1.

Evolucin de los sistemas electorales en la Repblica Argentina

Cuando hablamos de la democracia como rgimen de gobierno hacemos referencia a un
sistema integrado por diferentes elementos que se encuentran relacionados entre s. Entre
ellos, los derechos polticos, los partidos y su financiamiento y el rgimen electoral, componen
uno de sus ejes fundamentales, una suerte de subsistema que se ubica en el interior del
sistema democrtico. Actualmente, a los elementos antes mencionados se le agregan los
diferentes institutos que hacen posible la concrecin de la democracia participativa. As las
cosas en este captulo nos ocuparemos de los sistemas electorales, de los partidos polticos y
de las diferentes formas de participacin en las decisiones pblicas.
Estas cuestiones integran la parte dogmtica de la Constitucin. Ahora bien, si a estos
mismos temas los analizamos en su relacin con la conformacin y funcionamiento de los
poderes del Estado se erigen en temas centrales de la parte orgnica de la CN. La reforma de
1994 decide "constitucionalizar" estas cuestiones a las que les dedica dos artculos del nuevo
captulo de la parte dogmtica, titulado "Nuevos Derechos y Garantas". As, incluy lo relativo
a derechos polticos y a las caractersticas del sufragio en el art. 37, y lo referente a partidos
polticos, su competencia para postular candidatos y el financiamiento de sus actividades en
el art. 38.
La Convencin Constituyente reformadora de 1994 opt por establecer las notas
caractersticas del sufragio en nuestro pas, tomando algunos elementos surgidos de la
evolucin histrica, y de las experiencias comparadas. En la primera ley electoral N 140, el
voto era pblico o "cantado" y los padrones, cuya confeccin estaba en manos de las
municipalidades, eran objeto de prcticas corruptas, mientras que la participacin en los
comicios era escasa.
Un hito trascendente en este camino, fue la sancin de la Ley Senz Pea N 8871, que
estableci la universalidad e igualdad del sufragio y sus caracteres de secreto y obligatorio,
con la finalidad de fomentar la transparencia en el proceso electoral y de favorecer la
participacin popular. Asimismo, por primera vez en la Argentina se reconoci la participacin
de la minora en la Cmara de Diputados de la Nacin, a travs del sistema mayoritario
denominado de lista incompleta, por el cual la lista que obtena la mayora de votos, ocupaba
los dos tercios de los cargos, quedando el tercio restante de bancas a favor de la nmina que
le segua en nmero de sufragios. Este significativo cambio se vio reflejado en el crecimiento
del nmero de votantes. Mientras que en 1910 slo el 21% del padrn haba ejercido el
derecho de voto, en 1912, ya sancionada la ley, la participacin trep al 69%. Porcentaje que
pone por si slo de manifiesto el estmulo que haba significado para el electorado la
participacin en comicios que por primera vez eran realmente competitivos; y adems,
acorde con un marco jurdico que dificultaba las maniobras fraudulentas.
Daro Cantn104 sostiene que en nuestro pas el notable incremento de la participacin
electoral desde la aplicacin de la Ley Senz Pea se debi no slo a la obligatoriedad del
voto, sino tambin a otros factores, como ciertas garantas bsicas de transparencia electoral
(padrones generalmente correctos, controles eficaces del voto secreto, etc.). Sin embargo, la
constancia de la alta participacin electoral aun en pocas en que se podra pensar que no
haba un extendido inters poltico, y comparando con pases donde el voto es voluntario
(como el caso de Estados Unidos), hace suponer que la obligatoriedad juega un papel
importante al explicar el alto presentismo electoral en nuestro pas a partir de su introduccin
por va legal. El voto se universaliz finalmente con la sancin de la ley 13.010 que incorpor
a la mujer a los padrones electorales, con derecho a elegir y ser elegida.
La reforma de 1994 elev a rango constitucional las caractersticas que el sufragio activo
(derecho a elegir los representantes) tuvo a partir de la Ley Senz Pea en 1912. Puede

criticarse que se sacralice constitucionalmente una cuestin que por su naturaleza cambiante
en funcin de la coyuntura, puede ser necesario modificarla a travs de un mecanismo ms
flexible que el previsto para reformar la Constitucin. Sin embargo estas modalidades estn
seriamente arraigadas a nuestra tradicin electoral y, por lo tanto, no parece
desproporcionado que slo puedan ser modificadas a travs del procedimiento previsto en el
art. 30 CN.
