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Controle Externo p/ TCU - Tcnico


Professor: Erick Alves

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Controle Externo TCU - TEFC 2015


Teoria e exerccios comentados
Prof. Erick Alves Aula 00
Ol concurseiro (a)!
com grande satisfao que recebi o convite do Estratgia Concursos
para ministrar este curso de Controle Externo, especialmente formatado
para o concurso do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Em 9/6/2015, foi publicado Edital de concurso pblico com a
abertura de 42 vagas de Tcnico Federal de Controle Externo
(TEFC), cargo de nvel mdio, distribudas da seguinte forma: 32 em
Braslia; 02 em So Lus/MA; e 01 em Rio Branco/AC, em Manaus/MA, em
Salvador/BA, em Cuiab/MT, em Belm/PA, em Recife/PE, em Porto
Velho/RO e em Boa Vista/RR. A banca o Cespe/UnB e as provas
ocorrero no dia 09 de agosto de 2015.
Alm disso, forma abertas 36 vagas para o cargo de Auditor
Federal de Controle Externo, orientao Auditoria Governamental,
e mais 30 vagas para o cargo de Auditor Federal de Controle
Externo, orientao Auditoria de TI, cargos que exigem nvel
superior e para os quais lanamos um curso especfico.
Portanto, para aqueles que sonham em fazer parte de um dos
melhores rgos da Administrao Pblica Federal, o momento de iniciar a
preparao foi ontem, pois a concorrncia certamente ser muito
acirrada. Ento, mos obra!
Para auxili-lo (a) nessa jornada, procurei elaborar um material de
qualidade, atualizado, em linguagem clara e objetiva, e totalmente
direcionado para o concurso, de modo a facilitar seus estudos.
Mas antes, vou me apresentar. Meu nome Erick Alves, formado
pela Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN), onde obtive o 1 lugar
no curso de formao de oficiais de Intendncia do Exrcito Brasileiro.
Durante o perodo em que permaneci no Exrcito, desempenhei diversas
atividades administrativas nas quais pude tomar conhecimento das
competncias e atribuies do TCU: meu nome sempre figurava no rol de
responsveis do Batalho. Posteriormente, em 2007, prestei concurso
para o ento cargo de Analista de Controle Externo (ACE), hoje Auditor
Federal de Controle Externo (AUFC), no qual logrei xito, sendo o
6 colocado para Braslia-DF e 7 geral. Passei para o outro lado da
prancheta, como dizem os militares! Desde ento, atuo na atividade fim
do TCU, o controle externo, instruindo prestaes de contas e realizando
fiscalizaes. Devo dizer que um trabalho muito gratificante. E o TCU
realmente um excelente local para se trabalhar, de modo que todo o
sacrifcio realizado na preparao vale a pena, com certeza... Alm disso,
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venho colaborando com o Estratgia Concursos na disciplina Controle
Externo e em cursos de discursivas, sempre com tima avaliao dos
alunos. Em 2014, iniciei um novo projeto no Estratgia, e passei a
tambm ministrar cursos de Direito Administrativo. com essa
experincia que espero ajud-lo (a) a alcanar a to sonhada aprovao.
Controle Externo possui extrema importncia nos concursos para
Tribunais de Contas, visto que trata da atividade fim desses rgos. Aps
a aprovao, seu trabalho no TCU depender em grande medida do
conhecimento da Lei Orgnica, do Regimento Interno, das disposies
constitucionais sobre o controle da Administrao Pblica e de outros
assuntos que veremos em nossas aulas. Por tudo isso, no raro a matria
tambm cobrada nas questes discursivas. Assim, no basta apenas
treinar a resoluo de questes objetivas. Tambm preciso possuir
elementos para argumentar nas questes abertas. Este material lhe dar
tais elementos.
Nosso curso ser de teoria e exerccios comentados. Meu objetivo
aqui prepar-lo (a) de forma ampla para resolver as questes de
Controle Externo da prova do TCU, tendo como parmetro o Edital que
est na praa, elaborado pelo Cespe/UnB.
Daremos nfase s questes dos ltimos concursos para Tribunais de
Contas promovidos pelo Cespe, dentre eles os concursos para o TCU. Para
complementar o estudo, tambm veremos questes de outras bancas.
Dessa forma, espero lhe proporcionar uma preparao de alto nvel, mas
sem extrapolar os limites do Edital, a fim de que voc possa encarar a
prova com tranquilidade.
A metodologia das aulas contempla, em cada tpico, a exposio da
teoria seguida da resoluo e comentrio de questes anteriores sobre o
assunto. Nos comentrios, pode haver explicaes novas. Assim, teoria e
questes se complementam.
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Ao final de cada aula ser apresentado ainda um Resumo do


contedo, na forma de esquemas, bem como uma lista com as questes
que foram comentadas, seguidas do gabarito, tudo isso para facilitar a
reviso da matria.
Caso reste alguma dvida que no tenha sido esclarecida na aula,
no hesite em post-la no frum de dvidas. O mesmo vale para crticas
ou sugestes. A possibilidade de interao com o professor um dos
diferenciais dos cursos em PDF; portanto, no deixe de utilizar essa
importante ferramenta!
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Dito isso, as caractersticas principais deste curso so:
Contedo terico completo e atualizado, baseado nos
ltimos Editais do TCU, apresentado de forma completa, clara e
objetiva;
Abordagem que fornece elementos para a resoluo de uma
muito provvel questo discursiva sobre a matria;
Mais de 400 questes resolvidas e comentadas, com foco
nas questes dos ltimos concursos para o TCU;
Resumo de todas as aulas, apresentado na forma de
esquemas;
Contato direto com o professor via frum para retirada de
dvidas.
Viram s? Ser um curso bastante completo e dinmico, com tudo
que se tem direito, voltado tanto para os iniciantes que nunca tiveram
contato com a matria como para os concurseiros que j vm se
preparando para o TCU e que desejam revisar os temas e atualizar o
conhecimento.
Os assuntos de Controle Externo que o Cespe est exigindo no Edital
de TEFC so os seguintes:
CONTROLE EXTERNO: 1 Tribunal de Contas da Unio (TCU): natureza,
competncia e jurisdio. 2 Organizao e funcionamento do TCU. 3 Tipos
de fiscalizao. 4 Deliberaes, processo em geral e recursos (Lei n
8.443/1992 e Regimento Interno do TCU).

Esse contedo programtico de Controle Externo um padro seguido


em praticamente todos os concursos do TCU, independentemente do
cargo.
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Minha proposta abordar esses assuntos


programao de aulas apresentada a seguir:

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de

acordo

com

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Disponvel

Conceito, tipos e formas de controle. Controle


parlamentar.
Controle
administrativo.
Controle
judicial. Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS).
Declarao de Lima. Sistemas de Controle na
Administrao Pblica Brasileira.

Aula 01

Disponvel

Tribunais de Contas: funes, natureza jurdica e


eficcia das decises. Natureza das fiscalizaes.
Jurisdio do TCU (item 1 do Edital)

Aula 02

Disponvel

Competncias atribudas ao TCU pela Constituio


(item 1 do Edital)

Aula 03

Disponvel

Competncias atribudas ao TCU pela LOTCU, pelo


Regimento Interno e por outros normativos
infraconstitucionais. (item 1 do Edital)

Aula 04

Disponvel

Organizao do TCU. Deliberaes, sesses


processo no TCU (itens 2 e 4 do Edital)

Aula 05

Disponvel

Julgamento de Contas. Tomada de Contas Especial


(itens 1 e 4 do Edital)

Aula 06

Disponvel

Fiscalizao no TCU. Instrumentos de Fiscalizao.


Denncia. Representao (itens 3 e 4 do Edital)

Aula 07

Disponvel

Sanes, medidas cautelares e recursos (item 4 do


Edital)

Aula 00
(demonstrativa)

Como se nota, os assuntos desta aula demonstrativa no esto


previstos explicitamente no Edital, mas importante estuda-los para que
voc adquira a base conceitual necessria para acompanhar o restante do
curso. No obstante, os assuntos Entidades Fiscalizadoras (EFS) e
Declarao de Lima no so essenciais e, portanto, caso voc prefira,
no precisam ser estudados.
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importante ressaltar que, embora o Edital de Controle Externo


parea bem enxuto, ele cobra toda a LO/TCU e todo o RI/TCU, ou seja,
existe bastante contedo a. Ademais, bom lembrar que a prova de TEFC
do concurso de 2012, na matria de Controle Externo, foi muito mais
difcil que as provas recentes de AUFC. Ou seja, nada de relaxar!
A disciplina Controle Externo, essencialmente, est ancorada na
seguinte legislao:
Constituio Federal (CF)
Lei Orgnica do TCU - Lei 8.443/1992 (LO/TCU)
Regimento Interno do TCU Resoluo TCU 246/2011 (RI/TCU)
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Evitarei ao mximo reproduzir trechos da legislao; somente o farei
quando indispensvel boa didtica. Assim, recomendo que voc
imprima e encaderne as normas acima para facilitar o estudo. Elas
podem ser facilmente encontradas na pgina principal do portal TCU:
www.tcu.gov.br. interessante que voc as consulte sempre que forem
citadas.
Alm dessas normas, o Cespe tambm vem cobrando conhecimentos
de outras normas mais especficas do TCU, como instrues e decises
normativas, assim como da jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal. Ao longo do curso, veremos vrias disposies importantes
dessas normas e diversas decises do Supremo importantes afetas
nossa disciplina.
Enfim, espero que voc aproveite o curso, tire suas dvidas, estude
bastante e, na hora da prova, resolva as questes com confiana. Desse
modo, todo o esforo empregado nessa fase preparatria ser
recompensado com a alegria que acompanha a aprovao, a qual espero
compartilhar com voc, na certeza de que em breve estaremos
trabalhando juntos como Tribunal de Contas da Unio!

Sem mais delongas...aos estudos!

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OBSERVAO IMPORTANTE

Este curso protegido por direitos autorais (copyright),


nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a
legislao sobre direitos autorais e d outras providncias.
Grupos de rateio e pirataria so clandestinos, violam
a lei e prejudicam os professores que elaboram os
cursos.
Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo os cursos
honestamente atravs do site Estratgia Concursos ;-)

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AULA 00 (demonstrativa)
Bom, na Aula 00, que alm de aula demonstrativa tambm a
primeira do curso, nosso objetivo ser percorrer os conceitos que
fornecem a base para o estudo do Controle Externo, cobrindo os seguintes
assuntos:
Aspectos gerais do controle;
Entidades Fiscalizadoras Superiores e Declarao de Lima;
Controle externo no Brasil. Sistemas de Controle na Administrao
Pblica Brasileira.

Para tanto, seguiremos o seguinte sumrio:

SUMRIO
Aspectos gerais do controle ...................................................................................................................................... 8
Conceito ............................................................................................................................................................................ 8
Classificaes do controle....................................................................................................................................... 11
Quanto ao posicionamento do rgo controlador ................................................................................... 11
Quanto ao momento do controle .................................................................................................................... 11
Quanto natureza do controle ........................................................................................................................ 13
Controle Administrativo..................................................................................................................................... 15
Controle Judicial .................................................................................................................................................... 16
Controle Social........................................................................................................................................................ 18
Sistemas de controle externo ................................................................................................................................ 23
Declarao de Lima ..................................................................................................................................................... 26
Sistemas de controle no Brasil ............................................................................................................................. 34
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Controle Externo ........................................................................................................................................................ 35


Controle Parlamentar .......................................................................................................................................... 40
Controle Tcnico.................................................................................................................................................... 42
Controle exercido em conjunto pelo Legislativo e pelo TCU ............................................................... 44
Controle Interno ......................................................................................................................................................... 48
Controle dos recursos estaduais e municipais............................................................................................... 52
RESUMO DA AULA ..................................................................................................................................................... 59
Questes comentadas na Aula .............................................................................................................................. 61
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 67

Vamos ento?
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ASPECTOS GERAIS DO CONTROLE


CONCEITO
Controle a fiscalizao exercida sobre as atividades de pessoas,
rgos, departamentos, sistemas etc., para que tais atividades no se
desviem dos padres e das normas preestabelecidas, e para que alcancem
os resultados desejados.
O controle uma das funes administrativas clssicas: planejar,
coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria
da administrao, um sistema de controle eficaz garante que as atividades
sejam realizadas de maneira satisfatria, na direo dos objetivos da
empresa. Alm do mais, nas grandes corporaes modernas de capital
pulverizado, ou seja, que possuem muitos acionistas, os verdadeiros
donos geralmente esto afastados da administrao do negcio. Diretores
executivos so contratados para administrar a empresa com o
compromisso de dirigi-la para satisfazer os interesses dos proprietrios do
capital. Nesse contexto, uma estrutura de controle possui a finalidade de
assegurar que a administrao da companhia esteja seguindo as diretrizes
estabelecidas pelos proprietrios, alm de coibir atitudes oportunistas dos
executivos que satisfaam seus prprios interesses em detrimento da
organizao.
De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais
utilizados pelo Estado no pertencem ao Presidente da Repblica nem aos
Governadores, Prefeitos, Deputados e demais agentes pblicos, mas sim
ao povo, que recolhe tributos. com esses recursos que o Estado
disponibiliza servios sociedade, adquirindo materiais para o
funcionamento das reparties, firmando contratos, realizando obras,
remunerando seus servidores, etc.
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Mas virtualmente impossvel que o povo, por si mesmo, consiga


administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa
tarefa a intermedirios legalmente habilitados, os gestores pblicos, que
tm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo,
obedecendo s normas aplicveis. Paralelamente, de forma semelhante ao
que ocorre nas empresas privadas, existe toda uma estrutura de controle
atuando para assegurar que os governantes e demais responsveis por
bens e valores pblicos desempenhem suas tarefas com correo, em
consonncia com o ordenamento jurdico e com princpios como os da

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moralidade, publicidade, impessoalidade e supremacia do interesse
pblico.
Hely Lopes Meirelles, em uma definio abrangente, porm concisa,
leciona que controle, em tema de Administrao Pblica, a faculdade de
vigilncia, orientao e correo que um poder, rgo ou
autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro.
Os termos chaves dessa definio representam os principais atributos
do controle da gesto pblica, que podem ser compreendidos da seguinte
forma:
Vigilncia: fiscalizao e acompanhamento da gesto, com base nas
normas aplicveis.
Orientao:
atuao
pedaggica,
preventiva,
com
vistas
ao
aperfeioamento das prticas de gesto e inibio de condutas lesivas
aos cofres pblicos.
Correo: assegurar o cumprimento da lei e a recomposio do
patrimnio lesado.
Poder: como corolrio do Estado Democrtico de Direito, a CF instituiu um
sistema de freios e contrapesos no qual os Poderes se vigiam
mutuamente, cada um fiscalizando e inibindo eventuais excessos do outro
(controle externo).
rgo: cada instituio pblica possui em sua estrutura um rgo com
atribuio de fiscalizar a prpria instituio (controle interno).
Autoridade: autotutela da administrao, que pode anular ou revogar
seus prprios atos.

