Captulo 12 Ajuste Externo e Desequilbrio Interno: 1980-1984

Dionsio Dias Carneiro e Eduardo Modiano

(Maria Fernanda Diamante Basques)
O Brasil sofreu um ajuste da oferta domstica, afetada pelo forte aumento dos preos do
petrleo e da elevao das taxas de juros internacionais no final da dcada de 70. Por isso, foi
um processo longo e bastante custoso, iniciado em meados de 1980, quando tambm notavase uma escassez de financiamento externo para enfrentar os desequilbrios das contas
externas. A comunidade internacional perdia cada vez mais a confiana nas polticas
expansionistas brasileiras adotadas a partir de 1979, com a posse do ministro Delfim Netto,
gerando ainda mais dificuldades na contratao de emprstimos externos. Como resultado, o
dficit em CC (conta corrente) atingiu U$ 2,8 bilhes e as reservas cambiais caram
drasticamente. Assim, entre o final de 1980 e o ano de 1984, a poltica macroeconmica foi
determinada pela possibilidade de financiamento externo ao pas.
Em 1980 cai a margem de manobra da poltica econmica do governo conseguida no ano
anterior. So anunciados cortes nos gastos pblicos. Em contraposio, no entanto, lanado
tambm o III PND, no qual uma das prioridades a continuidade dos incentivos
governamentais substituio das importaes de petrleo atravs de investimentos e s
exportaes em geral, alm de dar prosseguimento aos programas de alternativas de energia e
substituio de importaes em insumos bsicos.
As tentativas de combate inflao adotadas em 1979 se viram fracassadas. A confiana na
economia, no curto prazo, se perde. O governo d demonstraes de ortodoxia para acabar
com a inflao, controlando a demanda atravs de poltica monetria tradicional e queda no
crescimento do crdito. No entanto, encontrou a resistncia de uma economia indexada. As
preocupaes com a dimenso da base monetria e o aumento da taxa de juros para impedir a
tomada de emprstimos externos privados fez com que o financiamento do setor pblico
atingisse volumosas emisses de ttulos. O perodo caracteriza-se por uma complexa transio
no incio do governo Figueiredo e termina com exploso de desequilbrios internos que
coincidiu com o fim do governo militar.
A poltica macroeconmica de 1981-82 direcionava-se para a reduo da necessidade de
divisas estrangeiras, atravs do controle da absoro interna. Estimulava-se a queda da
demanda de modo que as exportaes tornassem mais atraentes e as importaes fossem
reduzidas o que, no entanto, depende do grau de recesso. Era preciso reorientar as
despesas. No eram possveis substanciais desvalorizaes reais na taxa de cmbio como
estmulo s exportaes pois o pas ainda valia-se da frustrada experincia de desvalorizao
de 1979 e enfrentava a limitao da recesso mundial. Assim, a reorientao dependeria dos
investimentos do governo e da disponibilidade de financiamento de agncias governamentais,
como o BNDE.

