Scripta Nova

REVISTA ELECTRNICA DE GEOGRAFA Y CIENCIAS SOCIALES

Universidad de Barcelona.
ISSN: 1138-9788.
Depsito Legal: B. 21.741-98
Vol. XI, nm. 245 (27), 1 de agosto de 2007
[Nueva serie de Geo Crtica. Cuadernos Crticos de Geografa Humana]
Nmero extraordinario dedicado al IX Coloquio de Geocritica

EL EMPLAZAMIENTO PERIFRICO DE LA VIVIENDA SOCIAL EN EL REA

METROPOLITANA DE SANTIAGO DE CHILE:
Consecuencias socio espaciales y sugerencias para modificar los criterios actuales de
localizacin1
Rodrigo Hidalgo
Hugo Zunino
Lily lvarez
Instituto de Geografa
Pontificia Universidad Catlica de Chile

El emplazamiento perifrico de la vivienda social en el rea metropolitana de Santiago

de Chile: consecuencias socio espaciales y sugerencias para modificar los criterios
actuales de localizacin (Resumen)
La vivienda social construida en el rea Metropolitana de Santiago de Chile para la
demanda no solvente tiende a localizarse exclusivamente en los municipios de la periferia,
excluyendo y negando con ello el acceso de los ms pobres a las ventajas de vivir en la
ciudad bien equipada y servida. El trabajo que presentamos tiene como objetivo, en primer
lugar, discutir los criterios que utiliza el Ministerio de Vivienda y Urbanismo para localizar
estos conjuntos y, en segundo lugar, proponer alternativas a la lgica locacional basada en
el valor del suelo, considerando para ello principios de equidad social y territorial.
Palabras clave: vivienda social, agentes urbanos, planificacin territorial

Peripheral emplacement of social housing complexes in Santiago, Chile: spatial

consequences and suggestions to modify current localization criteria (Abstract)
Social housing complexes constructed in the Metropolitan Region of Santiago, Chile, for
those who can not afford market prices tend to concentrate in peripheral municipalities,

making problematic the access of poor population to the benefits of living within the
boundaries of a city with good level of services and equipment. In this paper we discuss the
criteria used by the Ministry of Housing and Urbanism of Chile to locate social housing and
elaborate, briefly, on alternative considering principles of social and territorial equity.
Key words: social housing, urban agents, urban and regional planning

Dependiendo de los distintos contextos sociales, econmicos y polticos, la discusin en

torno a como abordar la poltica de vivienda social ha presentado diversos matices, cuestin
que se manifiesta a su vez en las medidas correctivas a los problemas que ella manifiesta en
la prctica.
En Chile, durante la dcada de 1980, producto de las grandes erradicaciones de
campamentos o asentamientos precarios a la periferia de las ciudades, el debate estuvo
centrado en un problema bsico, cual fue poner en relieve la violenta desvinculacin que
sufrieron muchas familias con su entorno funcional, tanto en el mbito de las relaciones
familiares como de las actividades laborales y de prestacin de servicios en general. El
traslado a la periferia de estas familias fue a su vez justificado por las autoridades de la
poca como la salida definitiva a las condiciones de marginalidad habitacional, marcada
por la ausencia de los servicios de urbanizacin, como el agua potable, la luz elctrica y el
alcantarillado, entre los ms importantes. Asimismo, durante el gobierno autoritario estas
intervenciones jugaron tambin un papel poltico, como fue el erradicar posibles focos de
resistencia a dicho mandato.
Siguiendo la lnea de razonamiento anterior, en paralelo en esos aos la construccin de
este tipo de viviendas era bastante menor que la creciente demanda. Durante el perodo de
rgimen militar a su vez se restringen frreamente las tomas de terreno o asentamientos
ilegales, por lo que el dficit aumenta de modo considerable, de 1982 a 1992, se pasa de
casi 800.000 unidades faltantes en todo el pas a poco ms de un milln (Mac Donald,
1994).
Con el advenimiento de la democracia (1990) el problema de la vivienda social fue
entonces abordar el ingente dficit de viviendas y el principio de accin estuvo centrado en
construir el mayor nmero de viviendas que fuera posible, dentro de las limitaciones
propias que el presupuesto de la nacin lo permitiera.
Entre 1990 y 2002 se construyeron ms de 1 milln 270 mil, reduciendo el dficit a algo
ms de 242.000 viviendas (Ravinet, 2004). Si bien es cierto que los logros cuantitativos de
la poltica de vivienda en la citada dcada estn a la vista -muchos chilenos salen de la
marginalidad habitacional, lo que redunda en una mejora de las condiciones de salubridad
de la poblacin de bajos ingresos- es precisamente sobre los principios que ella descans
donde se observan tambin las principales debilidades y por consiguiente los flancos que
sustentan las substanciales crticas realizadas. En este sentido, la edificacin masiva de
viviendas sociales trajo aparejada una serie de dificultades que repercuten tanto en la
administracin de los programas como en la poblacin beneficiaria. Al respecto, cabe

resaltar la prdida del sentido del lugar de un contingente importante de la poblacin

