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POLCIA MILITAR DO ESTADO DE SO PAULO

CENTRO DE APERFEIOAMENTO E ESTUDOS SUPERIORES - CAES


Cel PM NELSON FREIRE TERRA"
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAO E GESTO ORGANIZACIONAL

PAULO DE TARSO AUGUSTO JUNIOR

SANES NOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS NA POLCIA MILITAR DO ESTADO


DE SO PAULO

So Paulo
2009

SANES NOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS NA POLCIA


MILITAR DO ESTADO DE SO PAULO

Paulo de Tarso Augusto Junior1

RESUMO

O presente trabalho tem por objetivo demonstrar a teoria sobre a sano aplicada s
empresas nos contratos administrativos.
A Administrao Pblica para consecuo de seus objetivos formaliza contratos com
pessoas fsicas e jurdicas.
Na ocorrncia de descumprimento das obrigaes pela contratada, a administrao
dever apurar a culpabilidade da empresa contratada.
Para a aplicao das penalidades, que esto previstas em lei, devero ser obedecidos os
princpios constitucionais e legais que norteiam o Direito Administrativo, em especial os
princpios da legalidade, da especificao, da proporcionalidade, da culpabilidade e do devido
processo legal, em que ser concedido o direito de defesa e do contraditrio.
A autoridade administrativa dever motivar sua deciso, aplicando as penalidades de
forma razovel e proporcional, sob pena de invalidao ou anulao pelo Poder Judicirio.
Tem-se constatado que as autoridades administrativas na Polcia Militar do Estado de
So Paulo no tm observado o princpio da razoabilidade quando da aplicao da penalidade
de impedimento e suspenso temporria para licitar e contratar com a administrao, sendo
objeto de aes judiciais promovidas pelas empresas apenadas, resultando em sua anulao.
A jurisprudncia reconhece o princpio da razoabilidade na aplicao da penalidade
administrativa.

Capito da Polcia Militar - Chefe da Assessoria Tcnica da Diretoria de Finanas da Polcia


Militar do Estado de So Paulo. Bacharel em Direito e ps-graduado em Direito Penal pelo
Centro Universitrio das Faculdades Metropolitanas Unidas. Mestre em Direito Penal pela
Pontfice Universidade Catlica de So Paulo. Professor Universitrio.
1

A metodologia empregada neste trabalho foi pela pesquisa da doutrina e


jurisprudncia sobre o assunto, alm de trazer ao leitor a legislao vigente aplicvel em
matria de sano administrativa no mbito do Estado de So Paulo.

Palavras-chaves: Sano Administrativa na Policia Militar. Conceito. Princpios. Espcies e


Competncia.

ABSTRACT
The current document objective is to demonstrate the theory regarding applied
sanction to the corporations on administrative contracts.
The Public Administration on the regard of its objectives attainment formalizes
contracts with corporations and individuals.
In the event of non-compliance of

contract terms by the vendor, the

administration shall investigate actions and its responsibility accordingly.


In order of any applicable penalties, considered under applicable laws &
regulations, all constitutional and legal principles that addresses administrative rights, in
special lawfulness, specification, proportionality and guiltiness principles, and due to the legal
action, in which will be granted defendant rights and to the contradictory party.
The administrative authority shall motivate its decision, and being diligent in
regard to the penalties reasonably and proportionally, which under the court order might be
invalidated or annulled.
It has been verified that administrative authorities in Sao Paulo State Military
Police has not watched the principle of reasonableness in the application of temporary
suspension or obstruction to bid and contract with its administration, being object of lawsuits
promoted by the penalized corporations, resulting in its annulment.
The jurisprudence recognizes the reasonableness principle when an administrative
penalty is to be applied.
The methodology used in this was the research of the doctrine and jurisprudence
on the subject, besides bringing to the reader the current applicable legislation in terms of
administrative sanction in the state of So Paulo.

Key words: Administrative penalty in the military police. Concept. Principles. Species and
Competence.

INTRODUO
A Administrao Pblica formaliza contratos com pessoas fsicas e jurdicas para

cumprir suas necessidades.


Segundo Meirelles, [...] o ajuste que a Administrao Pblica, agindo nessa
qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para a consecuo de
objetivos de interesse pblico, nas condies estabelecidas pela prpria Administrao.2
O contrato administrativo difere do contrato de direito privado em face da
restrio da aplicao dos princpios da autonomia da vontade e da obrigatoriedade das
convenes, regendo-se pelos princpios de direito pblico.
Conforme disposto no art. 66 da Lei n 8.666/93, o contrato dever ser executado
fielmente pelas partes, de acordo com as clusulas e as normas previstas na legislao,
ensejando consequncias para aquele que descumprir suas obrigaes.
Meirelles enumera peculiaridades prprias dos contratos administrativos, que
resume como clusulas exorbitantes.3 Dentre as clusulas exorbitantes, encontra a aplicao
das penalidades administrativas. Esclarece que seria intil o acompanhamento do contrato se
verificada a infrao do contratado no pudesse a Administrao puni-lo pela falta cometida.
Em face do atributo administrativo da auto executoriedade, que segundo Meirelles
consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta
execuo pela prpria Administrao, independentemente de ordem judicial, possibilita a
aplicao da penalidade administrativa sem interveno do Poder Judicirio.4
As obrigaes das partes esto estabelecidas no instrumento contratual, mas
existem regras e princpios extracontratuais que devem ser obedecidos.
A Contratada, ao descumprir as obrigaes previstas no contrato administrativo
estar sujeita responsabilizao civil, criminal e administrativa.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 1990, p.
195
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Idem, p. 197/202
4 MEIRELLES, Hely Lopes. Idem, p. 144
2

Para a responsabilizao civil, devero ser obedecidas s regras estabelecidas no


Direito Civil, necessitando o ajuizamento da ao civil nos rgos do Poder Judicirio,
devendo ser comprovada a culpa do particular contratado.
Em relao responsabilizao penal, caber ao Ministrio Pblico oferecer a
denncia perante o juiz criminal, podendo ser condenado em caso de comprovao da
materialidade e da autoria.
A responsabilizao administrativa decorre da inexecuo contratual ou do
descumprimento dos deveres administrativos, estando sujeita a empresa Contratada s sanes
administrativas prevista em lei.
Como ensina Cretella Junior:
O ilcito sempre fato no permitido, proibido por lei, concretizando-se ora no
delito civil fato ilcito civil danoso, cometido com a inteno de prejudicar ora
no delito penal ato humano antijurdico, doloso ou culposo, sancionado por uma
pena ora delito administrativo, ao ou omisso do agente pblico que causa
perturbao nos servios pblicos ou atenta contra a hierarquia. 5

CONCEITO DE SANO ADMINISTRATIVA


Sano Administrativa a sano aflitiva imposta pela administrao ao

contratado que descumpriu as condies impostas no instrumento contratual.


Em face do atributo administrativo da auto executoriedade, a aplicao da
penalidade administrativa no necessita da interveno do Poder Judicirio, mas isto no
significa que este ato no ser submetido fiscalizao judiciria.
A discricionariedade do administrador pblico no impede a apreciao do rgo
judicirio, pelo princpio consagrado na Constituio Federal, no art. 5, inciso XXXV, in
verbis: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. 6
Ao Poder Judicirio caber analisar a imparcialidade e o cumprimento dos
princpios constitucionais, inclusive a correta aplicao da penalidade ao caso concreto.
Como leciona Justen Filho, as penalidades administrativas apresentam
configurao similar com a de natureza penal. Em razo disto, os princpios fundamentais de
Direito Penal vm sendo aplicados no mbito do Direito Administrativo.7

CRETELLA JUNIOR, Jos. Dicionrio de direito administrativo. So Paulo: Bushatsky, 1972, p.


152.
6 BRASIL. Constituio Federal, disponvel no stio disponvel no sitio
www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Constituio/principal.htm
5

Figueiredo afirma que os procedimentos sancionatrios caracterizam-se pela


aplicao dos princpios do processo penal.8

PRINCPIOS NORTEADORES PARA A APLICAO DA SANO


ADMINISTRATIVA.
Para que seja aplicada uma sano, o administrador dever obedecer aos

princpios constitucionais e legais que regem a Administrao Pblica.


