ano 12 - n.

46 | julho/setembro - 2014
Belo Horizonte | p. 1 - 248 | ISSN 1678-7072
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Revista Brasileira de
DIREITO PBLICO

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As normas de reproduo, imitao e

remisso como parmetro de controle
de constitucionalidade nos Estadosmembros da Federao e o papel das
leis orgnicas municipais
Paulo Modesto
Professor de Direito Administrativo da Universidade Federal da Bahia. Presidente do Instituto
Brasileiro de Direito Pblico. Presidente do Instituto de Direito Administrativo da Bahia. Membro
do Ministrio Pblico da Bahia, da Academia de Letras Jurdicas da Bahia e do Conselho
Cientfico da Ctedra de Cultura Jurdica da Universidade de Girona (Espanha). Diretor da
Revista Brasileira de Direito Pblico RBDP. Conselheiro Tcnico da Sociedade Brasileira de
Direito Pblico. Membro do Conselho de Pesquisadores do Instituto Internacional de Estudos
de Direito do Estado. Ex-Assessor Especial do Ministrio da Administrao Federal e Reforma
do Estado do Brasil. Editor do site <www.direitodoestado.com.br>.

Palavras-chave: Controle de constitucionalidade. Lei orgnica municipal. Constituio estadual.

Sumrio: 1 Introduo 2 Normas de reproduo, imitao e remisso: peculiaridades 3 Evoluo da
matria no Supremo Tribunal Federal 4 Normas estaduais com remisso s leis orgnicas municipais

1Introduo
As normas da Constituio do Estado so o nico e exclusivo parmetro de
controle abstrato das leis estaduais e municipais perante o Tribunal de Justia dos
Estados. Em princpio, as normas da Constituio Federal apenas podem servir de
fundamento autnomo de controle em segundo grau nos Estados nos incidentes
de inconstitucionalidade, como questo prejudicial ao prprio julgamento da representao de inconstitucionalidade. As leis orgnicas municipais, por igual, no so
consideradas parmetro constitucional de controle das leis municipais, admitindo-se
que o conflito entre as leis orgnicas e as demais leis municipais cinge-se ao plano
da simples infrao legalidade. No mbito da fiscalizao abstrata de constitucionalidade, o Tribunal de Justia est limitado a empregar como parmetro de controle
unicamente a Constituio Estadual e suas normas. Trata-se de questo pacificada
na doutrina e na jurisprudncia nacional, porque diretamente decorrente do art. 125,
2, da Constituio Federal. No preciso aparentemente demorar-se nela.
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O problema est na identificao de quais normas integram a prpria Constituio

Estadual. Textos integrantes da Constituio Estadual que reproduzem literalmente textos da Constituio Federal traduzem norma constitucional estadual ou federal? E se, de forma ainda mais econmica, evitando a reproduo ou a imitao, a
Constituio Estadual simplesmente faz remisso especfica ou genrica a enunciados da Constituio Federal como normas obrigatrias, devem tais normas receber a
qualificao de normas estaduais ou federais para fins de controle? E, por igual, qual
o critrio a seguir quando a norma fundamental estadual reenvia para normas das leis
orgnicas municipais, especialmente as atinentes ao processo legislativo municipal?
A questo apresenta expressivo relevo prtico, pois conforme a resposta dada
s referidas interrogaes teremos um amplo ou um reduzidssimo sistema de contro
le estadual concentrado da Constitucionalidade das Leis, especialmente em matria
administrativa e tributria. A maioria das constituies estaduais no Brasil reproduziu
extensamente normas da Constituio Federal ou construiu normas fundamentais de
seu sistema mediante o emprego de enunciados remissivos Constituio Federal.
As constituies estaduais, ainda, frequentemente se omitem sobre o processo de
elaborao das leis municipais e sobre as bases elementares da organizao administrativa municipal. Recusar a essas normas estaduais, construdas por simples
remisso ou de mera reproduo, aptido para servirem de parmetro de controle sob
o argumento de serem ocas ou inteis, esvazia o sistema de controle concentrado
de constitucionalidade estadual; admiti-las com amplitude, por outro lado, significa
aceitar a possibilidade de variao incontrolada do sentido de normas constitucionais
estaduais ou a alterao do parmetro estadual de controle de constitucionalidade
por formas alheias ao processo de reforma constitucional estadual. um dilema
poucas vezes refletido.

