4-Motohiro-2007-En Boadway y Shah - Intergovernmental Fiscal Transfers - 2007 - Español

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La economa poltica de transferencias

interregionales
Motohiro Sato
Existen diferentes opiniones sobre las transferencias intergubernamentales. El rea
normativa de la economa pblica aborda las fallas de la descentralizacin, como las

externalidades fiscales y la desigualdad. Bajo este anlisis las transferencias interregionales sirven como un medio para solucionar las fallas de la descentralizacin y al
mismo tiempo preservan los beneficios de la descentralizacin (Boadway y Hobson
1993). Estas transferencias tambin pueden ser usadas para asegurar un estndar nacional mnimo en servicios pblicos bsicos, como educacin y salud, en donde la
autoridad central ejerce como la autoridad con poder de gasto. La tarea bsica en
el diseo de las transferencias es encontrar el precio correcto, asegurndose de que
los gobiernos locales aceptan completamente la responsabilidad de sus decisiones
(Bird y Smart 2002). En este caso, se supone es que el gobierno acta en busca de los
intereses de sus habitantes.
Por otro lado, la escuela de pensamiento de la cosa pblica percibe que los gobiernos buscan su propio beneficio o son entidades de estilo Leviatn, que actan en
contra de los intereses de sus ciudadanos. Esta tendencia considera la competencia
intergubernamental como un modo de controlar el poder monopolizador de los gobiernos en explotar a los ciudadanos. Bajo esta perspectiva, la descentralizacin es
un modo de promover la competencia de modo que los impuestos y las tarifas bajan,
del mismo modo que las empresas privadas en competencia reducen el precio de los
bienes. Gracias a la naturaleza no benevolente de los gobiernos, las transferencias
interregionales no incrementan el bienestar necesariamente. Estas transferencias sirven como un mecanismo de colusin entre las unidades gubernamentales en lugar
de un mecanismo de coordinacin, y pueden dar pie al surgimiento de una excesiva
expansin del sector pblico.
La teora normativa de las transferencias intergubernamentales ignora los problemas polticos, y se concentra en la racionalidad econmica para su uso. Sin embargo,
es posible, y se observa en la prctica, que los gobiernos dirigen ms fondos centrales a regiones polticamente poderosas con la esperanza de asegurar sus votos. La
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Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas
burocracia central y los ministerios pueden estar motivados para maximizar su presupuesto. La autoridad central puede abusar de su poder de gasto, inmiscuyndose
excesivamente en problemas locales y afectando la autonoma local. Los grupos de
inters o los gobiernos locales pueden comenzar a participar en actividades de presin poltica (lobby) para manipular la asignacin de transferencias a su favor. En ese
caso, las transferencias interregionales son usadas para financiar proyectos pblicos
cuyos beneficios se concentran geogrficamente, pero cuyos costos son asumidos por
toda la nacin.
Cuando existen relaciones fiscales jerrquicas, el gobierno central eventualmente puede verse obligado a rescatar las regiones endeudadas, yendo en contra de la
responsabilidad fiscal de los gobiernos locales. Tales operaciones de salvamento financiero pueden no ser necesarias constitucionalmente, pero, por otro lado, reflejan
las presiones polticas. Los residentes locales pueden no tener deseos de monitorear y
disciplinar a sus gobiernos locales cuando perciben que el gasto local no viene de sus
propios bolsillos sino que es pagado por alguien ms.
Finalmente, la ejecucin de poltica econmica de cualquier tipo es finalmente
un asunto poltico. Segn Inman (1988), la teora normativa de las transferencias
intergubernamentales no ofrece una explicacin satisfactoria de los programas de
transferencia de los Estados Unidos que hacen muy poco por internalizar los efectos
de diseminacin u ofrecer respaldo fiscal a las regiones de ingreso bajo o con pocos
recursos. Bajo estas circunstancias, un modelo de economa poltica hace un mejor
trabajo, eso no significa que el anlisis econmico de las transferencias sea irrelevante, pero hay que entender que las consecuencias econmicas de transferencias mal
diseadas y con motivaciones polticas pueden ser negativas para la economa. El
reto es evitar generar un dao secundario en busca de los objetivos polticos (Bird y
Smart 2002).
Este captulo revisa los modelos de economa poltica de las transferencias, examina las transferencias intergubernamentales e interregionales que podran ser
ofrecidas directamente a los habitantes desde el gobierno central. El captulo no es
puramente positivo, tambin se examinan las consecuencias normativas que surgen
del equilibrio poltico y econmico analizado.
Se debe hacer una distincin importante entre los aspectos normativos y positivos de las transferencias interregionales. El anlisis normativo examina cmo
las transferencias deben ser ofrecidas para promover la eficiencia y la equidad, sin
considerar elementos de economa poltica. El anlisis positivo describe cmo las
transferencias surgen como una consecuencia de la economa poltica de las decisiones e interacciones entre las partes interesadas. Los dos tipos de anlisis no son
necesariamente iguales. Algunos afirman que la disponibilidad poltica debe ser
incluida en el anlisis normativo si se quiere que las recomendaciones de poltica
sean aprobadas e implementadas mediante el proceso poltico. Este captulo no
examina el papel de las conclusiones del anlisis de la cosa pblica en la economa
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La economa poltica de transferencias interregionales
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pblica normativa, ste es un tema que es tratado en otras publicaciones (Boadway

2002). Por el contrario, el captulo estudia la economa poltica de las transferencias interregionales, tomando una aproximacin positiva y evaluando el equilibrio
resultante de la perspectiva normativa convencional. Por eso se estudian las reglas
del juego o la estructura institucional que limitan las decisiones de las entidades
participantes.
Es importante sealar que para que las recomendaciones normativas se cumplan,
se deben presentar varias condiciones:
El gobierno central debe ser benevolente en buscar el bienestar social. Su benevolencia puede surgir del supuesto de que existe un acuerdo institucional, como una
democracia que funciona bien, que funciona como un mecanismo disciplinario
para asegurar que el gobierno acta en busca del inters de los ciudadanos.
El gobierno central debe actuar como una sola entidad cuando toma decisiones.
Debe ser capaz de coordinar las polticas centrales que gobiernan los impuestos,
los bienes pblicos y la redistribucin intergubernamental e interpersonal, con el
fin de cumplir un solo objetivo.
El gobierno central debe poseer control jerrquico sobre los gobiernos de nivel
inferior y control exclusivo sobre los instrumentos de poltica centrales. En algunos pases, el gobierno central debe consultar a los gobiernos de nivel inferior
sobre las polticas que los afectan. Adicionalmente, si una regin no confa en el
gobierno central, puede separarse de la nacin. La posibilidad de una separacin
limita al gobierno central en disear las transferencias interregionales.
El gobierno central debe estar en capacidad de comprometerse a cumplir sus
polticas.1
Este captulo examina las consecuencias que surgen cuando alguna de estas
condiciones no se cumplen. El captulo est organizado de la siguiente manera. La
siguiente seccin examina los gobiernos que buscan su propio inters y la competencia poltica. Comienza analizando el efecto de flypaper effect que est asociado con la
motivacin egosta de los gobiernos locales, antes de analizar los motivos egostas del
gobierno central. La segunda seccin examina las polticas oportunistas y el comportamiento explotador de renta que surge de la naturaleza fragmentada del gobierno
central. La tercera seccin ilustra las transferencias, analizando la negociacin intergubernamental y la amenaza de que la nacin se divida. La cuarta seccin examina el
problema de restriccin flexible y retencin asociado con los problemas de compro-
1 Adicionalmente, el gobierno central debe ser racional y poseer conocimiento adecuado e informacin. En este captulo, se asume que el gobierno central es racional, aunque su racionalidad puede
ser controvertida.
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miso y cumplimiento. La ltima seccin examina las reformas institucionales para

poder manejar el aspecto poltico de las transferencias.
Motivacin poltica y la competencia poltica
Esta seccin estudia las razones para el comportamiento del gobierno central y local.
En primer lugar, se muestra cmo el proceso poltico local crea anomalas en las
transferencias intergubernamentales, un fenmeno conocido como flypaper effect.
En segundo lugar, se analiza cmo las transferencias interregionales pueden reflejar
movimientos tcticos de parte de gobiernos que maximizan la votacin en lugar de
sus intereses ideolgicos o de equidad.
El efecto papel pegajoso
Si los votantes regionales tienen soberana completa mediante preferencias con solo
un mximo (flypaper effect), que hacen que el votante medio sea el voto pivote, la participacin de este votante en una transferencia se convierte en un activo transferible
y que puede ser usado para propsitos pblicos o privados y puede ser incluido en
su ingreso total. La respuesta a un incremento en las transferencias sera similar a la
respuesta a un incremento en el ingreso privado (Bradford y Oates 1971). Cualquier
desviacin de esta prediccin puede reflejar el hecho el que las decisiones locales de
poltica no se determinan segn las preferencias del votante medio, sino que reflejan
el comportamiento egosta del gobierno local que busca su propio inters.
La descentralizacin fiscal puede disciplinar a los polticos locales que buscan
su propio inters y hacerlos actuar a favor de sus ciudadanos, promoviendo la competencia interregional.2 La descentralizacin puede diseminar el comportamiento
votar con los pies y competencia segn punto de referencia (comparaciones de
desempeo), motivando a los polticos locales a actuar en busca del inters de sus
electores. La competencia no altera los objetivos de los polticos (es decir, reeleccin
o la maximizacin de los beneficios polticos); pero ahora cumplir con las necesidades de los ciudadanos se convierte en el medio para lograr tales objetivos. Induce
a los polticos a comportarse de manera benevolente, aunque este comportamiento
no est en su naturaleza. Para que la competencia tenga un efecto disciplinario, los
ciudadanos deben conocer los costos del gasto pblico local, de modo que la asignacin de responsabilidades fiscales es esencial para que la descentralizacin fiscal sea
exitosa.
2 En este captulo, la competencia se considera un mecanismo disciplinario que promueve la eficiencia, no un mecanismo de pedir prestado al vecino.
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Las transferencias intergubernamentales pueden introducir diferencias entre los