A seguir sero enumerados alguns dos princpios, mas isto no significa no
existam outros princpios implcitos e explcitos que devam obedincia o administrador.
3.1 Princpio da Legalidade
O princpio da legalidade, como esclarece Justen Filho, domina toda a atividade
administrativa.9
vedado a Administrao Pblica fazer ou deixar de fazer aquilo que a lei no
manda. Na questo da sano administrativa somente pode impor ao contratado aquilo que a
lei preveja.
No Direito Penal esta regra conhecida como Reserva Legal, cuja expresso em
latim assim traduz: Nullun crime, nulla poena, sine lege
No possvel admitir a aplicao de uma penalidade ao contratado que no
esteja previsto em lei, quer a falta, quer a sano.
um princpio garantidor para a administrao e para o contratado, pois nada
poder ser exigido alm da lei. Como explica Justen Filho, [...] o princpio da legalidade
propicia a certeza e previsibilidade da ilicitude, proporcionando a todos a possibilidade de
ordenar suas condutas futuras.10
Dias cita a deciso da Suprema Corte brasileira sobre a aplicao do princpio da
legalidade como segue: O Supremo Tribunal Federal, antes mesmo do advento da atual Carta

JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11. ed.
So Paulo: Dialtica, 2005, p. 615.
8 FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2004,
p. 417.
9 JUSTEN FILHO, Maral. Idem, p. 615
10 JUSTEN FILHO, Maral. Idem, p. 615
7

Magna, j estendeu s sanes administrativas em geral e s fiscais em particular, os


princpios da legalidade e a proibio de ato administrativo inferior lei fixar sano. 11
3.2 Princpio da Especificao
No Direito Penal vigora o princpio da tipicidade ou taxatividade que ajustar o
fato ao tipo penal, conhecida tambm adequao tpica. Quando o sujeito mata uma pessoa
ele estar sujeito s penas do art. 121 do Cdigo Penal, pois a sua conduta se adqua ao tipo
penal denominado Homicdio.
Fere o princpio da taxatividade ao dispor a lei que o sujeito punido se praticar
um ato criminoso. O tipo penal deve ser preciso, no permitindo interpretaes. Para cada tipo
legal est sujeito uma sano proporcional ao crime.
No mbito administrativo isto no ocorre, pois o dispositivo legal que estabelece
os tipos de sanes administrativas confere ao administrador o poder discricionrio de eleger
a sano infrao administrativa.
A inexecuo das obrigaes contratuais acarreta a imposio de uma ou mais
sanes, sem estabelecer um critrio objetivo para impor uma determinada penalidade em
virtude do descumprimento de determinado ilcito administrativo.
Uma inexecuo parcial de um contrato pode ser punida mais severamente que
uma inexecuo total da obrigao. Os danos causados so diversos e merecem punies
diferentes e proporcionais.
Deixar merc do administrador a escolha da penalidade perigoso, pois fatos
semelhantes sero tratados de forma diferente, ferindo o princpio da igualdade.
Justen Filho, sobre a possibilidade de o administrador dispor da faculdade
discricionria de escolher a sano, afirmou:
Ora, afigura inconstitucional incompatvel com a ordem jurdica brasileira
argumentar que a autoridade administrativa disporia da faculdade discricionria de
escolher, no caso concreto, a sano cabvel. Esta soluo infringe o sistema
constitucional. Seria possvel apontar um longo elenco de disposies
constitucionais infringidas. Porm, bastam os incs. XXXIX e XLVI do art. 5 da
Constituio. Definir infrao e regular a individualizao de sano significa
determinar com certa preciso os pressupostos de cada sano cominada em lei.
...
Tenho defendido a tese da infrao ao princpio da legalidade, sob o fundamento
que no compatvel com a Constituio remeter discricionariedade

11 DIAS, Eduardo Rocha. Sanes Administrativas Aplicveis a Licitantes e Contratados. So


Paulo: Malheiros, 1997, p. 49

administrativa a eleio das infraes e a determinao das hipteses de incidncia


de aplicao de punies.12

Uma soluo seria a prpria lei dispor as sanes em face da gravidade de cada
ilcito administrativo; em no sendo possvel, a regulamentao seria adequada, ou no edital
ou em atos normativos, estabelecendo parmetros objetivos de aplicao da sano.
O regime sancionatrio no Direito administrativo no idntico ao do Direito
Penal. Neste no haver crime sem lei anterior que o defina, no entanto poder haver ilcito
administrativo sem definio precisa e determinada por parte da lei.
3.3 Princpio da Proporcionalidade
A proporcionalidade significa a compatibilidade entre a gravidade e a
reprovabilidade da conduta praticada. O princpio da proporcionalidade est relacionado com
o princpio da individualizao da pena, consagrado no Direito Penal e, hoje, princpio
constitucional previsto no art. 5, inciso XVLI, da Constituio.
O art. 59 do Cdigo Penal assim preconiza
Art. 59 - O juiz, atendendo culpabilidade, aos antecedentes, conduta social,
personalidade do agente, aos motivos, s circunstncias e conseqncias do crime,
bem como ao comportamento da vtima, estabelecer, conforme seja necessrio e
suficiente para reprovao e preveno do crime:13

O legislador penal, no tocante aplicao da pena, adotou o critrio trifsico da


pena, em que o juiz dever fixar a pena base analisando as circunstncias judiciais previstas
no art. 59 do Cdigo Penal.
Infelizmente este mandamento no expresso ao administrador quando da
aplicao da sano administrativa nas hipteses de descumprimento contratual. A lei no
ordena as situaes agravantes e atenuantes, deixando a margem da autoridade administrativa
decidir.
A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito federal, em
seu art. 2, pargrafo nico, inciso VI, dispe, in verbis: VI adequao entre meios e fins,
vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas
estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico. 14

JUSTEN FILHO, Maral. Idem, p. 616/617


BRASIL. Cdigo Penal. So Paulo: RT, 2009.
14 BRASIL. Lei n 9.784/99, disponvel no sitio www.planalto.gov.br/ccivil_03 /Leis/_LeiOrdinaria.htm
12
13

Este mandamento legal explicita o princpio da proporcionalidade como


salientam Ferraz e Dallari: O princpio da proporcionalidade foi muito bem captado pelo
legislador federal. A Lei n 9.784, de 199, no pargrafo nico do art. 2, ao apontar os
critrios que devem ser seguidos no processo administrativo... 15
No mbito paulista, foi promulgada a Lei n 10.177/98, regulando o processo
administrativo na Administrao Pblica, no entanto, diferentemente da legislao federal,
no trouxe nenhum dispositivo que tratasse do princpio da proporcionalidade ou orientaes
sobre a maneira que deveria a autoridade administrativa decidir.
Motta cita como bom exemplo de dosagem ou gradao da multa o art. 134, 1
ao 7 do Ato da Mesa da Cmara dos Deputados n 80, de 07.07.01, que aprova o
Regulamento dos procedimentos licitatrios da Cmara dos Deputados.16
No entanto, a jurisprudncia tem sido relevante no tocante a dosimetria da sano
administrativa. O Superior Tribunal de Justia assim decidiu em Recurso Especial: Multa
moratria. Aplicao. Princpio da Proporcionalidade. Percentual a ser considerado. 17
De forma semelhante o Tribunal Regional Federal:
Administrativo. Suspenso do direito de licitar. Inocorrncia de falta contratual
grave. Ilegalidade do ato. A dosimetria da pena administrativa deve levar em conta
a lesividade do bem protegido. Falta contratual de natureza leve no deve ser
apenada acirradamente com a proibio de licitar.18

Justen Filho cita lio de Franck Moderne:


Como o princpio da especificao e o princpio da no retroatividade, o princpio
da proporcionalidade originariamente se imps no Direito Penal. De l, foi passado
ao Direito Administrativo Repressivo, onde ele entranhado das mesmas
preocupaes e produz os mesmos efeitos: adaptar a sano gravidade da infrao,
evitar as punies excessivas em relao aos fatos que as motivam (o que implica a
motivao das decises).19

O princpio da proporcionalidade dever ser observado pela autoridade


administrativa no s na escolha da sano, mas a sua quantificao.
Ao apenar uma empresa de forma desproporcional, alm de ilegal, poder
acarretar o fechamento da empresa, pois impedir que participe de outras licitaes ou
contrataes.
FERRAZ, Sergio e DALLARI, Adilson Abreu. Processo Administrativo. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 64.
16 MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficcia nas Licitaes e Contratos. 10. ed. Belo Horizonte: Del
Rey, 2005, p. 541.
17 BRASIL, STJ, REsp n 3306277, Min. Rel. , DJ de 04.02.02, disponvel no sitio www.stj.gov.br.
18 BRASIL, TRF, ApCv n 19.303. Des. Rel. Dj de 16.07.93. disponvel no sitio www.trf.gov.br.
19 JUSTEN FILHO, Maral. Idem, p. 617.
15

10

3.3 Princpio da Culpabilidade


Para a aplicao da penalidade pressupe o elemento subjetivo da culpabilidade,
ou seja, se o Contratado agiu com culpa.
No mbito penal somente haver a punio se houver a inteno do agente (dolo)
ou em casos excepcionais previstos na legislao, ser punido a ttulo de culpa.
O art. 186, do Cdigo Civil, estabelece que: Aquele que, por ao ou omisso
voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que
exclusivamente moral, comete ato ilcito. 20
E como decorrncia do ato ilcito ter a obrigao de repar-lo, conforme
disposto no art. 927, do Cdigo Civil, in verbis: Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187),
causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo. 21
Portanto, no mbito civil no haver responsabilizao sem culpabilidade, salvo
nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor
do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem, nos termos do art. 927,
pargrafo nico, do Cdigo Civil.
Perante o Direito Administrativo existe a necessidade da ocorrncia da culpa,
como pode ser constatado na inteligncia dos arts. 86 e 87 da Lei n 8.666/93, pois as sanes
administrativas so impostas em decorrncia do inadimplemento contratual.
Esclarece Justen Filho que: [...] no se pode admitir a punio apenas em
virtude da concretizao de uma ocorrncia danosa material. Pune-se porque algum agiu mal
de modo reprovvel, em termos anti-sociais. 22
E conclui: A comprovao do elemento subjetivo indispensvel para a
imposio de penalidade, ainda quando se possa pretender uma objetivao da culpabilidade
em determinados casos. 23

BRASIL. Cdigo Civil, disponvel no sitio www.planalto.gov.br/ccivil_03/ LEIS/2002/


L10406.htm.
21 BRASIL. Cdigo Civil, disponvel no sitio www.planalto.gov.br/ccivil_03/ LEIS/2002/
L10406.htm.
22 JUSTEN FILHO. Idem. p. 618.
23 JUSTEN FILHO. Idem. p. 618.
20

11

A culpabilidade inclui a inteno do agente (dolo) ou culpa em sentido estrito,


em razo da imprudncia, negligncia ou impercia.
Quando da apurao de um descumprimento contratual por parte da
Administrao, faz-se necessrio avaliar a conduta do agente se est presente a culpabilidade
e no somente a ocorrncia do fato danoso.
A Resoluo CC n 52, de 19 de julho de 2005, que regula o procedimento
sancionatrio no mbito da Administrao Pblica paulista, preconiza no item 5.4 que:
Constatados o fato e a autoria, a absolvio s poder ocorrer em face de fora maior, caso
fortuito ou motivo legalmente justificvel. 24
Estas situaes que desoneram de responsabilidade a Contratada so esgotam o
assunto, no sendo previsto de forma expressa quando no ficar comprovada a culpa, devendo
ser aplicado princpio penal in dbio pro ro.
A culpabilidade tambm servir de parmetro no tocante a escolha da penalidade
e sua quantificao. A doutrina classifica a culpa como leve, mdia e grave. A autoridade
administrativa deve levar em considerao o grau da culpa na sua deciso motivada.
3.4 Princpio do Devido Processo Legal
A Carta Magna consagra este princpio no art. 5, inciso LIV. H a necessidade
de realizar um procedimento administrativo, em que ser assegurado o direito de ampla defesa
e contraditrio (art. 5, inciso LV, da Constituio).
A Lei n 8.666/93 estabelece que a aplicao de suas penalidades dever ocorrer
aps o devido processo administrativo, garantida a defesa prvia do interessado, como se v
abaixo:
Art. 86
2o A multa, aplicada aps regular processo administrativo, ser descontada da
garantia do respectivo contratado.
Art. 87.
2o As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero ser aplicadas
juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prvia do interessado, no
respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias teis.
3o A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competncia exclusiva do
Ministro de Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal, conforme o caso,
facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias
da abertura de vista, podendo a reabilitao ser requerida aps 2 (dois) anos de sua
aplicao.25

SO PAULO. Resoluo CC n 52, de 19.07.2005, disponvel no sitio www.pregao.sp.gov.br.


BRASIL. Lei n 8.666/93, disponvel no sitio www.planalto.gov.br/ccivil_03 /Leis/_LeiOrdinaria.htm.
24
25

12

Em que pese o art. 86, 2 da aludida legislao no explicitar a concesso do


direito de defesa, no h qualquer dvida quanto sua obrigatoriedade.
No mbito paulista, a Lei n 10.177/98 estabelece em seu art. 22, a observncia
dos princpios que regem a administrao, destacando o devido processo legal, como segue:
Artigo 22 - Nos procedimentos administrativos observar-se-o, entre outros
requisitos de validade, a igualdade entre os administrados e o devido processo
legal, especialmente quanto exigncia de publicidade, do contraditrio, da ampla
defesa e, quando for o caso, do despacho ou deciso motivados. (GN)26

Os arts. 62 a 64, da Lei n 10.177/98, estabelecem o rito a ser adotado pela


administrao, no tocante ao procedimento sancionatrio, garantindo a defesa do acusado
antes da aplicao da penalidade, in verbis: Artigo 62 - Nenhuma sano administrativa ser
aplicada a pessoa fsica ou jurdica pela Administrao Pblica, sem que lhe seja assegurada
ampla defesa, em procedimento sancionatrio. 27
At o ms de julho de 2002, o procedimento sancionatrio a ser aplicado no
tocante s penalidades previstas nos arts. 87 da Lei n 8.666/93 e 7 da Lei n 10.520/02
deveria obedecer a Lei n 10.177/98, porm com o advento da Resoluo n CC 52/05, as
regras previstas nesta resoluo prevaleceram, como se observa a seguir:
1. A aplicao de sanes administrativas restritivas da liberdade de licitar e
contratar com os rgos e entidades da Administrao Estadual aos participantes de
licitao, sob as modalidades de Convite, Tomada de Preos, Concorrncia ou
Prego, e aos contratados em decorrncia de procedimento licitatrio regido pela LF
8.666-93, ou pela LF 10.520-2002, est condicionada ao procedimento estabelecido
nestas Instrues. 28

Em um primeiro momento discutiria se uma resoluo poderia contrariar uma lei,


ferindo o princpio da hierarquia das leis, no entanto, ao analisar o disposto no art. 2 da Lei n
10.177/98 constata-se que a legislao estadual tornaria subsidiria quando de regra prpria
regulando a matria, como se v: As normas desta lei aplicam-se subsidiariamente aos atos e
procedimentos administrativos com disciplina legal especfica. 29
O procedimento sancionatrio para a aplicao da penalidade de multa no foi
contemplada na citada resoluo.