2 Normas de reproduo, imitao e remisso: peculiaridades

A Federao brasileira no apenas um pacto poltico. tambm um complexo
normativo coordenado, que rene ordens jurdicas distintas, delimitadas segundo o
mbito territorial de validade. Essa a base para classificar, no sistema jurdico brasileiro, as normas em nacionais, federais, estaduais, municipais ou distritais.
A transposio, repetio ou remisso de normas entre ordens jurdicas distintas fenmeno usual no federalismo brasileiro, diante da primazia da Constituio
Federal sobre as demais ordens jurdicas e o mimetismo normativo decorrente da
fragilidade dos entes subnacionais, sendo frequente que as leis fundamentais das
ordens estaduais, distritais e municipais reproduzam literalmente enunciados nor
mativos presentes na Constituio Federal ou incorporem, por remisso, contedos
constantes de enunciados constitucionais nacionais. Essa transposio normativa
pode ser implcita ou expressa e, neste ltimo caso, obrigatria ou voluntria.

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Essa constatao tem autorizado a doutrina a classificar as normas da

Constituio Estadual conexas Constituio Federal em trs grupos distintos:
a) Normas de reproduo obrigatria;
b) Normas de imitao;
c) Normas de remisso
As normas de reproduo obrigatria independem de transcrio na Constitui
o Estadual. Podem, por isso, ser expressas ou implcitas. H normas da Constituio
da Repblica que, mesmo no enunciadas expressamente na Constituio Estadual,
so consideradas como dela integrantes, por imposio do denominado princpio da
simetria (ex.: normas bsicas do processo legislativo federal, conf. STF, ADI n 276,
Rel. Seplveda Pertence) ou por serem normas expressamente adotadas com carter
nacional obrigatrio (ex.: princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficincia na administrao pblica, previstos no art. 37, caput, da Constituio Federal).1
As normas de reproduo no admitem a existncia de normas constitucionais locais
contrrias ou diferenciadas ao paradigma estabelecido na Constituio Federal.
As normas de imitao traduzem exerccio de parcela da autonomia normativa
dos Estados-membros. No h normas de imitao implcitas, mas apenas expressas. Nesta categoria h mimetismo constitucional, deliberada inteno de reproduzir e transpor para a Constituio Estadual enunciados prescritivos constantes da
Constituio Federal, incorporando-os ao texto constitucional local. So normas
que poderiam ter disciplina diversa, inovadora ou criativa, peculiar em cada Estadomembro, mas que o constituinte estadual delibera simplesmente imitar do texto constitucional federal. Por isso, so normas que podem ser revogadas, modificadas ou
substitudas sem infrao ordem constitucional nacional.2
As normas de remisso so veiculadas por enunciados constitucionais de con
tedo prescritivo incompleto e so dependentes da vigncia e contedo do enunciado
referido. So normas de carter funcional ambguo, pois podem traduzir: (a) parcela
da autonomia normativa dos Estados-membros (neste caso so simples equivalentes
funcionais das normas de imitao); (b) frmula para incorporar de modo elptico contedos prescritivos de reproduo obrigatria (neste caso so simples equivalentes

Conferir, por exemplo, o julgamento do RE n 598016 AgR/MA, Relator Min. Eros Grau, 20.10.2009, Segunda
Turma, DJe, n. 213, 12 nov. 2009, publicado em 13.11.2009, ement. vol. 02382-07, p. 01293, Ementa:
Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio. Ao Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal Contestada
em Face da Constituio Estadual. Norma de Repetio Obrigatria. Omisso da Constituio Maranhense. A
omisso da Constituio Estadual no constitui bice a que o Tribunal de Justia local julgue a ao direta de
inconstitucionalidade contra Lei municipal que cria cargos em comisso em confronto com o artigo 37, V, da
Constituio do Brasil, norma de reproduo obrigatria. Agravo regimental provido.
2
Na lio clssica de Raul Machado Horta, as normas constitucionais estaduais de imitao ou, simplesmente,
normas de imitao, so normas autnomas que exprimem trabalho de imitao ou de cpia de texto da
Constituio Federal, que assim inscrito na Constituio Estadual pela atrao exercida por tcnica federal
mais apropriada na definio ou disciplina de determinado instituto constitucional (Imunidades Parlamentares
do Deputado Estadual, Minas Gerais, Imprensa Oficial, 1967, p. 31).
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funcionais das normas de reproduo obrigatria); (c) normas de devoluo, isto ,

