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Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

50 anos: histrias setoriais

Organizadores: Elizabeth Maria de So Paulo e Jorge Kalache Filho

http://www.bndes.gov.br/bibliotecadigital

MENSAGEM DO BNDES

Em 2002, o BNDES completou cinqenta anos de histria. Nessa trajetria marcada pela
transformao do Brasil em nao industrial competitiva , talvez o principal legado da
atuao do Banco tenha sido a capacidade de pensar e compreender a dinmica da economia
brasileira a partir de seus setores produtivos especficos. Foi essa cultura setorial que
permitiu ao BNDES identificar os principais obstculos ao desenvolvimento, assim como criar
os instrumentos necessrios para concretizar sua tarefa de financiador dos projetos essenciais
para a insero do pas entre as economias mais avanadas.
Este livro pretende mostrar como o BNDES contribuiu para o surgimento, a expanso e a
consolidao dos mais importantes setores que impulsionaram o desenvolvimento do Brasil:
siderurgia, petroqumica, transporte ferrovirio, celulose e papel, bens de capital,
agroindstria, indstria automotiva, comrcio e servios, eletroeletrnica, telecomunicaes,
indstria txtil, energia, infra-estrutura urbana e social.
A percepo dos dirigentes e tcnicos do BNDES pioneira no Brasil de que era necessrio
desenvolver o conhecimento setorial surgiu logo no incio das atividades do Banco. Cleantho de
Paiva Leite, diretor na dcada de 50, em depoimento dado em 1982 para o Projeto Memria do
Banco, lembrava que a instituio constituiu o primeiro ncleo de anlise racional de
problemas econmicos do Brasil com uma vinculao prtica [...], partindo para a ao atravs
do financiamento de projetos em desenvolvimento econmico. No era uma ao puramente
acadmica ou inconseqente.
J em seus primeiros anos de atividades, o BNDES comeou, assim, a cultivar uma viso
setorial do processo de desenvolvimento. Ficou claro que, naquele momento, era preciso
estudar os setores para definir quais deles teriam condies para impulsionar o crescimento
industrial nascente. Com essa tica setorial, somada experincia que comeava a ser
adquirida em anlise de projetos, o Banco pde montar programas de financiamento e
estabelecer as condies de crdito adequadas para o xito de sua misso.
Criado por Juscelino Kubitschek, o Conselho Nacional de Desenvolvimento (CND) logo comeou
a operar por meio de grupos executivos dedicados a setores; os primeiros foram os da
indstria automobilstica, da construo naval e da mecnica pesada; e o BNDES foi um dos
principais pilares de todos eles. Como a tica do BNDES, at ento inexistente no sistema
bancrio brasileiro, era a do longo prazo, seus tcnicos, nas anlises de projetos, comearam
por introduzir essa viso no estudo dos setores que despontavam no processo de
industrializao.
Desde esses primrdios, o Banco caracterizou-se por esta singularidade: alm de ser o agente
financiador dos setores industriais, era um terico dos setores, um especialista, um gerador
de conhecimento sobre cada um deles.
J na dcada de 70, quando o aumento repentino do preo do petrleo importado atrofiou a
capacidade para importar e gerou vultoso dficit na balana comercial do pas, o BNDES entrou
em campo para formar um parque industrial substituidor de importaes. A ao do Banco
fortaleceu especialmente as reas de capital e insumos bsicos, viabilizando projetos nos
setores de celulose e papel, qumica e petroqumica, fertilizantes, alumnio, lcool e aos
especiais, dentre outros.
Ao longo de sua histria, como se v, a viso setorial marcou a trajetria do BNDES e foi
fundamental para que cumprisse sua misso de indutor do desenvolvimento. O BNDES
acompanhou desde o nascedouro o desenvolvimento e a consolidao dos segmentos hoje
considerados os mais dinmicos e modernos da economia brasileira. Formaram-se assim, nos
quadros tcnicos do Banco, especialistas em cada um desses setores, numa corrente de

conhecimento que passou de gerao a gerao, desde a dos que analisaram os primeiros
projetos de implantao das unidades fabris de cada setor at a dos que hoje acompanham a
insero de cada um deles na economia internacional, disputando espaos e mercados de
forma competitiva com as maiores e melhores empresas do mundo.
A publicao deste trabalho no teria sido possvel sem a valiosa contribuio dos tcnicos e
executivos do BNDES. Agradecendo a cada um em particular, manifestamos nosso
reconhecimento pelo trabalho que vem sendo realizado pelos autores, que consolida, cada vez
mais, o papel da instituio como centro de excelncia de captao, organizao e difuso de
conhecimento, no Brasil e no exterior.
O BNDES tem muito a ver com a histria contada neste livro, uma contribuio para a
memria do processo de desenvolvimento que, em meio sculo, transformou o Brasil em
nao industrial. Cada uma dessas histrias um caso de sucesso empresarial e setorial. Cada
um desses casos de sucesso , tambm, uma vitria do BNDES e uma vitria do pas.

DIRETORIA do BNDES

APRESENTAO
DESENVOLVIMENTO ECONMICO: O RECORTE SETORIAL
Fabio Stefano Erber1
1. INTRODUO
Este artigo tem por objetivo abrir a discusso da temtica setorial e apresentar
brevemente catorze estudos setoriais feitos por especialistas do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social como parte das comemoraes dos cinqenta anos
dessa instituio.
Pareceu-me til tentar, inicialmente, situar o conceito de setor no mbito da teoria
econmica, mostrando que essa dimenso de anlise possui longa histria e de
utilizao freqente pelos autores preocupados com o desenvolvimento do capitalismo,
tendo emergido h pouco das trevas a que havia sido consignada pelos programas de
pesquisa keynesiano e neoclssico.
A seo seguinte trata do caso brasileiro; mais especificamente, da atuao setorial do
BNDES numa perspectiva histrico-analtica. Partindo da viso de desenvolvimento que
foi hegemnica desde o ps-guerra at a dcada de 80, argumenta que a estratgia de
desenvolvimento adotada demandava, simultaneamente, polticas setoriais e uma
instituio financeira como o BNDES. A participao do Banco na evoluo de alguns
setores estratgicos e, inversamente, o peso desses setores na carteira do Banco
justificaram, mais tarde, a institucionalizao de centros de conhecimento setorial na
forma de Gerncias Setoriais. A seo conclui argumentando que, em face da
necessidade de retomar o crescimento econmico e em face das pesadas restries
macroeconmicas existentes, parece muito provvel que a nova estratgia de
desenvolvimento venha a novamente privilegiar as alteraes na estrutura produtiva,
atuando por meio de polticas setoriais. Para tanto, o Banco ser um instrumento
fundamental para formular e executar a estratgia, e as Gerncias Setoriais podero
cumprir um papel crucial como ncleos de inteligncia setorial.
Para concluir, a quarta seo faz uma breve reviso das caractersticas dos estudos
setoriais a seguir apresentados, centrada principalmente em sua morfologia, deixando ao
leitor o prazer de descobrir seu contedo substantivo.
2. O CONCEITO DE !SETOR" NA TEORIA ECONMICA
O uso do conceito de setor reflete uma viso da economia que privilegia a
complexidade, a diferena entre as partes que compem o sistema econmico. um
conceito mesoeconmico, situado entre as anlises da empresa e a dos grandes
agregados macroeconmicos. Sua funo reunir empresas ou atividades econmicas
que apresentam elementos comuns. O nvel de agregao usado a definio de setor
depende do tipo de problema a ser tratado. Por exemplo, a diviso da economia em
setores primrio, secundrio e tercirio, muito usada em estudos de desenvolvimento,
agrega no secundrio indstrias distintas, que, em outros tipos de anlise, como os
de organizao industrial, constituem a unidade de agregao. Mesmo a definio de
indstria pode variar: enquanto alguns trabalhos associam a indstria a um mercado,2
outros vinculam a indstria a uma base tcnica especfica.3
O conceito de setor tem longa histria. Suas razes encontram-se na diviso de trabalho
e na especializao. No clssico livro de Adam Smith sobre A riqueza das naes, j no
captulo inicial, argumenta-se que a separao de atividades devida a esses dois
fatores e, a seguir, feita a distino entre agricultura e indstria em termos da maior
capacidade dessa ltima de separar os diferentes ramos de trabalho, o que explicaria

por que o aumento da capacidade produtiva do trabalho maior na indstria do que na

agricultura. Em conseqncia, as naes mais opulentas seriam aquelas que se
distinguem por sua superioridade na manufatura (Smith, 1974, p. 111).
Corolrio da especializao a interdependncia, tambm celebrada por Smith. Em
conseqncia, a operao de um setor um processo coletivo, em que o resultado final
difere da soma das partes. Embora simplifique linearmente as relaes de
interdependncia, a metfora da cadeia que vai das matrias-primas comercializao
de
produtos
exprime
adequadamente
outra
conseqncia
importante
da
interdependncia: o fato de que a fora de um setor inversamente proporcional
fraqueza de seu elo mais dbil. Ilhas de excelncia esparsas num mar de
subdesenvolvimento no conduzem superao deste.
A interdependncia tambm existe entre setores, o que, mais tarde, levou ao
desenvolvimento de outros conceitos mesoeconmicos, como o de complexo industrial,
que, semelhana do conceito de indstria, pode ser usado para agregar setores
industriais que mantm fortes relaes de compra-e-venda de produtos visando a
abastecer determinado mercado (por exemplo, o complexo txtil), ou para juntar setores
que suprem mercados distintos mas que compartilham a mesma base tcnica (como o
complexo eletrnico).
Finalmente, os setores (ou complexos) articulam-se para formar a estrutura produtiva de
dada economia, cujo dinamismo depende dessa articulao e do peso relativo de seus
componentes.
Esses temas especializao, interdependncia e estrutura produtiva e suas
implicaes para o desenvolvimento do capitalismo seriam posteriormente explorados em
detalhe por Ricardo e Marx, em seus respectivos contextos histricos, como
testemunham as anlises que fizeram sobre a constituio do setor produtor de
maquinaria e os efeitos da introduo desta no resto do sistema produtivo e sua
percepo da natureza coletiva do processo de trabalho industrial.
Apesar dessa ilustre genealogia, o conceito de setor foi relegado a um plano secundrio
quando a anlise econmica se deslocou dos temas de desenvolvimento para a
preocupao com o equilbrio e a alocao de recursos. Admitindo-se que existam firmas
representativas, cujo comportamento maximizador conhecido e que operem em
condies de perfeita competio, a noo de setor s tem sentido como uma
imperfeio, resultado da rigidez tcnica e, eventualmente, das preferncias
idiossincrticas dos consumidores. Em outras palavras, passava-se diretamente do micro
(a empresa) para o macro (a economia com um todo) sem a interveno do
mesoeconmico (o setor).
Sintomaticamente, a dimenso setorial reaparece com forte peso na obra de
Schumpeter, toda ela dedicada anlise do desenvolvimento capitalista. As inovaes
que movem o sistema so introduzidas em setores especficos e deles se difundem pelo
resto do sistema, provocando ondas de investimento e movimento cclicos.
Entretanto, na seqncia da Grande Depresso, a obra de Schumpeter seria eclipsada
pelo programa de pesquisa keynesiano. Este, mesmo divergindo radicalmente da anlise
neoclssica, pela sua nfase numa economia monetria e no horizonte de curto prazo,4
manteve o mesmo ocultamento da dimenso mesoeconmica, prometendo o crescimento
mediante instrumentos de poltica macro.
Mais recentemente, a retomada da hegemonia pelo programa neoclssico de pesquisas,
reforado por hipteses como a existncia de expectativas racionais, confirmou o
desinteresse do mainstream econmico por anlises setoriais.

Contudo, o surgimento de um programa de pesquisas alternativo ao keynesiano e ao

neoclssico, baseado nas teorias de Schumpeter, fez com que a dimenso setorial fosse
retomada. Nessa perspectiva, o desenvolvimento depende da introduo de inovaes.
As empresas so essencialmente diferentes entre si em termos de suas competncias,
desaparecendo o agente representativo o que demanda outra instncia agregadora.
Esta dada pelos setores.
A dimenso setorial cumpre tambm uma funo explicativa da dinmica econmica: os
diversos setores em que as empresas atuam apresentam oportunidades distintas de
introduzir inovaes e tm padres de inovao dados por paradigmas tecnolgicos,
imprimindo cumulatividade s distintas trajetrias setoriais. Assim, a composio setorial
da estrutura produtiva um determinante de dinmica interna e de sua insero
internacional. De certa forma, voltamos a Smith.
Embora banida por longo tempo dos debates de teoria pura, a dimenso setorial nunca
deixou de ser tratada em anlises de economia aplicada, como nos estudos de
organizao industrial, investimento e comrcio internacional, e, conforme apontado
acima, todos os tericos do desenvolvimento do capitalismo, de Smith a Schumpeter,
incorporaram essa dimenso em seu trabalho.

3. O SETOR NO BNDES
O desenvolvimento dos pases que se integraram ao mundo capitalista como
fornecedores de matrias-primas surge como tema especfico de anlise no segundo psguerra, alimentado pela Guerra Fria e pela descolonizao.
Nesse contexto, estabeleceu-se uma distino importante entre crescimento e
desenvolvimento: o primeiro significava a expanso da estrutura vigente, enquanto o
segundo implicava mudanas estruturais.
Durante o longo perodo desenvolvimentista, convencionou-se que a estrutura que devia
ser mudada era a produtiva, por meio da constituio de uma infra-estrutura moderna e
da industrializao, processos feitos com base em polticas setoriais especficas,
conduzidas pelo Estado. A transformao da estrutura produtiva requeria, porm, uma
estrutura institucional adequada em termos de financiamento.
Um processo de desenvolvimento, que envolve a constituio de novos setores, uma
situao em que vigem problemas de incerteza pura, do tipo keynesiano ou seja,
uma incerteza que no pode ser eliminada por mais informaes. Tal incerteza era
agravada pelas caractersticas dos setores a desenvolver: vultuosos investimentos em
ativos especficos destinados a projetos de longo prazo de maturao, que implicavam
forte afundamento de recursos. O mercado de crdito e de capitais da poca no
apresentava instituies dispostas a assumir esse tipo de incerteza, lacuna que foi
preenchida pela criao do BNDES.
A histria das aplicaes do Banco reflete um duplo movimento: de um lado, a evoluo
das necessidades de funding de investimentos de setores essenciais a uma nova
estrutura produtiva e, de outro, a constituio de mecanismos alternativos de proviso
desses recursos. Assim, o BNDES foi, inicialmente, o banco das ferrovias e, a seguir, o
banco da eletricidade e da siderurgia. Mais tarde, na vigncia do II PND, veio a
desempenhar papel fundamental na constituio de outros setores de insumos bsicos,
como celulose e papel e petroqumica, e da indstria de bens de capital.