SO PAULO. Lei n 10.177/98, disponvel no sitio www.al.sp.gov.br/portal/


site/Internet/LegislacaoSP?Vgnex toi=2ddd0b9198067110VgnVCM10000059001acRCRD.
27 SO PAULO. Lei n 10.177/98, disponvel no sitio www.al.sp.gov.br/portal/
site/Internet/LegislacaoSP?Vgnex toi=2ddd0b9198067110VgnVCM10000059001acRCRD.
28 SO PAULO. Resoluo CC n 52, de 19.07.2005, disponvel no sitio www.pregao.sp.gov.br.
29 SO PAULO. Lei n 10.177/98, disponvel no sitio www.al.sp.gov.br/portal/
site/Internet/LegislacaoSP?Vgnex toi=2ddd0b9198067110VgnVCM10000059001acRCRD.
26

13

No mbito da Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo, foi


editada a Resoluo SSP n 333/05, dispondo sobre a aplicao das multas previstas nos
artigos 81, 86 e 87 da Lei Federal 8.666/93, no mbito da Secretaria dos Negcios da
Segurana Pblica do Estado de So Paulo.30
Em seu art. 9, estabelece somente que a penalidade somente poder ser aplicada:
[...] aps o devido procedimento em que tenha sido assegurado o direito da ampla defesa
contratada. 31
Na Polcia Militar do Estado de So Paulo, o Dirigente da Unidade Oramentria
editou a Portaria DF n 001/10/06, publicada no Dirio Oficial do Estado, regulando o
procedimento sancionatrio no mbito de sua Unidade Oramentria.
3.5 Princpio da motivao
O princpio da motivao est consagrado no art. 111, da Constituio do Estado
de So Paulo, in verbis: A administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer
dos Poderes do Estado, obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, finalidade, motivao e interesse pblico. 32(GN)
A deciso da autoridade administrativa dever ser fundamentada e motivada sob
pena de invalidao.
Motivao no pode ser confundida com fundamentao. Esta a adequao ao
dispositivo legal, enquanto aquela so as razes de fato e de direito que justificam a deciso
apresentada.
No basta citar o dispositivo legal que a Contratada haja incorrido, mas deve
demonstrar, nos autos do procedimento legal, as provas da culpabilidade, realizando-se a
dosimetria da sano, com devida motivao.
No basta simplesmente estabelecer uma quantidade de penalidade, mas deve
justificar o quantum aplicado.

SO PAULO. Resoluo SSP n 333, de 09.09.05, publicada no D.O.E. n 173, de 13.09.05.


SO PAULO. Resoluo SSP n 333, de 09.09.05, publicada no D.O.E. n 173, de 13.09.05.
32 SO PAULO. Constituio do Estado de So Paulo, So Paulo: Saraiva, 2008.
30
31

14

ESPCIES DE SANO ADMINISTRATIVA


A Lei n 8.666/93 estabelece, nos arts. 86 e 87, as espcies de sanes

administrativas, a saber: advertncia, multa, suspenso temporria para licitar e contratar com
administrao pelo perodo de at 2 (dois) anos e declarao de inidoneidade.
Com o advento da Lei 10.520/05, que instituiu a modalidade do prego, em seu
artigo 7, criou uma nova espcie de sano, denominada impedimento para licitar com a
administrao pelo perodo de at 5 (cinco) anos.
O elenco de sanes administrativas reduzido, no podendo ao administrador
incluir outros tipos de sano, em face do princpio da legalidade.
A resciso contratual unilateral, prevista nos arts. 77 e 78, da Lei n 8.666/93,
uma penalidade administrativa, em que pese no constar no rol dos art. 86 e 87 da aludida
legislao, como afirma Barros.33
4.1 Advertncia
A advertncia uma admoestao empresa contratada. Supe-se sua aplicao
para condutas de inexecuo parcial de deveres de diminuta monta, como esclarece Justen
Filho.34
Segundo Pereira Junior, uma penalidade moral, porque afeta reputao da
35

empresa.

E este mesmo autor entende que a aplicao desta penalidade cabe:


[...] em faltas leves, assim entendidas aquelas que no acarretam prejuzo de monta
ao interesse do servio, o qual, a despeito delas, ser atendido; prevenir que a falta
venha a inviabilizar a execuo do contrato ou obrigue a Administrao a rescindilo a prioridade da advertncia, que no surpreende culpa ou dolo na conduta do
contratado. 36

A advertncia deve ser escrita e constar no instrumento contratual, aps o devido


processo legal, no podendo constar de quaisquer cadastros, nem poder ser invocada para
produzir efeitos negativos reputao e idoneidade do particular.37

BARROS, Mrcio dos Santos. Comentrios sobre Licitaes e Contratos Administrativos. So


Paulo: NDJ, 2005, p. 289.
34 JUSTEN FILHO. Idem. p. 622.
35 PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Comentrios Lei das Licitaes e Contrataes da
Administrao Pblica. 6. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 795.
36 PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Idem, p. 797.
37 JUSTEN FILHO. Idem. p. 622.
33

15

Esta penalidade deve ser aplicada durante a vigncia do contrato38, sendo intil
aps o seu exaurimento ou resciso.
A advertncia serve para cientificar ao contratado que a reincidncia de conduta
faltosa poder ensejar uma penalidade mais severa, inclusive a resciso contratual.
A Lei possibilita a aplicao desta penalidade concomitante com a multa,
conforme previsto no art. 86, 1 da Lei n 8.666/93, in verbis: A multa a que alude este
artigo no impede que a Administrao rescinda unilateralmente o contrato e aplique as outras
sanes previstas nesta Lei. 39
Como ilustrao, a deciso do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, no
Processo Administrativo TJRJ n 15.432/99, transcrito por Pereira Junior:
A penalidade de advertncia a mais branda dentre as previstas no art. 87 da Lei n
8.666/93. (...)
Dentre os efeitos jurdicos da advertncia no se inclui no impedimento para licitar
e contratar, como parece temer a recorrente. (...)
A possibilidade da advertncia denegrir a imagem da contratada irrelevante para
os critrios que devem orientar a Administrao no exerccio da prerrogativa de
aplicar as penalidades (art. 58, IV). O melhor antdoto de que dispe cada
contratada para evitar arranhes sua imagem profissional no dar motivo para a
imposio de penalidades, atendendo, leal e zelosamente, a todas as obrigaes
previstas no contrato.40

Cabe destacar que a penalidade de advertncia somente pode ser aplicada aps o
devido processo legal, concedendo empresa o direito de defesa.
4.2 Multa
A penalidade de multa pode ser dividida em duas espcies: moratria (art. 86 da
Lei n 8.666/93) e compensatria (art. 87 da Lei n 8.666/93).
A multa moratria tem por objetivo evitar o retardamento do cumprimento do
objeto contratual. Deve ser aplicada durante a vigncia do contrato. A obrigao poder ser
cumprida, no havendo a resciso contratual.
Para tanto, cabe a administrao fixar o prazo de tolerncia. Se este prazo for
extrapolado, acarretar a resciso contratual.

Esta tese sustentada por Marcio dos Santos Barros em sua obra Comentrios sobre
Licitaes e Contratos, p. 289.
39 BRASIL. Lei n 8.666/93, disponvel no sitio www.planalto.gov.br/ccivil_03 /Leis/_LeiOrdinaria.htm.
40 PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Idem, p. 817.
38

16

Justen Filho esclarece: Se o contrato no dispuser acerca dos prazos para


incidncia da multa moratria e para resciso por inadimplemento, caber a Administrao
demonstrar que a demora tornou a prestao intil para ela. 41
A multa compensatria decorre do inadimplemento contratual, ou seja, a empresa
contratada deixou de cumprir sua obrigao e no poder mais faz-la. Nestes casos, a
resciso contratual deve ter ocorrido.