normas que devolvem a disciplina da matria a normas indeterminadas de veculos
normativos diversos ou a normas do prprio veculo de referncia (normas de autorreferncia), sem incorporar contedo prescritivo algum (neste caso funcionam como
normas remissivas formais, caracterizadas pela renncia recepo de contedo
normativo determinado sobre a matria referida ou simples tcnica de evitar autorredundncia normativa). Exemplos sero dados adiante.
Nos dois primeiros casos, so normas remissivas de contedo material; no
terceiro, normas de remisso de contedo formal. Em qualquer caso exigem texto
expresso e, se normas materiais, caracterizam-se pela possibilidade de derrogao
indireta do seu contedo prescritivo quando derrogado o enunciado referido (o que
no ocorre, obviamente, com as remisses meramente devolutivas, pois no possuem contedo material imediato).
Como se pode inferir, ao menos nas duas primeiras hipteses de norma remissiva (normas remissivas materiais), uma vez determinado o contedo prescritivo por
coordenao, so normas dotadas de sentido operativo preciso e constituem normas
vigentes e obrigatrias no mbito jurdico em que esto estabelecidas, independentemente do fato de completarem o seu sentido com a incorporao de enunciados
de outras ordens normativas. Podem e devem ser consideradas como parmetro de
controle vlido perante a jurisdio constitucional estadual concentrada. Na terceira
hiptese, porm, como normas de simples devoluo, so normas vigentes, mas
sem contedo material especfico, o que afasta apenas neste caso a sua utilidade no
controle abstrato de constitucionalidade estadual.
Em resumo, as normas constitucionais estaduais de reproduo obrigatria, de
imitao ou de remisso material so normas constitucionais operativas no mbito
estadual no so rudos, textos ociosos, normas inteis ou normas da Consti
tuio Federal. Constituem parmetro idneo de fiscalizao concentrada de cons
titucionalidade no mbito estadual, normas de obrigatrio acatamento, mesmo que
denotem a reproduo, imitao ou incorporao remissiva de textos da Constituio
Federal. No importa que decorram de reproduo ou reenvio obrigatrio ou voluntrio. Tampouco interfere em sua aplicao o fato de repetirem o texto ou realizarem a
remisso inequvoca a texto da Constituio Federal. So normas estaduais, exigveis
e passveis de transgresso, embora revelem mimetismo normativo ou tcnica de
evitar repeties normativas, ou ainda simples forma de abreviar o texto constitucio
nal estadual. De outra parte, as normas de remisso devolutivas, de carter exclusivamente formal, embora vigentes e eficazes para revogar disposies em contrrio,
remetem o seu contedo prprio disciplina jurdica de enunciados normativos inde
terminados ou so normas de simples autorreferncia, sem realizarem a importao
ou incorporao de novo contedo material vinculante.

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Em um pas dotado de Constituio Federal abrangente, extensa e minudente,

recusar a eficcia a essas normas de reproduo, imitao ou remisso material
como parmetros de controle de constitucionalidade na ordem local negar o valor
normativo a expressiva parcela da Constituio Estadual, aviltar a proteo de valores
constitucionais sensveis, reduzir a quase nada a jurisdio constitucional estadual.
Porm, preciso evitar simplificaes. A classificao trata da norma constitu
cional estadual como significao (contedo prescritivo) e no como simples texto
normativo (significante). O texto de um artigo da lei maior estadual pode conter vrias
normas, uma nica norma ou apenas fragmento de norma (fragmento de prescrio).
Pode conter uma norma remissiva material e, ao mesmo tempo, em outra parte,
simples norma remissiva formal ou meramente devolutiva.
Em matria tributria, fcil exemplificar o quanto vem de ser dito em face da
Constituio do Estado da Bahia. Nesta matria as normas de reproduo, imitao
ou remisso material so de extrema relevncia, pois a Constituio baiana foi lacnica quanto aos limites do poder de tributar, tratando de todos os princpios e garantias
dos contribuintes em dois nicos artigos (art. 149 e art. 150).
No art. 149 averbou:
Art. 149. O sistema tributrio estadual obedecer ao disposto na Constituio Federal, em leis complementares federais, em resolues do
Senado Federal, nesta Constituio e em leis ordinrias.

A primeira parte do dispositivo (o sistema tributrio estadual obedecer ao disposto na Constituio Federal) encerra norma de remisso material, que incorpora
contedos prescritivos especficos presentes no Sistema Tributrio Nacional, inclusive as limitaes ao Poder de Tributar, a discriminao dos Impostos dos Estados e
dos Municpios e a Repartio das Receitas Tributrias. Ao invs de transcrever as
normas de todo este conjunto de prescries, a Lei Fundamental da Bahia simplesmente o incorporou, por remisso, Constituio Estadual. Trata-se de forma de
enunciao ou regulao indireta, por recepo de normas determinadas e enunciadas na Constituio Federal, que neste caso seriam obrigatrias para os Estadosmembros mesmo na ausncia de norma de remisso expressa, observado o disposto
no art. 11 do ADCT, da Constituio Federal.
A segunda parte do dispositivo, que remete a leis complementares federais, a
resolues do Senado Federal, a leis ordinrias ou a normas constantes da prpria
Constituio Estadual, traduz remisso meramente devolutiva ou formal, no podendo esse fragmento servir de parmetro de controle no mbito da fiscalizao concentrada de constitucionalidade estadual. Na primeira hiptese, porque a remisso
no incorpora contedo de norma fundamental especfica, determinada, passvel de
recepo. Na segunda hiptese, porque a remisso da Constituio Estadual a norma