beneficiada, generando ghettos urbanos perifricos estandarizados que caracteriza, hoy en
da, el espacio urbano de la periferia pobre de Santiago: reas normalizadas, carentes de
vitalidad y con bajos niveles de interaccin social.
En un primer momento la discusin en torno a las consecuencias de la construccin masiva
estuvo centrada en el problema de la calidad de la construccin, sobre todo luego de lo
ocurrido en conjuntos como la poblacin El Volcn, en la comuna de Puente Alto, conocida
tambin como las casas de nylon, en alusin a los problemas que dichos bloques de
departamentos tuvieron en el invierno de 1997. A pocos meses de ser entregados se vieron
seriamente afectados por las inclemencias de la lluvia que se dej caer en la zona central de
Chile y que repercuti con especial vigor en la ciudad de Santiago. Luego de numerosos
intentos por parte del Servicio de Vivienda y Urbanizacin (SERVIU) por reparar los
problemas aludidos, finalmente en agosto de 2006 se comenzaron a demoler algunos
edificios y sus habitantes reubicados en otras viviendas.
En segundo lugar, se retoma con fuerza el problema que se suscita con la localizacin de
los conjuntos en la periferia. Se llega a caracterizar el problema de los con techo
(Rodrguez y Sugranyes, 2005) en alusin a que como resultado de la construccin masiva
se genera un grupo de pobres excluidos y al margen del proceso de modernizacin
capitalista en el perodo de la globalizacin neoliberal.
Pese a que el retorno de la democracia significo nuevas posibilidades para cambiar el
rumbo de las polticas habitacionales, durante la dcada de 1990 se continu con el patrn
de localizacin ya iniciado en las dcadas anteriores. Se continuaron acumulando las
viviendas sociales en contados lugares de la ciudad y para hacer rendir el recurso suelo se
construyeron conjuntos que en algunos casos superaban las 1000 viviendas (Hidalgo,
2007).
A fines de la citada dcada se entra a un nuevo estadio en lo que a localizacin de estos
conjuntos se refiere y tiene relacin con su construccin casi exclusiva de viviendas
sociales en comunas situadas en espacios periurbanos o rurubanos. Dicho en otras palabras,
en las reas metropolitanas de Chile las viviendas sociales prcticamente ya no tienen
posibilidades de construirse en el lmite de la mancha urbana, sino que se levantan en
espacios distantes de la frontera edificada de la ciudad, tanto en el medio rural como en las
ciudades menores existentes en los confines de las grandes conurbaciones (Hidalgo, 2007).
Las formas de la segregacin y de la separacin de los pobres respecto del universo urbano
el cual tradicionalmente se han ubicado los conjuntos de vivienda social son ahora
diferentes, si antes lo hacan en barrios ya asentados o cercanos a ellos, ahora se
materializan alrededor de los ncleos poblados menores del anillo exterior del rea
metropolitana. Pese a las esperanza que trajo consigo en advenimiento de la democracia, la
mayora de los problemas que se denunciaron e las dcadas pasadas como el aumento de las
distancias respecto de los lugares de servicio y el rompimiento de la matriz de las
relaciones sociales primarias y secundarias como consecuencia de la inadecuada
localizacin en los lmites de la gran ciudad, ahora se potencian con mayor fuerza, en vez

de corregir se reproducen contrariedades estructurales como consecuencia de una supuesta

escasez de suelo.
En suma, bajo las restricciones y posibilidades derivadas del modelo de libre mercado
impuesto desde mediado de la dcada de los ochenta y reforzado bajo la administraciones
democrticas desde 1990 a la actualidad, los agentes privados tienden a localizar los
complejos de viviendas sociales en aquellos lugares que presentan menor uso del suelo, de
modo de aumentar las tasas de retorno y aumentar los mrgenes de ganancia. Estos logares
son, por lo general, localizaciones perifricas dotadas de bajos niveles de accesibilidad y
carencia de servicios y equipamientos urbanos. En los siguientes acpites ofreceremos
evidencia emprica sobre este proceso, analizaremos sus consecuencias sobre el tejido
socio-espacial y propondremos algunas alternativas para avanzar en revertir la creciente
fragmentacin social y espacial de Santiago de Chile.

Aproximacin metodolgica utilizada para analizar las consecuencias socio-espaciales

de la vivienda social en la periferia metropolitana de Santiago
Este trabajo trata sobre relacin las repercusiones socio-espaciales del proceso de
edificacin de complejos de vivienda social en la periferia urbana y acerca de los posibles
caminos que podra considerar una poltica de vivienda social inclusiva y socialmente
sustentable. Esta comunicacin tiene como marco espacial de referencia al conjunto de
municipios que conforman la ciudad de Santiago y su periferia, teniendo como horizonte
temporal de anlisis las viviendas sociales construidas en dicho espacio entre 1992 y 2005.
Para efectos operativos y conceptuales del estudio consideramos que las comunas de la
periferia metropolitana de Santiago son aquellas que se encuentran en el lmite exterior de
los municipios que forman la gran conurbacin (figura 1). De esta forma las comunas
perifricas a ella consideradas son: Colina, Lampa, Til-Til, Paine, Buin, Isla de Maipo,
Peaflor, Talagante, El Monte, Isla de Maip, Pique, Curacav y Melipilla.
La literatura reciente distingue los procesos de expansin metropolitana a partir de las
nociones de ciudad dispersa o periurbanizacin o ciudad difusa o de expansin en baja
densidad (Moncls, 1991, Dematteis, 1991, Arroyo, 2001). Segn la situacin geogrfica se
definen tambin otras categoras conceptuales, como post-suburbio, hiper-ciudad (Corboz,
2001) y metpolis (Asher, 2001) referidos a la prdida de la condicin fundamental que dio
origen a la ciudad: la diversidad social, funcional y morfolgica que sustent la
consolidacin del fenmeno urbano y la respectiva tendencia monofuncional de la
expansin metropolitana (Vicente, 2003).

