Assuntos Tratados

1 Horrio

CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE (continuao)

Deciso (continuao)

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ADI

Cabimento
2 Horrio

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ADI (continuao)

Cabimento (continuao)

Legitimidade

Procedimento
1 HORRIO
CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE (continuao)
Deciso (continuao)
Aps a declarao de inconstitucionalidade de uma lei no controle difuso, o procedimento para a
edio de resoluo pelo Senado para a suspenso da lei (art. 52, X, CF) deve se iniciar com uma
solicitao do Presidente do STF, uma representao do Procurador Geral da Repblica, ou
apresentao de projeto de resoluo pela prpria CCJ do Senado.
Uma vez suspensa a lei pela edio da resoluo, o Senado no pode voltar atrs e restaurar a
eficcia da lei atravs da edio de uma nova resoluo revogadora da primeira. Por isso,
possvel argumentar que essa suspenso, por ser irreversvel, , na verdade, uma verdadeira
retirada da lei do ordenamento jurdico.
Na aplicao do art. 52, X, da Constituio, o Senado pode suspender no apenas leis federais,
mas tambm municipais e estaduais, desde que exista deciso do STF declarando sua
inconstitucionalidade. Entretanto, o Senado no atua no caso de leis anteriores Constituio,
pois, nesses casos, no se fala em inconstitucionalidade, mas em no recepo (RE 387.271).
Outro meio de tornar erga omnes o efeito de uma declarao de inconstitucionalidade feita no
controle difuso a smula vinculante. Como a smula vinculante tem por objeto a validade,
eficcia ou interpretao de norma jurdica determinada, ela pode versar sobre a
constitucionalidade de uma lei ou ato normativo.
Para que seja editada uma smula vinculante, necessrio voto favorvel de oito dos onze
Ministros do STF. Alm disso, necessrio que existam reiteradas decises sobre matria
constitucional. Por fim, preciso que haja, entre rgos judicirios ou entre esses e a
administrao pblica, controvrsia atual que acarrete grave insegurana jurdica e relevante
multiplicao de processos sobre idntica questo.
Alm do STF, atuando de ofcio, so legitimados para propor a edio ou reviso de smula
vinculante todos que tm legitimidade para propor ADI e ADC (art. 103, Constituio). Alm deles,
tambm detm essa prerrogativa o Defensor Pblico-Geral da Unio, os Tribunais Superiores, os
Tribunais de Justia de Estados ou do Distrito Federal e Territrios, os Tribunais Regionais
Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais

Militares (art. 3, Lei 11.417/2006). O Municpio poder propor, incidentalmente ao curso de

processo em que seja parte, a edio, a reviso ou o cancelamento de smula vinculante (o que
no autoriza a suspenso do processo).
Existem ainda situaes excepcionais nas quais os tradicionais efeitos ex tunc e inter partes da
deciso do controle difuso so alterados.
Quanto aos efeitos temporais, tanto doutrina quanto jurisprudncia, de modo pacfico, reconhecem
que possvel a aplicao, ao controle difuso, do art. 27 da Lei 9.868/99 (que regulamenta ADI e
ADC).
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em
vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o
Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir
os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu
trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.