Como ensina Pereira Junior:


O que se conclui que entre a multa prevista no art. 86 e aquela referida no art. 87
h diferena correlacionada com a distino que a teoria geral das obrigaes
formula entre mora e inadimplemento absoluto. Existe a primeira quando a
obrigao, embora no cumprida, ainda por vir a s-lo proveitosamente para o
credor; consuma-se o segundo quando a obrigao no foi cumprida, nem poder
mais vir a s-lo com proveito para o credor, tornando-se definitivo o
descumprimento.42

A penalidade de multa deve estar prevista no edital e no contrato sob pena de


inviabilizao. Destaca-se ainda que o instrumento contratual ou outro ato normativo dever
especificar as condies de aplicao da multa, pois no poder ficar a merc do poder
discricionrio do administrador.
O Tribunal de Justia do Estado de So Paulo j decidiu que: Se no h previso
da clusula penal nem no ato convocatrio e nem no contrato, no h como exigi-la. 43
Da a necessidade de constar nos editais, no caso dos rgos subordinados
Secretaria de Segurana Pblica, a cpia da Resoluo SSP n 333/05.44
Em se tratando de contrataes sem licitaes, ou nos casos previstos de dispensa
ou de inexigibilidade, dever ser entregue ao contratado, caso no seja formalizado um
contrato, juntamente com a nota de empenho a aludida Resoluo sob pena de no ser
possvel a aplicao da penalidade de multa.
O art. 7 da Resoluo SSP n 333/05 assim estabelece:
Artigo 7 - As multas sero aplicadas na seguinte conformidade:
I - recusa injustificada em assinar, aceitar ou retirar o contrato = 20% do valor total
do contrato ou diferena do preo resultante de nova licitao para realizao da
obrigao no cumprida, prevalecendo a de maior valor.

JUSTEN FILHO. Idem. p. 613.


PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Idem, p. 791.
43 Revista dos Tribunais 734/325.
44 SO PAULO. Resoluo SSP n 333, de 09.09.05, publicada no D.O.E. n 173, de 13.09.05.
41
42

17

II - inexecuo total = 30% do valor total do contrato ou diferena do preo


resultante de nova licitao para realizao da obrigao no cumprida,
prevalecendo a de maior valor.
III - inexecuo parcial = 20% do valor referente s obrigaes no cumpridas ou
diferena do preo resultante de nova licitao para realizao da obrigao no
cumprida, prevalecendo a de maior valor.
IV - atraso de at 15 dias = 0,2% x dias de atraso x valor referente s obrigaes no
cumpridas.
V - atraso de 16 a 30 dias = 0,3% x dias de atraso x valor referente s obrigaes
no cumpridas.
VI - atraso de 31 a 60 dias = 0,4% x dias de atraso x valor referente s obrigaes
no cumpridas.
VII - descumprimento de critrios e condies previstas nos contratos de prestao
de servios contnuos= 5% x valor mensal do contrato.45

Os incisos I a III, do aludido art. 7, referem-se multa compensatria, por usa


vez, os incisos IV a VII, do citado artigo, referem-se multa moratria.
Um aspecto interessante quanto ao prazo de tolerncia que a administrao
estabelece para que o atraso resulte em inexecuo.
Segundo o art. 5, 1, da supracitada Resoluo, o atraso superior a 60 (sessenta)
dias ser considerado inexecuo (total ou parcial), in verbis: o atraso superior a 60 dias ser
considerado inexecuo parcial ou total do ajuste, conforme o caso. 46
Surge a questo: Pode o administrador aceitar um bem ou servio aps o prazo de
60 (sessenta) dias?
A resposta sim, pois o que prevalece o interesse pblico, pois se o servidor
pblico verificar que a obrigao ser cumprida, a resciso contratual no deve ocorrer.
Na lio de Barros:
Os casos de resciso devero ser devidamente formalizados e justificados pela
Administrao, at mesmo porque s podero ser adotados como ltimo recurso em
face dos prejuzos que, normalmente, acarretam ao interesse pblico, sejam
financeiros, sejam decorrentes do adiamento do atendimento do interesse pblico.47

Tome-se como exemplo um rgo pblico que licitou a aquisio de uniformes. A


empresa no cumpriu sua obrigao no prazo avenado e, passado 60 (sessenta) dias, verificase que a empresa far a entrega do objeto contratado aps 10 (dez) dias. Caber ao
administrador verificar a convenincia na entrega do material, pois realizar nova licitao,
provavelmente resultar em um prazo superior aos 10 (dez) dias apresentados pela contratada.
Isto no impede de aplicar a penalidade de multa.

SO PAULO. Resoluo SSP n 333, de 09.09.05, publicada no D.O.E. n 173, de 13.09.05.


SO PAULO. Resoluo SSP n 333, de 09.09.05, publicada no D.O.E. n 173, de 13.09.05.
47 BARROS, Mrcio dos Santos. Idem, p. 280.
45
46

18

Surge outra questo: Quanto de multa dever ser aplicado empresa que entrega o
objeto contratado aps 60 (sessenta) dias? Dever ser aplicado o ndice de 0,4% por dia de
atraso previsto no art. 7, inciso VI, da Resoluo SSP n 333/05 ou aplicar a multa de 30% ou
20 % previsto em face da inexecuo total ou parcial da obrigao.
H uma lacuna na resoluo em face desta situao, pois no houve inexecuo do
contrato se a empresa contratada fizer a entrega da obrigao; no entanto o inciso VI, do art.
7 da aludida Resoluo no prev o ndice para atrasos superiores a 60 (sessenta) dias. A
melhor soluo uso da equidade, aplicando o ndice que alcanar a multa menor, que pode
variar em cada situao.
Cabe esclarecer que esta soluo deve ser muito bem motivada pelo administrador,
pois um caso excepcional.
4.3 Suspenso Temporria
Esta penalidade aplicada contratada impossibilita que a empresa participe de
novas licitaes ou que seja impedida de ser contratada com a administrao pelo perodo de
at 02 (dois) anos.
Deve ser aplicada em faltas extremamente graves.
Como ensina Pereira Junior:
A suspenso temporria a penalidade que a Administrao pode graduar at 2
anos, segundo a gravidade de infrao, capaz de deixar pendente, total ou
parcialmente, a prestao acordada, com prejuzos ao interesse do servio; a
penalidade severa que deve corresponder conduta do contratado que, por culpa,
inviabiliza a execuo do contrato e, no mais das vezes, constranger a
Administrao a rescindi-lo.48

Esta restrio imposta dever ser restrita ao rgo da Administrao Pblica que
aplicou a penalidade. Portanto, se a penalidade foi aplicada pela empresa de Saneamento
Bsico de So Paulo (SABESP), a Secretaria da Sade poder contratar a empresa apenada.
O art. 87, inciso III, da Lei n 8.666/93, utiliza a expresso administrao,
enquanto no inciso IV, deste mesmo artigo, emprega a expresso Administrao Pblica.
O art. 6 da aludida legislao traz a interpretao legal como segue:
XI - Administrao Pblica - a administrao direta e indireta da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, abrangendo inclusive as entidades
com personalidade jurdica de direito privado sob controle do poder pblico e das
fundaes por ele institudas ou mantidas;

48

PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Idem, p. 797.

19

XII - Administrao - rgo, entidade ou unidade administrativa pela qual a


Administrao Pblica opera e atua concretamente;49

Justen Filho apresenta a tese, baseada em deciso do Superior Tribunal de Justia,


de que a empresa suspensa no pode ser contratada por qualquer rgo da Administrao
Pblica, ao julgar o REsp n 151.567, em que se afirmou que: No h como municpio, rgo
da Administrao Pblica, aceitar a participao em licitao de empresa suspensa
temporariamente por rgo fundacional estadual. 50

No entanto o Tribunal de Contas da Unio proferiu a Deciso n 36/2001 de forma


diversa, como segue:
Existem duas interpretaes possveis para o dispositivo: a de que o termo
Administrao refere-se apenas ao rgo que aplica a penalidade e aquela que o
DNER apresenta em sua justificativa, de que o impedimento abrangeria todos os
rgos da Administrao Pblica na esfera do rgo sancionador.
...
As sanes elencadas no art. 87 da Lei n 8.666/93 encontram-se em escala
gradativa de gravidade: advertncia, multa, suspenso do direito de licitar e
declarao de inidoneidade. Percebe-se a inteno do legislador de distinguir as
duas ltimas figuras, de forma a permitir ao administrador que penalize uma falta
no to grave apenas com a suspenso do direito de licitar e contratar com a
Administrao, com prazo no superior a dois anos. Por outro lado, a sano mais
grave seria declarar licitante inidneo para contratar com a Administrao
Pblica.
...
O art. 97 da Lei comprova a diversidade de abrangncia das duas sanes,
suspenso do direito de licitar e declarao de inidoneidade. crime admitir
licitao ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidneo,
para qual existem penas de deteno de 6 meses a 2 anos e multa. Esta constatao
ratifica o entendimento de que o impedimento de licitar ou contratar com algum
apenado com a sano do art. 87, inciso III, restringe-se ao rgo ou entidade que
aplicou a sano, j que no h quaisquer bices a que outros rgos venham a fazlo.51

Esta penalidade pode ser aplicada conjuntamente com a de multa, como j exposto
anteriormente.
Como conseqncia no poder participar de licitao ou ser contratada com o
rgo que aplicou a penalidade, podendo prosseguir com suas atividades societrias com
outros rgos da Administrao Pblica.