Luego el constituyente realiza una aplicacin concreta del principio de igualdad consagrado
en el art. 16 por razones de sexo, de modo tal que el Congreso deber establecer lo que se
denomina "discriminaciones positivas" para garantizar la igualdad de oportunidades y de
trato entre varones y mujeres respecto del acceso a cargos electivos y partidarios. Dichas
modalidades prevn una situacin diferencial destinada a favorecer al grupo que sufre la
discriminacin negativa con la finalidad de hacer cesar esa situacin lesiva del derecho a la
igualdad entre ambos sexos en la materia. De esta manera adquiere aval constitucional la
denominada "ley de cupo femenino" que le asegura a las mujeres el acceso efectivo de al
menos el 30% de los cargos electivos. El Congreso es el rgano que en el futuro deber
evaluar si mantiene o no estas medidas o si las flexibiliza, en funcin de lo que sealen las
situaciones cambiantes que estas modalidades deberan producir.
2. Derecho electoral. Sufragio y rgimen electoral
El sistema electoral es un elemento de la democracia representativa que slo concibe el
acceso al poder a travs del pronunciamiento de la soberana del pueblo expresado en las
urnas por medio del sufragio. De all en ms surge una normativa especfica y una dinmica,
encargadas de estructurar "lo electoral": el modo de emisin del voto, la confeccin de los
padrones, el control del acto electoral, el escrutinio, etc.; en suma, todo lo que hace a la
eleccin popular de los gobernantes.
Sin embargo, cuando se trata de introducir cambios al sistema electoral suele ponerse nfasis
en un momento o aspecto del mismo, el de la conversin de votos en bancas o escaos de los
parlamentos o de los poderes colegiados de origen popular. Este elemento que tambin se
conoce con el nombre de "frmula electoral", hace al modo cmo se reparte el poder en el
seno del legislativo. El proceso se nutre de dos principios: el mayoritario y el de
representacin proporcional, cada uno persigue una finalidad diferente y se apoya en una
filosofa poltica igualmente distinta.
El sistema mayoritario tiende a la gobernabilidad del sistema, y para ello, le concede al ms
votado se trate de partido, lista, agrupacin o candidatura, un nmero de bancas en el
parlamento que alcance por lo menos a la mayora absoluta; ello, independientemente del
nmero de sufragios que ste haya obtenido. Es decir que en la mayora de los casos se
producir una distorsin entre el nmero de votos logrados y la cantidad de escaos
alcanzados. La operacin beneficiar al ms votado y en cambio, perjudicar a los que hayan
tenido porcentajes inferiores.
La representacin proporcional apunta a responder del modo ms perfecto posible a la
igualdad como base liminar de todo sistema democrtico, de tal modo que la composicin del
parlamento sea un reflejo de las preferencias polticas de los distintos grupos que se disputan
el poder en el seno de la comunidad. El principio mayoritario y el de representacin
proporcional, a su vez, muestran una amplia variedad de posibilidades intermedias que se
ubican ms cerca de una u otra de estas dos frmulas.
Desde el electorado se solicita ms libertad en la eleccin de sus gobernantes, esto es,
participar directamente por ejemplo en la confeccin de las listas y es a partir de este
requerimiento poder participar tambin en el modo de seleccin de los candidatos a los

cargos pblicos electivos, "...el rgimen electoral no se limita a los mecanismos que rigen la
emisin del voto y conversin en escaos. Hoy se reclaman modificaciones en el sistema de
seleccin de candidatos, el principio de representacin poltica, las frmulas del escrutinio, el
control del proceso electoral, la organizacin interna de los partidos; todos los aspectos que
hacen a la organizacin electoral, el derecho electoral y el sistema electoral vigentes, y por lo
tanto, las caractersticas del rgimen electoral en su sentido amplio, as como la legislacin
partidaria".
a) Sistema electoral y sistema poltico
El sistema electoral es uno de los elementos del sistema poltico y como tal, sus
caractersticas deben compadecerse necesariamente con las particularidades del mismo. El
sistema, es un conjunto en el cual gravitan distintos factores y elementos. Su correcta
integracin conducir a la consolidacin de ese todo o en caso contrario, provocarn su
destruccin. Todo elemento del sistema poltico est necesariamente relacionado con los
restantes, por lo tanto, toda modificacin de alguno de ellos, importar una alteracin del
sistema en su conjunto.