A poltica restritiva de outubro de 1980 se deu atravs de conteno salarial, controle dos
gastos do governo, aumento da arrecadao, da taxa de juros, contrao da liquidez real e um
tratamento especial a ser dado s exportaes, energia, agricultura e pequenas empresas.
Caem as correes cambial e monetria pr fixadas. As correes passam a ser pelo
diferencial entre taxas de inflao interna e externa (cambial) e pelo INPC do IBGE (monetria).
modificada a poltica salarial, com perda maior para as faixas salariais mais altas.
A poltica fiscal centrou-se no controle das despesas, atravs da limitao do crescimento
nominal do investimento das estatais em 66%, centralizao da administrao dos recursos
oramentrios e maior controle das diversas contas governamentais. Aumenta a tributao
pela correo do imposto de renda em 55% (abaixo do nvel da inflao), aumento do IOF para
operaes de cmbio para importaes (de 15 para 25%) e criao de IOF (15%) para
importaes da Zona Franca de Manaus. Atuando ao contrrio, foi restabelecido o incentivo
fiscal do crdito-prmio para exportao de manufaturados. Houve liberao de taxa de juros
para emprstimos dos bancos comerciais (a exceo de crdito agrcola e para exportao) e
implantao de teto de 50% para expanso nominal de emprstimos ao setor privado e dos
meios de pagamento e base monetria. No primeiro trimestre de 1981 os limites so ainda
mais restritivos. A agricultura e as pequenas empresas, no entanto, recebem aumento da oferta
de crdito rural e para financiamento de capital de giro.
Os efeitos dessas polticas restritivas sobre a inflao foi quase nulo. A rigidez inflacionria de
1981 reforaria a tese inercialista. Os ndices de preos aceleraram at o pico de 120% em
meados de 1981, caindo para 100% ao final desse ano. Essa queda foi parcialmente devido ao
choque agrcola, decorrente de aumento da safra para produtos de abastecimento internos e
queda do preo dos produtos exportveis.
Em 1981, apesar de uma deteriorao nos termos de troca graas a um incremento de 19% no
preo do petrleo, verificou-se uma reverso da BC (balana comercial) para um supervit de
U$ 1,2 bilhes. As exportaes aumentaram, enquanto caiu o coeficiente importador. No
entanto, a elevao das taxas de juros internacionais determinou aumento do pagamento de
juros da dvida, que atingia 40% da receita com exportaes. A captao externa aumenta e,
com isso, crescem as dvidas de mdio e longo prazos, mas permite um aumento nas reservas
de U$ 600 milhes.
Em 1981, verifica-se uma queda de 10% no produto industrial e queda real do PIB brasileiro.
Questiona-se a funcionalidade da recesso provocada enquanto o capital estrangeiro torna-se
escasso. Foi demonstrado que a recesso fora iniciada no primeiro semestre daquele ano,
portanto, no decorrente do aperto monetrio de 1979. Talvez tenha sido devido aos limites
concesso de crdito e s mudanas na poltica salarial, resultantes em queda da demanda
por bens durveis. O governo no recorreu ao FMI para ajuda financeira, argumentando temer
s exigncias e diminuio da liberdade de se conduzir a poltica econmica. Porm, a razo
pode ter sido a no demonstrao de fraqueza pela ditadura militar, o que acarretou em um
alto custo ao governo.

O ano de 1982 apresenta uma queda considervel das exportaes e importaes brasileiras.
A primeira foi decorrente da forte recesso mundial, enquanto a segunda foi conseguida graas
substituio de importaes de bens intermedirios e queda da demanda por bens de
capital, induzida pela recesso. No entanto, sobem os pagamentos de juros da dvida externa,
o que leva independncia do dficit em CC da absoro interna. Esse fato, juntamente com o
pedido de moratria pelo Mxico em agosto, levam a uma restrio ao crescimento econmico.
Assim, em setembro de 1982, iniciam-se as conversas com o FMI na tentativa de se atrair
recursos de agncias multilaterais. A tentativa foi fracassada. Nas eleies desse ano, o
governo tentava convencer o pas de que no valia a pena recorrer ao fundo, afinal o dficit em
CC atingia U$ 16,3 bilhes. Porm, a incerteza, as condies internas e o ajustamento
frustrado determinaram a derrota governista. O financiamento do balano de pagamentos para
o fim de 1982 e 1983 foi uma operao de emergncia acordada com o FMI e credores
internacionais, evitando suspenso de pagamento por falta de divisas. O Programa para o
Setor Externo em 1983 era um compromisso formal de austeridade de forma a gerar um
supervit de U$ 6 bilhes em 1983 e base para um acordo com o FMI. Em 20 de novembro de
1983, foi anunciada oficialmente a submisso de um programa ao fundo. O maior desafio dos
negociadores dos emprstimos foi a submisso das polticas macroeconmicas e comerciais.
O ano fechou com um crescimento de apenas 1,1% do PIB, queda da produo agrcola,
estagnao do produto industrial. A taxa inflacionria no se alterou.
Em 6 de janeiro de 1983 foi submetida ao FMI a primeira carta de intenes (seriam sete em
dois anos). O Brasil, porm, apresentou muitas dificuldades na adaptao s exigncias pois
era uma economia em desenvolvimento, altamente indexada e tinha no setor pblico o principal
investidor ou financiador. Mesmo assim, as metas eram: dficit em CC at o limite de U$6,9
bilhes, portanto, as exportaes deveriam crescer em 12% e as importaes cair em U$2,5
bilhes (saldo de U$6 bilhes). A inflao anual deveria atingir 78%, atravs da contrao de
gastos pblicos. Desvalorizao do cmbio real de forma gradual e reduo drstica nos
gastos das estatais para que as restries afetassem menos o setor privado.
Os resultados desfavorveis da BC nos dois primeiros meses de 1983, aliados a dificuldades
prtica de se implantar o gradualismo na correo cambial determinaram uma
maxidesvalorizao de 30% em maro. Uma segunda carta de intenes levada ao fundo,
contento um novo pacote de medidas, como estmulo s exportaes e facilidades para
substituio de importaes. Houve desindexao salarial parcial como forma de evitar a
neutralizao da maxidesvalorizao, porm no totalmente aprovada pelo congresso
resultou em perda de 15% no poder de compra dos salrios.
Quase todas as metas traadas para 83, relacionadas com as contas externas, foram
alcanadas. Esse resultado deve-se a um conjunto de fatores: recesso interna; queda do
salrio real; desvalorizao cambial; queda dos preos do petrleo e da taxa de juros
internacional, alem da recuperao dos EUA. A BC, assim como o saldo em CC, superou as
expectativas, mas os pagamentos de juros atrasaram. A entrada de capitais prevista no se
materializou. Contribuiu para o excepcional desempenho comercial a entrada em operao dos
projetos iniciados aps 1975, reduzindo definitivamente o coeficiente importado. A queda das