beneficios y los costos, como lo sealan Bird y Smart (2002), las personas tienden
a ser ms cuidadosas cuando gastan dinero que tienen que ganarse ellas mismas.
Cuando los gobiernos locales gastan lo que los residentes locales ven como el dinero
de otra persona, los ciudadanos no pondrn mucha presin sobre sus polticos a usar
estos fondos eficientemente. Ellos perciben errneamente que las transferencias son
una comida gratis, aunque sean financiadas con los impuestos nacionales que ellos
mismos pagan. De hecho, algunos estudios empricos de transferencias intergubernamentales revelan que una transferencia pagada completamente desde un principio
crea un incremento desproporcionado en el gasto local respecto al efecto de un incremento en el ingreso privado.
Filimon, Romer y Rosenthal (1982) estudian el caso en el cual el efecto de papel
pegajoso surge por la ignorancia de los votantes y la maximizacin del presupuesto
de parte del burcrata. En su modelo, los votantes locales no saben de la existencia o
la cantidad exacta de las transferencias intergubernamentales y votan segn su propia percepcin del precio de los impuestos. Esto deja a la burocracia local libre de
dirigir recursos escondidos a expandir el presupuesto local sin ser reconocidos por
los votantes. La autoridad encargada de hacer los gastos, que est maximizando el
presupuesto con informacin privilegiada y la capacidad de esconderlo, se beneficia
del hecho que esta informacin no es pblica.
La ventaja de informacin le permite al burcrata local controlar la agenda de
gasto. Romer y Rosenthal (1980) ofrecen un marco analtico de la estructura institucional de las decisiones locales que muestra el poder burocrtico en la determinacin
de la agenda de gasto. Los autores estudian el caso de polticas locales sobre un solo
servicio pblico, como la educacin. Bajo el modelo de determinacin de la agenda, las opciones de los votantes regionales son limitadas a aprobar o a rechazar la
propuesta hecha por el poltico. Si rechazan la propuesta, el nivel de oferta de servicio pblico se devuelve a un nivel determinado exgenamente. Esto incrementa la
capacidad del burcrata de manipular la agenda de manera que se maximice su presupuesto. Si las transferencias no pueden ser manipuladas hacia otros fondos por los
votantes regionales, el gasto total en el equilibrio es excesivo desde el punto de vista
del votante medio o del principal; cuando una poltica de devolucin de recursos o
incumplimiento implica un alto nivel de gasto pblico, las transferencias intergubernamentales generan un efecto de papel pegajoso.
Las transferencias pueden distorsionar las opciones pblicas locales, afectando
las funciones disciplinarias de la autonoma local que, por su parte, da pie a sobreexpansin del gasto local. Sin embargo, no existe consenso sobre la causa de este
efecto de papel pegajoso. Wyckoff (1991) revisa la literatura y concluye que la anomala observada puede surgir por la mala especificacin de los estudios empricos.
El autor rechaza la hiptesis de ilusin fiscal en su propio anlisis emprico (Bailey
y Connolly 1998). Hines y Thaler (1995) sealan que el efecto de papel pegajoso
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puede surgir por el comportamiento irracional o la percepcin de que los votantes

tienen aversin a las prdidas, o no tratan los fondos como intercambiables. Bajo
un modelo de economa poltica ms complicado y realista, como el de competencia poltica, Roemer y Silvestre (2002) sealan que la anomala del papel pegajoso
puede desaparecer.
Competencia poltica
La naturaleza tctica de las transferencias intergubernamentales puede ser modelada
de dos maneras, segn la demanda y segn la oferta. Desde el lado de la demanda,
se modela la norma universal en la legislatura que permite la integracin de los legisladores con los votantes y las actividades de presin de parte de grupos de inters
regional. Esta aproximacin se discute en la siguiente seccin, en esta seccin se examina la modelacin del lado de la oferta.
Dixit y Londregan (1998a) desarrollaron un modelo emprico con posibilidad
de contrastar empricamente de un pas federal, en el cual los partidos polticos en
competencia intentan comprar votos en una campaa electoral, transfiriendo fondos
a grupos de votantes o regiones. Cada partido acta como un agente individual en
la seleccin de una plataforma, que implica una canasta de polticas pblicas, incluyendo las transferencias prometidas. Dixit y Londregan implcitamente asumen
que un fuerte liderazgo y una disciplina interna existen dentro del partido. Tambin
examinan que los partidos pueden comprometerse con credibilidad a entregar la plataforma de polticas propuesta.
La competencia poltica se presenta en las elecciones centrales y locales y se captura en un modelo de comportamiento probabilstico de la votacin. El conflicto de
intereses entre votantes se debe a que estn preocupados por su propio consumo que
se ve afectado por las polticas de transferencia, as como por lo que toman como
diferentes posiciones ideolgicas en reas de poltica, como la proteccin ambiental y la defensa nacional. Las diferencias en las posiciones ideolgicas generan un
comportamiento aleatorio en su comportamiento de votacin. Se asume que la votacin es prospectiva, es decir, responde a la plataforma poltica propuesta durante
la campaa en lugar del desempeo anterior del poltico (votacin retrospectiva).
Adicionalmente, el modelo asume que los partidos polticos no pueden observar las
preferencias de poltica o posiciones ideolgicas de los individuos, pero depende de
la participacin en grupos, observable a partir de indicadores como el ingreso, la
residencia y la ocupacin.
El gobierno central lleva a cabo transferencias interregionales e interpersonales
en pagos hechos una sola vez, mientras que los gobiernos locales redistribuyen el
ingreso dentro de sus jurisdicciones. Se asume que el centro acta primero, lo cual
incluye el modo como los gobiernos locales reaccionan a la poltica de redistribucin
del gobierno central en el diseo de su propia poltica.
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Se supone que los partidos polticos son completamente apolticos, en el sentido