Figura 1
Comunas de la periferia metropolitana de Santiago de Chile

Esta vasta diversidad conceptual nace al amparo de la realidad europea y anglosajona, la

cual es diferente a la situacin que experimentan las ciudades latinoamericanas, por lo que
se hace necesaria una permanente re-teorizacin conceptual y calce con la realidad
emprica. En el rea de estudio existen consideraciones relevantes como son la dimensin
histrica y la amplitud de formas que presenta la expansin metropolitana, propias de la
ciudad chilena en general y de Santiago en particular. En trminos ms acotados, este
trabajo buscamos examinar como la vivienda social en la bsqueda de suelo ms barato va
formando verdaderos espacios monofuncionales, segregados y fragmentados, que
podramos denominar precariopolis estatal, definida por la presencia de los servicios de
urbanizacin electricidad, agua potable, luz elctrica y en algunos casos calles
pavimentadas. En estos lugares, la poblacin habita en residencias con tamaos cuyo
promedio no supera los 45 m2 edificados y por la ausencia del resto de clases sociales,
equipamientos y algunos servicios bsicos y no bsicos, como colegios, centros de salud,
reas de esparcimiento y centros de comercio, entre otros. (Hidalgo, 2007)

Para estudiar y dimensionar la precariopolis levantada por lo accin del Estado en el

perodo de estudio, 1992-2005, se ha construido una base de datos con los conjuntos de
vivienda social pblica levantados en dicho perodo. La fuente primaria de los datos fueron
los libros de obras de las municipalidades involucradas y las memorias anuales del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo que detallan las obras realizadas en el pas.
La georeferenciacin de la base de datos de conjuntos de vivienda social se llevo a cabo por
medio de dos procesos. En primer lugar, cuando se contaba con un plano digital de la red
vial se utiliz la tcnica de la geocodificacin, que consiste en el ingreso de la direccin de
la poblacin, calle y nmero, a un Sistema de Informacin Geogrfica (ArcView 3.2).
Como segunda alternativa y con el uso del GPS, se procedi a la ubicacin en terreno de
cada conjunto.
Una vez confeccionada la cartografa de conjuntos habitacionales, se procedi a contrastar
la localizacin de dichas viviendas con los cambios socio-espaciales recientes que han
experimentados los lugares en que ellas se emplazaron. Para ello se utiliz el ndice de
Desarrollo Socioeconmico (IDS), debido por una parte a su representatividad para la
realidad chilena y por otra por disponibilidad de los datos para su clculo.
El procedimiento del clculo del IDS fue tomado a partir del ndice de Desarrollo Humano
(IDH), metodologa propuesta por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) (PNUD/MIDEPLAN, 2000). La fuente de informacin del IDS son los censos de
poblacin y vivienda realizados por el Instituto Nacional de Estadsticas (INE), en 1992 y
2002. El conjunto de datos para realizar dicho clculo se manej a travs del software
REDATAM-G4 (Recuperacin de datos para reas pequeas por microcomputador),
desarrollado por el Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE) y definido como un
sistema informtico que permite por el procesamiento de microdatos censales (Rodrguez y
Gonzlez, 2006), siendo en este caso la zona censal la unidad elegida para nuestro anlisis
para el caso de las reas urbanas y el distrito censal para las rurales.
Los tres grandes componentes del IDS dicen relacin con el equipamiento interno de las
viviendas medido a travs de los bienes suntuarios, nivel de estudios de la poblacin y
calidad de la vivienda. El primero de ellos consider nueve variables para 1992 y once para
2002. En este ltimo caso estas fueron: auto particular, lavadora, camioneta particular,
microonda, moto particular, refrigerador, telfono red fija, televisin a color, video
grabador, Internet y televisin por cable. En el caso de la dimensin educacin ella est
compuesta por 5 categoras: humanidades, educacin media, centro de formacin tcnica,
instituto profesional y universidad. Las variables de calidad de la vivienda fueron: techo,
piso y pared, que el censo detalla a partir de los materiales utilizados en su construccin.
Posteriormente se llev a cabo la estandarizacin de los datos, con el fin de homogenizar
los valores y entregarle el mismo peso a cada subndice. La frmula de la estandarizacin
es la siguiente:
(valor mximo - valor mnimo)
________________________________________
(valor de la variablevalor mnimo)

