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EL DISEO DE UN TABLERO DE GESTIN PARA EL PODER

LEGISLATIVO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

El propsito del presente trabajo es examinar la posibilidad de construir un


modelo de tablero de gestin para uno de los poderes pblicos del gobierno
de la provincia de Buenos Aires, en particular el Poder Legislativo.
Partiendo de la legitimacin que en un sistema democrtico obtienen
los miembros de ese cuerpo, y en base a la creciente complejidad de las
problemticos

constituyentes

del

contexto

de

interaccin

entre

representantes y representados, el documento se propone como un ensayo


de construccin de una herramienta de gestin ausente en la actualidad en
el diseo de programas y en la formulacin de estrategias del cuerpo
legislativo bajo anlisis en particular, y de la administracin pblica
provincial en general.
Introduccin
La creciente complejidad que evidencian las sociedades actuales en
trminos de emergencia de nuevas problemticas y desafos, de presin de
la opinin pblica organizada, y de

exigencias de participacin en los

procesos de toma de decisiones, enfrenta a los poderes de los Estados


modernos a situaciones en las que permanentemente se pone a prueba y se
cuestiona su capacidad de respuesta, su efectividad en la implementacin
de soluciones y su fortaleza en trminos de institucin cuyas acciones
impactan en las comunidades.
Estos

otros

desafos

no

son

sino,

en

ltima

instancia,

cuestionamientos con diverso grado de intensidad y profundidad de la


representatividad y la validez en trminos de legitimidad de quienes
integran coyunturalmente los cuerpos legislativos.
En materia de gestin, el sector pblico en general y los cuerpos
deliberativos en particular se han caracterizado por la incorporacin tarda e
ineficiente de herramientas de gestin que, correctamente adaptadas y
actualizadas, contribuiran a la efectividad de las medidas y acciones de
poltica pblica.
La evolucin sociopoltica e histrica del siglo pasado, con episodios
disruptivos de los ciclos democrticos junto a la presencia de factores con
fuerte

contenido

ideolgico

en

la

identidad

cultural

del

pas,

han

determinado la conformacin de una percepcin de s misma por parte de la


ciudadana que se enmarca en la creciente complejidad de las sociedades

modernas e interrelacionadas, y que tiene en la dimensin local una


significativa tarea de construccin de consensos como base para la
efectividad de las medidas de poltica pblica.

Marco terico
A los fines del presente trabajo, se seguir lo expuesto en Manucci (2006)
cuando expresa que: El proceso de cambio consiste en el despliegue
operativo de (la) definicin estratgica a travs de determinados ejes de
implementacin que contienen diferentes programas de ejecucin y
acciones especficas de intervencin.
Como aspecto introductorio, cabe enmarcar al poder legislativo en
tanto organizacin como la exteriorizacin de un entramado de relaciones,
ms especficamente relaciones de poder que configuran y determinan el
constructo que conforman.
Las definiciones ms usuales de poder se centran en la identificacin
de relaciones del tipo autoridad-subordinado, o influyente-influido, en las
cuales una de las partes, no obstante conservar un margen de maniobra
que le permite adaptarse a las circunstancias que se le imponen e incluso
incidir sobre ellas, mantiene una actitud pasiva que valida el principio de
accin-reaccin unidireccional tradicional.
As, Russell (1938) define al poder como la produccin de efectos
esperados por algunos hombres en otros hombres; (Dahl 1957) lo ha
conceptuado como una relacin entre actores en la cual uno es capaz de
lograr que el otro haga algo que, en otras circunstancias, no habra hecho;
en tanto que (Emerson 1962) dice que el poder del actor A sobre el actor
B es el grado de resistencia por parte de B que puede ser potencialmente
superado por A.
Se observa luego el carcter de relacin y no de atributo personal de
los actores- que las definiciones anteriores imprimen al concepto de poder.
Adicionalmente, cabe caracterizar a las relaciones de poder como recprocas
pero no equilibradas, a partir de la influencia ejercida en un contexto
determinado por un grupo humano sobre otro; e instrumentales, en el
sentido de que an en el marco de una estrategia- existen consecuencias
imprevisibles como resultado de las acciones de los individuos o grupos.
En

este

marco

de

anlisis,

reconocimiento e internalizacin de la

la

consecuencia

inmediata

del

dimensin humana (individual o

grupal) al interior de las organizaciones es el traslado del abordaje terico,


resignificando al aspecto poltico como el conjunto de conductas que se
ejecutan para conseguir poder u otro tipo de influencia sobre los dems, ya
sea concibiendo a las organizaciones como sistemas artificiales (Simon
1973), o bien como instrumentos que se crean a partir de las relaciones de
poder (Perrow 1970).

Sin embargo, la concepcin de las relaciones al interior de las


organizaciones en un sentido como el anteriormente expuesto resulta
insuficiente

en

el

contexto

actual,

en

el

cual

se

exteriorizan

permanentemente las preferencias de la ciudadana y se evidencia la


incorporacin continua de nuevas voces a nivel de colectivos con demandas
especficas

(e.g.

medioambientales,

culturales)

ms

generales

(organizaciones no gubernamentales que presionan para participar como (o


se ofrecen como actores que asuman el rol de) mediadores en el planteo y
resolucin de conflictos.
En efecto, estas nuevas configuraciones, producto en buena medida
de la incorporacin e institucionalizacin de los mecanismos de democracia
semidirecta al interior de los poderes republicanos, requiere de un enfoque
que contemple multiplicidad de roles e influencias, al tiempo que expande el
mecanismo

accin-reaccin

en

sentido

bidireccional,

ms

an

multidireccional, en las situaciones que se presentan.


As, rescatando como vlido el concepto de relaciones entre los
distintos actores (partes) como constituyentes de la dinmica de cambio
permanente, pero superando el concepto insuficiente de relaciones de
poder e influencia en un nico sentido, el desafo de las organizaciones del
sector pblico y de los cuerpos legislativos en especial pasa por la
incorporacin de herramientas de gestin que le permitan dialogar con los
dems actores de los procesos en los que participa con un lenguaje comn
en trminos de una estrategia consensuada, del diseo de programas
especficos -a nivel tctico y como estructura operativa en la que se
sustenta la estrategia- y durante la ejecucin (secuencia) de intervenciones
como estructura ejecutiva de las acciones que quedan definidas y
organizadas en base a los programas.

La matriz de interrelaciones del poder legislativo de la provincia de


Buenos Aires
La provincia de Buenos Aires es la ms extensa y poblada de las provincias
de la Argentina, lo cual se ve reflejado en su participacin del orden del 3035% en cada uno de los indicadores socioeconmicos a nivel nacional.
Adicionalmente, la configuracin histrica de la regin en trminos de
movimientos migratorios y diseo de las vas de comunicacin hacen de
Buenos Aires la provincia con mayor diversidad y coexistencia de influencias
culturales, sociales, tnicas y polticas del pas.

El correlato de lo anterior ha sido la influencia preponderante que las


decisiones en materia de poltica a nivel provincial han ejercido en la
configuracin de los esquemas de poder nacionales. Pero tambin a nivel de
problemticas, la complejidad que exhiben las situaciones planteadas en el
territorio provincial se ubica muy por encima de un terico promedio
nacional.
En este sentido, el poder legislativo de la provincia de Buenos Aires
ha sido y es, como cuerpo colegiado, la expresin legitimada de la
diversidad geogrfica, productiva, social y cultural de la provincia,
diversidad que viene asociada al alto grado de complejidad que se impone
en el diseo de soluciones en forma de leyes de aplicacin en la totalidad
del territorio.
En efecto, las frecuentes colisiones de intereses entre grupos de
presin, la influencia de colectivos emergentes con fuerte capacidad de
coordinacin, sincronizacin e impacto en trminos de difusin utilizando los
avances continuos en las tecnologas de la comunicacin y la informacin, y
la necesidad de construccin de consensos como paso previo indispensable
para la sancin de normas que impactan directamente en las comunidades,
se anan como constituyentes de las directrices que guan a los
representantes en su labor.
Sin embargo, las carencias evidentes en la identificacin concreta de
esta matriz de interrelaciones, con la consecuente incapacidad de abordar el
planeamiento estratgico de una gestin de gobierno necesariamente
coyuntural pero no por ello menos relevante en trminos del impacto de sus
acciones, conspiran contra la efectividad de las medidas de poltica pblica
a adoptar y, en ltima instancia, afectan negativamente los niveles de
validez que la ciudadana adscribe a los poderes republicanos y a la
legitimidad derivada de sus decisiones y acciones.
En este sentido, un primer ejercicio en lnea con el objetivo de
identificar a los grupos de valor estratgico para la actividad del poder
legislativo puede inferirse de la siguiente figura, en la que se representan
los distintos grupos de valoracin que puede en principio considerarse
vlido en el sentido de que son de inters para el sector pblico en su
conjunto.