Portanto os efeitos da deciso no controle difuso pode ser ex nunc ou ainda ter seus efeitos
manipulados para comearem a partir de um outro momento. Exemplo da aplicao desse
entendimento o do RE 197.917.
Quanto aos efeitos pessoais, existe grande discusso hoje no Brasil sobre a possibilidade de se
transformarem os efeitos da deciso do controle difuso em erga omnes sem a necessidade da
atuao do Senado. O tema no est pacificado nem na doutrina, nem na jurisprudncia. O caso
que inaugurou essa discusso na jurisprudncia foi o HC 82.959. Nesse julgamento, o Pleno do
STF, por 6 a 5 votos, declarou inconstitucional a vedao progresso de regime prevista na Lei
de Crimes Hediondos. Os Ministros Nelson Jobim e Gilmar Mendes, em seus votos, afirmaram
que aquela deciso no deveria ter apenas efeitos inter partes. Todavia, o Juiz da Vara de
Execues Penais de Rio Branco, no Acre, continuou a adotar o entendimento vencido no
julgamento do HC 82.959. Contra a deciso do magistrado do Acre, a Defensoria Pblica Estadual
ajuizou a Reclamao 4.335, afirmando que foi desrespeitada a deciso do HC 82.959.
Eros Grau e Gilmar Mendes j votaram pela procedncia da Reclamao 4.335, afirmando que o
art. 52, X, da Constituio deveria ser reinterpretado, atravs de uma mutao constitucional, de
modo que o Senado passasse a ter apenas a funo de dar publicidade s decises do STF.
Argumentaram que o dispositivo obsoleto e que o Senado no tem atuado satisfatoriamente.
Essa a chamada tese da abstrativizao ou objetivao do controle difuso.
Por outro lado, os Ministros Seplveda Pertence e Joaquim Barbosa votaram contra a
procedncia da Reclamao 4.335, afirmando que essa releitura do art. 52, X seria, na verdade,
uma mutao inconstitucional. Alm disso, se o Senado no tem exercido com eficincia sua
competncia constitucional, o STF tem ao seu alcance a smula vinculante, que modo eficiente
de transformar em erga omnes uma deciso do controle difuso. Nesse sentido, a adoo do
entendimento proposto por Gilmar Mendes e Eros Grau esvaziaria totalmente o instituto da
smula vinculante e ainda seria uma burla norma que o criou, uma vez que, para a edio do
verbete sumular vinculante so necessrios 8 votos (e no apenas 6).
Alm do caso do HC 82.959 e da Reclamao 4.335, existem outras manifestaes legais e
jurisprudenciais da chamada abstrativizao do controle difuso. Um exemplo exigncia de
repercusso geral da questo discutida como requisito de admissibilidade do recurso
extraordinrio. Tambm a prpria smula vinculante exemplo dessa tendncia. No mesmo

sentido est a Resoluo 21.702 do TSE que deu concretude, em nvel nacional, deciso do RE
197.917. Igualmente so exemplos, dentre outros, os arts. 475, 3, e 557, ambos do CPC.
possvel controle difuso atravs da ao civil pblica e da ao popular (Informativo 212, STF).
O STF frisou que, nesses casos, a questo de inconstitucionalidade somente pode ser discutida
incidentalmente (no pode ser a questo principal, objeto do pedido). Alm disso, nessas
situaes, os efeitos da deciso sero inter partes, no obstante os efeitos dessas aes serem,
via de regra, erga omnes.
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ADI
Cabimento
A ao direta de inconstitucionalidade (ADI) visa declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo federal ou estadual que contrarie a Constituio Federal.
Ato normativo aquele revestido de um indiscutvel contedo normativo prescritivo de dever ser.
Entretanto, segundo o STF, cabe ADI somente contra as espcies normativas primrias (listadas
no art. 59 da Constituio). Tradicionalmente, o STF sempre entendeu no ser admissvel ADI
contra atos normativos de efeitos concretos, por no serem revestidos de generalidade e
abstrao, ainda que editados sob uma das formas previstas no art. 59 da Constituio. Todavia,
em 2008, o STF alterou seu entendimento ao suspender, liminarmente, uma medida provisria
que abriu crdito extraordinrio no oramento fiscal da Unio ADI 4.048 (Informativo 502, STF).
No mesmo sentido: ADI 4.049 (Informativo 527, STF).
Segundo o STF, resoluo ou deliberao administrativa de tribunal passvel de ADI. Do mesmo
modo admissvel ADI contra regimento interno de tribunal.
O STF tambm admite ADI contra atos estatais de contedo derrogatrio, ou seja, resolues
administrativas que incidem sobre atos normativos (Ex.: Resoluo do Conselho Interministerial
de Preos ADI 8).
Ainda segundo a jurisprudncia do STF, cabe ADI contra tratados internacionais que adentrem no
ordenamento brasileiro. Vale lembrar que, hoje, um tratado que no disciplina matria de direito
humanos entra no ordenamento jurdico com status de lei ordinria. Por outro lado, o tratado
referente a direitos humanos aprovado nas duas Casas Legislativas e votado em dois turnos com
qurum de 3/5, tem hierarquia de norma constitucional (art. 5, 3, da Constituio). J o tratado
concernente a direitos humanos que no tenha passado pelo procedimento diferenciado de
votao previsto no art. 5, 3, da Constituio, tem status de norma infraconstitucional
supralegal.
O Brasil no adota a teoria de Otto Bachoff de que existem normas constitucionais originrias
inconstitucionais. Portanto, somente pode ser declarada inconstitucional norma constitucional
derivada (fruto de reforma).
No cabe ADI contra norma anterior Constituio vigente (ADI 2). Todavia, cabe juzo de
recepo no controle difuso e, atravs da ADPF, controle concentrado.