importaes contaram tambm com a baixa produo domstica e o efeito renda. As

negociaes com o FMI, no entanto, permaneciam complexas no tocante a metas internas
(controle da inflao), principalmente aps os choques desfavorveis da maxidesvalorizao e
elevao dos preos agrcolas venda de produtos no disponveis e agravados pelo impacto
da maxidesvalorizao sobre os insumos importados e transporte, alm do controle das
importaes, modificaes no crdito rural e quebra de safras. A expanso das culturas de
exportao determinaram o crescimento de 1,7% da agricultura.
A inflao projetada para o ano foi desacreditada. A indexao do servio da dvida tornava
impossvel uma reduo das necessidades nominais de financiamento do setor pblico. O FMI
suspende desembolso de recursos pelo fracasso brasileiro em reduzir os dficits nominais.
Iniciaram-se negociaes com o fundo na tentativa de adaptao das medidas ao caso
brasileiro, prejudicado pois a varivel fiscal utilizada era extremamente sensvel inflao. A
quarta carta ao fundo inclui novo critrio de desempenho fiscal, retirando as parcelas referentes
s correes do estoque da dvida das necessidades nominais de financiamento do setor
pblico o dficit cai de 6,2% do PIB em 1982 para 3% em 1983. As finanas pblicas sofrem
cortes significativos e a taxa de investimento cai dos 20% vigentes at 1982 para 14,3% do PIB
em 1983.
As incertezas quanto aos frutos das negociaes com o FMI, aliadas ao nvel negativo das
reservas cambiais, instauram um aumento da demanda por ativos cotados em dlar. Um
severo controle do cmbio e os ttulos indexados variao cambial impediram uma fuga
macia de capitais. No auge da especulao, em meados de 1983, as diferenas entre o dlar
oficial e paralelo chegava a 100%. A queda desse diferencial ocorre logo em seguida com a
melhoria gradual da BC, menor rigor das regras do fundo e perdas significativas das carteiras
em dlar dos intermedirios financeiros domsticos. No primeiro trimestre de 1984, com a
confiana na poltica cambial e o fim da especulao, o governo socorre o sistema financeiro
fragilizado pelos ataques moeda.
O ano de 1983 representou a maior recesso enfrentada pelo setor industrial. O produo
industrial caiu 5,2% e atingiu todas as categorias de uso. A queda mais acentuada foi a de
bens de capital (queda acumulada de 55% entre 81 e 83), acompanhando a queda na taxa de
investimento. O melhor desempenho dos bens intermedirios relativamente recesso de
1981 deveu-se expanso de suas exportaes. O emprego industrial contraiu 7,5% e os
setores mais atingidos foram aqueles considerados dinmicos como material eltrico e
comunicaes, mecnica e qumica. Houve uma recuperao moderada ao final do ano graas
ao aumento vigoroso da demanda por exportaes. Acompanhando a industria, o PIB cai 2,8%
em termos reais e a renda per capita a preos constantes declina 11% entre o pico de 1980 e
1983. Os segmentos mais conservadores da sociedade pediam o sucateamento do complexo
industrial. O grande impulso da demanda por exportaes determina uma recuperao
industrial vigorosa no primeiro semestre de 1984.
Em 1984, pela primeira vez desde 1979, a restrio externa mostrou sinais de relaxamento,
principalmente graas recuperao dos EUA, elevando as exportaes brasileiras em 40%
no primeiro semestre. A exportao de manufaturados responderam bem ao reaquecimento do