BRASIL. Lei n 8.666/93, disponvel no sitio www.planalto.gov.br/ccivil_03 /Leis/_LeiOrdinaria.htm.


50 JUSTEN FILHO, Maral. Idem. p. 623.
51 JUSTEN FILHO, Maral. Idem. p. 623.
49

20

Meirelles afirmou [...] penalidade administrativa (...) a suspenso provisria


pode restringir-se ao rgo que a declarou ou referir-se a uma licitao ou a um tipo de
contrato, conforme a extenso da falta que o ensejou. 52
No entanto, no mbito do Estado de So Paulo, com a edio do Decreto n
48.999/04, que ao fixar a competncia das autoridades para a aplicao da sano
administrativa estabelecida no art. 7 da Lei n 10.520/02, estabeleceu em seu art. 5 que a
empresa sancionada, com fundamento no art. 87, inciso III, da Lei n 8.666/93 (suspenso
para licitar e contratar com a administrao), no poder ser contratada com qualquer rgo
da Administrao Pblica Estadual, como se v a seguir:
Artigo 5 - A licitante ou contratada punida com fundamento no artigo 7 da Lei
federal n 10.520, de 17 de julho de 2002, ou nos incisos III ou IV do artigo 87 da
Lei federal n 8.666, de 21 de junho de 1993, no poder participar de licitao ou
ser contratada pelos rgos e entidades da Administrao Estadual, enquanto
perdurarem os efeitos da sano.53

Em face deste ato normativo, como exemplo, a Polcia Militar do Estado de So


Paulo no poder contratar empresa sancionada pela SABESP.
a posio de Justen Filho:
Se um determinado sujeito apresenta desvios de conduta que o inabilitam para
contratar com a Administrao Pblica, os efeitos dessa ilicitude se estendem a
qualquer rgo. Nenhum rgo da Administrao Pblica pode contratar com
aquele que teve seu direito de licitar suspenso. A menos que lei posterior atribua
contornos distintos figura do inc. III, esta a concluso que se extrai da atual
disciplina legislativa.54

Almeida cita, em sua obra, a Deciso n 352/98, proferida pelo Superior Tribunal
de Justia:
[...] que em observncia ao princpio da legalidade, no mais inclua nos seus editais
de licitao clusula impeditiva de participao, no respectivo certame, de
interessados eventualmente apenados por outro rgo ou entidade da Administrao
Pblica (art. 6, inciso XI, da Lei n 8.666/93), com a sano prevista no art. 87,
inciso III, desse diploma legal, ou ainda que tenham tidos seus contratos firmados
com os mencionados rgos e entidades rescindidos com fulcro nos incisos I a IV
do art. 78 da referida lei.55

MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e Contrato Administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1988, p. 250.
53 SO PAULO. Decreto n 48.999/04, disponvel no sitio www.al.sp.gov.br/portal/ site/Internet/
Legislao SP? vgnextoi=2ddd0b9198067110VgnVCM10000059001acRCRD.
54 JUSTEN FILHO, Maral. Idem. p. 623.
55 ALMEIDA, Cludia. Licitaes e Contratos Administrativos. So Paulo: Editora NDJ, 2002007,
p. 251.
52

21

Este Decreto padece de inconstitucionalidade, pois no cabe ao decreto


regulamentador conferir penalidade de suspenso temporria a mesma restrio da
penalidade de declarao de inidoneidade.
Alm disto, o decreto foi editado para regulamentar a competncia das autoridades
quanto aplicao da penalidade prevista na lei do prego, no sendo o meio mais adequado
para tratar de um assunto to relevante. No existe, portanto, mais distino entre as
penalidades enumeradas nos incisos III e IV, do art. 87, da Lei n 8.666/93.
Caber empresa sancionada ajuizar a competente ao para discutir esta previso
legal.
O prazo de suspenso temporria estabelecido na lei est limitado em 2 (dois)
anos. A problemtica est em como deve ser estabelecido o prazo de suspenso. A legislao
federal ou estadual omissa, conferindo autoridade administrativa decidir a quantificao.
Deve o administrador adotar o princpio da razoabilidade e da proporcionalidade
como j foi exposto no item 3 deste trabalho.
No pode a empresa ser sancionada no limite de 2 (dois) anos pelo simples fato de
no ter cumprida sua obrigao contratual. Deve ser proporcional a sano ao prejuzo
causado administrao. o que decidiu o Superior Tribunal de Justia, ao julgar o REsp n
914087/RJ, tendo Min. Rel. Jos Delgado, em deciso publicada no DJ em 29.10.2007:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. LICITAO. INTERPRETAO
DO ART. 87 DA LEI N. 8.666/93.
1. Acolhimento, em sede de recurso especial, do acrdo de segundo grau assim
ementado (fl. 186):
DIREITO
ADMINISTRATIVO.
CONTRATO
ADMINISTRATIVO.
INADIMPLEMENTO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 87,
LEI 8.666/93. MANDADO DE SEGURANA. RAZOABILIDADE.
1. Cuida-se de mandado de segurana impetrado contra ato de autoridade militar
que aplicou a penalidade de suspenso temporria de participao em licitao
devido ao atraso no cumprimento da prestao de fornecer os produtos contratados.
2. O art. 87, da Lei n 8.666/93, no estabelece critrios claros e objetivos acerca
das sanes decorrentes do descumprimento do contrato, mas por bvio existe uma
gradao acerca das penalidades previstas nos quatro incisos do dispositivo legal.
3. Na contemporaneidade, os valores e princpios constitucionais relacionados
igualdade substancial, justia social e solidariedade, fundamentam mudanas de
paradigmas antigos em matria de contrato, inclusive no campo do contrato
administrativo que, desse modo, sem perder suas caractersticas e atributos do
perodo anterior, passa a ser informado pela noo de boa-f objetiva, transparncia
e razoabilidade no campo pr-contratual, durante o contrato e ps-contratual.
4. Assim deve ser analisada a questo referente possvel penalidade aplicada ao
contratado pela Administrao Pblica, e desse modo, o art. 87, da Lei n 8.666/93,
somente pode ser interpretado com base na razoabilidade, adotando, entre outros
critrios, a prpria gravidade do descumprimento do contrato, a noo de
adimplemento substancial, e a proporcionalidade.
[...]