A trajetria setorial no se esgota na constituio: periodicamente, os setores

necessitam passar por um processo de renovao, que, dependendo das especificidades,
replica as condies de sua instalao. Embora o BNDES tenha contribudo para
aperfeioar o mercado de crdito e de capitais brasileiro, este permanece incompleto em
termos de financiamento a longo prazo. No , pois, acidental que a modernizao de
setores industriais como o petroqumico, celulose e papel, minerao e metalurgia e
investimentos relacionados infra-estrutura (transportes, energia e telecomunicaes)
figurem com destaque no atual Plano Estratgico do BNDES.
A complexidade da estrutura produtiva brasileira, associada incompletude e s
deficincias da estrutura de financiamento (privado e pblico) no Brasil, explica tambm
a diversificao das atividades do BNDES em direo a atividades como servios distintos
da infra-estrutura, exportao, pequenas e mdias empresas e desenvolvimento social.
No financiamento exportao, emerge de forma mais ntida o corte setorial, com a forte
concentrao das operaes no financiamento das vendas do setor aeronutico.
O peso assumido por um nmero restrito de setores na carteira do Banco postula, por si
s, a necessidade da instituio de contar no apenas com um acompanhamento
sistemtico desses setores, mas tambm com o monitoramento especfico das empresas
muturias. Da mesma forma, a avaliao das propostas de financiamento submetidas ao
Banco requer a competncia para analisar os setores em que os candidatos ao
financiamento se inserem. Em outras palavras, o BNDES, como outras instituies
financeiras semelhantes, requer, operacionalmente, alto grau de inteligncia setorial.
Dada a diversificao das operaes do Banco, este tem ainda que deter a competncia
para realizar a anlise de novos setores. Para ser eficaz, tal conjunto de competncias
precisa estar institucionalizado, de forma a no depender de indivduos especficos o
que implica contar com uma massa crtica de tcnicos qualificados em anlises setoriais.
Esse tipo de considerao presidiu a deciso da diretoria do Banco de criar as Gerncias
Setoriais do BNDES, em 1993.
No entanto, importante notar que o BNDES um instrumento do Estado. Dada a
qualificao de seu pessoal, ampliada ao longo dos anos, um dos principais aparatos do
Estado brasileiro em termos de competncia tcnica, para alm do seu peso financeiro.
Essa competncia transformou o Banco num dos principais atores do processo de
formulao e execuo de estratgias de desenvolvimento no pas, especialmente em
perodos de forte transformao produtiva, como por ocasio do Plano de Metas e do II
PND, ou de mudana institucional, durante os anos 90.
Nos prximos anos, parece provvel que a atuao do BNDES como formulador e
executor de polticas de alterao da estrutura produtiva se veja novamente exigida, em
funo das modificaes que se anunciam para a estratgia de desenvolvimento do pas.
Para tanto, ser fundamental a concepo das Gerncias Setoriais como ncleos de
inteligncia setorial, agindo articuladamente com as reas operacionais do Banco e os
demais aparatos do Estado.

4. OS ARTIGOS DESTE LIVRO

Este livro rene catorze artigos sobre a experincia setorial do BNDES. O conceito de
setor foi interpretado de vrias formas, refletindo a experincia do Banco. Assim, o
recorte adotado vai da indstria (siderurgia) ao complexo industrial (eletroeletrnica)
e atividade (microcrdito).

Os estudos tm perspectiva histrica, remontando s primeiras intervenes do Banco no

setor em pauta. Na maioria dos casos (energia, transportes, bens de capital, celulose e
papel, petroqumica e siderurgia), a histria do apoio do BNDES ao setor confunde-se
com a prpria histria do Banco e do setor, to intimamente entrelaadas esto as duas
trajetrias. Nos demais casos (comrcio e servios, indstria txtil, agroindstria,
eletroeletrnica e telecomunicaes), a interveno do Banco no setor, embora
importante, no teve o mesmo carter estruturante. A incluso do setor social,
abrangendo educao, sade e microcrdito, testemunha a diversificao das atividades
do BNDES e a concepo multidimensional do desenvolvimento. Em outras palavras, o
livro oferece um rico painel de experincias histricas.
Apesar da importncia da recuperao da histria setorial, especialmente num pas onde
esse tipo de informao reconhecidamente precrio, os estudos concentram sua
ateno em dois outros aspectos. Em primeiro lugar, detalham a experincia recente do
Banco nos respectivos setores e, em segundo, analisam as perspectivas de atuao do
Banco nos setores. Dessa forma, fornecem elementos importantes para a reviso crtica
do passado recente e, principalmente, contribuem para a formulao de polticas
setoriais e para a prpria atuao do Banco. Nesse sentido, cumprem a funo
estratgica das Gerncias Setoriais de atuarem como centros de inteligncia para a
formulao de polticas de desenvolvimento.

BIBLIOGRAFIA
AMADEO, E. (1989). Apresentao. In ____ (org.). John M. Keynes: cinqenta anos da Teoria
Geral. Rio de Janeiro, INPES/Ipea.
GUIMARES, E. (1981). Acumulao e crescimento da firma. Rio de Janeiro, Zahar.
SMITH, A. (1974). The wealth of nations. Harmondsworth, Penguin Books. Edio original:
1776.

1 Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Ex-diretor do BNDES

(1992-94). Sou muito grato aos organizadores do livro pelo convite para redigir esta apresentao, mas
quero registrar que eles no tm responsabilidade pelas opinies a seguir expressas.
2 !Indstria um grupo de firmas engajadas na produo de mercadorias que so substitutas prximas
entre si" (Guimares, 1981, p. 33).
3 Indstria (...) um conjunto de firmas engajadas na produo de mercadorias semelhantes em seus
mtodos de produo (ibid., p. 173).
4 H uma longa discusso quanto anlise de Keynes ser de curto ou longo prazo: ver Amadeo (1989)
para uma reviso.

O SETOR SIDERRGICO
Maria Lcia Amarante de Andrade
Luiz Maurcio da Silva Cunha1
1. IMPLANTAO E DESENVOLVIMENTO DA INDSTRIA SIDERRGICA PERODO
1952-89
1.1. HISTRICO 1952-73
A siderurgia brasileira tem como marco histrico a instalao de uma pequena produtora
de ferro por Afonso Sardinha, em 1557, em So Paulo.
J no sculo 20, a histria do setor remonta a 1921, em Minas Gerais, com a criao da
Companhia Siderrgica Belgo-Mineira, contando com a participao tanto do consrcio
belgo-luxemburgus Arbed quanto de empresrios locais que, em 1917, haviam fundado
a Companhia Siderrgica Mineira. A usina de Monlevade (onde, aps sucessivas
expanses, ainda se encontra a unidade da Belgo-Mineira) foi inaugurada em 1939,
sendo poca a maior siderrgica integrada a carvo vegetal do mundo. Em 1943, a
usina atingiu a capacidade de 100 mil toneladas/ano; a maior parcela da produo
correspondia a arame farpado e a cerca de 30 mil toneladas de trilhos.
A Companhia Ferro e Ao de Vitria (Cofavi) foi fundada em 1942 naquela cidade
capixaba, operando de incio com alto-forno. Posteriormente, transformou-se em
relaminadora e, no final da dcada de 50, veio a ser controlada pelo BNDES, contando
tambm com pequena participao da empresa alem FerroStaal, prestadora de
assistncia tcnica.
A entrada em operao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN) em 1946, em Volta
Redonda (RJ), deu ao pas a maior usina produtora de ao integrada a coque da Amrica
Latina. A CSN foi pioneira em produtos planos, em laminados a quente e a frio e em
revestidos (como, por exemplo, chapas galvanizadas e folhas-de-flandres).
Cabe tambm registrar o incio de produo da Aos Especiais Itabira (Acesita), em
1951, que era controlada pelo Banco do Brasil e que, posteriormente, direcionou-se
produo de aos especiais, assim como a criao da Companhia Siderrgica
Mannesmann, em 1952, subsidiria da empresa alem de mesmo nome. A Mannesmann,
responsvel pela operao do primeiro forno eltrico de reduo de minrio de ferro,
dedicava-se a produzir tubos com e sem costura.
Em 1952, com a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE),
atual BNDES, a siderurgia brasileira passou a contar com esse agente financeiro da
estratgia governamental, impulsionando o desenvolvimento do setor. O Banco, com
base em diagnsticos do governo e da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, atribuiu
prioridade ao setor siderrgico, por seu importante papel estratgico, que representava a
independncia industrial do pas.
Assim, desde sua criao, o BNDES (que incorporou o S de Social em 1982) acompanhou
a evoluo da siderurgia nacional e participou desse processo com efetivos esforos e
recursos.
Ainda na dcada de 50, apoiaram-se alguns projetos do setor, como a ampliao da
Belgo-Mineira em 1953. De incio, no havia restrio legal para o financiamento do
BNDES a empresas estrangeiras. A partir de 1962, com a nova Lei de Remessa de Lucros
(n 4.131), o apoio passou a ser possvel apenas em carter de excepcionalidade

concedida pelo Ministrio do Planejamento. Depois de 1991, com a Resoluo 746, a

colaborao financeira prestada a empresas estrangeiras seria permitida utilizando-se
recursos externos. Somente a partir de 1997, com o Decreto 2.233, as empresas
estrangeiras da siderurgia (entre outros setores de interesse nacional) foram equiparadas
s nacionais para fins de apoio financeiro com recursos ordinrios do BNDES.
Segundo documento de 1955 do Conselho de Desenvolvimento da Presidncia da
Repblica, objetivava-se atingir uma produo de 2,4 milhes de toneladas/ano de
laminados em 1960, num acrscimo de 1,4 milho de toneladas/ano sobre a produo de
1954. Entre expanses e implementaes de novas capacidades, considerava-se um
investimento mdio de US$ 300/tonelada, necessitando-se, portanto, de cerca de US$
420 milhes para alcanar aquela meta em 1960. Note-se que 82% do investimento total
se referia a importaes e que apenas 18% correspondiam a inverso em moeda
nacional. A participao do BNDES era estimada em 60%, ou US$ 252 milhes, afora as
operaes de aporte de capital.
Em 1956, em Cubato, fundou-se a Companhia Siderrgica Paulista (Cosipa), a qual
contou com participao acionria do BNDES, complementando recursos do estado de
So Paulo. A colaborao inicial do banco foi autorizada em 8 agosto de 1957 e referia-se
subscrio de aumento de capital (US$ 10,5 milhes) e ao adiantamento de
subscries de capital do Tesouro Nacional (US$ 28,6 milhes) e do Tesouro Estadual
(US$ 28,6 milhes), alm do compromisso de concesso de financiamento em moeda
nacional. A parceria foi to efetiva que, aps doze anos, o Banco j controlava 58,2% do
capital da Cosipa, contra participaes de 23,3% do estado de So Paulo, 6,7% do
Tesouro e 11,8% de companhias mistas e grupos privados. O BNDES deteve o controle
acionrio da Cosipa no perodo 1968-75, quando a Siderbrs assumiu seu controle.
A Usinas Siderrgicas de Minas Gerais (Usiminas) tambm foi fundada em 1956,
lanando-se com capitais privados nacionais e passando no ano seguinte a contar com
participao de 40% de um consrcio de empresas japonesas, responsveis pela
implantao do projeto. A exemplo do ocorrido com a Cosipa, o BNDES entrou no capital
da Usiminas para complementar a participao do governo estadual, cujos recursos eram
insuficientes. De incio, a colaborao do Banco foi concedida em trplice modalidade:
participao acionria (contrato de 16 de janeiro de 1958) de US$ 36,5 milhes;
financiamento em moeda nacional (contrato de 28 de agosto de 1959) de US$ 186,7
milhes; e aval a crditos externos (contratos de 16 de janeiro de 1958 e 12 de maio de
1960) de US$ 120,9 milhes, mais juros correspondentes. Em outubro de 1962, quando
do comeo da operao do alto-forno 1, o BNDES j detinha 24,6% do capital ordinrio;
o estado de Minas participava com 23,9%, a Nippon Usiminas com 40%, a Companhia do
Vale do Rio Doce (CVRD) com 9%, e outros acionistas com 2,5%. A empresa, cujo
projeto inicial era de 500 mil toneladas/ano de produtos planos, com investimentos totais
de US$ 500 milhes, necessitou de constantes aportes do BNDES, em termos tanto de
financiamento quanto de participao acionria, vindo o Banco a tornar-se acionista
majoritrio. Em 1960, o investimento total atingia US$ 2,6 bilhes.
A siderurgia de produtos longos, apesar de contar com investimentos menos vultosos
que a de produtos planos, tambm era fortemente apoiada pelo BNDES. O primeiro
financiamento para o Grupo Gerdau se efetivou em 1975, para a Empresa Siderrgica Rio
Grandense, destinando-se os recursos instalao do laminador em Sapucaia do Sul
(RS), com um apoio do Banco correspondente a 35% do investimento total, que era de
CR$ 85 milhes. O BNDES era, portanto, o grande propulsor do desenvolvimento da
siderurgia brasileira, visto que somente com sua atuao foi possvel realizar os elevados
investimentos requeridos para implantar e expandir o parque produtor em escala
econmica.

Na dcada de 60, com apoio do BNDES, inauguraram-se no pas diversas siderrgicas

integradas e no-integradas. A partir de 1963, com a fundao do Instituto Brasileiro de
Siderurgia (IBS), este passou a congregar e representar as empresas produtoras de ao.
O Conselho Consultivo da Indstria Siderrgica (Consider) surgiu em 1968 para
implementar as propostas do Grupo Consultivo da Indstria Siderrgica (GCIS), criado
no ano anterior. Em 1970, o Consider se transformou em conselho deliberativo,
denominando-se Conselho Nacional da Indstria Siderrgica. Depois, em 1974, foi
intitulado Conselho de No-Ferrosos e Siderurgia. Ao Consider, conselho interministerial
de que participavam os ministros de Estado da rea econmica e os presidentes do
BNDES e do IBS, cabia estabelecer as polticas globais do setor.
O Plano Siderrgico Nacional, aprovado segundo exposio de motivos do Consider em
1971, objetivava expandir a capacidade brasileira de produo de ao de 6 milhes de
toneladas/ano em 1970 para 20 milhes em 1980. O Plano tambm preconizava que as
usinas de aos planos e perfis mdios e pesados deveriam permanecer sob controle do
governo, considerando que o setor privado no possua a capacidade financeira
necessria para desenvolver esse segmento; a produo de laminados longos e perfis
leves ficaria sob responsabilidade da iniciativa privada. Definiu-se ainda que 20% da
capacidade seria direcionada ao atendimento das exportaes e dos picos de demanda
interna.
O Consider, em sua Resoluo 15/72, regulando o segmento de longos, orienta a
implantao de usinas de grande porte (mnimo de 1 milho de toneladas/ano), tendo
altos-fornos de dimenses compatveis com a substituio por coque. A referida
resoluo tambm vedava a expanso de usinas base de sucata, dada a escassez desse
material. Apenas em 1976 o Consider, nas Resolues 48/76 e 57/76, admitiu a
expanso de unidades base de sucata e a implantao de altos-fornos unicamente a
carvo vegetal. Tais diretrizes eram compartilhadas pelo BNDES e, desse modo,
norteavam a atuao do Banco.
No incio da dcada de 70, o Brasil era o 17 maior produtor de ao, com o equivalente a
1% do total produzido no mundo, sendo as trs grandes siderrgicas estatais (CSN,
Usiminas e Cosipa) responsveis por mais da metade da produo nacional.
A poltica de industrializao do governo encorajava a substituio de importaes de
indstrias bsicas, constatando-se desse modo um forte direcionamento para o setor
siderrgico.
Em 1973, foi inaugurada a Usina Siderrgica da Bahia (Usiba), em Simes Filho; era a
primeira usina integrada com processo de reduo direta de minrios a gs natural. No
mesmo ano, entrou em operao a Aos Finos Piratini, tambm com processo de reduo
direta, em Charqueadas (RS); em 1990, por problemas tcnico-econmicos, a Piratini
desativaria sua unidade de reduo direta.
1.2. MERCADO SIDERRGICO BRASILEIRO 1952-73
O perodo 1952-73 caracterizou-se pelo grande crescimento da produo siderrgica, que
apresentou taxa mdia de evoluo de 10,6% ao ano no perodo, atingindo 11,2% em
1957-63. Observava-se tambm certa instabilidade nas importaes (com crescimento
nos ltimos anos do perodo), incio do crescimento das exportaes a partir de 1964 e
grande evoluo do consumo interno, como mostrado a seguir.

1.3. DESEMBOLSOS DO SISTEMA BNDES 1952-73

Os desembolsos totais do Sistema BNDES e os desembolsos para o setor siderrgico em
1952-73 so apresentados a seguir, em reais de dezembro de 2001, podendo-se analisar
a representatividade do apoio do Banco siderurgia. Analisa-se tambm a participao
dos desembolsos do sistema BNDES nos investimentos totais do setor, quantificados em
dlares.

Nota-se a forte participao do BNDES nessa fase de implantao do parque siderrgico

nacional. Em 1963, o apoio ao setor siderrgico chegou a consumir 85% dos recursos do
Banco, e cerca de 58% deles se destinaram siderurgia entre 1958 e 1967. Na mdia,
entre 1952 e 1973, 26,2% dos desembolsos totais foram para a siderurgia,
representando 53,1% dos investimentos do setor.