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dela mesma constitui simples remisso formal, sem contedo novo de recepo,
posto que a violao de qualquer norma da prpria Constituio Estadual suficiente
para a decretao da inconstitucionalidade, independentemente da remisso.
No se trata de uma distino cerebrina ou inusitada. Lo Ferreira Leoncy, em
trabalho precursor e de mrito, embora sem tratar das normas de autorremisso, j
classificava as normas remissivas em normas de recepo e normas de devoluo (Controle de constitucionalidade estadual: as normas de observncia obrigatria
e a defesa abstrata da Constituio do Estado-membro. So Paulo: Saraiva, 2007.
p. 95-97).
Para o referido autor, se as proposies remissivas constantes das diversas
Constituies estaduais, apesar de seu carter dependente e incompleto, mantm
sua condio de proposies jurdicas, no haveria razo para se lhes negar a condio de parmetro normativo idneo para se proceder, em face delas, ao controle de
abstrato de normas perante os Tribunais de Justia (ob. cit, p. 94). Por outro lado, as
normas de devoluo, por no revelarem qualquer disciplina normativa no constituem parmetro adequado para, em face delas, se proceder ao controle abstrato das
normas estaduais ou municipais (ob. cit., p. 96).

3 Evoluo da matria no Supremo Tribunal Federal

Em um primeiro momento, o Supremo Tribunal Federal julgou, em sesso plenria, na Reclamao n 370 que faleceria competncia aos Tribunais de Justia estaduais para conhecer de representao de inconstitucionalidade de lei estadual ou
municipal em face de parmetros formalmente estaduais, mas substancialmente
integrantes da ordem constitucional federal. Na ocasio, aduziu-se que as normas
de reproduo obrigatrias constantes da Constituio Estadual seriam, em termos
estritamente jurdicos, ociosas (Rcl. n 370, Rel. Min. Octavio Gallotti, julgada em
09.04.1992, DJ, 29 jun. 2001). Em momento posterior, tratando de normas remissivas, a Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal, no RE n 213.120 , julgado em
16.12.1999, DJ, 2 jun. 2000, p. 13, tendo em foco o prprio art. 149 da Constituio
do Estado da Bahia, sob a relatoria do Min. Maurcio Corra, recusou igualmente
autonomia s normas de mera remisso genrica Constituio Federal, conquanto
j admitisse a utilizao de normas de reproduo e de normas de imitao como
parmetros autnomos de controle.
No entanto, a tese da ociosidade das normas de reproduo, imitao ou remisso logo foi atacada na prpria Corte sob diferentes argumentos:
a) se as normas estaduais referidas fossem tidas como ociosas seria neces
srio, em qualquer ao de representao estadual, a anlise preliminar
da Constituio Estadual em face de todos os dispositivos da Constituio
Fe
deral, de modo a determinar os limites da competncia da jurisdio

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estadual, tendo ainda cabimento imediato reclamao perante o Supremo