comrcio internacional, que tambm estimulou a demanda geral. A atividade industrial

apresentou recuperao. A economia brasileira no cumpriu diversos critrios de desempenho
em decorrncia da interrupo da entrada de recursos externos por vrios meses, por
interrupo do acordo com o fundo, e demora em se obter financiamento externo adicional para
1983. Assim, foi possvel um espao para negociao de metas domsticas mais flexveis
atravs da quinta carta de intenes (que vigorou pelo prazo recorde de seis meses). Porm,
essa carta incorporava uma expectativa de inflao equivalente metade daquela verificada no
ano de 1983, sendo necessria a solicitao de uma sexta carta, para alterao desses tetos.
Segundo o IBGE, a produo industrial cresceu 7% em 1984. A indstria de transformao
cresceu 6,1%, enquanto a extrativa mineral, 27,3%. Esse alto desempenho da indstria
extrativa mineral decorreu, basicamente, da expanso da produo nacional de petrleo. Essa,
aliada queda nos preos internacionais do produto, permitiu uma reduo nas despesas de
importaes da ordem de U$4 bilhes no perodo. A indstria de transformao teve o seu
crescimento proporcionado pela elevao das vendas externas e ao setor agrcola. O
incremento da demanda ocorreu graas recomposio da renda rural, devido expanso da
agricultura de exportao e a preos relativos mais favorveis. A renda rural se propagou para
a renda urbana, tambm impulsionada pelos reajustes salariais acima das taxas prescritas. O
consumo foi, ainda, impulsionado pela exacerbao das expectativas inflacionrias em funo
da prpria demanda de recomposio salarial; do boom do mercado financeiro; da poltica
monetria frouxa; dos reajustes das tarifas pblicas. O alto consumo ajudou na disseminao
da recuperao dos setores industriais quase todos os setores exibiram taxas positivas de
crescimento em 1984.
Apesar da recuperao econmica, a categoria de bens de consumo durveis ainda
apresentou queda no ano (7,5%), enquanto os bens de consumo no durveis observaram um
pequeno crescimento, decorrente da recomposio salarial. J os bens de capital,
representaram a maior alta (14,8%), aps trs anos de quedas, devido demanda agrcola e
de produtos para exportao. O PIB, impulsionado pela retomada industrial, cresceu 5,7% em
termos reais, interrompendo o processo de encolhimento da renda per capita observado desde
1981 com contribuio da recuperao das lavouras. Porm, o processo inflacionrio no se
alterou. A insensibilidade das taxas de inflao ao aumento da oferta agrcola era apenas mais
um sintoma da alta indexao da economia.
A inflao em 1984 acumulou 223,8%, refletindo razovel estabilidade em relao ao ano
anterior. Os ndices de preos alternativos, altamente divergentes em 1983, apresentaram uma
convergncia em relao ao ndice oficial. O carter inercial do processo inflacionrio e a
relativa invarincia ao nvel de atividade eram reforados pela estabilidade das inflaes
mensais. Observaram o aparecimento de sugestes de polticas econmicas visando
estabilizao. A tese da Moeda Indexada de Arida e Resende (1985) pretendia atingir a
desindexao atravs da indexao plena da economia com a circulao paralela de uma
moeda com paridade fixa com a ORTN. J a tese do Choque Heterodoxo propunha a
eliminao imediata e total de todas as formas de indexao e congelamento temporrio de
preos, salrios e taxa de cmbio posteriormente incorporou novo padro monetrio. Em
ambos os casos, pressupunham resolvidos os conflitos distributivos atravs do controle da

