La coleccion Documentos WW pretende poner a aisposicion

los directivos de las administraciones publicas algunos textos e

informes de especial interes que no hayan tenido la suficiente
divulgacion por otros canales. Su objetivo es ennquecer el debate sobre la reforma del sector publico, la modernizacion de la
Administracion y las politicas de recursos humanos. dando a
conocer experiencias relevantes en estas matenas asi como
reflexiones e informaciones de caracter mas global.

Una decada de Administracion Publica

La experiencia de la XXIV promotion
de Administradores Civiles del Estado
1987 - 1997

Documento n 15

DOCUMENTOS

,1
Ministerio de Administraciones Publicas
Instituto Nacional de Administracion Publica

Una dcada de Administracin Pblica

La experiencia de la XXIV promocin
de Administradores Civiles del Estado
1987 -1997

Documento n 15

DOCUMENTOS INAP
N 15
Marzo, 1998

Nmeros aparecidos

1.- CRECIMIENTO, COMPETITIVIDAD Y

EMPLEO, RETOS Y PISTAS PARA ENTRAR EN
EL SIGLO XXI

9.- NORMAS DE CONDUCTA EN LA VIDA

PBLICA.
INFORME NOLAN

2.- MODERNIZACIN Y CAMBIO DE LAS

ADMINISTRACIONES PBLICAS. LA MISIN
DEL INAP.

10.- EL DESARROLLO PARTICIPATIVO y LA

BUENA GESTION
DE
LOS
ASUNTOS
PBLICOS.

3.- EL ESTADO ANTE LOS RETOS DE FIN DE

SIGLO

11.- DOSSIER DE INFORMACIN SOBRE LA

REFORMA DEL ESTADO EN FRANCIA.

4.- CARTAS DE SERVICIOS PBLICOS

12.- LA FUNCIN PBLICA LOCAL Y LA

HABILIT ACIN NACIONAL.

5.- REFORMA DEL APARATO DEL ESTADO

EN BRASIL.
6.- INFORME SOBRE CREACIN DE RIQUEZA
Y COHESIN SOCIAL EN UNA SOCIEDAD
LIBRE
7. - MEJORAR LA COMPETITIVIDAD
EUROPEA.

13.- DESARROLLO Y FORMACIN DE LOS

FUNCIONARIOS PBLICOS EN EL REINO
UNIDO.
14.-EL
RGIMEN
JURDICO
DE
LA
COOPERACIN TRANSFRONTERIZA ENTRE
ENTIDADES TERRITORIALES

8.- LA MODERNIZACIN DEL SECTOR

PBLICO
DESDE
UNA
PERSPECTIVA
COMPARATIVA: CONCEPTOS Y MTODOS
PARA EVALUAR y PREMIAR LA CALIDAD EN
EL SECTOR PBLICO EN LOS PASES DE LA
O.C.D.E.

Edita:
Ministerio de Administraciones Pblicas
Instituto N aciona) de Administracin Pblica
NIPO: 329-98-001-3
Depsito Legal: M-38846-1995
ISSN: 1135-7649

UNA DCADA DE ADMINISTRACIN PBLICA.

La experiencia de la XXIV promocin de
Administradores Civiles del Estado
1987 -1997

NDICE
Presentacin

Introduccin: Las razones del encuentro

Carmen Sanabria Prez

TIC, TAC Hemos perdido el reloj de la renovacin?

Julio Martnez Meroo

Algunas consideraciones sobre la profesionalizacin de la funcin directiva.

Jos Lpez Calvo

Las nuevas funciones del Administrador Civil del Estado.

Jos Luis Palma Fernndez

Una aproximacin al desafio europeo.

Alberto J. Gil Ibez

Reflexiones estratgicas en tomo a los Administradores Civiles del siglo

XXI. Oportunidad para el cambio.
Julia Marchena Navarro
Elvira Ramrez Nuez de Prado
Isabel Bustillos Bravo
Justino Garca del Vello Espadas

Hace ahora diez aos, se publicaba en el BOE la Resolucin de la Secretara de

Estado para la Administracin Pblica por la que se nombraban funcionarios en prcticas
a los aspirantes aprobados en las XXIV pruebas selectivas de acceso al Cuerpo Superior
de Administradores Civiles del Estado.

Durante estos aos, la Administracin Pblica espaola ha experimentado

profundas transformaciones equivalentes a las acaecidas en todas las Administraciones de
los pases de nuestro entorno, si bien en el caso espaol han estado teidas de
caractersticas especficas y se han concentrado en un perodo de tiempo muy reducido.

El carcter generalista y pluridisciplinar de los Administradores Civiles, su

orientacin moderna e innovadora y su amplia presencia en todos los Departamentos
ministeriales, unidades del servicio exterior, Universidades, entes pblicos y rganos
constitucionales, les coloca en una posicin privilegiada de cara a una implicacin directa
en los cambios dministrativos.

En ese marco, entre los miembros de la XXIV Promocin de Administradores

Civiles del Estado surgi la idea de celebrar un encuentro, abierto a la participacin de
todos, en el cual reflexionar conjuntamente sobre el papel de este Cuerpo en el contexto
actual de la Administracin espaola, y fundamentalmente, sobre su posible contribucin
a la construccin de un Estado adaptado a las exigencias del nuevo siglo.

Las conclusiones de esta Jornada, celebrada el 28 de noviembre de 1997, y las

ponencias que se debatieron constituyen el contenido de este documento.

Introduccion: las razones del encuentro

Carmen Sanabria Prez

Diez aos en la Administracin Pblica constituyen un bagaje suficiente para
intentar una reflexin constructiva sobre los desafos abiertos en su innlediato futuro. Los
que le han tocado vivir a la XXIV Pron1ocin de Adn1inistradores Civiles del Estado
desde su ingreso en 1987 son, sin duda alguna, especialnlente interesantes por haberse
desarrollado al filo de acontecimientos clave en la vida poltico-administrativa espaola:
la integracin en Europa, la consolidacin del Estado de las Autonomas, la generalizacin
del uso de tecnologas, la apertura a la sociedad y los ciudadanos, la modernizacin
administrativa, la introduccin de parmetros de calidad...
Todas estas circunstancias han marcado la trayectoria profesional, diversa y plural
como corresponde a las caractersticas de sus miembros, de los Administradores Civiles
de la XXIV Promocin. En ese contexto, se ha puesto a prueba, no slo la idoneidad de su
preparacin sino, por encima de ello, su capacidad de adaptarse a las cambiantes
necesidades de un entorno que evoluciona a velocidad de vrtigo.
La visin actual no es, no puede ser, la misma que hace un dcada. La
Administracin ha cambiado, sus funcionarios tambin lo han hecho. Sin embargo,
persisten todava entre los cuarenta y siete miembros de la XXIV Promocin dos cosas
importantes: el fuerte vnculo que gener esa experiencia comn 'Y la inquietud de seguir
aportando su-valioso potencial a la mejora de las organizaciones pblicas.
La celebracin de esta Jornada responde a ambos presupuestos, que quieren adems
ser compartidos con otros compaeros que en este momento se hacen las mismas preguntas
que nos hacemos nosotros: qu papel corresponder a los Administradores Civiles en el
siglo XXI?, hacia dnde hay que encaminarse para no desaprovechar todas las
oportunidades que ste nos traiga?
El INAP ha constituido el marco perfecto para un encuentro que tiene mucho de
simblico: es aqu donde cada nueva generacin de Administradores Civiles toma su
primer contacto con la Administracin y parece adecuado que siga constituyendo
posteriormente una referencia permanente para el colectivo, fomentando as su papel de
generador de debate intelectual en tomo a las grandes cuestiones abiertas para la gestin
pblica.
A continuacin se recogen las ponencias que, desde diversos ngulos, han intentado
aproximarse a la solucin de estos interrogantes. Lamentablemente, no se han podido
recoger las interesantes reflexiones que gener el debate, pero baste sealar que
contribuyeron a enriquecer las ideas lanzadas por los ponentes y a centrar los temas de
preocupacin comn.
La prxima cita nos espera dentro de diez aos.

TIC, TAC. Hemos perdido el reloj de la renovacin?

Julio Martnez Meroo

Introduccin
Todos conocemos cmo se gest a conlienzos de los aos sesenta el Cuerpo T AC,
de Tcnicos de la Administracin Civil. actualnlente Cuerpo Superior de Adnlinistradqres
Civiles del Estado. Los detalles no son relevantes a los efectos de esta exposicin, pero s
es interesante recordar que se cre con una finalidad nluy concreta: que fuera un elenlento
de coordinacin y estructuracin (en gran medida jurdica) en el seno de una
Administracin que posiblemente en aquel monlento estuviese bastante ms fragmentada
de lo que lo est en la actualidad.
Hace algo ms de cuatro aos tuvimos oportunidad de asistir en este mismo
Instituto a los nombramientos como funcionarios de carrera de los componentes de la
primera promocin del Cuerpo Superior de Sistemas y Tecnologas de la Informacin
(Cuerpo TIC). Mediante esta exposicin, pretendemos exponer la opinin de que la
creacin del Cuerpo TIC fue la culminacin de una serie de desencuentros dentro de
. nuestro propio Cuerpo de Administradores Civiles del Estado y una manifestacin de las
dificultades que pensamos que tiene hoy en da nuestro colectivo para redefinirse a s
mismo y adaptar su propia configuracin a un contexto muy distinto de aquel en que naci.
Estas dificultades, que son intrnsecas al propio Cuerpo, tienden a manifestarse de forma
muy especial en los procesos selectivos de ingreso, ya que la forma en la que se configure
el sistema de ingreso a un colectivo determinar sustancialmente el perfil personal y
profesional de sus aspirantes, as como sus expectativas de trayectorias profesionales
posteriores y, por consiguiente, manifiesta la forma en la que el colectivo se ve a s
mismo y plantea sus propias expectativas futuras.

El modelo de los aos ochenta

En este Cuerpo TAC, que de acuerdo con su vocacin original estaba integrado en
su mayor parte por personas con orientacin jurdica, se fueron incorporando en los aos
setenta personas de otras especialidades humansticas y econmicas y a finales de esa
dcada los primeros ingenieros. Se haba entendido acertadamente que el contexto
administrativo estaba cambiando y exiga otras formas de respuesta.
Poco tiempo despus se cre la denominada "rama tcnica" y se constituy una
asociacin (ADECA) que agrupaba a las personas incorporadas al Cuerpo TAC a travs de

esa rama. En otro documento publicado el pasado ao 1 tuvimos oportunidad de explicar

con algo mas de detalle cmo, dentro de este contexto de mercado de oferta, a lo largo de
los aos ochenta esta asociacin se encarg activamente de captar para la Administracin
profesionales de formacin tecnolgica o cuantitativa, que sta necesitaba cada vez mas,
ofreciendo a cambio unas buenas perspectivas profesionales, con posibilidades de alcanzar
con rapidez puestos bien remunerados. Creemos que esta situacin fue muy beneficiosa
para todos los agentes que participaron en el proceso:

La Administracin pudo incorporar profesionales de formacin cuantitativa, que

en su mayor parte rediriga hacia el campo de la infonntica, que en aquellos
momentos estaba empezando a cobrar cada vez mas importancia y para el que tena
graves dificultades de captacin de personal. No olvidemos que en esos aos el
sistema educativo an no introduca en el mercado demasiados licenciados en estas
materias, y stos eran captados inmediatamente por el sector privado, que les
ofreca mejores condiciones econmicas.

A los interesados procedentes de la rama tcnica, en primer lugar, les proporcion

una nueva e interesante va de acceso a la funcin pblica al margen de los
tradicionales Cuerpos especiales, con un campo de ejercicio profesional
potencialmente mucho ms amplio. N o menos importante, durante algunos aos
fue una atractiva justificacin para el reciclaje profesional y para la ampliacin de
la base formativa de aquellos tcnicos que, tras aos de ejercicio en su campo
profesional especfico, descubran el enriquecimiento que proporcionaban otras
reas del conocimiento.

A su vez, el Cuerpo de Administradores Civiles obtuvo un beneficio notable', pues

pudo posicionarse slidamente en este nuevo campo en expansin, y a la vez
fortaleci su imagen corporativa de polivalencia.

Aunque el sistema funcion satisfactoriamente durante casi ,una dcada, se basaba

en una serie de posicionamientos de partida que creemos que portaban tambin la gnesis
del posterior deterioro del modelo:

Era un modelo basado en la agregacin, no en la reestructuracin. Creemos

que no se llev hasta sus ltimas consecuencias el anlisis de cul era el perfil
ptimo del profesional directivo que necesitaba cada vez ms la Administracin,
para reestructurar a continuacin totalmente el sistema selectivo, sino que se
funcion con un criterio de agregacin: lo que haba sido bueno en el pasado se
consideraba que lo segua siendo en el presente, pero ademas haba que aadirle
otras cosas nuevas que iban apareciendo. Pensamos que fue esta forma de enfocar

1BOLETIC, revista de la asociacin profesional del Cuerpo Superior de Sistemas y Tecnologas de la Informacin, n 2, diciembre 1996

el problenla la que dio lugar al sistel11a de especialidades. Es un tllodelo adecuado

para llevar a cabo una transicin no traunltica desde una situacin inicial hasta otra
final, pero requiere forzosamente una reestructuracin al extremo del proceso. Si
no se hace, el modelo queda definitivalnente lastrado.

Como consecuencia del planteamiento anterior, era un sistema esencialmente

desequilibrado. Todo el proceso selectivo se basaba en la premisa inicial de que
la formacin jurdica es esencial para el trabajo en la Adluinistracin. por lo que el
ncleo comn del sistema selectivo deba ser fundamentalmente jurdico.
Esto sesgaba el proceso selectivo a favor de los aspirantes procedentes de
licenciaturas en Derecho~ que se reexaminaban de las mismas materias que haban
estudiado en sus carreras y en las que, en principio, ya haban sido declarados aptos.
Los aspirantes de otras especialidades se encontraban en una situacin intermedia,
mientras que en el extremo opuesto, los de la rama tcnica se vean obligados a
adquirir prcticamente desde sus inicios una nueva formacin: en el campo de las
humanidades, que obviamente les era inicialmente ajeno, y tambin en las propias
materias tcnicas, ya que salvo para los licenciados en informtica2 y alguna rama
de la ingeniera industrial, la mayor parte del conocimiento exigido no tena nada
que ver con los planes de estudio de las diversas ingenieras y licenciaturas
tcnicas.
Para compensar algo este desequilibrio, el sistema selectivo utiliz dos
mecanismos, uno formal y otro informal:
Durante muchos aos, el primer ejercicio del proceso selectivo consisti en el
desarrollo de unas reflexiones de carcter general, no estrechamente vinculadas al
temario concreto de la oposicin. Aquel aspirante que hubiera recorrido un proceso
previo de reciclaje y ampliacin de su base formativa inicial, estara mejor
capacitado que otro que se hubiera limitado simplemente a mantenerse o a
profundizar exclusivamente en la base adquirida durante su carrera universitaria.
El mecanismo informal se basaba en que los Tribunales no solan aplicar un sistema
de valoracin completamente homogneo entre los aspirantes de las diferentes
especialidades. Generalmente tena en cuenta su procedencia y las notables
diferencias que existan en los planteamientos expositivos de las personas
procedentes de las diferentes ramas.
Por ltimo, es importante tener en cuenta que, al igual que suceda en las restantes
especialidades, el proceso selectivo de la rama tcnica no buscaba realmente
tcnicos puros, pues hubiese podido obtenerlos mediante oposiciones semejantes
a las de Analistas de la Seguridad Social u otras, sino personas polivalentes con

Hay que sealar que no lleg a ingresar ningn licenciado en informtica por esta va. aunque se presentaron algunos al proceso
selectivo.

formacin cuantitativa que pudiesen desempear correctamente funciones medias

y directivas en la organizacin.