de que su nica preocupacin es ser elegido (las preocupaciones ideolgicas pueden
ser incorporadas posteriormente sin alterar la esencia del argumento) (Dixit y Londregan 1998b). Entonces el uso de las transferencias interregionales es un movimiento
puramente tctico usado para atraer votos. Dixit y Londregan (1998a) muestran que
el equilibrio poltico-econmico es simtrico, en donde los partidos polticos anuncian la misma plataforma poltica durante la campaa.
A nivel local y central, el grupo que tiene menos apego ideolgico y, en consecuencia, tiene ms votantes decisivos gana ms transferencias. Las personas de ingreso
bajo son las ms favorecidas; es ms, dentro de su jurisdiccin, el gobierno local
puede invalidar la distribucin interpersonal de ingreso deseado por el centro usando sus propios instrumentos de poltica distributiva. En consecuencia, el centro slo
puede modificar la redistribucin de recursos entre regiones. Si las transferencias
con correspondencia se agregan a los instrumentos de poltica del centro, el gobierno
central las puede usar para influenciar los incentivos de los gobiernos locales para
redistribuir a su favor.3
Johansson (2003) hizo una prueba emprica de la hiptesis de Dixit y Londregan
(1998a) en el contexto de la asignacin de transferencias en Suecia. Ella mide la importancia de los votantes decisivos de dos maneras. Primero, mide la diferencia entre
la participacin de votos de los partidos conservadores y socialistas, que llama variable aproximada de cercana. Segundo, estima la preferencia de los votantes y su
distribucin mediante anlisis de factores, usando informacin de una encuesta de las
elecciones de Suecia, que es aplicada para calcular la densidad en el punto de corte.
Johansson encuentra que la variable de cercana no es estadsticamente significativa
pero que el tamao del bloque del votante decisivo, medido por la densidad estimada,
tiene un impacto positivo y significativo, lo que implica que las tcticas s importan.
Esta teora del votante decisivo puede compararse con la poltica mecnica, en
donde el partido poltico favorece a su grupo de apoyo central en las polticas de redistribucin (Dixit y Londregan 1996). Los mecanismos polticos surgen cuando los
partidos polticos difieren en su capacidad de focalizar los beneficios redistributivos a
diferentes grupos. Tal diferencia existe porque cada partido tiene su propio grupo de
votantes, cuyas preferencias son conocidas como un resultado de una red de soporte
bien desarrollada. El mayor entendimiento se traduce en mayor eficiencia en la asignacin de beneficios particulares (Dixit y Londregan, 1996, p. 1134). Esto implica que
ms transferencias son dirigidas al grupo central de apoyo del gobierno a costa de los
agentes externos y que los competidores polticos adoptan diferentes polticas.
3 En Dixit y Londregan (1998 a), los votantes que se preocupan sobre su propio consumo e ideologa
pueden preferir tener un gobierno dividido, en donde el gobierno central y estatal son gobernados
por partidos polticos diferentes.
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Una regin cuyo gobierno est afiliado con el partido del gobierno central puede
ser considerada como el grupo central de apoyo. El grupo reunir la informacin
sobre las necesidades locales y preferencias por transferencias para el centro y ofrecer ms votos para el partido del gobierno central. Grossman (1994) llama capital
poltico a la capacidad de los polticos regionales de ofrecer votos para su contraparte
central, y lo mide mediante la afiliacin a los partidos de los legisladores regionales.
Un estado de Estados Unidos posee un gran capital poltico cuando la mayor parte de
su legislatura es igual a la mayora de la Casa de Representantes de Estados Unidos.
Grossman (1994) encuentra que esta variable es positiva y significativa.
Dixit y Londregan (1998a) asumen que las sillas de la Asamblea nacional son asignadas a las regiones en proporcin a su poblacin y luego establece que el tamao
del grupo, es decir, la poblacin regional, es irrelevante en la determinacin de la
asignacin per cpita de transferencias porque un grupo grande es rico en votos pero
costoso para la distribucin del presupuesto gubernamental. Pero el resultado puede
cambiar si la representacin regional en la Asamblea nacional es sesgada, por ejemplo, favorece regiones ms pequeas. Porto y Sanguinetti (2001) examinan cmo las
transferencias federales son asignadas en las provincias argentinas. Los autores miden
la representacin poltica de una provincia por el nmero per cpita de legisladores
centrales elegidos por ellos. Los autores muestran que las provincias con excesiva
representacin, reciben ms transferencias.
El problema de la eficiencia
En el anlisis de Dixit y Londregan (1998a, b) la motivacin egosta del gobierno central no va necesariamente en contra de la eficiencia; la distribucin de los recursos es
eficiente (al menos como un segundo mejor), pero no es necesariamente equitativa.
A partir de este problema, McGuire y Olson (1996) argumentan que los gobiernos
egostas pueden tener inters en reducir los impuestos, remover la regulacin ineficiente, y ofrecer bienes pblicos con el objetivo de expandir la produccin, a quien el
gobierno puede cobrar impuesto para completar sus propios intereses de largo plazo
de confiscar la riqueza de los ciudadanos, una versin poltica de la mano invisible.
Existen dos visiones sobre las implicaciones de eficiencia de las transferencias tcticas (Boadway y Keen 2000). La posicin de Virginia es que la redistribucin tiende a
ser ineficiente, las actividades de explotacin de rentas desperdician recursos valiosos
e interrumpen la actividad econmica. La visin de Chicago es que, dado que existen
incentivos a usar instrumentos eficientes, una poltica de redistribucin que a primera vista parece ser ineficiente podra ser una solucin, al menos como un segundo
mejor. A partir de estos argumentos, Hettich y Winer (1998) examinan las opciones
entre impuestos distorsionadores en el contexto de votacin probabilstica y la competencia poltica. Los autores concluyen que en el equilibrio de economa poltica, la
estructura impositiva es eficiente en el sentido de Pareto, como un segundo mejor.
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Wittman (1995) va ms all, sugiriendo que la democracia es ineficiente, al menos

en teora. Este argumento de eficiencia depende de la idea del espritu empresarial
poltico. Supongamos que las condiciones existentes de la poltica pblica local son
ineficientes. Por definicin, existe un conjunto alternativo de polticas que es deseable
y mejor en el sentido de Pareto. Dado que los partidos polticos en competencia quieren ser elegidos, al menos uno ofrecera tal poltica, ya que promover el bienestar de
los votantes debe reunirle ms votos. Si los partidos existentes o los polticos en ejercicio prefieren las condiciones polticas actuales, un nuevo partido o poltico entrara
al mercado poltico con mejores polticas. En consecuencia, las polticas ineficientes
no pueden ser sostenidas cuando la competencia poltica funciona.
El espritu empresarial poltico asume la no existencia de costos de transaccin
asociados con el compromiso y la entrada. Sobre el compromiso, Dixit y Londregan (1995) estudian el respaldo gubernamental para una industria en decadencia. El
modo eficiente de redistribuir ingreso para esa industria es ofrecer una compensacin
en dinero en efectivo a los trabajadores y reubicarlos en actividades ms productivas
o de mayor ingreso. Sin embargo, esto alterara la influencia poltica de la industria,
ya que reasignar trabajadores a un nuevo grupo de inters no les permitira actuar
colectivamente. Si el gobierno no se puede comprometer a entregar una cantidad de
dinero en efectivo por una sola vez, y redisea las transferencias tcticas de ingreso
segn la distribucin ex post de la influencia poltica, la compensacin ex ante prometida nunca ocurrir. Como anticipacin a la negacin del acuerdo, la industria en
decadencia no aceptara la compensacin nica que es eficiente, sino que favorecera
un subsidio para mantenerla a flote y dejar los trabajadores en el sector. La economa
entra en una poltica ineficiente que distorsiona la asignacin de trabajo. La misma
historia se ajusta a las transferencias interregionales, reemplazando la industria decadente por una regin en decadencia, y donde la reubicacin de la poblacin es el
mecanismo que lleva a la eficiencia.
Gobierno fragmentado y explotacin de rentas
Hasta ahora, la discusin ha asumido que el gobierno central acta como un solo
agente en la toma de decisiones. Esto implica que las polticas son coordinadas y se
internalizan las externalidades relevantes. Pero en la prctica, el gobierno central no
se comporta as, existen muchas partes interesadas en el diseo y la implementacin
de polticas. Esta seccin examina la naturaleza del lado de la demanda de las transferencias intergubernamentales. Analiza la poltica distributiva en la legislatura central
y las actividades de explotacin de rentas de los gobiernos locales o sus representantes que lleva a la tragedia de los bienes comunes y a situaciones de ineficiencia.4
4 La poltica de financiar a grupos de votantes especficos tambin difiere de la competencia poltica
en el comportamiento de los votantes. La competencia poltica asume que la votacin es prospectiva,
mientras que la poltica de gastar dinero a favor de grupos especficos de votantes es retrospectiva.
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El problema del fondo comn