2 HORRIO
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ADI (continuao)
Cabimento (continuao)
Segundo a jurisprudncia tradicional do STF, no cabe ADI contra lei j revogada. Quando a lei
revogada durante o processamento da ADI, segundo o posicionamento tradicional do STF, a ao
perde seu objeto e deve ser extinta. Na ADI 1.244, o Ministro Gilmar Mendes, com base nos
princpios da fora normativa da Constituio e da mxima efetividade, expressou entendimento
no sentido de que, no deveria ser extinta a ADI caso a lei contra a qual foi ajuizada fosse
revogada no iter do procedimento.
No informativo 515, o STF, julgando a ADI 3.990 e a ADI 3.983, mudou seu posicionamento e
examinou o mrito das aes mesmo aps a revogao da lei impugnada.
No cabe ADI contra decretos regulamentares (que visam dar fiel execuo lei). Todavia, contra
decreto autnomo (art. 84, VI, Constituio) cabe ADI. O decreto autnomo fundamenta-se
diretamente na Constituio, sem a intermediao de qualquer lei, assim, quando contraria norma
constitucional, o faz diretamente.
No cabe ADI, no STF, contra lei municipal. Todavia, quando uma lei municipal contraria a
Constituio Estadual, admissvel a ADI Estadual, proposta perante o Tribunal de Justia
Estadual. Mesmo quando a norma da constituio estadual ofendida por norma municipal for
norma de reproduo obrigatria da Constituio Federal (norma de pr-ordenao) caber
apenas ADI Estadual (Reclamao 383, STF). Entretanto, nesses casos, cabe recurso
extraordinrio contra o acrdo do TJ do Estado versando sobre norma de pr-ordenao.
Contra atos normativos de cunho privado no cabe ADI. Ainda que se trate de um contrato em
que o Estado figure como uma das partes.
Tambm no admissvel ADI sobre conveno coletiva de trabalho.
Respostas do TSE a consultas que lhe so feitas tambm no podem ser impugnadas pela via da
ADI. Segundo o STF, essas respostas no criam direito novo, mas apenas interpretam normas
pr-existentes. Todavia, cabe ADI contra as resolues expedidas pelo TSE (Informativo 398
ADI 3.345 e ADI 3.365).
No cabe ADI quando ocorrer conflito entre a ementa de uma lei e seu contedo. Trata-se apenas
de um problema de tcnica legislativa.
Contra lei distrital produzida no exerccio de competncia municipal pelo DF (art. 32, 1,
Constituio) no cabe ADI (Smula 642, STF). Inversamente, cabe ADI contra lei distrital
produzida no exerccio da competncia estadual do DF (art. 32, 1, Constituio).
Smulas, inclusive as vinculantes, no so impugnveis por via da ADI. A reviso e o
cancelamento de smulas vinculantes obedecem a procedimento prprio (Lei 11.417/2006).
Quando ocorre a modificao do parmetro constitucional invocado, no cabe ADI. Ou seja, no
se pode alegar, via ADI, violao a texto alterado ou revogado de dispositivo da Constituio. Se a
alterao do parmetro for posterior ao ajuizamento da ADI, segundo a posio tradicional do

STF, a ao perde o objeto (ADI 2.197). Todavia, em virtude da ruptura ocorrida no Informativo
515, abordado acima, preciso observar os prximos julgamentos do STF.
Tradicionalmente, o STF sempre entendeu no ser admissvel ADI contra lei oramentria que ,
por definio, uma lei de efeitos concretos (Informativo 175, STF). Todavia, em deciso noticiada
no Informativo 333 (ADI 2.925), passou-se a admitir ADI contra algumas normas da lei
oramentria que possussem generalidade e abstrao. Por fim, no Informativo 502 (ADI 4048
MC), o STF, ainda que em sede de cautelar, passou admitir ADI contra qualquer ato normativo de
efeito concreto, numa verdadeira reviravolta em sua jurisprudncia.
Legitimidade
O rol taxativo dos legitimados para a propositura da ADI est no art. 103 da Constituio.
Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao
declaratria de constitucionalidade: (Redao dada pela Emenda Constitucional n
45, de 2004)
I - o Presidente da Repblica;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Cmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito
Federal; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 45, de 2004)
VI - o Procurador-Geral da Repblica;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional;
IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.