Espacios de anlisis (grupos) para organizaciones gubernamentales 1

1 Adaptacin del esquema propuesto en Manucci (2008).

Los cinco grupos presentados vienen conformados por:


Decididores:

es

el

institucional

de

la

grupo

del

cual

organizacin

por

depende
la

la

sustentacin

determinacin

de

sus

decisiones. Es el anlogo conceptual de los inversores en la


organizacin privada. Para el presente caso, el grupo est constituido
por los legisladores con mandato constitucional vigente en un perodo
determinado de tiempo.
Referentes: conformado por aquellos individuos u organizaciones (en
particular,

organizaciones

no

gubernamentales)

que

por

caractersticas personales de liderazgo, reputacin, prestigio y/o


consenso social, son formadores de opinin e influyen en las
decisiones de la ciudadana en trminos de apoyo a las medidas de
gobierno.
Ciudadana: son los destinatarios directos de la propuesta, con
multiplicidad de categoras y subgrupos que los incluyen y a los
cuales pertenecen en forma interrelacionada.
Entorno: siendo el Legislativo un poder dentro de la divisin de
poderes, su entorno inmediato lo conforman los poderes Ejecutivo y
Judicial, instancias en las cuales se ratificar o se cuestionar tanto el
grado de factibilidad y operatividad como la validez de las normas
sancionadas.
Interno: conformado por las distintas reas (e.g. administrativa,
legislativa, legal, contable, de relaciones institucionales) que hacen a
la

estructura

burocrtica

propia

del

poder

legislativo

como

organizacin, y de quienes depende en un grado sustancial la


generacin y concrecin de las condiciones necesarias para el
desarrollo eficiente de la labor legislativa.
Cabe aqu la misma consideracin, para el poder legislativo -como
organizacin del sector pblico- que se aplica a las organizaciones del
sector privado en trminos de la gestin de los grupos representativos que
determinan la dinmica organizacional.
En este sentido, es necesario que la organizacin mantenga con los
distintos sectores anteriormente descriptos una dinmica simtrica en el
sentido de tomar en cuenta, poner en interaccin y armonizar las distintas
fuerzas y presiones que recibe desde los mismos.
Esto contribuir a reforzar el rol del poder legislativo como canalizador
de mltiples opiniones e influencias en el proceso decisorio, y no ya como

un mero emisor de normas que deben ser aceptadas sin ms, con
fundamento en la representatividad que ostentan los funcionarios electos.
Es internalizando sistemticamente este conjunto de creencias, valores e
ideas que el poder legislativo puede reformular su estrategia como
organizacin que

reconoce en esa trama de significados sociales el

sustento permanente y actualizado de su legitimidad y del ejercicio del


poder delegado por los integrantes de una sociedad.
Esta interaccin permanente, en conjunto con la actualizacin resultante
en trminos de inquietudes y percepciones sobre el entramado social, son
las que debieran permitir al poder legislativo quebrar con la lgica de
aislamiento y la percepcin de funcionamiento crptico por parte de la
sociedad civil, que histricamente lo han caracterizado.
Asimismo, este cambio de paradigma en cuanto a la integracin de los
distintos grupos o espacios de anlisis a las instancias de formulacin y
evaluacin de propuestas enriquecer tanto el debate como las versiones
finales de las presentaciones por parte de los legisladores en forma de
proyectos de ley puestos a consideracin del plenario del cuerpo legislativo.
En

