
los plebiscitos comunales pues no se han actualizado los requisitos
para la solicitud de esta instancia por parte de la ciudadana.
Concordante con este desfase de la institucionalidad municipal
respecto a la normativa legal, todos los plazos observados
estuvieron fuera de las fechas exigidas por ley: ni el reglamento
fue aprobado ni el Consejo constituido en su debido tiempo. Peor
es la situacin de la ltima actualizacin de la OPCC, tal como ya
se explic.
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Visin General
En general, al analizar la aplicacin de la Ley 20.500 en 10
comunas de la Regin Metropolitana, es posible observar
que ningn municipio alcanz el mximo de puntaje
asignado a la Apertura institucional a la participacin . En
una escala de 0 a 5, el Cumplimiento de la Ley (que agrupa
la implementacin bsica y el tiempo de implementacin),
obtuvo un puntaje promedio de 3, mientras la Profundizacin
de la Ley obtuvo un puntaje promedio de 2.
Lo anterior nos lleva a dos conclusiones. Por una parte, no
se ha cumplido con el mnimo dispuesto por la Ley. Lo que
cabra esperar como establecido en cualquier municipio
seleccionado es: 1) la dictacin de los reglamentos del
COSOC antes del 15 de agosto de 2011 y su constitucin
dentro de 60 das de la fecha de dictacin del reglamento,
2) que ste reglamento no definiera al COSOC como un
rgano asesor, sino como una instancia de participacin
ciudadana, 3) que el COSOC tuviera una presupuesto
propio, 4) que la ordenanza de participacin haya sido
dictada antes del 15 de agosto del 2011 y 5) que como
mnimo esta ordenanza considerara las audiencias pblicas,
una metodologa para realizar consultas y el procedimiento
para llamar a un plebiscito. Pero este modelo no es posible
observar en ninguna de las 10 municipalidades. Esto podra
deberse a que el cumplimiento de la Ley est mediado
por las capacidades de gestin del municipio (mediada
por la cantidad de funcionarios con tiempo, recursos y
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comunal.
En este sentido, partiremos centrndonos en el rol que se le
atribuye al COSOC. Como hemos vistos, este organismo, si
bien no se considera una instancia meramente asesora, sino
un rgano de participacin ciudadana en el municipio, sigue
siendo totalmente consultivo: puede pronunciarse, formular
observaciones, informar, formular consultas, pero no
organizar, decidir, ni producir. Adems, es presidido por el
Alcalde, es decir, por el mismo representante a quien deben
dirigir sus peticiones. A esto se suma las deficiencias en la
implementacin de los COSOC donde: a) la mayora de los
revisados no contaba con presupuesto propio, lo que les
resta autonoma y limita sus funciones; b) la implementacin
tom ms tiempo del presupuestado por la Ley, lo que
puede indicar falta de capacidades en el municipio o que
la Ley subestim las complejidades de su implementacin;
y c) algunas organizaciones fueron excluidas del proceso
de constitucin del COSOC, afirmando no haber sido
informadas del proceso ni convocadas a votar, mientras
que otras prefirieron auto marginarse por considerarlo un
espacio poco relevante.
Cabe por lo tanto pensar ahora en cmo darle ms poder
a esta instancia y mejorar sus deficiencias. Una lnea de
cambios que creemos tiles es darle mayor autonoma,
creemos que esto se podra lograr: a) reemplazando al Alcalde
como presidente del COSOC, por un miembro electo por
las organizaciones sociales, b) cumpliendo con darle un
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Permitirle promover
instancias de participacin
ciudadana propias
Darle capacidades
resolutivas
OPCC
Asegurar un presupuesto
independiente
Procedimientos claros
para llamar a audiencias,
consultas y plebiscitos.
Ampliar instancias
mandatadas
Incluir presupuesto
participativo
Asegurar cumplimiento de
la participacin
Mecanismo externo de
reclamo y fiscalizacin
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56
89
90
Sub
dimensin
Implementacin Bsica de la Ley
Implementacin Bsica de la Ley
Dimensin
COSOC
Observaciones
Valores
Existe Reglamento
COSOC
-S (1)
-No (0)
Existe COSOC
-S (2)
-No (0)
Existe Presupuesto
COSOC
-S (1)
-No (0)
Existen modificaciones
a OPCC
-S (1)
-No (0)
OPCC
Instancias mandatadas
a. Existe
Audiencia
Pblica
-S (1)
-No (0)
b. Existe
Consulta
Ciudadana
-S (1)
-No (0)
c. Existe
Plebiscito
-S (1)
-No (0)
Fecha de aprobacin
Reglamento COSOC
-En plazo
legal (1)
-Fuera de
plazo (0)
Fecha de constitucin
COSOC
-En plazo
legal (1)
-Fuera de
plazo (0)
Fecha de modificacin
de OPCC
-En plazo
legal (1)
-Fuera de
plazo (0)
COSOC
OPCC
Especificaciones
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a. Cabildos
Vecinales
Profundizacin de la Ley
Rango de 0-6 que se redujo de 0-5
OPCC
Instancias no
mandatadas
b. Presupuesto
Participativo
c. Mesas
Territoriales
d. Defensoras
Comunales
e. Otros
Informacin
-Ms de una
instancia no
mandatada (2)
-Al menos una
instancia no
mandatada (1)
-Ninguna
instancia no
mandatada (0)
Capacitacin
a funcionarios
municipales sobre
Ley 20.500 o
modificaciones
OPCC
-S (1)
-No (0)
Capacitacin a
dirigentes sociales
sobre Ley 20.500
o modificaciones
OPCC
-S (1)
-No (0)
Capacitacin a
vecinos sobre
Ley 20.500 o
modificaciones
OPCC
-S (1)
-No (0)