Em nosso dia-a-dia, muito comum nos depararmos com notcias


sobre obras superfaturadas, fraudes em licitaes, e outras tantas
falcatruas que tm em comum o fato de envolverem a malversao de
recursos pblicos. Veja algumas manchetes recentes:
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TCU detecta falhas de construo em UPA 24h de Oeiras


(portalodia.com, em 18/2/2014)
Tribunal de Contas da Unio fiscaliza obras da Copa e encontra problemas
(globo.com, em 14/2/2014)
TCU estima desperdcios de R$ 2,67 bi ligados a gastos extras com usinas
trmicas
(valor.com.br, em 19/2/2014)

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Tais notcias somente vm tona porque alguma ao de controle
foi realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a identificao
da irregularidade.
Ao toparmos com manchetes dessa natureza, podemos perceber que
o controle da Administrao Pblica pode ser feito de diversas formas e
por diferentes agentes. Nos exemplos acima, assim como em diversas
situaes semelhantes, a ao de controle foi empreendida pelo Tribunal
de Contas da Unio (TCU), a quem cabe zelar pela correta gesto dos
recursos da Unio. Com efeito, veremos que os Tribunais de Contas
(incluindo o da Unio, o do Distrito Federal, bem como todos os outros
Estaduais e Municipais) so os rgos tcnicos diretamente envolvidos no
controle externo da Administrao Pblica, em auxlio ao Poder
Legislativo, fiscalizando os respectivos rgos e agentes jurisdicionados
que realizam a arrecadao e a aplicao dos recursos municipais,
estaduais, distritais e federais.
Mas vale lembrar que a Administrao tambm se sujeita ao controle
judicial, realizado pelo Poder Judicirio, ao controle social, realizado pelos
cidados, alm de exercer, ela mesma, o controle sobre os prprios atos,
como veremos com mais detalhes adiante.
Quando falamos em controle da gesto pblica, estamos nos
referindo fiscalizao de qualquer ato administrativo que envolva
receitas e despesas pblicas, como a compra de bens, admisso de
pessoal, arrecadao de impostos, etc. Assim, essa modalidade de
controle mais perceptvel sobre as atividades realizadas pelo
Poder Executivo, cujas funes tpicas so as funes administrativas. Mas
o controle da gesto pblica tambm alcana o Poder Legislativo e o Poder
Judicirio, bem como o Ministrio Pblico e o prprio Tribunal de Contas.
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Contudo, o controle de que estamos falando no alcana as


funes tpicas dos demais Poderes (Legislativo = legislar; Judicirio =
julgar) e rgos autnomos (MP = fiscal da lei; TC = controle externo),
mas apenas suas funes administrativas. Por exemplo: o TCU no tem
competncia para fiscalizar se o processo legislativo que resultou na
edio de determinada lei foi corretamente seguido pelo Congresso
Nacional; tambm no pode dizer se o Supremo Tribunal Federal decidiu
ou no de forma adequada em determinada ao direta de
inconstitucionalidade. Mas, por outro lado, poder sim fiscalizar as
licitaes, as admisses de pessoal e todos os demais atos que resultem

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receita ou despesa realizados tanto pelo Congresso Nacional como pelo
Supremo Tribunal Federal.
A partir dessas consideraes conceituais, vamos avanar
apresentando algumas classificaes doutrinrias e legais que se aplicam
ao controle da gesto pblica.
CLASSIFICAES DO CONTROLE
QUANTO AO POSICIONAMENTO DO RGO CONTROLADOR
Quando o controle exercido por um ente no que integra a mesma
estrutura organizacional do rgo fiscalizado dito controle externo.
Por exemplo: quando o Congresso Nacional julga as contas prestadas
pelo Presidente da Repblica, ou quando um juiz anula um ato do Poder
Executivo, temos exemplos de controle externo, pois, nestes casos, um
Poder exerce controle sobre os atos de outro Poder. No primeiro caso, o
Legislativo e, no segundo caso, o Judicirio exercem controle sobre o
Executivo. Todavia, veremos que, na terminologia adotada pela
Constituio, apenas o controle exercido pelo Legislativo sobre a
Administrao Pblica, com o auxlio tcnico dos Tribunais de Contas,
recebe a denominao de controle externo (CF, art. 70 a 75).
Por outro lado, quando o controle exercido por rgo especializado,
porm pertencente mesma estrutura da unidade controlada, dito
controle interno. A Controladoria-Geral da Unio (CGU), por exemplo,
um rgo que exerce controle interno, pois se vincula diretamente ao
Presidente da Repblica (o titular da CGU um Ministro de Estado), e
possui atribuies especficas de controle dos rgos e entidades
administrativas pertencentes ao Poder Executivo Federal.
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QUANTO AO MOMENTO DO CONTROLE


Controle prvio (a priori): exercido antes da conduta administrativa
se efetivar. Possui carter preventivo, orientador, e visa evitar a
ocorrncia de irregularidades. Exemplos de controle prvio exercido pelo
TCU:
(i)

apreciao prvia
desestatizao1;

da

documentao

dos

processos

de

Lei 9.494/1997:
Art. 18. Compete ao Gestor do Fundo [Nacional de Desestatizao]: (...)

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(ii)

assinatura de determinaes aos gestores pblicos, de modo a


prevenir que irregularidades se repitam (LO/TCU, art. 18 e
art. 43, inciso I);

(iii)

decretao de medidas cautelares no controle sobre editais de


licitao (RI/TCU, art. 276).

O ordenamento jurdico atual no mais prev a necessidade de


homologao prvia pelo Tribunal de Contas como condicionante
para a eficcia de atos administrativos. Isso estava previsto no
perodo entre as constituies federais de 1946 e 1967, mas no existe mais.
Naquele perodo, todos os atos da administrao, inclusive licitaes e respectivos
contratos para compras, obras e servios, deveriam passar pelo crivo prvio do Tribunal de
Contas para que pudessem produzir efeitos, num verdadeiro excesso de burocracia.
J hoje em dia, a regra no mais essa, visto que gestores pblicos firmam contratos e
executam despesas sem precisar de qualquer anuncia prvia do Tribunal de Contas.
Porm, em algumas situaes especficas, por expressa disposio legal, ainda se realiza o

ato, como o caso das


concesses de servios pblicos na esfera federal, cujo Edital deve ser enviado ao TCU para
aprovao antes de ser publicado..
Controle concomitante (pari passu): efetuado no momento em que
a conduta administrativa est sendo praticada. Tambm possui carter
preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente.
Exemplos de controle concomitante exercido pelo TCU:
(i)

acompanhamento da arrecadao da receita (LO/TCU, art. 1,


inciso IV);
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(ii)

fiscalizao da entrega dos recursos do


destinatrios (LO/TCU, art. 1, inciso VI);

FPE e FPM aos

(iii)

realizao de auditorias sobre atos ou contratos administrativos


que ainda esto sendo consumados, como uma obra ainda no
finalizada (LO/TCU, art. 1, II).

Controle posterior (a posteriori): efetuado aps o ato


administrativo ter sido praticado. Possui carter corretivo e,
eventualmente, sancionador. a forma mais utilizada de controle externo.
Exemplos de controle posterior exercido pelo TCU:
VIII preparar a documentao dos processos de desestatizao, para apreciao do Tribunal de Contas da Unio; (...)

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(i)

julgamento das contas dos administradores pblicos (LO/TCU,


art. 1, inciso I);

(ii)

emisso de parecer prvio sobre as contas do prestadas pelo


Presidente da Repblica (LO/TCU, art. 1, inciso III e art. 36);

(iii)

realizao de auditorias para fiscalizar a regularidade de atos


administrativos j consumados ou os resultados alcanados por
programas de governo (LO/TCU, art. 1, II).

Registre-se que o Tribunal de Contas possui competncias que lhe


so prprias, e que podem ser enquadradas em qualquer dos trs
momentos do controle. Embora suas tarefas mais conhecidas e
tradicionais sejam de controle posterior (julgamento das contas e
realizao de auditorias), o controle da administrao pblica tem
evoludo para priorizar aes de controle prvio ou concomitante, a partir
de critrios de materialidade, relevncia e risco. Dessa forma, espera-se
que a Corte de Contas alcance maior efetividade.
QUANTO NATUREZA DO CONTROLE
Tradicionalmente, o controle da gesto pblica, quanto natureza, ou
seja, considerando o seu foco, classifica-se em:
Legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda consonncia com
as normas aplicveis, de qualquer espcie - leis, regimentos, resolues,
portarias etc.
Ex: no controle da legalidade de uma construo de rodovia, pode ser
verificado se a contratao da empreiteira responsvel pela obra foi realizada em
conformidade com a Lei de Licitaes.
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Legitimidade: verifica se o ato atende ao interesse pblico,


impessoalidade e moralidade.
Ex: no controle de legitimidade, pode ser verificado se a construo da
rodovia atende s necessidades da populao. Caso, por exemplo, j existirem
outras vias de acesso que atendam satisfatoriamente a demanda do local, ao
contrrio de outras localidades mais necessitadas, o investimento poderia no
ser considerado legtimo, mesmo se realizado de acordo com a Lei de Licitaes.

Economicidade: analisa a relao custo/benefcio da despesa


pblica, isto , se o gasto foi realizado com minimizao dos custos e sem
comprometimento dos padres de qualidade.

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Ex: no controle de economicidade, pode ser verificado se os materiais e
servios necessrios construo da rodovia foram adquiridos e contratados a
preos de mercado e se atenderam s necessidades da obra com qualidade.

Alm desses aspectos, com a utilizao de tcnicas mais modernas de


fiscalizao, o controle passou a ter tambm como foco:
Eficincia: analisa os meios utilizados em relao aos resultados
obtidos pela Administrao, com critrios de custo, prazo e qualidade. De
certa forma, se confunde com o conceito de economicidade.
Ex: no controle de eficincia, pode ser verificado se os recursos dispendidos
na obra foram otimizados, ou seja, se a rodovia foi construda com qualidade,
em tempo razovel e a custo de mercado.

Eficcia: verifica se as metas estabelecidas foram alcanadas, ou


seja, se os bens e servios foram providos.
Ex: no controle de eficcia, pode ser verificado se o cronograma
estabelecido para a obra foi cumprido, se todas as intervenes previstas foram
realizadas, ou mesmo, se a rodovia foi realmente construda.

Efetividade: analisa se os objetivos da ao administrativa foram


atingidos, em termos de impactos sobre a populao-alvo.
Ex: no controle de efetividade, pode ser verificado se a rodovia, aps
construda, realmente melhorou a vida da populao, suprindo as carncias que
motivaram a realizao da obra.

Segundo as Normas de Auditoria do TCU, legalidade e legitimidade


so avaliadas nas auditorias de regularidade, enquanto que
economicidade, eficincia, eficcia e efetividade so avaliadas nas
auditorias operacionais.
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Fonte: Manual de Auditoria Operacional do TCU.

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Em suma, o controle avalia a legalidade, economicidade e a eficincia
da aquisio e aplicao dos recursos, assim como a legitimidade,
eficcia e a efetividade dos resultados alcanados.

CONTROLE ADMINISTRATIVO
Segundo a Professora Di Pietro, controle administrativo o poder
de fiscalizao que a Administrao Pblica (em sentido amplo) exerce
sobre sua prpria atuao, sob os aspectos de legalidade e mrito, por
iniciativa prpria ou mediante provocao. Esse tipo de controle
deriva do poder de autotutela da Administrao, expresso na
Smula 473 do STF:

anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os


tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em
todos os casos, a apreciao judicial
Portanto, anulao refere-se a controle de legalidade: anulam-se
atos ilegais; por sua vez, revogao refere-se a controle de mrito:
revogam-se atos inconvenientes ou inoportunos, assim classificados
segundo critrios discricionrios da Administrao. Vale destacar que, em
qualquer caso, sempre h a possibilidade de apreciao do ato pelo Poder
Judicirio.
Os controles internos administrativos so inerentes s atividades de
uma organizao, constituindo etapas de seus processos de trabalho, em
todos os nveis, desde a alta direo at os escales operacionais. Como
exemplos de controles internos administrativos, pode-se citar: sistema de
autorizao e aprovao de transaes, segregao de tarefas, controles
fsicos sobre os bens e informaes, controle da chefia sobre os atos de
seus subordinados (controle hierrquico), instaurao de processos
disciplinares, interposio de recursos administrativos etc.
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Superviso Ministerial
A superviso ministerial, na esfera federal, uma das formas
pelas quais o controle administrativo se manifesta, nos termos do
Decreto-Lei 200/1967, que dispe sobre a organizao da Administrao
Pblica Federal.

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De acordo com a mencionada norma, o Ministro de Estado
responsvel, perante o Presidente da Repblica, pela superviso dos
rgos da Administrao Federal, direta e indireta, enquadrados em sua
rea de competncia. Assim, por exemplo, o Ministro de Estado da
Fazenda responsvel pela superviso da Receita Federal e da Secretaria
do Tesouro Nacional, rgos vinculados ao Ministrio de sua competncia.
A superviso ministerial deve ser exercida mediante a orientao,
coordenao e controle das atividades dos rgos subordinados ou
vinculados ao Ministrio, com o objetivo de assegurar o cumprimento das
leis, promover a execuo dos programas de Governo, fiscalizar a
aplicao dos recursos pblicos, promover a prestao de contas, dentre
outras aes que assegurem a atuao correta e eficiente da
Administrao.
Especial ateno deve ser dada s peculiaridades da superviso
exercida pela Administrao Direta, por intermdio dos Ministros de
Estado, sobre as entidades da Administrao Indireta. Tal superviso,
tambm conhecida como tutela - e no autotutela - no significa
subordinao hierrquica, mas to-somente vinculao para fins de
controle. Essa vinculao geralmente se d com relao ao Ministrio
cujas atividades se relacionam com a da pessoa jurdica da Administrao
Indireta. Por exemplo, o Banco do Brasil sociedade de economia mista
e a Caixa Econmica Federal empresa pblica , que atuam na rea
financeira, vinculam-se ao Ministrio da Fazenda; j a Petrobrs,
sociedade de economia mista que atua na rea de energia, vincula-se ao
Ministrio de Minas e Energia. O controle sobre as entidades da
Administrao Indireta (tutela) ocorre para garantir a observncia da
legalidade e o cumprimento das suas finalidades institucionais. Todavia,
s pode ser exercido nos limites estabelecidos em lei, sob pena de
ofender a autonomia administrativa, operacional e financeira dessas
entidades descentralizadas.
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CONTROLE JUDICIAL
O controle judicial ou jurisdicional aquele exercido pelos rgos
do Poder Judicirio sobre os atos administrativos do Poder Executivo, do
Legislativo e do prprio Judicirio, quando realiza atividades
administrativas. Esse controle ocorre em ateno ao disposto no art. 5,
XXXV, da CF: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito.

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Na lio de Hely Lopes Meirelles:
No nosso sistema de jurisdio judicial nica, consagrado pelo preceito
constitucional de que no se pode excluir da apreciao do Poder Judicirio
qualquer leso ou ameaa a direito, individual ou coletivo (art. 5o, XXXV), a
Justia ordinria tem a faculdade de julgar todo ato de administrao
praticado por agente de qualquer dos rgos ou Poderes do Estado.

Assim, aquele que se sinta lesado em seus direitos em razo de ato


praticado pela Administrao poder buscar socorro junto ao Judicirio.
Tal possibilidade caracteriza uma instncia de controle sobre a gesto da
coisa pblica, proveniente do sistema de freios e contrapesos presente
em nosso ordenamento jurdico.
Diferentemente do controle externo realizado pelo Poder Legislativo
com o auxlio dos Tribunais de Contas (sobre o qual falaremos daqui a
pouco), o controle judicial deve ser necessariamente provocado, ou seja,
o Judicirio no age de ofcio, por conta prpria. Ao contrrio, para ser
exercido, necessria a provocao do interessado ou do legitimado,
mediante a propositura da ao judicial cabvel, que pode ser, por
exemplo, um mandado de segurana, um mandado de injuno, uma ao
popular, uma ao civil pblica entre outros.
Outra peculiaridade que a doutrina costuma classificar o controle
judicial sobre a Administrao Pblica como uma espcie de controle
a posteriori, eis que geralmente ocorre depois de o ato ter sido
consumado. Porm, possvel encontrar exemplos de controle prvio,
como os mandados de segurana preventivos.
Ademais, em regra, o controle judicial se restringe ao controle de
legalidade, no se pronunciando sobre a convenincia e oportunidade do
ato em exame, ou seja, sobre o mrito administrativo. Os elementos que
perfazem o mrito do ato administrativo (motivo e objeto) somente
podero ser objeto de anlise pelo Poder Judicirio nos casos em que
contrariarem princpios legais (como moralidade, imparcialidade e
eficincia) ou que forem desproporcionais ou no pautados em critrios
razoveis. Por exemplo, conforme ensina a Professora Di Pietro, a
ausncia ou falsidade do motivo, isto , dos fatos que precedem a
elaborao do ato, caracteriza ilegalidade, suscetvel de invalidao pelo
Poder Judicirio, no constituindo invaso do mrito administrativo.
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Mediante o exerccio do controle judicial dos atos administrativos


pode-se decretar a sua anulao, nos casos em que existe ilegalidade ou

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ilegitimidade, mas nunca a sua revogao, que faculdade privativa da
prpria Administrao.
Nunca demais lembrar que, considerando o conceito que leva em
conta a posio do controlador em relao ao controlado, o Judicirio
realiza controle externo sobre a Administrao Pblica. Porm, segundo a
Constituio Federal, controle externo diz respeito apenas fiscalizao
exercida pelo Poder Legislativo, com o auxlio dos Tribunais de Contas,
sobre os atos administrativos do poder pblico.
CONTROLE SOCIAL
O controle social exercido pelo cidado diretamente ou pela
sociedade civil organizada. O ordenamento jurdico brasileiro, a comear
pela Constituio Federal, estabelece diversas formas de controle social,
que pode ser exercido tanto no momento da formulao da poltica pblica
como na fase de execuo. A seguir, alguns exemplos de aes de
controle acessveis a qualquer cidado:
- denunciar irregularidades aos rgos de controle externo (CF, art.
74, 2);
- propor ao popular que vise anular ato lesivo ao patrimnio pblico
e moralidade administrativa (CF, art. 5, LXXIII);
- examinar e questionar a legitimidade das contas de todas as esferas
de governo, as quais ficaro disposio de qualquer contribuinte no
respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel por sua
elaborao (CF, art. 31, 3; LRF, art. 49);
- conhecer e acompanhar, em tempo real, em meios eletrnicos de
acesso pblico, informaes pormenorizadas sobre a execuo
oramentria e financeira (LC 131/2009);
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- sugerir, criticar, reclamar ou informar a respeito de ato de gesto


ou ato administrativo praticado por agente pblico jurisdicionado ao TCU,
por meio da ouvidoria do Tribunal (Resoluo TCU 214/2008).

1. (TCU ACE 2004 Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de


controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle
de constitucionalidade, pode ser classificado em prvio (a priori) ou posterior (a
posteriori).