Finalmente, por cada zona censal se sumaron los tres valores estandarizados de cada
dimensin considerada, obtenindose as el IDS para cada zona censal de las comunas en
estudio. Los valores ms altos expresan mayores niveles de desarrollo socioeconmico
(Hidalgo y Borsdorf, 2005a). Una vez calculados los valores totales de cada unidad
territorial se contrastaron los cambios en el IDS para el perodo 1992-2002, hacindose
nfasis en aquellas unidades censales en que se haban materializado en similar perodo
conjuntos de vivienda social.
La precariopolis estatal en la periferia de Santiago
Desde los inicios de la poltica de vivienda social en Santiago de Chile se observa la
localizacin de los conjuntos pblicos en la periferia de la ciudad. As lo demuestran los
estudios de Hidalgo (2002, 2005) que muestra como progresivamente dichas intervenciones
desde la promulgacin de la Ley de Habitaciones Obreras en 1906 fueron construyendo la
periferia de la ciudad, tanto por su accin directa como indirecta, construyendo nuevas
viviendas, favoreciendo el acceso al suelo o gestionado los servicios bsicos de
urbanizacin para el inicio de la consolidacin de los asentamientos espontneos.
Sin embargo, como sealamos, desde la segunda mitad de la dcada de los noventa nos
encontramos con un importante crecimiento de las viviendas sociales en las comunas de la
periferia metropolitana de Santiago debido al avance y consolidacin de una poltica de
libre mercado que repercute, con fuerza, en todas las iniciativas sectoriales impulsadas por
el Estado de Chile. Si tomamos un marco temporal de referencia mayor, entre 1984 y 2002,
se puede acotar que la cantidad de viviendas sociales progresivamente ha disminuido, para
el conjunto de comunas que conforman la mancha urbana continua recibiendo este tipo de
emprendimientos (figura 1). En este sentido, segn el anlisis de la estadstica de
edificacin de las viviendas sociales (cuadro 1), se puede sealar que la disminucin
aparente de las viviendas construidas en el Gran Santiago es en realidad el desborde de la
vivienda social a las comunas perifricas de la gran conurbacin santiaguina. Los datos
aludidos muestran, en primer lugar, que en el perodo 1978-1983 se edificaron en dichas
comunas 3.467 viviendas, entre 1984-1989 5.575, en el lapso 1990-1995 10.628 y entre
1996-2002 9.076 unidades. Aunque muchas de estas viviendas son para poblacin que
efectivamente reside en las localidades asociadas a esas comunas, las cifras sealadas no
dejan duda que la vivienda social ya no se localiza preferentemente en la periferia
inmediata de la ciudad, sino que se comienza a ubicar en aquellas comunas que limitan con
el rea metropolitana propiamente tal.
Cuadro 1
Viviendas sociales construidas en comunas del interior y exterior del rea
metropolitana del Gran Santiago
Ubicacin

1978-1983 1984-1989 1990-1995 1996-2002 Total

Viviendas sociales construidas en comunas externas al

rea Metropolitana del Gran Santiago, 1978-2003 (1) 3467
Viviendas sociales construidas en comunas internas del
rea Metropolitana del Gran Santiago, 1978-2003 (2) 37908

3575

10628

9076

26746

68804

55268

37369

199349

(1) Estas comunas son: Colina, Peaflor, Padre Hurtado, Melipilla, Talagante, Buin,
Paine, El Monte, Lampa, Isla de Maip, Curacav, Til-Til, San Jos de Maip,
Mara Pinto, Calera de Tango, Pirque, San Jos de Maipo y Alhu.
(2) Puente Alto, La Pintana, San Bernardo, La Florida, Maip, Pudahuel, Renca, El
Bosque, Pealoln, Quilicura, La Granja, Lo Prado, Macul, Cerrillos, Cerro Navia,
Lo Barnechea, San Ramn, Conchal, Lo Espejo, Estacin Central, Las Condes,
Pedro Aguirre Cerda, Huechuraba, Santiago, La Reina, San Joaqun, La Cisterna,
uoa, Providencia, Recoleta, San Miguel y Quinta Normal

La pregunta que aparece luego de esta breve descripcin del comportamiento de la

construccin de las viviendas sociales en la periferia metropolitana es cules son las
consecuencias socio espaciales de esta nueva localizacin?. Al analizar la informacin del
IDS para el perodo 1992-2002, podemos afirmar que ah donde se construyeron conjunto
de viviendas social el IDS descendi, se mantuvo o subi levemente, cuestin que nos lleva
a afirmar que estos conjuntos residenciales son motores de un cambio regresivo de los
espacios donde se ubican.
La poltica mercantilista de uso del suelo urbano impuestas desde los mediados de los
ochenta en adelante expulso a las viviendas sociales cada vez ms lejos de la ciudad. De
esta manera comunas periurbanas comenzaron a recibir nuevos habitantes que, debido a su
condicin de pobreza, disminuyen la condicin socioeconmica de la comuna y
especficamente de las zonas censales que habitan. Este proceso se observa al comparar los
valores del IDS de las zonas con viviendas sociales para los aos 1992 y 2002 (figuras 2 y
3). Se ve que en el ao 92 las zonas con presencia de conjuntos de viviendas sociales tenan
un mayor IDS que el resto, mientras que despus de una dcada esta situacin se invierte y
la influencia de la vivienda social en las zonas censales se hace latente. La evidencia
emprica muestra una relacin entre la generacin de focos pobreza y las polticas
habitacionales del Estado. Hay que considerar, tambin, que en muchos distritos censales se
construyeron condominios cerrados y vigilados, reduciendo la segregacin espacial pero
manteniendo la segregacin social. En estos casos, las cifras pueden denotar un aumento
del IDS, pero ste no es consecuencia de un proceso actuando a nivel de distrito censal,
sino consecuencia del emplazamiento de sectores medio y medio-alto que se auto-excluyen,
fsica y simblicamente de la poblacin ms pobre.
Entonces estamos en presencia de la construccin de una verdadera precariopolis estatal,
que adems de presentar bajos indicadores objetivos de calidad de vida medidos a travs
de los componentes del IDS- ella presenta otros problemas que se ven reflejados en las
figuras 4 y 5, que muestran la asociacin de los lugares donde se construye la vivienda
social con aspectos de la base econmica y de la dependencia funcional de actividades de
estudio y trabajo. En concreto, los conjuntos de vivienda social se localizan en distritos
censales con una alta proporcin de poblacin en cesante o en paro. A su vez son lugares
sometidos a los servicios y fuentes de trabajo que se dan al interior del rea metropolitana
o en la ciudad consolidada, debiendo muchos de sus habitantes recorrer grandes distancias
para satisfacer sus necesidades laborales y de educacin.