Por lo tanto cuando se busca un mayor protagonismo de los electores en el proceso de
designacin de los gobernantes a travs de la reforma electoral, el andamiaje que se elabore
para ello deber tomar en cuenta a los restantes componentes del sistema poltico, de lo
contrario es probable que las consecuencias que han de producirse, lejos de provocar
resultados benficos, redunden en una nueva situacin tambin imperfecta.
b) Antecedentes a nivel internacional
Lijphart, luego de trazar un amplio cuadro de las reformas en varios pases, expresa que: "la
tendencia de largo plazo en la reforma electoral ha favorecido claramente a la representacin
proporcional. De los veintin Estados que han mantenido formas democrticas de gobierno
sin interrupcin desde el final de la Segunda Guerra Mundial (los de Europa Occidental, ms
Estados Unidos, Canad, Israel, Australia, Nueva Zelanda y Japn), dos tercios se valen de la
representacin proporcional para la eleccin de sus Cmaras bajas o de sus nicas Cmaras
de la Legislatura nacional. Slo seis (los Estados Unidos, Canad, Gran Bretaa, Nueva
Zelanda, Francia y Australia) tienen sistemas de escrutinio mayoritario; Japn utiliza el voto
nico no transferible, un sistema de representacin semi-proporcional. La representacin
proporcional concluye Lijphart es hoy norma, los mtodos de escrutinio mayoritario son la
excepcin.
Otro dato comparativo de relevancia en relacin con la problemtica de los principios de
reparto, es su adopcin en el mundo latino. De los pases latinos comprendidos dentro del
breve listado de democracias consolidadas que hace Lijphart, slo Francia ha adoptado el
principio mayoritario en 1958, de resultas no slo de un cambio en el sistema electoral sino,
de rgimen ya que este pas ha sido el ejemplo ms caracterstico de evolucin institucional
hacia el semi-presidencialismo. Si extendemos nuestra observacin a los restantes pases de
este grupo, en Europa, tanto Italia como Espaa, al igual que Portugal, aplican variantes de la
representacin proporcional para la eleccin de los integrantes de sus parlamentos. Lo mismo
sucede en Blgica, pas multinacional. En Amrica Latina, la representacin proporcional es
una regla aplicada prcticamente por la totalidad de los pases del subcontinente.
c) Sistemas electorales
En nuestras provincias se han producido importantsimas modificaciones electorales. Esta
riqueza de propuestas existentes en nuestro pas es el producto de la forma federal de Estado
imperante y del hecho que el deslinde de competencias Nacin-Provincias (arts. 121 y ss. CN),
atribuyan a estas ltimas la determinacin del sistema electoral para la designacin de sus

propias autoridades. La Nacin, por su parte, fija su propio rgimen en materia de designacin
de los titulares de los poderes polticos federales. La iniciativa reformadora provincial se ha
extendido a ms de la mitad de los estados federales y ha importado, las ms de las veces de
modo sorprendentemente abrupto e improvisado, la incorporacin de un variado "men" de
posibilidades al derecho pblico provincial.
d) La constitucionalizacin de los partidos polticos
Comenzaremos con un rpido anlisis del vnculo entre partidos y democracia, para luego
abordar diversos aspectos de su reglamentacin, la cuestin del financiamiento, alguna
referencia a nuestro derecho pblico provincial, la regulacin de los partidos polticos en la
Constitucin Nacional.
En los albores del constitucionalismo clsico no slo se ignor su existencia, sino que se los
consider peligrosos para el Estado de Derecho. La expresin partido inspiraba desconfianza
por aquello de la oposicin entre los intereses de una parte sobre los intereses del todo,
entendido como bien general.
De la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolucin Francesa
surgen las razones de esta desconfianza. A los partidos polticos se los identificaba con las
facciones, las que constituan una simple asociacin de personas que persegua la toma del
poder por el poder mismo y para satisfaccin de intereses particulares opuestos a los
intereses de la sociedad en su conjunto. Por otro lado, como toda agrupacin intermedia,
haca pensar en las antiguas corporaciones, las que se interponan entre los individuos y el
gobierno atentando contra la libertad y el inters general. Al margen de este rechazo los
partidos surgieron de manera sorprendente en los nuevos sistemas polticos inspirados en el
constitucionalismo. Hay consenso entre los estudiosos del tema en que no es posible hablar
de democracia moderna sin aludir a estos grupos sociales, imprescindibles para el despliegue
democrtico.
La sociedad est destinada a integrarse de modo permanente en el Estado, con intereses
materiales y espirituales diversos y comunes a una pluralidad de individuos, que a su vez
constituyen grupos parciales dentro de la totalidad del cuerpo social. As surgen estas
organizaciones, compuestas por aquellos que pretenden defender sus intereses a travs de la
accin estatal y que por tanto, han de entrar en concurrencia con organizaciones del mismo
tipo pero de distinto contenido ideolgico, estructura y funcionamiento interno.
Volviendo a las peculiaridades de su evolucin y reconocimiento institucional recordamos que
tanto en los Estados Unidos de Amrica, como en Gran Bretaa y Francia, se dio este proceso
de surgimiento de los partidos polticos en la realidad social con anterioridad a su regulacin
legal. Desde el rechazo categrico, pasando por un perodo de silencio, de tolerancia sin que
el Estado se d directamente por aludido de la existencia del fenmeno, ni considere
necesario su reconocimiento y regulacin normativa. Terminada la Primera Guerra Mundial
aparecieran en algunas nuevas Constituciones europeas disposiciones sobre partidos. Este
fenmeno que Mirkine-Guetzevich categoriza como de racionalizacin del poder, produce la
definitiva incorporacin del partido poltico al mundo jurdico y su reconocimiento como
institucin fundamental de la democracia moderna. El lugar que ocupan es tan importante
que, a principios de la dcada del 80, Duverger observara que las modernas democracias son
en verdad democracias de partidos. En sntesis el partido poltico, contrariamente a la
mayora de las instituciones, no es creado por la ley, sino que debe su existencia a la propia
dinmica social, poltica e institucional del Estado de Derecho. El partido aparece
espontneamente y el Estado frente a la importancia que toma se ocupa de l, encauzando
su actividad a travs de normas de variado nivel y complejidad.

El abandono por parte de los partidos de muchas de las funciones en particular las de
dimensin cvica frente al excesivo papel electoral, ha creado en vastos sectores de la
sociedad una enorme frustracin y una creciente crisis de legitimidad de estas agrupaciones
que necesariamente se transmite sobre el sistema poltico en su conjunto.
Los partidos son personas jurdicas pblicas no estatales en razn de las funciones
eminentemente pblicas que realizan. No estn dentro del Estado, pero pertenecen a la
sociedad, posibilitan la vinculacin entre ambos. Actan como un filtro en este proceso de
intermediacin sociedad-Estado, erigindose en un complemento de la teora de la
representacin.
Resumiendo, los partidos no son personas de derecho privado por las finalidades que
persiguen y por las funciones que cumplen, por ello ingresan al mundo de lo pblico ya que su
actividad interesa a todos por igual y llevan a cabo misiones que involucran al Estado de
Derecho en su conjunto.
i) La reglamentacin de los partidos polticos
Una primera cuestin consiste en determinar qu tcnica legislativa se considera ms
apropiada para abordar la problemtica que gira en torno a los partidos polticos. Observando
la realidad institucional y poltica se advierte, que la sobreabundancia legislativa no es
aconsejable, ya que la normativa que pretende regularlo todo puede terminar con la riqueza
de la vida partidaria, impidiendo la evolucin de una institucin que pertenece a la sociedad y
de cuya vitalidad y buen funcionamiento depende en gran medida la salud del sistema
poltico en su conj unto.
Se debe comenzar por identificar cules son las funciones que cumple el partido, qu
actividades comprometen cada una de ellas y qu incidencia tienen en el proceso poltico. En
primer lugar deber determinarse a qu tipo de asociaciones se concede el carcter de
partidos, luego regular su estructura y funcionamiento, el control a que debe estar sujeto,
cuyos lineamientos fundamentales deben ser regulados por el constituyente. En segundo
trmino se deber definir qu materias deben incluirse en la Constitucin y cules en la ley.
Por ltimo, una legislacin sobre partidos debe tener en cuenta que integran un sistema
poltico. Por ello, merecen especial atencin otros elementos del mismo, como la legislacin
electoral y la forma de gobierno.
iv) Los partidos polticos en el derecho pblico argentino
El primer prrafo del art. 38 introducido por la reforma de 1994 hace referencia a su
naturaleza, expresando que son instituciones fundamentales del sistema democrtico. Luego,
establece los lmites de su actuacin cuando expresa que "su creacin y el ejercicio de sus
actividades son libres dentro del respeto a esta Constitucin, la que garantiza su organizacin
y funcionamiento democrticos, la representacin de las minoras, la competencia para la
postulacin de candidatos a cargos pblicos electivos, el acceso a la informacin pblica y la
difusin de sus ideas".
La palabra "competencia " en materia de presentacin de candidatos puede prestarse a
distintas interpretaciones. Dicha expresin puede ser entendida como una exigencia
complementaria a la anterior, referida a la competencia interna, es decir la presencia de
distintas lneas para la seleccin de autoridades y de candidatos. Un segundo anlisis podra
otorgarle a esta voz el significado de facultad o atribucin conferida a los partidos polticos
para la presentacin de candidatos de manera monoplica y garantizada por la ley, de
acuerdo a la disposicin transcripta. Esta ltima interpretacin se apoya en la evolucin del
derecho pblico provincial, el texto de la ley electoral nacional vigente y sobre todo, el art. 54

de la misma Ley Fundamental, que le concede dicha facultad con carcter exclusivo a los
partidos para la presentacin de candidatos a senadores nacionales.
La ltima parte del art. 38 consagra el derecho de libre acceso a la informacin pblica y la
difusin de sus ideas. Entendemos que la mencin constitucional tiene que ver con acceso a
la informacin y difusin de las ideas relacionado con la funcin especfica de los partidos.
El tercer y cuarto prrafos se ocupan del financiamiento. Al respecto expresa que "el Estado
contribuye al sostenimiento econmico de sus actividades y de la capacitacin de sus
dirigentes. Los partidos polticos debern dar publicidad del origen y destino de sus fondos".
De este modo se constitucionalizan dos principios ya consagrados desde larga data en
nuestra legislacin: el financiamiento pblico de los partidos y la obligacin de los mismos de
rendir cuenta sobre el uso de las contribuciones que perciben. Ambas prescripciones son
acertadas, el legislador deber complementarlas incluyendo la temtica del control. La ley
que reglamenta la Constitucin y funcionamiento de los partidos polticos en el orden nacional
es la 23.298 del ao 1985, previa a la reforma constitucional, pero que se encuentra vigente.
v) Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
La Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, en su art. 61, contempla a los partidos polticos
en su calidad de personas jurdicas pblicas no estatales. Luego de reconocer a los
ciudadanos el derecho a asociarse en partidos polticos, formula sus funciones; y a
continuacin, repite lo expresado en la segunda parte del art. 38 CN.
No queda claro si la competencia de los partidos para postular candidatos tiene carcter
monoplico o no. Los dos ltimos prrafos del artculo se pronuncian a favor del
financiamiento pblico, crea un fondo especial y luego indica la prioridad de la capacitacin a
que deben ser destinados dichos fondos. Se habla igualmente de lmites de gastos en materia
e campaas, pero nada se dice sobre el rgano de control y los procedimientos a travs de los
cuales se llevar a cabo la fiscalizacin del efectivo cumplimiento de estas normas.
La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires ha sancionado la ley 268/99, regulando las
campaas electorales, las que no podrn iniciarse hasta 60 das antes de la fecha fijada para
la eleccin, ni extenderse durante las 48 hs previas a la iniciacin del comicio. Respecto de la
cuestin de los gastos de campaa, cada lista oficializada podr realizar gastos de campaa
que no superen los 0,40$ por cada elector empadronado para votar en la eleccin, ya se trate
de eleccin a una o dos vueltas. El aporte pblico para la campaa se prev en un mximo de
0,50 $ para cada categora por voto obtenido en la ltima eleccin. La Auditora General de la
Ciudad es la encargada del control de los ingresos y egresos efectuados con motivo de la
campaa y tiene la obligacin de dar a publicidad un informe en el Boletn Oficial de la Ciudad
de Buenos Aires.
vii) Control sobre los partidos polticos
La democracia tiende a la libertad, en sus distintas vertientes, como una de sus piedras
basales y en ese contexto debe propender a la madurez de los ciudadanos actores de ese
inestimable juego. Toda forma de control, que invocando la defensa de la democracia, impida
que una asociacin pueda convertirse en partido, importa una grave contradiccin con ese
principio. Adems, seguramente lejos de "desactivar" de ese modo el desarrollo del "partido
antisistema", se fomentar su crecimiento desde la clandestinidad y sin que ste tenga que
afrontar directamente las reglas que imponen el pluralismo y la participacin en los poderes
del Estado o desde la oposicin legalizada. Sin embargo, es comprensible que como
excepcin se impida la existencia como partidos de aquellos grupos que en su plataforma o

declaracin de principios violan de manera manifiesta principios fundamentales consagrados

en la Constitucin y en los tratados.