La crisis del modelo

Creernos que este modelo de funcionamiento lleg a su culminacin precisamente
con la XXIV Promocin, para pasar a continuacin a deteriorarse muy rpidamente en aos
posteriores. Las causas fueron muy diversas:

La principal fue que la vinculacin con la informtica, que haba constituido la

justificacin del modelo. se fue debilitando gradualmente: Por una parte, el sisten1a
educativo ya estaba poniendo en el mercado muchos licenciados en este campo que
encontraban el sector privado saturado y buscaban vas de acceso menos penosas
a la Administracin, que no les exigiesen reciclaje formativo. Por otra pat1e,
muchos Administradores Civiles de la rama tcnica haban derivado
profesionalmente hacia otros campos profesionales. En la medida en que la

justificacin de la existencia de esta especialidad se haba buscado en la

informtica, y no en la necesidad de disponer de personal directivo de
formacin cuantitativa, el debilitamiento de este vnculo necesariamente
implicaba el debilitamiento de la rama tcnica.

El segundo elemento fue que los mecanismos correctores que mencionbamos'antes

fueron siendo cada vez ms contestados por los sectores de nuestro Cuerpo cuyas
posiciones relativas estaban siendo perjudicadas, y que abogaron por una
homogeneizacin de los procesos, postura que gradualmente se fue imponiendo.
Podramos incluso preguntarnos acerca de cul fue el papel realmente desempeado
por la lucrativa industria de preparacin de oposiciones. En todo caso, la

valoracin igualitaria de aspirantes con procedencias diferentes en el marco

de un sistema selectivo esencialmente desequilibrado, aparte de ejercer un
notable efecto disuasorio sobre los potenciales aspirantes al ingreso, fue un filtro
que redujo eficazmente el nmero de personas de formacin tcnica o econmica
que ingres al Cuerpo, hasta llegar a su casi total desaparicin.
Creemos que est muy claro que la utilizacin de mecanismos implcitos o

informales para modificar situaciones formales que se desean corregir, puede

hacerse coyunturalmente pero es insostenible a medio o largo plazo.

En tercer lugar, la mejora del mercado de trabajo a comienzos de los noventa

acentu la tendencia a la disminucin del nmero de aspirantes de las ramas tcnica
o econmica que vena manifestndose desde unos aos antes.

Por ltimo, y como complemento del punto anterior, la juridizacin progresiva

del temario haca cada vez menos atractiva la preparacin de la oposicin de
ingreso para personas con formacin no jurdica, al ir desapareciendo gradualmente

10

los conlponentes enriquecedores que tradicionahnentc la haban dif't!rt!nciado de

otros procesos si mi lares.
Si el nlodelo descrito alcanz su culnlinacin en el ao 1987, es evidente que el
punto de nlayor deterioro se alcanz en 1993 con la creacin del Cuerpo Superior de
Sistemas y Tecnologas de la Informacin. El autor de estas lneas, que en aquel nlomcnto
trabajaba en eIINAP, siempre recordar el encono con el que algunos de los protagonistas
del proceso asumieron determinadas posiciones desde ambos frenles del mismo. Sin
enlbargo. estatnos convencidos de que la aparicin del Cuerpo TIC era inevitable: Se
desencaden por el intento del Ministerio de EconOlna y Hacienda de crear unos Cuerpos
informticos propios, semejantes a los de la Seguridad Social, pero fue propiciada

csenciahnente por la situacin de bloqueo que se haba producido en lo referente a la

ranUl tcnica del CSACE.
No creemos desvelar ningn secreto si aventuramos que el proyecto inicial del
Cuerpo TIC probablem'ente fue la creacin de un Cuerpo de funcionarios de formacin
esencialmente tecnolgica y cuantitativa, cOlnplementada con una formacin jurdica
bsica, que acabase constituyendo un colectivo slido para la cobertura de cuadros medios
y directivos en la Administracin General del Estado. Tambin es bien conocido que ese
diseo fue eficazmente desactivado con el sinlple expediente de sesgar tecnolgicamente
el proceso selectivo, concentrndolo en materias puramente informticas. Desde esta rea
de especializacin podran producirse salidas a ttulo individuaL pero difcilmente de
111anera colectiva.
Lo ms sorprendente de todo el proceso fue que, si alguien hubiese considerado que
la incorporacin al mercado laboral de la Administracin de un nuevo colectivo con ese
perfil poda suponer una amenazap~ra el ejercicio profesional de otros, parece natural

que se hubiera entendido que exista una demanda de personas con ese perfil que no
estaba siendo cubierta de forma estructurada por ningn otro Cuerpo de
funcionarios. Por lo tanto, quizs la respuesta ms coherente hubiera sido readaptar los
sistemas selectivos con el fin de incorporar el personal que se demandaba con estas
caractersticas, necesidad que paradjicamente fue tan claramente percibida cuando

se entendi como amenazante, pero rpidamente olvidada cuando dej de serlo.

En resumidas cuentas, opinanlos que tanto la Adn1inistracin del Estado como e1
propio Cuerpo de Administradores Civiles dejaron perder una extraordinaria oportunidad
de renovacin e incorporacin de ideas y nuevos puntos de vista que, creen10S, son bastante
necesarios y hubieran resultado muy enriquecedores .
.En 1997, veinte aos despus de la creacin de la especialidad tcnica, parece ser
que se cierra finalmente el crculo, intentando volver a los orgenes de nuestro Cuerpo.
Mucho nos tememos, sin en1bargo, que nuestro contexto no funciona cc1icanlcnte, por lo
que el desajuste entre lo que sc ofrecc y lo que se demanda seguir aunlentando, como
exponculos a continuacin.

11

El foturo
No queremos finalizar esta exposicin sin hacer una breve conjetura acerca de cul
puede ser el papel que nuestro Cuerpo llegue a desempear en el futuro. Para ello, es
necesario proyectar las tendencias que vemos en la actualidad en la Administracin General
de] Estado, para contrastarlas con las que encontramos en nuestro Cuerpo. De este examen,
tal vez pueda deducirse qu es lo que puede suceder, o qu es lo que podra suceder, si se
reorientaran algunas de estas tendencias.

En lo que respecta a la Administracin, podemos hacer el siguiente ejercicio

adivinatorio:

La Administracin del Estado seguir disminuyendo. A cambio, el mbito

administrativo ms el sector pblico de Entidades Locales y Comunidades
Autnomas seguir creciendo. Por consiguiente, cada vez ser ms dificil encontrar
puestos bien remunerados en la Administracin General del Estado y 'la
competencia por conseguirlos ser cada vez mayor, especialmente en las reas
tradicionales. Probablemente, muchas de las personas presentes en esta sala
acabaran (o acabaremos) nuestra vida profesional trabajando para otras
Administraciones.

Se reducir necesariamente el atractivo del ingreso a la Administracin, debido

a la congelacin de plantillas y la disminucin de expectativas profesionales propia
de un contexto en contraccin, y esto afectar especialmente a las personas mejor
capacitadas. Slo el contexto, de alto nivel de desempleo podr ralentizar esta
tendencia. Asimismo, el envejecimiento de las plantillas dificultar an ms la
incorporacin de nuevas ideas y dar una mayor rigidez al sistema.'

La funcin reguladora de la Administracin seguir disminuyendo, y no

creemos que la trasposicin de nonnati vas comunitarias llegue a ocupar plenamente
al amplio colectivo de juristas administrativos. Por consiguiente, se acabarn
regulando con ms intensidad cuestiones cada vez ms triviales, especialmente
relativas a la gestin interna de la Administracin. La rigidez del sistema
aumentar an ms, si cabe.

La funcin ejecutora y prestadora de servIcIos tambin continuar

disminuyendo, en consonancia con los traspasos de competencias a otras
Administraciones.

A cambio, aparecer un nuevo campo de intermediacin y coordinacin entre

otras administraciones, que gradualmente ir cobrando ms importancia y que se
debera saber aprovechar. Muchas veces las Comunidades Autn0111aS y Entidades
Loca1es preferirn dirigirse al Estado en lugar de ponerse de acuerdo con sus
vecinos (los urbanistas lo denominan '~efecto frontera").

12

El desajuste tecnolgico y organizativo entre la Administracin y la sociedad

seguir creciendo cada vez ms y con ms rapidez. Lo har, no por que la
Adnlinistracin no cambie lentamente, sino porque el resto de la sociedad lo hace
muy deprisa. Es, en nuestra opinin, inadmisible que la Adtuillistracin sea
totalnlellte ajena a lo que son los problenlas principales y cotidianos de cualquier
empresa: gestin del cambio, reingeniera de procesos, control e inlputacin de
costes, control de calidad, gestin de activos, integracin de sistenlas, etc., y entre
los que los problemas normativos y de regulacin son simplenlente otros ms.
Claro est que las empresas que en los aos ochenta no descubrieron esto a tiempo
acabaron por quebrar, lo que obviamente no puede ser nuestro caso. Muchas veces
se dice que la Administracin es muy distinta del sector privado, pero a'veces
dudamos acerca de si realmente lo es, o si es que la hacemos diferente.
En todo caso, estamos convencidos de que es prcticamente inevitable que este
diferencial llegue a ser socialmente inasumible, por lo que se impondrn desde
fuera del sistema administrativo cambios organizativos radicales, y todas estas
consideraciones que hacemos pasarn a ser irrelevantes. Pasaremos por lo que en
matemticas se denomina un "punto de discontinuidad", ms all del cual es
imposible prever el nuevo modelo que se impondr, excepto que tendr que ser
muy distinto ..

En lo relativo a nuestro Cuerpo podemos observar los siguiente:

El CSACE tiende a ser autoreplicante, no adaptativo. Suele mirarse a s mismo,

contemplando los buenos resultados del pasado (reales o imaginarios) y piensa que
el futuro consiste en ms de lo mismo. Pensamos que hoy en da la directriz
predominante es, a diferencia de lo que ocurre en el resto de la sociedad, el
fortalecimiento de la tendencia normativista y el abandono de las orientaciones
cuantitativas o tecnolgicas. En consecuencia, tendr que competir cada vez ms,
por un espacio vital cada vez mas reducido, con otros colectivos de naturaleza
esencialmente jurdica que tambin se estn incorporando al campo de la gestin.
A veces se nos ha sealado la idea de que constituye una buena salida profesional
para aquellos licenciados que tienen ms dificil incorporarse al mercado laboral, y
que sera injusto anularla. Al margen de las consideraciones que pueden hacerse
acerca de cul es la finalidad de este Cuerpo y de la Funcin Pblica en general,
consideramos que sera altamente positivo para los aspirantes a funcionarios y para
la propia Administracin que personas con formacin humanstica la enriqueciesen
adquiriendo algunos de los conocimientos en materias cuantitativas que son
absolutamente esenciales para la gestin directiva, proceso que otros han recorrido
a la inversa y con xito en el pasado.

Contrariamente a lo que se piensa dentro y fuera del CSACE, ste no es un Cuerpo

realmente "corporativo" (valga la redundancia), ni podr serlo nunca,
simplemente porque no cumple plenamente los tres requisitos de un modelo
13

corporativo:

Estar formado por un grupo relativamente pequeo de personas.

Que estas personas compartan un objetivo o inters lo ms concreto posible,
y que preferentemente lo haga en exclusiva.
Que tenga capacidad de autorregulacin, o sea, que pueda determinar las
condiciones de acceso y permanencia en el mismo.

La propia naturaleza del CSACE es solamente la de un grupo de inters o una red,

y debera reorientar sus estrategias desde una plena comprensin de este hecho.

Se confunde frecuentemente la polivalencia del Cuerpo con la polivalencia

individual de las personas que lo integran. La estrategia de especialidades del
pasado proporcion una cierta poli valencia al colectivo, considerado en su
conjunto, pero no creemos que pueda considerarse que la formacin y evolucin
individual de muchos de los Administradores Civiles realmente lo sea.
.

Debemos darnos cuenta de que el futuro del Cuerpo y el futuro de los actuales
Administradores Civiles son cosas distintas. Probablemente nosotros sigamos
haciendo cosas parecidas a las que hacemos en la actualidad, pero el futuro del
Cuerpo vendr determinado por los nuevos campos profesionales que las prximas
generaciones de TAC sean capaces de abrir. Y para ello, se necesitar amplitud de
miras, imaginacin y autntica polivalencia.

No existen los vacos. Si la Administracin necesita personas con un determinado

perfil profesional, polivalente, y capaz de ejercer funciones directivas tanto-sobre
reas humansticas como cuantitativas, tender a cubrir esa necesidad con la
primera oferta organizada que se le presente, proceda del colectivo que sea. En
tanto no suceda as, seguir resolviendo su problema como hasta ahora, caso por
caso y buscando individualmente las personas que mejor puedan ajustarse a sus
requerimientos.

Conclusin.
En resumidas cuentas, y como conclusin de esta exposicin, creemos que nuestro
Cuerpo va a tener que afrontar algunas situaciones difciles en el futuro, con incierto
resultado.
No pensamos que nadie vaya a resultar especialmente sorprendido por ello, ya que
a lo largo de esta ltima dcada hemos podido presenciar muchas discusiones acerca del
"quines somos", "quines queremos ser" y "adnde vamos". Puede ser que este debate
permanente haya tenido un efecto vacunador negativo que est en el origen de nuestra
rigidez. Quizs se deba a que slo se suele cambiar en los momentos de crisis, como un

14

efecto de accin y reaccin. Tal vez sea incluso que nos encontremos en la ltima fase de
un ciclo vital iniciado a comienzos de los aos sesenta.
En todo caso, estamos convencidos de que si nuestro Cuerpo fuera capaz de
reaccionar y adaptarse mirando hacia el futuro, an lo podra hacer desde una buena
posicin de partida. La solucin todava la tenemos nosotros.