Figura 2
Localizacin de vivienda sociales en la periferia metropolitana de Santiago
e ndice de Desarrollo Socioeconmico por distrito censal, 1992-2002

Figura 3
Localizacin de vivienda sociales en la periferia metropolitana de Santiago
y poblacin cesante o en paro por distrito censal, 2002

Figura 4
Desplazamientos por trabajo estudio de las comunas de la periferia metropolitana de
Santiago, 2002

Propuestas para avanzar en revertir la creciente fragmentacin social y espacial de

Santiago de Chile
Los datos analizados en los acpites precedentes muestran la tendencia hacia el desarrollo
de enclaves de pobreza en distintos puntos localizados tanto al interior como en la periferia
del rea metropolitana de la ciudad de Santiago de Chile. Las polticas urbanas en materia
de vivienda social parecen no responder a los requerimientos de los ciudadanos. La lgica
del sistema de libre mercado imperante ha agudizado la exclusin y segregacin socioespacial, ejemplo claro de ello son, por ejemplo, los ghettos urbanos en la periferia
metropolitana: espacios segregados habitados por aquellos excluidos del sistema y
presionados por el avance de una lgica monetarista del uso del suelo (Haefner, 2004).
Cul es el camino para avanzar en una poltica de desarrollo urbano ms inclusiva y
socialmente sustentable? Una forma de responder esta pregunta es enumerar posibles
soluciones que han sido propuestas por distintos autores, como la densificacin del casco
urbano ya consolidado y/o la renovacin urbana de reas dotadas de una amplia gama de
servicios e equipamiento y que se vienen haciendo desde hace algn tiempo atrs (Figueroa
y Larrain, 1989; Necochea e Icaza, 1990). Sin menoscabar esta lnea prepositiva, queremos
en este apartado profundizar en las condiciones necesarias para que ests propuestas se
materialicen. Para ello analizaremos algunos preceptos bsicos de la operatoria socioespacial capitalista as como el conjunto de posibilidades y restricciones que surgen a partir
de ste proceso.
Cmo est bien documentado en la literatura (Carruthers, 2001; Silva, E. 1996; Silva P.;
Valds, 1995), la penetracin del sistema capitalista en Chile ha sido profunda, afectando la
institucionalidad para la toma de decisiones y, por consiguiente, los procesos urbanos que
se dan al interior de las ciudades. Con respecto al primer punto, la toma de decisiones en el
mbito urbano se caracteriza por lo que se ha denominado autoritarismo neoliberal, el
cual restringe el proceso decisorio a una elite poltica y econmica, la que ejerce un
conjunto de tecnologas de gobierno para avanzar hacia fines determinados, incluyendo
prcticas sociales tales como el secretismo con que se maneja la informacin, la imposicin
de determinadas polticas y la exclusin de los gobiernos locales en mega-proyectos
pblicos-privados, de las instancias que toman decisiones que afectan significativamente el
funcionamiento del sistema urbano en su conjunto (Zunino 2005, 2006). Cabe apuntar, sin
embargo, que la estructura de gobernabilidad que gua el cambio urbano vara de lugar en
lugar, siendo posible encontrar formas ms o menos autoritarias de acuerdo a la coyuntura
especfica. La escasa evidencia emprica sugiere, sin embargo, que las formas autoritarias
de control social y territorial dominan por sobre instancias ms inclusivas y democrticas
(Zunino, 2006).
Como ya se ha sugerido a lo largo del artculo, la forma en que se toman decisiones
respecto al desarrollo urbano en mltiples puntos y a distintas escalas decisorias (local,
metropolitana, nacional) -en conjunto con la primaca de una frrea lgica mercantilista- ha
repercutido en la forma urbana y las relaciones sistmicas al interior del espacio
metropolitano (ver De Mattos, 2005 y Dockemdorf et al. 2000, Ducci 1998, Ortiz y
Morales, 2002). As, existen estudios que han mostrado los problemas vinculados al

crecimiento urbano en extensin y el surgimiento de nuevas formas de habitar, como son