La autoridad de aplicacin de la ley sobre partidos polticos deber actuar como un rgano
independiente, conforme a los principios de igualdad y publicidad y estar sujeta a un
procedimiento donde se contemplen recursos y garantas que hagan a la total transparencia
de sus actuaciones. Asimismo, deber contar con todos los medios tcnicos modernos
susceptibles de facilitarle sus tareas de fiscalizacin. Deber implementarse alguna forma de
control ciudadano, tanto respecto al funcionamiento interno de los partidos como al
financiamiento.
Se debern instrumentar mtodos eficaces de control del patrimonio y del financiamiento de
los partidos, a fin de que la corrupcin no se traslade luego al sistema poltico en general.
3. Participacin - Formas semidirectas de democracia
El trnsito desde una democracia representativa hacia una de tipo participativo constituye
uno de los fenmenos ms caractersticos de la evolucin del constitucionalismo. La primera
etapa de este movimiento se caracteriz por una clara separacin entre las esferas de los
gobernantes y de los gobernados. En efecto, estos ltimos slo intervenan en el mbito del
poder pblico, a travs del sufragio, a fin de instituir a quienes deban integrar los rganos
polticos del Estado. De esta manera se concretaba uno de los momentos clave de la vida de
un Estado de Derecho, cual es el pronunciamiento del electorado por medio del voto a fin de
legitimar el acceso de sus autoridades a los cargos gubernamentales. El transcurso del tiempo
ira poniendo de manifiesto que esta visin pecaba por defecto y de ah en ms se iran
creando nuevos espacios para la participacin de los gobernados en la gestin de intereses
pblicos.
La primera apertura se da ya en el siglo XIX y consiste en la institucionalizacin del sufragio
para decidir que se concreta a travs de distintos institutos, todos los cuales integran las
denominadas formas de democracia semidirecta. Claro que para aquel entonces la vigencia
de estas herramientas que hacen pensar en la democracia directa, slo funcionaban en muy
pocos lugares; destacndose el caso de Suiza en donde como recuerda Spota existan
antecedentes desde haca mucho tiempo. En todos los mecanismos de democracia
semidirecta se solicita la intervencin del electorado para que se pronuncie sobre cuestiones
de diversa ndole en sustitucin de sus gobernantes. Estas situaciones en muchos sistemas
pueden ser suscitadas directamente por los ciudadanos. Pero con el tiempo a las formas
semidirectas de democracia se le han ido agregando otras modalidades de participacin.
Las nuevas modalidades a que estamos haciendo referencia, transforman a la participacin
popular, haciendo de ella una nota inserta en la rutina de la toma de las decisiones en el
marco de la democracia. De esta manera la intervencin directa de los gobernados cumple un
importante papel en la gestacin, en la toma, en la aplicacin y en el control de las
decisiones, como as tambin en la asuncin de las responsabilidades que puedan surgir
como consecuencia del comportamiento de los gobernantes.
El presente anlisis comienza con una breve descripcin de la participacin como fenmeno
jurdico-poltico, para luego analizar el marco constitucional nacional, poniendo particular
nfasis en las modificaciones introducidas por la ltima reforma ocurrida en 1994. Ms
adelante se observa el derecho pblico provincial y municipal ya que las normas existentes en
estos niveles de gobierno prevn instituciones ms avanzadas que las nacionales. Una
observacin particular se le otorga al sistema participativo previsto en la Constitucin de la
Ciudad de Buenos Aires. Por ltimo se expresan algunas conclusiones.
i) Iniciativa popular

As la ley 24.747123 reglament la iniciativa popular. Las modalidades que presenta esta
norma, si bien no transgreden el texto constitucional, dificultan en gran medida la posibilidad
de una participacin ciudadana ms o menos asidua. Para lograr que un proyecto de ley
presentado por los ciudadanos llegue a los legisladores deben darse una serie de requisitos,
entre ellos:
1. La iniciativa requiere de la firma de un nmero de ciudadanos que no sea inferior al 1,5%
del padrn electoral de la ltima eleccin para diputados y a travs de las mismas debern
estar representados por lo menos seis distritos electorales (art. 4). De conformidad con las
cifras que hoy muestran los padrones electorales, esta exigencia redunda en alrededor de
350.000 firmas. El nmero puede llegar a ser inferior cuando la materia objeto de la iniciativa
sea de alcance regional en cuyo caso slo se tendrn en cuenta a las provincias que integran
dicha regin. Este requisito no es de fcil satisfaccin, sobre todo si tenemos en cuenta que
estamos frente a una modalidad ante legem y que los temas excluidos son los de mayor
inters de la ciudadana.
2. La Justicia Nacional Electoral es la encargada de verificar la autenticidad de las firmas en
un muestreo no inferior al 0,5% de las que se hubieren presentado. El proyecto debe ser
desestimado cuando se compruebe la falsedad de por lo menos el 5% de las firmas.
3. Tambin se exige que la iniciativa sea presentada por escrito y que sea redactada en forma
de ley y en trminos claros.
4. Los promotores deben indicar su identidad y domicilio y dejar constancia de los gastos que
insumir la iniciativa y el origen de los recursos destinados a hacer frente a los mismos.
Estas nuevas exigencias si bien parecen razonables, en el marco de un exponente tan
restringido de participacin no pueden sino dificultar an ms su utilizacin. Adems, en lugar
de exigir que se redacte un proyecto de norma se podra haber dado lugar a la presentacin
de un documento que contenga las lneas sustanciales de la ley cuya sancin se persigue. La
iniciativa ser luego objeto del correspondiente trmite parlamentario y por lo tanto merecer
las consideraciones de tcnica legislativa que se impongan. Lo relativo a la determinacin del
monto de gastos y la indicacin de la partida correspondiente de recursos tambin creemos
que representa otra cortapisa difcil de efectuar para quienes no integran alguno de los
poderes del Estado. Se trata en todos los casos de requisitos que tornan dificultoso y oneroso
el procedimiento encaminado a la presentacin del proyecto. Por ltimo, es acertada la
posibilidad de que los promotores participen de las reuniones de comisin con voz de acuerdo
con la reglamentacin que fijen las mismas (art. 5, inc. c). Este temperamento acrecienta las
caractersticas participativas del instituto y asimismo le imprime el carcter de control
alternativo e impulsor de cada iniciativa que quede radicada en la Cmara.
Al igual que el texto constitucional en que se apoya, la norma que se comenta incurre en una
omisin al no precisar qu ocurre o mejor dicho qu sancin cabe, cuando el proyecto no
es tratado dentro de los doce meses a contar desde su presentacin (art. 11). Si bien hemos
de tener presente que el instituto no garantiza la sancin, sino el tratamiento del proyecto de
la misma forma que ocurre con cualquier proyecto presentado por un miembro del Congreso o
por el presidente de la Nacin.
En el derecho pblico provincial, encontramos la siguiente clusula de la Constitucin riojana,
art. 83, in fine: "La Cmara de Diputados est obligada a considerar el proyecto. Cuando lo
rechace o lo reforme sustancialmente, la iniciativa deber someterse a consulta popular. Si el
proyecto no es tratado en el trmino de tres meses, el mismo quedar aprobado". Es cierto
que la ltima parte del artculo se opone a lo establecido en el art. 82 CN, pero de todas
maneras las restantes prescripciones nos parecen muy tiles para impulsar la accin del

Congreso en el tratamiento a tiempo de la iniciativa. Por su parte la Constitucin del Chubut,

dispone un plazo de 6 meses a partir de la presentacin (art. 263).
En el derecho comparado la mayora de las leyes fundamentales que han optado por
consagrar este instituto han determinado lapsos de tiempo ms abreviados. Tal el caso de la
Constitucin peruana de 1993 (art. 31 y su ley reglamentaria 26.300, art. 11), la que
establece que el proyecto debe ser votado por el Congreso en los 120 das calendarios
siguientes.
ii) Consulta popular
El art. 40 CN, ya citado, contempla la figura de la consulta popular, en sus dos modalidades,
vinculante o no vinculante. En el primer caso es el Congreso, a iniciativa de la Cmara de
Diputados, el nico rgano habilitado para someter a consulta popular un proyecto de ley.
Efectuada la consulta, si el voto resulta afirmativo el proyecto que ha sido objeto de ella se
convierte automticamente en ley. En realidad se trata del clsico referndum legislativo.