trminos

prcticos,

en

tanto

la

organizacin

reconozca

la

imposibilidad de controlar el comportamiento de los pblicos (grupos o


espacios de anlisis) que constituyen el conjunto de los destinatarios de su
propuesta (conjunto de leyes), se le presentar como evidente la posibilidad
de intervenir en las circunstancias que derivan en las decisiones que
finalmente se traducen en influencias y presiones sobre su propia
estrategia.
En este sentido, la organizacin puede plantearse la intervencin en
trminos de:
a) Gestin del valor de su propuesta entre los distintos sectores: la
utilizacin efectiva de las capacidades propias en trminos de fortalezas
institucionales, canales de difusin y ampliacin de convocatorias a
grupos que tengan inters en

realizar sus aportes (e.g. tcnicos o

sociales, canalizadores de una mayor claridad, especificidad y actualidad


de las demandas sociales) permitir al poder legislativo provincial
generar las sinergias que instalen mecanismos consensuados para una
evaluacin y reformulacin continua de su propuesta al interior de los
pblicos que son a un mismo tiempo condicionante y destinatarios de su
propuesta.
b) Gestin de la presencia de sus propios valores organizacionales en la
comunidad: como representantes de uno de los poderes electivos del
Estado, y a partir de la legitimidad originaria que otorga el voto

ciudadano, la apertura de los espacios de dilogo mencionados junto a


actividades que, sin ser inherentes al ncleo de la propuesta constituida
por las competencias legislativas (e.g campaas y programas de
concientizacin y educacin ciudadana en relacin al funcionamiento de
un sistema poltico, articulacin con instituciones educativas de distintos
niveles) contribuirn a generar una imagen y un significado concreto y
especfico a las acciones de gobierno en el mbito legislativo.
c) Gestin de la calidad de sus relaciones con los diferentes pblicos
(grupos) antes descriptos: la interaccin efectiva y permanente de las
comisiones de trabajo legislativas2 con las organizaciones intermedias y
grupos e inters vinculados a las distintas temticas permitir al poder
legislativo reforzar las caractersticas distintivas de su propuesta en un
marco de referencia signado por acciones complementarias como las
mencionadas.

Un tablero de gestin para el poder legislativo de la provincia de


Buenos Aires
1. Formulacin del eje estratgico de cambio: el concepto gua para la
definicin de la totalidad del proceso se fundamentar en la construccin de
consensos como mecanismo de integracin de opiniones, conocimientos y
demandas sociales. Este concepto ser el que, basado en la participacin
ciudadana como iniciativa constitucional, transformar la dinmica y los
impactos del Poder Legislativo provincial.

2 Las comisiones de trabajo legislativo comprenden actualmente las


siguientes temticas: que actualmente Asociaciones, Federaciones y
Colegios Profesionales; Asuntos Agrarios y Pesca; Asuntos Constitucionales,
Justicia y Acuerdos; Asuntos Cooperativos y Vivienda; Asuntos del
Conurbano; Asuntos Municipales; Descentralizacin y Fortalecimiento
Institucional; Asuntos Regionales del Interior; Capacidades Diferentes;
Comercio Exterior, Mercosur y Poltica de Integracin Regional; Derechos del
Usuario y Consumidor; Derechos Humanos y Garantas; Ecologa, Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible; Educacin, Cultura, Ciencia y Tcnica;
Energa y Combustibles; Igualdad Real de Oportunidades y Trato y de
Discapacidad; Industria Y Minera; Intereses Martimos, Portuarios y Pesca;
Juventud; Legislacin General; Niez, Adolescencia, Familia y Mujer; Obras y
Servicios Pblicos; Polticas Sociales; Presupuesto e Impuestos; Prevencin
de Adicciones; Previsin y Seguridad Social; Produccin y Comercio; Reforma
Poltica y del Estado; Relaciones Parlamentarias; Salud Pblica; Seguridad y
Asuntos Penitenciarios; Tierras y Organizacin Territorial; Vivienda, Trabajo y
Legislacin Social; Transporte, Puertos e Intereses Martimos; Turismo y
Deportes; Hacienda; y Libertad de Expresin.