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Comentrio: As classificaes do controle quanto ao momento da sua
realizao em relao ao ato controlado so: controle prvio (a priori),
controle posterior (a posteriori), e ainda controle concomitante (pari passu).
Portanto, o quesito est perfeito.
Gabarito: Certo
2. (TCDF Auditor 2014 Cespe) O controle pode ser classificado, quanto ao
momento do seu exerccio, em prvio, simultneo ou a posteriori. A exigncia de
laudos de impacto ambiental, por exemplo, constitui uma forma de controle
simultneo.
Comentrio: O quesito est errado. De fato, o controle pode ser
classificado, quanto ao momento do seu exerccio, em prvio, simultneo ou a
posteriori. Contudo, a exigncia de laudos de impacto ambiental constitui
exemplo de controle prvio, e no simultneo. Geralmente, esse tipo de laudo
exigido pelo Poder Pblico como condio para o licenciamento de obras,
servindo para demonstrar as consequncias para o ambiente de determinado
projeto. o que prescreve o art. 225, IV da CF:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico
e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras
geraes.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade;

Gabarito: Errado
3. (TCU ACE 2006 ESAF) Desenvolva um texto argumentando sobre o seguinte
tema: Prvio, concomitante ou a posteriori: como caracterizar o controle exercido
pelo TCU?
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Comentrio: Uma boa resposta para essa questo discursiva poderia


iniciar, logo de cara, afirmando que as diversas competncias do TCU
permitem enquadrar o controle exercido pela Corte de Contas nas trs
classificaes de controle apresentadas. Em seguida, a afirmao deveria ser
justificada com exemplos, como os apresentados acima. Para concluir,
poderia ser dito que, embora a maior parte do controle exercido pelo Tribunal
seja posterior, sua atuao tem evoludo no sentido de priorizar as aes de
controle prvio e concomitante, com o objetivo de, cada vez mais, se
antecipar s ms prticas de gesto e evitar ou minimizar os danos ao
patrimnio pblico.

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4. (TCE/ES ACE 2012 Cespe) Uma das funes precpuas do Poder Judicirio
realizar o controle de mrito dos atos administrativos do Poder Executivo que
contribuem para o melhor interesse da sociedade.
Comentrio: O quesito est errado, uma vez que o controle judicial, ao
contrrio do que diz a assertiva, caracteriza-se por no realizar controle de
mrito dos atos administrativos, restringindo-se ao controle de legalidade.
Gabarito: Errado
5. (TCE/TO ACE 2008 Cespe) Um sistema de controle externo se diferencia de
um sistema de controle interno na administrao pblica, pois
a) o primeiro se situa em uma instncia fora do mbito do respectivo Poder.
b) correspondem, respectivamente, auditoria externa e interna.
c) o primeiro tem funo coercitiva e o segundo, orientadora.
d) o primeiro tem carter punitivo, e o segundo consultivo.
e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo
institucional.
Comentrio: Quanto ao posicionamento do rgo controlador em relao
ao controlado, o controle pode ser externo ou interno. O controle externo
exercido por um ente no que integra a mesma estrutura organizacional do
rgo fiscalizado enquanto que o controle interno exercido por ente que
tambm integra essa estrutura. Portanto, correta a alternativa a.
Gabarito: alternativa a
6. (TCDF Procurador 2012 Cespe) O controle administrativo um controle de
legalidade e de mrito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas
prprias condutas.
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Comentrio: A primeira parte da assertiva (O controle administrativo


um controle de legalidade e de mrito...) est correta. Lembre-se de que o
controle administrativo deriva do poder de autotutela, pelo qual a
Administrao pode anular atos ilegais (controle de legalidade) ou revogar
atos inconvenientes/inoportunos (controle de mrito).
Todavia, o restante da frase macula o quesito, pois o controle
administrativo no exercido exclusivamente pelo Poder Executivo, mas pela
Administrao Pblica em sentido amplo, compreendendo, portanto, a
administrao direta e indireta de todos os Poderes e esferas de governo.
Assim, por exemplo, o STF, integrante do Poder Judicirio, pode anular uma
licitao promovida pelo prprio rgo para adquirir material de expediente,
caso constate alguma ilegalidade no procedimento. Nesse exemplo, perceba

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que o STF est atuando como Administrao Pblica, ou seja, exercendo
funes administrativas, ainda que no faa parte do Poder Executivo.
Gabarito: Errado
7. (TCDF ACE 2012 Cespe) Caso no seja empregado o mnimo de recursos
destinados a sade e educao no DF, poder ocorrer o controle judicial de ofcio
com vistas a garantir mediante medida cautelar a ocorrncia dos atos
administrativos necessrios para o direcionamento dessa parcela do oramento.
Comentrio: Como vimos, o controle judicial deve ser necessariamente
provocado, ou seja, no existe controle judicial de ofcio, da o erro do
quesito.
Gabarito: Errado
8. (TJRO Tcnico Judicirio 2012 Cespe) O abuso de poder conduta
comissiva, que afronta, dentre outros, o princpio da legalidade e o da moralidade, e
se sujeita, portanto, ao controle judicial, que se sobrepe ao controle administrativo.
Comentrio: O item est errado. No h predominncia entre as formas
de controle. Tanto o controle judicial como o administrativo, o parlamentar ou
o exercido pelos Tribunais de Contas derivam do sistema de freios e
contrapesos que rege a Administrao Pblica, o qual assegura a harmonia
entre os Poderes.
Gabarito: Errado
9. (TCDF Procurador 2012 Cespe) Constitui exteriorizao do princpio da
autotutela a smula do STF que enuncia que A administrao pode anular seus
prprios atos, quando eivados dos vcios que os tornam ilegais, porque deles no
se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de convenincia e oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao
judicial.
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Comentrio: A questo est correta, pois constitui a transcrio da


Smula 473 do STF.
Gabarito: Certo
10. (INPI Analista 2013 Cespe) O controle administrativo, que consiste no
acompanhamento e fiscalizao do ato administrativo por parte da prpria estrutura
organizacional, configura-se como controle de natureza interna, privativo do Poder
Executivo.
Comentrio: O item est errado. A Professora Maria Sylvia Di Pietro
define o controle da Administrao da seguinte forma:
O poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes
Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de
sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico.
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Temos ento, controle administrativo, judicial e legislativo como
espcies do gnero controle da Administrao. O controle administrativo o
poder de fiscalizao e correo que o Estado-administrador efetua sobre sua
prpria atuao, nos aspectos de legalidade e mrito, seja por iniciativa
prpria ou por provocao. A funo administrativa est presente em todos
os Poderes do Estado. Embora o Poder Executivo a exera tipicamente, os
demais Poderes, de forma atpica, tambm administram. Isso se d, por
exemplo, quando realizam concurso pblico ou quando adquirem bens e
servios. Dessa forma, o controle administrativo exercido no mbito de
todos os Poderes, no s no Executivo. Os Poderes Judicirio e Legislativo
exercem controle administrativo ao desempenharem sua funo atpica de
administrar.
Gabarito: Errado
11. (TCDF Auditor 2014 Cespe) Na esfera federal, o controle administrativo
identificado com a superviso ministerial, que, no caso da administrao indireta,
caracteriza a tutela. A sua autonomia, estabelecida nas prprias leis instituidoras,
deve ser assegurada, sem prejuzo da fiscalizao na aplicao da receita pblica e
da ateno com a eficincia e a eficcia no desempenho da administrao.
Comentrio: A assertiva est correta. a prpria definio de superviso
ministerial, que, na esfera federal, uma das formas pelas quais o controle
administrativo se manifesta. O quesito tambm caracteriza corretamente a
tutela exercida pela Administrao Direta sobre da Administrao Indireta, ao
indicar a necessidade de se preservar a autonomia das entidades
descentralizadas.
Gabarito: Certo

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Compreendidas as principais caractersticas da atividade de controle,


vamos avanar estudando as peculiaridades dos sistemas de controle
externo existentes no mundo. Em seguida, veremos os princpios e
diretrizes difundidos internacionalmente por meio da Declarao de Lima
para, a partir de ento, iniciarmos o estudo particular dos sistemas de
controle no Brasil.
Vamos l!

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SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO


As Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) so os rgos tcnicos
de controle externo de maior estatura em cada pas. Normalmente o
rgo que atua na esfera federal. No caso do Brasil, a EFS o TCU.
Dependendo da organizao poltica do pas, a EFS pode ser
classificada em um dos seguintes sistemas de controle externo:
Tribunais de Contas
Auditorias-Gerais
O sistema de Tribunais de Contas ou Conselho de Contas
caracteriza-se por seu carter colegiado. Ou seja, as decises desses
rgos so tomadas em conjunto, pelo voto da maioria de seus membros
(decises colegiadas). Os Tribunais de Contas geralmente possuem
poder para julgar a regularidade da gesto do administrador pblico (as
chamadas contas dos responsveis). Tambm, em regra, possuem
competncia para punir e emitir determinaes compulsrias aos
controlados.
J o sistema de Auditorias-Gerais ou Controladorias-Gerais
caracteriza-se por seu carter unipessoal. So comandados por um
auditor ou controlador-geral, que o responsvel pelas decises do rgo
(decises monocrticas). No geral, as Auditorias-Gerais pronunciam-se
conclusivamente sobre as contas, mas no as julgam. Suas decises, em
regra, possuem carter opinativo ou consultivo, emitidas na forma de
pareceres e recomendaes, com o objetivo principal de fornecer
subsdios para que o titular do controle externo e a opinio pblica
avaliem a gesto.
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Em geral, tanto os Tribunais de Contas como as Auditorias Gerais


esto associados ao Poder Legislativo. H, contudo, pases que colocam os
Tribunais de Contas junto ao Poder Judicirio ou as Auditorias-Gerais
junto ao Poder Executivo. H tambm casos em que a EFS no est
vinculada a nenhum Poder.
A tarefa tradicional dos Tribunais de Contas o controle de
legalidade, enquanto que as Auditorias-Gerais priorizam o controle de
eficcia, eficincia e efetividade. Contudo, os Tribunais de Contas tm
progredido nesse aspecto, expandindo sua atuao para alm do mero
exame de legalidade, passando a focar aspectos de desempenho e alcance
de resultados.

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Os Tribunais de Contas e as Auditorias-Gerais tambm possuem
caractersticas em comum: so rgos administrativos; so autnomos
em relao ao Poder que os vincula; em geral, possuem previso
constitucional; e suas decises no so sujeitas a reviso por outro rgo
ou instncia.

A Controladoria-Geral da Unio (CGU) no rgo de


controle externo, apesar de sua denominao. Como j foi
dito, a CGU vinculada Presidncia da Repblica, a quem
assessora por meio de atividades de controle interno, alm de exercer, como rgo
central, a superviso tcnica dos rgos que compem o Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal, prestando a orientao normativa necessria.
A Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
(Intosai, em ingls; intosai.org), da qual o TCU um dos membros
fundadores, o organismo que congrega as EFS de mais de 170 pases. O
principal objetivo da entidade a troca experincias entre seus membros,
com vistas ao contnuo aprimoramento da fiscalizao das contas pblicas.
O TCU tambm faz parte da Organizao Latino Americana do Caribe
de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs; olacefs.net). A
organizao incentiva a pesquisa cientfica especializada e desenvolve
atividades de estudo, capacitao, especializao, assessoria e assistncia
tcnica, informao e coordenao tudo isso com o objetivo de fomentar
o desenvolvimento e o aperfeioamento das EFS membro. A Olacefs, que
atualmente conta com 23 pases membros, um dos grupos regionais da
Intosai.
Alm disso, o TCU integra a Organizao das EFS dos Pases do
Mercosul e Associados (EFSUL; efsul.org), juntamente com as EFS da
Argentina, Paraguai, Uruguai, Bolvia, Chile e Venezuela, e tambm
membro da Organizao das Instituies Supremas de Controle da
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (Organizao das ISC da
CPLP; estatuto), juntamente com as EFS de Angola, Cabo Verde, GuinBissau, Moambique, Portugal e So Tom e Prncipe. O objetivo dessas
organizaes aumentar o desenvolvimento e o aperfeioamento de suas
instituies membros, mediante a promoo de aes de cooperao
tcnica, cientfica e cultural no campo de controle e da fiscalizao de uso
dos recursos pblicos.
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12. (TCU ACE 2004 Cespe) Os sistemas internacionais de controle externo tm


em comum a circunstncia de que o rgo de controle invariavelmente colegiado
e ligado ao Poder Legislativo.
Comentrio: O rgo de controle (EFS) pode ser constitudo na forma de
Tribunais/Conselhos de Contas ou na forma de Auditorias/ControladoriasGerais. No primeiro caso, so rgos colegiados; no segundo, via de regra,
so rgos monocrticos. Alm disso, embora a maioria das EFS pelo mundo
esteja ligada ao Poder Legislativo, como o TCU no Brasil, h pases em que a
EFS compe o Poder Judicirio, como em Portugal; o Poder Executivo, como
no Paraguai e na Bolvia; ou nenhum dos Poderes, como na Frana e no Chile.
Gabarito: Errado
13. (TCU ACE 2006 ESAF) Na maioria dos pases onde existe, o sistema de
controle externo levado a termo ou pelos Tribunais de Contas (Cortes de Contas)
ou pelas Auditorias-Gerais. Nesse contexto, considerando as principais distines
entre esses dois modelos de controle, assinale a opo que indica a correta relao
entre as colunas:
1)

Tribunais de Contas

( ) So rgos colegiados.

2)

Auditorias-Gerais

( ) Podem ter poderes jurisdicionais.


( ) Podem estar integrados ao Poder Judicirio.
( ) Proferem decises monocrticas.

a) 1 2 1 2

b) 1 1 1 2

d) 2 1 2 1

e) 2 2 2 1

c) 1 1 2 2

Comentrio: Pelo que estudamos, fica fcil matar essa. Os Tribunais de


Contas: so rgos colegiados; podem ter poderes jurisdicionais e podem
estar integrados ao Poder Judicirio. J as Auditorias-Gerais proferem
decises monocrticas e no possuem poderes jurisdicionais.
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Aproveito para ressaltar o detalhe de que, em regra, no se verificam:


(i) Controladorias-Gerais integradas ao Poder Judicirio; (ii) Tribunais de
Contas integrados ao Poder Executivo.
Gabarito: alternativa b
14. (TCU ACE 2007 Cespe) O sistema de controle externo, na maioria dos
pases signatrios, levado a termo ou pelas cortes de contas ou pelas auditoriasgerais. As principais caractersticas do sistema de tribunal de contas so as

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decises colegiadas e o poder sancionatrio. No Brasil, bem como nos demais
pases que adotam esse sistema, os tribunais de contas, quanto sua organizao,
encontram-se ligados estrutura do Poder Legislativo.
Comentrio: As duas primeiras frases da questo esto corretas.
Ademais, fato que, no Brasil, os tribunais de contas esto ligados ao Poder
Legislativo. Contudo, h pases em que isso no ocorre. Portanto, a
expresso bem como nos demais pases que adotam esse sistema torna o
quesito errado. Em Portugal e na Grcia, por exemplo, o Tribunal de Contas
situa-se no mbito do Poder Judicirio. J na Frana, a Corte de Contas no
est vinculada a nenhum dos poderes.
Gabarito: Errado

DECLARAO DE LIMA 2
O que ?
A Declarao de Lima um documento publicado e distribudo pela
Intosai, reconhecido como a Carta Magna do controle da gesto pblica
ou, nos termos da norma, da auditoria governamental.
Fornece as bases filosficas e conceituais para os trabalhos
desenvolvidos pelos membros da Intosai e apresenta uma lista
abrangente de todas as metas e questes relacionadas auditoria
governamental.
Qual seu objetivo?
O principal objetivo da Declarao de Lima exigir uma auditoria
governamental independente. Essa independncia deve estar
garantida na legislao e protegida por instituies que lhe confiram
segurana jurdica de forma adequada. Segundo a Declarao de Lima,
instituies dessa natureza s podem ser encontradas em um Estado
Democrtico de Direito.
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O estado de direito e a democracia so, portanto, premissas


essenciais para uma auditoria governamental efetivamente independente,
alm de serem os pilares nos quais a Declarao de Lima se fundamenta.