En el segundo caso consulta no vinculante, la facultad de convocatoria le cabe tanto al
Congreso como al presidente de la Nacin, pero el electorado a travs de su voto slo opina
no reemplaza al decisor, tal como se ha visto que ocurre en el otro tipo de consulta. Estas
modalidades han sido reglamentadas por ley del Congreso 25.432 del ao 2001. Su art. 1,
referido a la consulta vinculante, excepta de este mecanismo a aquellos proyectos
legislativos cuya sancin tiene un rgimen especial en la Constitucin, ya sea por la Cmara
de origen o la exigencia de mayora calificada para su aprobacin. Para que la consulta
vinculante sea vlida se requiere el voto de por lo menos el 35% de los electores, al ser
vinculante es obligatorio el voto. El triunfo del s convierte al proyecto en ley y si el resultado
fuera negativo el proyecto no puede ser tratado ni sometido a consulta por el trmino de dos
aos.
En cuanto a la consulta no vinculante, la convocatoria puede provenir de cualquiera de los
dos poderes polticos no es obligatoria la concurrencia al acto eleccionario y estn excluidas
las mismas cuestiones que en la consulta vinculante.
e) Derecho pblico provincial y municipal
Nos parece importante destacar que no obstante el panorama que presentaba el derecho
constitucional nacional antes de la reforma de 1994 en materia de participacin, la situacin
era bien distinta en el mbito del derecho pblico provincial. En efecto, en las Constituciones
provinciales aparecieron desde tiempos tempranos formas de democracia semidirectas. La
tendencia fue iniciada por la provincia de Santa Fe en su Constitucin de 1921, que luego fue
seguida por la de Crdoba y Entre Ros. Tambin se pueden sealar los casos de referndum
constitucional adoptados en Buenos Aires y Mendoza. De esta manera de a poco en la
mayora de las provincias argentinas se practicaron consultas, referndums e inclusive
revocatorias de mandatos. Si bien su utilizacin no ha sido frecuente registrndose casi
exclusivamente en la esfer a municipal.
Esta evolucin que experimenta el derecho de las provincias se ve acentuada a partir de 1986
con la concrecin de una nueva etapa del constitucionalismo provincial que involucra la
reforma de las leyes fundamentales de la mayora de los estados provinciales y la sancin de
las Constituciones de la nueva provincia de Tierra del Fuego y de la Ciudad de Buenos Aires.
La democracia participativa es uno de los rasgos ms destacables de esta ltima etapa del
constitucionalismo provincial, las formas semidirectas se suman a otros institutos de
participacin poltica no partidaria.

Inclusive, en los textos constitucionales la consagracin de diversos canales institucionales de

participacin en las esferas sociales, profesionales, econmicas etc., se ve precedida de la
definicin del rgimen a travs de expresiones como las siguientes, contenidas en los
prembulos: "consolidar un Estado democrtico basado en la participacin popular..." (La
Rioja); "profundizar la democracia participativa en lo poltico, econmico, social y cultural"
(San Juan); "establecer una democracia pluralista y participativa"(Crdoba); "organizar el
Estado provincial bajo el sistema Representativo Republicano de acuerdo a la CN en una
democracia participativa y pluralista"(Salta), "se asegura el derecho a la plena participacin
en las decisiones de los Poderes Pblicos sobre los asuntos de inters general a travs de los
procedimientos que esta Constitucin dispone"(Entre Ros).
La afirmacin de la autonoma de los municipios constituye, tambin, otro de los aspectos
importantes del movimiento de reforma a que estamos haciendo referencia. Producto de este
fenmeno se extiende la modalidad del municipio de "carta", es decir de comunas dotadas de
una suerte de poder constituyente de tercer grado. Ello, en tanto y cuanto, tienen la facultad
de dictarse sus propias normas fundamentales, de conformidad con los lineamientos
contemplados en las respectivas Constituciones provinciales. En la actualidad existen
numerossimas cartas municipales con interesantes innovaciones en el campo de los derechos
y de la organizacin del poder. Respecto de los mecanismos de participacin se han
incorporado entre otros la audiencia pblica, instituto sumamente difundido en los ms
variados confines del territorio argentino. Por caso podemos citar a las cartas de San Salvador
de Jujuy en la que se habla del derecho de audiencia pblica del que son titulares todos sus
habitantes y de Puerto Madryn, ciudad en la que este mecanismo se incorpora a un
procedimiento muy novedoso de planeamiento estratgico participativo.
El municipio de Ushuaia luego de la sancin de la ordenanza sobre audiencias pblicas ha
incorporado a su vida cotidiana la celebracin de un promedio de dos audiencias mensuales
para el tratamiento de cuestiones de su competencia.