En la mayora de pases democrticos, los cuerpos legislativo y administrativo estn
separados, y las instituciones legales y polticas son independientes. Los legisladores
pueden representar los intereses de sus jurisdicciones y de clases sociales particulares, y no de toda la nacin, ofreciendo mayor gasto pblico para sus electores y
en poltica distributiva. Esto es especialmente cierto cuando no existen un liderazgo
fuerte y una disciplina jerrquica en un partido poltico. Incluso los polticos centrales solicitan transferencias interregionales excesivas para su propia regin, y tales
demandas pueden ser aceptadas.
Inman y Rubinfeld (1996) afirman que la poltica de ofrecer mayor gasto al grupo
elector surge por la naturaleza descentralizada de la legislatura y porque el gobierno
central es dbil. Los legisladores individuales exigen proyectos que benefician un rea
geogrfica particular o un grupo identificable de electores; los costos de estos proyectos son financiados por el gobierno central. Tales proyectos pueden ser ejecutados
por el gobierno local que recibe las transferencias o directamente por el gobierno
central. La distribucin de costos crea una brecha fiscal entre el costo marginal social
y el costo marginal correspondiente a la regin. El resultado es que los proyectos se
expanden excesivamente, porque los legisladores individuales subvaloran su precio e
imponen una carga fiscal grande sobre toda la nacin. Esta tragedia es la de los bienes
comunes (tambin conocida como el problema del fondo comn), cuando el gasto
pblico (y, en consecuencia, las transferencias) son excesivas y las regiones imponen
cargas fiscales a otras regiones. Por tanto, la economa poltica del equilibrio no es
eficiente. Velasco (2000) extiende este problema a un contexto dinmico y establece
que las consecuencias de la poltica de gasto a favor de un grupo de electores es la
acumulacin excesiva de deuda con el paso del tiempo.
La poltica de gasto a favor de un grupo de electores est asociada con la norma
informal que los legisladores votan para evitar la inestabilidad poltica que surge de
la votacin multidimensional. El resultado es un equilibrio inducido por la estructura en el cual la reciprocidad, llamada universalismo o la norma de respeto (yo
froto tu espalda y t frotas la ma) entra en juego. Cada legislador acuerda respaldar
la asignacin de dineros con preferencias de todos los otros legisladores, sabiendo
que desviarse de la norma de respaldo mutuo puede inducir a que otros se desven
(Inman y Fitts 1990).5 La consecuencia es que los legisladores electos demandan ms
de un proyecto con beneficios locales cuando los costos de ese proyecto se comparten
con contribuyentes que no son de esa regin (DelRossi e Inman 1999).
5 Alternativamente, el proceso de toma de decisiones legislativa puede ser de coalicin ganadora
mnima. Sin embargo, como lo discuten Inman y Fitts (1990), tal coalicin podra ser inestable
polticamente, y cada legislador enfrenta incertidumbre de si estar o no en la coalicin ganadora.
En este caso, la norma informal de universalismo sera favorecida.
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Las reglas de eleccin tambin pueden ser importantes. Cuando existe una regla
de pluralidad y slo hay una silla en el distrito elector, los polticos estaran ms inclinados a favorecer los intereses locales y participaran en polticas para favorecer a
sus electores (Sorensen 2003). Sin embargo, esto no significa que la representacin
proporcional puede limitar la prctica poltica de favorecer el gasto de una regin.
Usualmente esto lleva a que los gobiernos de coalicin, que contienen diferentes partidos con diferentes prioridades polticas, podran aumentar el problema del fondo
comn. De hecho, Kontopoulos y Perotti (1999) ofrecen evidencia emprica de que el
gasto pblico aumenta con el nmero de partidos en coalicin. Como los gobiernos
de coalicin tienen ms actores de veto, son ms propensos al dficit fiscal, en donde
el problema del fondo comn dinmico est presente en todas las polticas. De este
modo, los esfuerzos de estabilizacin pueden dilatarse en el tiempo. Hallerberg y von
Hagen (1999) tambin establecen relacin entre el problema del fondo comn y la
forma de gobierno.
DelRossi e Inman (1999) hacen una prueba emprica del problema del fondo comn despus de la ley de Estados Unidos Water Resource Development Act de 1996,
la cual incrementa la distribucin de los costos locales. Los autores encuentran que
la elasticidad de precio de la demanda de los legisladores por bienes pblicos, como
control de inundaciones y proyectos de navegacin, es relativamente alta y concluyen
que una solucin al problema del fondo comn es hacer que los electores del legislador paguen una parte ms grande del costo marginal de estos bienes locales (271).
La tendencia a exceder el gasto puede limitarse fortaleciendo el liderazgo de los
partidos polticos y reemplazando la norma de respeto por un concepto ms centralizado, un proceso unificado de toma de decisiones que haga que la estructura
sea menos susceptible a los interese locales o limitando el nmero de estados en la
jerarqua federal (Inman y Rubinfeld 1996). Los presidentes y lderes de partidos son
responsables del gasto y el desempeo fiscal del pas. Inman y Fitts (1990) exploran el
papel de los partidos democrticos en controlar el comportamiento de los representantes individuales. Los partidos fuertes interesados en el beneficio colectivo de todos
los miembros actuaran para internalizar las consecuencias fiscales de las demandas
de los legisladores. Un Presidente que usa su poder de veto tambin puede contener
la poltica distributiva. La influencia poltica del Presidente se fortalece por el respaldo nacional del electorado. Inman y Fitts (1990) presentan evidencia emprica que
respalda estas hiptesis.
Jones, Sanguinetti y Tommasi (2000) estudian el problema del fondo comn en el
contexto de las relaciones intergubernamentales en Argentina, donde los gobernadores provinciales, en lugar del legislador central, son la parte interesada. Los autores
encuentran que el gasto es relativamente bajo en provincias en las cuales el gobernador pertenece al mismo partido del Presidente, tal vez porque el Presidente puede
prevenir el comportamiento oportunista de los gobernadores del mismo partido al
exigir cierta disciplina de partido. Rodden y Eskeland (2003) sealan que las rela-
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ciones partidistas entre el Presidente, la legislatura y el gobierno provincial pudieron

haber ayudado a las reformas en Argentina.
Explotacin de rentas
Los legisladores centrales juegan un papel activo en la poltica de gasto a favor de un
grupo de votantes. Los gobiernos locales tambin pueden llevar a cabo actividades
de explotacin de renta o presin poltica con el objetivo de obtener ms transferencias. Ellos pueden escribir contratos con ministerios del gobierno central, encargados
de las transferencias interregionales. Su actividad de grupos de presin puede tener
como objetivo los polticos elegidos de sus regiones. Por su parte, los polticos llevan
a cabo actividades que favorecen a sus electores. Por eso las actividades de gasto para
un grupo de electores y los grupos de presin estn relacionadas. Los grupos de presin pequeos (o regiones) pueden ser ms exitosas que las grandes porque los costos
de las transferencias sobre ellas se diseminan y difciles de ver (Becker 1983).6
Una forma de presin poltica de los gobiernos locales es la transmisin de informacin a los polticos nacionales y los ministerios para actualizar su percepcin de
los beneficios econmicos de los servicios locales financiados con transferencias, y
los efectos polticos para las posibilidades de reeleccin. Los gobiernos locales tienen
mejor informacin sobre los temas locales que les preocupan. Estn motivados para
manipular tal informacin a su favor para exagerar los beneficios y subestimar los
costos, una tendencia que es prevista por el gobierno central (Austin-Smith 1997).
Sin evidencia concreta, la informacin puede no ser creble y no ser muy informativa (Sorensen 2003). Si los gobiernos locales pueden asegurar la credibilidad de su
informacin, el centro puede focalizar efectivamente las transferencias para maximizar el respaldo poltico, logrando que estas regiones sean grupos de respaldo.
Recurdese la discusin de Dixit y Londregan (1996).
Los gobiernos locales tambin pueden hacer presin ofreciendo respaldo financiero y logstico a los partidos locales durante las elecciones nacionales, ofreciendo
ms respaldo a los candidatos que consideran que promueven ms activamente los
intereses locales. Los gobiernos locales tambin pueden asegurar que los medios locales y los votantes conozcan los proyectos financiados por el gobierno central y sus
beneficios a las economas locales, evitando la discusin de los costos de los proyectos pagados por la nacin (Brock y Ownings 2003). En la terminologa de Grossman
(1994), los gobiernos que ejercen presin utilizan su capital poltico.
6 La nocin que una minora puede explotar a la mayora fue propuesta por Olson (1965), quien
seala que es ms fcil para grupos pequeos superar el problema del agente que se aprovecha del
esfuerzo de los dems. Los costos de transaccin asociados con la explotacin de rentas de estos
grupos son menores.
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La devolucin de funciones de poltica y responsabilidades a los gobiernos locales