Voc pode encontrar a Declarao de Lima, em portugus, no site do TCU:


http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/relacoes_institucionais//relacoes_internacionais/organizacoes_in
ternacionais

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Quais so seus principais pontos?
Propsito da auditoria
Estabelece que o propsito da auditoria consiste na identificao
tempestiva de violaes aos princpios da legalidade, eficincia, eficcia e
economicidade. Espera-se, com isso, identificar os responsveis, obter
ressarcimento pelos prejuzos causados e impedir ou dificultar a
ocorrncia dessas violaes.
Pr-auditoria e ps-auditoria
Considera que uma pr-auditoria - ou controle prvio - eficaz
indispensvel para garantir a adequada gesto dos recursos pblicos, uma
vez que pode impedir prejuzos antes de sua ocorrncia. Por outro lado,
gera um volume excessivo de trabalho e inviabiliza a definio de
responsabilidades. Por sua vez, a ps-auditoria - ou controle posterior enfatiza a responsabilizao, sendo uma tarefa indispensvel a todas as
EFS, a despeito de realizarem pr-auditorias ou no.
Auditoria Interna e Auditoria Externa
A Declarao de Lima preceitua que as EFS prestam servios de
auditoria externa, pois no devem fazer parte da estrutura organizacional
das instituies auditadas. Nesse ponto, portanto, a Declarao faz
referncia ao conceito de controle externo quanto ao posicionamento do
rgo controlador.
O documento assevera, ainda, que os servios de auditoria interna ou controle interno - devem ser funcional e organizacionalmente
independentes, na maior medida possvel, apesar de estarem
subordinados autoridade do rgo no qual foram estabelecidos. A EFS,
na qualidade de auditoria externa, possui a tarefa de verificar a eficcia da
auditoria interna.
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Auditoria de legalidade, auditoria de regularidade e auditoria operacional


A Declarao de Lima reconhece que a tarefa tradicional das EFS
auditar a legalidade e a regularidade. Todavia, atribui igual importncia
auditoria operacional, cuja finalidade verificar o desempenho, a
economia, a eficincia e a eficcia da administrao pblica.
Independncia das EFS
A Declarao de Lima enfatiza a necessidade de a EFS ser
independente, funcional, organizacional e financeiramente, tanto em
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relao ao governo e administrao como tambm em relao ao
Parlamento.
Segundo a Declarao, a independncia da EFS deve estar prevista
na Constituio do respectivo pas, podendo ser detalhada na legislao.
Os membros, ou seja, as pessoas que tomam as decises pela EFS,
tambm devem ser independentes, devendo haver garantia para tanto na
Constituio, a qual deve prever a forma de designao e destituio
desses membros.
A questo da independncia bastante enfatizada na Declarao,
pois assegura que as decises da EFS sejam imparciais e objetivas, livres
de influncias externas.
Poderes das EFS
Os poderes bsicos de auditoria da EFS devem estar previstos na
Constituio; detalhes podem ser estabelecidos na legislao.
Todas as operaes financeiras pblicas, a despeito de estarem ou
no refletidas no oramento nacional, ficaro sujeitas a auditoria por parte
da EFS. A cobrana de impostos, na maior medida possvel, tambm deve
estar sujeita ao controle da EFS.
Dentre as instituies sujeitas ao controle da EFS, a Declarao de
Lima destaca: autoridades ou instituies pblicas estabelecidas no
exterior; empresas regidas pelo direito privado das quais o governo seja
acionista; instituies que recebam subsdios do governo; organizaes
internacionais e supranacionais cujas despesas sejam cobertas por
recursos do pas da EFS.
O documento recomenda uma auditoria particularmente exaustiva
nos recursos usados nas obras pblicas e nas instalaes de
processamento de dados, em razo dos considerveis recursos
dispendidos nessas reas, estabelecendo que a licitao pblica o
procedimento mais adequado para a obteno da proposta mais favorvel
em termos de preo e qualidade. Sempre que no forem realizadas
licitaes pblicas, as razes para esse fato devem ser investigadas pela
EFS.
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A Declarao de Lima dispe que a EFS deve ter acesso irrestrito a


informaes e documentos necessrios realizao de suas atribuies de
controle. A EFS tambm deve ter poderes para determinar s

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organizaes auditadas que adotem as medidas necessrias correo
dos desvios apurados.
Mtodos, procedimentos e pessoal de auditoria e elaborao de relatrios
Estabelece que a EFS deve possuir a prerrogativa de elaborar seu
prprio plano de auditoria, ou seja, de escolher quais rgos, contratos,
obras etc. sero fiscalizados. Alm disso, adequado que a EFS elabore
manuais de auditoria para orientar seus auditores.
Os resultados das atividades da EFS devem ser apresentados em
relatrios pblicos, exceto quando contenham dados protegidos por lei,
casos em que a EFS dever ponderar a necessidade dessa proteo contra
os benefcios da divulgao do relatrio. Na elaborao dos seus
relatrios, a EFS deve levar em considerao os pontos de vista das
organizaes auditadas a respeito dos achados das auditorias.
De acordo com a Declarao de Lima, os membros e funcionrios
responsveis por auditorias devem ter a integridade moral e as
qualificaes necessrias para desempenhar suas tarefas.
*****
isso. Apresentei um resumo dos principais pontos da Declarao de
Lima para facilitar seu estudo, o que no substitui uma leitura atenta do
inteiro teor da norma, que no grande. Essa leitura importante, pois
as questes de prova sobre o tema geralmente so literais.
Para finalizar o assunto, cabe registrar que o TCU, como membro da
Intosai, procura sempre seguir os preceitos da Declarao de Lima na
execuo de suas atividades de controle, embora a prpria Intosai
estabelea que suas normas no sejam de aplicao compulsria pelas
EFS. Com efeito, o ordenamento jurdico ptrio assegura ao TCU e, por
consequncia, aos demais tribunais de contas brasileiros, grande parte
das prerrogativas previstas na Declarao de Lima. Ao seguirmos com o
curso, voc conseguir facilmente fazer a correspondncia entre as
disposies da Declarao e as competncias atribudas ao TCU pela Carta
Magna e por outros dispositivos legais.
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15. (TCU AUFC 2013 Cespe) Consoante a Declarao de Lima de Diretrizes


para Preceitos de Auditoria, permitido s Entidades Fiscalizadoras Superiores
usar, sua discrio, os recursos alocados a elas em uma rubrica oramentria
separada.
Comentrio: O quesito est correto, nos termos do item 3 da Seo 7 da
Declarao de Lima (Independncia financeira de Entidades Fiscalizadoras
Superiores):
3. As Entidades Fiscalizadoras Superiores podero usar, sua discrio, os
recursos alocados a elas em uma rubrica oramentria separada.

Gabarito: Certo
16. (TCU AUFC 2011 Cespe) O fato de rgos e entidades governamentais
serem objeto do controle exercido por uma EFS no implica subordinao de tal
maneira que eles possam isentar-se de responsabilidades em relao s suas
operaes e decises. Se, entretanto, em vez de recomendaes, a EFS emitir
resolues ou atos similares, o seu cumprimento se tornar obrigatrio.
Comentrio: O quesito est correto, em conformidade com a Seo 9 da
Declarao de Lima:
Seo 9. Relao com o governo e a administrao
As Entidades Fiscalizadoras Superiores auditam as atividades do governo, suas
autoridades administrativas e outras instituies subordinadas. Isso no significa, no
entanto, que o governo seja subordinado Entidade Fiscalizadora Superior.
Particularmente, o governo plena e exclusivamente responsvel por suas aes e
omisses e no poder absolver-se com base em verificaes de auditorias--a menos
que as verificaes tenham sido emitidas como julgamentos legalmente vlidos e
aplicveis no mbito da lei--e em opinies de especialistas da Entidade Fiscalizadora
Superior.
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Gabarito: Certo
17. (TCU AUFC 2011 Cespe) As obras pblicas, em geral, por envolverem
recursos considerveis, requerem ateno especial, cabendo EFS exclusivamente
o controle da regularidade das despesas efetuadas. A avaliao dos resultados e a
qualidade da execuo das obras constituem responsabilidade exclusiva dos
prprios contratantes.
Comentrio: certo que as obras pblicas requerem especial ateno da
EFS, por envolverem recursos considerveis, nos termos da Seo 21, item 1
da Declarao de Lima. Todavia, no cabe exclusivamente EFS o controle da

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regularidade das despesas efetuadas, pois tal controle tambm deve ser
exercido pela prpria Administrao. Com efeito, segundo a Seo 21, item 2
da Declarao de Lima, a Entidade Fiscalizadora Superior promover o
desenvolvimento de normas adequadas para regular a administrao dessas
obras. Ademais, o quesito tambm erra ao afirmar que a avaliao dos
resultados e a qualidade da execuo das obras constituem responsabilidade
exclusiva dos prprios contratantes, pois a EFS tambm deve fazer esse tipo
de avaliao, de acordo com a Seo 21, item 4 da Declarao de Lima:
Seo 21. Contratos e obras pblicos
4. As auditorias de obras pblicas no abrangero apenas a regularidade dos
pagamentos, mas tambm a eficincia da gesto da construo e a qualidade da
construo.

Gabarito: Errado
(TCU AUFC 2010 Cespe) De acordo com a Declarao de Lima, julgue os
prximos itens, acerca das diretrizes para preceitos de auditoria. Nas situaes em
que for utilizada, considere que a sigla EFS se refere a entidade fiscalizadora
superior.
18. Segundo a declarao em apreo, uma EFS deve gozar de independncia
funcional e organizacional necessria para desempenhar suas tarefas. Apesar
disso, entender que tal instituio, como parte do Estado, no pode ser
completamente independente.
Comentrio: O principal objetivo da Declarao de Lima exigir a
independncia funcional e organizacional da EFS. O documento tambm se
refere necessidade de independncia financeira e de independncia dos
membros da EFS. Essa independncia deve estar assegurada pela
Constituio, podendo ser regulamentada em outras normas. Todavia, na
Seo 5, item 2, a Declarao de Lima reconhece que a EFS no pode ser
completamente independente, por ser parte do Estado. Sua independncia,
ento, deve ser a necessria para o desempenho de suas tarefas de forma
objetiva e imparcial.
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Gabarito: Certo
19. A Declarao de Lima admite que a execuo da pr-auditoria seja realizada
por EFS ou por outras instituies de auditoria.
Comentrio: A assertiva est correta, sendo objeto da Seo 2, item 2, da
Declarao de Lima. A pr-auditoria - ou controle prvio - tem finalidade
preventiva e , essencialmente, realizada pela auditoria interna ou controle
interno do rgo, sem prejuzo de que a EFS ou outras instituies de
auditoria tambm a execute.
Gabarito: Certo
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20. EFSs prestam servios de auditoria externa.
Comentrio: Na Seo 3, item 1, parte final, a Declarao de Lima afirma
exatamente isso. Nos termos da Declarao, os conceitos de auditoria externa
e auditoria interna referem-se classificao do controle quanto ao
posicionamento do rgo controlador. Assim, os servios de auditoria externa
no fazem parte da estrutura organizacional das instituies a serem
auditadas, enquanto que os servios de auditoria interna so estabelecidos
dentro dos rgos e instituies governamentais. Ao afirmar que a EFS presta
servio de auditoria externa, a Declarao de Lima refora a necessidade de
que a EFS seja independente em relao entidade auditada.
Gabarito: Certo
21. De acordo com a referida declarao, uma EFS deve auditar a legalidade e a
regularidade da gesto financeira e da contabilidade. Essa declarao, entretanto,
no cita como atribuio das EFSs a auditoria operacional, a qual consta na
Constituio Federal brasileira.
Comentrio: A questo errada, pois a Declarao de Lima, em sua
Seo 4, cita como atribuio da EFS a auditoria operacional, cuja finalidade
verificar o desempenho, a economia, a eficincia e a eficcia da administrao
pblica, colocando esse tipo de auditoria no mesmo patamar de importncia
da auditoria de legalidade e regularidade da gesto financeira e da
contabilidade, que tradicionalmente a EFS executa. Cabe observar que a
auditoria operacional, na Constituio Federal brasileira, prevista no art. 70
e art. 71:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio (...) ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e
pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
IV - realizar, (...) inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;
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Gabarito: Errado
(TCU ACE 2008 Cespe) Com relao aos conceitos e legislao aplicveis ao
controle externo e s instituies fiscalizadoras, julgue os itens a seguir.
22. Nos termos da Declarao de Lima, a pr-auditoria, tarefa indispensvel de
todas as entidades fiscalizadoras superiores, tem a vantagem de reduzir o volume
de trabalho e tornar indistintas as responsabilidades previstas no Direito Pblico.
Comentrio: O quesito est errado. A Declarao de Lima, na Seo 2,
item 4, afirma que a ps-auditoria uma tarefa indispensvel de toda EFS, e
no a pr-auditoria, como est na questo. A realizao ou no da pr-

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auditoria pela EFS depende da particularidade de cada pas.
Alm disso, na Seo 2, item 3, a Declarao de Lima dispe que a prauditoria tem a desvantagem de gerar um volume excessivo de trabalho, e
no a vantagem de reduzir o volume de trabalho, como afirma a questo.
Gabarito: Errado
23. Na hiptese de entidades fiscalizadoras superiores emitirem pareceres
especializados, inclusive comentrios sobre proposies legislativas, as autoridades
administrativas sero obrigadas a acat-las. Essa tarefa adicional, inclusive, dever
prevenir futuros achados de auditorias.
Comentrio: De acordo com a Seo 12, item 1 da Declarao de Lima, as
autoridades administrativas no so obrigadas a acatar os pareceres
especializados da EFS, da o erro do item. Alm disso, o quesito tambm erra
ao afirmar que essa tarefa adicional emisso de pareceres especializados
dever prever futuros achados de auditoria, pois o que dispe a Declarao
de Lima exatamente o contrrio.
Gabarito: Errado
24. (TCU ACE 2007 Cespe) A INTOSAI um organismo internacional cujo
objetivo fomentar o intercmbio de ideias e experincias entre entidades
fiscalizadoras superiores quanto ao controle das finanas pblicas. Entre os
documentos elaborados pela INTOSAI, destacam-se a Declarao de Lima, o
cdigo de tica e normas de auditoria. Na Declarao de Lima, s constam o
controle prvio e o controle posterior, ao passo que, no Brasil, alm desses, h o
controle concomitante, por expressa disposio legal.
Comentrio: A primeira frase a definio exata do objetivo da Intosai.
Quantos aos documentos elaborados pela entidade, alm da Declarao de
Lima, o cdigo de tica e as normas de auditoria tambm so muito
importantes, inclusive servem de base para as Normas de Auditoria do TCU.
Em relao aos momentos do controle, a Declarao de Lima s trata do
controle prvio, ou pr-auditoria, e do controle posterior, ou ps-auditoria. A
Declarao de Lima no fala em controle concomitante. No Brasil, essa forma
de controle prevista expressamente na Lei 4.320/1964:
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Art. 77. A verificao da legalidade dos atos de execuo oramentria ser prvia,
concomitante e subsequente.

Ademais, a prpria LO/TCU prev o controle concomitante ao elencar


dentre as competncias do Tribunal acompanhar a arrecadao da receita a
cargo da Unio (...), mediante inspees e auditorias, ou por meio de
demonstrativos prprios (LO/TCU, art. 1, IV).
Gabarito: Certo

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SISTEMAS DE CONTROLE NO BRASIL

Leitura obrigatria:
CF, art. 70 a 75

Os arts. 70 a 74 da Constituio Federal apresentam as principais


regras orientadoras do exerccio do controle da Administrao Pblica
brasileira, sem prejuzo da existncia de disposies referentes a essa
atividade em outras partes da prpria Constituio, ou em outros
dispositivos legais.
Esses artigos tratam, essencialmente, do controle da gesto dos
recursos federais, vale dizer, daqueles provenientes do oramento da
Unio. Porm, o art. 75 da CF assim dispe:

Art. 75. As normas estabelecidas nesta Seo [art. 70 a 75] aplicam-se, no que
couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos
Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos
Municpios.
Assim, por fora desse princpio de simetria, os sistemas de
controle nos Estados, Distrito Federal e Municpios, previstos nas
respectivas Constituies e Leis Orgnicas, devem seguir, no que couber,
as disposies relativas Unio previstas na Carta da Repblica.
Veja bem: no que couber, ou seja, podem ocorrer alteraes nas
normas locais, levando-se em considerao as especificidades de cada
regio, desde que no sejam incompatveis com o modelo estabelecido
para a esfera federal.
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Bom, vamos ver ento o que o art. 70, caput nos diz sobre os
sistemas de controle da Administrao Pblica no Brasil:

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e


patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de
receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.

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Assim, v-se que a fiscalizao da Unio, vale dizer, da
Administrao Pblica Federal, ser exercida mediante os seguintes
sistemas de controle:
Sistema de controle externo
Sistema de controle interno
Em seguida, vamos estudar as principais caractersticas desses dois
sistemas de controle da gesto pblica: controle externo e controle
interno.
CONTROLE EXTERNO
Como vimos, controle externo, em sentido amplo, toda fiscalizao
exercida por um ente que no integra a estrutura na qual o fiscalizado
est inserido.
Todavia, a Constituio Federal restringiu essa definio no mbito do
controle da gesto pblica brasileira, atribuindo a titularidade do controle
externo ao Poder Legislativo, representado pelo Congresso Nacional
na esfera federal. A Carta Magna deixa isso assente em seu art. 70, caput
(A fiscalizao... ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo...) e tambm no art. 71, caput.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com
o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
Portanto, segundo a Constituio Federal, somente o controle
exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administrao Pblica recebe a
denominao de controle externo. Na esfera federal, o titular do
controle externo o Congresso Nacional; no mbito dos Estados, o titular
a Assembleia Legislativa, enquanto nos Municpios, o controle externo
cabe s respectivas Cmaras Municipais.
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Segundo a CF, o titular do controle externo o


Poder Legislativo; na esfera federal, portanto, o
titular o Congresso Nacional.