1.4. HISTRICO 1974-89

Em 1974, constituiu-se a Siderurgia Brasileira SA (Siderbrs), holding estatal para o
controle e coordenao da produo siderrgica estatal, sendo ento efetivado o
processo de transferncia do controle acionrio das empresas do setor controladas pelo
BNDES. Este possua participao de 73% na Usiminas, 87% na Cosipa e 93% na Cofavi,
representando tais ativos 19% do patrimnio lquido do Banco. A transferncia das aes
pelo valor nominal de Cr$ 1,00, conforme requerido pela Siderbrs, no era de interesse
do BNDES, considerando-se o valor econmico significativamente superior.
De acordo com proposta idealizada pelo Grupo Siderrgico do BNDES e aprovada pela
Exposio de Motivos 175 de 1975 do presidente da Repblica, as aes foram
transferidas pelo Banco por seu valor econmico e recebidas pela Siderbrs por seu valor
nominal, utilizando-se a diferena para capitalizao do Banco. O Tesouro Nacional
autorizou aumento de capital do BNDES de cerca de 50%, com emisso de Obrigaes
Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN) em favor do Banco, resgatveis em trs anos.
Tal operao propiciou o fortalecimento do BNDES, que continuou a apoiar essas
empresas por meio de financiamentos.
Na dcada de 70, o governo federal considerava extremamente prioritrio o crescimento
do setor siderrgico, conforme se pode depreender dos dois Planos Nacionais de
Desenvolvimento. O I PND (1972-4), e o II PND (1975-9) direcionavam s siderrgicas e
metalrgicas 35% dos investimentos programados para o setor industrial.
Outro indicativo da importncia da siderurgia que, entre 1977 e 1979, as aplicaes
previstas nesse setor ficaram prximas a 15% da formao de capital fixo na economia
brasileira.
Os investimentos totais previstos nos Planos de Desenvolvimento no foram efetivados,
em parte pela incapacidade do ajuste de recursos prprios das empresas, as quais
ficavam submetidas ao controle governamental de preos em poca de acelerao
inflacionria. O aporte de capital de risco estrangeiro tambm era dificultado pela baixa
rentabilidade do setor, que j se defrontava com problemas de retrao de mercado.
O BNDES, portanto, tinha posio preponderante de apoio financeiro ao crescimento do
setor. Em 1974, o Banco adaptou sua atuao necessidade de capitalizar as empresas
nacionais, criando trs subsidirias: Insumos Bsicos SA (Fibase), Mecnica Brasileira SA

(Embramec) e Investimentos Brasileiros SA (Ibrasa), as quais em 1982 seriam fundidas

na BNDES Participaes SA (BNDESpar). Fibase cabia o aporte de capital ao setor
siderrgico, segundo a filosofia de participao temporria e minoritria, incentivando
tambm o mercado de capitais.
Em 1979, o Banco aprovou as diretrizes gerais de atuao do Sistema BNDES para o
setor siderrgico, de acordo com proposta emanada do Sistema de Planejamento
Integrado (SPI), em vigor poca. O programa estabelecia condies como, por
exemplo, o apoio a empresas de efetivo controle nacional, com projetos bsicos
executados por firmas brasileiras, as quais contratariam assistncia tcnica de firmas
estrangeiras, sendo de 80% o ndice mnimo de nacionalizao requerido dos
equipamentos.
O apoio do Banco privilegiava o desenvolvimento de tecnologia nacional, a reorganizao
administrativa e o fortalecimento da estrutura financeira das empresas. Previa-se o
atendimento de uma demanda de 17,7 milhes de toneladas em 1982 e de 26,5 milhes
de toneladas em 1986, admitindo-se a exportao de excedentes. O BNDES, no entanto,
no apoiava a implantao de usinas voltadas para a exportao, dado o cenrio
recessivo do mercado internacional de ao.
No perodo 1974-89, o Banco financiou os estgios I, II e III das trs grandes usinas
estatais integradas a coque (CSN, Usiminas e Cosipa). O apoio do BNDES ao setor
siderrgico sempre se deu consoante as polticas operacionais do sistema, com condies
semelhantes s dos demais setores da economia, descaracterizando-se toda meno de
subsdio.
Em 1980, a capacidade instalada de ao bruto atingiu 16,4 milhes de toneladas/ano,
correspondente a 82% do previsto no Plano Siderrgico Nacional de 1971. Em relao ao
mercado de capitais, cabe registrar que as empresas criadas pelo Estado permaneceram
com capital fechado, exceo da Acesita, nica produtora de ao inoxidvel, que tinha
aes em Bolsa e cujo principal acionista era o Banco do Brasil. As empresas privadas
(nacionais, estrangeiras e de capital misto) que atuavam no segmento de longos tinham
capital aberto, podendo-se citar como firmas de bom desempenho na Bolsa nas dcadas
de 70 e 80 a Belgo-Mineira (capital misto), a Mannesmann (estrangeira), o Grupo Gerdau
(nacional, composto de cinco empresas abertas no final da dcada de 80) e a Aos
Villares e a Siderrgica Pains (tambm nacionais).
Nos anos 80, registra-se o incio de operao de usinas integradas a coque, controladas
pela Siderbrs e voltadas produo de semi-acabados para venda, como a Companhia
Siderrgica de Tubaro (CST), em Vitria (ES), em 1983, com capacidade de 3 milhes
de toneladas/ano; e a Aominas, em Ouro Branco (MG), em 1986, com capacidade de 2
milhes de toneladas/ano. O Banco apoiou a implantao dessas empresas atravs da
Agncia Especial de Financiamento Industrial (Finame), subsidiria criada em 1964 para
financiar mquinas e equipamentos.
A composio acionria inicial da CST (Siderbrs, 51%; Kawasaki Steel/Japo, 24,5%;
Finsider, 24,5%) foi sendo modificada, com o capital estrangeiro ficando restrito a 10%
do total e 26% do votante. Deve-se tambm mencionar a semi-integrada Mendes Jnior,
inaugurada em 1984, com participao de 49% da Siderbrs; a usina tinha capacidade
de 480 mil toneladas/ano em aciaria e 720 mil toneladas/ano em laminao.
No Brasil, ao longo dos anos 80 (a chamada dcada perdida"), a crise da dvida externa
provocou o declnio da demanda interna por ao. O resultante excesso de capacidade
forou as siderrgicas a exportar com menor retorno, de forma a garantir a colocao no
mercado internacional e a manuteno da produo. Os lucros e investimentos sofreram

queda significativa, devido menor disponibilidade de crdito externo e aos baixos

preos, tanto externos como internos estes causados pelo controle de preos, fruto da
poltica governamental de combate inflao.
Em 1988, extinguiu-se o Consider. A Siderbrs apresentava graves problemas
financeiros, apesar das diversas operaes de saneamento (tendo inclusive parte de sua
dvida transformada em capital). Naquele ano, com a Resoluo 1469 do Banco Central,
a Siderbrs, como empresa pblica, ficou impedida de obter financiamentos do BNDES. A
crise do Estado brasileiro impedia que se realizassem investimentos na modernizao do
parque industrial, distanciando-o cada vez mais dos padres internacionais de qualidade,
produtividade
e
competitividade.
Os
investimentos
na
siderurgia
caram
significativamente, de uma mdia de US$ 2,3 bilhes anuais em 1980-83 para cerca de
US$ 500 milhes em 1984-89. O setor siderrgico nacional tinha produo muito
pulverizada, mas atuava pelo princpio de auto-suficincia em todos os artigos
siderrgicos, a qualquer custo; desse modo, apresentava certa vulnerabilidade, pois j se
iniciava a globalizao do mercado.
Tornavam-se imperativas a abertura do mercado e a agilizao da siderurgia, ramo que
parecia entrar em processo de estagnao. Tanto no Brasil como no resto do mundo, se
a participao estatal se mostrara fundamental desde o incio, ela j no tinha condies
de completar o ciclo de capacitao do setor, pois impunha, ela prpria, entraves ao
desenvolvimento. O controle estatal, influenciado por decises polticas, reduzia a
liberdade e velocidade de resposta das empresas ante as exigncias do mercado e as
mudanas do ambiente. As siderrgicas tornavam-se lentas, desatualizadas ou at
mesmo obsoletas, pouco racionalizadas e pouco eficientes, porque protegidas por
mercados fechados.
Em 1988, iniciou-se um grande processo de privatizao na siderurgia mundial,
caracterizando uma nova etapa de constantes e profundas transformaes no setor.
A privatizao da siderurgia brasileira tambm comeou em 1988, com o Plano de
Saneamento do Sistema Siderbrs, realizando-se privatizaes de menor porte, pelo
retorno ao setor privado de empresas que tinham sido estatizadas. Eram produtoras de
aos longos, as quais foram absorvidas principalmente pela Gerdau e pela Villares.
Para o BNDES, essa etapa representou desmobilizao de ativos, tendo o Banco
promovido oferta pblica das empresas sob seu controle e prestado assessoria
Siderbrs para venda daquelas pertencentes holding estatal.

1.5. MERCADO SIDERRGICO BRASILEIRO 1974-89

O comportamento do mercado siderrgico nacional no perodo 1974-89 caracterizou-se
por um consumo interno que alternava fases de crescimento e reduo; pelo acentuado
avano da produo siderrgica; pela drstica reduo das importaes; e pelo grande
aumento das exportaes, como mostrado a seguir.

A produo brasileira de ao atingiu 25 milhes de toneladas em 1989, representando

58% da produo latino-americana e 3,2% da mundial (que chegava a 780 milhes de
toneladas).

1.6. DESEMBOLSOS DO SISTEMA BNDES ! 1974-89

Os desembolsos totais do Sistema BNDES e os desembolsos para o setor siderrgico em
1974-89 so apresentados a seguir, em reais de dezembro de 2001, podendo-se analisar
a representatividade desse apoio do Banco. Analisa-se tambm a participao dos
desembolsos do sistema BNDES nos investimentos totais do setor siderrgico,
quantificados em dlares.

Nessa fase de desenvolvimento, com os estgios II e III de expanso do parque,

observa-se o forte crescimento dos investimentos, que alcanam cerca de US$ 23 bilhes
em 1974-89.
No perodo, verifica-se que a participao dos recursos para a siderurgia no total dos
desembolsos do Sistema BNDES foi reduzindo-se em relao a 1952-73, atingindo a
mdia de 18,7% (contra 26,2%) e passando a representar 27,9% (contra 53,1%) dos
investimentos totais do setor siderrgico.
Ressalte-se que, na dcada de 80, o Banco tambm apoiou a siderurgia por meio da
substituio de passivos onerosos. Em 1989, com o impedimento de que a Siderbrs,
maior controladora da siderurgia nacional, recebesse financiamentos do BNDES, o apoio
do Banco ao setor reduziu-se expressivamente.

2. MODERNIZAO E REESTRUTURAO DA INDSTRIA SIDERRGICA PERODO

1990-2001
2.1. PROGRAMA NACIONAL DE DESESTATIZAO
No incio dos anos 90, a siderurgia brasileira apresentava forte participao do Estado,
que controlava cerca de 65% da capacidade produtiva total. As siderrgicas estatais,
com alto nvel de endividamento, realizavam baixos investimentos em pesquisa
tecnolgica e conservao ambiental e demonstravam menor velocidade na reformulao
de processos produtivos e na conseqente obteno de ganhos de produtividade.
Ademais, essas empresas ficavam limitadas em sua autonomia de planejamento e
estratgia e em sua atuao comercial.
Tais limitaes (que estavam na origem da lgica empresarial do acionista governo),
associadas excessiva interferncia das polticas econmicas (controle de preos,
combate inflao, crdito restrito) e s interferncias polticas (como na indicao de

administradores, por exemplo), criavam srios entraves ao desenvolvimento das

empresas. Desde 1950, a Unio j contabilizava aportes lquidos de US$ 25,5 bilhes,
referentes a ativo permanente e reestruturao financeira. Nesse contexto, era urgente a
continuidade da privatizao da siderurgia.
Em 1990, a Siderbrs se viu extinta, e o BNDES foi designado para implementar o
processo ampliado de privatizao, agora definido como programa de governo. A Lei
8.031, de 12 de abril de 1990, criou o Programa Nacional de Desestatizao, o Fundo
Nacional de Desestatizao e a Comisso Diretora do Programa, indicando o BNDES
como gestor.
Seguindo a regra de transparncia no processo, o BNDES promoveu a contratao de
empresas de consultoria e de auditoria independentes, mediante licitao pblica, sendo
tambm responsvel pelas publicaes de editais e pela realizao dos leiles pblicos de
aes em Bolsa de Valores. Note-se que o preo mnimo das empresas era estabelecido
sempre com base em duas avaliaes.
No PND, implementado no perodo 1991-93, o valor das vendas iniciativa privada
atingiu cerca de US$ 5,6 bilhes, chegando a US$ 8,2 bilhes se considerados os valores
apurados quando se incluem as dvidas transferidas. A produo siderrgica privatizada
foi de 19 milhes de toneladas/ano, representando 65% da capacidade total brasileira
poca.
Como principais ganhos decorrentes da privatizao, podemos citar:

autonomia para planejamento e estratgia de atuao;

melhorias de desempenho na rea administrativa, financeira e tecnolgica;
gestes reorientadas para resultados;
fortalecimento e internacionalizao das empresas;
reduo de custos e elevao da produtividade e da qualidade;
foco no cliente;
acesso ao mercado de capitais; e
definio de novos investimentos em modernizao, meio ambiente, logstica e infraestrutura.

As empresas se beneficiaram no s da capitalizao de novos scios empreendedores,

como tambm do alongamento do perfil de endividamento, passando a contar com
margens operacionais mais adequadas e, de modo geral, apresentando melhoria nos
indicadores econmico-financeiros.
A privatizao contribuiu ainda para fortalecer o mercado de capitais no pas, mediante o
aumento da oferta de valores mobilirios e a democratizao da propriedade do capital

das empresas. Em virtude da maior liquidez e do maior volume de negcios

proporcionados pelas empresas siderrgicas (em funo de seus elevados patrimnios), o
impacto da abertura de capital das empresas foi significativo.
Desse modo, a privatizao possibilitou o incio de nova etapa de desenvolvimento e
fortalecimento do setor siderrgico, imprescindvel para consolidar a posio de destaque
de nossa indstria no competitivo mercado internacional. Tambm se puderam constatar
diversas outras vantagens para a sociedade brasileira, entre elas as seguintes:
desenvolvimento social e econmico em torno das usinas, com novos componentes da
cadeia produtiva;
elevao da arrecadao tributria; e
incremento das atividades de cunho social, inclusive das resultantes de parcerias com
prefeituras municipais.
A privatizao possibilitou que se reordenasse a posio estratgica do Estado na
economia, permitindo que ele concentrasse seus esforos em outras atividades
fundamentais e contribuindo para reduzir a dvida pblica e sanear as finanas do
governo.
Paralelamente privatizao, iniciou-se a liberalizao do setor (diminuindo o controle de
preos do governo) e a abertura da economia. Reduziram-se as alquotas de importao
de tecnologia e produtos siderrgicos, assim como as barreiras no-tarifrias.
Foi o trmino de um longo perodo em que o enfoque principal era o modelo de
substituio de importaes com reserva de mercado, no qual as empresas operavam em
segmentos no-concorrentes. Isso gerava inconvenientes para os consumidores, em
termos de preo e qualidade. A possibilidade de entrada de novos concorrentes no
mercado ampliou a competio, propiciando a busca de novos padres de eficincia
administrativa, comercial e financeira.
2.2. REESTRUTURAO DA SIDERURGIA
A privatizao foi ainda o estopim para a reestruturao da siderurgia brasileira, que
pde contar tambm nessa etapa com o apoio financeiro do BNDES. A reestruturao
seguiu tendncia mundial e levou a uma reduo significativa do nmero de empresas,
as quais buscavam adequao a um mercado globalizado e extremamente competitivo.
At o final da dcada de 80, o setor se compunha de mais de trinta empresas/grupos;
hoje, apenas dez empresas so responsveis por 97% da produo brasileira, podendo
ser reunidas em seis grupos principais: CSN, Usiminas/Cosipa, Acesita/CST/BelgoMineira, Gerdau/Aominas, V&M e Villares.