las llamadas ciudades valladas (Hidalgo 2004 e Hidalgo y Borsdorf, 2005). En esta nueva
morfologa del espacio metropolitano existen otros hitos que comienzan a acompaar su
conformacin, como son el surgimiento de las nuevas centralidades (Escolano y Ortiz,
2005), vinculadas a la difusin de lo que de Mattos (2003, 2004) ha llamado los artefactos
de la globalizacin. Junto con dichos elementos aparecen en los primeros aos de este siglo,
otros dispositivos de control socio-espacial que marcarn el desarrollo de la ciudad y sus
tendencias de expansin, como es el sistema de vas concesionadas de alta velocidad,
promovido por el Estado, donde su trazado fue hecho desde arriba con una escasa
intervencin de las instancias de poder local.
Un punto de partida para analizar la lgica capitalista en el espacio es entender el
funcionamiento del sistema capitalista en forma escalar. Siguiendo el aporte de Brenner
(1999, 2003), el avance capitalista va aparejado de la reconfiguracin de las escalas
geogrficas superpuestas, entendiendo por ello que el tradicional poder del estado-nacin
est siendo reconfigurado en la era de la globalizacin, cobrando importancia las escalas
supranacionales y subnacionales. Esto no significa que el Estado Nacional ha perdido
poder, sino que su funcionamiento estratgico se ha amoldado a las condiciones
neoliberales imperantes. Para Brenner, el sistema social alcanza una coherencia escalar
por medio de la cual se articulan de manera relativamente estable distintas escalas
geogrficas (ver sntesis de la literatura anglosajona en la materia en Gonzalez, 2005).
Llevado este constructo terico a la realidad de Chile, se puede afirmar que existe una
mayor influencia de entidades supranacionales en, por ejemplo, la poltica econmica del
pas; prueba de ellos son los mltiples tratados de libre comercio firmados, entre los que se
destacan los suscritos con los Estados Unidos y la Unin Europea. Sin embargo, el grado de
autoritarismo en el cual se ha enmarcado el desarrollo capitalista en Chile ha repercutido en
un escaso desarrollo de entidades subnacionales de decisin poltica. En efecto, pese la
proliferacin de discursos sobre la descentralizacin, Chile contina siendo un pas
extremadamente centralista, con Intendentes Regionales nombrados por el Presidente de la
Repblica, Gobiernos Regionales con una dbil capacidad de decisin, y Gobiernos
Municipales (Comunales) con un escaso margen de accin y aquejados de una falta crnica
de recursos econmicos y tcnicos.
As, las polticas urbanas son impuestas por el Estado Nacional, lo cual profundiza la
penetracin de criterios mercantilistas en los procesos de desarrollo urbano, como queda
ejemplificado en los Proyectos con Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC) que permiten
la urbanizacin de la periferia agrcola mediante un acuerdo entre agentes inmobiliarios y
las autoridades municipales. Dada la carencia de recursos de los gobiernos municipales y su
necesidad de aumentar la cantidad de recursos provenientes del impuesto territorial, no es
de extraar la capacidad para ejercer el poder que tienen los agentes privados. Esta ausencia
de coherencia escalar es un asunto que no slo afecta el ejercicio efectivo del poder
democrtico, sino que tambin genera tensiones entre el Estado Nacional, las regiones y los
municipios (Arenas, 2006).
La penetracin capitalista autoritaria en Chile ha tenido como efecto disminuir
drsticamente los niveles de participacin ciudadana. En el Chile contemporneo
decisiones claves con respecto a la ciudad son tomadas por tecncratas mientras que la

ciudadana slo tiene como funcin validar las decisiones. As, los mecanismos de
participacin existentes en la elaboracin de los planes reguladores a nivel comunal son
meramente formales, otorgndoles a la poblacin afectada voz (la posibilidad de presentar
observaciones) pero no un poder real en la toma de decisiones. En la mayora de los casos
las observaciones de organizaciones ciudadanas no son tomadas en cuenta, o se les
considera aportes de segundo orden (Zunino, 2006).
En este marco, para impulsar acciones y polticas concretas en miras a revertir
gradualmente la fragmentacin social y espacial que provoca la localizacin de la
vivienda social en la periferia metropolitana de Santiago se requiere impulsar cambios a
distintas escalas. Como lo seala Brenner (2003) los problemas de gobernanza urbana ya
no pueden ser confrontados solamente a una escala urbana, como dilemas de regulacin
municipal o local, sino que deben tambin ser analizados tambin a escalas metropolitana,
regional y nacional. Dos son las medidas que aparecen claves.
Primero, a la escala regional y municipal resulta necesario fortalecer el papel que juegan los
gobiernos regionales y municipales. Particularmente, estos ltimos tienen un papel
trascendental para regular los procesos de desarrollo urbano. Siguiendo la nomenclatura de
reglas sociales propuestas por Ostrom (1986), los gobiernos locales tienen la autoridad de
elaborar los planes reguladores comunales. Este canal para ejercer el poder debe ser
aplicado efectivamente, no delegando a las autoridades nacionales su elaboracin y
posterior aprobacin. Esto representara profundos cambios a la configuracin del poder
poltico y territorial actualmente existente. En segundo lugar, complementando lo anterior,
las organizaciones ciudadanas deben avanzar en mejorar su organizacin interna y
capacidad para influir en las decisiones que toman los gobiernos locales, asumiendo en sus
discusiones y proposiciones las distintas y complejas aristas vinculadas con el desarrollo
urbano, en general, y con la localizacin de viviendas sociales, en particular. Esto hace
necesario la articulacin de diversos agentes urbanos para planificar el desarrollo regional y
local con una mirada desde la realidad propia de los habitantes; implicando tambin la
construccin de un liderazgo ciudadano y la formulacin, desde la base, de modelos
alternativos de desarrollo urbano.
Siguiendo a Brito (2003), existe una multiplicidad de dispositivos y herramientas que han
permitido ampliar la esfera de lo pblico durante las ltimas dcadas, por la va de la
participacin; entre ellos podemos resaltar: (1) referndum y plebiscito; (2) revocacin y
derecho de reclamacin de mandato u ordenanzas; (3) iniciativa legislativa popular; (4)
iniciativas cvicas para influir en los planes municipales; (5) planes concertados de mejora
de servicios; (6) comisiones sectoriales de carcter consultivo o colaboradoras,
conformadas por representantes de organizaciones de la sociedad, en reas como vivienda,
seguridad pblica, salud, educacin, urbanismo, ambiente y programas sociales y (7)
recepcin de propuestas de nuevos modelos de gestin y de mejoramiento de procesos. Esta
larga de lista de acciones especficas puede ser ilusoria pero autores como Harvey (2003) se
llegan a preguntar por la forma de cmo afrontar y disear soluciones a problemas
complejos del desarrollo territorial en la era del capitalismo post fordista, considerando en
sus propias palabras el peso que ejerce el poder de las restricciones que nos rodean. Ante
esta disyuntiva ofrece una respuesta sugerente (p. 290): tener el coraje mental para dar un