15

Algunas consideraciones sobre la profesionalizacin de la Funcin

Directiva
Jos Lpez Calvo
l.La profundizacin por la LOFAGE en el diseo de la Administracin como
institucin 3

El momento histrico, la doctrina y el Derecho pblico del siglo XIX y gran parte
del siglo XX configur una Administracin cuyos rasgos definidores venan determinados
en exclusiva por el Gobierno de turno. La Administracin era una extensin del Gobierno,
con el que llegaba a confundirse y del que se converta estrictamente en su instrumento de
ejecucion de polticas.
Tal circunstancia cabe ejemplificarla en la inexistencia de una funcin pblica
suficientemente estable y en la ausencia de previsiones en las Constituciones histricas que
regularan aspecto alguno de la Administracin.
Es en la segunda mitad del presente siglo cuando comienza el replanteo de la
naturaleza meramente instrumental de la Administracin, encuadrndose en esta lnea
previsiones como la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957, que
en su artculo 1 le reconoce personalidad jurdica propia o incluso la Ley Orgnica del
Estdo de 1967 que le otorga carcter institucionaL
La Administracin desborda su carcter de extensin ejecutora del Gobierno y
reviste una naturaleza que nicamente puede definirse combinando e integrando dos
vertientes: tiene un componente institucional y tambin un componente potencial que ser
desarrollado en un sentido u otro por el Gobierno. La Constitucin parece reflejar la
duplicidad principalmente en la referencia del artculo 97, segn la cual el Gobierno dirige
la Administracin (vertiente instrumental) y en el artculo 103 que constitucionalmente
define los principios de actuacin de la Administracin e incluso el sistema de garantas
de los funcionarios pblicos (vertiente institucional).
y la Ley 30/1992 abunda en ello de manera ms explcita. Resalta en su
Exposicin de Motivos el carcter del Gobierno y la Administracin como "instituciones
pblicas constitucionales" y 10 combina con el reconocimiento de la "subordinacin de la
Administracin a la accin poltica de direccin del Gobierno".

Pues bien, desde la perspectiva del apresurado repaso histrico que se acaba de
realizar, cabe percibir en la actualidad una paulatina profundizacin y consolidacin de la
legitimidad de la Administracin basada en referencias cientfico-tcnicas. Se implanta la

3 Las referencias que se exponen acerca de aspectos como la interrelacin entre el Gobierno y la Administracin,la evolucin histrica
de la naturaleza de la Administracin y la coexistencia de una doble carcter,como institucin y como instrumento de gobierno se
encuentran desarrolladas en la Parte I de mi libro Organi:acin yfimcionamiento del Gobierno. Ed.Tecnos.1996

16

conciencia de que los mtodos jurdicos no bastan para resolver los problemas sociales no
susceptibles de uniformizar. Se tiende a utilizar leyes orientativas y a favorecer la actuacin
flexible y frecuentemente extralegal de los poderes pblicos. Con ello, la Administracin
no nicamente incrementa su relevancia como institucin sino que probablemente ocupa
paulatinamente el papel de depositario del marco de actuacin pblica que debe aplicarse
uniforme y establemente sin que se condicione necesariamente a un previo impulso
proveniente de instancias polticas. Y ello superando su vertiente burocrtica y aplicadora
de procedimientos para desarrollar su vertiente proactiva, generadora y creadora de
polticas pblicas.
En este espritu parece alinearse la recientemente promulgada Ley 6/1997, de 14 de
Abril, de Funcionamiento y Organizacin de la Administracin General del Estado, de la
que se deriva la existencia de datos objetivos que permiten inducir cmo incluso la
posicin institucional de la Administracin alcanza a algunos de los elementos
tradicionalmente reservados al Gobierno.
En primer lugar, desde el punto de vista competencial~ la propia Constitucin en su
artculo 97 atribua al Gobierno funciones irreductiblemente administrativas como la
funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria. Y la LOFAGE, constatando su realidad
funcional, hace partcipe expresamente a la Administracin al disponer en su artculo 2.1
que le corresponde el ejercicio de "funciones ejecutivas de carcter administrativo".
Junto a ello, comienza a quebrar la diferenciacin desde la perspectiva del grado
de legitimacin que gozan ambas instancias. Es cierto que sigue siendo vlida en la
actualidad el revestimiento por el Gobierno de una legitimidad democrtica superior a la
que dispone la Adlninistracin. Sin embargo, no es totalmente defendible la absoluta
ausencia de conexin entre la Administracin y la voluntad de los ciudadanos. Por una
parte, la LOFAGE en su Exposicin de Motivos ya expone que: "el Gobierno dirige la
Adnlinistracin, lo que implica una legitimacin democrtica del aparato administrativo
estatal".
Pero junto a una legitimacin secundaria a travs del Gobierno no es aventurado
reconocer la existencia de una legitimacin democrtica de origen en el papel global que
se ha otorgado a toda la estructura administrativa. Y es que el constituyente ha realizado,
a travs de la Constitucin, un determinado encargo recogido en previsiones generales
reflejadas en el artculo 103 de la Constitucin como la eficacia, y tambin en otras
previsiones especficas como, por ejemplo, las consecuencias que deben derivar del
mantenimiento, segn el artculo 41, de un sistema de Seguridad Social pblica.
Se recibe, en consecuencia, un encargo de la sociedad va constitucional, que le
inviste de una legitimidad intrnseca cientifico-tcnica que cabe resumir en su naturaleza
de entramado orgnico y funcional destinado al servicio a los ciudadanos, que se configura
en la LOF AGE como uno de los principios de funcionamiento (artculo 3.2 f) y a cuyo
desarrollo se reserva su artculo 4.

17

y tambin en su funcionamiento cotidiano se potencia la integracin con el

ciudadano a travs de la general apertura de canales de participacin. En esta lnea se
enmarcan medidas de interrelacin ciudadano-Administracin como la generalizacin del
trmite de audiencia en el procedimiento ordinario yen el de elaboracin de disposiciones
generales as como la redaccin del catlogo de derechos de los ciudadanos en su relacin
con las Administraciones Pblicas y del acceso a los archivos y registros establecidos en
los artculos 35 y 37 de la Ley 30/1992.

En tercer lugar~ cabe citar, en este caso, las previsiones del proyecto de Ley de
Gobierno aprobado en Consejo de Ministros de Diciembre de 1996 que otorga el mismo
tratamiento frente a los tribunales a los actos del Gobierno que a los del resto de los actos
pblicos. Con esta previsin, que supone la crsis de la tesis de los actos polticos del
Gobierno,se supera uno de los elementos cualificadores del Gobierno frente a la
Administracin cuyos actos ms caractersticos, en va jurisdiccional, tendrn el mismo
tratamiento que los actos discrecionales o configuradores de la Administracin.

2. La mutua adaptacin entre el Gobierno y la Administracin

Del esquema expuesto derivan dos consecuencias: por una parte, la existencia de
cada vez ms rasgos de superacin de la diferencia y separacin entre el Gobierno y la
Administracin -aspecto que no se desarrollar en este escrito- y, como directa
consecuencia y en relacin con ello, la cualificacin de la posicin institucional de la
Administracin que se sobrepone sobre sus tradicionales elementos voltiles, contingentes
y vicarios.
La Administracin, como consecuencia del contexto histrico, principalmente por
medio de la Constitucin y el ordenamiento recibe un papel y objetivo social detenninado.
No es aventurado decir que se trata de la institucin que, principalmente desde su finalidad
de prestacin de servicios pblicos y cobertura de necesidades, concreta en mayor medida
el consenso que existe en la sociedad acerca de los servicios que deben prestar los poderes
pblicos. Lo que deriva y debe derivar en un necesario impulso propio de actuacin que se
ejemplifica en la continuidad de funcionamiento en los perodos de Gobierno en funciones.
En la cumplimentacin de sus objetivos propios es necesario respetar el grado de
estabilidad necesario para que la estructura administrativa sea plenamente eficaz mediante
un anlisis, diseo y desarrollo pleno de sus proyectos. Ello trasciende en la forma de
relacin Gobierno-Administracin que debe pasar del diseo de una direccin "desde
arriba" a una direccin desde la "integracin", desde el respeto a la institucin evitando su
actuacin sincopada, fomentando los canales de decisin ascendentes y promoviendo la
capacidad generadora de proyectos de la Administracin.
Tras la toma de posesin de un nuevo Gobierno se produce un inicial movimiento
de recelo habitual en el desconocimiento de dos organismos vivos. A ello contribuye, por
una parte, los iniciales lastres consecuencia de la lucha Gobierno-oposicin que
18

probablenlente de forma indebida alcanzan con excesiva frecuencia al componente

institucional de la Administracin que debiera situarse al margen. Y. por otra parte. toda
organizacin situada en un detenl1inado contexto puede requerir un perodo de adaptacin
a una nueva cultura para realizar los ajustes necesarios para poder continuar ejercitando su
funcin con mxima lealtad poltica. eficacia e imparcialidad.
Se produce y debe producir un paulatino acercamiento y acoplatnicnto entre las dos
instituciones en una operacin en la que.como expone Garrido Falla "hay quc garantizar
la neutralidad poltica de la Administracin. pero. al nS1110 tielllpo. tatllhin hay que
garantizar la neutralidad adnlinistrati\'a del Gobierno".
No puede ser cuestionada la necesaria lealtad poltica que debe regir en todo
momento a la estructura y dotaciones adnlinistrativas en relacin al Gobierno que, por
imperativo constitucional, le dirige.
Es cierto tambin que del modelo constitucional no se deriva la configuracin de
instrumentos de los que se derive el carcter de la Administracin como un poder o
contrapoder propio y autnomo que pueda oponerse a las medidas que eventualmente
afecten a su posicin institucional. La coincidencia en el Ejecutivo de Gobierno y
Administracin no se acompaa de mecanismos expresos de delimitacin por la
Administracin de su mbito institucional propio que vendra configurado por el desarrollo
de sistemas como la reserva ex lege de funciones a cuerpos -como ocurre en el poder
judicial- o por la creacin de un eventual rgano ad hoc informador desde la perspectiva
de la Administracin.
Tal circunstancia se reserva a los tres poderes clsicos -mediante, por ejemplo ,el
conflicto entre rganos constitucionales- y en concreto,frente a posibles intromisiones del
Ejecutivo, a los poderes legislativo y judicial.
Ser, por una parte, la responsabilidad del gobernante la que le lleve a evitar efectos
lampedusianos y la introduccin de modificaciones innecesarias desde una premisa de
respeto a la actuacin administrativa tcnica. Y ser, por otra parte, el ordenamiento, y en
su caso la jurisprudencia subsiguiente, la que defina y garantice los rasgos esenciales,
permanentes y estables que debern ser respetados de la institucin administrativa.
Uno de estos rasgos esenciales -introducidos recientemente en el ordenamiento- se
expondr y desarrollar a continuacin.

3. La potenciacin del componente institucional de la Administracin mediante las

previsiones de la LOFAGE de profesionalizacin de la funcin directiva.
La posicin institucional de la Administracin -inmodificable por tanto por las
decisiones que adopte el Gobierno en el ejercicio de su labor de direccin instrumentalderiva hasta ahora de una plyade de previsiones del ordenamiento, entre los que cabe
19

citar,por ejemplo -desde el punto de vista esttico-la cobertura general por funcionarios,
no por personal laboral o -desde el dinmico- el seguimiento de los procedimientos
requeridos por el ordenamiento.

y la ley, desde la promulgacin de la LOFAGE, aumenta el elemento institucional

de forma in1portante mediante la configuracin de un modelo de cuadros superiores cuyos
caracteres sern estrictamente administrativos.
Se hace referencia a la creacin de una escala directiva y la caracterizacin de su
cobertura por dos caracteres concretos:la aplicacin de los criterios de "competencia
profesional" y "experiencia en su nombramiento recogidos en el artculo 6.10 Y la
necesidad de que sean funcionarios.
ll

Se apuntala as un sistema de "direccin de profesionales". La Adn1inistracin -tal

y como se recoge explcitamente en la Exposicin de Motivos de la LOFAGE- se sustenta
en la profesionalidad de su funcionamiento, 10 que pasar por el seguimiento de referencias
tcnico-cientficas y en la existencia de un cuadro de gerentes pblicos, elite de la
Administracin central que dirigir un modelo de funcionamiento basado en criterios como
rentabilidad o eficacia, que debe tender a definirse tambin de manera uniforme.
Los rganos directivos -segn la propia LOF AGE- sern los Secretarios Generales,
Subsecretarios, Directores generales, Secretarios Generales Tcnicos y Subdirectores
Generales. El Gobierno no acometer la cobertura de estos puestos en base a criterios de
confianza poltica que se reservan a los rganos superiores -los Ministros y Secretarios de
Estado- ni su remocin -en congruencia con la ley- podr realizarse siguiendo los mismos
criterios.
Se constituyen, as, como el mximo exponente y vrtice de la Administracin
como institucin, regida por la criterios de gestin. Modelo que necesariamente se enlaza
con la estabilidad, de proyectos y tambin de personas. Se une a la conquista social de la
permanencia del empleado pblico la profundizacin en la de la elite gerencial sin que ello
pueda derivar evidentemente en su inamovilidad, en concreto a partir de un nmero
determinado de aos,que dificilmente sera conciliable con el modelo que se propugna de
gestor profesional de polticas pblicas en una Administracin proactiva.
Como fcilmente se puede deducir, un elemento necesario y delicado es el
desarrollo, aplicacin concreta y control de tales criterios, condicin imprescindible para
su efectiva implantacin. Esta circunstancia en el campo gerencial concita el reto de
trabajar hacia la uniformizacin de los procesos, acciones y reglas de funcionamiento y a
su implantacin generalizada. Lo que cabe deducir que, en su vertiente jurdica,
probablemente tenga que ser analizado, en una primera fase, de cara al Estatuto bsico de
la funcin pblica y al Estatuto que, en desarrollo del mismo, se aplicar a la
Administracin General del Estado.
Si bien la "experiencia" no es sino uno de los puntos en los que debe computarse
20

la "profesionalidad" no cabe sino compartir su alusin explcita en la Ley. A pesar de que

pueda resultar redundante, se garantiza as un perodo mnimo de permanencia en la
Administracin con carcter previo al acceso a la funcin directiva. El desempeo durante
un nmero mnimo de aos de puestos no directivos en la estructura administrativa debe
ser un elemento imprescindible -no siempre tenido en consideracin- no solo para crear una
verdadera carrera profesional y evitar desfases generacionales y fustraciones futuras sino
para poder disponer del bagaje necesario y el suficiente know-how para el correcto
desempeo de la funcin directiva.
Ms complicada resulta la valoracin de la profesionalidad. Al margen de la
constante presencia de conceptos de tan dificil y delicada implantacin como la evaluacin
del desempeo, cabe proponer criterios corno la generalizacin de la cobertura de puestos
mediante la promocin de forma ascendente en el seno de las unidades -evitando los
tradicionales movimientos zigzagueantes o diagonales y premiando as el muchas veces
duro y oscuro trabajo de los rganos predirectivos- y la reflexin acerca de la necesidad de
combinar perodos mximos y mnimos de permanencia en puestos. Junto a ello, es posible
que sea necesario introducir elementos diferenciadores en funcin del tipo de rgano
directivo de que se trate: Subdireccin General, Direccin General...
En desarrollo del principio de profesionalidad se sita tambin el requerimiento de
la Ley de cobertura de los rganos directivos por funcionarios, excepcionando nicamente
a las Direcciones Generales en los casos en q~e as lo disponga el Decreto de estructura del
Departamento correspondiente. Se trata de una medida que, en buena lgica, debiera
culminar en el requerimiento de que el funcionario se encuentre en servicio activo.

4. La funcin directiva y los Administradores Civiles del Estado.

y no cabe duda de que los Administradores Civiles del Estado -permtasenos entrar

en un breve comentario corporativo teniendo en cuenta el contexto en el que se publica esta

colaboracin- han de tener una relevancia capital -as como, obvio es decirlo, el resto de
los Cuerpos Superiores- desde la perspectiva de la construccin de una Administracin
profesional y de la relevancia que reviste en ello la aparicin de una funcin y rganos
directivos situados en su vrtice.
Como elementos peculiares se apuntan tres cuya concrecin -que definira algunos
rasgos esenciales de identidad- sera interesante que se sustentara en un estudio que
permitiera su ratificacin o refutacin, as como superar su formulacin como meros
elementos de percepcin propios de la sociologa administrativa. Todo ello, desde la clara
premisa de los que deben ser los principales retos y elementos de cara a la defincin de la
funcin directiva futura y de la implicacin individual y colectiva en ella: profesionalidad
en la actuacin, y vocacin y destino de servicio pblico.
Por una parte, la implantacin general en toda la Administracin General del
Estado. La principal consecuencia de la naturaleza general del Cuerpo supone la creacin
21

de una amplia rea de presencia que, lejos de convertirse en un elemento de presin

corporativa, se erige en una circunstancia imprescindible de vertebracin de recursos
humanos que debe ser un elemento de aprovechamiento necesario en el adecuado
funcionamiento administrativo.
En segundo lugar, se trata de un Cuerpo de decidida vocacin administrativa. La
Administracin, en cada funcionario. realiza una fuerte inversin de carcter econmico
y formativo que no se reduce al perodo de seleccin y prcticas posterior al ingreso, y que
debe en todo caso rentabilizar. El ACE normalmente es un funcionario superior preparado
especficamente para la Administracin, que ser el escenario en que plantea su perspectiva
de carrera, probablemente en mayor medida que otros Cuerpos de elite cuyo planteamiento
vital combina en mayor grado la Administracin con el sector privado.
Funcionalmente, es destacable el alto grado de implantacin en las reas englobadas
en los artculos 20 y 21 de la LOFAGE bajo el ttulo de "servicios comunes": organizacin
y recursos humanos, produccin normativa, gestin financiera, gestin de medios
materiales y servicios auxiliares ... La Ley realiza una previsin de los servicios netamente
administrativos, que debern estar presentes en todos los ministerios -vincularn, por tanto,
a sus Reales Decretos de estructura- y que se definen con carcter horizontal. En este
marco~ la realizacin del estudio propuesto que analice la implantacin de 10sACE en los
servicios comunes -yen el resto de las reas- podr resultar, adems, una derivacin
necesaria a los efectos de anticipar e implantar eventuales previsiones del Estatuto de la
Funcin Pblica, por ejemplo, en materia de adscripcin de plantillas por reas funcionales.
Tambin al hilo de lo que cabe prever corno un incipiente debate -teniendo en
cuenta la cercana de la LOFAGE- acerca de la naturaleza de la funcin directiva, y, en
general del rgimen de funcin pblica en base al futuro Estatuto de la Funcin Pblica,
cobra sentido la iniciacin de un ejercicio colectivo de introspeccin acerca de elementos
y seas estrictamente corporativas. Y, desde ese espritu, se pretende contribuir a la
reflexin mediante algunas consideraciones.
Cabe destacar en primer lugar, la existencia de una mejorable "imagen de marca".
Problema que repercute en unos contornos no suficientemente ntidos y en el relativo
desconocimiento por la opinin pblica, en contraste con un alto grado de conocimiento
interno. Esto tiene exponentes anecdticos pero desgarradores como la cambiante pero casi
siempre incorrecta reproduccin de la denominacin del Cuerpo en los medios de
comunicacin o la general utilizacin, aun despues de que han transcurrido trece aos
desde la creacin por la Ley 30/1984, de las denominaciones de los Cuerpos que se
procedieron a intt:grar en el CSACE. Paradjicamente, esta circunstancia se puede apuntar
como una prut:ha adicional de la decidida vocacin y destino en la Administracin de los
ACE y, en sentido corHrario. de falta de suficiente repercusin externa.
En segundo lugar. cabe estimar que el sistema de seleccin existente no slo no
resulta suficientemente sino que incluso tiende a camuflar la dificultad y rigor selectivo.
No cabe duda de que el grado de responsabilidad que deriva del rea funcional atribuido
22

<

a un Cuerpo tiene uno de sus elementos de origen -bien de forma directa o indirecta- en
un sisten1a de seleccin riguroso.
Reivindicar, en este sentido, como elemento capital de vigencia la pluridisciplina
personal y profesional que se requiere en la seleccin y que es un capital esencial en un
Cuerpo General. La polivalencia de conocimientos, perspectiva y capacidad de adaptacin
a nuevos escenarios resulta imprescindible desde la perspectiva individual para actuar en
cada momento en funcin de los constantes cambios de cultura que se suscitan en la
Administracin y para la cotidiana labor de resolucin de problemas. Y con10 colectivo.
es un elemento esencial para poder contribuir adecuadan1ente y estar a la altura de retos
que, en concreto, plantea la Administracin del Estado como su redimensionamiento,
adaptacin a la existencia de movimientos competenciales centrfugos hacia las
instituciones europeas y hacia las restantes Administraciones Territoriales, conversin en
una Administracin "pensante" ms que "ejecutora" e incluso seguimiento adecuado de las
cambiantes directrices polticas.

5. La adaptacin del proceso selectivo a los caracteres propios de la funcin directiva.

5.1.EI temario como elemento de definicin de reas. La vigencia de un temario
pluridisciplinar para los CSACE.

.
. No cabe duda de que los temarios constituyen un claro instrumento de delimitacin
indirecta de las reas de especializacin -y, en consecuencia, de mayor implantacin- de
cada Cuerpo. De acuerdo con ello, en concreto el temario correspondiente al CSACE debe
ser interpretado como un elemento de primera magnitud para exteriorizar las reas donde
la mayor cualificacin corresponde a los ACEs y donde, por lo tanto, se debe producir su
implantacin natural.
A ello hay que unir la dificultad que representa la utilizacin de un sistema de
reserva de puestos al Cuerpo -instrumento que disponen otros Cuerpos-, lo que derivar en
que las reas propias de implantacin del CSACE hayan de venir definidas indirectamente
por medio, entre otros aspectos, del temario.
Pues bien, desde esta ptica cabe resaltar que el temario CSACE tiene una
estructura acumulativa que se considera necesario mantener. Es indicativo de la
preparacin pluridisciplinar y general del Cuerpo que constituye una de sus principales
seas, que otorga una visin general de gran inters para el desempeo futuro y habilita la
polivalencia de destinos.
Resaltar la correccin de la estructura del temario sostenido en los dos grandes
pilares que rigen la actuacin administrativa y que debern, eso s, potenciarse. Por una
parte, las tcnicas de gestin, imprescindibles para las exigencias presentes y futuras y
elemento infradesarrollado en cuya implementacin e implantacin general cabe anticipar
que se concretarn gran parte de las reformas y esfuerzos administrativos de los prximos
23

aos. Y junto a ello el componente jurdico en sus diferentes vertientes.

Sera conveniente, en todo caso, realizar una potenciacin de los bloques existentes
en la actualidad mediante la adicin de temas especficos vinculados a las reas
desempeadas de forma habitual por miembros del CSACE (ayudas pblicas, tramitacin
de asuntos previa al estudio de los asuntos por el Consejo de Ministros ... ).
Modificaciones de trascendencia adicionales como la supresin de especialidades
deber ir, en todo caso, precedida de un acuerdo suficiente en el colectivo. Aun pudiendo
ser una decisin adecuada no se valora como una modificacin imprescindible para la
revitalizacin y cualificacin del temario, objetivos prioritarios que se deben acometer. La
inexistencia de consenso suficiente debera hacer decaer a una medida que podra tener
efectos ms de disgregacin que de consolidacin.

5.2: Inclusin de un bloque de "prctica administrativa" propio de los puestos

directivos y condicionado al resultado de las Jornadas que se desarrollen al respecto.
Junto a los temas expuestos se considera importante potenciar el elemento
caracterstico del CSACE que desborda los temas referidos anteriormente para
emparentarse con la funcin de administrar: el know-how, la forma de resolver cada
problema,el conocimiento prctico de la Administracin, de la manera de actuar en cada
caso, de sus reglas formales e informales y de su funcionamiento.
Todos ellos son elementos directamente vinculados con la funcin directiva
dispuesta en la LOFAGE que debe sostenerse -y de ah su cobertura por criterios de
profesionalidad y experiencia- en el conocimiento profundo de la prctica administrativa.
Esta cualidad especial queda perfilada en el bloque de "Tcnicas gerenciales", que
tiene una implicacin directa desde la perspectiva expuesta con la naturaleza y objetivo de
los CSACE. Su memorizacin tal y como se prev actualmente, si bien no supone un
elemento idneo para acceder al conocimiento de un campo tan eminentemente prctico
si se considera necesario para familiarizarse con ellos.
Pero el bloque de tcnicas gerenciales se considera que debe ser completado en el
temario al objeto de, precisamente, recoger la vertiente prctica-administrativa expuesta
como elemento caracterstico del CSACE.
A tal fin, podra considerarse la introduccin de un bloque entero de temas bajo el
ttulo de "prctica administrativa" en la parte comn del temario.
Se trata de una categora que supera a los meros intereses corporativos al ser un
elemento clave de conocimiento para el acceso a los puestos directivos y para la
descripcin y configuracin de la de la funcin directiva.
Su inclusin deber quedar, no obstante, condicionada al resultado del proceso de

24

protocolizacin de las caractersticas de cada rea.

Los nli~mbros del CSACE con experiencia en cada rea concreta que se elija
realizaran una ponencia de descripcin "r~al" del nlisn10 desck un punto dt' yista
enlinentemente "prctico" y de las consideraciones generales deriyadas de su experiencia.
En las ponencias se debe tender a evitar la acumulacin de rganos, las
enumeraciones y el exceso de datos especficos de las organizaciones que existen en cada
Ministerio. Tendr como objeto principalmente la exposicin desde la experiencia del
desenlpeo del puesto durante un determinado perodo de tiempo de las circunstancias que
se consideran relevantes en relacin con el mismo y que derivan de la prctica, elemento
que en todo caso debe estar presente. Deberan contener, en consecuencia, las conclusiones
y rasgos generales que se estima necesario transmitir en relacin con el rea en que se
imparte.
Hay que tener en cuenta que se tratar probablemente de los primeros trabajos que
se realicen en la materia. Son muy reducidos los trabajos que son pblicos en relacin a
aspectos concretos de la organizacin y funcionamiento administrativo, con lo que se
requiere que el autor realice un trabajo de anlisis de la actuacin cotidiana de las unidades
correspondientes y de s inlplantacin en la generalidad de la Administracin al objeto de
deducir conclusiones.
La concurrencia de los ponentes ha d sostenerse en un conlpromiso de dedicacin
por lo que sera preferible su realizacin por un rgano predirectivo con disponibilidad que
por un directivo con una carga de trabajo que impida su realizacin adecuada
En la delimitacin de las reas de estudio y caracterizacin debiera tenerse en
cuenta de forma especial las reas definidas como de "servicios comunes" en el artculo 20
de la LOFAGE: Criterios generales de Tcnica normativa, las Unidades de Recursos
Humanos, Secretaras Generales de los Organismos Autnomos y dems unidades,
Secretaras Generales Tcnicas: Vicesecretaras y unidades normativas, Unidades
econmico-financieras, reas de preparacin de asuntos de los rganos Colegiados de
Gobierno, Unidades de recursos administrativos, Oficinas de Informacin en el extranjero,
Oficinas de Turismo en el extranjero ...
La definicin de estos aspectos permitir un debate entre los directivos dispersos
por la AGE implicados en cada rea. Por ejemplo, los funcionarios del rea de contratacin
de los diversos Ministerios podran conocer por medio de la ponencia que se presentara la
visin de uno de ellos e intercambiar experiencias al respecto. A tal efecto existen
institucionalmente rganos que permiten en algunos casos la unificacin de criterios y la
coordinacin de actuaciones entre los responsables de una materia concreta. Por ejemplo,
la Junta Coordinadora de Publicaciones del Ministerio de la Presidencia engloba todos los
representantes ministeriales en esta rea.
Supondra asimismo el comienzo de una imprescindible aportacin de los CSACE

25

a ]a investigacin, el estudio y el debate acerca de la Adnlinistracin, cuyo desarrollo hasta

la fecha se ha realizado individua1mente.
Representara asimisnlo una necesaria aportacin a lo que debe ser todo un proceso
de definicin de la funcin directiva de la Adnlinistracin, que debe en gran parte
sostenerse en la prctica.
Teniendo en cuenta las carencias de publicaciones sobre organizaclOn y
funcionanliento real de la Administracin y de sus principales rganos. cabe anticipar su
inters para los estudiosos de la Adnlinistracin -Ciencia Poltica y de la Adnlinistracin
y Derecho Adnlinistrativo principalmente- tanto en el campo universitario como externo
al mismo.
En este aspecto se considera importante la potenciacin de las relaciones entre la
Universidad -principalmente las ctedras de Derecho Administrativo y de Ciencia Poltica
y de la Administracin- y el CSACE, aspecto que podra concretarse fomentando 1a
asistencia de alumnos de ambas disciplinas interesados.
Podra significar un debate y documentacin que podra ser utilizada de manera
orientativa e indicadora por otras Administraciones en las que existieran rganos y
actuaciones similares.

6. Conclusin
Nos encontramos en un momento crucial desde la perspectiva de la Administracin
y de la funcin pblica. Su causa mediata hay que buscarla en la necesidad de que la
Administracin asuma y desarrolle el papel que la actualidad histrica le transmite de
impulso y generacin de servicios y de maximzacin de los recursos econmicos
existentes.
y como causa ms inmediata hay que referirse en primer lugar a las disposiciones
de reciente aprobacin como la LOFAGE y la Ley del Gobierno o en tramitacin como el
Estatuto de la Funcin Pblica que profundizan en la regulacin institucional de la
Administracin y -principalmente la LOFAGE- establecen las bases de la funcin
directiva administrativa.

La consolidacin como Cuerpo y el mantenimiento de su reputacin pasa

necesariamente -desde la nica reivindicacin del apoyo y respeto a la profesionalidad y
desde la clara asuncin del principio de lealtad poltica- por el grado de contribucin
tcnica en la mejora de la Administracin y tambin, por qu no, de esfuerzo de aportacin
de ideas a tal fin.

y en este momento va a resultar clave la relevancia que ostenten los

Administradores Civiles del Estado en la definicin de los caracteres generales de la

26

funcin directiva y en el grado de especializacin que se alcance en cada rea. De ello

derivar en gran parte el papel que ocupe en el modelo de Administracin que se encuentra
en diseo y en la dclitnitacin de la funcin directiva.

27

Las nuevas funciones del administrador civil del estado

Jos Luis Pahna Fernndez
I. Una justificacin dl'lcnfoquc.
Puede resultar r~lradjico que quien actualmente desempea sus tareas en la
Administracin consulti\ a ofrezca su opinin sobre cules sean las nuevas funciones que
puede cubrir, dentro 01..' la Administracin activa, un miembro del Cuerpo Superior de
Administradores Ci\"ik .. ; dd Estado.
Se trata. sin t.:mb~lr~o. de una cuestin de percepcin geonltrica. AS, la medida de
la extensin de lo qUto: rcalnlente sea un Administrador Civil del Estado (porque
precisamente para sab.:r cules han de ser sus nuevas funciones habrn de conocerse'las
antiguas) se alcanza muc!h) mejor cuando. no slo se han desempeado esas funciones en
varios Ministerios. sin\.) muy especialmente cuando se examinan y enjuician desde un
prisma de reflexin t.:Xh.'rno pero muy cercano respecto de la organizacin objeto de
anlisis.
Sentados estos dos puntos de conexin con la materia. me atrevera a ofrecer un
tercero: tampoco es la nlisnla la percepcin de la realidad de la dministracin activa en
Madrid, en e" adorable tenlplo de marfil de la otrora todopoderosa Administracin Centrat
a la realidad "en provincias", donde lo que queda de la Administracin General del Estado
se bate en retirada en todos los frentes ante la presin administrativa autonmica. Mis aos
de administracin activa se han desarrollado precisamente en una de estas provincias (ms
o menos ubicable por mi acento) y desde la que el cuadro impresionista de "mi empresa"
tambin ofreca un ngulo quizs desconocido para quienes ocupaban sus despachos en la
capital.
Se trata, en definitiva, de construir sobre estos tres puntos de engarce una visin
apretada, necesariamente breve y ms impresionista que otra cosa, acerca de lo que vaya
a ser el Administrador Civil del Estado en lo que queda de siglo (que ya es poco) y en el
que VIene.
A ello pasamos en seguida y lo haremos sobre el examen concreto de varias
situaciones que son las que han venido a marcar, externa e internamente, lo que han de ser
las nuevas funciones del Administrador Civil del Estado.
Debo aadir que mi punto de vista va a ser predominantemente jurdico. Pero es que
nuestro principal y nico cliente, que es el Estado, sigue siendo definido, desde la poca
de BODINO como: "sociedad territorial, con poder soberano y organizacin jurdica".
Quien pretenda ver al Estado sin los ojos del Derecho es que est ciego.

28

11. Factores de referencia en el anlisis.

A) Las nuevas Administraciones.
Como no poda ser de otro modo, es forzoso referirse en pritner lugar a la
incorporacin a la Unin Europea y el nuevo impulso en el desarrollo del Estado
autonmico.
Ni a nadie se oculta lo que se afinna ni es ste lugar para desarrollar lo que en otro
punto de la mesa redonda va a ser tratado. Baste con decir que ambas realidades, la de la
Unin y la de las Comunidades Autnomas, cuentan con cuerpos de morfologa similar al
nuestro.
No es ocioso detenerse sobre este punto: si nuevas empresas con nuestro mismo
objeto social han venido a coincidir con la definicin de gerentes profesionalizados
similares a nosotros, ello significa que la figura del Administrador cobra significacin por
s misma.
Al margen de los criterios estrictamente competitivos respecto a las materias sobre
las que trata cada uno de ellos, puede atisbarse un primer elemento de conexin: cualquier
Administracin profesionalizada necesita de Cuerpos Superiores de carcter
pluridisciplinar que cumplan un papel anlogo al que hoy desempean los Administradores
Civiles del Estado, continuando la anterior..tradicin de los TAC's (nombre por lo dems
mucho ms bonito, que hay que aprovechar las oportunidades para decir las cosas cuando
se brindan).
Si se ha perpetuado la existencia del Cuerpo, ser porque le es aplicable el dicho
que se atribuye a lvaro D'ORS: "Cuando un Gobierno dura mucho, cuando una sirvienta
dura mucho o cuando unos zapatos duran mucho, ser porque son buenos." .

B) Las nuevas funciones administrativas del Estado

Sera pecar de simplista pensar que la Administracin del Estado ha pasado
simplemente a perder sus competencias restando de las que tena.
Aunque esa lenta e implacable erosin se ha producido, no es menos cierto que
existen nuevas reas de actividad administrativa que han venido a atribuirse al Estado. Y
que cada vez avanzan con ms fuerza.
Si en el pasado bastaba con legislar sin lmite o tasa sobre cualquier rea de la
existencia humana, no slo ahora ya se legisla con sumo cuidado para no herir
susceptibilidades (lase competencias) ajenas, sino que existen nuevas facetas del servicio
pblico (cooperacin al desarrollo o coordinacin interautonmica) desconocidas hace
algunos aos.

29

El Estado es, con todo ello, el ltimo y principal depositario del inters general
puesto que, pese al surgimiento de otros intrpretes de dicho concepto jurdico
indetenninado, hace que exista un carcter nuclear que les priva de la objetividad plena que
slo reside en el Estado: todas las dems Administraciones Pblicas internas (Comunidades
Autnomas y Ayuntamientos) estn marcadas por una limitacin territorial que les
condiciona en sus pronunciamientos.
Slo el Estado, y ahora adonde quiero llegar, slo sus Administradores Civiles
constituyen (cada uno en su propio terreno de atribucin administrativa: Justicia, Interior,
Administraciones Pblicas, etc ... ) la autntica representacin del sentir objetivo puesto que,
frente a ellos, todos los dems estn condicionados por una base territorial.
La autntica nota diferencial dominante del Estado como primera Administracin
Pblica es que representa la ms elevada nota de objetividad en el seno de las relaciones
interadministrativas. Justo es reconocer que~ por el mecanismo de la representacin que
GIERKE consagr dentro de la doctrina alemana y que es nota comn en el Derecho
Comparado, sean ahora los Administradores Civiles de ese Estado en quienes descansa
primeramente la interpretacin activa cotidiana de esa potentior persona.

C) La nueva organizacin de la Administracin General del Estado.

Con una Ley de Organizacin y Funcionamiento de la -Administracin General del
Estad'o recientemente publicada, no puede omitirse una reflexin sobre 10 que la misma
supone para nuestro Cuerpo.
Se aprecia en ella un doble matiz de luces y sombras: por. un lado, es
extremadamente positiva la elevacin de la cota de profesionalidad funcionarial, que llega
ahora hasta el Subsecretario. De ello se hablar en otro lugar y slo cabe congratularse de
algo que parece ms que razonable.
Tampoco puede olvidarse que la definicin de unos "servicios comunes" en los
Ministerios parece empezar a constituir una autntica reserva de especialidad hacia ciertas
funciones que constituan el "ncleo duro" de las que venan prestando los
Administradores. De ste no s si debemos alegramos o entristecernos porque podra
suponer el inicio de un encasillamiento corporativo en unos huecos que, queramoslo o no,
pueden no ser precisamente los ms apetitosos de la pirmide organizativa.
De lo que si me duelo en la Leyes de la certificacin de la prdida de la periferia.
S que ste es un asunto aburrido para muchos de los presentes, pero tambin estoy
seguro que para otros no lo ser tanto. Y sos no han podido estar aqu precisamente por
estar all.
Que la Administracin tenga nuevos cometidos transfronterizos, supranacionales
o interautonmicos no nos puede hacer olvidar que la definicin originaria de
30

"Administracin" procede del Ad manus trahere del Derecho Romano (traer hacia s, traer
hacia mi mano).
Administrar, en ltimo trmino, no es slo contemplar el adorable ombligo de la
encantadora persona jurdica pblica a la que todos servimos, y reflexionar, cruzando
informes por supuesto, sobre su grado de inclinacin en relacin al sol. Es precisamente
servir a los dems. Y slo se sirve a los dems estando a su lado. Y quien est a su lado
legitimar su existencia y su futuro. Al perder la periferia (que antes era un buque compacto
del que solo van quedando las tablas de los ltimos naufragios) estamos perdiendo a los
ciudadanos y su contacto. Que no extrae que algun da algunos de ellos se cuestionen para
qu servimos y qu hacemos. Y que no se extrae que ese clamor pueda tener imprevisibles
consecuencias sobre este y otros cuerpos.

D) La nueva ordenacin legal que viene y nos afecta.

Como ltimo hito de la reflexin futura para los Administradores Civiles del
Estado. baste examinar dos leyes que an no han nacido pero que van a tener sentida
influencia en nuestro Cuerpo:
La primera de ellas es la Ley de reforma de la 30/1992, de Rgimen Jurdico y
Procedimiento Administrativo Comn, que ahora se encuentra pendiente de dictamen ante
el Consejo de Estado y que seguir un prximo trmite parlamentario. Junto a otros
extremos estrictamente procedimentales (procedimientos en plazo mximo de tres meses,
desaparicin del acto presunto, vuelta del recurso de alzada y recurso de reposicin
potestativo) que hacen volver a la que fue una de nuestras mejores leyes: la de 17 de julio
de 1958, de Procedimiento Administrativo, la orientacin ms relevante que nos interesa
y sobre la que quiero llamar la atencin es sobre el hecho de que cobra singular fuerza la
terminacin convencional de los procedimientos mediante "acuerdos, pactos o convenios",
dotando a la Administracin de unos poderes convencionales o cuasiarbitrales que antes
no le eran tan propios de su ser.
No me cabe la menor duda de que ello ha de acentuar el matiz negociador y
dialogante que cada vez se viene exigiendo ms a los Administradores Civiles del Estado:
frente al indiscutible acto administrativo final, se alza ahora la posibilidad del acuerdo o
convenio como modo ms racional de finalizar el procedimiento.
La segunda reflexin sobre legalidad que viene se refiere al nuevo Estatuto de la
Funcin Pblica. Respecto de este "concebido y no nacido" (al que habr que proteger
como persona slo cuando lleve 24 horas desprendido del claustro materno y muestre su
aspecto enteramente humano) tambin cabe decir que viene a querer simplificar la
organizacin administrativa espaola tratando de acercarla y homogeneizarla respecto a
sus paralelos europeos y, en lo que a la ubicacin de nuestro cuerpo se refiere, define ya a
nivel legal una autntica "funcin directiva profesional" .
No deja ello de ser un reconocimiento expreso de la existencia de un Cuerpo que,

31

como el de Administradores Civiles del Estado, ha sido pionero en la bsqueda de un

tronco comn en las tareas administrativas, por encima de las especializaciones sectoriales.
Sin embargo, no nos engaemos. La Administracin que viene ser cada vez ms
especializada y demandar de sus directivos, junto a una comn capacidad de gestin de
ciertos asuntos, el conocimiento de areas especializadas de gestin revestidas de profundos
conocimientos sectoriales duramente adquiribles y singularmente cambiantes. Junto a las
tareas comunes a todos los Ministerios (que formarn parte del secundario bloque de la
intendencia). los nuevos directivos pblicos tendrn que demostrar ser profundos
conocedores de las nuevas reas para estar al tono requerido por ellas. Y sern esos los
factores donde la nueva Administracin requerir sus mejores profesionales de la gerencia
pblica. En los sectores emergentes (baste hablar de telecomunicaciones o energa) es
donde van a surgir muchas carreras profesionales an por descubrir. Nadie ser
seleccionado para la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones (sea jurista,
ingeniero o matemtico) sin asegurarse previamente de su conocimiento del sector. .

111. Las nuevas funciones del Administrador Civil del Estado.

A la luz de todos los factores de cambio y superacin anteriores, es posible atender
de modo esquemtico y sinttico a lo que pueden ya resumirse como nuevas y previsibles
funciones del Administrador Civil del Estado en el futuro ms inmediato:

A) Funciones de coordinacin de actividades de otras Administraciones.

B) Funciones de negociacin o convenio en el seno del p'rocedimiento
administrativo.
C) Consolidacin y ensanche de funciones de gerencia profesionalizada
parangonables con las propias de empresa privada.
D) Preeminencia de la figura del Administrador Civil del Estado como
representante de la nica persona jurdica pblica nacional dotada del ms alto
grado de objetividad.
E) Elevacin de la carrera administrativa hacia escalones de responsabilidad
nuevos.
F) Consolidacin de tareas de gerencia de servicios comunes.

Recordemos en todo caso que el Estado se debe a s:us miembros y que en alguna
medida los Administradores Civiles hacen bueno a su Estado porque ya desde CICERN
(en su Libro V de La Repblica) es opinin comn que "Si existe Roma es por sus hombres
y por sus virtudes" (Moribus antiquis res sIal romana virisque).

32

Una aproximacin al desafo europeo

Al berto J. Gil Ibez
"Un fantasma recorre Europa.
fantasnta de la Inovilidad y
competitividad...
Seguir
filncionario espaol sin creer
fantasmas?" (annimo)

el
la
el
en

Algunas consideraciones previas.

La Administracin espaola, conlO trasunto de la sociedad a la que sirve. se ha visto
sometida a un proceso de cambios en los ltimos aos tan acelerado y nlultifactico que
sigue pendiente de un anlisis y estudio suficientemente detallado para sacar las
consecuencias oportunas: de una dictadura a una democracia, de un Estado centralista a uno
de los ms descentralizados de Europa, de un aislacionismo inocente pero "feliz" a una
integracin completa en uno de los bloques ms dinmicos del mundo ... Todo ello a las
puertas del siglo XXI, cuando las nuevas tecnologas nos fuerzan a una adaptacin
cons~ante, y la globalizacin, no slo econmica, es un hecho. Ante todos estos retos las
preguntas' que nos hacemos son: est el funcionario espaol suficientemente preparado
para hacerlos frente?, es consciente de cmo ese nuevo marco de actuacin afecta su
trabajo en el presente y cmo lo har en el futuro?
En estas lneas, obligadamente cortas, me voy a concentrar en h~cer algunas
reflexiones, sobre lo relativo al desafo europeo, como reza el ttulo de esta exposicin.

Cales son las caractersticas que convierten en singular al fenmeno de integracin

europeo, desde la perspectiva de un funcionario espaol?

*
Como se ha hecho notar (GRETSCHMANN, 1996) el modelo integrador de la Unin
junto a innumerables ventajas tambin comporta una mayor complejidad del escenario
negociador sobre todo si lo comparamos con las clsicas relaciones bilaterales EstadoEstado, monopolizadas en gran parte por un grupo de funcionarios especializados. En la
actualidad el nmero de combinaciones posibles entre 15 miembros y participantes
actuando simultneamente en cada reunin del Consejo, grupo de trabajo o Comit es de
105. La presencia de la Comisin simplifica el contexto sustituyendo la relacin
plurinacional por una relacin entre Comisin y Estado (15). Esta simplificacin desconoce
la realidad del marco de negociacin donde cada pas sigue buscando aliados para sus
propuestas entre los otros pases, adaptndose por tanto al esquema de mayora cualificada.
Todo ello hace que el clsico concepto de relaciones diplomticas deba ser ampliado a los
numerosos funcionarios que sin ser diplomticos participan en ese tipo de relaciones. Debe
33

tenerse en cuenta, adems, la creciente internacionalizacin del proceso de toma de

dedsiones polticas y econn1icas. Este proceso debera traducirse en un can1bio del
lnoddo dlo' formacin de los funcionarios que se enfrentan tanto a la hora de fonnular
polticas con10 al de aplicarlas con un contexto ll1ultinacional de pernUU1ente negociacin.

El proceso de integracin europea exige nledirse y conlpetir en cuanto a niveles de

eficacia y eficiencia con otros sistemas de administracin pblica, as como ser capaces de
aprender de ellos. La Adnlinistracin espaola debe ser muy consciente de que la UE le ha
situado frente a un nuevo marco de competencia entre sistemas jurdicos. procedimientos
administrativos, eficacia en su relacin con el ciudadano, etc.

Pero todava ms in1portante, el xito de un pas tambin se mide por el prestigio

que su Administracin sepa alcanzar a los ojos de sus colegas y ciudadanos de otros pases
miembros de la misma organizacin. Junto al impulso interno, proveniente de la propia
demanda del pas, adquiere una nlayor importancia el impulso externo de los ciudadat;los
y formadores de polticas de pases extranjeros que, tanto como perceptores cuanto como
proveedores de servicios en un marco competitivo, fuerzan a la Administracin espaola
a aumentar constantemente sus dosis de eficacia de manera activa.

*
La gestin de un modelo de integracin fuerza a ser imaginativos y crear nuevas
formas de organizacin. En este sentido destacan las organizaciones-red. De hecho~ tanto
el Consejo como la Comisin confan cada vez ms la vigilancia y el control de una
aplicacin eficaz del Derecho comunitario a una red de funcionarios nacionales designados
al efecto [por ejemplo, la Comunicacin de la Comisin dirigida al Consejo y al
Parlamento sobre el "Desarrollo de la cooperacin administrativa en la aplicacin y
ejecucin de la legislacin comunitaria del mercado interior" (COM(94) 29 final) de
16/02/94; Directiva 92/59/CEE sobre seguridad en los productos (DOCE 1992, nO
L228/24); Directiva 93/99/CEE sobre control oficial de alimentos (DOCE 1993, nO
L290/14); etc.]. Para ello la creacin de una red de puntos de contacto en cada Estado
miembro y las organizaciones-red exige que tal naturaleza se refleje en la denominacin
de los puestos y sus funciones. De manera general, cada vez ms resulta imprescindible
crear y mantener relaciones fluidas y permanentes con los colegas europeos que realizan
un trabajo similar al nuestro (en cada Ministerio en cada Direccin General) para el
intercambio de experiencias, resolucin de dudas, posibles conflictos, etc... Debe quedarnos
claro que no podemos trabajar de manera independiente, aunque sea evidente que las
particularidades de la realidad espaola siempre reclamarn soluciones individualizadas.
*
El propio Derecho europeo est en constante evolucin y exige de las
Administraciones nacionales un continuo esfuerzo para hacerlo plena y eficazmente
aplicable en su territorio. El esfuerzo de la Administracin ni se limita ni acaba en la
transposicin de directivas. Como Derecho europeo hay que entender el Derecho originario
formado por los Tratados originarios y sus modificaciones, el derivado, donde destacan
reglamentos y directivas, y el importante cuerpo jurisprudencial que ha elaborado el
Tribunal de Justicia. De todo ello se derivan obligaciones continuas a la Administracin
para hacerlo plenamente aplicable.
34

La nl0vilidad creciente, si bien todava tmida (cfr. progran1a Karolus), entre

funcionarios. En un nlarco de presin a la baja del nnlero de funcionarios estatales. las
organizaciones internacionales. en generaL y las europeas, en particular. constituyen un
rea inexcusable de posibles nuevas actividades y bsqueda de trab'ljo. A ello se aade que
en la actualidad el nlnero de empleados de lengua hispana suelen estar 111Uy por dehajo de
los que les correspondera en funcin del dinero que nuestro pas. entre otros. aporta.

Qu condiciones debe reunir el nuevo super-funcionario?

Los das 23, 24 Y 25 de junio de 1997 tuvo lugar en Oslo el XIV Congreso internacional
sobre formacin y desarrollo de funcionarios directivos. Un Grupo de trabajo, que presidi
el INAP, vers sobre qu conocimientos y habilidades deberia reunir un funcionario en esta
fase de internacionalizacin de las actividades gubernamentales. Principales conclusiones:

a)

Conocimiento de lenguas: Se discuti sobre la conveniencia de concretarse en un

nmero reducido o ampliar el abanico dejando al funcionario la eleccin de las que
prefiera; se seal que debera ser reconocido en reuniones internacionales donde
se opera con nmero reducido de idiomas que el que uno pueda hablar en su propia
lengua le pone en situacin de ventaja, lo que debera ser compensado de alguna
forma para los dems. Asimisnlo. debe diferenciarse entre conocimiento activo
(siempre al menos del ings) y pasivo (que puede ampliarse a ms idiomas).

. b)

Conocimiento profundo de la estrl?ctura, fimcionamiento y rgimen legal de la

institucin u organismo donde se va a participar. Saber exactamente cul debe ser
el papel del Gobierno y de sus representantes.

c)

Buen conocimiento comparado de los sistemas jurdico, administrativo y politico,

costumbres y cultura de los principales socios de cada organizacin.

d)

Ser un buen receptor, comunicador y transmisor de la informacin. Para ello debe

estar claro quines pueden estar interesados dentro de la Administracin de la
informacin que cada funcionario adquiere, y saber identificar los contenidos
relevantes, su aplicacin prctica y consecuencias. Necesidad de asegurar la
retroalimentacin.

e)

Capacidad para buscar informacin tanto a travs de medios documentales como

telemticos (INTERNET), identificando las personas relevantes dentro de la
organizacin que pueden proporcionarlas y siendo experto en bucear en bases de
datos y sistemas informticos de redes.

f)

Es importante ser capaz de transmitir una imagen de seriedad y fiabilidad; nuestros

socios colaborarn si pueden estar seguros de que cumpliremos nuestros
compromisos .

. g)

Capacidades de negociacin en los mbitos de cooperacin internacional (para

35

todos), de presidencia de reuniones internacionales (directivos), y elaboracin de

unas buenas instrucciones en las que se contemplen la posicin del pas y el margen
de flexibilidad
h)

Capacidad para construir, participar, mantener y sacar el mximo partido a las

organizaciones-red.

Se mencion la necesidad de crear y adaptar permanentemente una base de datos

con los funcionarios que renan dichas capacidades. Todo lo dicho es aplicable a la esfera
de la Unin Europea.
Qu se ha hecho y qu queda por hacer?
No quiero dar a entender que en los ltimos aos no se ha hecho nada. En efecto,
todos sabemos que precisamente nuestro Cuerpo ha sido uno de los ms dinmicos en este
proceso de adaptacin. Y, de hecho, de un estudio comparado llevado a cabo en el INAP
de los temarios y cursos selectivos de oposiciones al Grupo A, los Administradores Civiles
quedaban los mejor colocados (relacin nmero de temas consagrados al tema europeo,
tiempo de exposicin, importancia relativa, idiomas, prcticas en el extranjero, etc ... ). Ello,
sin embargo, no nos debe llevar ni al conformismo ni al triunfalismo, ni respecto a ese
Cuerpo ni a la situacin general en la Administracin espaola, plantendonos los
siguientes motivos de reflexin:
1)

Pasar de la presuncin tradicional de que la especializacin en relaciones

internacionales corresponde en exclusiva al Cuerpo de diplomticos, para dejar
patente que ese mbito es una parte ms del trabajo de cualquier funcionario.

2)

La conveniencia de volver a los dos idiomas, separando quizs entre conocimiento

completo (activo, pasivo, escrito) y slo pasivo. Uno de los dos idiomas debera ser
en cualquier caso el ingls.

3)

Hacer obligatorio de forma general (con un perodo de adaptacin tal vez de tres
aos) el conocimiento de idiomas atestiguado para puestos directivos.

4)

Necesidad de evitar que el grado de conocimiento de idiomas alcanzado en fase de

oposicin se pierda, para lo cual se sugiere la necesidad de pasar estancias
obligatorias en el extranjero (de quince das al menos) o cursos especficos
residenciales cada dos aos, que podran ser organizados por el INAP en contacto
con empresas especializadas del sector.

5)

Resulta imprescindible disear una clara estrategia y una poltica de empleo y

seleccin interna "agresiva" (no una mera base de datos pasiva), en la que se
produzca el seguimiento de aquellas personas interesadas en trabajar en el
extranjero (formacin, puestos desempeados) para evitar que su experiencia se
pierda, proponindoles nuevas posibilidades, convocando reuniones de coodinacin
36

e informacin, etc .... Para ello debera dotarse de los medios humanos y el estatuto
jurdico apropiado a una unidad creada al efecto (por ejemplo. en el Ministerio de
Administraciones Pblicas) que centralizara as los nombranlentos en el
extranjero "no diplomticos". De hecho, en un pas como el Reino Unido conocido
por su eficacia en este mbito (especialmente, aunque no slo, dentro de la Unin
Europea) dicha unidad existe dentro de la "Oficina del Servicio Pblico",
encuadrado a su vez en el Gabinete del Primer Ministro, contando por tanto con
el apoyo poltico de ste.
6)

Aprovechar a los funcionarios espaoles que trabajan en la Unin Europea, algunos

de ellos poseedores a su vez del ttulo de funcionario nacional, facilitando su
reingreso al servicio activo. Asimismo, apoyar decididamente a los jvenes
funcionarios que han aprobado tambin las oposiciones europeas para encontrar un
puesto de trabajo adecuado dentro de las Instituciones europeas, evitando el
abandono actual que lo deja todo a su propia iniciativa individual o conocimientos
personales.

7)

Disear una poltica de formacin nls amplia en la que se incluya la posibilidad

de realizar stages especficos y peridicos para funcionarios espaoles en las
Instituciones comunitarias.

8)

Si la opcin internacional se consolida como una rama ms de actividad en que los

Administradores Civiles del EstadO' quieren estar presentes de forma preferente,
quizs ello debiera reflejarse de algn modo ms preciso en el temario. Recordemos
que en l~ actualidad se abren las siguientes posibilidades: Delegaciones de turismo,
Consejeras de informacin, Instituto Cervantes, Cooperacin, Unin Europea
(expertos nacionales), otras Organizaciones internacionales y europeas (OCDE,
UNESCO, etc.). De alguna manera las materias que se ocultan tras esos nombres
deberan quedar reflejadas en el temario, constituyendo, si los tiempos que corren
lo permiten, una nueva especialidad.

9)

Una ltima propuesta, y con esto acabo, sera la organizacin de unas Jornadas
anuales, que sirvieran entre otras cosas, para invitar a funcionarios nacionales de
otros pases que realizan funciones semejantes a las nuestras, con objeto de llegar
a un "hermanamiento" con ellos y discutir juntos sobre los problemas que nos
afectan y, en concreto, el diseo de la funcin pblica en un marco de integracin.

En resumen, aunque la globalizacin en general, y la integracin europea en

particular, afectan a todos los funcionarios espaoles, el Cuerpo Superior de
Administradores Civiles del Estado tiene mucho que decir en esta rea, contribuyendo de
manera ms especfica al cambio constante y flexibilidad que la modernizacin de la
Administracin espaola conlleva, especialmente a travs de una actuacin ms eficaz en
el campo internacional y europeo.

37

Reflexiones estratgicas En torno a los Administradores Civiles

Del Siglo XXI. Oportunidad para el cambio.
Julia Marchena Navarro
Elvira Ramrez Nez de Prado
Isabel Bustillos Bravo
Justino Garca del Vello Espadas

Agradecimientos
Esta ponencia hubiera sido imposible de desarrollar sin la desinteresada colaboracin de
Elena Valds, Mercedes Rubio y Jos Luis Cueva.

Introduccin
Este estudio pretende recoger un abanico de ideas y experiencias relativas al papel
que viene desarrollando y que debera desarrollar en el futuro el Cuerpo Superior de
Administradores.Civiles del Estado.
Es un hecho constatable que el peso e importancia del Cuerpo ha disminuido desde
un punto de vista estratgico. Bastara para sostener tal afirmacin hacer un repaso de la
evolucin en el tiempo del nmero de altos cargos ocupados. Este hecho grava
considerablemente un problema que arrastra el colectivo desde su misma creacin: la
ausencia de definicin de su perfil especfico, que en la actualidad deviene en una crisis de
identidad. Se echa en falta la existencia de unos mnimos principios de consenso y acuerdo
entre sus integrantes sobre la esencia, objetivos y funciones naturales que constituyen la
carta de presentacin de un Administrador Civil. Asimismo, se percibe que esta falta de
consenso provoca una mala imagen ante terceros; inestabilidad en la aplicacin de criterios
de seleccin; fragmentacin en la defensa de los intereses propios del colectivo, que se
agrupa en torno a grupos de intereses especficos perdiendo la visin integradora del
Cuerpo.
Este informe es una reflexin que pretende ayudar a encontrar el espacio natural y
armnico de los Administradores Civiles, definiendo su territorio propio en relacin con
otros Cuerpos de elite de la Administracin. Entendemos que la Administracin precisa
Administradores ("gerentes, directivos .... "), y que stos no son ni meros gestores, ni
tampoco meros abogados, socilogos, economistas, ingenieros, informticos o estadsticos,
por altsima y respetable que sea la cualificacin especfica de todos ellos. El
Administrador tiene una vocacin generalista y armonizadora, y debe ser capaz de entender
y aprovechar el conocimiento de los diversos especialistas en aras de un objetivo superior
que slo l es capaz de coordinar. De un Administrador se espera, sobre todo, su

38

aportacin al saber hacer, a la transposicin del conocimiento a la accin. ste es el gran

valor aadido que aporta y que, convenientemente potenciado y valorado, ha de ser una
ventaja competitiva determinante del Cuerpo.
Por consiguiente, entendemos que la bsqueda de la propia identidad ha de consistir
en perseguir la definicin del perfil (o perfiles) del Administrador en el mundo de nuestros
das. Entendemos tambin que esta inquietud de bsqueda ha de ser permanente y flexible,
adaptando la evolucin del perfilo perfiles a las exigencias cambiantes del entorno.
No es mala terapia comenzar con un examen de conciencia y reconocer la cuota de
responsabilidad propia:
- No compartimos un objetivo corporativo bien definido.
- No tenemos una idea comn de lo que ha de ser un Adnlinistrador.
- Estamos desunidos, divididos y agrupados en torno a pequeas esferas de poder.
- A falta de una opinin comn sobre el perfil ideal de las nuevas promociones,
nuestra voz no cobra peso en la definicin del contenido de las pruebas de acceso
al propio Cuerpo.
- No ha existido un hilo conductor en -los intentos de armonizacin de las distintas
concepciones del colectivo, y por ello han resultado poco fructferos. Ningn
informe crtico empezado en un foro abierto ha terminado en un documento
suficientemente completo y cerrado como para servir de hito y referencia a
sucesivos estudios. Por el contrario, las decisiones que afectan al colectivo se
generan de forma reactiva, para dar respuesta a problemas conyunturales, sin una
visin amplia del contexto.

En resumen, es hora de plantear un debate abierto y profundo sobre el Cuerpo, y

hoy ms que nunca debemos actuar pro activamente y en solidaridad. Con este informe
pretenden sus autores provocar un debate creativo, ordenado y sistemtico que quede
reflejado, al fin, en un documento que ponga en conexin distintas lneas de pensamiento
e inicie el desarrollo de estrategias de accin.

39

Elementos para un anlisis del Cuerpo Superior de Administradores

Civiles del Estado
1. Mandato
- Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba la Ley articulada de
Funcionarios Civiles del Estado.
- Ttulo III (Funcionarios de carrera), Captulo Primero (Rgimen General), Seccin
la (Cuerpos), Artculo 23.3:
Los funcionarios del Cuerpo Tcnico de Administracin Civil realizarn
las funciones de gstin, estudio y propuesta de carcter administrativo de
nivel superior. Debern poseer titulo de enseanza superior universitaria
o tcnica. Las plazas de mayor responsabilidad de este Cuerpo que
previamente se clasifiquen como tales se reservarn a funcionarios del
mismo que ostenlen diploma de directivos, La obtencin del diploma
determinar una consideracin adecuada de estos funcionarios a efectos
remunerativos.

- Ley 30/19'84, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Funcin Pblica.

- Disposicin adicional novena:
Uno.- Se crean en la Administracin del Estado los siguientes Cuerpos de
funcionarios:
l. Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado, en el que se
integran los funcionarios pertenecientes a los Cuerpos Tcnico de
Informacin y Turismo y Tcnico de la Administracin Civil del Estado.
2....

2. Visin
El Cuerpo de Administradores Civiles debera ser sinnimo del Cuerpo de los
profesionales en gerencia pblica y, por ello, la principal fuente de directivos del sector
pblico.
De un Administrador se espera su capacidad de obrar proactivamente para mejorar
la eficacia de su organizacin, detectando las oportunidades y problemas que se presenten
tanto en la misma como en el entorno en que se desenvuelve. Su talento para localizar y
aprovechar las primeras y prever y solventar los segundos es un valor crtico para el xito
o fracaso de la misma.

40

Un Administrador espera poder ejercer influencia sobre lo que ocurra, y es esta

capacidad y tendencia a la accin, esta aportacin del "saber hacer" aadida al ((saber ",
el valor diferencial que nuestro colectivo aporta sobre otros que actan en la
Administracin.
La Administracin que operar en el siglo XXI ha desplazado sus necesidades del
ineludible encuadre jurdico a cuestiones relacionadas con el servicio al ciudadano-cliente
y a la calidad de las prestaciones o servicios. dentro de un enfoque de gestin
multiorganizativo y en un contexto de austeridad.
El perfil del Administrador que se desenvolver en este escenario requiere no ~lo
de la acumulacin de conocimiento, sino tambin del manejo de mtodos de direccin,
tcnicas instrumentales, as como del desarrollo de habilidades directivas. Es decir, el
ejercicio de la funcin directiva requerir tanto del afianzamiento de aptitudes, como del
desarrollo de las necesarias actitudes.
Esto es bien distinto de otros cometidos con los que a veces, y sin saberse muy bien
por qu, se le confunde:
- De meros gestores que se limitan a seguir un procedimiento establecido.
- De meros expertos en Derecho que se limitan a emitir informes.
- De meros socilogos, ingenieros, informticos, estadsticos y otros profesionales
de las distintas ramas del saber.

3. Estudio de oportunidad
3.1. Anlisis externo
3.1.1. Amenazas
- Injerencias de otros colectivos en reas y puestos cuyo desempeo exige
la cualificacin especfica de nuestro Cuerpo.
- Tendencia a ser desplazado por el poder poltico a posiciones de menor
influencia en la Administracin.
- Riesgo de prdida de seas de identidad propias, vinculadas al origen
pluridisciplinar del colectivo, con la previsible merma de la capacidad de
influir y actuar en diversas reas de potencial desarrollo en la
Administracin.
- Grave situacin de inestabilidad en la definicin del acceso al Cuerpo,
vinculada a la indefinicin del perfil propio del colectivo.

41

3.1.2. Oportunidades
- Los elementos condicionantes de las reglas de actuacin y
funcionamiento de las organizaciones pblicas se sustantivizan en la
necesidad de gestionar ms y mejor, lo que supone, en el marco de unos
recursos limitados, que las organizaciones hayan de combinar los
principios de eficacia y eficiencia en la consecucin de unos objetivos de
mxima calidad. En lo que respecta a la Administracin General de
Estado, se observa como tendencia de futuro que, en cuanto cabecera
institucional del sector pblico, se centrar en las actividades de alta
direccin relativas al diseo de polticas pblicas, con el consiguiente
incremento de la relevancia de las funciones de regulacin, planificacin,
coordinacin, evaluacin y control, tendiendo a desplazar las
competencias de gestin y ejecucin a otras Administraciones Pblicas.
El nfasis en las actividades inherentes a la alta direccin se aprecia
claramente en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado: en primer lugar
porque, al separar los niveles poltico y administrativo, permite la
consiguiente profesionalizacin de los rganos directivos del aparato
administrativo estatal; en segundo lugar porque, al pretender incorporar
con carcter general al mbito de la organizacin administrativa estatal un
nuevo enfoque de gestin prximo al enfoque de administracin por
objetivos, resalta los elementos constitutivos de la actividad de direccin,
exigiendo la profesionalizacin de su ejercicio. AS, son principios de
funcionamiento (art.3) "la programacin y desarrollo de objetivos y
control de la gestin y de los resultados", la .. responsahilidaq por la
gestin pblica~' ~ y la sujecin de los rganos directivos "al control" y
"evaluacin de la gestin por el rgano superior o directivo competente"
La Ley atribuye al titular de los servicios comunes las funciones de apoyo
a los rganos superiores en la planificacin de la actividad de los
Departamentos, mediante el asesoramiento tcnico (art.15 . 1. a) y la
asistencia a los Ministros para efectuar el control de eficacia' de los
Ministerios y sus Organismos Pblicos (art. 15.1.b). Finalmente, atribuye
al Ministro, aunque delegable en el Subsecretario, la fijacin de criterios
para la evaluacin del personal y la distribucin de retribuciones variables
(art.13.8.).
La puesta en valor de la profesionalizacin, tanto de las personas, como
de la propia actividad de direccin, constituye un elemento de oportunidad
para un Cuerpo interministerial de vocacjn directiva como es el de
Administradores Civiles.
- Por otra parte, la culminacin del proceso de convergencia europeo, con
42

la consecucin de la segunda fase de unlon econnlica-monetaria,

incrementar la dimensin europea de las polticas pblicas nacionales,
desplazndose centros de decisin hacia instancias comunitarias.
Este nuevo escenario exigir directivos pblicos con conocimientos
especficos del marco legislativo comunitario, manejo en otras lenguas y
que, adems, posean habilidades y destrezas de negociacin,
comunicacin. .. En este contexto, los Administradores Civiles pueden
encontrar un nuevo espacio natural en el que desarrollarse.
- El rea funcional del Administrador siempre va a existir eh toda
organizacin que haya adquirido un cierto nivel de complejidad, y sus
destrezas son igualmente necesarias en los niveles superiores de la
organizacin admi~strativa, tanto para el desempeo de puestos de lnea
como para los de staff, tanto en reas funcionales de vocacin horizontal
como en las de carcter sectorial. Esta oportunidad supone la necesidad
de posicionarse en este entorno natural, detectando las necesidades a las
que en cada momento un Administrador Civil tenga que responder y
potenciando los efectos de sinergia que posibilitan las diversas
especialidades del Cuerpo.
- El futuro Estatuto de la Funcin Pblica supone la definicin de un
marco normativo que puede ser una oportunidad para que la misin y el
posicionamiento del Cuerpo queden correctamente definidos y ubicados.
- La creciente importancia de la incorporacin de nuevas tecnologas, y
su aplicacin en los mtodos de trabajo de la Administracin, supone un
rediseo de los propios mtodos de trabajo, campo en el que el Cuerpo
puede desarrollar una labor muy eficaz. Conocer y sacar provecho al
mximo de los nuevos sistemas de informacin para la direccin y de
apoyo a la toma de decisiones permitira al Administrador Civil obtener
ventajas competitivas en su entorno profesional.

3.2. Anlisis interno

3.2.1. Fortalezas
- El proceso selectivo de nuestro Cuerpo es, con todo, el que proporciona
una formacin tcnica ms idnea para el desempeo de la titularidad de
los rganos directivos en los distintos tipos de organizaciones que integran
la Administracin General del Estado.
- El Cuerpo cuenta con ms de un millar de funcionarios con una slida
formacin y, en su mayora, una dilatada experiencia. Mantenemos un
43

la consecucin de la segunda fase de unlon econnlica-monetaria,

incrementar la dimensin europea de las polticas pblicas nacionales,
desplazndose centros de decisin hacia instancias comunitarias.
Este nuevo escenario exigir directivos pblicos con conocimientos
especficos del marco legislativo comunitario, manejo en otras lenguas y
que, adems, posean habilidades y destrezas de negociacin,
comunicacin. .. En este contexto, los Administradores Civiles pueden
encontrar un nuevo espacio natural en el que desarrollarse.
- El rea funcional del Administrador siempre va a existir eh toda
organizacin que haya adquirido un cierto nivel de complejidad, y sus
destrezas son igualmente necesarias en los niveles superiores de la
organizacin admi~strativa, tanto para el desempeo de puestos de lnea
como para los de staff, tanto en reas funcionales de vocacin horizontal
como en las de carcter sectorial. Esta oportunidad supone la necesidad
de posicionarse en este entorno natural, detectando las necesidades a las
que en cada momento un Administrador Civil tenga que responder y
potenciando los efectos de sinergia que posibilitan las diversas
especialidades del Cuerpo.
- El futuro Estatuto de la Funcin Pblica supone la definicin de un
marco normativo que puede ser una oportunidad para que la misin y el
posicionamiento del Cuerpo queden correctamente definidos y ubicados.
- La creciente importancia de la incorporacin de nuevas tecnologas, y
su aplicacin en los mtodos de trabajo de la Administracin, supone un
rediseo de los propios mtodos de trabajo, campo en el que el Cuerpo
puede desarrollar una labor muy eficaz. Conocer y sacar provecho al
mximo de los nuevos sistemas de informacin para la direccin y de
apoyo a la toma de decisiones permitira al Administrador Civil obtener
ventajas competitivas en su entorno profesional.

3.2. Anlisis interno

3.2.1. Fortalezas
- El proceso selectivo de nuestro Cuerpo es, con todo, el que proporciona
una formacin tcnica ms idnea para el desempeo de la titularidad de
los rganos directivos en los distintos tipos de organizaciones que integran
la Administracin General del Estado.
- El Cuerpo cuenta con ms de un millar de funcionarios con una slida
formacin y, en su mayora, una dilatada experiencia. Mantenemos un
43

- Se observan criterios inestables en la definicin del temario, y las pruebas

de acceso.
- Un factor que no favorece la comparacin con los otros Cuerpos de elite
es el nmero de temas que componen el temario, puesto que existe la
absurda tendencia de valorar el prestigio de un Cuerpo en funcin exclusiva
de dicho nmero, sin considerar otras variables de peso especfico nluy
significativo: el desarrollo de ejercicios escritos no prefigurados en el
temario, el tiempo nledio de exposicin de los temas, las posibilidades de
opcin a la hora de exponer. y la interlocucin por parte del Tribunal. Estas
variables son factores detenl1inantes a la hora de valorar la formacin y
contrastar habilidades y nladurez en los candidatos. (Con esta visin
amplia, y sin descartar la revisin y adaptacin del nmero de temas y la
estructura del temario. el Cuerpo ocupa una muy buena posicin relativa
entre los otros Cuerpos de elite de la Administracin.)
- El Curso de formacin complementario al proceso selectivo no responde
al conjunto de expectativas que debera cubrir: insistencia en materias cuyo
conocimiento se ha contrastado, escasa incidencia en formacin aplicada o
prctica yen tcnicas y habilidades propias de un Administrador.
_. La cultura administrativa ~xistente no valora suficientemente el uso de las
tcnicas gerenciales a pesar de la relevancia que stas tienen para el mejor
ejercicio de la funcin directiva.
- Tampoco se da apenas importancia al conocimiento y uso de mtodos
cuantitativos4 en la Administracin General del Estado, a pesar de que en
la actualidad estn desempeando un papel esencial en la formacin de
administradores en los mbitos publico y privado. Buscando rbitros
imparciales, como pueden ser las Escuelas punteras en Publk
Administra/ion o en Business Administration, constatamos que asignaturas
como Estadstica5, Investigacin Operativa, Mtodos Cuantitativos,
Contabilidad, Finanzas, y Sistemas y Tecnologas de la Informacin son
obligatorias para todos los alumnos. Sin excepcin, las ms de 500 Escuelas
de referencia en la materia obligan a la formacin cuantitativa.

4 Todava no est completamente superado el desprecio de antai'io por los mtodos cuantitativos en la Administracin Pblica. An se ven
directivos que presumen de su ignorancia en estas materias como si se tratara de una gracia que los adornara.
5 Obviamente, la Estadstica que ha de estudiar un administrador no es la misma Estadstica que ha de estudiar un estadstico. En la enseftanza
de aqu~lIa, sin perder el mximo rigor, no se pone el nfasis en la demostracin matemtica, sino en la oportunidad, el planteamiento ~el
problema y el anlisis de resultados. Anlogos comentarios pueden ser hechos del resto de materias cuantitativas.

45

- Se observan criterios inestables en la definicin del temario, y las pruebas

de acceso.
- Un factor que no favorece la comparacin con los otros Cuerpos de elite
es el nmero de temas que componen el temario, puesto que existe la
absurda tendencia de valorar el prestigio de un Cuerpo en funcin exclusiva
de dicho nmero, sin considerar otras variables de peso especfico nluy
significativo: el desarrollo de ejercicios escritos no prefigurados en el
temario, el tiempo nledio de exposicin de los temas, las posibilidades de
opcin a la hora de exponer. y la interlocucin por parte del Tribunal. Estas
variables son factores detenl1inantes a la hora de valorar la formacin y
contrastar habilidades y nladurez en los candidatos. (Con esta visin
amplia, y sin descartar la revisin y adaptacin del nmero de temas y la
estructura del temario. el Cuerpo ocupa una muy buena posicin relativa
entre los otros Cuerpos de elite de la Administracin.)
- El Curso de formacin complementario al proceso selectivo no responde
al conjunto de expectativas que debera cubrir: insistencia en materias cuyo
conocimiento se ha contrastado, escasa incidencia en formacin aplicada o
prctica yen tcnicas y habilidades propias de un Administrador.
_. La cultura administrativa ~xistente no valora suficientemente el uso de las
tcnicas gerenciales a pesar de la relevancia que stas tienen para el mejor
ejercicio de la funcin directiva.
- Tampoco se da apenas importancia al conocimiento y uso de mtodos
cuantitativos4 en la Administracin General del Estado, a pesar de que en
la actualidad estn desempeando un papel esencial en la formacin de
administradores en los mbitos publico y privado. Buscando rbitros
imparciales, como pueden ser las Escuelas punteras en Publk
Administra/ion o en Business Administration, constatamos que asignaturas
como Estadstica5, Investigacin Operativa, Mtodos Cuantitativos,
Contabilidad, Finanzas, y Sistemas y Tecnologas de la Informacin son
obligatorias para todos los alumnos. Sin excepcin, las ms de 500 Escuelas
de referencia en la materia obligan a la formacin cuantitativa.

4 Todava no est completamente superado el desprecio de antai'io por los mtodos cuantitativos en la Administracin Pblica. An se ven
directivos que presumen de su ignorancia en estas materias como si se tratara de una gracia que los adornara.
5 Obviamente, la Estadstica que ha de estudiar un administrador no es la misma Estadstica que ha de estudiar un estadstico. En la enseftanza
de aqu~lIa, sin perder el mximo rigor, no se pone el nfasis en la demostracin matemtica, sino en la oportunidad, el planteamiento ~el
problema y el anlisis de resultados. Anlogos comentarios pueden ser hechos del resto de materias cuantitativas.

45

Es, por tanto, a partir de la delimitacin de reas funcionales y de

la clasificacin de puestos. cuando proceder la necesaria adscripcin de
determinados puestos al Cuerpo mediante el desarrollo normativo
adecuado. La LOFAGE y el futuro Estatuto ofrecen concretas
posibilidades en relacin con ello: oportunidad que consideramos de
especial relevancia y que no debemos dejar pasar, independientemente del
conjunto de expectativas
profesionales que la evolucin de la
Administracin General del Estado presenta para los Administradores
Civiles.
En este sentido, debe destacarse que, aunque es fcilmente
perceptible que los servicios comunes no constituyen el nico sector de
actividad de desenvolvimiento de los Administradores Civiles, hay que ser
conscientes de las dificultades de reservar puestos de otra naturaleza y, en
particular, de aquellos que comportan gestin directa en los distintos
sectores de actividad, a funcionarios de un determinado Cuerpo. Cuestin
distinta es la opcin estratgica, de gran inters para el colectivo, de
diversificar sus mbitos de especializacin, e ir adquiriendo una mayor
presencia en otros mbitos de la organizacin y en sectores
administrativos con vocacin de futuro.
Dentro de las opciones que ofrecen los servicios comunes departamentales
-claramente potenciados en la Ley-, nos interesa destacar una en
particular: los puestos de trabajo de las Subsecretaras a los que se les
encomiende el desempeo de las funciones previstas en la LOFAGE de
apoyo tcnico a la planificacin y asesoramiento al Ministro para efectuar
el control de eficacia de los Ministerios y sus Organismos Pblicos se
deberan adscribir con carcter exclusivo, mediante el desarrollo
normativo adecuado, a los funcionarios del Cuerpo Superior de
Administradores Civiles del Estado, ya que su especfica formacin
tcnica, acreditada mediante el proceso selectivo, garantiza su mejor
ejercicio.
En este sentido, es claro el desfase actualmente existente entre el
modelo previsto en la Ley y la estructura de los servicios comunes
departamentales (a pesar de la pretendida anticipacin de los Reales
Decretos de agosto de 1996, por los que se determina la estructura bsica
de los Departamentos, a las previsiones contenidas en la Ley). Dado que
en ellos no se aprecia un criterio general de atribucin a una unidad con
nivel orgnico de Subdireccin General del ejercicio de las funciones de
asesoramiento tcnico en la planificacin y de asistencia al Ministro en el
control de eficacia, sera necesario la creacin de una unidad puntera con
este nivel que efectivamente las asumiera, lo que tambin podra hacerse
a partir de una total reconfiguracin de las actuales Inspecciones de
Servicios departamentales o de las Oficinas Presupuestarias.

47

En el mbito de la organizacin territorial, adems de los puestos

de Secretario General de Delegaciones del Gobierno y de
Subdelegaciones, qu Cuerpo si no es el de Administradores Civiles
puede responder al mejor ejercicio de las funciones que la LOFAGE
atribuye a los Subdelegados del Gobierno? Sin nimo de ser exhaustivos,
en el mbito de la Administracin institucional el mismo interrogante
podra ser planteado en relacin con las Secretaras Generales de nuestros
Organismos Pblicos.
- En relacin con el Estatuto, urge adoptar un papel proactivo y no
reactivo. Adems del natural inters que la regulacin de la carrera
directiva presenta para el colectivo, sera conveniente concentrar los
esfuerzos en las siguientes direcciones: el mantenimiento singularizado del
Cuerpo frente a eventuales fusiones con otros colectivos, el nivel inicial
de categora que han de tener los Administradores Civiles recin
ingresados y la imposibilidad de acceso al Cuerpo mediante la promocin
interna al margen de los mecanismos ya establecidos.
- La asuncin de una estrategia dinamizadora de los procesos de cambio
implicara, en otro orden de asuntos, contribuir a la profesionalizacin de
la funcin directiva impulsando el modelo de funcionamiento recogido en
la. LOFAGE especialmente en lo que respecta a la programacin de
objetivos y la gestin orientada hacia los resultados; en la misma lnea,
hay que potenciar la especial orientacin delcolectivo para conocer la
oportunidad y conveniencia del uso de las nuevas tecnologas como
instrumentos al servicio de la eficacia. En la medida que seamos cpaces
de impulsar este modelo seremos protagonistas del cambio y' logr~remos
introducir una dinmica competitiva en el ejercicio de la actividad de
direccin, cuyo ltimo beneficiario ha de ser el ciudadano.
- Paralelamente, el deseable incremento del prestigio del Cuerpo puede ser
potenciado mediante una participacin ms activa de sus miembros en los
debates doctrinales producidos en las distintas ramas del. saber que se
aproximan al estudio de la Administracin Pblica. En particular, un
campo interesante en el que el Administrador Civil debe estar presente es
el que se relaciona con la gestin pblica y el enfoque del Public
Management, la adaptacin de las tcnicas gerenciales, las experiencias
de gestin y evaluacin de la calidad de nuestros servicios pblicos, y el
anlisis crtico de las experiencias de modernizacin de los pases de
nuestro entorno, como un aspecto esencial para acercarnos a la realidad
espaola, identificar las condiciones de viabilidad y contribuir a la
definicin de nuestra poltica de modernizacin.
Hay que ser conscientes de que es ste un campo con proyeccin
de futuro y en el que los Administradores Civiles, por la preparacin

48

adquirida en el proceso selectivo, contamos con una indudable ventaja

competitiva frente a otros colectivos y en el que podemos adquirir una
posicin preeminente desde la cual contribuir a incrementar el prestigio
del Cuerpo.
- Finalmente, adems de las vas apuntadas en relacin con las
posibilidades actuales de reserva de puestos, la contribucin a la
profesionalizacin de la funcin directiva y la participacin en debates
doctrinales, no puede faltar la referencia a algunas reas y puestos de
especial atractivo e idoneidad para el colectivo.
Al margen de lo expuesto en relacin con los servicios comunes,
no es ocioso destacar que el perfil que la figura del Subsecretario adquiere
en la LOFAGE se identifica ms que nunca, y en mayor medida que en
relacin con el resto de los Cuerpos, con el ya descrito de los
Administradores Civiles. Es ello, ms que un desidertum, una realidad
que debemos subrayar.
El Administrador Civil del futuro ha de tener una mayor presencia
en la actividad administrativa vinculada al exterior: adems de los que
naturalmente le corresponden (rea de turismo), el desempeo de otros
puestos en Instituciones y Organismos Pblicos de la A.G.E. cuya
actuacin se desarrolle en el exterior, as como de aquellos otros que
desde los distintos sectores de actividad estn llamados a mantener una
importante vinculacin con asuntos comunitarios, constituyen ejemplos de
un campo que hay que cultivar por su proyeccin futura.
Tampoco hay que olvidar la continuidad que en la Administracin
General del Estado ha de tener la actividad reguladora y el indudable
inters que para buena parte de los Administradores Civiles ha de tener
el incremento significativo de la presencia de funcionarios del colectivo
en todos los niveles de las Secretaras Generales Tcnicas de los
Ministerios, unidades de tradicional prestigio en el conjunto de la
organizacin departamental.
Por ltimo, el Ministerio de Administraciones Pblicas constituir,
en mayor medida que en el pasado, un Departamento de indudable inters
para los Administradores Civiles, especialmente en el desempeo
continuado de sus puestos de carcter directivo. Ello es as por el peso
especfico que ha ido adquiriendo, por el papel dinamizador de los
procesos de cambio, y por la relevancia que, desde el punto de vista
estratgico, presentan sus competencias (incluyendo las relativas a la
Secretara de Estado para la Administracin Pblica, a la Secretara de
Estado para las Administraciones Territoriales, y a la Subsecretara, tras
la reciente dependencia orgnica de las Delegaciones del Gobierno al
49

Departamento) .

2 a LA CALIDAD EN EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES DIRECTIVAS COMO

RASGO DISTINTIVO DE NUESTRO COLECTIVO.
Hay que tomar conciencia de que es necesario singularizarnos en
el desempeo de nuestra actividad, cualquiera que sea su mbito,
mediante el desarrollo de nuestras capacidades directivas, como valor
diferencial que nuestro colectivo aporta en relacin con otros que actan
en el seno de la Administracin General del Estado. La aplicacin en
nuestras reas de trabajo de los principios que inspiran el enfoque de la
"calidad" debe ser lo que nos permita mantener una ventaja competitiva
medible y sostenible, en la lnea ya apuntada de estimular la competencia
en el ejercicio de los puestos directivos.
La asuncin de esta estrategia plantea la necesidad de actuar desde
el principio, comenzando por el propio proceso selectivo.
- La revisin del mismo, constituye un importante punto de partida para
marcar improntas en las futuras generaciones de Administradores Civiles:
En fase de oposicin, el mantenimiento de las diversas
especialidades se considera una riqueza para el propio Cuerpo y para la
Administracin; la ampliacin del temario manteniendo enfoques
multidisciplinares y la revisin de sus contenidos para actualizar la accin
administrativa estatal, incorporando proyecciones o tendenCIas de futuro
en los distintos sectores y profundizando en el campo econmico y
presupuestario, contribuirn a reforzar el bagaje de "saberes" : el
asentamiento de un primer ejercicio con dos temas de libre configuracin
es una medida idnea para apreciar en los candidatos su capacidad
analtica, formacin integral, capacidad relacional y creatividad, valores
actualmente en boga en el perfil de un directivo, que no debemos
despreciar.
El Curso selectivo posterior debe ser tambin revitalizado de
acuerdo con las necesidades en presencia: el perfeccionamiento de las
tcnicas normativas, el enfoque de la gerencia pblica desde la perspectiva
del estudio de casos, el trabajo en equipo, la profundizacin en las
tcnicas gerenciales y en las habilidades directivas, la exigencia de
formacin cuantitativa para todas las especialidades, y el estudio de
idiomas contribuiran, sin lugar a dudas, a m~jorar el "saber hacer" al que
aludamos inicialmente.
- Ya en nuestra condicin de funcionarios de carrera, no ser necesario
50

insistir en la necesidad de reciclaje y formacin continua, si bien habra

que aunar esfuerzos para facilitar el acceso de los miembros del colectivo
a los Cursos especficos dirigidos a la actualizacin de contenidos
relacionados con el ejercicio de funciones directivas. Adems, tendramos
que promover el diseo de cursos de formacin cuantitativa especialmente
dirigidos a Administradores Civiles.
- Por ltimo, el enfoque proactivo se ha de reflejar en la mejora continua
de las actividades y los resultados de las Organizaciones en las que
prestamos servicio, manifestando especial atencin a la motivacin de
todo el personal para que se implique efectivamente en ello. En este
sentido, es previsible que se mantengan los planteamientos actuales 'que
destacan en el perfil del directivo la dimensin de liderazgo vinculada a
su capacidad para motivar al conjunto del personal.

3 a . DESARROLLO DE PROCESOS QUE FOMENTEN LA COHESIN DEL

COLECTIVO
Esta estrategia parte de una idea esencial: asumir la importancia
del asociacionismo como instrumento al servicio de todos y en defensa
legtima de nuestros intereses.
A partir de ah, la promocin del asociacionismo debe vincularse
a la idea de profesionalizacin de la funcin directiva y requerira
impulsar una serie de medidas:
- Habra que revisar los Estatutos de la Asociacin de manera que se
estimulara la participacin de todo el colectivo. En este proceso habra
que involucrar a aquellos compaeros de cada una de las especialidades
con capacidad de liderazgo y prestigio acreditado.
- Para el futuro, la asociacin tendra que establecer canales de
comunicacin estables con el poder poltico (de nuevo, es necesario que
prevalezca el enfoque proactivo frente al reactivo).
- Igualmente, tendramos que ser capaces de mantener foros de debate con
carcter regular sobre l<;>s problemas del colectivo. Aunque han existido
tentativas, ni han llegado a tomar cuerpo, ni han presentado la misma
consistencia que otras experiencias llevadas a cabo por otros grupos de
profesionales.
- Por su carcter ejemplar, y como medida encaminada a incrementar el
prestigio del colectivo, podramos institucionalizar en el seno de la
Asociacin un prenlio a la excelencia en la prestacin de servicios o por
51

los resultados obtenidos en el ejercicio de funciones directivas, siguiendo

criterios objetivos.
- Por ltimo, tendramos que ser capaces de aprovechar todo nuestro peso
especfico en la organizacin administrativa para el diseo de un buen
sistema de redes formales e informales que faciliten los flujos de
informacin y conocimiento entre las mltiples reas en las que estn
presentes los Administradores Civiles, de forma que podamos explotar los
espacios de oportunidad para el conjunto del colectivo. A tal fin, sera
conveniente la institucionalizacin de encuentros en el marco de la
Asociacin.

52

La coleccion Documentos WW pretende poner a aisposicion

los directivos de las administraciones publicas algunos textos e
informes de especial interes que no hayan tenido la suficiente
divulgacion por otros canales. Su objetivo es ennquecer el debate sobre la reforma del sector publico, la modernizacion de la
Administracion y las politicas de recursos humanos. dando a
conocer experiencias relevantes en estas matenas asi como
reflexiones e informaciones de caracter mas global.

Una decada de Administracion Publica

La experiencia de la XXIV promotion
de Administradores Civiles del Estado
1987 - 1997

Documento n 15

DOCUMENTOS

,1
Ministerio de Administraciones Publicas
Instituto Nacional de Administracion Publica