A estrutura acionria do setor siderrgico apresentou considerveis transformaes

desde o perodo ps-privatizao at os dias atuais, tendo o Banco participado de forma
ativa nessas mudanas. A seguir, observa-se a participao dos novos acionistas no total
da capacidade produtora de ao transferida para a iniciativa privada.

As instituies financeiras que exerceram papel fundamental na etapa de privatizao

das empresas tiveram como principal motivador a troca das chamadas "moedas de
privatizao" por ativos reais, obtendo expressivos lucros no negcio. Posteriormente,
essas instituies foram retirando-se do setor, que passou a contar com forte
participao dos fundos de penso.
Outro fato bastante relevante na evoluo da composio societria da siderurgia
brasileira foi a privatizao, em 1997, da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD, detentora
de posies acionrias em diversas empresas do setor. O Consrcio Brasil, liderado pela
CSN, adquiriu a Valepar, holding que detinha 41,73% do capital votante da CVRD. Desse
modo, a privatizao da CVRD (em que a CSN arrematou 25,5% do controle) contribuiu
muito para aumentar as participaes cruzadas na siderurgia e reforou sobremaneira as
posies da CSN e dos fundos de penso, em especial do Previ (do Banco do Brasil).
importante ressaltar que, antes, a complexidade da rede de participaes no s
acarretava entraves internos, como tambm inibia a participao de investidores

estrangeiros e afetava a competitividade da siderurgia brasileira. Em vista disso, o

BNDES considerou prioritrio o apoio reestruturao do setor. Naquele contexto, o
Banco, por meio de operao contratada em 2001, apoiou a reestruturao societria da
CSN e da CVRD.
Assim, a estrutura societria da siderurgia brasileira veio ajustando-se. Buscaram-se
sinergias como: racionalizao de custos e de capacidade produtiva; melhoria na posio
de mercado; estratgia aprimorada para diversificao regional; e medidas para
contornar barreiras comerciais.
Podem-se ressaltar os movimentos de internacionalizao da Gerdau e da CSN, assim
como a aquisio da Acesita, da CST e da Villares em 1998 pelo grupo francs Usinor. A
fuso da Usinor com a Arbed (de Luxemburgo) e a Aceralia (da Espanha) deu origem ao
maior grupo siderrgico mundial: o Arcelor, com capacidade de 45 milhes de
toneladas/ano.
A fuso anunciada em agosto de 2002 da Gerdau com a canadense Co-Steel constituiuse em importante marco para o grupo brasileiro, que se tornou o terceiro maior produtor
de ao, considerando Estados Unidos e Canad, e o 15 maior do mundo.
Note-se tambm a operao CSN/Corus, anunciada em julho de 2002, envolvendo
participao de 37,4% da CSN no grupo anglo-holands Corus; as negociaes para esse
acordo no evoluram, e ele foi cancelado.
Cabe lembrar que a consolidao do setor siderrgico nacional mediante fuses,
associaes e joint ventures com empresas globais de interesse do pas, desde que as
siderrgicas brasileiras sejam fortalecidas como base de exportao, e no como centros
de custo para as estrangeiras.
O Brasil possui amplas vantagens comparativas, como minrio de ferro abundante de
tima qualidade, custos competitivos de mo-de-obra, disponibilidade de energia eltrica
e bom sistema de logstica interligando fontes de matria-prima, usinas e portos. Em
comparao com os outros produtores mundiais, nossas empresas apresentam ndices de
rentabilidade superiores.
2.3. PROGRAMA DE MODERNIZAO TECNOLGICA
A competitividade da indstria siderrgica brasileira tambm resulta de um parque
industrial de alto nvel tecnolgico, graas no s ao amplo programa de modernizao
implementado no perodo 1994-2001, ps-privatizao (com investimentos totais de US$
11,4 bilhes), mas tambm ao forte apoio do BNDES.
Os investimentos em reduo, aciaria, lingotamento e laminao, juntos, representaram
64,4% do total, enfatizando-se, tambm, a participao dos investimentos em meio
ambiente (7,8%).

At 2001, investiram-se US$ 11,4 bilhes, dos quais 71,5% em aos planos, 16,5% em
aos longos e 12% em aos especiais.

O Sistema BNDES apoiou esse cronograma de investimentos com desembolsos de cerca

de US$ 4,0 bilhes, ou 35% do total investido no setor entre 1994 e 2001.
2.4. DESEMBOLSOS DO SISTEMA BNDES ! 1990-2001
Os desembolsos totais do Sistema BNDES e os desembolsos para o setor siderrgico em
1990-2001 so apresentados a seguir, em reais de dezembro de 2001, podendo-se
analisar a representatividade do apoio do Banco. V-se tambm a participao dos
desembolsos do sistema BNDES nos investimentos totais do setor siderrgico,
quantificados em dlares.

No perodo, verifica-se que a participao dos recursos para a siderurgia no total dos
desembolsos do Sistema BNDES continuou a cair, em relao ao ocorrido nos perodos
1952-73 e 1974-89, atingindo a mdia de somente 4,4% (contra 26,2% e 18,7%,
respectivamente). Esses aportes representaram 33,6% dos investimentos dirigidos ao
setor siderrgico, contra 53,1% e 27,9% naqueles dois perodos anteriores. O ano 2000
caracterizou-se pela concentrao de desembolsos do BNDES nos financiamentos
exportao.
Segundo a modalidade operacional, os desembolsos do Sistema BNDES para a siderurgia
no perodo 1990-2001 indicam maior relevncia das operaes diretas (63%), apesar do
crescimento verificado tambm nas operaes indiretas, caracterizando maior
participao da rede de agentes.

Em 1990-2001, o Sistema BNDES desembolsou recursos para o setor siderrgico

principalmente na linha do Financiamento a Empreendimentos (Finem) direto, que
correspondeu a 48,5% do total. Note-se que, nessa modalidade, o BNDES financia
diretamente a aquisio de equipamentos nacionais, o que antes era exclusividade do
Financiamento a Mquinas e Equipamentos (Finame Especial). A modalidade de
financiamento por debntures ocorreu mais intensamente no perodo 1999-2001, com a
aquisio de parte do capital da Aominas pela Gerdau em 1999, a emisso de
debntures conversveis da Belgo-Mineira e da Usiminas em 2000 e o descruzamento das

participaes CVRD/CSN, em parte com a emisso de debntures da Vicunha Siderrgica.

O apoio mediante participao acionria se deu em 1999-2002, com a subscrio de
aes da Acesita, quando de sua aquisio pela Usinor. O Finem indireto apresentou
volume acentuado em 2001, tambm por conta da operao de refinanciar o
descruzamento da CVRD/CSN. As linhas Financiamento a Acionistas (Finac) e Programa
de Operaes Conjuntas (POC Automtico), operadas pelas instituies credenciadas,
no so hoje muito utilizadas no setor siderrgico. Recentemente, as modalidades de
Financiamento Exportao (Exim) de bens e servios atravs de pr e ps-embarque
vm sendo mais utilizadas nas operaes com produtos laminados.
2.5. MERCADO SIDERRGICO BRASILEIRO 1990-2001
O comportamento do mercado siderrgico nacional em 1990-2001 caracterizou-se pela
estagnao da produo, com crescimento das importaes e manuteno do patamar de
exportaes, e pelo consistente crescimento do consumo interno, como se mostra a
seguir.

Os investimentos em modernizao tecnolgica propiciaram significativa evoluo da

produtividade nessa indstria, de 155 t/H/a (tonelada/homem/ano) em 1990 para 493
t/H/a em 2000, com pequena reduo para 438 t/H/a em 2001. Portanto, o parque
siderrgico brasileiro triplicou seu ndice de produtividade no perodo.

3. TENDNCIAS
A siderurgia brasileira, em parceria com o BNDES, galgou as etapas de implantao e
desenvolvimento de seu parque produtivo at a dcada de 80, vivenciando nos anos 90 o
incio de sua reestruturao societria (impulsionada pelo processo de privatizao) e
empreendendo a modernizao tecnolgica.
Nos prximos anos, vislumbra-se a continuidade do desenvolvimento da siderurgia
brasileira, com programas de investimentos para expandir a capacidade de produo e
enobrecer os produtos mais direcionados ao mercado interno.
No Brasil, o consumo aparente de ao cresceu a uma taxa mdia de 5,8% ao ano no
perodo 1990-2001, enquanto o pib apresentava crescimento mdio anual de 4%.
Considerando o perodo 1997-2001, a taxa do consumo aparente caiu para uma mdia
anual de 2,1%, inferior taxa mdia do PIB para esses anos. Mas, ao confrontarmos a
srie histrica de 1952 a 2001, observaremos uma correlao entre o crescimento do
consumo aparente e da produo de ao e o desempenho do PIB.

O contexto de novo governo em 2003 dificulta a previso de retorno do consumo

aparente s taxas histricas da dcada de 90, embora o consumo per capita de ao ainda

se encontre em patamares mdicos.

Estima-se que a expanso da produo de ao esteja mais atrelada ao crescimento
exportador, mesmo com a proliferao de barreiras protecionistas. As barreiras impostas
pelas salvaguardas americanas ao ao importado, com vigncia prevista at 2005,
atingem especialmente o adicional de crescimento das exportaes brasileiras de semiacabados, item no qual o pas apresenta grande poder de competio. Em conseqncia
da postura americana, seguiram-se movimentos mundiais de proteo de mercados,
como na Unio Europia e na China, e diversos pases promoveram ainda o aumento nas
alquotas de importao.
Tal cenrio inibe, mas no impede, a busca de maior expanso nas exportaes
brasileiras, inclusive nas de produtos de maior valor agregado, visto que eles tambm
esto sujeitos a salvaguardas e processos de antidumping e de reivindicao de direitos
compensatrios.
Entretanto, cabe notar que, mesmo com as sobretaxas, a recuperao do preo das
commodities siderrgicas (elevao mdia de 38% nos nove meses posteriores
aplicao das medidas americanas anunciadas em maro de 2002) propiciou o aumento
da rentabilidade dos produtos brasileiros exportados. Ademais, por conta do Acordo
Multilateral Siderrgico, negociado sob os auspcios do Comit do Ao da Organizao de
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), esto programados cortes, nos
prximos anos, na produo de ao de diversos pases. Devido a nossa reconhecida
competitividade, o Brasil ficou excludo desse compromisso de reduo de oferta; assim,
pode-se imaginar um cenrio favorvel ao crescimento das exportaes brasileiras.
O BNDES continuar necessrio ao desenvolvimento da siderurgia, apoiando
financeiramente projetos no Brasil, e prevendo tambm o apoio futuro a projetos
externos de empresas de controle nacional. Nesse ltimo caso, o Banco adaptaria sua
atuao estratgia de internacionalizao da siderurgia, possibilitando alavancar a base
produtiva brasileira e gerando benefcios para a balana comercial. Alm disso, o BNDES
continuar apoiando a reestruturao da siderurgia nacional.
O custo de captao das empresas est subordinado ao risco soberano do pas. Com a
atual volatilidade da taxa de risco brasileira, o custo de captao das empresas nacionais
fica prejudicado quando comparado ao de similares localizadas nos pases do Primeiro
Mundo. Os financiamentos do BNDES, ao utilizarem como indexador taxas de longo prazo
para apoio a investimentos fixos e de longa maturao, contribuem para reduzir aquele
custo de captao.
Entretanto, cabe ressaltar que o endividamento do setor siderrgico vem crescendo nos
ltimos anos. No futuro, isso poder representar elevados encargos financeiros,
prejudicando a rentabilidade das siderrgicas. No endividamento global do setor, o risco
BNDES representa hoje cerca de 25%.
Considerando o horizonte 2002-06, os investimentos totais previstos na siderurgia
brasileira somam US$ 3 bilhes, com projetos de produo de semi-acabados para
exportao e de aumento de capacidade nos segmentos de maior valor agregado,
visando principalmente ao mercado interno. Com essas inverses, somadas aos US$ 11,4
bilhes realizados em 1994-2001, atinge-se um investimento total de US$ 14,4 bilhes
em 1994-2006.
No fim de 2006, segundo previso do IBS, o segmento de aos planos dever
representar 48,7% do total de investimentos; o de aos longos, 40,1%; e o aos
especiais, 11,2%, incluindo-se a os semi-acabados correspondentes.

No perodo 1990-2001, verifica-se que a participao dos recursos para siderurgia no

total dos desembolsos do Sistema BNDES continuou a cair, se comparada de 1952-73 e
1974-89, atingindo a mdia de somente 4,4% (contra 26,2% e 18,7%,
respectivamente). Tal reduo se explica pelo fato de o Banco ter ampliado
significativamente a abrangncia de suas polticas operacionais em novas reas.
Ressalte-se, porm, que esses desembolsos foram relevantes para o desenvolvimento do
setor no perodo 1990-2001, atingindo 33,6% (contra 53,1% e 27,9%, respectivamente,
naqueles perodos anteriores).

Quanto aos investimentos totais realizados pelo setor siderrgico no perodo 1952-2001
(US$ 37,6 bilhes), os desembolsos do Sistema BNDES representaram 30,6% (US$ 11,5
bilhes). Para os prximos anos, prev-se a continuidade da participao dos
desembolsos do Banco para o setor (em torno de 30% da necessidade total de
investimentos dessa indstria). Portanto, aquela parceria de cinqenta anos dever
estender-se, continuando o BNDES a promover o fortalecimento da siderurgia nacional.

BIBLIOGRAFIA
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da estrutura setorial da indstria brasileira: 1952 a 1989. Tese de doutorado. Rio de
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SOARES, Sebastio Jos Martins. Documentao particular.
WERNER, Baer. Siderurgia e desenvolvimento brasileiro. Rio de Janeiro, Zahar, 1970.

1 Os autores agradecem a colaborao da estagiria Elisa Seixas de Souza.

O SETOR DE CELULOSE E PAPEL

Thas Linhares Juvenal
Ren Luiz Grion Mattos1
1. INTRODUO
A anlise do relacionamento do BNDES com a indstria de celulose e papel ao longo de
seus cinqenta anos de histria evidencia a construo de uma verdadeira parceria, com
benefcios inequvocos para a economia brasileira. O binmio proviso de recursosacmulo de conhecimento permitiu desenvolver uma indstria internacionalmente
competitiva, sob controle nacional, e formar uma base de tecnologia florestal
extremamente avanada, capaz de garantir aumentos constantes de produtividade.
O BNDES no se restringiu a ser agente financiador. Foi tambm planejador e indutor de
investimentos, principalmente nas dcadas de 60 e 70, e sua atuao pode ser entendida
como um dos alicerces para a expanso da indstria de celulose e papel no pas. Zaeyen
(1986) destaca a relevncia da atuao do Banco no desenvolvimento dessa indstria no
perodo 1956-74, quando se deu o primeiro grande salto no volume de produo e se
criaram as condies para atingir a configurao atual. Segundo aquela autora, foram
trs os fatores que consolidaram as bases de nossa indstria de celulose e papel: (i) a
poltica de incentivos fiscais de 1966 (Lei 5.106), que, ao permitir a deduo de Imposto
de Renda para investimentos em projetos de reflorestamento aprovados pelo Instituto
Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), propiciou a expanso dos macios
florestais de espcies exticas no Brasil, especialmente de pinus e eucalipto; (ii) a
fixao pelo BNDES, em 1968, de nveis mnimos de escala de produo para projetos
que desejassem apoio financeiro; e (iii) a fixao pelo Conselho de Desenvolvimento
Econmico (CDE), em 1972, de novos nveis mnimos de escala de produo, os quais
foram adotados tambm pelo BNDES e resultaram no aumento expressivo da produo
brasileira e no incio das exportaes.
Todavia, a importncia da atuao do Banco para consolidar a indstria de celulose e
papel no se encerra nas recomendaes de escala. Ao contrrio, estas so apenas um
exemplo do resultado do trabalho de investigao e acompanhamento realizado por
tcnicos do BNDES, auxiliados por consultores especializados, trabalho este que permitiu
que as normas orientadoras da concesso de financiamento fossem sendo
sucessivamente adequadas s necessidades de cada momento. Questes como escala
mnima, conquista de mercado externo, abertura de capital, adoo de tecnologias
limpas, responsabilidade social e governana corporativa, entre outras, foram
incorporando-se s polticas operacionais do Banco, de forma a garantir a expanso
contnua dessa indstria, em bases competitivas.
Nas dcadas de 60, 70 e 80, o BNDES atuou como um dos instrumentos que garantiram
a trplice aliana do desenvolvimento industrial brasileiro, entre estatais, multinacionais e
capital privado nacional (Evans, 1982). O planejamento, o acompanhamento e o
financiamento da indstria de celulose e papel pelo Banco so um bom exemplo desse
modelo. Ao privilegiar o fortalecimento da indstria nacional, mediante o apoio tcnico e
financeiro a empresrios locais, o BNDES desempenhou funo-chave no apoio do Estado
formao de um parque industrial com participao expressiva do capital brasileiro.
Nesse contexto, observaremos que, ao longo de cinqenta anos de histria, foram
poucos os casos em que o Banco assumiu controle efetivo de empresas. Assim,
consolidou-se uma indstria privada de celulose e papel, cada vez mais independente do
apoio do BNDES, capacitada a alavancar recursos no exterior e reagir aos aspectos mais
perversos da globalizao.

O resultado foi que a produo do setor no Brasil cresceu de forma exponencial nesse
meio sculo e devia atingir 8 milhes de toneladas de celulose e 7,7 milhes de
toneladas de papel em 2002. Em 1955, ano da concesso do primeiro financiamento pelo
BNDES, a produo nacional de celulose foi de 73 mil toneladas, e a de papel, 346 mil
toneladas.
No perodo, as aprovaes do Banco para o setor cresceram na mesma magnitude, tendo
totalizado R$ 30,9 bilhes entre 1955 e 2002 (em reais de 31 de dezembro de 2001, com
atualizao pelo IGP-DI). Ou seja, uma mdia de R$ 1,2 bilho por ano. A distribuio
dessas aprovaes, contudo, no uniforme: os valores mais expressivos foram
concedidos a partir da dcada de 70, quando se iniciou a implantao dos grandes
projetos de celulose e papel para exportao (grfico 1).

Visando melhor anlise do desempenho do BNDES no apoio a essa indstria,

adotaremos uma periodizao que capte as principais inflexes nas polticas operacionais
do Banco e que tenha correspondncia com eventos importantes da histria econmica
do Brasil.
Acompanhando os demais artigos deste livro, o presente trabalho se divide em trs
partes. A primeira analisa o apoio do BNDES desde sua criao at o incio da dcada de
90, perodo em que o Banco atuou ativamente na formao e consolidao do parque
industrial brasileiro, financiando grandes projetos do setor. O ano de 1990 marca a
ruptura definitiva da poltica econmica e industrial brasileira com o modelo de
substituio de importaes, constituindo, portanto, um corte natural para a periodizao
deste artigo. Mas, no caso da celulose e do papel, tal ruptura tem pouca relevncia, pois
naquela fase o setor j alcanara a auto-suficincia em bases competitivas e perseguia
agora uma orientao exportadora. Optou-se, assim, por estender o primeiro perodo de
anlise da primeira etapa deste trabalho at 1992, quando entrou em operao o Bahia
Sul, ltimo grande projeto do tipo green field financiado pelo Banco.
A segunda parte tem incio em 1993 e se estende a 2001, perodo marcado por uma
atuao do BNDES mais focada nas novas necessidades do mercado, suscitadas pela
globalizao.
A ltima parte se dedica a avaliar o futuro da indstria brasileira de celulose e papel e os
novos desafios que se apresentam para o Banco.

2. A EXPANSO DA PRODUO NACIONAL 1952-92

2.1. OS PRIMEIROS FINANCIAMENTOS 1952-55
O BNDES nasce em 1952, em plena era Vargas, como conseqncia dos estudos da
Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), que objetivava promover o
desenvolvimento industrial do pas. A CMBEU se inseria no contexto da poltica externa
americana do ps-guerra, de apoio s naes amigas, e buscava diagnosticar os gargalos
do desenvolvimento brasileiro e as alternativas para super-los, visando ao posterior
financiamento de projetos estratgicos. A criao de um banco de desenvolvimento que,
atravs da gesto de fundos pblicos, pudesse financiar parte desses projetos foi uma
das recomendaes da CMBEU.
Em seus trs primeiros anos de existncia, o Banco no realizou nenhum financiamento
para a indstria de celulose e papel. Na poca, a produo de celulose e de pasta
mecnica buscava atender s diversas unidades produtoras de papel espalhadas pelo
Brasil e careciam de investimento e, mesmo, de qualidade. Apenas os fabricantes de
papel de maior porte investiam na produo de celulose de forma integrada; alguns,
porm, j pesquisavam a melhoria de qualidade da polpa e do papel.
O universo de fabricao de polpa era bastante diversificado. Utilizavam-se conferas
(pinheiro-do-paran) para obter celulose de fibra longa, tal qual nos pases do hemisfrio
norte, mas tambm se testavam outras alternativas, como o bagao de cana, o sisal e a
palha de arroz, alm do eucalipto.
Em 1952, de acordo com a Associao Brasileira de Celulose e Papel (Bracelpa),
produziam-se 262 mil toneladas de papis de todos os tipos, destacando-se os de
embalagem (48%). A produo de fibras era de 121 mil toneladas, sendo 55 mil de
celulose (82% de fibra longa) e 66 mil de pastas de alto rendimento. Naquele ano, o pas
importou 115 mil toneladas de papel; desse total, 101 mil toneladas foram de papel de
imprensa, e 99 mil, de celulose, totalizando um gasto de divisas de US$ 59 milhes.
O primeiro financiamento do BNDES para o setor foi concedido em 1955, empresa
Celulose e Papel Fluminense S/A, localizada em Campos (RJ). O projeto financiado
objetivava a implantao de uma fbrica integrada para produo de vinte toneladas/dia
de celulose no-branqueada e vinte a 25 toneladas/dia de papel de embrulho, com uso
de pasta semiqumica e processamento de bagao de cana. Para o BNDES, esse
empreendimento tinha importncia por utilizar equipamentos nacionais e resduos da
atividade canavieira (BNDES, 1991).
Ainda em 1955, o BNDES aprovou a concesso de aval de US$ 2,8 milhes Celubagao
Indstria e Comrcio, em Campos, para produo de 18 mil toneladas/ano de celulose
no-branqueada, feita de bagao de cana. O projeto, embora uma iniciativa de grande
porte para a poca, no foi bem-sucedido, o mesmo acontecendo com o projeto da
Celulose e Papel Fluminense.
2.2. A APOSTA NO EUCALIPTO E A IMPORTNCIA DA ESCALA: 1956-73
Em 1956, o esforo de planejamento do Estado brasileiro para promover o
desenvolvimento econmico se materializou no Plano de Metas. O BNDES, devido ao
contexto econmico-poltico-social do momento seguinte a sua criao, tivera atuao
menos abrangente do que aquela proposta pela CMBEU. Com o Plano de Metas,
entretanto, o Banco assumiu papel de grande relevncia.
Desde 1953, o BNDES, em conjunto com a Cepal, participava da elaborao de projees
para a economia brasileira. Em relatrio que serviu de base para o Plano de Metas, o

Grupo Misto Cepal-BNDE definiu as reas prioritrias de investimento e os pontos de

estrangulamento, e o Banco passou a atuar no s como agente financeiro, mas tambm
como formulador de polticas pblicas, especialmente industriais.
O Plano de Metas elegia cinco reas prioritrias para destinao de investimentos e
fixava metas para serem atingidas em cinco anos. Essas reas eram: energia, transporte,
alimentao, indstria bsica e educao. Ademais, havia a construo de Braslia. De
acordo com Orenstein (1989), o Plano previa que 71,3% dos investimentos iriam para
infra-estrutura (energia e transporte), executados quase integralmente pelo setor
pblico. Outros 22,3% iriam para as indstrias de base, com predomnio do setor
privado; o financiamento do BNDES tornou-se ento importantssimo para permitir que o
empresariado nacional tivesse condies de realizar tais investimentos.
Celulose e papel era um dos segmentos da indstria de base contemplados no Plano. A
meta de produo anual estabelecida era de 200 mil toneladas de celulose e 450 mil
toneladas de papel, a includas 130 mil toneladas de papel de imprensa. Como resultado,
o BNDES, embora no tenha concedido prioridade especial ao setor, passou a apoi-lo de
forma mais constante a partir de 1957, inclusive com alguns projetos emblemticos de
produo de celulose de eucalipto.
O advento dessa celulose constituiu verdadeiro marco na indstria papeleira mundial, e o
aumento de sua produo se deveu ao esforo de algumas empresas brasileiras. Em
1952, tcnicos da S/A Indstrias Reunidas Francisco Matarazzo conseguiram produzir
papel para escrever com celulose de eucalipto. Em 1953, vrios lotes da polpa foram
transformados em sulfite de 60 g/m2, no primeiro fabrico de papel com 100% de polpa
de eucalipto. O sucesso desse experimento levou algumas empresas a pesquisarem o
processo industrial de produo de celulose de eucalipto em grande escala e sua
aplicabilidade para a produo de papel de escrever de boa qualidade.
O eucalipto representou uma revoluo na produo de celulose no Brasil, j que as
demais polpas testadas no davam papel de qualidade satisfatria. A exceo era o
pinheiro-do-paran. Contudo, as reservas nativas dessa rvore se limitavam regio Sul
e j eram intensamente exploradas pelas madeireiras. Seu plantio tampouco constitua
uma opo vivel na poca, dado o longo prazo necessrio para o crescimento da planta.
O xito das pesquisas com o eucalipto, espcie de crescimento rpido antes utilizada
para a produo de dormentes, postes etc., permitiu ampliar a produo de celulose no
Brasil. A Panamericana Txtil, a Suzano e a Papel Simo so empresas que tiveram
destaque no desenvolvimento da tecnologia do papel de celulose de eucalipto (fibra
curta), no s pelo pioneirismo, mas tambm pelos investimentos realizados em
laboratrios no Brasil e no exterior para garantir um produto final que fosse similar ao
papel de polpa de fibra longa.
Em 1957, o BNDES aprovou sua terceira operao de financiamento para o setor de
celulose e papel. Era, ainda, a primeira que envolvia o uso de fibra de eucalipto. A
beneficiria, a Panamericana Txtil, de Mogi-Guau (SP), propunha-se a produzir 120
toneladas/dia de celulose de pinus e eucalipto branqueada, empregando o processo
sulfato. O projeto, no valor de US$ 1 milho (em dlares da poca), previa ainda a
implantao de uma floresta mista de eucalipto e pinus, na proporo de 70/30,
respectivamente.
Essa operao bastante representativa para a anlise da atuao do BNDES no setor.
Primeiramente, por tratar-se do primeiro apoio produo de celulose de eucalipto,
consistindo em aposta numa tecnologia pioneira e inovadora. Segundo, pelas
caractersticas da operao, ao abranger tanto a parte industrial quanto o florestamento,
representando o incio do modelo de financiamento que seria seguido pelo Banco, em

especial aps a extino do Fiset. Por fim, o sucesso obtido foi marcante.
O projeto da Panamericana Txtil entrou em operao em 1959, tendo sido a empresa
adquirida pela americana Champion, em 1961. O site de Mogi-Guau continua em
atividade, hoje como conjunto de fbrica de papel de imprimir e escrever integrada de
celulose kraft de eucalipto, sob controle da International Paper (o maior grupo papeleiro
do mundo).
Entre 1955 e 1965, o BNDES realizou dez operaes no setor de celulose e papel. Eram,
na maioria, operaes de aval. At 1967, o Banco no concedia apoio a projetos de
fabricao de papel e pasta mecnica. S em setembro daquele ano, o Conselho de
Administrao, pela Resoluo 276/67, autorizou que se concedesse colaborao
financeira a esse segmento, ampliando a parceria com grupos papeleiros.
Ressalte-se que o relacionamento do BNDES com a Cia. Suzano de Papel e com a Papel
Simo, tradicionais fabricantes, iniciara-se quase uma dcada antes, atravs de
financiamentos para a produo de celulose de eucalipto pelo processo sulfato, em
plantas no-integradas com a fabricao de papel. O processo sulfato se tornou
!hegemnico" na feitura de celulose de fibra curta, devendo-se a essas empresas a
propagao de seu uso no pas.
A proliferao de fbricas de celulose e papel levou necessidade de conhecer o universo
de empresas que formavam o setor no Brasil. Nesse contexto, a Associao Nacional dos
Fabricantes de Papel e Celulose (ANFPC) props ao BNDES o financiamento de um estudo
que diagnosticasse o !estado da arte" da cadeia produtiva de papel no pas e a
viabilidade de desenvolver uma indstria nacional de celulose e papel.
O Banco, interessado em obter dados que subsidiassem a formulao de diretrizes
operacionais e sabedor da necessidade do governo brasileiro de apresentar dados
Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc), custeou dois teros das despesas
do estudo.
O diagnstico concluiu que alguns dos problemas daquela indstria no Brasil decorriam
de seu surgimento espontneo, suscitado pelas necessidades de substituir importaes
ao tempo da Segunda Guerra. Tal processo levou instalao de vrias pequenas
fbricas de polpa e papel de qualidade inferior, operando com baixa produtividade. De
acordo com o estudo, caso a implantao da indstria houvesse objetivado a exportao,
teria sido possvel dimensionar as empresas de forma a aproveitar as economias de
escala relacionadas com o processo de produo de celulose e de papel.
Em funo desse diagnstico, o trabalho recomendava:
estimular o reaparelhamento das unidades que produzissem acima de dez
toneladas/dia, para aumentar-lhes a produtividade ou melhorar a qualidade de seus
artigos;
incentivar maior especializao das empresas produtoras de papel, a fim de obter
melhor produtividade das mquinas papeleiras; e
propiciar maior integrao da produo de celulose com a de papel.
Em outubro de 1968, tais concluses levaram o Conselho de Administrao do BNDES a
aprovar a Deciso 196/68, que fixava novos parmetros para o apoio ao setor. A partir
da, o Banco passou a contemplar projetos de implantao e expanso de unidades
produtoras de papel, com escala mnima de 250 toneladas/dia de papel de imprensa e
cinqenta toneladas/dia de papel dos demais tipos. Para os projetos de produo de
celulose, a escala mnima seria de cem toneladas/dia. A deciso estabelecia tambm que
a colaborao financeira ficava condicionada demonstrao de que a empresa dispunha

de suprimento prprio de fibras, equivalente a no mnimo 50% das necessidades

calculadas. Incentivava-se ainda a investigao tecnolgica do uso de celulose de
eucalipto no fabrico de papel de imprensa e a elaborao de normas tcnicas para o
setor, pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT).
Cabe destacar que a mesma deciso acenava com a possibilidade de apoiarem-se
projetos de aproveitamento de resduos e de integrao da produo de papel e de
celulose que resultassem em aumento da produo e em fabricao de papis especiais.
A fixao dessas novas diretrizes para a atuao do BNDES no setor de celulose e papel
representou a primeira grande inflexo na trajetria dessa indstria. Constatada a
necessidade de ampliar a escala para melhorar a competitividade, estimulou-se o
aumento de produo. Em 1973, produziram-se 972 mil toneladas de celulose e 1,6
milho de toneladas de papel, um incremento de 105% e 93%, respectivamente, em
relao a 1967. Paralelamente, o montante de recursos aprovados para o setor
aumentou mais de 1.000% no perodo 1967-68, ultrapassando pela primeira vez o
patamar de R$ 100 milhes.
Em 1971, o Banco enviou misso tcnica ao Japo e Sucia para estudar a produo de
celulose em fbricas com capacidade de mil toneladas/dia. Estimava-se que esse
patamar garantiria economias de escala capazes de tornar competitivo o papel nacional,
sobretudo o de embalagem. Os estudos do BNDES relativos ao aumento de
competitividade no setor subsidiaram a Resoluo 11/72 (de 9 de fevereiro de 1972) e a
Portaria 78 (de 24 de outubro do mesmo ano) do Conselho de Desenvolvimento
Industrial (CDI), as quais asseguravam a concesso de incentivos fiscais a projetos de
instalao de fbricas de celulose e/ou papel, desde que esses projetos contemplassem a
escala mnima de mil toneladas/dia para celulose (exceto de fibra longa), trezentas
toneladas/dia para papel de imprensa, duzentas toneladas/dia para papel kraft e
cinqenta toneladas/dia para outros papis. As empresas poderiam atingir tal escala em
etapas e deveriam comprovar a existncia de suprimento de madeira adequado queles
volumes de produo.
Em 1973, aps a adoo de sucessivos incentivos governamentais para que as empresas
de celulose e papel empreendessem modernizaes, ampliaes e implantaes,
observou-se uma mudana significativa no perfil do setor. Naquele ano, 52% dos
fabricantes brasileiros de papel se situavam na faixa superior a vinte toneladas/dia. Em
1967, apenas 28% se encontravam nesse patamar. Observou-se ainda que, em 1973,
havia catorze produtores com capacidade acima de cem toneladas/dia, quando em 1967
eles eram somente quatro.
A evoluo da produo de papel no perodo de 1962-73 mostrada no grfico 2.