Assim, por exemplo, a atuao do Judicirio sobre os atos dos demais


Poderes no se enquadra na definio de controle externo presente em
nosso ordenamento jurdico. Muito menos controle externo, na definio
constitucional, a fiscalizao exercida pela Administrao Direta sobre as
entidades da Administrao Indireta, embora ambos os casos representem
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exemplos de controle externo se apenas for considerado a posio do
rgo controlador em relao ao controlado.
A fim de possibilitar o exerccio do controle externo, a Carta Magna
conferiu ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) a misso de auxiliar o
Congresso, mediante a definio de competncias prprias e privativas
para a Corte de Contas (CF, art. 71).
Cuidado com o termo auxiliar, que pode levar a interpretaes
errneas. O TCU no subordinado ao Congresso Nacional! No exerccio
do controle externo, a Constituio reservou ao TCU atividades de cunho
tcnico, como a realizao de auditorias e o exame e julgamento da
gesto dos administradores pblicos. O Congresso Nacional, embora
titular do controle externo, no pode exercer nenhuma das atribuies
conferidas exclusivamente Corte de Contas. No campo do controle
externo, cabe ao Parlamento atividades de cunho poltico, tambm
previstas na Constituio, sem qualquer relao administrativa,
hierrquica ou mesmo de coordenao com o Tribunal de Contas.
Ademais, o rol de competncias do TCU to amplo que torna o exerccio
do controle externo mais ligado ao Tribunal que ao prprio Congresso.
O TCU, portanto, rgo administrativo que auxilia tecnicamente o
Poder Legislativo Federal no controle externo da gesto pblica, sem,
porm lhe ser subordinado ou pertencer sua estrutura. dotado,
inclusive de independncia administrativa e oramentria.
Pelo que dissemos, pode-se perceber que, no mbito federal, os
sujeitos ativos do controle externo, isto , os rgos que exercem as
aes de controle, so: o Congresso Nacional, na qualidade de titular do
controle; e o TCU, com competncias prprias e privativas para auxiliar o
Congresso, mas sem lhe ser subordinado.
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Por sua vez, os sujeitos passivos do controle externo, isto , os


agentes que sofrem as aes de controle, so todos que, de alguma
maneira, administrem recursos pblicos, no importa se pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, da administrao direta ou da indireta, do
Poder Legislativo, Executivo ou Judicirio. A condio para que se assuma
o dever de prestar contas ao controle externo a gesto de recursos
pblicos, conforme disposto no art. 70, pargrafo nico da CF:

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Art. 70 (...)
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigaes de natureza pecuniria.
Como foi dito, o objeto do controle da gesto pblica so os atos
administrativos que envolvam receitas e despesas pblicas. Ao
controle externo compete examinar se tais atos foram praticados em
conformidade com a lei e os princpios da administrao pblica, ou,
ainda, se atenderam aos objetivos dos planos e programas de governo.
Detalhe interessante que as atividades administrativas do TCU
tambm so submetidas ao controle externo do prprio TCU. A aparente
contradio se explica pela organizao da Corte, cuja administrao,
exercida pelo seu presidente, no se confunde com a funo tpica do
Tribunal, o controle externo, que atribuio do corpo de ministros que o
compe.
Esquematizando:
Ativo: Congresso Nacional (titular) e TCU (rgo tcnico, sem
subordinao).

Sujeitos do
controle externo

Passivos: Administradores das unidades de todos os Poderes


constitudos, incluindo: administrao direta, autarquias, fundaes,
empresas estatais, sociedades de economia mista, agncias
reguladoras, organizaes sociais, concessionrias de servio
pblico etc.
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Entidades privadas e pessoas fsicas que, de alguma forma,


administrem recursos pblicos federais.

Objetos do
controle externo

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Licitaes, contratos, pessoal, obras, patrimnio, sistemas,


concesses de aposentadoria, penses, reforma, admisses de
pessoal, arrecadao e renncia de receita, dvida, convnios,
privatizaes, concesses de servio, programas, polticas de
governo.

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25. (TCU ACE 2004 Cespe) Considerando controle externo como aquele
realizado por rgo no-pertencente estrutura do produtor do ato a ser controlado,
correto afirmar que, no Brasil, o TCU no o nico componente do poder pblico
encarregado daquela modalidade de controle.
Comentrio: Como a questo no faz meno Constituio ou ao
ordenamento jurdico brasileiro, mas apenas considera o conceito de controle
externo quanto ao posicionamento do rgo controlador, ento correto
afirmar que existem outros rgos do poder pblico que realizam controle
externo no Brasil, como por exemplo, o controle que os rgos do Judicirio
efetuam sobre os atos dos demais Poderes.
Gabarito: Certo
26. (TCE/RN Assessor Tcnico de Controle e Administrao 2009 Cespe)
Com referncia ao controle externo e ao Poder Legislativo do estado e dos
municpios, julgue o item a seguir: entre os vrios critrios adotados para classificar
as modalidades de controle, destaca-se o que o distingue entre interno e externo,
dependendo de o rgo que o exera integrar ou no a prpria estrutura em que se
insere o rgo controlado. Nesse sentido, o controle externo exercido por um
poder sobre o outro, ou pela administrao direta sobre a indireta.
Comentrio: Tambm aqui o Cespe considera apenas o conceito de
controle quanto ao posicionamento do rgo controlador e no a definio
constitucional de controle externo. Nesse caso, percebe-se que o
entendimento da banca que o controle exercido pela administrao direta
sobre a indireta constitui modalidade de controle externo, da mesma forma
que o controle exercido por um Poder sobre o outro, visto que o gabarito da
questo Certo.
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Gabarito: Certo
27. (TCU AUFC 2011 Cespe) O controle externo da administrao pblica
funo concorrente dos Poderes Judicirio e Legislativo. Na esfera federal, esse
controle exercido privativamente pelo Senado Federal, auxiliado pelo TCU.
Comentrio: O quesito est errado, pois o controle externo da
Administrao Pblica, nos termos da Constituio Federal, exercido pelo
Congresso Nacional, ou seja, pelo Poder Legislativo, com o auxlio do TCU
(CF, art. 70 e 71, caput), e no privativamente pelo Senado Federal.
Gabarito: Errado

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28. (TCU TCE 2007 Cespe) O TCU deve auxiliar o Congresso Nacional no
exerccio do controle externo e da fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e
indireta.
Comentrio: A assertiva est de acordo com o art. 70, caput da CF, que
estabelece a abrangncia do controle externo fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades
da administrao direta e indireta em conjunto com o art. 71, caput, que
dispe que o controle externo ser exercido pelo Congresso Nacional com o
auxlio do TCU.
Gabarito: Certo
29. (TCU AUFC 2010 Cespe) Considerando as normas constitucionais relativas
a controle externo, julgue os itens a seguir: o Supremo Tribunal Federal no se
sujeita a controle externo exercido pelo Congresso Nacional.
Comentrio: Pelo que vimos, os rgos administrativos de todos os
Poderes constitudos - incluindo, portanto, o Judicirio no qual est inserido o
STF - so sujeitos passivos do controle externo, cujo sujeito ativo, no mbito
federal, o Congresso Nacional, auxiliado pelo TCU (CF, art. 70 e 71). Mas
lembre-se: somente as funes administrativas, ou seja, as que envolvem
receitas e despesas de recursos pblicos, tais como aquisio de bens,
contratao de servios, etc., esto sujeitas ao controle externo. Assim, por
exemplo, uma deciso do STF tomada no exerccio de suas atribuies
tpicas, como no julgamento de uma ADIN, no se sujeita ao controle externo
do Congresso ou do TCU.
Gabarito: Errado
30. (TCE/AC ACE 2009 Cespe, adaptada) A aplicao das subvenes e as
renncias de receitas esto entre os atos sujeitos fiscalizao do controle externo.
00000000000

Comentrio: O item est perfeito, conforme o art. 70, caput da


Constituio Federal:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia
de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e
pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Veremos mais sobre o art. 70, caput da CF na nossa Aula 01!


Gabarito: Certo

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Como j foi adiantado, no mbito do controle externo existem
atribuies que so de carter poltico e, por isso, exclusivas do Poder
Legislativo (controle parlamentar); outras, por sua vez, possuem
carter tcnico, e so exclusivas do Tribunal de Contas (controle
tcnico). Alm dessas, existem ainda algumas tarefas exercidas em
conjunto pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas. Vamos estudlas, ento!
CONTROLE PARLAMENTAR
Existem algumas atribuies relacionadas ao controle externo que
so exercidas diretamente pelo Poder Legislativo, o conhecido controle
parlamentar ou controle poltico. O controle parlamentar direto ou
poltico, a exemplo do controle judicial, decorre da estrutura de diviso de
poderes, ou sistema de freios e contrapesos, para restringir e limitar o
poder dos governantes. Assim, o Legislativo o responsvel por aprovar
as polticas pblicas, bem como as regras para a arrecadao de receitas e
a programao oramentria da execuo das despesas, as quais devem
ser seguidas e executadas majoritariamente pelo Poder Executivo, mas
tambm pelos responsveis pelas unidades administrativas dos demais
Poderes, obedecendo aos princpios da legalidade, legitimidade e
economicidade. Buscando o equilbrio entre os Poderes, a Constituio
definiu que a prestao de contas deve ser feita ao mesmo Poder que
definiu as regras, o Legislativo, que o titular de controle externo.
Dentre as atribuies do controle parlamentar, o art. 49 da CF
enumera que da competncia exclusiva do Congresso Nacional:

IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e


apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo;
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X fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os


atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta;
Ateno para o inciso IX: quem julga as contas prestadas pelo
Presidente da Repblica o Congresso Nacional. O TCU apenas as
aprecia mediante parecer prvio (CF, art. 71, I). Veremos isso em
detalhe na nossa Aula 02.
Na hiptese de no apresentao das contas ao Congresso Nacional,
no prazo de 60 dias aps a abertura da sesso legislativa, competncia
privativa da Cmara dos Deputados, proceder tomada de contas do
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Presidente da Repblica (CF, art. 51, II), sendo esse mais um exemplo de
controle parlamentar.
Quanto ao inciso X do art. 49, acerca do controle dos atos do Poder
Executivo, uma das formas de efetiv-lo consiste na prerrogativa que as
Casas do Congresso Nacional e suas comisses possuem de convocar
autoridades para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto
previamente determinado, nos termos do art. 50, caput da CF:

Art. 50. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas


Comisses, podero convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de rgos
diretamente subordinados Presidncia da Repblica para prestarem,
pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando
crime de responsabilidade a ausncia sem justificao adequada.
Outra atribuio de controle do Poder Legislativo refere-se
competncia do Senado Federal para processar e julgar as seguintes
autoridades nos crimes de responsabilidade: o Presidente e o VicePresidente da Repblica, bem como os Ministros de Estado e os
Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles; os Ministros do STF; os membros
do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico; o Procurador-Geral da Repblica e o Advogado-Geral da Unio
(CF, art. 52).
Ao se falar das competncias do Legislativo relacionadas ao controle
externo, no se pode olvidar da prerrogativa que o Congresso Nacional
possui de escolher dois teros (=6) dos Ministros do TCU (CF, art. 73,
2, II). O tero restante (=3), cujos nomes so indicados pelo Presidente
da Repblica (CF, art. 73, 2), devero ser aprovados previamente pelo
Senado Federal, por voto secreto e arguio pblica (CF, art. 52, III).
Trataremos da escolha dos Ministros do TCU com mais detalhes quando
estudarmos a organizao do Tribunal.
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Uma conhecida e importante ferramenta utilizada pelo Poder


Legislativo no controle da Administrao Pblica a instaurao das
Comisses Parlamentares de Inqurito (CPI). As CPI possuem
poderes de investigao prprios de autoridades judiciais para apurao
de fato determinado e por prazo certo. Suas concluses, se for o caso,
sero encaminhadas ao Ministrio Pblico para que promova a
responsabilizao civil ou criminal dos infratores (CF, art. 58, 3).

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Por fim, cabe destacar as atribuies da Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), que examina e emite
parecer sobre as contas do Presidente da Repblica e sobre os planos e
programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio,
assim como exerce o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem
prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de
suas Casas (CF, art. 166, 1).
CONTROLE TCNICO
Vimos que, segundo o modelo estabelecido pela Constituio Federal,
o Congresso Nacional o titular do controle externo praticado sobre a
Administrao Pblica Federal. Mas, para que esse controle seja efetivo, a
Constituio tambm estabeleceu que o Parlamento deve contar com o
auxlio tcnico indispensvel do Tribunal de Contas da Unio, que,
mediante sua ao fiscalizadora, o chamado controle tcnico, de
carter contbil-financeiro, busca garantir que a Administrao
arrecade, gaste e administre os recursos pblicos dentro dos limites da lei
e do interesse geral.
As principais competncias do TCU relacionadas ao controle externo
esto expressas nos incisos do art. 71 da Constituio Federal. Tais
competncias so prprias e privativas do TCU, o que denota sua
independncia em relao ao Congresso. Vejamos algumas delas:
Apreciar, mediante parecer prvio, as contas prestadas pelo
Presidente da Repblica;
Julgar as contas dos responsveis por recursos pblicos e dos
causadores de prejuzo ao errio;
00000000000

Apreciar, para fins de registro, a legalidade de atos admisso de


pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e penses;
Realizar, por iniciativa prpria, inspees e auditorias de natureza
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial nas
unidades administrativas dos Poderes;
Fiscalizar a aplicao de recursos repassados da Unio a Estado, ao
Distrito Federal ou a Municpio;
Aplicar sanes em caso de irregularidade das contas ou de
ilegalidade da despesa.

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No geral, as atribuies do TCU podem ser dividas em dois grandes
grupos: exame das prestaes de contas e atividades de
fiscalizao.
Apresentarei em seguida, algumas caractersticas gerais dessas
atividades. Nas aulas especficas, as competncias do TCU sero
estudadas com maior profundidade.
Exame das prestaes de contas
O exame das prestaes de contas envolve a apreciao, mediante
parecer prvio, das contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder
Executivo (CF, art. 71, I), bem como o exame e julgamento das contas
dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos (CF, art. 71, II).
As contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo (Presidente da
Repblica, Governador ou Prefeito, conforme o caso) constituem as
chamadas contas de governo, as quais apresentam os resultados gerais
do exerccio financeiro-oramentrio, originados dos atos de governo ou
atos polticos, sendo submetidas a julgamento poltico do Poder
Legislativo, aps parecer prvio do Tribunal de Contas.
J as contas dos administradores e demais responsveis por gerir
recursos pblicos so conhecidas por contas de gesto, e refletem os
resultados especficos da administrao financeira, posta em prtica
mediante atos administrativos de gesto oramentria, financeira,
patrimonial e operacional, durante um determinado exerccio.
As contas de gesto se submetem ao exame e julgamento tcnico
do Tribunal de Contas. No julgamento, a Corte decidir se a gesto do
responsvel foi regular, regular com ressalvas ou irregular. Se for o caso,
poder tambm exigir o ressarcimento do dbito e aplicar as sanes
cabveis (a mais comum a multa). As autoridades administrativas
somente se exoneraro de suas responsabilidades aps o julgamento do
Tribunal que se converta em aprovao das respectivas prestaes de
contas.
00000000000

Atividades de fiscalizao
Enquanto no exame das contas o TCU atua de maneira reativa,
aguardando a apresentao da documentao pertinente pelos gestores
para, ento, avali-la e decidir sobre seu mrito, nas atividades de

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fiscalizao o Tribunal vai a campo atrs das informaes, onde estiverem
disponveis, mediante a atuao dos seus AUFC.
As atividades de fiscalizao podem originar-se da iniciativa do prprio
Tribunal, ou por solicitao do Congresso Nacional, suas Casas ou
Comisses do Congresso Nacional (RI/TCU, art. 1, II). Alm disso,
podem ser resultado de representaes e denncias apresentadas pelas
pessoas legitimadas (RI/TCU, art. 230 a 237).
As atividades de fiscalizao do TCU so exercidas por meio dos
seguintes instrumentos de controle ou instrumentos de fiscalizao:
auditorias, inspees, levantamentos, acompanhamentos e
monitoramentos (RI/TCU, art. 238 a 243). Veremos as caractersticas
de cada um desses instrumentos em aula especfica de nosso curso.
CONTROLE EXERCIDO EM CONJUNTO PELO LEGISLATIVO E PELO TCU
Alm das atividades de controle externo que so de competncia
prpria do Poder Legislativo, ou prpria do Tribunal de Contas, existem
outras que eles desempenham em conjunto. Dentre estas, pode-se dar
destaque sustao de despesas no autorizadas (CF, art. 72),
sustao de contratos (CF, art. 71, X e 1 e 2) e fiscalizao de
obras pblicas com indcios de irregularidades graves (LDO).
No caso da sustao de despesas no autorizadas, a atuao
conjunta se d entre o TCU, a comisso mista de deputados e senadores
prevista no art. 166, 1 da CF (Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao - CMO) e o prprio Congresso Nacional, nos termos
do art. 72 da CF. J na sustao de contratos, o procedimento
efetuado, primariamente, pelo Congresso Nacional e, em caso de inrcia
deste, pelo TCU, nos termos do art. 71, IX 1 e 2 da CF.
00000000000