Tribunal Federal, o que inviabilizaria na prtica a jurisdio constitucional
estadual e estabeleceria relevante insegurana jurdica;
b) as normas da Constituio Federal que tratam da interveno dos estados
nos municpios perderiam eficcia, ao menos na hiptese de violao de
princpios sensveis (art. 35, IV, CF), pois estes so normas de reproduo
obrigatria na Constituio dos Estados-membros e nas leis orgnicas, e no
poderiam ser apreciados perante a jurisdio estadual;3
c) a reproduo ou remisso de normas da Constituio Federal pelas Cartas
Estaduais no afetaria a competncia do Supremo Tribunal Federal para
interpretar em ltimo grau a Constituio Federal, desde que se admitisse o
cabimento de recurso extraordinrio contra decises das Cortes Estaduais
destoantes da jurisprudncia da Corte Suprema na aplicao de enunciados
reproduzidos ou alusivos Constituio Federal;
d) no Brasil, em razo da abrangncia do texto constitucional federal e do
carter ainda centrpeto imprimido ao nosso federalismo, pouco restaria
aos Tribunais de Justia em sede de controle de constitucionalidade das
leis estaduais e municipais, dado o amplo emprego de normas de imitao,
reproduo e remisso no texto das constituies estaduais, tornando incuo
o prprio art. 125, 2, da Constituio Federal.
A orientao jurisprudencial restritiva, assim, foi superada pela evoluo jurisprudencial da Corte Suprema. Essa evoluo ocorreu em duas etapas.
Em primeiro lugar, a recusa da relevncia jurdica autnoma das normas de re
produo obrigatria e das normas de imitao presentes nas constituies estaduais
foi abandonada pelo Supremo Tribunal Federal aps o julgamento da Reclamao
n 383, da Relatoria do Min. Moreira Alves, julgada em 11.06.1992, DJ, 21 maio
1993.
A Reclamao n 383, verdadeiro leading case na matria, ficou assim emen
tada:
Reclamao com fundamento na preservao da competncia do Supremo
Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade proposta perante
Tribunal de Justia na qual se impugna Lei municipal sob a alegao

No julgamento da RCL n 383/SP, asseverou o Ministro Moreira Alves no seu voto: A prevalecer a tese de que
as normas estaduais de reproduo obrigatria dos preceitos da Carta Magna federal no so normas jurdicas
tambm estaduais, mas exclusivamente estaduais, e estando todos os princpios constitucionais sensveis
previstos na Constituio federal, a interveno no municpio, que se faz tambm por meio da representao
de inconstitucionalidade pelo parmetro da Constituio estadual (e representao que acarreta a suspenso
com eficcia erga omnes da execuo da norma municipal impugnada como providncia preliminar), ou no
se poder fazer, porque as normas de reproduo so ociosas e sem qualquer eficcia, ou ilogicamente
poder ser feita, controlando-se, por via dela, a constitucionalidade das leis municipais em face de todos
os princpios contidos na Constituio estadual(inclusive os federais obrigatrios inocuamente reproduzidos) e
por ela tidos como sensveis.

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de ofensa a dispositivos constitucionais estaduais que reproduzem

dispositivos constitucionais federais de observncia obrigatria pelos
Estados. Eficcia jurdica desses dispositivos constitucionais estaduais.
Jurisdio constitucional dos Estados-membros. Admisso da propositura
da ao direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justia
local, com possibilidade de recurso extraordinrio se a interpretao
da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional
federal de observncia obrigatria pelos Estados, contrariar o sentido e o
alcance desta. Reclamao conhecida, mas julgada improcedente.

Na matria, a orientao adotada na Reclamao n 383 tornou-se dominante,

permanecendo sedimentada na Suprema Corte at o presente momento, como se
pode conferir nos seguintes julgados: Rcl n 337, Rel. Min. Paulo Brossard, Pleno,
DJe, 19 dez. 1994; Rcl n 596 AgR, Rel. Min. Nri da Silveira, Pleno, 30.05.1996,
DJ, 14 nov. 1996, p. 44487; Rcl n 2076, Rel. Min. Ilmar Galvo, Pleno, DJe, 8 nov.
2002; Rcl n 10.500, Rel. Min. Celso de Mello, DJe, 26 out. 2010; Rcl n 15.826,
Rel. Min. Luiz Fux, DJe, 29 out. 2013; Rcl n 16862, Rel. Min. Marco Aurlio, DJe
19 dez. 2013; Rcl n 16640, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe, 20 nov. 2013; Rcl-AgR
n 12.653, Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe, 11 out. 2012; Rcl n 2462, Min. Celso
de Mello, Pleno, DJe, n. 84, 05 maio 2014).
Em segundo passo de evoluo, o Supremo Tribunal tambm afastou a tese
da ociosidade das normas constitucionais estaduais de remisso, sobretudo a partir do julgamento da Rcl n 10.500, Rel. Min. Celso de Mello, DJe, 26 out. 2010.
Cuidava-se na reclamao de deciso estadual fundada em norma da Constituio
paulista, de remisso abrangente e genrica, a saber, o art. 1 da Constituio do
Estado de So Paulo: O Estado de So Paulo, integrante da Repblica Federativa do
Brasil, exerce as competncias que no lhe so vedadas pela Constituio Federal.
Segundo o acrdo, o contedo remissivo desse preceito constitucional estadual
torna legtimo consider-lo como padro de referncia para o fim especfico de se
ajuizar a representao de inconstitucionalidade. A riqueza da ementa recomenda
a sua transcrio literal:
Reclamao Funo constitucional do instrumento reclamatrio (RTJ
134/1033 - RTJ 166/785) Competncia dos Tribunais de Justia para
exercer o controle abstrato de constitucionalidade de leis e atos nor
mativos estaduais e/ou municipais contestados em face da Constitui
o Estadual A representao de inconstitucionalidade no mbito dos
Estados-Membros (CF, art. 125, 2) A questo da parametricidade das
clusulas constitucionais estaduais, de carter remissivo, para fins de
controle concentrado de leis e atos normativos estaduais e/ou munici
pais contestados, perante o Tribunal de Justia local, em face da Consti
tuio Estadual Doutrina Precedentes Recurso de Agravo Improvido.
O nico instrumento jurdico revestido de parametricidade, para efeito
de fiscalizao concentrada de constitucionalidade de lei ou de atos normativos estaduais e/ou municipais, , to-somente, a Constituio do