salto a lo desconocido, convertirnos en seres activos que mediante la imaginacin empujen

las posibilidades humanas de tener una vida mejor.
En este marco, la participacin de las comunidades de origen y destino deberan ser
incorporadas a la formulacin de planes y programas de vivienda social, cuestin que
podra ir desde la aceptacin a recibir conjuntos residenciales de este tipo hasta la
disponibilidad de ir a vivir en determinados lugares. Ambas opciones son ahora manejadas
por la lgica de mercado y en segundo lugar por las normas contenidas en los planes de uso
del suelo en cuanto a la posibilidad o no de acoger conjuntos de vivienda social. Una
poltica inclusiva pasa necesariamente por tener en consideracin esas alternativas para
construir en definitiva reas residenciales que se incorporen a la ciudad y no espacios mono
funcionales que incrementan la precaripolis estatal.
Esto nos lleva a un debate sobre gobernabilidad democrtica que escapa los lmites de este
trabajo. Quisiramos recalcar, sin embargo, que la construccin de ciudadana no es una
quimera ni un elemento fcil de alcanzar. En efecto, los cambios sociales se producen
paulatinamente, en un constante juego entre fuerzas estructurales operando a nivel macrosociolgico y un conjunto de agentes que en el marco de oportunidades y restricciones
bien definidas actan para alcanzar fines particulares. Asimismo, esto requiere de una
accin estratgica por parte de la ciudadana, actuando en aquellas coyunturas en las cuales
les resulte ms efectiva realizar cambio.
La construccin de caminos alternativos por parte de la ciudadana implicara reforzar
discursos que conduzcan el debate a los problemas de localizacin expuestos en este
trabajo. As, y en suma, para el diseo de una nueva poltica habitacional, se requieren
modificaciones profundas en cuanto a la distribucin del poder entre las distintas
reparticiones del Estado con injerencia en las polticas habitacionales y articular propuestas
ciudadanas nacidas desde la base misma de la sociedad. El camino de accin poltica e
institucional de largo aliento propuesto requiere de acciones tanto del sector pblico como
de la comunidad, actuando coordinadamente en situaciones conflictivas, solucionando
creativamente problemas y paulatinamente ir modificando las macro-polticas operando a
niveles ms generales.
De lo expuesto surge la alternativa de elaborar una poltica de vivienda horizontal; desde
los habitantes y considerarlos como ciudadanos con intereses y motivaciones y por qu no
decirlo con capacidad para comprometerse con sus necesidades, tal cual lo han demostrado
micro intervenciones llevadas a cabo en el marco de iniciativas de organizaciones no
gubernamentales o fundaciones de ayuda a los sin casa que actualmente existen el pas, que
han logrado congregar a los distintos actores involucrados, municipio, Ministerio de
Vivienda y Urbanismo y pobladores. Ejemplo de ello es el Proyecto Quinta Monroy en la
ciudad de Iquique al norte del pas, que pudo construir una solucin de vivienda para cerca
de 100 familias que participaron activamente en una operacin que involucr
primariamente su salida del lugar donde habitaban en el rea consolidada de dicha ciudad,
para que en ese espacio se llevara adelante un particular diseo de una nueva vivienda con
los mnimos estndares de habitabilidad y confort, para luego despus de transcurrido un
perodo cercano a dos aos fueran nuevamente reinstaladas en el (Aravena, Montero y
Cortese, 2004).