les puede dar la caracterstica de principales en relacin con la autoridad del gobierno
central. Sus actividades de extraccin de rentas pueden ser modeladas como un problema de agencia comn. El gobierno central acta como un agente comn para los
gobiernos locales o para grupos de inters que los representan, que hacen contribuciones independientes para obtener polticas favorables (Person y Tabellini 2000). Las
contribuciones tienen como objetivo ayudar a asegurar que los polticos del gobierno
central adoptan los objetivos del gobierno local. En la determinacin de las polticas centrales, incluyendo las transferencias, la regulacin y los proyectos pblicos que
afectan al gobierno local, el gobierno central maximiza la suma ponderada de las utilidades, dando un mayor peso a los gobiernos que hacen presin. Dixit, Grossman
y Helpman (1997) formulan una teora general de agencia comn y establecen que
el equilibrio que emerge es suficiente, ya que slo son sostenibles instrumentos de
poltica eficientes. Los recursos son distribuidos de los grupos no organizados a los organizados o de las regiones con menor influencia poltica a aquellas con mayor acceso
al gobierno central. Este resultado concuerda con la escuela de Chicago. Sin embargo,
Dixit, Grossman y Helpman (1997) sealan que, con el uso de instrumentos de poltica eficientes, el pago del grupo de presin es menor en equilibrio respecto al caso de
ausencia de explotacin de rentas, ya que el juego de presin poltica en favor de las
transferencias se convierte en un dilema del prisionero para los gobiernos locales en el
cual slo el poltico del gobierno central y los burcratas son los ganadores.7
Estos argumentos a favor de la eficiencia dependen del supuesto de que la compensacin pecuniaria o la contribucin al gobierno central sea posible y creble y que el
gobierno sea capaz de coordinar todas las polticas a su disposicin. Adicionalmente,
el modelo de agencia comn es esttico, como lo sealan Murphy, Shleifer y Vishny
(1993), en un modelo dinmico la explotacin de rentas puede ser negativa para el
crecimiento econmico si ms individuos y grupos destinan su esfuerzo a esta actividad. Los gobiernos locales podran haber gastado tiempo y recursos en actividades
empresariales para fortalecer el crecimiento econmico. La explotacin de rentas es
un juego de suma cero, mientras que las actividades que promocionan el crecimiento
son juegos de suma positiva, e incrementan el tamao de la economa. Hacer presin
poltica para lograr ms transferencias de parte del gobierno central, puede continuar,
si es considerada una forma ms beneficiosa desde la perspectiva regional.
Cul es la evidencia emprica? Sorensen (2003) estudia el caso de Noruega, en
donde los gobiernos locales dependen de las transferencias del gobierno central y
tienen poca autonoma en impuestos. l muestra que la asignacin de transferencias
est motivada por un deseo de poder poltico de los polticos locales y nacionales. Los
7 Los grupos organizados pueden preferir aceptar una regla que restringe al gobierno en instrumentos
ineficientes de poltica para evitar el dilema del prisionero (Dixit, Grossman y Helpman 1997).
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polticos locales tienen como objetivo maximizar las transferencias para influenciar
en las decisiones de transferencias, mientras que los polticos nacionales hacen un
uso tctico de las transferencias para maximizar votos en las elecciones nacionales.
Las actividades de explotacin de rentas de los gobiernos municipales se miden por
el nmero de contactos de presin poltica entre los representantes de los concejos
locales y el gobierno central, incluyendo miembros del Parlamento y los ministerios
del gobierno central. Los contactos de presin poltica con el ministerio central incrementan las transferencias a los municipios que explotan rentas.
Brock y Ownings (2003) muestran que la distancia geogrfica y poltica afecta
los costos de explotacin de rentas en los Estados Unidos. La distancia geogrfica
es medida por la distancia entre una jurisdiccin local y el capital del Estado. Brock
y Ownings postulan que la distancia es importante por la naturaleza de contacto fsico de las actividades de presin de grupos de inters. Los autores tambin
construyen un ndice que mide la cercana poltica entre el pas y la legislatura
del Estado. Una municipalidad es polticamente ms cercana al gobierno central
si est afiliado al mismo partido del gobernador o la mayora en el Parlamento
estatal. Usando datos para California, Brock y Ownings confirman su hiptesis
de que la cantidad de transferencias intergubernamentales per cpita est negativamente correlacionada con la distancia fsica y positivamente relacionada con la
cercana poltica. Este resultado es consistente con Grossman (1994) pero en contra
de Jones, Sanguinetti y Tommasi (2001), quienes argumentan que las relaciones de
partido reducen las transferencias.
Relaciones intergubernamentales
La literatura del federalismo fiscal asume que el gobierno central puede disear las
transferencias unilateralmente.8 Las transferencias pueden determinarse mediante
la negociacin intergubernamental, no obstante, el gobierno que recibe las transferencias participa en la decisin. Un gobierno puede usar las transferencias para
mantener la nacin unida ante un caso de separacin. Esta seccin aborda esta relacin intergubernamental. Finalmente, para que la descentralizacin fiscal favorezca
el crecimiento, el gobierno central debe ser fuerte para prevenir actividades de mercado perturbadoras a nivel local y dirigir los incentivos de los gobiernos locales a
preservar las actividades de mercado, las transferencias pueden ser usadas para este
propsito.
8 En el modelo de explotacin de rentas, el gobierno central es el agente comn de los gobiernos locales, pero la autoridad de asignar transferencias, por la cual existe presin de parte de los gobiernos
locales, es exclusiva del gobierno central.
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El federalismo fiscal versus las finanzas federales