Note-se que, entre 1957 e 1973, a produo de papel aumentou quatro vezes e o
consumo, trs (tabela 1).

No caso da celulose, 60% das unidades produtoras encontravam-se, em 1973, na faixa

entre doze e quarenta toneladas/dia, evidenciando a importncia do pequeno produtor.
Comparando-se a situao desse ano com a verificada em 1967, possvel constatar a
elevao do percentual de fabricantes com capacidade superior a cem toneladas/dia. Em
1967, havia apenas 10% de fabricantes nesse patamar; em 1973, j eram 20%.
Destaque-se tambm que, em 1973, cinco produtores possuam capacidade instalada
superior a duzentas toneladas/dia (embora s um acima de setecentas toneladas/dia).
Entre 1957 e 1973, como conseqncia da nova escala de produo e dos novos
investimentos, a produo de celulose e pastas de alto rendimento (PAR) aumentou
quase sete vezes, enquanto o consumo cresceu 3,5 vezes, propiciando o incio das
exportaes (tabela 2).

2.3. A EXPANSO DA PRODUO E A CONQUISTA DO MERCADO EXTERNO 1974-85

Em 1974, o cenrio econmico brasileiro e global j no era mais expansionista. No final
de 1973, uma ao coordenada da Organizao dos Pases Produtores e Exportadores de
Petrleo (Opep) fez quadruplicarem os preos do petrleo e, em conseqncia, provocou
forte reduo da atividade econmica no mundo. No Brasil, aps um perodo de grandes
transformaes na estrutura de produo e no padro de consumo, a diminuio do
ritmo de crescimento impediu que se consolidassem e amadurecessem os investimentos
realizados.
O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) foi formulado como opo de
enfrentamento da crise e priorizou a substituio de importaes e a expanso das
exportaes, principalmente de manufaturados. Foi nesse contexto que, em 1974,
tcnicos do BNDES atualizaram o diagnstico elaborado em 1966-67 para o setor de
celulose e papel, gerando subsdios para o Primeiro Programa Nacional de Papel e
Celulose (I PNPC).
O estudo concluiu que a oferta programada de todos os tipos de papel no seria
suficiente para atender crescente demanda (com exceo daquela por papis de
embalagem), sendo necessrio expandir a produo para atingir a auto-suficincia em
1980. Quanto celulose, o estudo supunha que a demanda de fibra longa estaria
inteiramente satisfeita em 1976 e que a demanda de fibra curta, apesar de crescente,
poderia ser suprida pelos projetos voltados para exportao. Os tcnicos do Banco
alertavam, ainda, que o suprimento de madeira para o setor seria satisfatrio at o final
da dcada de 80, quando, em funo do fim do incentivo fiscal para o reflorestamento, a
rea ocupada com florestas poderia diminuir.

Tais concluses foram a base para a fixao de metas e recomendaes do PNPC,

conforme segue:
Considerando essas metas, o PNPC recomendava ao BNDES, dentre outras medidas:
apoiar ampliaes e modernizaes das unidades industriais existentes;
estimular a implantao de novas fbricas de papel, celulose e pasta mecnica, bem
como a fuso, incorporao ou outras formas de associao de empresas do setor,
visando a melhorar a eficincia e obter economias de escala;
estimular a pesquisa para ampliar a substituio de fibra longa por fibra curta na
fabricao de papel em geral, com especial nfase no papel de imprensa;
estimular o desenvolvimento da reciclagem de papis;
apoiar medidas que incentivassem a liberao de reservas florestais pertencentes s
indstrias siderrgicas, concedendo estmulos financeiros para a converso dos altosfornos base de carvo vegetal, de modo que estes pudessem trabalhar com coque
metalrgico;
estimular a compra de equipamentos nacionais, assim como a contratao de servios
de engenharia em empresas brasileiras;
estimular a participao da Fibase, quando necessrio para o fortalecimento da
empresa nacional;
estimular a reduo dos efeitos poluidores das unidades fabris, bem como a
recuperao de produtos qumicos empregados no processo industrial;
estimular a integrao floresta-indstria, em termos espaciais e empresariais, evitando
a disperso de recursos florestais e minimizando os custos de explorao, transporte e
produo; e
apoiar a pesquisa florestal, com o objetivo de obter melhoria dos resultados tcnicos e
econmicos no reflorestamento, na introduo, seleo e melhoria de espcies, no
espaamento, na adubao, na mecanizao, na explorao florestal etc.
exceo do incentivo ao uso do coque metalrgico em substituio ao carvo vegetal,
as diretrizes do PNPC so responsveis pelo atual perfil da indstria de celulose e papel.
no mbito desse plano que o BNDES concede financiamentos expressivos para
implantaes e expanses, aprofundando sua misso de financiador e orientador das
empresas do setor. Depoimentos de dirigentes empresariais relatam que muitos
resistiam a realizar operaes com o Banco, devido s exigncias tcnicas e gerenciais
impostas. Essa resistncia, contudo, no impediu que a maior parte do setor usufrusse
do apoio do BNDES e que a produo de celulose e papel apresentasse expressivo
crescimento.

Tambm no contexto do PNPC que ganha impulso a pesquisa para aprimorar a tecnologia florestal. As grandes empresas de papel e, sobretudo, de celulose investem no
melhoramento gentico, o que, na dcada de 90, resultou na obteno da maior
produtividade florestal do mundo (grficos 3 e 4).

A possibilidade de atuar no mercado de capitais (graas criao da Fibase, da

Embramec e da Ibrasa) permitiu ao BNDES alocar recursos no-exigveis em projetos
prioritrios e faz-lo na forma tanto de participao acionria direta como de
financiamento aos acionistas. Esses instrumentos garantiram a realizao do projeto
Aracruz, bem como o apoio a algumas empresas que enfrentaram dificuldades com a
piora dos indicadores econmicos na segunda metade da dcada de 70.

Entre 1974 e 1985, o Banco, por meio de suas subsidirias, aportou recursos na forma
de participao acionria em 27 empresas do setor de celulose e papel, tendo assumido o
controle de quatro delas. Essa atuao permitiu que os investimentos realizados pelo
setor amadurecessem e foi crucial para que, nos anos 80, o Brasil ocupasse lugar de
destaque na produo mundial de celulose e papel. Em nenhum momento o BNDES
atuou no sentido de estatizar empresas; o objetivo sempre foi, isto sim, fortalecer o
capital privado nacional.
Algumas outras medidas mostraram ser de grande relevncia para estreitar a parceria
com o setor. Em 1974, atravs da Lei Complementar 19, transferiu-se para o BNDES a
administrao dos recursos do PIS-Pasep, resultando na duplicao das disponibilidades

oramentrias do Banco. Depois, em 1975 e 1976, fixou-se o ndice mximo de 20% de

correo monetria sobre os financiamentos aprovados pelo BNDES. Considerando que
naquele perodo o pas experimentava uma acelerao das taxas de inflao (29,35% em
1975 e 46,27% em 1976, segundo o IGP-DI), a medida equivaleu a concederem-se
subsdios nas operaes realizadas pelo Banco.
A segunda metade da dcada de 70 marca a incorporao formal das preocupaes
ambientais na anlise de projetos pelos tcnicos do BNDES. Em 1976, o Banco firmou
convnio com a ento Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema), rgo federal
responsvel pela rea ambiental, cujo objetivo era implementar normas de proteo ao
meio-ambiente e de controle da poluio industrial.
Entre 1974 e 1980, a produo brasileira de celulose cresceu 201%, atingindo 2,9
milhes de toneladas (grfico 5). No mesmo perodo, o fabrico de papel apresentou
incremento de 81%, devendo-se destacar a produo de papel de embalagem e a de
papel de imprimir e escrever, as quais cresceram, respectivamente, 98% e 84% (grfico
6).

O vultoso crescimento da produo de celulose se deveu entrada em operao de dois

importantes projetos financiados pelo BNDES: a Aracruz Celulose e a Cenibra, que
produziam celulose branqueada de fibra curta (eucalipto), para exportao.
O projeto da Aracruz previa a instalao de uma fbrica com capacidade de produo
acima de mil toneladas/dia, em Aracruz (ES), prximo a Vitria. O Banco teve
participao inicial de 55,2% no investimento, entre o financiamento do Fundo de
Reaparelhamento Econmico (FRE), a concesso de aval e o financiamento da Finame
para aquisio de equipamentos nacionais. Durante as diversas fases de implantao do
projeto, o BNDES concedeu novas colaboraes financeiras, em vrias modalidades,
tendo adquirido 40,89% do capital votante e 33,32% do capital total.
A experincia com a Aracruz emblemtica, por vrias razes. Primeiro, por ter
representado uma aposta do Banco na expanso da produo e do consumo mundial da
celulose de fibra curta de eucalipto, a despeito de um parecer negativo da International
Finance Corporation (IFC), subsidiria do Banco Mundial. Depois, por ter sido o primeiro
caso de apoio do BNDES na forma de capital acionrio. E, enfim, por ter sido uma
experincia exitosa. Hoje, a empresa conta com trs fbricas naquele mesmo site, todas
financiadas pelo Banco, possuindo capacidade total de 5.500 toneladas/dia (cerca de 2
milhes de toneladas/ano).
Aps o episdio Aracruz, o IFC passou a apoiar mais projetos de empresas nacionais no
setor.
A Celulose Nipo-Brasileira S/A (Cenibra), voltada para a exportao de celulose kraft
branqueada de eucalipto, foi o segundo grande projeto apoiado pelo BNDES na metade
final da dcada de 70. A unidade industrial prevista tinha capacidade de 750
toneladas/dia e se localizava em Belo Oriente (MG). A empresa era uma joint venture
binacional, reunindo a estatal brasileira Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) e a
empresa privada japonesa Japan Brazil Paper and Pulp Resources Development Co. Ltd.
(JBP), com participaes de 51% e 49%, respectivamente. A Cenibra tambm foi uma
experincia exitosa e, hoje, pertence integralmente JBP.
Naquele perodo, o BNDES financiou ainda a Portocel, de propriedade da Aracruz (51%) e
da Cenibra (49%). A Portocel explora o porto de Barra do Riacho (ES), especializado no
escoamento da produo dessas duas empresas, formando um complexo exportador de
celulose.
Observe-se que, de acordo com relatos de dirigentes empresariais, praticamente todas
as empresas do setor de celulose e papel instaladas ou em instalao no Brasil na
segunda metade da dcada de 70 foram beneficirias de operaes do BNDES.
As aprovaes para o setor totalizaram R$ 8,68 bilhes entre 1974 e 1980, correspondendo a uma mdia anual de R$ 1,24 bilho. A participao do setor nas aprovaes
totais do Banco expressiva, sobretudo nos primeiros anos do perodo, conforme se
verifica no grfico 7.

Em conseqncia dos investimentos realizados entre 1980 e 1985, j estava instalada no

Brasil uma indstria de celulose e papel em fase final de consolidao. O plano de ao
do BNDES para o perodo reafirmava os objetivos propostos pelo PNPC e acrescentava
preocupaes ambientais, destacando-se:
condicionar a concesso de colaborao financeira para projetos de fabricao de
celulose aprovao pela Sema, em especial no que se referia ao tratamento de
efluentes;
exigir que se inclussem nos empreendimentos projetos de uso de subprodutos da
fabricao de celulose e da explorao de matria-prima fibrosa;
recomendar a utilizao de resduos florestais como combustvel, bem como o
aproveitamento de energia hidreltrica, quando disponvel, nos projetos de celulose;
aproveitar a casca da madeira como combustvel nas caldeiras; e
conceder subsdio aos projetos de implantao de sistemas de tratamento de efluentes.
No perodo 1981-85, a produo de celulose e papel continuou crescendo, como
resultado do startup dos projetos implantados entre 1974 e 1980. Em 1985, a produo
de celulose atingiu 3,4 milhes de toneladas, e a de papel, 4 milhes de toneladas.
As aprovaes do BNDES para o setor totalizaram R$ 3,36 bilhes no perodo,
representando 3,7% das disponibilidades para aplicao (grfico 8).

Nessa etapa, cabe ressaltar o apoio do Banco implantao da Papel de Imprensa S/A
(Pisa), que permitiu elevar em 100% a produo daquele item, superando o patamar de
200 mil toneladas/ano. Assim como no caso da Aracruz, o apoio do BNDES foi
fundamental para que se viabilizasse o projeto, tendo a participao do Banco e de suas
subsidirias correspondido a 56,3% do investimento total.
2.4. A CONSOLIDAO E O LTIMO GRANDE PROJETO DO TIPO GREEN FIELD 1986-92
Nos anos 80, a desacelerao da economia brasileira e mundial, aliada ao aumento do
custo do capital e ao colapso do sistema internacional de crdito, fez a indstria reforar
seus esforos para exportar mais e reduzir custos.
O perodo 1986-92 representa a consolidao da indstria de celulose e papel. Nessa
fase, mais que projetos de implantao, realizaram-se investimentos em modernizao e
em ganho de produtividade, e houve maior preocupao com a profissionalizao da
gesto das empresas. A abertura de capital, apoiada tcnica e financeiramente pelo
BNDES, passou a ser analisada com menos desconfiana pelos controladores das
empresas. Paralelamente, a gesto familiar comeou a dar lugar gesto profissional,
sobretudo nos grandes fabricantes de celulose e nos grupos exportadores.
Tais mudanas ocorreram de forma lenta, apesar da conjuntura econmica favorvel s
empresas exportadoras. As necessidades de pagamento da dvida externa foraram a
continuidade de polticas de estmulo exportao. As principais empresas do setor,
estando capitalizadas e tendo boa parte de seu faturamento em moedas fortes, auferiram
expressivos ganhos financeiros. Contudo, o fechamento do mercado interno s
importaes e o controle generalizado de preos pelo governo retardaram um ajuste
mais eficaz das empresas, fosse na automao das fbricas e na reduo dos custos,
fosse na gesto.
No fim de 1987, o governo federal lanou outro Programa Nacional de Papel e Celulose,
que contemplava um novo ciclo de investimentos e estabelecia as seguintes metas para
1995:
ampliar a oferta de celulose de 3,4 milhes para 6,6 milhes de toneladas;
ampliar a oferta de papel de 4 milhes para 8,4 milhes de toneladas;
ampliar a oferta de pasta de 312 mil para 848 mil toneladas;

 implantar florestas destinadas ao auto-abastecimento das fbricas;

aumentar as exportaes de celulose de 921 mil para cerca de 1.400 mil toneladas e as
de papel de 543 mil para 820 mil toneladas;
privilegiar com tratamento preferencial das entidades governamentais de
desenvolvimento os investidores de reconhecida capacidade financeira e competncia
empresarial;
proporcionar incentivos fiscais para importao de equipamentos e implantao de
florestas nos projetos aprovados pelo ento CDI;
estimular a capitalizao das empresas pela abertura de capital; e
cobrir as importaes com financiamento externo ou com capital prprio das empresas.
No mbito desse programa, nasceu a Bahia Sul Celulose S/A, uma associao da Cia.
Suzano (37,77%), da CVRD (30,91%, atravs da Florestas Rio Doce), da Bndespar
(27,66%) e do IFC (3,66%) para implantar uma fbrica de celulose de fibra curta
branqueada de eucalipto, com capacidade de 420 mil toneladas/ano, e uma mquina de
papel de imprimir e escrever, com capacidade de 230 mil toneladas/ano, no municpio de
Mucuri (BA). O projeto atendia necessidade de expandir tanto a produo de papel
como a exportao de celulose, pois somente 45% da celulose produzida seria
consumida pela empresa. O projeto foi revisto e teve sua capacidade ampliada para 500
mil toneladas/ano de celulose e 250 mil toneladas/ano de papel. O startup da fbrica de
celulose ocorreu em 1992, e o da mquina de papel, no ano seguinte. At o momento,
esse o ltimo grande projeto do tipo green field para produo de celulose de mercado
e papel implantado no Brasil.
Tambm naquele perodo, o Grupo Votorantim entrou como novo player no setor, ao
adquirir o projeto da Celpav (ento controlado pela Bndespar), abrindo uma nova fbrica
de celulose kraft branqueada de eucalipto integrada produo de papel de imprimir e
escrever; tal fbrica comeou a operar em 1991. Logo a seguir, em 1992, o grupo
adquiriu o controle acionrio da Indstria de Papel Simo.
O Banco participou ativamente do ciclo de investimentos detalhado acima, elevando seus
desembolsos para o setor (grfico 9).

Ao longo do perodo 1986-92, a atuao do Banco, que antes se notabilizara pelo

planejamento setorial aliado proviso de recursos financeiros, mudou de foco.

A atividade primria de fomento perdeu espao, e a participao na consolidao das

empresas, por via do mercado, ganhou importncia. Foi nessa fase que o Banco no s
comeou a devolver ao controle privado algumas das empresas que assumira entre 1974
e 1985, como tambm passou a agir mais intensamente no mercado de capitais,
administrando sua carteira de ativos do setor. Os aportes de capital se tornaram uma
estratgia para diversificar o portfolio e reduzir o risco das operaes.
Analisando as aprovaes do Banco ao longo do perodo 1986-92 (grfico 10), observase que os recursos despendidos em participao acionria foram bastante expressivos,
chegando a superar (em 1986 e 1989) os recursos aprovados para financiamento
tradicional na modalidade direta (Finem).

Ao mesmo tempo que se voltava mais para prticas de mercado, o BNDES preocupavase com o ambiente social em que os empreendimentos se instalavam. Nesse contexto, o
Banco foi um dos primeiros a introduzir em suas operaes o conceito de
responsabilidade social das empresas. A Bahia Sul se constituiu em marco, por ter sido a
primeira operao de financiamento industria em que o Banco exigiu que a empresa
investisse na infra-estrutura comunitria, para minimizar os desequilbrios sociais
provocados por projetos daquele porte. O BNDES celebrou um contrato especfico, com
recursos exigveis, para que se realizassem os investimentos sociais. A partir da, estes
passaram a estar sempre presentes nos grandes financiamentos concedidos ao setor.
As questes ambientais tambm ganharam fora no BNDES. Em 1986, o Banco lanou
seu Programa de Conservao do Meio Ambiente. Esse tipo de incorporao da varivel
se consolidou no processo de anlise, e passou-se a exigir para concesso de crditos a
apresentao de todas as licenas ambientais requeridas pela legislao em vigor,
fazendo do Banco um expressivo indutor do cumprimento de tais normas.
Nos anos 90, a indstria de celulose e papel atingiu a maturidade e, sendo competitiva
internacionalmente, teve seu avano ditado pelo mercado e pelas necessidades de
expanso das empresas, e no mais pelas exigncias do desenvolvimento planejado do
pas.
Para os grandes grupos do setor, o BNDES deixou de ser o alicerce principal e passou a
constituir uma alternativa de financiamento, em conjunto com o mercado. Contudo, o
Banco continua a exercer a funo de estruturar e fomentar as mdias empresas.

2.5. A MATURIDADE 1993-2001

A parceria do BNDES com o setor de celulose e papel tambm amadureceu na dcada de
90. As polticas positivas de estmulo ao crescimento da produo e adoo de prticas
empresariais compatveis com as exigncias sociais e mercadolgicas, tnica do perodo
1952-92, deram lugar s inovaes financeiras e ao desenvolvimento de mecanismos
que permitissem ao setor enfrentar a competio internacional em p de igualdade.
A maturidade da indstria brasileira de celulose e papel pode ser constatada em vrios
indicadores. O balano de oferta e demanda do setor ilustra a atual situao, em nada
comparvel com seu estgio inicial (tabelas 4 e 5).

Em 2001, o Brasil foi o 11 maior produtor e o dcimo maior consumidor mundial de

papel, participando com cerca de 2% da produo e do consumo globais. Ao longo dos
anos 90, o pas ainda evoluiu da dcima para a oitava posio entre os maiores
consumidores de fibras virgens, com 2,5% do volume global consumido. tambm o
stimo maior produtor de celulose, contribuindo com 4% do total mundial, sendo o
terceiro em celulose e pastas de mercado e o primeiro em celulose de eucalipto.
A celulose de fibra longa e as pastas de alto rendimento vm de fbricas integradas
produo de papel, apresentando pequenos excedentes (cerca de 3% e 14%,
respectivamente) destinados a venda. A celulose de fibra curta sai tanto de fbricas
integradas produo de papel quanto de fbricas independentes que destinam ao
mercado externo a maior parte de sua produo.
No comrcio internacional, o Brasil, alm de caracterizar-se como principal exportador de
celulose de fibra curta de eucalipto, importante fornecedor de papis de imprimir e
escrever no-revestidos. Pelo lado das importaes, destacam-se o papel de imprensa e
os papis de imprimir e escrever revestidos.

Em 2001, as exportaes brasileiras de celulose e papel foram da ordem de US$ 2,2

bilhes (representando 4,5% da balana comercial). O comrcio internacional de celulose
tem dimenso de 32 milhes de toneladas. As transaes que envolvem celulose de
eucalipto movimentam 5,7 milhes de toneladas, das quais o Brasil detm 56%. A maior
produtora mundial de celulose de eucalipto para mercado brasileira a Aracruz
Celulose S/A.
A indstria brasileira de celulose e papel desenvolveu sofisticada tecnologia florestal,
conquistando a maior produtividade do mundo. Hoje, abastecida exclusivamente por
florestas plantadas, que apresentam elevado rendimento industrial, garantindo baixos
custos para a indstria.
Tambm nos aspectos ambientais, o setor incorporou os mais rigorosos padres
existentes. Alm da adequao das unidades industriais, a reciclagem de papis atinge
cerca de 45%.
A partir de 1998, a atuao do BNDES e sua capacidade de acompanhar as necessidades
do mercado foram importantes para o forte movimento de consolidao que o setor de
celulose e papel viveu no Brasil, acompanhando a tendncia mundial. As empresas
nacionais buscaram aumentar a escala produtiva e as sinergias operacionais, de forma a
possibilitar melhor posio no mercado. Observe-se que, diferentemente do verificado
em outros setores industriais, essa consolidao acarretou a entrada de controladores
estrangeiros apenas em casos isolados.
O BNDES atuou principalmente de trs formas: contribuindo com a anlise tcnica de
viabilidade das transaes propostas; realizando operaes de mercado aberto, em favor
das novas estruturas de controle, quando pertinente; e provendo recursos para os
investimentos necessrios em modernizao e expanso. Os desembolsos do Banco para
o setor crescem, sobretudo em 2000 e 2001, em funo dos novos investimentos
suscitados pelos projetos de expanso e modernizao, notadamente na produo de
celulose de mercado (grfico 11).
Da mesma forma, as aprovaes para o setor aumentam como percentual do oramento
total do BNDES, sobretudo no final do perodo (grfico 12).

3. PERSPECTIVAS E DESAFIOS
A expanso do setor brasileiro de celulose e papel, em bases competitivas, o grande
desafio que se coloca para as empresas e o BNDES. A maior parte dos gargalos
identificados no perodo de implantao da indstria foi superada, mas ainda persistem
alguns, como, por exemplo, a produo interna de papel de imprensa, o suprimento de
madeira e a escala empresarial.
O Banco tem buscado dinamizar sua estrutura, de forma a estar apto a criar produtos
que contribuam para o fortalecimento do setor. Especificamente, o BNDES tem em sua
agenda de trabalho atual as seguintes misses:
atuar junto ao Ministrio do Desenvolvimento para analisar o impacto dos acordos de
livre comrcio sobre a cadeia produtiva de celulose e papel;
formatar produtos que possam estabelecer condies vantajosas para a
internacionalizao de empresas brasileiras;
conceder financiamentos para a modernizao gerencial e a consolidao e a expanso
da indstria;
criar mecanismos financeiros que permitam ampliar a base florestal; e
incentivar a implantao de uma nova mquina de papel de imprensa no pas.
Ao longo do perodo, logrou-se concentrar a produo, aumentando as economias de
escala, objeto de tantas resolues do BNDES (tabela 6).

No entanto, quando se compara a indstria brasileira com a internacional, pode-se inferir

que a nossa continuar em processo de consolidao. Na tabela 7, so apresentados os
principais players do setor e seus ativos totais.
A histria da parceria do BNDES com o setor de celulose e papel se confunde com a
prpria trajetria do Banco e demonstra que Estado e empresariado podem trabalhar
juntos no fortalecimento da economia.

BIBLIOGRAFIA
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de Janeiro, 1975.
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progresso: cem anos de poltica econmica republicana, 1889-1989. Rio de Janeiro,
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ZAEYEN, A. Estrutura e desempenho do setor de celulose e papel no Brasil. Tese de mestrado.
Rio de Janeiro, IEI/UFRJ, 1986.

1 Os autores agradecem a Angela Regina Pires Macedo, Rosiney Zenaro, Leonardo Pamplona Perdigo e
Fabiano Pires, Bracelpa e s empresas do setor de celulose e papel as contribuies a este trabalho.

A AGROINDSTRIA
Paulo Faveret Filho
Sergio de Paula
1. Introduo
A agroindstria1 um dos segmentos mais importantes da economia brasileira. At o
sculo 20, nossa dinmica econmica era dada essencialmente pela sucesso de ciclos de
explorao de produtos primrios, no que j se inclua certo nvel de processamento,
como no caso do acar. No incio da industrializao, o setor alimentcio e o txtil
respondiam por quase dois teros do produto fabril, proporo que foi caindo medida
que se implantavam novos setores. O modelo de industrializao pela substituio de
importaes, consagrado no Plano de Metas, levou a priorizar outros setores industriais,
especialmente os intensivos em tecnologia e capital. Pode-se mesmo dizer que a
agricultura ganhou conotao de atraso (econmico e poltico) e que a indstria
alimentcia era considerada tradicional.
O regime militar no alterou radicalmente essa percepo, mas definiu polticas de apoio
agricultura que promoveram sua rpida modernizao. O papel fundamental da
agricultura era duplo: gerar divisas para sustentar a balana comercial e contribuir para
reduzir o custo de vida, por meio da diminuio dos preos agrcolas. A indstria de
alimentos ganhou certa prioridade na tarefa de agregao de valor exportado, com
destaque para o processamento da soja, que se tornou cultura importante a partir dos
anos 70. Em grande medida, a agroindstria cumpriu a contento essas tarefas, embora
sua marcha tivesse sido acompanhada de vrios desequilbrios.
No incio da dcada de 80, agricultura coube contribuir para a gerao de grandes
supervits comerciais, destinados a equilibrar o balano de pagamentos, atingido em
cheio pela crise da dvida externa. !Exportar o que importa" era o lema da poltica
econmica entre 1981 e 1984, e a agroindstria tinha ento papel central. nesse
contexto que o BNDES comea a intensificar seu apoio ao setor, ainda em nveis
relativamente baixos.
Na dcada de 90, o cenrio muda radicalmente. A abertura comercial elimina a proteo
de alguns segmentos agroindustriais trigo e algodo foram os mais afetados , e a
restrio fiscal reduz os recursos pblicos disponveis para financiar o setor. A acelerao
dos ganhos de produtividade tornou-se a chave para a sobrevivncia, e os produtores
brasileiros adaptaram-se rapidamente ao novo ambiente competitivo, ainda que muitos
tenham ficado pelo caminho.
A implantao do real aprofundou a desproteo do setor primrio, adicionando dois
elementos prejudiciais a seu funcionamento: a elevao dos juros e a valorizao do
cmbio. A crise que sobreveio foi profunda e acelerou o processo de concentrao entre
os produtores, ao expulsar os menos eficientes e os mais endividados. Os reflexos sobre
o fluxo de financiamento sero comentados neste artigo.
Ao mesmo tempo, o aumento do consumo de alimentos que se seguiu ao Plano Real
deflagrou um ciclo de investimentos da indstria alimentcia, traduzido numa demanda
crescente por recursos do BNDES.
A instabilidade macroeconmica do final da dcada de 90 no desacelerou a
agroindstria, pois seus dois segmentos conheceram grande estmulo com a
desvalorizao cambial e o conseqente aumento do quantum exportado. Ademais, a
agricultura foi favorecida pela criao de linhas de crdito especiais, com juros fixos
destacando-se o Moderfrota , que auxiliaram o processo de modernizao do campo

pela recuperao do parque de mquinas agrcolas.

