Capizzano de Galdi

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AR/JUR/2279/1999}
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\b Sumarios:}

\f0 \fs20 1. - Luego de sancionada la reforma constitucional de 1994, mantiene s
u vigencia el art. 2 inc. e) de la ley \sa0 \sb0 \li0 16.986 (Adla, XXVI-C, 1491)
.
\f0 \fs20 {
\b Texto}
{
\b Completo:}
\cbpat0 \cbpat0 \fi300 \qj \sa40 \sb40 \li0 \ri0 \sl240\slmult1
\li0 \f0 \fs20 Dictamen del Fiscal de Cmara:
\f0 \fs20 V. E. debe fijar la doctrina legal aplicable con respecto a las siguie
ntes cuestiones: "1) Si mantiene su \li0 vigencia el artculo 2, inciso e) de la le
y 16.986, luego de sancionada la reforma constitucional de 1994. 2) En \li0 caso
afirmativo, si se produce la caducidad prevista en el artculo 2, inciso e) de la
ley 16.986, en los dos \li0 supuestos siguientes: a) Cuando los efectos de la co
nducta lesiva se prolonguen en el tiempo careciendo de la \li0 aptitud de renova
rse peridicamente, y b) Cuando los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en
el tiempo \li0 teniendo la aptitud de renovarse peridicamente".
\f0 \fs20 1. Con respecto al primer problema planteado, creo necesario puntualiz
ar que la pretensin de amparo \li0 --"accin expedita y rpida"-- debe reunir, como t
oda pretensin procesal, dos clases de requisitos: requisitos de \li0 admisibilida
d y requisitos de fundabilidad; los primeros estn regidos por normas procesales (
sean formales o \li0 materiales), en tanto que la fundabilidad debe juzgarse med
iante las normas del derecho material. El examen de \li0 los requisitos de admis
ibilidad debe ser necesariamente previa al examen de la fundabilidad, y un \li0
pronunciamiento negativo sobre la existencia de los primeros excluye, sin ms, la
necesidad de dictar una \li0 sentencia de mrito de la pretensin (Lino E. Palacio,
"Derecho Procesal Civil", t. I, segunda edicin, ps. \li0 396/397; en la rbita regi
da por el derecho procesal administrativo, puede verse en sentido coincidente, p
or \li0 ejemplo, a Toms Hutchinson, "La accin contencioso administrativa (pretensi
onesplazos)", ps. 22/23).
\f0 \fs20 Los requisitos de admisibilidad pueden ser extrnsecos o intrnsecos, de a
cuerdo, respectivamente, con la \li0 menor o mayor relacin con el contenido de la
pretensin procesal (Lino E. Palacio, obra y lugar citados). Entre \li0 los prime
ros, suelen enumerarse --entre otros-- la competencia de los jueces, la capacida
d de los sujetos activos \li0 y pasivos, un objeto adecuado al tipo de proceso e
legido, y --en cuanto aqu especialmente interesa-- los \li0 requisitos extrnsecos
vinculados a la actividad que la pretensin exige, atinentes al lugar, tiempo y fo
rma en \li0 que dicha actividad se exteriorice; as, ciertas normas excluyen la ad
misibilidad de la pretensin cuando es \li0 planteada antes o despus de transcurrid
o determinado plazo (Lino E. Palacio, obra y tomo citados, p. 403; ver \li0 Toms
Hutchinson, obra citada, ps. 28/29).
\f0 \fs20 A la luz de lo expuesto, parece claro que el recaudo establecido en el
art. 2 inc. e), de la ley 16.986 \li0 constituye un requisito extrnseco de admisi
bilidad --o un presupuesto procesal, segn se prefiera-- referido al \li0 tiempo e
n que corresponde incoar la demanda de amparo. El plazo de quince das que all apar
ece se justifica, \li0 segn la doctrina, en atencin al valor de la seguridad jurdic
a, al posible consentimiento tcito de los actos u \li0 omisiones presuntamente le
sivos, al carcter renunciable de ciertos derechos que se intentan hacer valer \li
0 mediante el amparo, a la naturaleza excepcional de esta accin, a la posibilidad
de acudir a los procedimientos \li0 normales, a la necesidad de no cohonestar l
a posible negligencia o desidia de los interesados, etc. (ver, por \li0 ejemplo,
Nstor Pedro Sags, "Derecho Procesal Constitucional - Accin de Amparo", 3 ed., ps. 27
5 y \li0 sigtes.). El mentado requisito temporal se halla regido por normas del
derecho procesal formal (Lino E. Palacio, \li0 obra y tomo citados, p. 38; en se
ntido semejante se expidi la Corte Suprema en Fallos: 318:1154, consid. 4).
\f0 \fs20 2. Sentado lo expuesto, se trata ahora de saber si el nuevo art. 43 de
la Constitucin Nacional ha previsto \li0 todos los posibles requisitos de admisi
bilidad de la accin de amparo y si, en todo caso, dicho artculo ha tenido \li0 la
virtualidad de dejar sin efecto lo dispuesto en el citado art. 2 inc. e).
\f0 \fs20 No parece que el citado art. 43 contenga una enumeracin exhaustiva y ex
cluyente de los requisitos \li0 formales de la accin de amparo, en trminos que com
porten, por un lado, derogar las normas respectivas de la \li0 ley 16.986, y, po
r otro lado, impedir que mediante una ley reglamentaria se incluyan ms requisitos
extrnsecos \li0 que seran, as, incompatibles con el texto constitucional.
\f0 \fs20 Al respecto, en numerosas oportunidades antes de ahora he sostenido qu
e el nuevo art. 43 recoge \li0 parcialmente en su letra el texto del art. 1 de la
ley 16.986 y el del art. 321 inc. 2 del Cd. Procesal. La aludida \cbpat0 \cbpat0
\cbpat0 \li0 \ri0 \qj \f0 \fs20 consagracin constitucional asume una lnea constitu
cional preexistente en la ltima parte del primer prrafo del \li0 citado art. 43, m
enciona expresamente a "esta Constitucin, un tratado o una ley" como fuentes de l
os derechos \li0 protegidos, ampla en el segundo prrafo la legitimacin para interpo
ner este tipo de accin en ciertos y \li0 determinados casos, a ms de regular por s
eparado y en general el "habeas data".