Bird (1994, 1999) distingue entre federalismo y estados federales respecto a sus
relaciones intergubernamentales. El federalismo aplica a naciones unitarias, como
Japn y el Reino Unido, en donde la autoridad central prevalece polticamente. Los
estados federales son una descripcin ms relevante del la nacin federal tradicional, como Canad y Estados Unidos. En un Estado federal, las polticas federales
importantes, como las transferencias intergubernamentales y la regulacin central
de los servicios pblicos locales, como salud y educacin, estn sujetas a negociacin
poltica y compromiso de los diferentes niveles de gobierno. Watts (1996) define el
federalismo canadiense como un federalismo ejecutivo. Inman y Rubinfeld (1997)
se refieren al federalismo de Estados Unidos como federalismo cooperativo. Estos autores sealan que el principio del federalismo cooperativo exige que todas las
polticas del gobierno central sean aprobadas annimamente por los representantes
elegidos por cada nivel inferior de gobierno (p. 48). La situacin es similar a la poltica de gasto a favor del grupo elector, pero el federalismo cooperativo se encarga de
la negociacin intergubernamental en lugar de las decisiones fragmentadas o no cooperativas de la legislatura. La poltica de gasto a favor de un grupo de electores puede
ser la consecuencia de un federalismo democrtico (regla de mayora) sin liderazgo
fuerte o disciplina de mercado (Inman y Rubinfeld 1997, p. 5). Bajo el federalismo
cooperativo, la negociacin puede llevarse a cabo y lograrse un acuerdo en una entidad legislativa central o mediante acuerdos intergubernamentales, conjuntamente
con compensaciones del tipo Coase para las regiones afectadas negativamente. Las
transferencias son usadas como mecanismos de coordinacin o compensacin para
asegurar cooperacin en lugar de esquemas de incentivos para los gobiernos locales.
Este caso es el de la federacin heterognea, como la canadiense, en la cual la unidad
del pas no puede tomarse como un hecho sin cuestionamientos.
El uso de las transferencias para mantener la unidad nacional
Existen varios anlisis sobre la integracin y separacin poltica, para una revisin
amplia de esta literatura, ver Alesina, Perotti y Spolaore (1995). En esta literatura los
costos de integracin estn asociados principalmente con la prdida de autonoma
(Alesina y Spolaore 1997; Bolton y Roland 1997). La poltica del gobierno central
puede no ser la misma de las preferencias regionales, ya que el votante medio nacional es diferente del votante medio que sera decisivo si las dos regiones no se hubiesen
unido bajo una misma nacin. Las preferencias regionales diferentes para la unificacin pueden necesitar un federalismo asimtrico, en donde diferentes tratamientos
son usados en diferentes regiones segn su poder poltico y deseos de separacin. Las
regiones con capacidad fiscal y necesidades diferentes recibiran diferentes transferencias segn una frmula especfica, incluso si hacen parte de una nacin unitaria,
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pero el federalismo asimtrico exige diferentes frmulas, diferentes tasas de distribucin de ingresos y diferentes frmulas en diferentes regiones. Esto es especialmente
cierto cuando un pas es heterogneo en trminos de cultura, religin y lenguaje.
La naturaleza del federalismo asimtrico se ha observado en muchos pases, en
Indonesia, por ejemplo, el gobierno central ofrece un tratamiento especial para la
distribucin de impuestos en Aceh, en un esfuerzo de acomodar el movimiento independiente de esta regin. Este uso de las transferencias trae una prdida econmica
ya que incrementa el desequilibrio fiscal en donde las regiones pobres y menos poderosas polticamente se quedan sin la financiacin adecuada.
Una regin minoritaria puede sentir que sus derechos polticos y beneficios
econmicos se ven afectados dentro de la nacin unitaria, o pueden no sentir la solidaridad de las otras regiones del pas. Los intereses econmicos, como los recursos
naturales dentro de su jurisdiccin pueden promover el deseo de independencia con
el objetivo de monopolizar tales intereses. En tal caso, las transferencias intergubernamentales son usadas como un pago poltico para asegurar que la regin est mejor
cuando es parte de la nacin unitaria respecto a separarse de ella. Bolton y Roland
(1997) muestran que la amenaza de secesin limita la poltica de transferencias. Ms
transferencias son dirigidas a regiones descontentas en las cuales existe un movimiento separatista. Leite-Monteiro y Sato (2003) sealan que el rgimen federal, en
el cual las polticas son decididas por negociacin interregional y las transferencias
son ofrecidas como un pago colateral, sostiene la unidad de la nacin mejor que un
rgimen centralizado donde la economa es ms globalizada.
Los gobiernos locales no necesitan simplemente recibir transferencias adecuadas
para descargar sus funciones de gasto, deben poder confiar en recibirlas. La falta de
seguridad o de rendicin de cuentas pone en peligro el respaldo poltico del sistema de
transferencias y eventualmente la unidad de la nacin. De hecho, una descentralizacin
liderada por los ingresos que se ha llevado en muchos pases como Indonesia puede
ser el resultado de la falta de confianza en las transferencias intergubernamentales, en
donde los gobiernos locales tienen como objetivo asegurar sus recursos financieros
capturando las bases tributarias ms ricas dentro de sus propias jurisdicciones.
Centralizacin poltica y federalismo a favor de mecanismos de mercado
Desde el punto de vista normativo, la descentralizacin fiscal no afecta el papel de la
autoridad central. Se necesita una participacin central ms sofisticada para controlar y disciplinar los gobiernos locales. Las decisiones de poltica fragmentadas dentro
del gobierno central, que generan polticas a favor de grupos de votantes y la explotacin de rentas, debilitan tal control.
Algunos estudios sugieren que la relacin de partidos entre el gobierno central
y las regiones limita la poltica a favor de grupos de votantes (Jones, Sanguinetti y
Tommasi 2000). Otros sugieren que facilita el xito del gobierno en la financiacin
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central (Brock y Ownings 2003; Grossman 1994). El resultado depende del nivel de
centralizacin dentro del partido y de su liderazgo poltico. Enikolopov y Zhuravskaya (2003) ofrecen evidencia emprica para pases en desarrollo y economas en
transicin de que el crecimiento y la calidad del gobierno dependen de la presencia
de partidos centrales fuertes, que facilitan los efectos positivos de las relaciones entre
partidos. Sus resultados confirman el trabajo de Riker (1964), el cual enfatiza el papel
de los partidos polticos en mantener el orden federalista intacto (Shleifer y Treisman
2000). Los polticos locales respetan este orden para poder avanzar en su carrera
nacional mediante los partidos polticos. Una federacin sin estos incentivos para los
polticos locales, conocida como federacin perifrica se derrumbara.
Al comparar el federalismo de China y Rusia durante los aos 90, Blanchard y
Shleifer (2000) sealan que adems de la descentralizacin fiscal, la centralizacin
poltica bajo el Partido Comunista le permite a la autoridad central en China retener
el poder de remover o de castigar a los gobiernos locales ineficientes. Este poder
cumple el papel del garrote; la autonoma regional y local en los impuestos es la
zanahoria. Las transferencias son usadas como un mecanismo tctico para controlar a los gobiernos locales. Despus del colapso del comunismo, el partido poltico
nacional desapareci en Rusia, dejando al gobierno federal con poca autoridad sobre los gobiernos regionales. Como resultado de la descentralizacin poltica, los
gobiernos locales buscan sus propios intereses, a costa del bienestar nacional. Las
acciones proteccionistas a favor de un monopolio regional y los grupos de inters
son un ejemplo. La comparacin revela que debe existir un gobierno central fuerte
que centralice las decisiones de poltica y pueda disciplinar a los gobiernos locales
cuando sea necesario.
Estos resultados son consistentes con la visin del federalismo de preservacin de
mecanismos de mercado. Cada vez ms evidencia existe de que los gobiernos subnacionales juegan un papel importante iniciando o limitando el desarrollo econmico.
Un sistema fiscal descentralizado en el cual el gobierno local compite y experimenta
con diferentes estrategias de desarrollo puede contribuir al desarrollo econmico de
una nacin (Qian y Weingast 1997; Weingast 1995). Para que la descentralizacin
promueva el desarrollo, el gobierno central debe preservar o fortalecer el mercado
comn, previniendo actividades en contra de la competencia a nivel local. El federalismo a favor del mercado tambin le da importancia al balance de poder entre las
unidades gubernamentales, evitando que ellas mismas adopten posturas predadoras
sobre la actividad econmica. El papel central en preservar el mercado comn con
el objetivo de asegurar libre movilidad de unidades econmicas, como el empleo y
el capital, es un objetivo prioritario. Adicionalmente, cada gobierno local debe tener
una restriccin presupuestal fuerte, que los hace enfrentar las consecuencias de gasto
excesivo (Motinola, Qian y Weingast 1996). Un sistema fiscal descentralizado tambin debe ser suficientemente institucionalizado de modo que la autoridad central no
pueda cambiar frecuentemente las reglas del juego.
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En el federalismo que favorece las actividades de mercado, la distribucin del ingreso por impuestos funciona como un incentivo. Los mecanismos de distribucin
de riesgo entre los gobiernos se observan en pases desarrollados y en desarrollo; y
pueden contener componentes de igualacin. La distribucin de ingreso puede ser
asignada segn la poblacin en lugar de derivacin, haciendo que la distribucin de
ingreso sea un programa de igualacin o una transferencia para propsitos generales.
Una distribucin de ingresos real ocurre cuando la asignacin de ingreso se hace
segn el principio de derivacin en donde los ingresos transferidos corresponden a
la jurisdiccin que recolecta el ingreso. En este caso, el esfuerzo fiscal para fortalecer
los ingresos es dirigido a usos ms productivos, como la oferta de infraestructura.
Incrementar la distribucin de ingreso ofrece suficientes ingresos financieros para el
crecimiento de las regiones para financiar su gasto en infraestructura, que posteriormente acelera el desarrollo econmico.9
El problema del compromiso
El problema del compromiso surge cuando el gobierno central tiene la motivacin y
est en capacidad de reoptimizar sus propias polticas ex post, despus de que el estado de la economa es conocido. Incluso cuando el gobierno es benevolente, puede
existir el problema del compromiso.
La restriccin presupuestal flexible
El trmino restriccin presupuestal flexible describe la situacin en la cual una entidad, por ejemplo un gobierno local, puede manipular su acceso a financiacin de un
modo indeseable (Rodden, Eskeland y Litvack 2003, 7). En un trabajo considerado
como un clsico, Kornai (1986) describe la relacin financiera entre el Estado y las
empresas estatales en una economa socialista. Dewatripont y Maskin (1995) ilustran
el problema de la restriccin presupuestal flexible como un juego secuencial en el
mercado de crdito entre los prestamistas y prestatarios. Los autores lo asocian con
el problema de incentivos que existe como resultado de la falta de compromiso de los
prestamistas en no ofrecer salvamento financiero a los prestatarios ex post, aunque no
ofrecer el salvamento financiero es deseable para el prestamista ex ante.
En el contexto de las relaciones intergubernamentales, el problema de la restriccin
presupuestal flexible surge de las relaciones fiscales entre diferentes niveles de gobier9 Algunos analistas citan la naturaleza federal del sistema fiscal de China, en el cual las empresas
de ciudades y villas que son propiedad del nivel gubernamental municipal han sido un motor de
crecimiento econmico, como un caso exitoso de federalismo a favor del mercado (ver Qian y Roland 1996). Otros toman una posicin crtica sobre la descentralizacin fiscal en China (Ma 1997;
Young 2000).
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no. El gobierno central puede estar motivado a salvar financieramente a los gobiernos
locales en problemas que han excedido su endeudamiento, gasto o han manejado
ineficientemente sus actividades (mediante empleo excesivo o tomando riesgos excesivos). La ayuda puede tomar la forma de un fondo de emergencia o cambiar la
frmula de asignacin de fondos. Un rescate ex post puede justificarse por razones de
equidad o preocupaciones macroeconmicas sobre las consecuencias negativas de la
insolvencia de un gobierno local. El gobierno central puede ver como inequitativa la
suboferta de servicios pblicos importantes, debido a las dificultades financieras, o la
negacin a pagar de parte de los gobiernos locales puede poner en peligro el sistema
bancario nacional. Las preocupaciones polticas sobre la seguridad nacional o la reeleccin tambin pueden motivar una operacin de salvamento financiero.
Cualquiera que sea la motivacin, el salvamento financiero es llevado a cabo ex
post, despus de que los gobiernos locales han hecho un mal manejo financiero, si
la autoridad central no se compromete a no llevarlo a cabo. Este comportamiento
puede ser socialmente ptimo ex post, porque el gobierno local ha llevado a cabo
un mal manejo fiscal y su condicin fiscal es revelada. El ptimo ex post no se tiene
en cuenta para el incentivo ex ante de los gobiernos que han recibido salvamento
financiero. Cuando se anticipa el salvamento financiero ex post, los gobiernos locales
optan por ser ineficientes ex ante, es decir, exceden el gasto, endeudamiento y llevan
a cabo proyectos riesgosos. El problema crece si el monitoreo ex ante y la regulacin
del endeudamiento local y el gasto no existen. En consecuencia, el rescate fiscal que
puede ser deseable ex post da pie al surgimiento del riesgo moral ex ante a nivel local.
El problema surge porque el gobierno puede ejercer discrecin ex post en su poltica
econmica o porque no hay un mecanismo externo para prevenir su discrecin.
Wildasin (1999) y Goodspeed (2002) presentan modelos del problema de la restriccin flexible, formulado en el contexto de un juego secuencial en el cual el gobierno
local hace el primer movimiento y el gobierno central establece su poltica de transferencia despus de que el estado fiscal del gobierno local es revelado. En Wildasin
(1999), el motivo ex post para el salvamento financiero es la presencia de efectos de
diseminacin interregional de servicios ofrecidos localmente, los cuales el gobierno
central busca internalizar. El gobierno central agrega transferencias condicionales a
una regin que no ofrece la cantidad necesaria de estos servicios. Una jurisdiccin
grande que genera un efecto de diseminacin ms grande tiene mayor probabilidad de
recibir salvamento financiero respecto a una pequea (la idea de muy grande para fallar). Para anticiparse al salvamento financiero, los gobiernos locales gastan menos.
Goodspeed (2002) describe el uso de la tctica ex post en las transferencias
mediante un gobierno central que busca la reeleccin. En las regiones que son gobernadas por la oposicin ocurren ms operaciones de salvamento financiero que en
aquellas con relaciones con el gobierno central. Aunque el contexto es diferente, este
caso es similar a la hiptesis de Jones, Sanguinetti y Tommasi (2000). La restriccin
presupuestal flexible es similar a la poltica de gasto en grupos especficos de votantes con respecto a que un menor costo de distribucin genera una decisin de gasto
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excesivo (Inman 2003). Pero los dos temas son diferentes ya que en el problema de
la restriccin presupuestal flexible, el mecanismo de distribucin de costos ex post,
est determinado como una secuencia de optimizacin ex post del gobierno central
(es decir, no hay compromiso), mientras que el problema del fondo comn se debe a
la decisin fragmentada dentro del gobierno central.
Varios estudios ofrecen evidencia emprica de la restriccin presupuestal flexible.
Dillinger, Perry y Webb (2003) sealan que una rpida descentralizacin combinada
con la separacin de las decisiones de impuestos y gastos en Latinoamrica ha presionado al gobierno central y finalmente la estabilidad macroeconmica, ya que el
gobierno central ha tenido que rescatar a los gobiernos locales ex post.
Von Hagen y Dahlberg (2002) ilustran la prctica de salvamento financiero de gobiernos locales en Suecia despus de la crisis de las compaas de vivienda en 1992. Ellos
reportan que los municipios que solicitaron un alivio financiero de parte del gobierno
central haban acumulado una deuda considerable ms rpido que aquellos que no solicitaron, despus de controlar por otros factores externos como cambios en la poblacin
y la base impositiva. Esto implica que el alivio financiero no era una simple forma de
distribucin de riesgo, sino que tena como objetivo rescatar a los municipios ex post.
Baretti, Huber y Lichtbalau (2002) estudian los acuerdos de agrupacin de ingresos
de los impuestos recolectados regionalmente en Alemania, conocido como igualacin
horizontal. Los autores muestran que este sistema desestimula a los estados para incrementar sus impuestos compartidos, reduciendo las tasas de recoleccin de impuesto.
Es importante hacer tres observaciones. Primero, el problema de la restriccin presupuestal flexible incluye aspectos de demanda y oferta en las transferencias. Ex post, las
transferencias pueden ser formuladas unilateralmente por el gobierno central y entonces son consideradas como determinadas por el lado de la oferta. Sin embargo, ex post,
los gobiernos locales actan de manera estratgica para manipular la asignacin ex post
de las transferencias a su favor, que representan los aspectos del lado de la demanda.
Segundo, la discusin se ha concentrado en las relaciones fiscales verticales ex post
entre los gobiernos de nivel superior e inferior. Pero los no residentes de regiones que
han recibido salvamento financiero deben aceptar la carga fiscal del salvamento financiero, mediante un incremento en los impuestos nacionales o una reduccin en el
servicio pblico nacional. Si el rescate ex post es financiado mediante endeudamiento
con el gobierno central, la carga ser trasladada a las generaciones futuras. De este
modo se crean externalidades interregionales o intergeneracionales.10
10 El modelo de liderazgo descentralizado aborda el tema de las externalidades horizontales asociadas
con las transferencias interregionales ex post optimizadas por el gobierno central. el modelo sugiere
que cuando los gobiernos locales ofrecen un bien pblico puro que genera efectos de diseminacin
interregionales, las transferencias ex post crean un resultado Pareto eficiente (Caplan, Cornes y Silva
2000). En este contexto, la restriccin flexible que induce el gasto excesivo anula el motivo de abusar
del esfuerzo de los dems en la oferta de un bien pblico puro, lo cual genera una oferta restringida.
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Tercero, la literatura de la restriccin presupuestal flexible supone que las decisiones ex post de salvamento financiero en casos de endeudamiento o gasto excesivo
pueden ser ocasionales y explcitas, lo que implica un cambio del anuncio ex ante.
Pero tambin es posible que un rescate ex post sea frecuente y sea parte de la manipulacin de las frmulas de las transferencias de modo que reflejen el ptimo ex post;
la frmula de transferencias intergubernamentales puede determinarse para racionalizar la distribucin deseada (Bird 1994). Las transferencias ms generosas pueden
hacerse para compensar a las regiones que gastan en exceso a nombre de la internalizacin del efecto de diseminacin o para la contabilidad de las necesidades fiscales
especficas de la regin.
Para mitigar el problema, se les debe dar autoridad a las personas responsables
del desempeo fiscal y econmico del pas (Rodden, Eskeland y Litvack 2003). La
experiencia de Argentina muestra que la reforma fiscal que buscaba fortalecer el
presupuesto establece relacin entre el Presidente, la legislatura y los gobiernos provinciales. Cuando los partidos polticos y el Presidente son dbiles y fragmentados,
los estados pueden buscar fcilmente el salvamento financiero e interponerse en la
reforma fiscal intergubernamental, como es el caso de Brasil (Rodden 2003).
El problema de la retencin
La actitud paternalista de la autoridad central puede dar pie a un salvamento financiero ex post de las regiones en problemas fiscales. Alternativamente, la autoridad
central puede explotar a los gobiernos locales, reduciendo las transferencias intergubernamentales o reduciendo las tasas de distribucin de impuestos en ingresos
distribuidos. Este problema de acumulacin o retencin es el otro lado de la moneda del problema de la restriccin presupuestal flexible.
La delegacin ex ante de las responsabilidades de ingresos puede ser considerada
como deseable, ya que mejora incentivos regionales para desarrollar bases impositivas, movilizando recursos para un uso eficiente. Pero la autoridad central puede no
estar en capacidad de comprometerse a preservar el sistema fiscal descentralizado.
Una vez se ha hecho el esfuerzo local en el desarrollo econmico y recoleccin de
impuestos, el gobierno central puede cambiar unilateralmente las reglas ex post, reduciendo las transferencias intergubernamentales o los ingresos compartidos. Los
incentivos regionales para el desarrollo se diluyen si se anticipa la confiscacin futura. La interaccin repetida entre los gobiernos no resuelve este problema, a menos
que la autoridad central sea lo suficientemente previsiva. De hecho, todas las partes
interesadas tienden a actuar de una manera miope, a menos que los beneficios futuros de cumplir con los acuerdos previos sean muy grandes.
Shleifer y Treisman (2000) abordan la naturaleza ad hoc de las transferencias en la
Federacin Rusa en los aos 90. Los autores encuentran que una mejor recoleccin
de impuestos y movilizacin en una regin era el paso siguiente a una transferencia
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pequea sobre la regin. Aunque las transferencias de igualacin, conocidas como