Cabe preguntarse por el problema de la escala y los costos sociales involucrados, que son
difciles de asimilar en forma inmediata por los habitantes involucrados, pero lo que es peor
por las propias autoridades que ven en el problema de la vivienda una verdadera punta de
lanza poltica de carcter clientelista, pero que a la larga, estando ella inserta como motor
de construccin de la ciudad, puede gatillar respuestas no deseadas de los habitantes ante
una solucin deficitaria en trminos de localizacin y contacto necesario con las ventajas
que brinda la ciudad bien servida y equipada.
El problema se presenta entonces como trascender la escala en cuanto a tamao de los
conjuntos resultantes- de la demanda de vivienda para los pobres, en el sentido de que si
ante ella es posible responder con micro intervenciones. Tal vez la respuesta se relaciona
con la necesidad de intentar reproducir estas experiencias exitosas en conjuntos ms
grandes, considerando las economas de escala y aglomeracin que significa un mayor de
nmero de beneficiarios, dispuestos a colocar sus propios recursos en una solucin
duradera en trminos de localizacin y calidad de la construccin.
Por lo mismo una poltica de vivienda inclusiva podra hasta considerar la localizacin de
conjuntos en la periferia metropolitana, en la medida que esos espacios cumplan con los
requisitos mnimos que involucra el hecho urbano y que tienen relacin con la diversidad
de funciones, personas, oportunidades que hacen de la ciudad la forma ms excelsa de
habitacin humana en el planeta (Capel, 2002, 2005).
De esta forma los criterios para localizar nuevos conjuntos de vivienda social pasan
necesariamente por tener en consideracin las tres dimensiones bsicas de la ciudad la urbs,
la civitas y la polis (Capel, 2003), es decir poder involucrar a los actores que confluyen en
la esfera del espacio construido, los ciudadanos involucrados y los tomadores de decisiones
polticas, que deben a su vez dialogar con los operadores del capital privado en dichas
intervenciones. Instancias de este tipo aunque parezcan alejadas de la realidad y parte de la
utopa urbana del siglo XXI, son necesarias de construir y con ello traspasar las frreas
barreras del accionar tcnico poltico que se prende de la flexibilidad y subsidiaridad del
sistema de mercado, el que es privilegiado en la toma decisiones en torno al uso y destino
del suelo habitable.

Consideraciones finales
A partir de las observaciones empricas efectuadas en este trabajo, resulta claro que el
problema de la localizacin de las viviendas sociales en la periferia metropolitana de
Santiago es un eje sobre el cual es necesario intervenir y poner en marcha soluciones para
hacer frente a la creciente fragmentacin socio espacial de dichos lugares. Deja en claro
tambin la dimensin a-espacial de las polticas pblicas aplicadas en las ltimas dcadas
en materia de localizacin de conjuntos residenciales. En efecto, ellas privilegian el nmero
de viviendas por sobre la satisfaccin de los que pretenden ser favorecidos estas iniciativas.
Este elemento va estrechamente asociado con la operatoria de una mentalidad tecnocrtica
con un fuerte sesgo economicista en instancias crticas de la decisin tcnico poltica. Se
sugiere, pues, abrir el debate sobre el papel que les corresponde asumir a los distintos
organismos del Estado, que, operando a diferentes niveles (nacional, regional, local) deben

necesariamente articular sus acciones sobre la base de atribuciones slidas que no sean
sobrepasadas fcilmente. En particular, aqu indicamos que el nivel municipal resulta
crtico para allanar una poltica ms inclusiva en la materia, la cual podra significar, por
ejemplo, la construccin de viviendas sociales al mismo que la construccin de
equipamiento e infraestructura urbana y mejoras sustantivas en la accesibilidad. En Chile,
esto se puede materializar mediante convenios de programacin, instrumento de
coordinacin de gastos entre distintas unidades sectoriales del gobierno.
Junto a ello se requiere una sociedad civil fuerte y validada como interlocutor ante los
agentes urbanos pblicos que toman decisiones en la materia que nos ocupa. Esto requiere,
por cierto, un cambio profundo y radical de la cultura tecnocrtica que hoy domina el
proceso de toma de decisiones en el mundo pblico. Debe existir un cambio de actitud, que
como todo proceso social, es un asunto que toma un tiempo considerable. Por el momento,
debemos conformarnos con mejorar los desaciertos de la actual poltica urbana en materia
de vivienda social.
Por otro lado, cabe mencionar las iniciativas correctivas contenidas en la nueva poltica de
vivienda puesta en marcha en 2006 en Chile, la cual considera aspectos espaciales que
pretenden corregir los problemas aludidos en este trabajo. En lo fundamental se plantea un
subsidio diferenciado que favorece la construccin de conjuntos de vivienda en reas
consolidadas de la ciudad. Esta y otras alternativas, como el Fondo Solidario, pueden ser
gestionadas a travs Entidades de Gestin Inmobiliaria Social (EGIS) que actan no solo
como intermediarias entre el Estado y los habitantes, sino que estn llamadas a participar en
todos las instancias del proceso de eleccin y compra de la vivienda.
En la perspectiva del presente trabajo, todas estas alternativas deben ser reforzadas en la
medida que sean capaces de incorporar el componente participativo horizontal, que sea
capaz de reconocer las fuerzas vivas que construyen la ciudad como fenmeno diverso,
desde lo social hasta lo funcional; considerando para ello el principio de la localizacin y
de la construccin del lugares que sean sustentables en el largo plazo, no como espacios de
resistencia de la poltica de vivienda sino como el inicio de la constitucin de comunidades
pro activas y generadoras de un cambio sustantivo en la forma de hacer ciudad.
Notas
1 El artculo es resultado del Proyecto Fondecyt 1060759 y de las actividades del
Laboratorio Urbano del Instituto de Geografa de la Pontificia Universidad Catlica de
Chile. Los autores agradecen la colaboracin de Gastn Aliaga en el desarrollo del trabajo.
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Copyright Rodrigo Hidalgo, Hugo Zunino, Lily Alvarez, 2007

Copyright Scripta Nova , 2007
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