Nas prximas aulas estudaremos em detalhes os procedimentos


previstos na Constituio para sustao de despesas no autorizadas e de
contratos.
Em relao s obras pblicas, as Leis de Diretrizes Oramentrias
(LDO) dos ltimos anos tm trazido determinaes ao TCU para que
informe ao Congresso Nacional e ao Poder Executivo a relao de
empreendimentos financiados com recursos federais que apresentem
indcios de irregularidades graves, como superfaturamento ou
direcionamento da licitao que precedeu a contratao. A CMO deliberar
pela continuao ou no das obras, at que a Corte de Contas chegue a
concluses definitivas.
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31. (TCDF Auditor 2014 Cespe) O controle legislativo tanto poltico quanto
financeiro. O controle financeiro, no mbito parlamentar, exercido por meio de
suas casas e respectivas comisses. H comisses permanentes e temporrias,
entre as quais as CPIs. No caso do DF, cabe precipuamente Comisso de
Economia, Oramento e Finanas da Cmara Legislativa (CLDF) fiscalizar a
execuo oramentria e financeira.
Comentrio: Afirmativa correta. Trata-se da comisso permanente
constituda na CLDF equivalente Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao (CMO) do Congresso Nacional, responsvel pelo
acompanhamento e a fiscalizao do oramento pblico.
Importante ressaltar que o controle legislativo precipuamente de
carter poltico, mas tambm contempla atividades de controle financeiro,
como quando susta despesas no autorizadas e quando exerce o
acompanhamento e a fiscalizao da execuo oramentria e financeira por
intermdio da comisso permanente.
Gabarito: Certo
32. (TCU AUFC 2009 Cespe) No exame das contas prestadas anualmente pelo
presidente da Repblica, o TCU, ao verificar irregularidades graves, poder impor
sanes ao chefe do Poder Executivo, sem prejuzo da apreciao dessas mesmas
contas pelo Congresso Nacional.
Comentrio: A atribuio do TCU no exame das contas prestadas pelo
Presidente da Repblica, consoante o art. 71, I da CF, emitir parecer prvio.
Qualquer omisso ou falha que seja detectada pelo TCU dever ser
comunicada ao Congresso Nacional, que, julgando conveniente, solicitar os
esclarecimentos necessrios ao Chefe do Executivo. Portanto, no h que se
falar na imposio de sanes por parte do TCU, nesse caso, da o erro.
00000000000

Gabarito: Errado
(TCU ACE 2008 Cespe) Com relao aos conceitos e legislao aplicveis ao
controle externo e s instituies fiscalizadoras, julgue os itens a seguir:
33. No mbito federal, o parecer sobre as contas do TCU de responsabilidade da
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, do Congresso
Nacional.
Comentrio: A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)3, dispe:

Lei Complementar 101/2000 (LRF): http://www6.senado.gov.br/sicon/index.jsp

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Art. 56. (...)
2 O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas ser proferido no prazo
previsto no art. 57 pela comisso mista permanente referida no 1o do art. 166 da
Constituio ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais.

A comisso permanente a que o dispositivo se refere a Comisso Mista


de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), do Congresso
Nacional, da a correo do quesito. Veremos na aula 2 que esse parecer da
CMO, atualmente, no tem qualquer funo prtica, pois as contas do TCU
so julgados pelo prprio TCU, o qual no se vincula ao parecer da CMO.
Gabarito: Certo
34. O TCU responsvel pela fiscalizao do cumprimento da obrigatoriedade de
encaminhamento e consolidao das contas de todas as esferas da Federao.
Comentrio: Ao TCU compete auxiliar o Poder Legislativo na fiscalizao
do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 59, caput), cujo
art. 51 dispe sobre a consolidao das contas de todas as esferas da
Federao pelo Poder Executivo da Unio. O assunto tambm objeto do
RI/TCU, art. 1, XIII, e art. 258, I.
Gabarito: Certo
35. (TCE/ES ACE 2012 Cespe) O TCE/ES caracteriza-se por atuar no controle
externo e tem o poder de julgar as contas no que se refere a aspectos como
legalidade, eficcia, efetividade e economicidade.
Comentrio: O quesito est correto. A competncia para os tribunais de
contas julgarem as contas dos administradores pblicos est prevista no art.
71, II da CF. Quanto aos aspectos nos quais o controle externo pode atuar, a
CF destaca no caput do art. 70 os seguintes: legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. No
obstante, como vimos na aula, os aspectos de eficincia, eficcia e efetividade
tambm podem direcionar as fiscalizaes realizadas pelos tribunais de
contas, na busca do aprimoramento da Administrao Pblica.
00000000000

Gabarito: Certo
36. (TCE/PB Procurador MPTCE 2014 Cespe) No exerccio do controle poltico
da administrao pblica, compete
a) s CPIs apurar irregularidades e determinar sanes.
b) ao Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar, sustando, se for o caso, seus efeitos
independentemente de prvia manifestao do Poder Judicirio.
c) ao Senado Federal ou Cmara dos Deputados excetuadas suas comisses
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convocar titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da
Repblica.
d) privativamente ao Congresso Nacional e ao Senado Federal apreciar, a priori, os
atos do Poder Executivo.
e) ao Senado Federal dispor, por proposta do presidente da Repblica, sobre limites
globais e condies para a operao de crditos externo e interno da Unio, dos
estados, dos municpios e do DF, exceto das autarquias.
Comentrios: Vamos analisar cada alternativa:
a) ERRADA. As CPIs apuram irregularidades, mas no determinam
sanes. Suas concluses, se for o caso, devem ser encaminhadas ao
Ministrio Pblico, para que o rgo promova a responsabilidade civil ou
criminal dos infratores (CF, art. 58, 3).
b) CERTA, nos termos do art. 49, V da CF:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegao legislativa;

Como competncia exclusiva do Congresso Nacional, a sustao


independe de manifestao prvia do Poder Judicirio.
c) ERRADA. Nos termos do art. 50 da CF:
Art. 50. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas
Comisses, podero convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de
rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para prestarem,
pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando
crime de responsabilidade a ausncia sem justificao adequada.

Portanto, qualquer comisso da Cmara e do Senado tambm pode


convocar titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da
Repblica, da o erro.
00000000000

d) ERRADA. Alternativa confusa, mas, como a opo b


manifestamente correta, ento esta s pode estar errada. E, de fato, isso
mesmo. Em regra, a Casa que aprecia atos do Poder Executivo a priori o
Senado Federal, especialmente quando aprova previamente a escolha de
autoridades (CF, art. 52, III e IV) e autoriza operaes de crdito externas (CF,
art. 52, V). Mas nada impede que o Congresso Nacional ou a Cmara dos
Deputados tambm o faam. Por exemplo, o prprio art. 49, XVI estabelece
que competncia exclusiva do Congresso Nacional aprovar, previamente, a
alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e
quinhentos hectares. Ademais, da competncia do Congresso Nacional,
diretamente, ou por qualquer de suas Casas, fiscalizar e controlar os atos do

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Poder Executivo, includos os da administrao indireta (CF, art. 49, X),
controle que pode ser desenvolvida de forma prvia, concomitante ou
posterior.
e) ERRADA, pois o Senado tambm dispe sobre limites globais e
condies para as operaes de crdito das autarquias, nos termos do art. 52,
VII da CF:
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
VII - dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e
interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Pblico federal;

Gabarito: alternativa b

CONTROLE INTERNO
Como vimos, controle interno aquele exercido por rgo que esteja
dentro da estrutura do ente controlado e que tenha sido criado para essa
finalidade.
Geralmente,
subordina-se
diretamente

autoridade
administrativa mxima do ente, a qual dispe, dessa forma, de um
mecanismo de avaliao para as aes desempenhadas fora da esfera de
suas atribuies privativas. Da mesma forma que o controle externo a
cargo dos Tribunais de Contas, o controle interno tambm um
controle tcnico.
A Constituio Federal dispe que os Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio mantero um sistema de controle interno (CF, art. 74), de
forma integrada, cujas principais atribuies, na letra da lei, so:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
00000000000

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e


eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

Assim, as atribuies do sistema de controle interno podem ser


resumidas em:

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(i) apoiar o controle externo, criando condies indispensveis
sua eficcia; e
(ii) servir como rgo de assessoramento da autoridade
administrativa, visando assegurar a legalidade, a eficincia e a eficcia
da gesto.
O controle interno apoia o controle externo por meio da
realizao de auditorias nas contas dos responsveis do rgo ou entidade
a que esteja vinculado, emitindo relatrio, certificado de auditoria e
parecer para subsidiar o exame e julgamento a cargo do Tribunal de
Contas. Alm disso, os rgos integrantes do sistema de controle interno
devero alertar formalmente a autoridade administrativa competente para
que instaure tomada de contas especial, sempre que tiverem
conhecimento de qualquer das ocorrncias que demandem esse
procedimento.
Os responsveis pelo controle interno tambm tm o dever de
comunicar ao Tribunal de Contas qualquer irregularidade ou ilegalidade de
que tenham conhecimento, sob pena de responsabilidade solidria (CF,
art. 74, 1). Todavia, deve ficar claro que, embora o controle interno
tenha o dever estabelecido constitucionalmente de apoiar o controle
externo,
no
h
relao
de
hierarquia
entre
eles,
h complementaridade.
Resumidamente, o sistema de controle interno, no mbito da Unio,
organiza-se da seguinte forma:
Poder Legislativo,
Poder Judicirio,

Cada rgo possui seu prprio controle interno.


Ex: uma unidade de controle interno na Cmara, uma no
Senado; uma no STF, uma no STJ; uma no Ministrio Pblico
Federal, uma no Ministrio Pblico Militar; uma no TCU etc.
00000000000

MPU, TCU

rgo Central: CGU orientao normativa e superviso tcnica


dos demais rgos;

Poder Executivo

rgos Setoriais: Secretarias de Controle Interno (Ciset) da Casa


Civil, da AGU, do Ministrio das Relaes Exteriores e do
Ministrio da Defesa;
Unidades Setoriais da Ciset do Ministrio da Defesa: unidades de
controle interno dos comandos militares;
Unidades de controle
administrao indireta.

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interno

prprias

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das

entidades

da

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37. (TCU ACE 2008 Cespe) A Controladoria-Geral da Unio exerce o controle


externo dos rgos do Poder Executivo, sem prejuzo das atribuies do TCU.
Comentrio: A Controladoria-Geral no rgo de controle externo,
embora tenha a mesma denominao de um dos sistemas de controle externo
existentes, as Controladorias-Gerais. A CGU o rgo central do sistema de
controle do Poder Executivo, ligado Presidncia da Repblica.
Gabarito: Errado
38. (TCU ACE 2008 Cespe) Com relao aos conceitos e legislao
aplicveis ao controle externo e s instituies fiscalizadoras, julgue o item a seguir:
na atual estrutura do sistema de controle interno do Poder Executivo federal, que
deve atuar em cooperao com o TCU, os rgos correspondentes do Itamaraty e
dos comandos militares so os que esto precisamente posicionados de acordo
com as recomendaes das entidades fiscalizadoras superiores (INTOSAI), em
razo de sua subordinao hierrquica e de suas vinculaes funcionais.
Comentrio: A Intosai, em suas "Diretrizes para as normas de controle
interno do setor pblico4", estabelece que "a estrutura organizacional pode
incluir uma unidade de controle interno, que deve ser independente da
gerncia e que se reportar diretamente autoridade mxima da
organizao". De forma semelhante, a Declarao de Lima, na Seo 3, item 2,
estabelece que os servios de auditoria interna so necessariamente
subordinados ao chefe do departamento no qual foram estabelecidos.
No mbito da Unio, o sistema de controle interno do Poder Executivo,
organiza-se da seguinte forma:

rgo Central: CGU orientao normativa e superviso tcnica dos


demais rgos;

rgos Setoriais: Secretarias de Controle Interno (Ciset) da Casa Civil,


da AGU, do Ministrio das Relaes Exteriores e do Ministrio da
Defesa;

Unidades Setoriais da Ciset do Ministrio da Defesa: unidades de


controle interno dos comandos militares;

Unidades de controle interno prprias das entidades da administrao


indireta.

00000000000

Assim, a CGU, que o rgo central de Controle Interno, atende s

Disponvel em portugus em: http://www.tce.ba.gov.br/biblioteca/publicacoes/serietraducoes

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orientaes da Intosai, pois subordinada Presidncia, autoridade de mais
alto nvel dentro do Poder Executivo.
Todavia, o Ministrio das Relaes Exteriores (Itamaraty), o Ministrio da
Defesa, a Casa Civil e a AGU possuem Secretarias de Controle Interno
prprias (as CISET), desvinculadas da CGU. No h subordinao hierrquica
dos rgos e unidades setoriais em relao ao rgo central. Este apenas
emite orientaes normativas e supervisiona tecnicamente os demais rgos.
Portanto, os rgos de controle interno do Itamaraty e dos comandos
militares no atendem ao requisito de subordinao direta autoridade
mxima do Poder Executivo. No caso, a CISET do Itamaraty subordinada ao
Ministrio, enquanto os rgos de controle interno dos comandos militares
so subordinados aos prprios comandos militares, nem mesmo ao Ministrio
da Defesa. Da a incorreo do quesito.
Gabarito: Errado
39. (TCE/PB Procurador MPTCE 2014 Cespe) Acerca dos controles interno e
externo da administrao pblica, assinale a opo correta.
a) O controle externo, hierarquicamente superior ao controle interno, atua sobre a
totalidade da administrao pblica e exercido pelos que representam, por
delegao, a sociedade politicamente organizada.
b) Cabe ao controle interno auxiliar o Poder Legislativo no julgamento das contas
prestadas anualmente pelo presidente da Repblica.
c) O controle interno feito por meio de auditoria a fim de acompanhar a execuo do
oramento tem por objetivo verificar a legalidade na aplicao do dinheiro pblico e
auxiliar o tribunal de contas no exerccio de sua misso institucional.
d) O controle interno permite verificar se a administrao respeitou disposies
imperativas no exerccio de suas atribuies, no se caracterizando como um
controle de mrito.
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e) O controle externo, efetivado por rgo pertencente estrutura do ente


responsvel pela atividade controlada, abrange a fiscalizao e a correo dos atos
ilegais, inconvenientes e inoportunos.
Comentrios: Vamos analisar cada alternativa:
a) ERRADA. O controle externo no hierarquicamente superior ao
controle interno. Embora o controle interno tenha a misso constitucional de
auxiliar o controle externo (CF, art. 74, IV), no h relao de hierarquia entre
eles, da o erro. Por outro lado, correto que o controle externo, exercido pelo
Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas, atua sobre a totalidade
da administrao pblica, sempre onde h a aplicao ou a arrecadao de

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recursos pblicos.
b) ERRADA. Quem auxilia o Poder Legislativo no julgamento das contas
prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica o Tribunal de Contas,
mediante a emisso de parecer prvio (CF, art. 71, I).
c) CERTA. A auditoria uma das tcnicas de trabalho utilizadas pelo
controle interno para cumprir suas atribuies constitucionais, previstas no
art. 74 da CF, dentre elas a de acompanhar a execuo do oramento para
verificar a legalidade na aplicao do dinheiro pblico (inciso I) e auxiliar o
tribunal de contas no exerccio de sua misso institucional (inciso IV).
d) ERRADA. Alm de verificar se a administrao respeitou disposies
imperativas no exerccio de suas atribuies, o que caracteriza um controle
de conformidade, legalidade, o controle de mrito tambm prprio do
sistema de controle interno, o qual tem a misso de auxiliar o gestor a
alcanar os objetivos sob sua responsabilidade.
e) ERRADA. O controle externo efetivado por rgo no pertencente
estrutura do ente responsvel pela atividade controlada. Alm disso, o
controle externo, em regra, no compreende a correo de atos
inconvenientes e inoportunos, notadamente quando respeitados os limites
legais da discricionariedade do administrador pblico, pois esse tipo de
correo feita apenas no mbito da autotutela, pela prpria Administrao
(revogao de atos discricionrios).
Gabarito: alternativa c

CONTROLE DOS RECURSOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS


Vamos reforar agora algumas peculiaridades a respeito do controle
da Administrao Pblica estadual e municipal previstas na Carta da
Repblica.
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Primeiramente, registre-se que o fator que distingue a competncia


federal, estadual ou municipal a origem oramentria primria dos
recursos controlados. Portanto, se originalmente os recursos estavam
previstos no oramento da Unio, quem os estiver gerindo estar sob a
jurisdio do TCU, no importa se administrador federal, estadual,
municipal, pblico ou privado; da mesma forma, se os recursos
fiscalizados so provenientes do oramento do Distrito Federal, a
competncia para fiscaliz-los do Tribunal de Contas do DF, no
importando a natureza e a procedncia do administrador. O mesmo
raciocnio se aplica aos demais Estados e Municpios.