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prprio Estado-membro (CF, art. 125, 2), que se qualifica, para esse
fim, como pauta de referncia ou paradigma de confronto, mesmo nos
casos em que a Carta Estadual haja formalmente incorporado, ao seu
texto, normas constitucionais federais que se impem observncia
compulsria das unidades federadas. Doutrina. Precedentes. - Revela-se
legtimo invocar, como referncia paradigmtica, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais
e/ou municipais, clusula de carter remissivo, que, inscrita na Constituio Estadual, remete, diretamente, s regras normativas constantes
da prpria Constituio Federal, assim incorporando-as, formalmente,
mediante referida tcnica de remisso, ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro. - Com a tcnica de remisso normativa, o
Estado-membro confere parametricidade s normas, que, embora constantes da Constituio Federal, passam a compor, formalmente, em razo da expressa referncia a elas feita, o corpus constitucional dessa
unidade poltica da Federao, o que torna possvel erigir-se, como parmetro de confronto, para os fins a que se refere o art. 125, 2, da
Constituio da Repblica, a prpria norma constitucional estadual de
contedo remissivo. Doutrina. Precedentes.

Essa orientao havia sido adotada, pioneiramente, por deciso monocrtica

na Rcl n 4432/TO, pelo Min. Gilmar Mendes, decidida em 27.09.2006, DJ, 10
out. 2006, p.49, RDDP, n. 45, p. 159-166, 2006. Neste julgamento, cuidava-se de
deciso do Tribunal de Justia do Estado do Tocantins que, na ADI n 1.523, utilizara como parmetro de controle de tributo municipal o art. 69, da Constituio de
Tocantins, que assim prescrevia: Art. 69. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, aplicam-se ao Estado e aos Municpios as vedaes ao poder
de tributar, previstas no art. 150 da Constituio Federal.
Declarada a inconstitucionalidade no plano estadual, o Municpio de Palmas
interps reclamao, mas o Ministro Gilmar Mendes negou seguimento ao recurso,
por ser manifestamente improcedente, invocando as lies de Lo Ferreira Leoncy,
para afirmar a plena eficcia das normas constitucionais estaduais remissivas e sua
autonomia em face do parmetro de controle federal, para fins de definir o Tribunal
competente para se pronunciar acerca da inconstitucionalidade de uma lei ou ato
normativo local.
O fato das normas remissivas estarem vertidas em enunciados incompletos,
dependentes de determinado elemento de enunciados da norma constitucional remetida, no lhes retira a idoneidade e autonomia para fundamentar o exerccio da
fiscalizao abstrata de constitucionalidade no mbito estadual. Na precisa dico do
Ministro Gilmar Mendes, na Rcl. n 4432/TO:
Se uma norma estadual ou municipal viola ou no uma proposio constitucional estadual remissiva circunstncia que apenas se saber aps
a combinao entre norma remissiva e norma remetida, que o que vai

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determinar o alcance normativo do parmetro de controle a ser adotado.

Entretanto, uma vez determinado esse alcance, a anulao da norma
estadual ou municipal por violao a tal parmetro nada mais do que
uma consequncia da supremacia da Constituio Estadual no mbito do Estado-membro. Em outras palavras, as consequncias jurdicas
decorrentes de eventual violao proposio remissiva constante da
Constituio Estadual derivam da prpria posio hierrquico-normativa
superior desta no mbito do ordenamento jurdico do Estado-membro, e
no da norma da Constituio Federal a que se faz referncia. Assim,
se as proposies remissivas constantes das diversas constituies estaduais, apesar de seu carter dependente e incompleto, mantm sua
condio de proposies jurdicas, no haveria razo para se lhes negar
a condio de parmetro normativo idneo para se proceder, em face
delas, ao controle abstrato de normas perante os Tribunais de Justia.