O STF desenvolveu jurisprudencialmente, para a legitimidade ativa, o instituto da pertinncia

temtica, que estabelece uma diferenciao, no presente no texto constitucional, entre
legitimados ativos universais e legitimados ativos especiais (no universais).
Os legitimados universais, por seu carter pblico inerente, no precisam demonstrar interesse de
agir (pertinncia temtica). So considerados legitimados ativos universais: o Presidente da
Repblica; a Mesa do Senado Federal; Mesa da Cmara dos Deputados; o Procurador-Geral da
Repblica; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; partido poltico com
representao no Congresso Nacional.
Os legitimados ativos especiais (no universais) precisam demonstrar interesse de agir para o
ajuizamento de ADI (pertinncia temtica). So considerados legitimados ativos no universais ou
especiais: a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; o
Governador de Estado ou do Distrito Federal; confederao sindical ou entidade de classe de
mbito nacional. O Governador do Estado de SP, por exemplo, para ajuizar uma ADI contra uma
lei do Estado de MS, precisa demonstrar como aquela norma afeta os interesses de SP.
O Presidente da Repblica pode ajuizar uma ADI contra uma lei que tenha acabado de sancionar,
pois possvel que tenha mudado de idia com relao lei. Alm disso, existe a
inconstitucionalidade progressiva: a lei era constitucional poca da sano, mas foi
progressivamente caminhando para a inconstitucionalidade por circunstncias fticas, sociais, etc.

No tem legitimidade ativa a Mesa do Congresso, que um rgo diferente das Mesas da
Cmara e do Senado. O rol do art. 103 taxativo.
Basta um Deputado ou um Senador para que o partido tenha representao no Congresso
Nacional. Presente a representatividade, o diretrio nacional que deve ajuizar a ADI, ainda que a
lei impugnada seja estadual.
At 2003, a legitimidade ativa para o ajuizamento de ADI era analisada durante todo o
procedimento, no apenas no momento do ajuizamento. Por isso, se o partido perdesse a
representatividade no Congresso Nacional no curso do processamento da ADI, a ao seria
extinta. Entretanto, em maro de 2004, a partir do julgamento da ADI 2.054, o STF mudou seu
posicionamento e passou a entender que a legitimidade ativa deveria ser analisada apenas no
momento do ajuizamento da ADI.
Para o STF, confederao sindical a entidade que congregar pelo menos trs federaes (trs
estados), por analogia ao art. 535 da CLT.
Para o STF entidade de classe de mbito nacional entidade relacionada a classe ou categoria
profissional. Nesse sentido, o STF negou legitimidade ativa UNE, j que estudante no
profisso. Alm disso, a entidade de classe deve estar presente em pelo menos nove estados da
Federao (analogia Lei Orgnica dos Partidos Polticos).
A partir da ADI 3.153 (julgada em 2004), passou a admitir a legitimidade ativa das chamadas
associaes de associaes.
Procedimento
Em regra, no h necessidade de advogado para o ajuizamento da ADI. Ou seja, os legitimados,
em regra, possuem capacidade postulatria. So excees apenas partido poltico com
representao no Congresso Nacional e confederao sindical ou entidade de classe de mbito
nacional (ADI 127 e art. 3, Lei 9868/99).
So requisitos da petio inicial da ADI: indicao da lei ou ato normativo impugnado,
fundamentos jurdicos e pedido. Os fundamentos jurdicos da ADI no podem ser abstratos ou
genricos o STF exige que a fundamentao seja dotada de concretude ou especificidade.
Referncias
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocencio Mrtires. Curso
de Direito Constitucional, 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
CUNHA JR., Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 2. ed., 2008.
FERNANDES, Bernardo Goncalves Alfredo. Manual de aes constitucionais. Salvador: Jus
Podivm, 2009.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. So Paulo: Atlas, 2009.
Matria da prxima aula: CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE.