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A (IN)SUSTENTABILIDADE DA DVIDA PBLICA

Joo Mosca

Nos ltimos tempos, responsveis do Ministrio das Finanas tm vido a afirmar que a dvida
pblica ainda sustentvel. Encontrei um amigo, quadro snior deste Ministrio, e pergunteilhe: ento essa dvida pblica? Ele, com um sorriso no canto da boca, encolheu os ombros. Dizse que uma imagem vale, muitas vezes, mais que mil palavras. Neste caso, a expresso noverbal do meu amigo, diz tudo.
Este texto procura questionar o que o Governo, atravs do Ministrio das Finanas, vem
tentando dizer. Quando h necessidade dessa persistente afirmao, ento porque existem
presses (e no so internas), sobre o crescimento do peso do oramento na economia (neste
caso no PIB), da dvida pblica e da sua sustentabilidade.
Neste pequeno artigo, revela-se que o oramento do Estado e a dvida pblica crescem de forma
arriscada num contexto de uma poltica econmica expansiva, que pode trazer alguns sinais
positivos de curto prazo, mas que so de risco muito alto a mdio e longo prazo. Existem claros
sinais que esses riscos j se esto a verificar. Este texto foi antecedido de dois artigos do autor
acerca do mesmo assunto: o primeiro, Alertas sobre o Oramento do Estado, publicado no
jornal SAVANA N 1032, de 18 de Outubro de 2012; e, o segundo, com o ttulo Riscos e
Vantagens da Economia Moambicana publicado no mesmo jornal, N 1032 de 18 de Outubro
de 2013.
Consideram-se polticas expansivas, aquelas cujas medidas assentam em recursos acima dos
actualmente gerados pela economia, com consequncias sobre o endividamento do pas, do
Estado, das empresas e das famlias, contando com valores futuros para pagamento da dvida,
neste caso, as receitas dos recursos naturais. Aplica-se com emisso de moeda ou influxos
externos de capital. Geralmente, as previses de desempenho da economia so optimistas e os
riscos subestimados. Cria-se um clima de grandes expectativas, com gastos elevados, neste caso
de consumo e de investimentos no directamente produtivos. Socialmente, nos grupos sociais
beneficiados, nasce a mentalidade de novo-riquismo com demonstraes externas de riqueza
(casas, carros, festas, roupas e jias, viagens, etc.).
O presente texto, apenas apresenta as contas do oramento do Estado. No inclui o dfice e a
dvida reflectida na balana de pagamentos. So apresentados grficos com base em dados de
entre 2001 e 2011 ou 2012. A informao estatstica de todos os grficos apresentados obtida
em fontes da Direco Nacional do Oramento. As constataes que se podem observar,
permanecem na mesma tendncia, com agravamento, nos oramentos de 2012 a 2014.
Evoluo de alguns indicadores do oramento do Estado:
Grfico 1
Evoluo das despesas pblicas totais a nvel central e provincial, a preos constantes de 2011
140,000,000

Milhares de MT

120,000,000
100,000,000

80,000,000
60,000,000
40,000,000
20,000,000
-

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Grfico 2
Despesas pblicas/PIB e dfice sem recursos externos/PIB, em percentagem
80
58

60
40

46
38

29

25

20
17

23

14

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Despesas totais/PIB
Dfice sem RE/PIB

Grfico 3
Receitas fiscais/PIB, em percentagem
22,4

25,0
20,0
15,0
9,9
10,0
5,0
0,0
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2010

2011

2012

Percentagem

Grfico 4
Recursos externos/dfice pblico
110%
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Estimativas do Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial (2010), indicam que a


divida pblica do governo central (oramento do Estado) passe de cerca de 4% em 2012/2013
para cerca de 8% em 2028.
Os grficos acima revelam: (1) um crescimento rpido das despesas pblicas em valores
absolutos e em proporo do PIB, sobretudo a partir de meados de ltima dcada; (2) um
incremento do dfice, igualmente com um forte agravamento a partir de 2005/2006; (3) as
receitas fiscais crescem significativamente (em termos absolutos e percentuais do PIB), o que
um sinal positivo, porm ainda muito longe do potencial decorrente dos valores do PIB e das
taxas de impostos aplicadas, dos benefcios fiscais dos grandes investimentos externos e da
incapacidade da economia moambicana gerar receitas para sustentar uma burocracia pesada,
ineficiente e incompetente para o desempenho de algumas das funes essncias do Estado,
como por exemplo, a regulao e a fiscalizao. (4) os recursos externos, financiam em quase
100% o dfice oramental, o que revela uma elevada dependncia externa, mesmo que o peso
dos donativos sobre os gastos pblicos tenham decrescido, o que um sinal positivo.

Como factores agravantes relativamente aos revelados nos grficos acima, existem ainda os
seguintes: (1) um peso muito grande e crescente com os salrios dos funcionrios pblicos
(cerca de 11% do PIB em 2013, quando em 2002 era de aproximadamente 6%), um valor
considerado muito alto; (2) uma parte significativa dos incrementos dos gastos pblicos,
realizada em sectores no produtivos ou com uma influncia pouco significativa sobre o
crescimento econmico (e, portanto, na produo e na produtividade), ou na introduo de
capital fixo produtivo, como so os casos dos edifcios pblicos (alguns sumptuosos), despesas
em infra-estrutura de prioridade e relevncia duvidosa e, em alguns casos, sem estudos
econmicos, sociais e ambientais prvios (excepto se fechados ao acesso de equipas de pesquisa
e, portanto, sociedade); (3) gastos com subsdios, sobretudo aps as manifestaes/tumultos de
Maputo e Matola; (4) incrementos rpidos das despesas na Presidncia da Repblica e nos
governos e assembleias provinciais; e, (5) principalmente nos ltimos dois anos, aumento rpido
dos gastos com a defesa e segurana.
Os riscos desta realidade foram constatados j em 2010 pelo Fundo Monetrio Internacional e
pelo Banco Mundial (apresentao em power point, em Maro de 2010). A apresentao teve
como ttulo Anlise da Sustentabilidade da Dvida. Dessa apresentao, retiram-se os seguintes
extractos:
O aumento prolongado do investimento em infra-estruturas financiado por emprstimos
externos em condies comerciais gera muitos riscos.
Os onerosos emprstimos externos podem gerar um crculo vicioso de dvida interna,
instabilidade externa, ou a necessidade de um forte ajuste fiscal.
O aumento prolongado do endividamento far com que a sustentabilidade da dvida de
Moambique fique vulnervel a choques.
O ideal que os investimentos sejam financiados atravs da reduo do dfice primrio
interno (com o aumento da receita ou o corte dos gastos no prioritrios).
Deve-se usar de cautela caso os recursos no sejam empregados para fins produtivos.
Uma postura cautelosa seria a expanso temporria dos investimentos em projectos
prioritrios com forte impacto sobre o crescimento.
Se os investimentos forem altamente produtivos e elevarem a taxa de crescimento, ser
possvel contrair mais emprstimos.
Afirmar-se que a dvida do oramento do Estado sustentvel necessita estar-se muito
optimista, no sentido que o futuro ser sempre e fortemente favorvel economia
moambicana. Por exemplo: (1) a no verificao de choques externos ou alteraes
significativas nos preos dos principais produtos que se espera serem exportados, caso
aconteam novos perodos de crise internacional; (2) a efectivao da produo e das
exportaes programadas; (3) a construo das infra-estruturas de escoamento (sobretudo dos
portos e caminhos-de-ferro), dever decorrer conforme o programado; e, (4) a no existncia de
instabilidades sociais e militares.
A realidade que se assiste, confirma a verificao de cada um dos riscos acima referidos,
destacando-se: (1) a economia moambicana sofreu consequncias com a ltima crise mundial;
(2) as produes e exportaes de todos os grandes investimentos so, at ao momento,
inferiores s programadas; (3) as receitas do Estado e em divisas previstas resultantes dos
impostos e das exportaes dos grandes investimentos, esto abaixo do previsto; (4), h atrasos
na construo de infra-estruturas; (5) aconteceram em vrios momentos e locais reaces das
comunidades locais face ao no respeito dos seus direitos, o conflito militar persiste; (6) nos
ltimos anos, Moambique tem decado ou mantido em nveis semelhantes nos rankings do
ambiente de negcios e da competitividade; (7) o conflito militar persiste e nda se sabe quanto
ao futuro, afectando necessariamente os nveis de confiana dos investidores e dos cidados.
Estancar o crescimento da dvida e evitar os feitos negativos, implica alteraes substantivas na
poltica governamental, como por exemplo: (1) contrair as despesas do Estado, acompanhado
com reformas profundas da funo pblica, para aumento da eficincia, eficcia e capacidade de
desempenhar as principais funes do Estado nos actuais contextos; (2) aplicar os emprstimos
em investimentos e gastos com maior impacto no crescimento econmico, aumentando as