fondos para el respaldo financiero de las regiones se determinan por una frmula para asegurar que las regiones con menor ingreso en un ao base reciben una
transferencia ms grande, el ao base es cambiado usualmente. Zhuravskaya (2000)
ofrece evidencia de la Federacin Rusa que indica que incrementar los ingresos propios a nivel municipal es una poltica que se ve anulada por la reduccin posterior en
los ingresos compartidos y las transferencias del nivel de gobierno superior. Esta tasa
de retroceso debe afectar el esfuerzo local en movilizar la base impositiva (MartnezVzquez y Boex 2001).
Antes de la reforma a los impuestos de 1994, China tena un sistema fiscal en el
cual los pagos de ingresos y gastos con el gobierno central eran negociados bilateralmente. Los contratos eran renegociados ocasionalmente y por eso no aseguraban un
prospecto estable de ingresos futuros a nivel provincial (Ma 1997). Adicionalmente,
el gobierno central dependa de instrumentos no estndar para incrementar su propia participacin de los ingresos al solicitar prestado de niveles de gobierno inferior,
expandiendo sus obligaciones de gasto arbitrariamente, y apoderndose de las empresas pblicas que eran propiedad de niveles de gobierno inferiores con el objetivo
de poder cobrarles impuestos (Ma 1997).
El problema de acumulacin no slo crea un incentivo negativo ex ante, tambin
genera falta de confianza entre los gobiernos locales con la autoridad central. Esta falta de confianza hace que la cooperacin intergubernamental aumente. Un modo de
mejorar la confianza sera crear una autoridad separada o comisiones de transferencias. En Australia e India, despus de consultar a los oficiales de los gobiernos central
y local, la Comisin de transferencia lleva a cabo una revisin y propone cambios a
las frmulas de transferencias intergubernamentales a partir de informacin actualizada. La capacidad de asignar responsabilidades y la transparencia puede asegurarse
con una frmula de transferencias pblica y la informacin de donde se define la
frmula debe ser puesta a disposicin del pblico. Para que las transferencias interregionales promuevan la confianza en las regiones que reciben las transferencias, es
crtico que los gobiernos participantes acuerden el proceso a usarse para determinar
las necesidades fiscales relativas y la capacidad de cada regin, y asegurarse de que
son tratadas con justicia.
Reforma institucional
Las transferencias interregionales pueden ser usadas tcticamente o de manera discrecional en lugar de ser usadas para alcanzar un objetivo econmico. Los motivos
egostas de los gobiernos no implican necesariamente ineficiencia, ya que su inters
podra ser el mismo de la sociedad si las instituciones polticas y la competencia
intergubernamental se disean apropiadamente. La falta de liderazgo poltico y la
falta de compromiso con presupuestos fuertes que tienen efectos perversos sobre la
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eficiencia y la macroeconoma, generan exceso de gasto y un dficit fiscal creciente.