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Como j sabemos, as normas e caractersticas gerais relativas ao
controle externo e interno, estabelecidas nos art. 70 a 74 da CF, so
aplicveis, no que couber, s esferas estadual e municipal.
Assim, o controle externo nas esferas estaduais e municipais
exercido pelas Assembleias Legislativas e Cmaras Municipais (no
DF, Cmara Legislativa do Distrito Federal), com o auxlio dos Tribunais
de Contas dos Estados, bem como dos Tribunais ou Conselhos de
Contas dos Municpios, conforme o caso (CF, art. 75 e art. 31, 1).
Atualmente, no Brasil, alm do TCU, existem os seguintes tribunais
de contas:
26 tribunais de contas dos estados;
01 Tribunal de Contas do Distrito Federal;
04 tribunais de contas dos municpios (BA, CE, GO e PA);
02 tribunais de contas municipais (Rio de Janeiro de So Paulo).
Como se percebe, todos os Estados brasileiros, assim como o Distrito
Federal, possuem um Tribunal de Contas responsvel pelo controle
externo dos recursos de origem estadual (TCEs) e distrital (TCDF).
Quanto ao controle dos recursos de origem municipal, antes de tudo
cabe diferenciar tribunais de contas dos municpios (TC dos Municpios)
de tribunais de contas municipais (TCM).
Os primeiros so rgos tcnicos estaduais, responsveis pelo
controle externo de todos os municpios do Estado. Atualmente, existem
apenas 04, nos Estados da BA, CE, GO e PA.
Os segundos so rgos municipais que exercem o controle externo
somente no mbito do Municpio no qual foram constitudos. No Brasil,
existem apenas 02, nas cidades do Rio de Janeiro e de So Paulo.
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Nos municpios que no so abarcados pela jurisdio de um TC dos


Municpios ou de um TCM, o rgo tcnico que auxilia as Cmaras
Municipais no controle externo o respectivo TCE.
Embora previsto no art. 75 da CF, atualmente no existem rgos de
controle externo denominados Conselhos de Contas dos Municpios, mas
apenas Tribunais de Contas.
A Constituio Federal vedou a criao de novos TCM (CF,
art. 31, 4). Portanto, os nicos TCM que podem existir no Brasil so os
do Rio de Janeiro e de So Paulo, que j existiam antes da promulgao
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da atual Constituio. Nenhum outro Municpio pode prever, em sua lei
orgnica, a existncia de um Tribunal para controlar as contas municipais.
Todavia, nada impede a criao de TC dos Municpios (rgos estaduais)
pelos Estados que ainda no os possuem. Nesse sentido j deliberou o
Supremo Tribunal Federal5.
Outro assunto apreciado pelo STF, na mesma deliberao, refere-se
ao julgamento das contas do TC dos Municpios. Como so rgos
estaduais, o julgamento de suas contas compete ao Tribunal de Contas do
Estado, e no Assembleia Legislativa ou ao prprio TC dos Municpios.
Assim, por exemplo, as contas do TC dos Municpios da Bahia so julgadas
pelo TCE-BA.
Quanto composio dos TCE e TC dos Municpios (rgos
estaduais), a Constituio Federal fixou em sete o nmero de membros,
os quais denominam-se Conselheiros. A Carta Magna, porm, no disps
sobre o nmero de membros dos TCM (rgos municipais).
Em caso de criao de um novo Estado, durante os dez primeiros
anos, o respectivo Tribunal de Contas ter apenas trs membros,
nomeados pelo Governador eleito, dentre brasileiros de comprovada
idoneidade e notrio saber (CF, art. 235, III).
Por fim, cabe notar que, em seu art. 31, a Constituio Federal trata
especificamente da fiscalizao do Municpio. Uma peculiaridade
importante: no h previso constitucional para sistema de controle
interno do Poder Legislativo Municipal. O art. 31 da CF somente fala
em sistema de controle interno do Poder Executivo Municipal.

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40. (TCE/RO Analista 2013 Cespe) O modelo federal de organizao,


composio e fiscalizao do tribunal de contas, fixado pela CF, de observncia
obrigatria pelos estados.
Comentrio: A questo est correta, ante o disposto no art. 75 da CF:
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber,
organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e
do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios.
Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas
respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros.

ADIn 687

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Perceba que o dispositivo estabelece que as normas federais devem ser
observadas nos estados no que couber, ou seja, algumas adaptaes
podem ocorrer devido s especificidades das esferas de governo, desde que
no desvirtuem o modelo federal. Assim, as normas locais no podem retirar
do Tribunal de Contas alguma competncia que esteja prevista na CF, mas
apenas adapt-la realidade local. Por exemplo, em algumas passagens, a CF
faz referncia ora ao Congresso Nacional ora s suas Casas (Senado e
Cmara) separadamente; no mbito dos estados, como no h diviso em
Casas, todas essas situaes devem ser adaptadas.
Vale atentar, ainda, que o prprio art. 75 da CF, em seu pargrafo nico,
prev uma peculiaridade nos estados: os respectivos tribunais de contas
sero integrados por sete Conselheiros, diferentemente do TCU integrado
por nove Ministros.
Gabarito: Certo
41. (TCE/RO Analista 2013 Cespe) A fiscalizao do municpio exercida pelo
Poder Legislativo estadual, mediante controle externo.
Comentrio: O quesito est errado. O titular do controle externo nos
municpios a respectiva Cmara Municipal, e no o Legislativo estadual. No
exerccio do controle externo, a Cmara Municipal auxiliada, conforme o
caso, ou pelo Tribunal de Contas Municipal (apenas So Paulo e Rio de
Janeiro), ou pelo Tribunal de Contas dos Municpios (apenas dos municpios
dos Estados da BA, CE, GO e PA) ou pelo Tribunal de Contas do Estado
(demais casos).
Gabarito: Errado
42. (TCE RN Assessor Tcnico Jurdico 2009 Cespe) Se o TCE/RN, ao
examinar as contas do prefeito de Natal, emitisse parecer prvio pela sua rejeio,
esse parecer prevaleceria, exceto se a Assembleia Legislativa do estado, que
responsvel pelo julgamento das referidas contas, o rejeitasse por deciso de dois
teros de seus membros.
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Comentrio: O TCE do Estado que no possui TC dos Municpios, como


o caso do Rio Grande do Norte, emite parecer prvio sobre as contas dos
prefeitos. O responsvel por julg-las o Poder Legislativo Municipal, no
caso, o correto seria a Cmara Municipal de Natal, e no a Assembleia
Legislativa do Estado. Cabe registrar que a Constituio Federal estabelece
que o parecer prvio emitido pelo rgo competente sobre as contas do
Prefeito s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da
Cmara Municipal (CF, art. 31, 2).
Gabarito: Errado

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43. (TCE RN Assessor Tcnico Jurdico 2009 Cespe) Se determinado
municpio no possuir, em sua estrutura administrativa, um TC, o rgo de controle
externo competente para julgar as contas desse municpio ser, obrigatoriamente, o
TCE.
Comentrio: Lembre-se que o TCM-RJ e o TCM-SP so os nicos rgos
municipais de controle externo e h vedao constitucional para a criao de
outros. Nos demais municpios, o auxlio s Cmaras Municipais no exerccio
do controle externo cabe ao TCE ou, nos Estados da BA, CE, GO e PA, aos
respectivos TC dos Municpios (rgos estaduais responsveis pelo controle
externo das contas dos municpios do Estado). Lembrando, ainda, que no h
impedimento para que os demais Estados criem TC dos Municpios. Portanto,
o quesito est errado, pois o controle externo nos municpios que no
possuem um TCM poder ser realizado pelo TCE ou pelo TC dos Municpios.
Gabarito: Errado
44. (TCE/AC ACE 2009 Cespe, adaptada) Os TCEs devem ser integrados por
conselheiros em nmero definido nas respectivas constituies estaduais, que, no
entanto, no pode ultrapassar o nmero de ministros do TCU.
Comentrio: O item est errado, pois a Constituio Federal fixou em
sete o nmero de conselheiros dos TCEs, sem dispor sobre qualquer relao
com o nmero de ministros do TCU (CF, art. 75, pargrafo nico).
Gabarito: Errado
45. (TCE/TO ACE 2008 Cespe) Nas funes de controle externo de mbito
municipal, os tribunais de contas dos estados (TCEs):
a) so auxiliados pelas cmaras municipais.
b) atuam de forma coordenada com os tribunais de contas de cada municpio.
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c) emitem parecer prvio, mas no-conclusivo, sobre as contas do prefeito, pois


pode ser rejeitado pela cmara municipal.
d) fiscalizam o limite de gastos totais dos respectivos legislativos.
e) devem restringir-se aos aspectos de natureza estritamente legal, em respeito
autonomia poltico-administrativa dos municpios.
Comentrio: Vamos analisar cada alternativa:
(a) Errada, pois nos municpios em que no existe um TCM e que
tambm no so abrangidos pela jurisdio de um TC dos Municpios, os
TCEs que auxiliam as Cmaras Municipais no exerccio do controle externo,
e no o contrrio, como afirma a alternativa;
(b) Errada, pois nos municpios que possuem um TCM, o controle
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externo de mbito municipal realizado pelo respectivo TCM,
independentemente de qualquer forma de coordenao com o TCE;
(c) Errada, pois o parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas
competente sobre as contas do prefeito s deixar de prevalecer por deciso
de dois teros dos membros da Cmara Municipal (CF, art. 31, 2). Assim,
pode-se inferir que tal parecer dever ser conclusivo, eis que praticamente
vincula os membros da Cmara Municipal;
(d) Certa, nos termos do art. 59, VI da LRF, o qual dispe que o Poder
Legislativo, diretamente ou com auxlio dos Tribunais de Contas, fiscalizar o
cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais.
(e) Errada, pois o controle externo, alm da legalidade, tambm
abrange a legitimidade e a economicidade, assim como a eficcia, eficincia e
efetividade dos atos de gesto.
Gabarito: alternativa d
46. (TCE/BA Procurador 2010 Cespe) Acerca da natureza dos tribunais de
contas e do exerccio de suas misses institucionais, julgue o item seguinte: No
exerccio de suas atribuies, cabe aos tribunais de contas dos estados e, quando
for o caso, dos municpios solicitar aos governadores estaduais a interveno em
determinado municpio.
Comentrio: O art. 35 da CF elenca as hipteses em que poder ser
decretada a interveno do Estado em seus Municpios ou da Unio nos
Municpios localizados em Territrio Federal:
I - deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a
dvida fundada;
II - no forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
III - no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na
manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de
sade;
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IV - o Tribunal de Justia der provimento a representao para assegurar a


observncia de princpios indicados na Constituio estadual, ou para prover a
execuo de lei, de ordem ou de deciso judicial.

Cabe destacar o inciso II, que inclui a no prestao de contas como


motivo para a interveno. Todavia, o STF j decidiu que no cabe ao Tribunal
de Contas requerer a interveno, mesmo nesse caso, da o erro do quesito.
Sobre o assunto, veja a ADIn 2.631/PA e a ADIn 614-MC/MA.
Gabarito: Errado

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47. (TCU AUFC 2010 Cespe) (...) redija um texto dissertativo acerca dos
sistemas de controle na administrao pblica, em conformidade com a
Constituio Federal de 1988. Ao elaborar seu texto, discorra sobre os mecanismos
de controle inseridos no ordenamento constitucional, abordando, necessariamente,
a classificao doutrinria quanto aos seguintes aspectos:
< momento em que se realiza;
< rgos responsveis pelo seu exerccio;
< natureza ou tipo de controle.
Comentrio: A partir dos elementos apresentados nesta aula
demonstrativa, voc j seria capaz de elaborar uma boa resposta para esta
questo discursiva.
Quanto ao momento em que o controle se realiza, vimos que pode ser
prvio, concomitante ou posterior ao ato fiscalizado.
Em relao aos responsveis pelo exerccio do controle na
administrao pblica, vimos que a CF estabeleceu que o controle externo, a
cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do TCU. A Carta
Magna dispe que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero,
de forma integrada, sistema de controle interno. Alm disso, poder-se-ia
mencionar as diversas formas de controle social previstas na Constituio,
assim como o controle judicial e a autotutela administrativa.
No que tange natureza ou tipo de controle, vimos que, essencialmente,
o controle se classifica em: legalidade (conformidade s normas), legitimidade
(atendimento ao interesse pblico) e economicidade (menor preo).

*****
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Bem, por hoje s. No deixem de aproveitar o Resumo que vem


logo em seguida. No prximo encontro, estudaremos a natureza, funes
e eficcia das decises dos Tribunais de Contas, alm de um assunto
muito importante: a jurisdio do TCU. Alm disso, teremos mais uma
srie de questes comentadas.
Vejo voc l! Bons estudos!

ERICK ALVES

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RESUMO DA AULA

Classificaes do controle:

Posicionamento do
rgo controlador

Externo: exercido por um ente que no integra a mesma estrutura organizacional


do rgo fiscalizado (na CF, somente o exercido pelo Legislativo).
Interno: exercido por rgo especializado, porm pertencente mesma estrutura
do fiscalizado (Ex: CGU).
Legalidade: conformidade s normas;
Legitimidade: interesse pblico, impessoalidade, moralidade;

Natureza, tipo ou
foco do controle

Momentos do
controle

Economicidade: menor custo, sem comprometer a qualidade;


Eficincia: meios em relao aos resultados;
Eficcia: alcance das metas;
Efetividade: impactos sobre a populao-alvo.

Auditorias de
regularidade

Auditorias de
desempenho

Prvio (a priori): preventivo, orientador.


Concomitante (pari passu): tempestivo, preventivo.
Posterior (a posteriori): corretivo e sancionador.

Controle Administrativo: poder de autotutela da Administrao. Anulao refere-se a controle de


legalidade: anulam-se atos ilegais. Revogao refere-se a controle de mrito: revogam-se atos
inconvenientes ou inoportunos. Caracteriza-se pela superviso ministerial. Superviso exercida pela
Administrao Direta sobre a Administrao Indireta (tutela) no significa subordinao hierrquica, mas
to-somente, vinculao para fins de controle.

Controle Judicial: exercido pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos administrativos dos Poderes
Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio, quando realiza atividades administrativas.
Necessariamente provocado. Controle a posteriori. Restrito ao controle de legalidade, adentrando no
mrito do ato administrativo apenas em caso de ilegalidade ou ilegitimidade. Pode anular, mas no
revogar o ato.
Controle Social: exercido diretamente pelo cidado, ou pela sociedade civil organizada. Ex: denncia aos
rgos de controle externo, ao popular, ouvidoria do TCU, etc.
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Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS): rgos tcnicos de controle externo, de carter administrativo, de
maior estatura em cada pas (Brasil = TCU). Podem se vincular a qualquer Poder ou a nenhum deles.

Sistemas de controle externo:

Tribunais de Contas ou
Conselhos de Contas
Auditorias-Gerais ou
Controladorias Gerais

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Decises colegiadas;
Poder sancionatrio e determinaes compulsrias;
Funo fiscalizadora ou jurisdicional.
Decises monocrticas;
Recomendaes sem carter coercitivo;
Funo fiscalizadora, opinativa, consultiva.

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Declarao de Lima: Carta Magna do controle da gesto pblica. Fornece bases filosficas e conceituais. No
possui carter compulsrio. Seu principal objetivo exigir uma auditoria governamental independente, com
previso constitucional. Suas premissas so o estado de direito e a democracia.

Principais pontos da
Declarao de Lima

Pr-auditoria (controle prvio) e ps-auditoria (controle posterior);


Auditoria interna (controle interno) e Auditoria externa (controle externo);
Auditoria de legalidade, auditoria de regularidade e auditoria operacional;
Independncia das EFS (funcional, organizacional, financeira e dos membros);
Poderes das EFS;
Mtodos, procedimentos e pessoal de auditoria e elaborao de relatrios.

Sistemas de Controle na Administrao Pblica Brasileira: art. 70 a 75 da CF.

Sistema de
Controle
Externo

Sujeito ativo: Poder Legislativo (titular), auxiliado pelos TCs (sem subordinao).
Sujeitos passivos: todos que, de alguma maneira, administrem recursos pblicos.
Objeto: atos administrativos que envolvam receitas e despesas pblicas, como a compra de
bens, a admisso de pessoal, arrecadao de impostos, etc

Responsabilidade pelo controle externo: depende da origem oramentria primria dos recursos.
Esfera
Unio
Estados
Distrito Federal
Municpios da BA, CE, GO e PA
Municpios do RJ e SP
Demais Municpios

Titular do controle externo


Congresso Nacional
Assembleias Legislativas
Cmara Legislativa
Cmaras Municipais
Cmaras Municipais
Cmaras Municipais

rgo tcnico que presta auxlio


TCU
TCE
TCDF
TC dos Municpios (rgos estaduais)
TCM-RJ e TCM-SP (rgos municipais)
TCE

Repartio constitucional de funes de controle externo:

Controle exercido
diretamente pelo Congresso,
suas Casas e Comisses
(controle parlamentar)

Congresso: julgar as contas do PR; escolher dois teros (=6) dos Ministros
do TCU;
Senado Federal: aprovar as indicaes de nomes indicados pelo PR para
Ministro do TCU; julgar autoridades nos crimes de responsabilidade.
Cmara dos Deputados: tomar as contas do Presidente da Repblica, caso
no apresentadas no prazo.
CPI: investigar fato determinado.
CMO: examinar e emitir parecer sobre as contas do PR; acompanhar a
fiscalizar a execuo oramentria.

Controle exercido pelo TCU


(controle tcnico)

Competncias do art. 71 da CF que podem ser divididas em:


- Exame e julgamento das prestaes de contas (no caso das contas do
Presidente da Repblica, o TCU emite parecer prvio);
- Atividades de fiscalizao (auditorias e inspees; registro de atos de
pessoal).

Controle conjunto,
Congresso e TCU

Sustar despesas no autorizadas; sustar contrato se verificada ilegalidade;


fiscalizar obras pblicas com indcios de irregularidade grave (LDO).

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Sistema de Controle Interno: mantido de forma integrada pelos Poderes (CF, art. 74), com a misso de
apoiar o controle externo e assessorar a autoridade administrativa. No h relao hierrquica entre
controle externo e controle interno, h complementaridade.

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QUESTES COMENTADAS NA AULA


1. (TCU ACE 2004 Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de controle
se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle de
constitucionalidade, pode ser classificado em prvio (a priori) ou posterior (a posteriori).
2. (TCDF Auditor 2014 Cespe) O controle pode ser classificado, quanto ao momento do
seu exerccio, em prvio, simultneo ou a posteriori. A exigncia de laudos de impacto
ambiental, por exemplo, constitui uma forma de controle simultneo.
3. (TCU ACE 2006 ESAF) Desenvolva um texto argumentando sobre o seguinte tema:
Prvio, concomitante ou a posteriori: como caracterizar o controle exercido pelo TCU?
4. (TCE/ES ACE 2012 Cespe) Uma das funes precpuas do Poder Judicirio realizar
o controle de mrito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o
melhor interesse da sociedade.
5. (TCE/TO ACE 2008 Cespe) Um sistema de controle externo se diferencia de um
sistema de controle interno na administrao pblica, pois
a) o primeiro se situa em uma instncia fora do mbito do respectivo Poder.
b) correspondem, respectivamente, auditoria externa e interna.
c) o primeiro tem funo coercitiva e o segundo, orientadora.
d) o primeiro tem carter punitivo, e o segundo consultivo.
e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo
institucional.
6. (TCDF Procurador 2012 Cespe) O controle administrativo um controle de
legalidade e de mrito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas prprias
condutas.
7. (TCDF ACE 2012 Cespe) Caso no seja empregado o mnimo de recursos
destinados a sade e educao no DF, poder ocorrer o controle judicial de ofcio com
vistas a garantir mediante medida cautelar a ocorrncia dos atos administrativos
necessrios para o direcionamento dessa parcela do oramento.
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8. (TJRO Tcnico Judicirio 2012 Cespe) O abuso de poder conduta comissiva, que
afronta, dentre outros, o princpio da legalidade e o da moralidade, e se sujeita, portanto, ao
controle judicial, que se sobrepe ao controle administrativo.
9. (TCDF Procurador 2012 Cespe) Constitui exteriorizao do princpio da autotutela a
smula do STF que enuncia que A administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados dos vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revogalos, por motivo de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
10. (INPI Analista 2013 Cespe) O controle administrativo, que consiste no
acompanhamento e fiscalizao do ato administrativo por parte da prpria estrutura

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organizacional, configura-se como controle de natureza interna, privativo do Poder
Executivo.
11. (TCDF Auditor 2014 Cespe) Na esfera federal, o controle administrativo
identificado com a superviso ministerial, que, no caso da administrao indireta, caracteriza
a tutela. A sua autonomia, estabelecida nas prprias leis instituidoras, deve ser assegurada,
sem prejuzo da fiscalizao na aplicao da receita pblica e da ateno com a eficincia e
a eficcia no desempenho da administrao.
12. (TCU ACE 2004 Cespe) Os sistemas internacionais de controle externo tm em
comum a circunstncia de que o rgo de controle invariavelmente colegiado e ligado ao
Poder Legislativo.
13. (TCU ACE 2006 ESAF) Na maioria dos pases onde existe, o sistema de controle
externo levado a termo ou pelos Tribunais de Contas (Cortes de Contas) ou pelas
Auditorias-Gerais. Nesse contexto, considerando as principais distines entre esses dois
modelos de controle, assinale a opo que indica a correta relao entre as colunas:
1)

Tribunais de Contas

2)

Auditorias-Gerais

( ) So rgos colegiados.
( ) Podem ter poderes jurisdicionais.
( ) Podem estar integrados ao Poder Judicirio.
( ) Proferem decises monocrticas.

a) 1 2 1 2

b) 1 1 1 2

d) 2 1 2 1

e) 2 2 2 1

c) 1 1 2 2

14. (TCU ACE 2007 Cespe) O sistema de controle externo, na maioria dos pases
signatrios, levado a termo ou pelas cortes de contas ou pelas auditorias-gerais. As
principais caractersticas do sistema de tribunal de contas so as decises colegiadas e o
poder sancionatrio. No Brasil, bem como nos demais pases que adotam esse sistema, os
tribunais de contas, quanto sua organizao, encontram-se ligados estrutura do Poder
Legislativo.
15. (TCU AUFC 2013 Cespe) Consoante a Declarao de Lima de Diretrizes para
Preceitos de Auditoria, permitido s Entidades Fiscalizadoras Superiores usar, sua
discrio, os recursos alocados a elas em uma rubrica oramentria separada.
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16. (TCU AUFC 2011 Cespe) O fato de rgos e entidades governamentais serem
objeto do controle exercido por uma EFS no implica subordinao de tal maneira que eles
possam isentar-se de responsabilidades em relao s suas operaes e decises. Se,
entretanto, em vez de recomendaes, a EFS emitir resolues ou atos similares, o seu
cumprimento se tornar obrigatrio.
17. (TCU AUFC 2011 Cespe) As obras pblicas, em geral, por envolverem recursos
considerveis, requerem ateno especial, cabendo EFS exclusivamente o controle da
regularidade das despesas efetuadas. A avaliao dos resultados e a qualidade da
execuo das obras constituem responsabilidade exclusiva dos prprios contratantes.

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(TCU AUFC 2010 Cespe) De acordo com a Declarao de Lima, julgue os prximos
itens, acerca das diretrizes para preceitos de auditoria. Nas situaes em que for utilizada,
considere que a sigla EFS se refere a entidade fiscalizadora superior.
18. Segundo a declarao em apreo, uma EFS deve gozar de independncia funcional e
organizacional necessria para desempenhar suas tarefas. Apesar disso, entender que tal
instituio, como parte do Estado, no pode ser completamente independente.
19. A Declarao de Lima admite que a execuo da pr-auditoria seja realizada por EFS
ou por outras instituies de auditoria.
20.

EFSs prestam servios de auditoria externa.

21. De acordo com a referida declarao, uma EFS deve auditar a legalidade e a
regularidade da gesto financeira e da contabilidade. Essa declarao, entretanto, no cita
como atribuio das EFSs a auditoria operacional, a qual consta na Constituio Federal
brasileira.
(TCU ACE 2008 Cespe) Com relao aos conceitos e legislao aplicveis ao controle
externo e s instituies fiscalizadoras, julgue os itens a seguir.
22. Nos termos da Declarao de Lima, a pr-auditoria, tarefa indispensvel de todas as
entidades fiscalizadoras superiores, tem a vantagem de reduzir o volume de trabalho e
tornar indistintas as responsabilidades previstas no Direito Pblico.
23. Na hiptese de entidades fiscalizadoras superiores emitirem pareceres especializados,
inclusive comentrios sobre proposies legislativas, as autoridades administrativas sero
obrigadas a acat-las. Essa tarefa adicional, inclusive, dever prevenir futuros achados de
auditorias.
24. (TCU ACE 2007 Cespe) A INTOSAI um organismo internacional cujo objetivo
fomentar o intercmbio de ideias e experincias entre entidades fiscalizadoras superiores
quanto ao controle das finanas pblicas. Entre os documentos elaborados pela INTOSAI,
destacam-se a Declarao de Lima, o cdigo de tica e normas de auditoria. Na Declarao
de Lima, s constam o controle prvio e o controle posterior, ao passo que, no Brasil, alm
desses, h o controle concomitante, por expressa disposio legal.
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25. (TCU ACE 2004 Cespe) Considerando controle externo como aquele realizado por
rgo no-pertencente estrutura do produtor do ato a ser controlado, correto afirmar que,
no Brasil, o TCU no o nico componente do poder pblico encarregado daquela
modalidade de controle.
26. (TCE/RN Assessor Tcnico de Controle e Administrao 2009 Cespe) Com
referncia ao controle externo e ao Poder Legislativo do estado e dos municpios, julgue o
item a seguir: entre os vrios critrios adotados para classificar as modalidades de controle,
destaca-se o que o distingue entre interno e externo, dependendo de o rgo que o exera
integrar ou no a prpria estrutura em que se insere o rgo controlado. Nesse sentido, o
controle externo exercido por um poder sobre o outro, ou pela administrao direta sobre a
indireta.

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27. (TCU AUFC 2011 Cespe) O controle externo da administrao pblica funo
concorrente dos Poderes Judicirio e Legislativo. Na esfera federal, esse controle exercido
privativamente pelo Senado Federal, auxiliado pelo TCU.
28. (TCU TCE 2007 Cespe) O TCU deve auxiliar o Congresso Nacional no exerccio do
controle externo e da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta.
29. (TCU AUFC 2010 Cespe) Considerando as normas constitucionais relativas a
controle externo, julgue os itens a seguir: o Supremo Tribunal Federal no se sujeita a
controle externo exercido pelo Congresso Nacional.
30. (TCE/AC ACE 2009 Cespe, adaptada) A aplicao das subvenes e as renncias
de receitas esto entre os atos sujeitos fiscalizao do controle externo.
31. (TCDF Auditor 2014 Cespe) O controle legislativo tanto poltico quanto financeiro.
O controle financeiro, no mbito parlamentar, exercido por meio de suas casas e
respectivas comisses. H comisses permanentes e temporrias, entre as quais as CPIs.
No caso do DF, cabe precipuamente Comisso de Economia, Oramento e Finanas da
Cmara Legislativa (CLDF) fiscalizar a execuo oramentria e financeira.
32. (TCU AUFC 2009 Cespe) No exame das contas prestadas anualmente pelo
presidente da Repblica, o TCU, ao verificar irregularidades graves, poder impor sanes
ao chefe do Poder Executivo, sem prejuzo da apreciao dessas mesmas contas pelo
Congresso Nacional.
(TCU ACE 2008 Cespe) Com relao aos conceitos e legislao aplicveis ao controle
externo e s instituies fiscalizadoras, julgue os itens a seguir:
33. No mbito federal, o parecer sobre as contas do TCU de responsabilidade da
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, do Congresso Nacional.
34. O TCU responsvel pela fiscalizao do cumprimento da obrigatoriedade de
encaminhamento e consolidao das contas de todas as esferas da Federao.
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35. (TCE/ES ACE 2012 Cespe) O TCE/ES caracteriza-se por atuar no controle externo
e tem o poder de julgar as contas no que se refere a aspectos como legalidade, eficcia,
efetividade e economicidade.
36. (TCE/PB Procurador MPTCE 2014 Cespe) No exerccio do controle poltico da
administrao pblica, compete
a) s CPIs apurar irregularidades e determinar sanes.
b) ao Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do
poder regulamentar, sustando, se for o caso, seus efeitos independentemente de prvia
manifestao do Poder Judicirio.
c) ao Senado Federal ou Cmara dos Deputados excetuadas suas comisses
convocar titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica.

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d) privativamente ao Congresso Nacional e ao Senado Federal apreciar, a priori, os atos do
Poder Executivo.
e) ao Senado Federal dispor, por proposta do presidente da Repblica, sobre limites globais
e condies para a operao de crditos externo e interno da Unio, dos estados, dos
municpios e do DF, exceto das autarquias.
37. (TCU ACE 2008 Cespe) A Controladoria-Geral da Unio exerce o controle externo
dos rgos do Poder Executivo, sem prejuzo das atribuies do TCU.
38. (TCU ACE 2008 Cespe) Com relao aos conceitos e legislao aplicveis ao
controle externo e s instituies fiscalizadoras, julgue o item a seguir: na atual estrutura do
sistema de controle interno do Poder Executivo federal, que deve atuar em cooperao com
o TCU, os rgos correspondentes do Itamaraty e dos comandos militares so os que esto
precisamente posicionados de acordo com as recomendaes das entidades fiscalizadoras
superiores (INTOSAI), em razo de sua subordinao hierrquica e de suas vinculaes
funcionais.
39. (TCE/PB Procurador MPTCE 2014 Cespe) Acerca dos controles interno e externo
da administrao pblica, assinale a opo correta.
a) O controle externo, hierarquicamente superior ao controle interno, atua sobre a totalidade
da administrao pblica e exercido pelos que representam, por delegao, a sociedade
politicamente organizada.
b) Cabe ao controle interno auxiliar o Poder Legislativo no julgamento das contas prestadas
anualmente pelo presidente da Repblica.
c) O controle interno feito por meio de auditoria a fim de acompanhar a execuo do
oramento tem por objetivo verificar a legalidade na aplicao do dinheiro pblico e auxiliar
o tribunal de contas no exerccio de sua misso institucional.
d) O controle interno permite verificar se a administrao respeitou disposies imperativas
no exerccio de suas atribuies, no se caracterizando como um controle de mrito.
e) O controle externo, efetivado por rgo pertencente estrutura do ente responsvel pela
atividade controlada, abrange a fiscalizao e a correo dos atos ilegais, inconvenientes e
inoportunos.
00000000000

40. (TCE/RO Analista 2013 Cespe) O modelo federal de organizao, composio e


fiscalizao do tribunal de contas, fixado pela CF, de observncia obrigatria pelos
estados.
41. (TCE/RO Analista 2013 Cespe) A fiscalizao do municpio exercida pelo Poder
Legislativo estadual, mediante controle externo.
42. (TCE RN Assessor Tcnico Jurdico 2009 Cespe) Se o TCE/RN, ao examinar as
contas do prefeito de Natal, emitisse parecer prvio pela sua rejeio, esse parecer
prevaleceria, exceto se a Assembleia Legislativa do estado, que responsvel pelo
julgamento das referidas contas, o rejeitasse por deciso de dois teros de seus membros.

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43. (TCE RN Assessor Tcnico Jurdico 2009 Cespe) Se determinado municpio no
possuir, em sua estrutura administrativa, um TC, o rgo de controle externo competente
para julgar as contas desse municpio ser, obrigatoriamente, o TCE.
44. (TCE/AC ACE 2009 Cespe, adaptada) Os TCEs devem ser integrados por
conselheiros em nmero definido nas respectivas constituies estaduais, que, no entanto,
no pode ultrapassar o nmero de ministros do TCU.
45. (TCE/TO ACE 2008 Cespe) Nas funes de controle externo de mbito municipal,
os tribunais de contas dos estados (TCEs):
a) so auxiliados pelas cmaras municipais.
b) atuam de forma coordenada com os tribunais de contas de cada municpio.
c) emitem parecer prvio, mas no-conclusivo, sobre as contas do prefeito, pois pode ser
rejeitado pela cmara municipal.
d) fiscalizam o limite de gastos totais dos respectivos legislativos.
e) devem restringir-se aos aspectos de natureza estritamente legal, em respeito autonomia
poltico-administrativa dos municpios.
46. (TCE/BA Procurador 2010 Cespe) Acerca da natureza dos tribunais de contas e do
exerccio de suas misses institucionais, julgue o item seguinte: No exerccio de suas
atribuies, cabe aos tribunais de contas dos estados e, quando for o caso, dos municpios
solicitar aos governadores estaduais a interveno em determinado municpio.
47. (TCU AUFC 2010 Cespe) (...) redija um texto dissertativo acerca dos sistemas de
controle na administrao pblica, em conformidade com a Constituio Federal de 1988.
Ao elaborar seu texto, discorra sobre os mecanismos de controle inseridos no ordenamento
constitucional, abordando, necessariamente, a classificao doutrinria quanto aos
seguintes aspectos:
< momento em que se realiza;
< rgos responsveis pelo seu exerccio;
00000000000

< natureza ou tipo de controle.

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GABARITO
1)

2)

3)

4)

5)

6)

7)

8)

9)

10) E

11) C

12) E

13) b

14) E

15) C

16) C

17) E

18) C

19) C

20) C

21) E

22) E

23) E

24) C

25) C

26) C

27) E

28) C

29) E

30) C

31) C

32) E

33) C

34) C

35) C

36) b

37) E

38) E

39) c

40)

41) E

42) E

43) E

44) E

45)

46) E

47)

Referncias:
Alexandrino, M. Paulo, V. Direito Administrativo. 13 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2007.
Aguiar, A. G. Aguiar, M. P. O Tribunal de Contas na ordem constitucional. 2 ed. Belo
Horizonte: Frum, 2008.
Aguiar, U.D. Albuquerque, M.A.S. Medeiros, P.H.R. A administrao Pblica sob a
perspectiva do controle externo. Belo Horizonte: Frum, 2011.
Chaves, F.E.C. Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo Legislativo e
pelos Tribunais de Contas. 2 ed. Niteri: Impetus, 2009.
Di Pietro, M. S. Z. Direito Administrativo. 20 ed. So Paulo: Editora Atlas, 2007.
00000000000

Lima, L.H. Controle externo: teoria, jurisprudncia e mais de 500 questes. 4 ed. Rio
de Janeiro: Elsevier, 2011.
Meirelles, H. L. Direito administrativo brasileiro. 35 ed. So Paulo: Malheiros, 2009.

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