til consultar, na mesma orientao, outros precedentes relevantes: MC na

ADPF n 100/TO, deciso monocrtica do relator Ministro Celso de Mello DJe, n. 240,
publicada em 18.12.2008, RTJ, vol-00207-03, pp-01283; Rcl n 10873/RO, deciso
monocrtica do relator Ministro Ayres Britto, DJe, n.69, divulgada em 11.04.2011,
publicada em12.04.2011.
Em concluso, tem-se como indeclinvel a jurisdio dos Tribunais de Justia
para conhecer em sede de controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos
normativos municipais ou estaduais em face da Constituio Estadual, mesmo
quando a norma parmetro limite-se a estadualizar enunciados prescritivos da
Constituio federal por remisso, imitao ou reproduo, abrindo-se ao interessado
a possibilidade de recurso extraordinrio ao Supremo Tribunal Federal, com vistas a
aferir eventual contrariedade jurisprudncia da suprema corte sobre o alcance ou
sentido do enunciado federal.
Sobre o cabimento de recurso extraordinrio relevante anotar que a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal mais restritiva do que a assumida no presente
texto. O Tribunal limita a possibilidade de manejo do recurso extraordinrio em sede
de controle abstrato estadual arguio de lei estadual ou municipal em face da
Constituio Estadual apenas quando a questo envolva norma da Constituio
Federal de reproduo obrigatria na Constituio Estadual (RE n 246903 AgR, Min.
Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, julgado em 26.11.2013, Acrdo eletrnico
DJe, n. 251, divulgado em 18.12.2013, publicado em 19.12.2013; AI n 694299
AgR, Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 13.08.2013, Acrdo eletrnico
DJe, n. 32, divulgado em 14.02.2014, publicado em 17.02.2014) A orientao invoca
a Smula n 280, ainda vigente, para inadmitir recurso extraordinrio quando violada
simples norma de imitao: Por ofensa a direito local no cabe recurso extraordinrio. Na verdade, a norma parmetro deve ser considerada em qualquer caso direito
local, direito constitucional estadual, mas ao mesmo tempo uma hiptese especial de

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cabimento de recurso extraordinrio, admitido com vistas a preservar a competncia

originria do Supremo Tribunal Federal para interpretar em ltimo grau os enunciados
da Constituio Federal (art. 102, CF). Registre-se a respeitosa divergncia.

4 Normas estaduais com remisso s leis orgnicas municipais

Pela tcnica da remisso normativa, a Constituio Estadual incorpora voluntria e formalmente como prprio do texto constitucional estadual o contedo dos enunciados referidos, delimitando o parmetro de controle e completando o sentido da
prescrio constitucional estadual. A doutrina e jurisprudncia cuidam do tema apenas como forma de estadualizar contedos de enunciados da Constituio Federal.
A fortiori, a mesma inteligncia deve ser aplicada quando, por deciso prpria,
a Constituio Estadual incorpora como elemento integrante de seu contedo prescritivo o sentido de disposio constante de Lei Orgnica Municipal, como forma de
integrao de seu contedo em matria processual para servir como parmetro de
controle da legitimidade das normas infraconstitucionais municipais derivadas. No
fosse assim, o controle da violao do devido processo legislativo municipal, forma
tpica da inconstitucionalidade formal ou procedimental, dependeria da existncia de
previso detalhada na Constituio do Estado do processo legislativo municipal. O
absurdo da concluso prova o absurdo da premissa. Seria impossvel Constituio
Estadual cuidar em detalhe do processo legislativo municipal e, sem remisso a
outras fontes, disciplinar ampla variedade de temas, razo pela qual incorpora como
integrante de seu contedo normas da Constituio Federal e normas do estatuto
fundamental dos municpios, empregando a tcnica das remisses expressas.
A matria no tem recebido a ateno merecida. Na jurisdio estadual, como
visto, emprega-se unicamente as normas estaduais, mas o contedo destas pode referir ou recepcionar enunciados determinados de outras ordens jurdicas da Federao.
A Constituio Estadual permanece o nico parmetro de controle de constitucionalidade em sede estadual tanto para leis estaduais quanto para leis municipais, mas
o seu parmetro de confronto conformado tanto por contedos prescritos descritos
de forma direta quanto por contedos normativos apurados por coordenao norma
tiva, decorrentes da remisso a textos prescritivos federais ou municipais, de sua
expressa eleio, como se na Constituio Estadual fossem diretamente transcritos.
No h dvida de que o emprego da tcnica das normas remissivas alarga o
parmetro de confronto no controle concentrado de constitucionalidade. No plano federal, esse alargamento pode extravasar, inclusive, do ordenamento jurdico nacional,
com incorporao ao sistema de normas de direito internacional (art. 5, 2 e 3, e
178 da Constituio Federal). No mbito dos Estados, completa topicamente o contedo da norma constitucional estadual, seja com incorporao de prescries do texto