inflao e requeriam aceitao pacfica de um padro distributivo pr-determinado. Vale notar

que essas propostas surgem juntamente com a defesa do pacto social por Tancredo Neves,
candidato da oposio presidncia da repblica.
No ltimo trimestre de 1984, a inflao apresentou uma acelerao devido s expectativas
negativas quanto s safras agrcolas, efeitos sobre custos dos reajustes salariais e a
recuperao das margens de lucro, favorecida pelo aumento da demanda. Assim, o governo
viu-se forado a adiar reajustes de alguns preos-chaves da economia, provocando uma
inflao artificialmente baixa nos dois primeiros meses de 1985. Em maro, primeiro ms da
Nova Repblica, a taxa foi por demais sobrecarregada.
No BP, o aumento das exportaes e nova queda das importaes geraram um supervit de
U$13,1 bilhes em 1984, superando, pela primeira vez, em U$3 bilhes a conta lquida de juros
acordada com o FMI. O saldo em CC estava praticamente equilibrado e as reservas foram
incrementadas. O crescimento da dvida externa lquida foi bem mais moderados que nos anos
anteriores. Esse bom resultado comprovou algumas teses acerca do ajustamento externo: (i)
importncia do comportamento da demanda por exportaes para um ajustamento no
recessivo; (ii) os custos envolvidos na reverso do endividamento externo explosivo em
condies normais de comrcio internacional: encolhimento da capacidade produtiva e
transferncia ao exterior de 4% do PIB; (iii) estratgia de longo prazo determinou o crescimento
substancial do PIB em 1984, com queda do coeficiente de importao e aumento do de
exportao. O pas parecia crescer, apesar da crise da dvida. As novas perspectivas de
crescimento da economia brasileira modificaram o padro de negociaes com o FMI. A stima
carta de intenes buscava uma estratgia de acordo para o reescalonamento das
amortizaes, como o Mxico.
A partir de 1985 tornam-se mais difceis os acordos com o FMI. O apoio interno era
questionvel pois no eram demandados recursos externos para financiamento do BP. Mas os
credores consideravam fundamental o monitoramento do fundo para reescalonamento da
dvida. O ponto vulnervel desse impasse era, evidentemente, a taxa inflacionria de 250% ao
ano. A estabilizao esbarrava na necessidade de manter os projetos de investimentos de
longo prazo. Os conflitos distributivos de renda eram continuamente agravados e a
transferncia de perdas ao governo levou as finanas pblicas a um estado tal de desordem
que atingiu at as empresas estatais de forma profunda.
Ajustamento externo da economia foi bem sucedido no sentido de gerao de vultuosos
supervits comerciais e reequilbrio da CC. Porm, fora muito limitado. O plano trienal do FMI
promoveu um ajustamento recessivo, sem considerao ao papel da recesso internacional na
reduo das exportaes e sem ateno dirigida ao papel da indexao na economia. Os
desequilbrios internos e a inflao foram tratados com tolerncia ou complacncia passiva.
Todas essas condies aumentaram ainda mais o custo do processo de ajustamento e as
polticas econmicas adotadas contriburam para aumentar os conflitos internos e agravar os
efeitos inflacionrios.
ndice Cronolgico