\f0 \fs20 Quizs merezca mayor anlisis la inclusin del siguiente prrafo en el texto c
onstitucional: "...siempre que \li0 no exista un medio procesal ms idneo". Dicho t
exto parece equivalente al que figura en el inciso a) del art. 2 \li0 de la ley d
e amparo, segn el cual la accin no ser admisible cuando "existan recursos o remedio
s \li0 judiciales...que permitan obtener el derecho o garanta judicial de que se
trate"; ntese que segn una \li0 interpretacin corriente de esta norma tales recurso
s o remedios judiciales deben ser tiles, eficaces, aptos, etc. \li0 (doct. de Fal
los: 305:307 --DT, 1983-A, 869--; 307:444; 311:209 --La Ley, 1985-C, 424; 1990-A
, 581--, 1357; \li0 313:433). No parece, pues, que haya sido intencin expresa de
los constituyentes modificar substancialmente \li0 este aspecto de la cuestin. En
tal sentido, cabe citar al distinguido constitucionalista y convencional \li0 c
onstituyente doctor Humberto Quiroga Lavi, quien sobre el punto sostuvo lo siguie
nte: "En primer lugar, la \li0 regla implica sostener que el trmite procesal del
amparo no corresponde cuanto existe otro previsto en la \li0 legislacin jurisdicc
ional ms apropiado, de acuerdo con la naturaleza de la pretensin interpuesta, para
la mejor \li0 defensa del derecho subjetivo en juego. En tal sentido, ello ya e
st dispuesto por la ley vigente cuando establece \li0 que el amparo no procede cu
ando existan recursos o remedios procesales o administrativos que permitan \li0
obtener la proteccin del derecho o garanta constitucional de que se trata (art. 2 i
nc. 2, ley 16.986). Pero, \li0 como bien se advierte, la Constitucin no ha incluid
o como requisito de procedencia del amparo que no exista \li0 "otro medio admini
strativo ms idneo" (Humberto Quiroga Lavi, "Constitucin de la Nacin Argentina \li0 co
mentada", segunda edicin, ps. 222/223). En el mismo lugar, el citado autor agrega
: "Por otra parte, la \li0 exigencia de 'que no exista otro medio judicial ms idne
o', para que pueda proceder el amparo, implica que, no \li0 obstante la amplitud
con que ha sido constitucionalizado, no puede sostenerse que se ha ordinarizado
un trmite \li0 procesal tradicionalmente sumario y de excepcin. En este sentido l
a regla constitucional no ha cambiado en \li0 absoluto las prcticas judiciales qu
e han regido en nuestro pas hasta el presente". De todas maneras, sea cual \li0 f
uere la interpretacin que en definitiva prevalezca sobre el texto atinente al "re

medio judicial ms idneo", no \li0 percibo por qu la nueva redaccin resulta incompati
ble con la existencia de un plazo para demandar tal como \li0 establece la actua
l normativa.
\f0 \fs20 De otra parte, el nuevo texto nada dice con respecto a los restantes r
equisitos enumerados en el art. 2 de la \li0 ley actualmente en vigor ni, tampoco
, con respecto a las otras disposiciones contenidas en ella, ciertamente \li0 in
dispensables para la adecuada tramitacin de estos procesos. Con lo expuesto queda
dicho que el art. 43 slo \li0 provee pautas generales para caracterizar el ampar
o, pero no pretende derogar ni impedir una indispensable \li0 reglamentacin legal
de esta institucin.
\f0 \fs20 Salvo modificaciones puntuales, algunas ciertamente significativas, el
sistema que aparece en la \li0 Constitucin es substancialmente anlogo al que rega
con anterioridad en el mbito alcanzado por la ley \li0 16.986. El amparo ha mante
nido su carcter de va excepcional, como indic en la propia Convencin \li0 Constituye
nte el miembro informante del dictamen de la mayora; dijo al respecto el menciona
do Convencional: \li0 "El dictamen de la mayora considera la accin de amparo una va
excepcional. Parte de la eficiencia de todo el \li0 orden jurdico en la proteccin
de los derechos y, adems, reconoce que no se puede sustituir por va judicial el \
li0 sistema republicano y democrtico de gobierno porque el acceso al sistema judi
cial est expedito en condiciones \li0 de extrema excepcionalidad"; aadi: "La Corte,
en una jurisprudencia estable y clara, ha considerado al amparo \li0 como una va
excepcional, residual o heroica", y puntualiz: "Ha sido muy expresa la jurisprud
encia de la Corte \li0 en lo que se refiere a cualquier posibilidad de judiciali
zar las cuestiones que deben dirimirse en las instancias \li0 del sistema republ
icano de gobierno, cuya legitimidad se funda en el principio de la soberana popul
ar" (Diario \li0 de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, Santa Fe-Par
an, 1994, t. IV, p. 4049).
\f0 \fs20 La accin de amparo ha mantenido, pues, su perfil fundamental en los asp
ectos que aqu interesan, si bien ha \li0 resultado, como es obvio, fortalecida, a
mpliada y diversificada por la ltima reforma constitucional. A pesar de \li0 la a
mpliacin y de la diversificacin aludidas, puede razonablemente interpretarse que l
a reforma ha evitado \li0 toda tentacin de "amparizar" la justicia y de "ordinari
zar" el amparo, con los consiguientes riesgos de exceder \li0 las posibilidades
reales del Poder Judicial, de la eventualidad de arribar a pronunciamientos apre
surados sobre la \li0 base de fundamentos escasos o inconcluyentes, y de alterar
el orden del despacho con perjuicio para quienes \li0 litigan mediante los proc
edimientos normales (ver, en sentido coincidente, sentencia de la sala V de la Cm
ara \li0 Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, dicta
da el 13 de noviembre de 1995 "in re": \li0 "Aumann, Vernica S. c. Est. Mayor Gra
l. de la Armada. Dir. Gral. de Pers. Naval s/amparo ley 16.986"; \li0 tambin sent
encia de la misma sala V, dictada el 13 de julio de 1998 "in re": "Agropecuaria
San Juan S.A. c. \li0 Ministerio de Justicia --Inspeccin General de Justicia-- de
c. 67/96 s/amparo ley 16.986").