La negociacin intergubernamental conjuntamente con las transferencias como pagos colaterales puede asegurar la unidad de una nacin y coordinar la poltica, pero
tambin trae consigo costos de equidad fiscal, ya que se destinan ms transferencias a
regiones con mayor capacidad de negociacin que a las de mayores necesidades.
Cuando las condiciones discutidas a comienzo de este captulo no se cumplen, las
consecuencias pueden ser graves (cuadro 6.1).
Cuadro 6.1 Consecuencias cuando el gobierno central no puede cumplir
las condiciones necesarias

Problema
Consecuencia
El gobierno central no es benevolente

Las transferencias son usadas tcticamente como

parte de la competencia poltica
El gobierno central no acta como un agente

individual en la toma de decisiones

Los polticos llevan a cabo poltica de financiacin

para grupos de votantes especficos, y explotan
rentas
El gobierno central no acta como principal con

los gobiernos locales

Las transferencias son el resultado de la

negociacin intergubernamental o son usadas para
unir una nacin
El gobierno central no puede comprometerse a

cumplir sus polticas

Los gobiernos locales ignoran una restriccin

presupuestal fuerte, el gobierno central limita al
gobierno local
Fuente: El autor.
La literatura de la cosa pblica describe la estructura jerrquica de las decisiones

colectivas en las cuales las reglas del juego se establecen en la fase constitucional, que
es seguida por una etapa de diseo de polticas que determina el resultado del juego
(Dixit 1996). En la formulacin y la implementacin de la poltica econmica existen
cuatro etapas (cuadro 6.2).
Durante la etapa constitucional, las instituciones son diseadas de manera que
se le da forma a la asignacin de funciones entre el sector pblico y el mercado, as
como entre los diferentes niveles de gobierno. La Constitucin, por ejemplo, establece los tipos de transferencias interregionales (transferencias con propsitos generales,
transferencias con propsito especfico, distribucin de ingresos), as como su financiacin. En la segunda etapa, los polticos a niveles central y local seleccionan las
polticas, es decir, cantidad y distribucin de las transferencias interregionales, segn
la asignacin de autoridad decidida en la etapa previa. Un equilibrio de economa
poltica emerge, el cual puede presentar caractersticas de polticas de favorecimiento
a grupos de votantes especficos, explotacin de rentas, presupuestos flexibles y otros
problemas. La tercera etapa implica la implementacin de polticas pblicas de parte
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Cuadro 6.2 Etapas en el proceso de toma de decisiones para la formulacin

y la implementacin de polticas econmicas

Etapa
Descripcin
1. Constitucional

Se establecen las reglas que gobiernan el proceso

de toma de decisiones en las etapas posteriores.
2. Legislativa

Las polticas son definidas en la legislatura

mediante un proceso colectivo de toma de
decisiones. Puede haber ms de un nivel de
legislatura en esta etapa.
3. Implementacin

Las polticas definidas en la etapa legislativa se

implementan por la burocracia en el nivel de
gobierno respectivo.
4. Respuesta del mercado

Los agentes del sector privado toman sus

decisiones segn las polticas que han sido
definidas anteriormente, y se llega al resultado
del mercado.
Fuente: Boadway 2002.
de los burcratas, cuyo inters es diferente de su principal. Esta combinacin da pie

al problema del principal-agente dentro del gobierno, en la ltima etapa, los agentes
privados (consumidores y firmas) toman sus propias decisiones, llevando al equilibrio de mercado.
En la segunda etapa, se asume que los diseadores de poltica no actan de manera benevolente sino que buscan su propio inters; las decisiones de poltica (etapa 2)
y la respuesta a tales polticas de parte de los agentes en las etapas posteriores (etapa 3
y 4) en una institucin son vistas descriptivamente. El diseo de una institucin en la
etapa 1 es evaluada desde un punto de vista normativo: una institucin se considera
mejor que otra cuando genera un equilibrio ms deseable.
Unas reglas constitucionales diferentes son importantes. Inman (2003) identifica
diferentes condiciones que deben cumplirse para fortalecer los presupuestos locales
y lograr la disciplina fiscal local. Entre ellos se incluyen una poltica de redistribucin
eficiente del gobierno central que mitigue la demanda ex post de transferencias, estndares de asignacin de responsabilidades claros e implementables, y un mercado
de bonos municipales informado y sofisticado que se espera ejerza la disciplina de
mercado. La regla de un presupuesto balanceado funciona bien si es diseada apropiadamente y se exige su cumplimiento: la regla debe requerir que el presupuesto sea
balanceado al final, y no simplemente al inicio del ao fiscal y que sea posible exigir
su cumplimiento mediante un partido poltico independiente. Poterba (1994) ofrece
evidencia para los Estados Unidos en donde el dficit fiscal de los estados con estas
reglas e instituciones son mucho menores que las de los estados sin estas reglas. En
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Argentina durante los aos 90, la privatizacin de los bancos de propiedad de las
provincias, conjuntamente con la Ley de Convertibilidad de 1991, limit la capacidad
de los gobiernos provinciales de desplazar la carga de sus deudas a la autoridad central: la Ley de Convertibilidad impuso un presupuesto fuerte sobre las autoridades
centrales, que por su parte endurecieron el presupuesto de las autoridades locales.
La deduccin del pago de la deuda de las transferencias con ingresos compartidos, es
decir, el uso de las transferencias como un colateral, tambin limit la discrecin del
gobierno federal en otorgar medidas de salvamento financiero (Webb 2003).
Pero una reforma que tenga buenos fundamentos econmicos en trminos de
eficiencia y equidad no necesariamente resuelve los problemas polticos. Como lo
seala Dixit (1996), la reforma institucional no se hace tras el velo de la ignorancia;
todas las partes conocen muy bien sus ganancias y prdidas. La naturaleza de equilibrio de las instituciones puede entenderse por una visin evolucionaria que explica
la interaccin entre el diseo de instituciones y el equilibrio resultante. Los participantes que pierden de la reforma usualmente estn mejor organizados polticamente,
mientras que los que se benefician de ella estn dispersos, tienen incertidumbre, no
son visibles o no estn organizados. La reforma de las transferencias intergubernamentales en la etapa constitucional debe estar acompaada de tcticas que superen
la oposicin poltica de los participantes por dentro y por fuera del gobierno central. Segn Haggard (2000) y Williamson y Haggard (1993), para que una reforma
de poltica sea exitosa, ciertas condiciones polticas son necesarias, como: una base
poltica slida, una oposicin fragmentada y desmoralizada, un consenso social y
un lder visionario.
La poltica es una parte de la vida contempornea, y determina las decisiones de
poltica de muchas maneras. Las consecuencias de polticas motivadas polticamente,
incluyendo las transferencias interregionales, son particularmente crticas en pases
en desarrollo y economas en transicin, en donde la economa de mercado y la democracia no son maduras an. Si las transferencias fortalecen o retardan el desarrollo
econmico y la responsabilidad poltica depende de cmo estn diseadas e implementadas. La poltica es importante pero tambin los mecanismos institucionales
que le dan forma a las reglas del juego.
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La economa poltica de transferencias

Existen diferentes opiniones sobre las transferencias intergubernamentales. El rea

normativa de la economa pblica aborda las fallas de la descentralizacin, como las

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

La economa poltica de transferencias interregionales

pblica normativa, ste es un tema que es tratado en otras publicaciones (Boadway

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

miso y cumplimiento. La ltima seccin examina las reformas institucionales para

La economa poltica de transferencias interregionales

Las transferencias intergubernamentales pueden introducir diferencias entre los

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

puede surgir por el comportamiento irracional o la percepcin de que los votantes

La economa poltica de transferencias interregionales

Se supone que los partidos polticos son completamente apolticos, en el sentido

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

La economa poltica de transferencias interregionales

Wittman (1995) va ms all, sugiriendo que la democracia es ineficiente, al menos

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

El problema del fondo comn

La economa poltica de transferencias interregionales

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

ciones partidistas entre el Presidente, la legislatura y el gobierno provincial pudieron

La economa poltica de transferencias interregionales

La devolucin de funciones de poltica y responsabilidades a los gobiernos locales

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

La economa poltica de transferencias interregionales

El federalismo fiscal versus las finanzas federales

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

La economa poltica de transferencias interregionales

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

La economa poltica de transferencias interregionales

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

La economa poltica de transferencias interregionales

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

pequea sobre la regin. Aunque las transferencias de igualacin, conocidas como

La economa poltica de transferencias interregionales

eficiencia y la macroeconoma, generan exceso de gasto y un dficit fiscal creciente.

El gobierno central no es benevolente

Las transferencias son usadas tcticamente como

El gobierno central no acta como un agente

Los polticos llevan a cabo poltica de financiacin

El gobierno central no acta como principal con

Las transferencias son el resultado de la

El gobierno central no puede comprometerse a

Los gobiernos locales ignoran una restriccin

La literatura de la cosa pblica describe la estructura jerrquica de las decisiones

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

Cuadro 6.2 Etapas en el proceso de toma de decisiones para la formulacin

Se establecen las reglas que gobiernan el proceso

Las polticas son definidas en la legislatura

Las polticas definidas en la etapa legislativa se

4. Respuesta del mercado

Los agentes del sector privado toman sus

Fuente: Boadway 2002.

de los burcratas, cuyo inters es diferente de su principal. Esta combinacin da pie

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