22

2. Aplicao do princpio da razoabilidade. Inexistncia de demonstrao de


prejuzo para a Administrao pelo atraso na entrega do objeto contratado.
3. Aceitao implcita da Administrao Pblica ao receber parte da mercadoria
com atraso, sem lanar nenhum protesto.
[...]
5. Nenhuma demonstrao de insatisfao e de prejuzo por parte da Administrao.
6. Recurso especial no-provido, confirmando-se o acrdo que afastou a pena de
suspenso temporria de participao em licitao e impedimentos de contratar com
o Ministrio da Marinha, pelo prazo de 6 (seis) meses.56

Seria interessante que a autoridade administrativa investigue perante outros


rgos da administrao pblica se a empresa que esteja sendo submetida ao processo
sancionatrio j sofreu penalidade, pois a penalidade desta natureza poder trazer srios
prejuzos para a empresa. No Estado de So Paulo, possvel verificar as penalidades
aplicadas no sitio www.sancoes.sp.gov.br.
4.4 Declarao de Inidoneidade
a mais rigorosa das sanes, pois afasta o licitante apenado das licitaes
pblicas por um prazo indeterminado. Para que a empresa consiga participar de novas
licitaes, faz-se necessrio que solicite a sua reabilitao demonstrando que cessaram os
motivos da inidoneidade.
Tem um carter subjetivo quanto aplicao desta penalidade. Enquanto que na
penalidade de suspenso temporria a empresa tenha agido por culpa, na declarao de
inidoneidade o comportamento do contratado deve ter sido doloso.
A Lei n 8.443/92, que trata da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, em
seu art. 46, permitia que a empresa declarada inidnea por um ente federado poderia
participar de uma licitao em outro rgo federado, visto que a Lei Orgnica fora
promulgado sob a vigncia do Decreto-lei n 2.300/86, que utilizava a expresso
Administrao tanto para a penalidade de suspenso como para a de declarao de
inidoneidade.
Assim dispunha o art. 73 do Decreto-lei n 2.300/86:
III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar
com a Administrao, por prazo no superior a 2 anos;
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao,
enquanto perdurarem os motivos da punio.57

56

http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=proporcionalidade+na+san%E7%E3o
+em+ contrato +administrativo&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i=7
57 BRASIL. Decreto-lei n. 2.300/86, disponvel no sitio www.planalto.gov.br/ccivil_03/ decretolei/_Dec_ano.htm

23

Com a promulgao da Lei n 8.666/93, revogando o Decreto-lei n 2.300/86,


adotou a expresso Administrao Pblica, como se verifica o art. 87, inciso IV:
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao
Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja
promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que
ser concedida sempre que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos
resultantes e aps decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso
anterior.58

Diante disto, esta penalidade impede que a empresa participe de qualquer licitao
em qualquer rgo da Administrao Pblica (direta ou indireta).
Destaca-se que crime contratar com empresa declarada inidnea.
Esta penalidade, assim como a penalidade de suspenso temporria, deve ser
aplicada em obedincia aos princpios norteadores da administrao pblica, em especial, ao
da proporcionalidade.
Uma empresa que sofrer este tipo de penalidade poder sofrer conseqncias
srias, resultando em sua falncia e demisso de seus funcionrios.
A reabilitao dever ocorrer aps o decurso do perodo de 2 (anos) perante o
rgo que aplicou a penalidade.
4.3 Impedimento para licitar
A Lei n 10.520/02, que introduziu a modalidade do prego, instituiu uma nova
sano administrativa, aplicvel somente nesta modalidade, que o impedimento para licitar
ou contratar com a Administrao Pblica, pois o art. 7, da aludida legislao, assim dispe:
Art. 7 Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, no celebrar
o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentao falsa exigida para o
certame, ensejar o retardamento da execuo de seu objeto, no mantiver a
proposta, falhar ou fraudar na execuo do contrato, comportar-se de modo
inidneo ou cometer fraude fiscal, ficar impedido de licitar e contratar com a
Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios e, ser descredenciado no Sicaf, ou
nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art.
4o desta Lei, pelo prazo de at 5 (cinco) anos, sem prejuzo das multas previstas em
edital e no contrato e das demais cominaes legais.59

No pode confundir impedimento para licitar e contratar com a suspenso


temporria. Esta no pode ser aplicada na modalidade do prego.
BRASIL. Lei n 8.666/93, disponvel no sitio www.planalto.gov.br/ccivil_03 /Leis/_LeiOrdinaria.htm.
59 BRASIL. Lei n 10.520/02, disponvel no sitio www.planalto.gov.br/ccivil_03 /Leis/_LeiOrdinaria.htm.
58

24

Alm disto, o prazo diferente. Na suspenso, o perodo no superior a 2 (dois)


anos, enquanto que no impedimento o prazo limite de 5 (cinco) anos.
Este tratamento diferenciado quanto durao da penalidade questionvel, uma
vez que estaria dando tratamento diferenciado em face de condutas faltosas idnticas.
a posio de Bittencourt que afirma:
Ocorre que tal postura poderia gerar, na prtica, consequncias de legalidade e
constitucionalidade questionvel. Isto porque no se pode conceber que condutas
idnticas praticadas em licitaes de modalidades diversas sejam repreendidas de
forma diferenciada, unicamente em razo do rito especfico de uma delas, uma vez,
claro, que deve servir de parmetro para a aplicao da sano a gravidade do ato
praticado e no a modalidade de licitao adotada.60

No mbito no Estado de So Paulo, com a promulgao da Lei Estadual n


13.121/08, que alterou o art. 40 da Lei Estadual n 6.544/89 (Estatuto Paulista de Licitaes),
previu a penalidade de impedimento para licitar e contratar com a Administrao pelo perodo
de at 05 (cinco) anos, para as empresas que nas modalidades de concorrncia, tomada de
preos e convite no mantiver a proposta ou fizer declarao falsa.
No foi feliz o legislador paulista ao inserir este dispositivo legal, pois trouxe um
tratamento desigual e desproporcional.
Se uma contratada descumprir sua obrigao contratual ser apenada no mximo
em 02 (dois) anos, no entanto se no garantir sua proposta poder ficar impedida em at 05
(cinco) anos.
Neste ltimo caso, a Comisso Julgadora de Licitaes ainda poder analisar a
propostas dos demais licitantes e ter sucesso na escolha do futuro contratante, no sendo
frustrando o certame licitatrio, porm se a empresa descumpre um contrato, o prejuzo ser
muito maior.
At a edio do Decreto n 48.999/04, a distino era quanto ao alcance da
penalidade, pois o impedimento para licitar impedia a contratao com qualquer rgo da
Administrao Pblica, enquanto a suspenso estava restrita ao rgo que aplicou a
penalidade.
Com a edio da Lei 10.520/02, equiparou-se a penalidade de impedimento para
licitar com a de declarao de inidoneidade, no que tange aos rgos da Administrao
Pblica que a empresa sancionada no pode contratar.
60 BITTENCOURT, Sidney. Prego Passo a Passo. 3. ED. Rio de Janeiro: Temas & Idias Editora,
2004, p. 154.

25

Criou ainda uma situao delicada. A empresa declarada inidnea, que sofreu uma
punio muito mais severa, poder requerer a reabilitao aps 2 (dois) anos, por sua vez,
uma empresa impedida, poder ficar sem participar de uma licitao ou ser contratada, por um
prazo de at 5 (cinco) anos.
A autoridade que aplicar a penalidade de impedimento para licitar no pode
restringir a que rgo da administrao que estar penalizada, como ocorreu na deciso do
Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, ao aplicar a penalidade de impedimento para
licitar na empresa Petrobrs, no ano de 2007.
Outra problemtica a ser enfrentada pela Administrao Pblica no tocante a
aplicao da penalidade imposta por outros rgos da Administrao Pblica Estadual com
relao aos contratos em andamento com a empresa sancionada.
O art. 55, inciso XIII, da Lei n 8.666/9361, estabelece que em todo o contrato
deveria constar a exigncia da contratada em manter, durante toda a execuo do contrato,
todas as condies de habilitao.
Uma empresa apenada com suspenso, impedimento ou declarada inidnea ser
inabilitada em uma licitao por deixar de preencher as condies de habilitao. Diante disto,
poder ser objeto de resciso contratual com fundamento no art. 78, inciso I, da aludida
legislao federal, por deixar de cumprir as clusulas contratuais. Assim dispe o dispositivo
legal: Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato: I - o no cumprimento de
clusulas contratuais, especificaes, projetos ou prazos.62
Se a empresa foi suspensa pelo perodo de 1 (um) ms, ser coerente rescindir o
contrato vigente, em que a empresa tem cumprido fielmente todas as obrigaes? Se for
proceder uma nova licitao para a execuo deste contrato rescindido, certamente a empresa
que fora apenada estar em condies de participar do novo certame, pois a penalidade
imposta j caducou.

Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam:


...
XIII - a obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do contrato, em
compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas as condies de habilitao e
qualificao exigidas na licitao.
62 BRASIL. Lei n 8.666/93, disponvel no sitio www.planalto.gov.br/ccivil_03 /Leis/_LeiOrdinaria.htm.
61

26

O Superior Tribunal de Justia, ao julgar um mandado de segurana, decidiu que a


sano imposta no atinge os contratos firmados antes da deciso administrativa que aplicou a
penalidade, como se v a seguir:
ADMINISTRATIVO DECLARAO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR E
CONTRATAR COM A ADMINISTRAO PBLICA VCIOS FORMAIS DO
PROCESSO ADMINISTRATIVO INEXISTNCIA EFEITOS EX NUNC DA
DECLARAO DE INIDONEIDADE. SIGNIFICADO.
1. (...)
2. Segundo precedentes da 1 Seo, a declarao de inidoneidade s produz efeito
para o futuro (efeito ex nunc), sem interferir nos contratos j existentes e em
andamento (MS 13.101/DF. Min Eliana Calmon, DJe de 09.12.2008). Afirma-se,
com isso, que o efeito da sano inibe a empresa de licitar ou contratar com a
Administrao Pblica (Lei 8.666/93, art. 87), sem, no entanto, acarretar,
automaticamente, a resciso de contratos administrativos j aperfeioados
juridicamente e em curso de execuo, notadamente os celebrados perante outros
rgos administrativos no vinculados autoridade impetrada ou integrantes de
outros entes da Federao (Estados, Distrito Federal e Municpios). (MS 13.954.
STJ Min Rel Teori Albino Zavascki. In Revista Znite: Informativo de Licitaes e
Contratos. N 186 Agosto 2009, p. 792)

Certamente o administrador dever utilizar da razoabilidade nestes casos, para


evitar um prejuzo para a prpria administrao.

COMPETNCIA PARA A APLICAO DA PENALIDADE


As penalidades de advertncia, de multa (moratria e compensatria) e de

suspenso para licitar e contratar com a administrao, no mbito paulista, de competncia


do Dirigente da Unidade de Despesa, exceto na modalidade de concorrncia, que dever ser
do Dirigente da Unidade Oramentria.
A competncia foi conferida, inicialmente aos Secretrios de Estados e Dirigentes
de Autarquia, conforme disposto no art. 2, inciso X, do Decreto n 31.138/90, que assim
prescreve:
Artigo 2.. Compete, ainda, aos Secretrios de Estado e dirigentes de autarquias:
X - aplicar penalidades, exceto a de declarao de inidoneidade para licitar ou
contratar.63

O art. 5 do citado Decreto, previa que a competncia poderia ser delegada,


mediante ato especfico, como se constata:
Artigo 5. As competncias constantes dos artigos 1 e 2, quando j no tenham
sido atribudas, por decreto de organizao, a autoridade subordinada, podero ser
delegadas, mediante ato especfico publicado no Dirio Oficial, na seguinte
conformidade:
63 SO PAULO. Decreto n 31.138/90, disponvel no sitio www.al.sp.gov.br/portal/ site/Internet/
Legislao SP? vgnextoi=2ddd0b9198067110VgnVCM10000059001acRCRD.

27

I - ao Chefe de Gabinete ou aos dirigentes de unidades oramentrias, quanto s


concorrncias;
II - ao Chefe de Gabinete, aos dirigentes de unidades oramentrias ou aos
dirigentes de unidades de despesa, quanto s demais modalidades de licitao.
(GN)64

A delegao, que previu o art. 5 do decreto n 31.138/90, ocorreu por intermdio


da Resoluo SSP n 335/07, in verbis:
Artigo 1 - Ficam delegadas as competncias previstas nos artigos 1 e 2 do
Decreto 31.138/90, ao Chefe de Gabinete da Pasta e aos Dirigentes das Unidades
Oramentrias e das Unidades de Despesas da Secretaria da Segurana Pblica, que
sero exercidas na conformidade do estabelecido no artigo 5 o mesmo diploma
legal, com a redao que lhe deu o artigo 1 do Decreto 37.410/93.65

A penalidade de impedimento para licitar e contratar com a Unio, Estados e


Municpios, prevista no art. 7, da Lei n 10.520/02, de competncia dos Secretrios de
Estado, Dirigentes de Autarquia, dentre outros, conforme disposto no art. 1 do Decreto n
48.999/04, que estabelece:
Artigo 1 - So competentes para aplicar, no mbito dos respectivos rgos ou
entidades, a sano de impedimento de licitar e contratar com o Estado, estabelecida
no artigo 7 da Lei federal n 10.520, de 17 de julho de 2002:
I - os Secretrios de Estado;
[...]
1 - A competncia fixada por este artigo poder ser delegada na seguinte
conformidade, mediante ato especfico publicado no Dirio Oficial do Estado:
1. pelos Secretrios de Estado, aos respectivos Chefes de Gabinete e aos dirigentes
de unidades oramentrias; (GN) 66

A delegao, que faz meno no 1 do Decreto acima, foi por


intermdio da Resoluo SSP n 475/05 que assim determinou:
Artigo 1 - Fica delegada a competncia para aplicar, no mbito de seus respectivos
rgos, a sano de impedimento de licitar e contratar com o Estado, estabelecida
no artigo 7 da Lei Federal n 10.520, de 17 de julho de 2002, aos Dirigentes das
seguintes Unidades Oramentrias:
(...)
IV - 180013 - Polcia Militar do Estado;
V - 180014 - Corpo de Bombeiros.67

A competncia para a aplicao da penalidade de declarao de inidoneidade


estabelecida no art. 87, 3 da Lei n 8.666/93, conferindo aos Ministros de Estado,
Secretrios Estaduais e Municipais.

PAULO. Decreto n 31.138/90, disponvel no sitio www.al.sp.gov.br/portal/ site/Internet/


Legislao SP? vgnextoi=2ddd0b9198067110VgnVCM10000059001acRCRD
64

SO PAULO. Resoluo SSP n 335, de 22.08.07, publicada no D.O.E. n 158, de 22.08.07.


SO PAULO. Decreto n 48.999/04, disponvel no sitio www.al.sp.gov.br/portal/ site/Internet/
Legislao SP? vgnextoi=2ddd0b9198067110VgnVCM10000059001acRCRD.
67 SO PAULO. Decreto n 48.999/04, disponvel no sitio www.al.sp.gov.br/portal/ site/Internet/
Legislao SP? vgnextoi=2ddd0b9198067110VgnVCM10000059001acRCRD.
65
66

28

6. CONCLUSO
O administrador pblico deve fiscalizar a execuo do contrato administrativo
para que o seu objeto seja cumprido, no prazo e na forma como foi contratada.
No pode agir de forma parcial, permitindo que a empresa contratada seja ou
beneficiada ou prejudicada. O princpio da impessoalidade imprescindvel.
Na ocorrncia de um descumprimento contratual, a administrao deve instaurar o
procedimento administrativo a fim de apurar eventual ilcito administrativo, onde sero
obedecidas as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditrio.
Em havendo a comprovao da culpa por parte da empresa contratada, esta dever
sofrer as sanes administrativas previstas na legislao em vigor, devendo ser proporcional a
punio falta cometida, que deve estar prevista em lei.
Quando da aplicao da penalidade, o administrador dever dosar a pena de forma
proporcional, visto que a sano dever ser to mais gravosa quanto mais grave for a infrao.
No deve simplesmente aplicar a penalidade no mximo sem nenhum critrio.
A apurao da falta cometida pela empresa contratada no uma faculdade, mas
um dever da administrao sob pena de responsabilidade.
REFERNCIAS
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BARROS, Mrcio dos Santos. Comentrios sobre Licitaes e Contratos Administrativos. So
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Constituio
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FERRAZ, Sergio e DALLARI, Adilson Abreu. Processo Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2001.
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