2. Definicin de ejes operativos de implementacin: el eje conceptual de


construccin de consensos traducir los objetivos operativos en tres lneas
de accin.
Factor de desarrollo: el nfasis, desde el principio del proceso, estar
puesto en lo que la organizacin denominar las 3 inter;
interinstitucionalidad, interdisciplinariedad e interjurisdiccionalidad.
La necesaria integracin con otras instituciones de los sectores
pblico, privado, acadmico y organizaciones sociales a nivel local
(provincial), regional y nacional, contribuir al diseo de soluciones
integrales y consensuadas a las mltiples y complejas problemticas
que sern abordadas y plasmadas en forma de leyes. A nivel de
programas y acciones. Se propone una revisin profunda del rol y la
dinmica de funcionamiento de las comisiones de labor legislativa,
las cuales podran descentralizar sus lugares de reunin expandiendo
su alcance geogrfico a la totalidad del territorio bonaerense, con los
consiguiente efectos positivos en trminos de cercana con la
ciudadana, percepcin efectiva de representatividad e incremento de
la imagen positiva. El aprovechamiento de los avances tecnolgicos
en materia de telecomunicaciones permitira asimismo el seguimiento
en tiempo real, a travs de una plataforma on line, de las
mencionadas

reuniones

de

comisin,

as

como

tambin

el

seguimiento de expedientes en trmite al interior de la institucin. En


lnea con el factor de desarrollo inicialmente mencionado, se propone
la creacin de un registro de Especialistas y Tcnicos quienes,
ofreciendo sus aportes a las temticas abordadas se crean a s
mismos un efecto reputacin positivo en tanto cooperan con las
comunidades en las que se insertan y al interior de las cuales se
desarrollan sus intereses personales y laborales. Finalmente, y en lo
referente a indicadores de gestin como mecanismo de control
concomitante y de retroalimentacin de las acciones adoptadas, se
propone la realizacin de encuestas peridicas cuya informacin ser
estadsticamente sistematizada y distribuida por un rea del poder
legislativo con competencias profesionales al efecto,

as como

tambin canales comunicacionales para la recepcin de sugerencias,


opiniones y visitas, que darn una dimensin de volumen diversidad
de la participacin de la ciudadana en la propuesta.
Factor

de

integracin:

el

poder

legislativo

presenta

un

desconocimiento prcticamente absoluto de las fortalezas de su


dotacin de personal en lo relativo a niveles de formacin acadmica
y cientfica, as como tambin en lo atinente al trabajo social que se
realiza. Lo anterior deriva en un desaprovechamiento de las

fortalezas mencionadas al interior de la dinmica legislativa, con la


consiguiente prdida de eficiencia. Como factor de integracin de las
potencialidades dispersas y de compromiso de los individuos con su
institucin de pertenencia se propone la creacin de la carrera, al
interior del poder legislativo, de Tcnico Legislativo. La presencia de
un factor aglutinante como el mencionado se traducira, a nivel de
programas,

en

la

capacitacin

calificacin

permanente

obligatoria en numerosos aspectos bsicos para el desempeo


efectivo de la funciones- ejecutada a nivel de acciones a travs de
convenios de cooperacin con unidades acadmicas del Sistema
Interuniversitario Nacional, y la participacin de misiones legislativas
en foros nacionales e internacionales de inters para los problemas
de la provincia de Buenos Aires. Como indicadores de control, las
evaluaciones peridicas a las que se sometern los miembros de la
institucin, cuyos resultados sern de acceso pblico, constituirn el
mecanismo ms eficaz de control de la evolucin del proceso y de la
propuesta.
Factor de proyeccin: como factor estratgico de proyeccin se
propone la conformacin de una Red Provincial de Accin Legislativa,
que maximice las potencialidades que ofrecen los desarrollos
tecnolgicos en materia de telecomunicaciones, y que al mismo
tiempo, por estar basado en las mencionadas tecnologas de la
informacin y la comunicacin, se actualice permanentemente en
diseo y contenidos, aprovechando sinrgicamente el hecho de que
son estas tecnologas las que en las sociedades actuales guan la
evolucin y emergencia de conceptos y tendencias colectivas. A nivel
de indicadores de gestin, los mencionados en los objetivos
precedentes

se

entrecruzamiento

integran
de

los

eficazmente

resultados

permitiendo

obtenidos,

la

el

efectiva

operacionalizacin en las encuestas a elaborar de las variables antes


definidas, y la definicin y desagregacin de los objetivos de poltica
pblica en unidades de anlisis especficas a tal fin.
Eje
estratgico
Poder
Legislativo
como
articulador de
consensos
democrticos

Ejes operativos
Trabajo
interinstitucion
al,
interjurisdiccio
nal e
interdisciplinar
io