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constitucional federal seja com a incorporao de prescries das leis orgnicas municipais diretamente incidentes no caso em confronto. Em termos conceituais, a rigor,
no h diferena lgica: trata-se de uma forma de composio de normas jurdicas
constitucionais, que buscam voluntariamente o seu sentido em outras disposies
textuais, com vistas obteno de sua prpria completude. Em termos sistmicos
pode significar uma primeira resposta a uma lacuna existente no direito constitucio
nal brasileiro: a ausncia de um sistema completo de controle de constitucionalidade
das leis municipais tendo como parmetro de confronto as leis orgnicas que, nos
termos da Constituio Federal, so normas eminentes ou superiores, que regem
os municpios (art. 29, CF). Por via da tcnica das remisses expressas, pode-se
responder parcialmente a esta lacuna, mantendo o parmetro de controle no plano
da Constituio Estadual, mas valorizando o contedo impositivo obrigatrio das leis
orgnicas em cada caso, especialmente em matria processual, emprestando digni
dade operativa a esta norma fundamental do ordenamento municipal.
O art. 64 da Constituio do Estado da Bahia exemplifica o quanto vem de ser
dito. A norma determina a observncia do princpio participativo no planejamento
municipal, o que se aplica obrigatoriamente ao planejamento urbano, segundo o seguinte comando:
Art. 64 - Ser garantida a participao da comunidade, atravs de suas
associaes representativas, no planejamento municipal e na iniciativa
de projetos de lei de interesse especfico do Municpio, nos termos da
Constituio Federal, desta Constituio e da Lei Orgnica municipal.

A desobedincia aos instrumentos de participao cidad no planejamento municipal previstos na Lei Orgnica Municipal ser, ao mesmo tempo, infrao da lei
matriz da ordem municipal e infrao ao Art. 64 da Constituio do Estado da Bahia.
certo que esses instrumentos participativos variaro em cada Lei Orgnica; por
isso o contedo da norma constitucional estadual ser tambm dinamicamente alte
rado para fins de fiscalizao abstrata de constitucionalidade. O comando estadual
remissivo, determinado o seu contedo por coordenao normativa, tem natureza de
norma estadual e serve de parmetro de controle de constitucionalidade para cada
municipio em que for confrontado. um modo novo de reconhecer as mutaes de
sentido que podem apresentar enunciados constitucionais estaduais remissivos em
cada caso submetido jurisdio constitucional estadual.
A tese foi utilizada pela primeira vez na ADIN n 0303489-40.2012.8.05.0000
(<http://goo.gl/uXxPDt>), requerida pelo Ministrio Pblico do Estado da Bahia em
maro de 2012 perante o Tribunal de Justia, para questionar a legitimidade da Lei
Municipal n 8.167/2012, que promoveu amplas alteraes na Lei n 7400/2008
(Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador - PDDU) e na Lei n 3377/1984
(Lei de Ordenamento do Uso e da Ocupao do Solo Urbano de Salvador LOUOS).

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O ncleo da argumentao assentava no desrespeito aos instrumentos de participao cidad previstos no apenas na Constituio Estadual, mas detalhados na Lei
Orgnica do Municpio de Salvador. A fundamentao que apresentamos na oportunidade valeu-se de consideraes semelhantes constante do presente texto. A deciso do Tribunal de Justia da Bahia pela procedncia do pedido adotou amplamente
os argumentos do Ministrio Pblico Estadual, embora sem explicitar a coordenao
normativa estabelecida entre a norma da Constituio Estadual e as normas da Lei
Orgnica Municipal em matria processual, pois fez referncia apenas norma parmetro da Constituio Estadual de remisso (art. 64). A ao, julgada em 12.2.2014,
transformou-se em leading case no mbito estadual em matria de direito administrativo urbano e planejamento municipal.

Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao

Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):
MODESTO, Paulo. As normas de reproduo, imitao e remisso como parmetro
de controle de constitucionalidade nos Estados-membros da Federao e o papel
das leis orgnicas municipais. Revista Brasileira de Direito Pblico RBDP, Belo
Horizonte, ano 12, n. 46, p. 201-213, jul./set. 2014.

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