\f0 \fs20 Rige hoy una Constitucin recientemente reformada --no una nueva Constit
ucin-- que no ha establecido un \li0 sistema distinto y completo que reemplace al
anterior. En tales condiciones, las disposiciones omitidas no han \li0 quedado
necesariamente derogadas, teniendo en cuenta que no parecen incompatibles con la
s reformas, ni \cbpat0 \cbpat0 \cbpat0 \li0 \ri0 \qj \f0 \fs20 adquiriran, a la l
uz de stas, un alcance totalmente distinto (doct. de Fallos: 302:1570, consid. 4 y
sus citas; \li0 Fallos: 304:1039). En sentido anlogo, cabe recordar que la vigen
cia de la reglamentacin de las leyes puede \li0 subsistir aun despus de derogadas
y reemplazadas las leyes originarias, si ello no resulta verdaderamente \li0 inc

ompatible con los ms recientes marcos legales (Fallos: 300:271, consid. 4; 303:104
1, consid. 5).
\f0 \fs20 Por otra parte, es sabido que la derogacin de la ley puede ser expresa
o tcita. En la especie, es claro que no \li0 existe una derogacin expresa; tampoco
media una derogacin tcita, conforme a lo expuesto supra. Para abonar \li0 lo dich
o, puede invocarse la opinin de Llambas, que al respecto afirma: "Para que tenga l
ugar la derogacin \li0 tcita de la ley anterior, la incompatibilidad de sta con la
nueva ley ha de ser absoluta. Pues basndose tal \li0 derogacin en una interpretacin
de la omisa voluntad legislativa expresada en la nueva norma, basta que quede \
li0 alguna posibilidad de conciliar ambos regmenes legales para que el intrprete d
eba atenerse a esa \li0 complementacin" (Jorge J. Llambas, "Tratado de Derecho Civ
il. Parte General", t. I, decimosptima edicin, \li0 p. 55).
\f0 \fs20 Con lo expuesto ha quedado asimismo dicho que no se verifica en el sub
examine una as llamada \li0 "derogacin orgnica" o "institucional", pues el nuevo a
rt. 43 de la Ley Fundamental no "regla de modo general \li0 y completo una deter
minada institucin u organismo jurdico" (Miguel S. Marienhoff, "Tratado de derecho
\li0 administrativo", t. I, tercera edicin, p. 229).
\f0 \fs20 La institucin del amparo no ha quedado hurfana de reglamentacin legal, ni
en general ni con respecto al \li0 especfico punto que motiva el plenario. Ntese
que la norma del art. 2 inc. e) de la ley 16.983 no parece \li0 arbitraria ni cap
richosa, pues obedece a las razones expuestas supra. Advirtase, adems, que dicha n
orma ha de \li0 conjugarse con las que rigen la impugnacin judicial de actos admi
nistrativos (art. 23 y sigtes., ley 19.549); una \li0 solucin que descuidara este
aspecto del asunto podra desquiciar las pautas segn las cuales no cabe sujetar a
\li0 tales actos a una permanente "interinidad".
\f0 \fs20 Por otro lado, resulta pertinente poner de resalto que la Corte Suprem
a tuvo por vigente al inciso bajo \li0 anlisis despus de la ltima reforma constituc
ional (Fallos: 318:1154).
\f0 \fs20 Opino, pues, por las razones antedichas, que V.E. debe responder afirm
ativamente a la primera de las \li0 cuestiones propuestas.
\f0 \fs20 3. La conclusin precedente remite a analizar los otros problemas plante
ados en este plenario.
\f0 \fs20 Al respecto sealo, en primer lugar, que el referido art. 2 inc. e) menci
ona a "la fecha es que el acto fue \li0 ejecutado o debi producirse", en tanto qu
e en la formulacin de las cuestiones a decidir en este plenario se dice \li0 "con
ducta lesiva". En ambos casos las vacilaciones terminolgicas parecen mostrar la r
elativa dificultad de dar \li0 una nica solucin para situaciones dispares, pues pr
evalece la opinin que asigna a las palabras empleadas en \li0 la ley el sentido ms
amplio posible, de manera que lo contemplado seran hechos, actos, acciones, deci
siones, \li0 rdenes, negocios jurdicos u omisiones de la autoridad pblica (Nstor Ped
ro Sags, ob. cit., p. 73). Algo \li0 semejante habra que decir con respecto al art.
321 inc. 2) del Cd. Procesal, atinente a actos u omisiones de \li0 particulares,
aunque este punto resulte ajeno a la sentencia plenaria que debe dictar V.E. sob
re los alcances de la \li0 vigencia actual de la ley 16.986.

\f0 \fs20 Ello sentado, interpreto que la cuestin 2) a), es decir, aquella que me
nciona los casos en que "los efectos de \li0 la conducta lesiva se prolonguen en
el tiempo careciendo de la aptitud de renovarse peridicamente", se refiere a \li
0 algo semejante a los llamados "delitos de efectos permanentes", es decir, aque
llos que son instantneos en su \li0 accin pero permanentes en sus efectos (Sebastin
Soler, "Derecho penal argentino", t. II, octava reimpresin \li0 total, ps. 154/1
56; Ricardo C. Nez, "Tratado de derecho penal", tomo primero, parte general, ps. 2
56/257; \li0 Eugenio Ral Zaffaroni, "Teora del delito", ps. 253/257).
\f0 \fs20 En cambio, la cuestin 2) b) se refiere a los casos en que "los efectos
de la conducta lesiva se prolonguen en \li0 el tiempo teniendo la virtud de reno
varse peridicamente", con lo cual parece aludir a situaciones anlogas a las \li0 q
ue se presentan en los llamados "delitos permanentes", es decir, aquellos en los
cuales "lo que permanece en el \li0 tiempo no es un mero efecto del delito, sin
o el estado mismo de la consumacin" (Sebastin Soler, lugar citado). \li0 Tambin pue
de acudirse por analoga a la teora del delito continuado, en los que media una plu
ralidad de \li0 acciones realizadas con unidad de resolucin y de lesin jurdica (Seb
astin Soler, obra y tomo citados, ps. 304 \li0 y sigtes.). En todos estos casos m
edia "una" consumacin del delito (ver Zaffaroni, lugar citado), aunque tal \li0 c
onsumacin no sea instantnea sino durable en el tiempo y pueda existir no una sino
una serie de conductas.
\f0 \fs20 A la luz de lo expuesto, interpreto que en el primero de lo supuestos
contemplados, esto es, en aqul en que \li0 la "conducta lesiva" se configura en u
n determinado momento, rige plenamente el plazo instituido por el art. 2 \li0 inc
. e) de la ley 16.986. As, un acto administrativo particular, o un acto administr
ativo general, o actos \li0 individuales de aplicacin de un acto administrativo d
e alcance general, que se realizan y adquieren vigencia en \li0 un determinado m
omento, son impugnables mediante el amparo dentro del plazo mencionado, aunque,
como \cbpat0 \cbpat0 \cbpat0 \li0 \ri0 \qj \f0 \fs20 parece obvio, produzcan efe
ctos hacia el futuro.
\f0 \fs20 En cambio, en aquellos casos en que la propia "conducta lesiva" --y no
slo sus efectos-- dura en el tiempo, \li0 considero aplicable la doctrina formul
ada por el Procurador General subrogante en Fallos: 307:2174 --La Ley, \li0 1986
-A, 3--, segn la cual dicho plazo no obsta al amparo "en la medida en que con la
accin incoada se \li0 enjuicia una ilegalidad o arbitrariedad continuada, sin sol
ucin de continuidad, originada, es verdad, tiempo \li0 antes de recurrir a la jus
ticia, pero mantenida al momento de accionar y tambin en el tiempo siguiente. No
es \li0 un hecho nico, ya pasado, cuyo juzgamiento tardo comprometa la seguridad j
urdica ni un hecho consentido \li0 tcitamente...". Entiendo que tal doctrina supon
e que la situacin continuada de ilegalidad o arbitrariedad \li0 manifiesta se man
tenga "al momento de accionar"; si, en cambio, la "situacin lesiva" ha cesado sin
intentarse el \li0 amparo, ste podr iniciarse slo dentro del mentado plazo del art
. 2 inc. e). Desde luego, que todo ello debe \li0 distinguirse de los casos en qu
e no se da una nica, sola y continuada "situacin lesiva", sino una serie de \li0 a
cciones u omisiones diferenciadas; as lo resolvi la Corte Suprema en el ciado pron
unciamiento de Fallos: \li0 307:2174, consid. 13). Tal es, a mi entender, la sol
ucin que corresponde adoptar en las circunstancias \li0 sealadas en la cuestin 2).b
).
\f0 \fs20 4. Por las razones expuestas supra, opino que corresponde declarar que
mantiene su vigencia el art. 2 inc. e) \li0 de la ley 16.986, luego de sancionad
a la reforma constitucional de 1994, ello sentado, debe, contestarse \li0 afirma
tivamente a la cuestin 2)a), y contestarse negativamente a la cuestin 2)b) con los
alcances que surgen \li0 del captulo 3 de este dictamen. -- Noviembre 13 de 1998
. -- Jos M. Medrano.
\f0 \fs20 Buenos Aires, junio 3 de 1999.
\f0 \fs20 Con relacin a la primera cuestin all tratada, esto es, "Si mantiene su vi
gencia el art. 2, inc. e), de la ley \li0 16.986, luego de sancionada la reforma
constitucional de 1994", la mayora, conformada por los doctores \li0 Farrell, Mar
iani de Vidal, Vocos Conesa, Bulygin, Amadeo y de las Carreras, se pronunci por l
a afirmativa. \li0 Por la negativa lo hizo el doctor Prez Delgado.
\f0 \fs20 El doctor de las Carreras dijo:
\f0 \fs20 1. El Derecho de Amparo y la Constitucin Nacional
\f0 \fs20 Conforme el art. 31 de la Ley Fundamental, los preceptos de la Constit
ucin Nacional, las leyes que dicte el \li0 Congreso y los tratados con las potenc
ias extranjeras, son la ley suprema de la Nacin (Fallos: 3:131).
\f0 \fs20 Sin embargo, ello no significa que todas las leyes dictadas por el Con
greso tengan este carcter, sino en la \li0 medida que hayan sido sancionadas en c
onsecuencia de los poderes que la Constitucin ha reconocido al \li0 Congreso, sea
de manera explcita o implcita.
\f0 \fs20 La reforma de 1994 elev al texto de la Carta Magna la accin de amparo (q
ue tuvo su gnesis \li0 jurisprudencial como derivacin del art. 33 de la Carta Magn
a), lo cual no significa otra cosa que reconocer el \li0 derecho constitucional
de demandar judicialmente por va de amparo para todos los habitantes de la Nacin.
\f0 \fs20 No obstante su indiscutida operatividad, no es posible prescindir de l
a necesidad de acreditar la verificacin \li0 de los presupuestos de admisibilidad
material reglados expresamente en el art. 43 de la Constitucin. No por \li0 ello
resulta menos derecho ni menos excepcional de lo que realmente es. En este sent
ido, entiendo, no ha \li0 perdido vigencia la doctrina de la Corte Suprema de Ju
sticia en cuanto que el amparo "... slo procede en \li0 situaciones de imprescind
ible necesidad ..." (Fallos: 280:228).
\f0 \fs20 La --ahora-- expresa consagracin constitucional de la accin de amparo -cuyo presupuesto liminar \li0 coincide casi textualmente con el art. 1 de la ley
16.986-- se limita a ampliar el alcance de los derechos y \li0 garantas protegido
s (no slo los constitucionales, sino tambin los emergentes de tratados internacion
ales y de \li0 las leyes), a innovar en materia de legitimacin, y prever la event
ual posibilidad de declaracin de \li0 inconstitucionalidad de la "... norma en qu
e se funde el acto u omisin lesiva...", impedimento anterior que los \li0 tribuna
les federales slo han obviado en cuestiones extraordinarias y graves (cfr. CS en
el caso "Outn" --Fallos \li0 267:215 (La Ley, 126-293)-- y "Mate Larengeira Mende
s S.A." --Fallos: 269:396 (La Ley, 130-557)-- y ms \li0 recientemente reiterada e
n el caso "Peralta", del 27 de diciembre de 1990 --La Ley, 1991-C, 158--).
\f0 \fs20 Esta innovacin importa, con acierto, ampliar el campo de accin propio qu
e le fuera reconocido en el \li0 rgimen de la ley 16.986, pero nada dice acerca d
el trmite que deba imprimirse al proceso.
\f0 \fs20 2. La ley 16.986
\f0 \fs20 Atento el alcance de la consagracin constitucional y frente al vaco de n
ormas de procedimiento, ste debe \li0 llenarse, con las normas subsistentes de la
ley 16.986 en cuanto no sean incompatibles con las previsiones del \li0 art. 43
de la Constitucin Nacional.
\cbpat0 \cbpat0 \cbpat0 \fi300 \qj \sa40 \sb40 \li0 \ri0 \sl240\slmult1
\li0 \f0 \fs20 Es entonces que la ley 16.986 ha perdido su vigencia slo en lo que
se oponga al texto de 1994, por lo cual \li0 aqulla rige en lo que no ha sido mo
dificado por el contenido de ste, y mientras no sea dejada sin efecto por la \li0
ley que satisfaga los aspectos no regulados en la novedosa recepcin.
\f0 \fs20 Ello es as, toda vez que la inclusin del derecho de amparo en la Constit
ucin Nacional no import un \li0 supuesto de derogacin integral del rgimen anterior p
or una nueva previsin jurdica, an de atenerse al rango \li0 constitucional de esta l
tima, por cuanto la materia procesal no fue especficamente tratada, y ser de estr
icta \li0 necesidad para el funcionamiento del instituto que ella exista (en coi
ncidencia con el dictamen del fiscal general \li0 doctor Jos M. Medrano, punto 2,
octavo y noveno prrafos).
\f0 \fs20 Acorde con la elevacin jerrquica del amparo con carcter general, encuentr
o tambin fundamento vlido \li0 para sostener la vigencia de la ley 16.986 en que,
a su respecto, resulta extensible la aplicacin de la doctrina de \li0 la Corte Su
prema de Justicia que indica que la ley general posterior no deroga la anterior
especial "... a menos \li0 que aqulla contenga alguna expresa referencia a sta o q
ue exista una manifiesta repugnancia entre las dos en \li0 la hiptesis de subsist
ir ambas. La razn se encuentra en que la legislatura que ha puesto toda su atencin
en la \li0 materia y observado todas las circunstancias del caso y previsto a e
llas, no puede haber entendido derogar por \li0 una ley general superior, otra e
special anterior, cuando no ha formulado ninguna expresa mencin de su \li0 intenc
in de hacerlo as, 185 U. S. 88..." (Fallos: 150:150, en rigor, p. 158, segundo prra
fo). Est claro que en \li0 este caso la ley general superior es la previsin del ar
t. 43 de la Constitucin Nacional reformada, y la ley \li0 especial anterior es la
ley 16.986, que subsiste, en consecuencia en forma limitada.
\f0 \fs20 c) vigencia del plazo del art. 2 inc. e) de la ley 16.986
\f0 \fs20 Toda vez que este derecho constitucional tiene por contenido una accin,
y recordando tambin que no \li0 existen derechos absolutos, por qu el ejercicio de
l derecho de accionar por va de amparo no debe estar sujeto \li0 al transcurso de
l tiempo?
\f0 \fs20 Considero que como ocurre con todas las acciones judiciales previstas
para acceder a esta instancia, la \li0 demanda de amparo, en tanto es un derecho
al ejercicio de una accin, tambin debe estar sujeta a plazos \li0 procesales, es
decir, a un trmino legal prefijado (cfr. arts. 155, Cd. Procesal y 29, Cd. Civil).
\f0 \fs20 Sostener la inexistencia de plazo alguno, dejarlo librado a la discrec
ionalidad judicial, o aplicar \li0 analgicamente otros previstos para situaciones

distintas, desnaturalizan el derecho de amparo.
\f0 \fs20 En efecto, este instituto exige reglas claras, precisas y objetivas pa
ra su admisin, lo que hace, en definitiva \li0 a la eficacia de la labor judicial
, a la garanta de igualdad prevista en el art. 16 de la Constitucin Nacional, y a
\li0 la posibilidad de funcionamiento del sistema republicano de gobierno, el qu
e se sustenta en la vigencia plena del \li0 principio de divisin de poderes, impi
diendo la subordinacin intemporal de cualquier acto jurdico al Poder \li0 Judicial
.
\f0 \fs20 En tales condiciones, no advierto obstculo legal ni constitucional algu
no --ni tampoco lo resolvi \li0 negativamente la Convencin Constituyente reformado
ra en las sesiones correspondientes-- y s slo \li0 conveniencia, para aplicar el p
lazo del art. 2 inc. e) de la ley 16.986 para el ejercicio del derecho de amparo,
\li0 habida cuenta de la especialidad de este rgimen legal para la materia.
\f0 \fs20 Por lo dems, este criterio resulta plenamente compatible con los postul
ados de la Carta Magna, e importa, \li0 como tambin ocurre con los dems derechos y
garantas, la relatividad del derecho al ejercicio de esta accin.
\f0 \fs20 En sntesis, el derecho constitucional de accionar por va de amparo, en t
anto derecho, no es absoluto, y por \li0 su contenido, debe ser ejercido dentro
de un espacio de tiempo predeterminado.
\f0 \fs20 Siendo ello as, los quince das hbiles judiciales previstos en la ley 16.9
86 (con el agrado de las dos \li0 primeras horas del da diecisis, conforme el art.
124, tercer prrafo, Cd. Procesal y art. 17, ley de amparo) \li0 desde que el acto
fue ejecutado o debi producirse no aparecen como irrazonables si se atiende a la
importancia \li0 de los derechos supuestamente en peligro de frustracin, la inex
istencia de otra va judicial idnea para su \li0 proteccin y la especialidad del rgim
en que previ este plazo.
\f0 \fs20 Los doctores Mariani de Vidal, Farrell, Amadeo, Bulygin y Vocos Conesa
adhieren a los fundamentos del \li0 doctor de las Carreras.
\f0 \fs20 El doctor Prez Delgado, por la minora, funda su posicin de la siguiente m
anera:
\f0 \fs20 1. En la votacin del 26/11/98 a la primera de las cuestiones sometidas
al tratamiento de este plenario, \li0 sostuve que el art. 2 inc. e) de la ley 16.
986, en tanto excluye el amparo cuando han transcurrido quince das \li0 desde que
el acto que se impugna fue ejecutado, no mantiene su vigencia luego de sanciona
da la reforma \li0 constitucional de 1994. Esta opinin la sostuve en la causa Gue
zamburu c. IOS (sala 1, del 12/10/95, publicada \cbpat0 \cbpat0 \cbpat0 \li0 \ri
0 \qj \f0 \fs20 en JA, 1996-III-36 y en LA LEY, 1996-C, 507), por lo que reprodu
cir los fundamentos all expuestos, sin \li0 perjuicio de agregar otros, en lo pert
inente.
\f0 \fs20 2. Como dije en aquella oportunidad, en la ley reguladora del amparo 1
6.986 coexisten dispositivos que \li0 disciplinan los presupuestos de su admisin
(arts. 1 y 2) y la legitimacin (art. 5), con otros que se limitan a \li0 regular asp
ectos slo de procedimiento, tales como los relativos a la competencia (art. 4), a
los requisitos del \li0 escrito de iniciacin (art. 6), a la prueba (art. 7), a los
plazos de los diferentes actos procesales (arts. 8, 9, \li0 15), entre otros.
\f0 \fs20 Sobre la base de esa distincin, es razonable que, aun despus de la refor
ma constitucional, los tribunales \li0 echemos mano a la ley 16.986, para regula
r el trmite procesal despus de iniciado el amparo. De esta manera, \li0 encontramo
s un marco razonable que encamina el procedimiento y las partes cuenten con un o
rdenamiento que \li0 les permite conocer de antemano cules son los pasos que debe
n seguir en el curso del proceso. Pero por el \li0 contrario, el plazo de caduci
dad que regula el art. 2 inc. e de la ley, excede la materia puramente procesal y
\li0 forma parte, en cambio, del mbito propio de los presupuestos de admisin del
amparo.
\f0 \fs20 As interpretada dicha exigencia legal, cabe recordar que el amparo, a s
emejanza del habeas corpus, \li0 "procura asimismo una proteccin expeditiva y rpid
a que emana directamente de la Constitucin", tal como lo \li0 ha declarado la Cor
te Suprema en los conocidos casos "Siri" y "Kot" (ver Fallos: 239:459 y 241:291
--La Ley, \li0 89-532; 92-632--).
\f0 \fs20 Este sustento es ms claro an a partir de la reforma constitucional de 19
94, pues el art. 43, en sus dos \li0 primeros prrafos, consagra expresamente la a
ccin de amparo y establece cules son los presupuestos de su \li0 admisin y proceden
cia y quines se hallan legitimados para deducirla.
\f0 \fs20 Consecuentemente, se debe interpretar que el texto constitucional, en
tanto prev las condiciones que se \li0 deben reunir para acceder a la va del ampar
o, se basta a s mismo, es por lo tanto operativo, y no tolera el \li0 agregado de
otros requisitos que tenan como presupuesto un diferente rgimen constitucional.
\f0 \fs20 3. El caso que estamos examinando no es anlogo al que se presenta cuand
o se trata de determinar en qu \li0 medida una ley posterior deroga implcitamente
a una anterior, pues aqu nos hallamos en presencia de un nuevo \li0 rgimen constit
ucional, que agota la cuestin en los aspectos esenciales de esta tutela jurisdicc
ional de los \li0 derechos y garantas.
\f0 \fs20 Por lo tanto, un texto legal que ha reglamentado el amparo sobre la ba
se de un distinto soporte \li0 constitucional, no se puede considerar vigente fr
ente a un nuevo texto de la Constitucin que lo ha regulado de \li0 modo autosufic
iente.
\f0 \fs20 En este sentido, no es del caso considerar la posibilidad de que el le
gislador prevea reglamentariamente un \li0 plazo de caducidad similar al que est
ableci la ley 16.986. Este no es el tema aqu debatido y, por lo tanto, no \li0 emi
tir opinin al respecto.
\f0 \fs20 4. Por otra parte, no se me oculta que la inexistencia de un plazo de
caducidad podra conducir a la creencia \li0 de que esta va sera susceptible de ser
puesta en marcha mucho tiempo despus de producido el acto lesivo. \li0 Entiendo q
ue no es as.

\f0 \fs20 Si, por hiptesis, transcurriera un lapso extenso entre el acto u omisin
lesiva y la demanda, el juez podra \li0 desestimar la va intentada sobre la base d
e haber desaparecido las razones que justifican la apertura del amparo \li0 y qu
e el mismo art. 43 de la Constitucin prev como inherentes y connaturales a l. Pues
resulta obvio que si \li0 este remedio est previsto como una accin "expeditiva y rp
ida" y frente a una lesin "actual o inminente", no \li0 se lo puede utilizar disc
recionalmente luego de transcurrido un largo lapso de inaccin no justificada del
\li0 peticionario.
\f0 \fs20 En este aspecto, tal como lo dijo la Corte Suprema en el caso Kot como
criterio general, "los jueces deben \li0 extremar la ponderacin y la prudencia -lo mismo que en muchas otras cuestiones propias de su alto \li0 ministerio-- a
fin de no decidir, por el sumarsimo procedimiento de esta garanta constitucional,
cuestiones \li0 susceptibles de mayor debate y que corresponda resolver de acuer
do con los procedimientos ordinarios. Pero, \li0 guardadas la ponderacin y la pru
dencia debidas, ningn obstculo de hecho o de derecho debe retardar al \li0 amparo
constitucional" (Fallos: 241:302).
\f0 \fs20 5. Por cierto tengo conocimiento de numerosos fallos y doctrina que no
estn de acuerdo con mi postura, \li0 pero existen tambin trabajos de prestigiosos
comentaristas y escasos precedentes jurisprudenciales que se \li0 encuentran en
la misma lnea de pensamiento.
\f0 \fs20 En algunos se coincide en sealar el carcter operativo del nuevo art. 43
(ver Alberto A. Spota, "Anlisis de \li0 la accin de amparo en los trminos del artcul
o 43 de la Constitucin Nacional", en ED, 163-767; Humberto \cbpat0 \cbpat0 \cbpat
0 \li0 \ri0 \qj \f0 \fs20 Quiroga Lavi, en un comentario al fallo Guezamburu, "La
violacin por tracto sucesivo de los derechos \li0 constitucionales y la operativ
idad del artculo 43 de la Constitucin Nacional", LA LEY, 1996-C, 507; Lino E. \li0
Palacio, "La pretensin de amparo en la Reforma Constitucional de 1994", LA LEY,
1995-D, 1237), aunque de \li0 todos ellos rescato la decisin de la Cmara Federal d
e Paran, del 16/11/94, en la que se sostuvo que "la \li0 facultad que reconoce la
Constitucin no puede limitarse por una norma inferior. Resulta claro que esto es
as \li0 porque la ley 16.986 es anterior a la nueva Constitucin, pero es a todas
luces evidente que debe prevalecer el \li0 precepto constitucional (superior en
jerarqua y posterior en el tiempo)"; en JA, 1994-IV-673, con nota en igual \li0 s
entido de Augusto M. Morello.
\f0 \fs20 En lo que se refiere especficamente al plazo del art. 2 inc. e) de la le
y de amparo, tambin destaco la \li0 opinin del doctor Adolfo Rivas vertida en "Pau
tas para el nuevo amparo constitucional", en ED, 163-702, caps. \li0 XV y XVI, a
s como tambin los fallos en las causas "Prez Alsina, Juan A. c. PEN", del Juz. Fed.
N 1 de \li0 Salta, del 25/10/94, publicado en ED, 161-533, y "Monner Sans, Ricar
do c. PEN", del Juz. Cont. Adm. Fed. N \li0 1, del 30/10/97, publicado en LA LEY,
1998-D, 217. Merece ser destacado lo sostenido en el primero de los \li0 preced
entes mencionados, respecto a que "si en la ley 16.986 --bajo cuya vigencia el a
mparo no tena an rango \li0 constitucional-- el plazo para interponerlo, resultaba
cuestionable, con mucha mayor razn, en el presente en \li0 que la accin de marras
alcanz dicha jerarqua, menos an puede ser limitada en este aspecto. Mxime si se \li
0 tiene en cuenta que la accin de amparo en el derecho pblico argentino fue una cr
eacin pretoriana... en pos de \li0 salvaguardar ntegramente los derechos y garantas
consagrados por la Constitucin, lo que dio lugar que a \li0 posteriori se sancio
nara la ley 16.986".
\f0 \fs20 6. En mrito a lo expuesto, dejo as manifestados los fundamentos de la ne

gativa que diera a la primera de \li0 las cuestiones sometidas al tratamiento de
este plenario.
\f0 \fs20 En virtud de la votacin efectuada fs. 256 y los fundamentos de la mayora
, se establece, con relacin a la \li0 primera cuestin, la siguiente doctrina legal
: "Luego de sancionada la reforma constitucional de 1994, mantiene \li0 su vigen
cia el art. 2, inc. e), de la ley 16.986".
\f0 \fs20 Respecto de la segunda cuestin, o sea, "2.a). Si se produce la caducida
d prevista en el art. 2 inc. e), de la \li0 ley 16.986, cuando los efectos de la
conducta lesiva se prolonguen en el tiempo careciendo de la aptitud de \li0 reno
varse peridicamente, y, 2.b). Si se produce la caducidad prevista en el art. 2, in
c. e), de la ley 16.986, \li0 cuando los efectos de la conducta lesiva se prolon
guen en el tiempo teniendo la aptitud de renovarse \li0 peridicamente", los docto
res Mariani de Vidal, Farrell, Prez Delgado, Vocos Conesa, Bulygin y Amadeo \li0
consideraron que en atencin la forma en que se vot el primer punto, la cuestin a tr
atar devino abstracta. El \li0 doctor de las Carreras, se pronunci por la afirmat
iva.
\f0 \fs20 El doctor de las Carreras dijo:
\f0 \fs20 1. Presentacin del problema
\f0 \fs20 1.a) Naturaleza y alcance del plazo del art. 2 inc. "e" de la ley 19.54
9
\f0 \fs20 La trascendencia jurdica del tema de la segunda cuestin propuesta (con d
os supuestos) en este plenario \li0 viene impuesta porque el plazo del art. 2 inc
. e), es perentorio (arts. 155, Cd. Procesal y 17, ley 16.986, LA \li0 LEY, 129-9
72, 16.296-S), es fatal, es de caducidad (LA LEY, 129-972, 16.296-S), y pudo hab
erse agotado con \li0 anterioridad a la promocin de la accin.
\f0 \fs20 Verificada esta contingencia, y atento la subsistencia de los precepto
s de la ley 16.986 que no fueran \li0 incompatibles con el derecho a la proteccin
por va de amparo, cabra desestimarla "in limine" por aplicacin \li0 del art. 3 de e
ste cuerpo legal (cfr. CNFed. Contenciosoadministrativo, sala N 2, Causa N 6524/95
, del \li0 20/4/1995).
\f0 \fs20 1.b) La conducta lesiva y sus efectos
\f0 \fs20 La accin de amparo supone que las conductas lesivas se verifiquen por a
ccin o bien por omisin ilegal o \li0 arbitraria (art. 43, Constitucin Nacional y ar
t. 1, ley 16.986).
\f0 \fs20 La primera se produce mediante actos jurdicos concretos, y la segunda p
or la ausencia de una conducta \li0 determinada cuando se tena la obligacin legal
de obrar.
\f0 \fs20 Los efectos daosos de los actos administrativos, de conformidad con su
contenido, pueden continuarse en \li0 el tiempo, como ocurre, por ejemplo, con l
a cesanta de un empleado pblico. El efecto nocivo est dado por su \li0 exclusin del
plantel de la Administracin. El sujeto queda sin trabajo (efecto lesivo continuad
o).
\f0 \fs20 Como hiptesis, tambin existe la posibilidad de que los efectos se presen
ten con la virtualidad de \li0 "renovarse peridicamente". Esta posibilidad existe
cuando la prestacin debida se encuentra dividida por \cbpat0 \cbpat0 \cbpat0 \li
0 \ri0 \qj \f0 \fs20 perodos, y se verifica si no se paga el sueldo de un emplead
o pblico, o el haber previsional a un jubilado, o se \li0 suprime la prestacin deb
ida por una obra social. El efecto pernicioso se renueva en cada perodo durante e
l cual \li0 no se realiza la prestacin conforme la obligacin legal, quedando el ci
udadano sin el sustento mismo o sin \li0 cobertura mdica durante ese lapso (efect
o lesivo renovable peridicamente).
\f0 \fs20 1.c) Desde cundo producen sus efectos los actos administrativos?
\f0 \fs20 El principio bsico es que los actos administrativos regulares (presunta
mente legtimos: art. 12, ley 19.549) \li0 de alcance individual o general --salvo
supuestos admitidos de retroactividad (art. 13 del mismo cuerpo legal)-- \li0 s
on eficaces a partir de la toma de conocimiento por el administrado.
\f0 \fs20 Esta contingencia es eminentemente fctica, puesto que puede ocurrir med
iante la comunicacin, la \li0 notificacin (particular o general, de acuerdo a la nd
ole del acto) o, en su caso, el momento en que se ejecuta el \li0 acto.
\f0 \fs20 Si en cambio no hay acto, pero s existe la legtima pretensin de obtener u
na conducta positiva de la \li0 autoridad que debe ser satisfecho en determinado
momento y no se tradujo en los hechos, se produce la \li0 denominada "omisin les
iva" (ilegal o arbitraria), y el dao queda concretado desde la oportunidad en que
el \li0 acto debi ejecutarse o producirse (arg. art. 2 inc. e), "in fine"), tiemp
o en el que tambin, en principio, se debe \li0 reputar conocido.
\f0 \fs20 2. Respuesta afirmativa a la cuestin 2.a)
\f0 \fs20 Para el caso de los efectos del acto administrativo de alcance general
o particular que, por su objeto, no son \li0 renovables por perodos, no existe bi
ce legal para la aplicacin del plazo de caducidad a partir de su \li0 conocimient
o cierto (por su publicacin, notificacin o aplicacin individual) o presuntivo (se h
a tomado \li0 conocimiento de la "omisin ilegal" a partir de que la conducta era
exigible o esperable y no se produjo) por el \li0 interesado de acuerdo a las ci
rcunstancias del caso.
\f0 \fs20 Ello es as, habida cuenta que a partir de ese momento la accin o la omis
in lesiva es o debi ser advertida \li0 por el interesado y, por lo tanto, se encue
ntra en condiciones de promover la va de impugnacin del amparo.
\f0 \fs20 3. Respuesta afirmativa a la cuestin 2.b)
\f0 \fs20 En los casos en los cuales el efecto de la conducta lesiva tiene la ap
titud de renovarse peridicamente se \li0 admite que aqulla se verifique, tambin, ta
nto por accin como por omisin.
\f0 \fs20 Por ello, si se ha producido una comunicacin fehaciente de la voluntad
de la Administracin respecto de \li0 una prestacin peridica, tambin se produce la ca
ducidad del art. 2 inc. e) de la ley 16.986, puesto que el \li0 administrado tien
e conocimiento completo y acabado de la situacin, del contenido de la voluntad es
tatal, y de \li0 lo que irremediablemente suceder en el futuro cuando debieran cu
mplirse las sucesivas prestaciones o \li0 conductas exigibles (cfr. mi disidenci
a en la sala I a partir del precedente "Guezamburu", causa N 30.317/95, \li0 del
12 de octubre de 1995 (La Ley, 1996-C, 509) --en especial consid. 4, primer y seg
undo prrafos, donde se \li0 indica que la accionante tuvo conocimiento fehaciente
de la exclusin de la asistencia mdica dos meses antes \li0 de accionar--; "Spagno
letti" de igual fecha, y "Olive", fallo del 5/6/1995, se remiten a ese voto mino
ritario).
\f0 \fs20 Sin embargo aqu importa destacar un matiz diferenciador que admite la e
xcepcin a la regla general recin \li0 sealada, tornndose inaplicable el plazo de cad
ucidad cuando se consolida un verdadero estado de \li0 incertidumbre, que se rei
tera peridicamente como tantas veces se concreta el dao.
\f0 \fs20 Esta situacin se verifica cuando no se ha dado a conocer la voluntad es
tatal, careciendo el administrado de \li0 suficientes elementos de valoracin para
establecer el alcance de la conducta omisiva, la cual se va reiterando en \li0
el tiempo en forma peridica, constante y sucesiva, para cada prestacin debida.
\f0 \fs20 Verificado este cmulo de circunstancias es posible ejercer la accin de a
mparo en todo momento mientras \li0 subsista la afectacin.
\f0 \fs20 En particular, entiendo perfectamente legtimo sostener que la impugnacin
de la conducta lesiva incluya la \li0 totalidad de los perodos desde su inicio,
puesto que, de otro modo, podra ocurrir que la sentencia de condena \li0 no tuvie
ra pleno efecto sobre la totalidad de la situacin, aun cuando se declare judicial
mente que la omisin \li0 result ilegal o arbitraria.
\f0 \fs20 A ttulo de ejemplo, esto ocurre cuando la Administracin no acta --debiend
o hacerlo-- en el supuesto del \li0 art. 41, segundo y cuarto prrafos, de la Cons
titucin Nacional, o bien, como dije, cuando se suprimen o \li0 reducen sustancial
mente prestaciones debidas por ley (sueldos, haberes previsionales, servicios mdi
cos \li0 asistenciales, etctera).
\cbpat0 \cbpat0 \cbpat0 \fi300 \qj \sa40 \sb40 \li0 \ri0 \sl240\slmult1
\li0 \f0 \fs20 A mrito de los fundamentos expresados en cada caso el tribunal, po
r mayora de votos, establece la \li0 siguiente doctrina legal "Luego de sancionad
a la reforma constitucional de 1994, mantiene su vigencia el art. 2, \li0 inc. e)
, de la ley 16.986". -- Martn D. Farrell. -- Marina Mariani de Vidal. -- Eduardo
Vocos Conesa. -- Eugenio \li0 Bulygin. -- Octavio D. Amadeo. -- Francisco de las
Carreras. -- Jorge G. Prez Delgado.
\cbpat0 \li0 \par
\cbpat0 \li0 \par
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uere la interpretacin que en definitiva prevalezca sobre el texto atinente al "re

y reemplazadas las leyes originarias, si ello no resulta verdaderamente \li0 inc

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ionalidad judicial, o aplicar \li0 analgicamente otros previstos para situaciones

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\f0 \fs20 6. En mrito a lo expuesto, dejo as manifestados los fundamentos de la ne

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