receitas fiscais; (3) ser prudente na contraco de elevados emprstimos, no apenas no que
respeita s condies financeiras, como os relacionados com os benefcios para o pas e para o
bem-estar da maioria da populao; e, (4) ser cauteloso quanto aos efeitos ambientais e de
perdas de capital fixo (florestas, fertilidade dos solos, fauna marinha, reservas energticas,
poluio dos solos, gua e ar, etc.). At ao momento, estas medidas, opes e precaues no
so a realidade.
Ser muito optimista quanto ao futuro, no sentido que todos os aspectos revelados nos pargrafos
anteriores se alteraro radical e rapidamente, no parece ser realista. Isso porque, esses aspectos
so estruturais e histricos, e no mudam por vontade de pessoas, e muito menos por discursos.
Moambique um pas tradicionalmente dependente economicamente o que se reflecte nos
dfices crnicos das principais balanas macroeconmicas, o investimento tem sido realizado
sempre com base na poupana externa e por agentes econmicos estrangeiros. Sem ser menos
importante, no so verificadas medidas governativas conducentes a tornar a economia menos
vulnervel aos riscos nem existem opes de polticas para evitar o agravamento do aumento
das despesas pblicas e da dvida.
Finalmente pode perguntar-se, ento porqu esta poltica expansiva e tanto aparente optimismo?
Vrias podem ser as justificaes, como por exemplo: (1) o aproveitamento de contextos
internacionais relacionados com recursos energticos, sabendo-se, por exemplo, que o carvo
uma fonte energtica suja (poluentes), havendo nos principais pases consumidores,
estratgias de substituio por energia ambientalmente limpa, o que implica uma baixa
durabilidade pela febre do carvo; (2) a demanda internacional de commodities agrcolas e de
bens alimentares, considerando as perspectivas de escassez de alimentos e da elevao dos
respectivos preos internacionais; (3) a prtica de polticas de facilitao da entrada de capitais
em condies favorveis, no s para a extraco de recursos e o desenvolvimento/crescimento
moambicano, como para a reconfigurao de grupos econmicos internos, de riquezas
individuais/familiares, assentes no rent seeking e na reformulao do sistema de alianas
econmicas externas (transio da cooperao intergovernamental para o capital das
multinacionais; (4) a tomada de medidas econmicas prprias dos momentos de mudanas de
ciclos polticos, com decises populistas e demaggicas (subsdios, crditos, elevao salarial,
tolerncias de ponto, etc.), suportadas pelo oramento pblico, com o objectivo da
compra/fidelizao do voto; (5) necessidade de defesa do poder atravs de diversas formas
repressivas (policial, controlo dos media, ataques pessoais com modos deselegantes contra os
crticos, aumento dos gastos militares, etc.; e, (6) apresentao inquinada dos
feitos/realizaes da governao. Estes e outros aspectos, reflectem-se de forma importante no
aumento dos gastos do Estado.
No perodo analisado, verifica-se claramente uma coincidncia entre a prtica/reforo das
polticas expansivas com um ciclo poltico, reflecte objectivos polticos e de poder.
Nestas condies, dizer-se que a dvida pblica (neste caso oramental), sustentvel, uma
questo de crena, de uma poltica de defesa e reproduo de poder, e de propaganda
governamental/partidria. O que se pode afirmar sem qualquer dvida, que as tendncias
actuais das contas pblicas e os riscos possveis, podem conduzir quilo que corresponderia
falncia de uma empresa ou seja, um Estado falido. Se o optimistamente previsto no se
concretizar, ento, possvel que uma crise grave possa estalar a mdio ou longo prazo.
E essa possibilidade ter fortes consequncias sobre a economia e sobretudo sobre a sociedade.
Sero necessrias polticas de ajustamento fortemente recessivas onde os mais pobres, como
sempre, sero os mais sacrificados. O endividamento do Estado, caso as expectativas ultra
optimistas no se concretizem ser um pesado fardo e uma injustia para as futuras geraes.
Esperemos religiosamente que o optimismo se torne realidade e que Moambique seja
abenoado pelas riquezas naturais que possui.