Programas
(lneas de
intervencin)
Comisiones
legislativas
provinciales

Acciones
Reuniones
ampliadas de
comisiones
legislativas en
los municipios
provinciales
Acceso on line a
reuniones de
comisiones
legislativas

Indicadores
evaluacin
Encuestas
locales y
regionales
Buzn de
sugerencias
ciudadanas
Reportes e
informes
peridicos con

Registro de
especialistas
tcnicos y
convocatoria a
referentes en
las distintas
problemticas

Creacin de la
carrera

Capacitacin y
calificacin de
los recursos
humanos del
Poder
Legislativo
provincial

jerrquica de
Tcnico
Legislativo

Evaluacin y
jerarquizacin
del personal
legislativo

Plataforma
Legislativa de
integracin
ciudadana

Red Provincial
de Accin
Legislativa

Vinculacin

Seguimiento on
line de
expedientes
legislativos
Creacin de un
registro
voluntario de
profesionales y
tcnicos para
consulta
Convocatoria
puntual y
especfica de
referentes de
organizaciones
con
competencia en
las
problemticas
analizadas
Convenios de
cooperacin
para
capacitacin con
unidades
acadmicas
nacionales e
internacionales
Misiones
legislativas de
participacin en
foros
internacionales
Creacin del
rea de
fortalecimiento
institucional y
relaciones
internacionales
Evaluacin y
seguimiento
individual del
proceso de
capacitacin
Tutoras
Lneas de
incentivo a la
capacitacin
Plataforma
electrnica on
line de
contenidos
legislativos
Integracin con
plataformas
existentes
Difusin y
acceso
ciudadano
Relacionamiento
interinstitucional
local, regional,
nacional e

resultados de la
informacin
recolectada
sistematizada
Evolucin del
tamao de la
base de datos
generada

Indicadores de
evaluacin
permanente de
las capacidades
adquiridas
Lneas de
colaboracin
con legislaturas
de otras
jurisdicciones

Nmero de
visitas on line a
la plataforma
Cantidad de
aportes
recibidos
Sistematizacin
de opiniones y
sugerencias
recibidas
Nmero de
redes que
integra el Poder
Legislativo
provincial

Institucional

Plataforma
Legislativa de
integracin
ciudadana
(cont.)

Cooperacin
Internacional

internacional
Participacin en
espacios de
dilogo
ciudadano
Contribuciones
en foros y
organizaciones
de poderes
legislativos de
otras
jurisdicciones
Publicidad de
acciones en
espacios de
difusin
Intercambio de
experiencias y
diseo de
acciones
conjuntas con
otras
legislaturas

Redes de

Tablero de gestin para el poder legislativo de la provincia de Buenos Aires

Conclusiones
El poder legislativo de la provincia de Buenos Aires evidencia en su
conformacin, integracin de recursos humanos y fortalezas institucionales,
debilidades histricas producto de una multiplicad de factores, entre los
cuales cabe mencionar sin pretensiones de exhaustividad a los episodios
disruptivos de los ciclos democrticos y los esquema sociopolticos de poder
en subetapas histricas bien definidas de nuestra Historia.
Los requerimientos de adaptacin de su funcionamiento a sociedades que
basan en un grado significativo

su comunicacin y sus cdigos de

identificacin como colectivo en las tecnologas de la informacin y la


comunicacin, conllevan la necesidad de sustentar cualquier estrategia de
desarrollo organizacional en las mismas.
Asimismo, la importancia estratgica que la formacin de capital humano
calificado reviste para la efectividad de cualquier medida o conjunto de
acciones a nivel de poltica local (gobiernos nacionales y subnacionales)
impone la necesidad de integrar este componente como determinante para
el logro de los objetivos propuesto.
El tablero de gestin presentado se articula principalmente alrededor de los
dos ejes mencionados, con programas que se condicionan y fortalecen
mutuamente desde sus acciones especficas, y con indicadores de gestin y
evaluacin del avance en los objetivos a nivel individual y de conjunto, en

base a una lgica que atraviesa distintos niveles en lo jurisdiccional, lo


disciplinario y lo institucional, como factor algutinante de la convergencia
efectiva de las demandas de la ciudadana.
Bibliografa
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