Presidente: Joo Baptista Figueiredo

Ministro da Fazenda: Ernane Galvas Ministro do Planejamento: Antnio Delfim Netto
* 1980 - polticas restritivas. Lanamento do III PND. Poltica macroeconmica ditadas pela
disponibilidade de financiamento externo. Dficit comercial de U$2.8 bilhes.
* 1981 - primeira queda real do PIB brasileiro no ps-guerra. Poltica macro orientada para
reduo das necessidades de divisas estrangeiras. Inflao de 120% no meio do ano e 100%
no final. Supervit de U$1.2 bilhes. Pagamento de juros da dvida comprometeu 40% da
receita com exportaes. Queda de 10% no produto industrial.
* 1982 - frustrao do ajuste externo e incio dos acordos com o FMI. Recesso mundial.
Novas restries com a moratria do Mxico. Falta de progresso nas condies internas.
Derrota do governo nas eleies gerais. Lanado o Programa para o Setor Externo em 1983.
* 1983 - sucesso do ajuste externo. Desequilbrios internos. Negociaes difceis com o FMI.
Dificuldades de adaptao ao receiturio do FMI era uma economia em desenvolvimento
altamente indexada e com forte participao do governo no setor produtivo. 20/11/83 anncio
oficial de submisso de programas ao FMI. Estagnao da economia e da taxa de inflao.
Recesso interna, desvalorizao cambial, queda do salrio real, queda dos preos do petrleo
e das taxas de juros internacionais, recuperao da economia norte americana levaram ao
cumprimento de quase todas as metas externas. Supervit comercial de U$ 6,5 bilhes, dficit
em CC de U$ 6,2 bilhes, mas atrasos de pagamentos de juros por falta de capitais no pas.
Entrada em operao de vrios projetos iniciados em 1975 e queda permanente do coeficiente
importador. Dficit pblico cai para 3% do PIB. Tentativas de especulao contra o cruzeiro.
Melhora gradual da BC.
* 1984 - relaxamento da restrio externa. Recuperao da economia atravs da atividade
industrial. Tentativa de definio de metas menos restritivas com o FMI. Recomposio das
rendas rural e urbana. Supervit comercial acumulado em U$ 13,1 bilhes. Saldo em CC
equilibrado. Reservas incrementadas. Sugestes de poltica monetria: teses da Moeda
Indexada e Choque Heterodoxo. Tancredo Neves e o discurso sobre pacto social.
Poltica Monetria: 1981: elevao das taxas de juros internas e contrao da liquidez real.
Abolio da pr-fixao da correo monetria. Correo pelo INPC. Liberao das taxas de
juros dos emprstimos dos bancos. Limitao da expanso dos meios de pagamento e da base
monetria em 50%. 1982: compromisso formal de austeridade para o ano seguinte. Submisso
de polticas ao crivo do FMI. 1984: poltica monetria frouxa.
Poltica Fiscal: 1981: controle dos gastos do governo. Aumento da arrecadao. Limitao do
investimento das estatais, centralizao da administrao dos recursos oramentrios, controle
maior dos saldos das contas do governo. Elevao da carga tributria: IR, IOF e IOF para a
Zona Franca de Manaus. Restabelecido o incentivo fiscal do crdito-prmio. Submisso de

polticas ao crivo do FMI. 1983: taxa de inflao pr-determinada, com cortes nos gastos do
governo e reduo drstica nos gastos das estatais. Impossibilidade de reduo das
necessidades nominais de emprstimos do setor pblico pela alta indexao. 1984: Reajustes
de tarifas pblicas. No cumprimento de metas das necessidades nominais de financiamento
do setor pblico.
Poltica Cambial/Comercial: 1981: abolio da pr-fixao da correo cambial. Correo
pelo diferencial inflacionrio. Queda do coeficiente de importao. Submisso de polticas ao
crivo do FMI. 1983: Teto de U$ 6,9 bilhes para o dficit em CC, requerendo supervit
comercial de U$ 6 bilhes, aumento de 12% nas exportaes e corte de U$ 2,5 bilhes.
Desvalorizaes graduais, 1% acima da inflao. 21/02/83 maxidesvalorizao de 30%.
Correo cambial at o final do ano no poderia ultrapassar a inflao. Severo controle do
cmbio para impedir prosseguimento da especulao.
Poltica Creditcia: 1981: manuteno das taxas de juros para o crdito agricultura e linhas
especiais de crdito para exportaes. Restrio do crdito ao consumidor. 1983: novos
programas de crdito na carta ao FMI, na tentativa de se estimular exportaes e facilitar
substituio de importaes.
Polticas diversas: 1981: conteno salarial, com perda maior para as faixas mais altas.
Tratamento especial s atividades de exportao, energia, agricultura e pequenas empresas.
1983: desindexao parcial dos salrios. 1984: reajustes salariais acima das taxas prescritas.
Controles de preos.