Este artigo recupera o apoio do BNDES trajetria produtiva da agroindstria,
enfatizando o perodo 1986-2001, para o qual dispomos de dados adequados. At a
dcada de 80, o setor tinha participao marginal nos desembolsos do BNDES, que se
concentravam nos setores de infra-estrutura e indstria pesada. J nos anos 90 o quadro
muda, e a agroindstria passa a ser um dos maiores clientes do BNDES, conhecendo fase
de grande dinamismo at o presente momento, como se contar agora.
2. Retrospectiva histrica de 1952 dcada de 80
A atuao do BNDES junto s empresas agroindustriais remonta ao perodo de sua
criao. Desde os trabalhos da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos Para o
Desenvolvimento Econmico, em 1951, definira-se que o BNDES seria responsvel por
financiar o investimento agroindustrial. Em 1953, ano seguinte ao da criao do Banco,
teve incio a concesso de financiamentos para a agroindstria, mediante os desembolsos
para os frigorficos pertencentes Superintendncia das Empresas Incorporadas ao
Patrimnio Pblico (Seipan) e empresa Armazns Gerais Frigorficos (Arfrio). At 1955,
os valores destinados para a agroindstria correspondiam a somente 1% do total
desembolsado pelo Banco at aquela data.
Em 1956, comeou o Plano de Metas, uma iniciativa do governo federal que incorporou
os projetos agroindustriais em curso ou em anlise no BNDES. No decorrer de sua
execuo, concederam-se financiamentos a diversos frigorficos e matadouros, alm de
armazns e silos, financiamentos esses que ento correspondiam a 3% do total j
emprestado pelo Banco.2
Durante as dcadas de 60 e 70, o Banco financiou diversas indstrias complementares
das atividades agropecurias, concentrando sua atuao nas indstrias alimentcias.
Na dcada de 80, o setor agroindustrial passou a receber maior apoio do BNDES. Tal fato
deveu-se em parte ao incio dos financiamentos produo agropecuria, com tendncia
crescente no decorrer da dcada, e s metas estabelecidas pelo governo federal. O
perodo se caracterizou pela situao de crise internacional, com as elevadas taxas de
juro e as altas do preo do petrleo, diminuindo a capacidade de endividamento do
Estado e a quantidade de divisas disponveis.
Na tentativa de enfrentar a crise, o governo federal instituiu o Terceiro Plano Nacional de
Desenvolvimento (III PND), cujas prioridades foram os investimentos em energia e em
atividades exportadoras, visando a elevar a quantidade de divisas. No mbito dos
investimentos em energia, o BNDES aumentou o apoio s atividades agroindustriais,
iniciou o financiamento direto do setor agropecurio e passou a ser agente do Prolcool
(em 1979), atuando tanto nas operaes industriais que objetivavam a implantao de
destilarias quanto nas de carter rural, ou seja, na implantao de canaviais para
abastecer as indstrias produtoras de lcool combustvel.
Durante os anos 90, consolidou-se a ao do BNDES nas atividades agroindustriais. O
perodo foi o mais significativo da histria do Banco em termos de desembolsos para a
agroindstria (que se elevaram significativamente, em virtude do aumento dos recursos
destinados ao setor agropecurio e s indstrias de alimentos e bebidas) e em termos de
programas especficos (criados para as diversas cadeias agroindustriais).
O grfico 1 ilustra a evoluo dos desembolsos do BNDES para a agroindstria entre
1986 e 2001. Nele, fica clara a curva ascendente dos financiamentos, que passam de
nveis inferiores a R$ 1 bilho, at 1991, para R$ 4,5 bilhes, em 2001. Apesar do
crescimento quase contnuo, a participao do setor no desembolso total do BNDES

decaiu sensivelmente a partir de 1994 (quando atingira seu nvel mximo, ligeiramente
superior a 25%), pela recuperao dos financiamentos para o setor de infra-estrutura e,
depois, pela ampliao dos crditos exportao, concentrados no setor de transporte
areo. Em 2001, a participao voltou a nvel elevado mais de 17% do total,
confirmando o destaque do setor no BNDES e sua importncia para a economia
brasileira.

A tabela 1 se mostra eloqente a respeito do papel da agroindstria na democratizao

do acesso ao crdito do BNDES. Antes de 1991, o agronegcio j era responsvel por
elevada parcela das operaes3 do Banco. Quando se institui o Finame Agrcola, ocorre
um salto no volume de operaes, que mais do que quadruplicam at 1994. A crise
agrcola de 1995-96 reduz a quantidade aos nveis de 1991, verificando-se uma oscilao
at 1999, quando o crescimento se mostra novamente vigoroso, at atingir o pice em
2001. Calculando-se as taxas de crescimento ponta-a-ponta, o resultado
impressionante: o nmero total de operaes do BNDES subiu 325% entre 1986 e 2001;
na indstria de alimentos, caiu 42%; e, na agropecuria, cresceu 10.152%. Como se
explicar a seguir, dois programas tm papel fundamental nessa trajetria: o PronafInvestimento e o Moderfrota.

3. Agropecuria
Os desembolsos do BNDES para o setor agropecurio apresentam cinco fases bem
marcadas:
entre 1986 e 1991, mantiveram-se em nveis baixos (inferiores a R$ 500 milhes por
ano), pois os instrumentos de financiamento estavam quase restritos a operaes Finem
e as linhas da Finame abrangiam poucos itens de investimento na fazenda;
quando a linha Finame Agrcola instituda, h um rpido e intenso crescimento entre
1992 e 1994, ano cujo desembolso s viria a ser superado em 2001;
a crise agrcola acompanhando o incio do Plano Real e resultando da combinao de
juros altos com preos agrcolas em queda tem forte impacto sobre os desembolsos,
que caem vertiginosamente em 1995-96;
a recuperao inicia-se em 1997, mas sob influncia decisiva da instituio do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf-Investimento). At
1999, h queda nos desembolsos, explicada sobretudo pela reduo das operaes
Pronaf. Inicia-se, porm, a lenta recuperao das linhas convencionais, em especial da
Finame Agrcola; e
o crescimento acelerado entre 1999 e 2001, reflexo do Moderfrota e da melhora da
renda agrcola em virtude do novo regime cambial.

A distribuio dos financiamentos por linhas apresentada no grfico 3. Nele se v que,

at 1990 (inclusive), as operaes do tipo Finem (financiamento a empresa) eram
majoritrias, com exceo de 1986, quando predominaram as operaes com recursos
no-reembolsveis (oriundos do Finsocial). medida que as linhas automticas (como
Finame e BNDES Automtico) se estendem agricultura, a parcela das operaes Finem
declina para nveis sempre inferiores a 20% do total. As linhas automticas assumem o
predomnio, o que produz expressiva pulverizao do acesso ao crdito, garantindo maior
cobertura do financiamento do BNDES no campo. No perodo 1996-98, o peso majoritrio
do BNDES Automtico resulta da combinao de dois fatores: a queda absoluta dos
financiamentos por via da Finame Agrcola e a criao do Pronaf-Investimento, que
operacionalizado graas ao BNDES Automtico. Entre 1999 e 2001, a Finame Agrcola
representa quase dois teros do total, refletindo o sucesso do Moderfrota.

3.1. Caractersticas relevantes

O papel fundamental do BNDES junto ao setor agropecurio o de banco de segunda
linha, isto , provedor de recursos para que os agentes financeiros os repassem aos
clientes finais. Por isso, procuramos analisar nesta seo algumas caractersticas da
dinmica dos repasses do BNDES ao setor, destacando a lgica de operao dos bancos
comerciais.
3.1.1. OPERAES INDIRETAS
O BNDES se relaciona com os clientes agropecurios sobretudo atravs da rede de
agentes financeiros. Entre 1986 e 1991, a participao dos financiamentos diretos ainda
era relevante. A partir da criao da linha Finame Agrcola e do crescimento do BNDES
Automtico, as operaes indiretas tornaram-se francamente dominantes, no sendo
nunca inferiores a 95% do valor total. Claro que, se considerado o nmero de operaes,
os repasses chegam a praticamente 100%, pois o BNDES tem capacidade de analisar e
aprovar um nmero limitado de operaes a cada ano, dada sua estrutura centralizada
afinal, no relacionamento com os clientes, um banco de atacado.

3.1.2. NMERO DE AGENTES FINANCEIROS

Um indicador relevante de interesse dos bancos pela agropecuria o nmero de
agentes com desembolsos para o setor. A tabela 2 sugere que esse interesse cresceu,
porm mais lentamente do que o interesse pelos demais setores. Quanto propenso a
emprestar para a agropecuria, ela pode ter cado ligeiramente, pois o nmero de
agentes com desembolso para o setor cresceu 11%, enquanto o total de agentes ativos
do BNDES aumentou 15%, considerando-se as mdias de 1998-2001 e 1994-97.

3.1.3. AGENTES PBLICOS E PRIVADOS

Tradicionalmente, a agricultura era financiada por bancos pblicos, liderados pelo Banco
do Brasil. Isso tambm foi verdade para as linhas do BNDES at 1998. No grfico 4 v-se
que a partir de 1999 os bancos privados passaram a responder pela maior parte dos
desembolsos, tornando-se tambm lderes em nmero de operaes. Isso configura
expressiva mudana de padro. Entre os fatores explicativos, encontram-se a
privatizao de bancos estaduais e federais; o impacto da crise agrcola de 1995-96
sobre o BB; e o peso crescente de novos agentes (bancos cooperativos e bancos de
montadoras).

O resultado do Moderfrota inequvoco. Ele propiciou expressiva recuperao das vendas

de mquinas agrcolas, viabilizando o aumento de produtividade que tem permitido ao
Brasil alcanar sucessivas safras recordes. O grfico 5 ilustra com clareza os ciclos das
vendas de mquinas e do financiamento no perodo ps-real. Aps a crise de 1994-95,
tanto as vendas quanto o financiamento caram acentuadamente, mas as vendas se
recuperam antes da Finame Agrcola; isso porque os fabricantes passaram a utilizar
outras fontes de recursos no perodo 1996-98, recursos que eram especialmente
externos, por causa tanto do bloqueio dos canais internos quanto do cmbio valorizado.
Com a desvalorizao da moeda e a renegociao das dvidas agrcolas, as linhas do
BNDES voltaram a ficar atraentes, ainda mais depois da implantao dos juros fixos, que
comeam com recursos prprios do BNDES em 1999, graas ao Finame Agrcola Especial.
No ano seguinte, o governo federal lana o Moderfrota, e esse movimento se acelera,
dando impulso expanso das vendas internas de mquinas.

4. INDSTRIA DE ALIMENTOS
4.1. EVOLUO DOS DESEMBOLSOS EM 1986-2001
A atuao do BNDES no financiamento da indstria de alimentos sempre se revestiu de
caractersticas peculiares. Embora no se possa dizer que o Banco tenha sido indutor dos
investimentos nesse setor como o fora em outros (vide o caso exemplar da celulose e
papel), ele esteve presente nos momentos em que a indstria demonstrou interesse em
aumentar a capacidade de produo, fosse pelas exploses de consumo no mercado
interno, fosse pelo direcionamento para o mercado externo.
A participao do setor nos desembolsos totais do BNDES aparece no grfico 6. Nele, vse que a mdia histrica de cerca de 5%, com oscilaes brandas. O nvel mximo foi
atingido em 1994-95 e em 2001; o mnimo, em 1997-98. No primeiro perodo, fica
evidente a influncia do aumento do consumo de alimentos no Plano Real; os
financiamentos em 2001, por sua vez, ligam-se mais exportao. J a queda de 199798 no est relacionada reduo do valor absoluto, que se manteve constante, mas sim
ao crescimento acentuado dos desembolsos do BNDES para os setores de infra-estrutura.

A evoluo dos desembolsos para a indstria de alimentos est intimamente ligada aos
ciclos da economia brasileira. O ano de 1987 foi um dos picos dos desembolsos do
BNDES para a indstria alimentcia, quando se alocaram R$ 914 milhes ao setor. Em
seguida, os desembolsos se mostraram decrescentes at 1991, ano em que os
financiamentos chegaram ao menor valor desde 1986 (R$ 320 milhes).
A partir de 1994, no rastro da estabilidade econmica e do aumento do consumo, iniciase novo ciclo de investimento. No BNDES, esse ciclo se reflete, em 1994 e 1995, no
aumento dos financiamentos por via da Finame, o que sugere um primeiro momento de
modernizao das indstrias, com substituio de mquinas e equipamentos, como
resposta ao aumento de consumo e de produo. Os desembolsos da Finame triplicaram
de 1993 a 1995 e chegaram a representar 62% dos desembolsos do BNDES para a
indstria de alimentos. Foram 60% superiores ao pico de 1987, alcanando R$ 549
milhes, em 1995, contra R$ 326 milhes daquele ano. Ainda assim, os desembolsos
totais se revelaram 2% inferiores aos de 1987.
Os anos seguintes refletem a diminuio do ritmo de crescimento da economia; o perodo
de ajustes organizativos e logsticos; e o esforo para racionalizar a produo nas
indstrias. Diminui a importncia relativa da aquisio de mquinas e equipamentos, a
qual d lugar a investimentos fixos. Como reflexo no BNDES, reduzem-se os
desembolsos da Finame e aumentam os do BNDES Automtico e Finem.

A modernizao industrial e a abertura comercial, deflagradas no incio dos anos 90,

produziram significativo aumento na qualidade dos produtos alimentcios brasileiros,
processo que seria aprofundado na segunda metade da dcada, quando cresceu o nvel
de exigncia do consumidor. Paralelamente, o esforo do governo brasileiro para elevar a
gerao de divisas em moeda estrangeira e equilibrar a balana comercial suscitou vrias
aes de incentivo s exportaes.
No setor alimentcio, a cadeia das carnes foi a que mais respondeu a isso, com
importante crescimento na exportao tanto de aves quanto de sunos, bovinos e
crustceos (camaro). O BNDES participou ativamente, no s abrindo para o setor a
possibilidade de uso da linha de financiamento exportao (BNDES-Exim), o que
chegou a representar 60% dos desembolsos para a indstria alimentcia em 2001, como
tambm ampliando, de 1998 em diante, o apoio a grandes projetos de modernizao,
reestruturao e abertura de unidades industriais.
4.2. PRINCIPAIS SEGMENTOS
Ao longo do perodo analisado, a atuao do BNDES no setor alimentcio foi bastante
diversificada, refletindo as diferentes fases de cada segmento. Assim, em todo o perodo,
os desembolsos para a fabricao de outros produtos alimentcios ficaram em torno de
30% das operaes feitas e de 20% do valor desembolsado.
Os movimentos de modernizao e reestruturao das cadeias, fosse pela mudana dos
padres de consumo do mercado interno, fosse pelas oportunidades de exportao, ficam
claramente identificados nos nmeros dos desembolsos do BNDES.
A fabricao de outros produtos alimentcios chegou a absorver 45% dos recursos nos
anos de 1987 e 1988, com a forte influncia da cadeia de massas e a expressiva
participao de panificadoras refletindo o importante aumento do consumo de massas
no perodo do Plano Cruzado e a reestruturao das padarias, que substituram os fornos
a lenha por fornos eltricos e modificaram seus negcios ampliando a oferta de produtos
e tornando-se assim pequenas mercearias, num contraponto ao processo de
concentrao do varejo de alimentos nos supermercados.
4.2.1. Carnes
Esse setor foi o que recebeu mais recursos do BNDES no perodo, demandando recursos
para modernizao e expanso da indstria avcola, inicialmente para atender ao

aumento da procura interna e, a partir da metade dos anos 90, para concretizar
investimentos que capacitassem as indstrias a melhorar o desempenho exportador.
A cadeia de carnes assumiu posio de destaque de 1996 em diante, quando chegou a
absorver 40% dos recursos, em funo do largo acesso ao BNDES-Exim. Tratava-se de
uma resposta ao fomento da exportao empreendido pelo governo federal e s
condies externas favorveis, sobretudo no que dizia respeito s crises de sade animal
por que passaram a Europa e sia.
No segmento da carne bovina, foi importante a participao do BNDES na reestruturao
empresarial, apoiando a expanso e a modernizao de frigorficos que vieram a assumir
a liderana tanto no mercado interno como no externo. A montagem de estruturas de
desossa nos frigorficos-lderes se viu incentivada e muito apoiada pelo Banco ao longo
da dcada de 90.
4.2.2. Laticnios
Esse foi um setor que passou por grandes transformaes nos anos 90. A concorrncia
externa e o acirramento da concorrncia interna obrigaram a indstria a modernizar e
expandir suas usinas e diversificar e reestruturar o sistema de coleta.
A instalao de fbricas de leite em p, leite condensado e derivados lcteos era constante nos projetos apresentados ao BNDES que vieram a receber apoio creditcio. Na
segunda metade da dcada, tambm se destacaram operaes para aquisio de
tanques de resfriamento de leite, acopladas a investimentos em infra-estrutura de coleta
a granel, financiadas pelo Proleite.
4.2.3. Acar e lcool
Aps a crise do Prolcool, o apoio do BNDES ao setor caiu sensivelmente. A recuperao
se iniciou em 1997, quando foi permitido que se financiasse o investimento na lavoura de
cana. Mais tarde, cresceram os desembolsos para a indstria de acar, refletindo
sobretudo a necessidade de repor equipamento, dado o grande desgaste durante o
processo produtivo. A demanda por financiamento de novas unidades no significativa,
indicando que as empresas tm-se concentrado no esforo de modernizar e racionalizar a
produo.
A reestruturao da cadeia do acar se faz sentir no aumento do valor das liberaes
para o fabrico e refino entre 1994 e 1998. Nesse perodo, a cadeia recebe cerca de 20%
do valor dos desembolsos do BNDES; nos outros anos, oscila em torno de 9%.
4.2.4. Processamento de gros e produo de leos
De 1986 a 1994, o processamento de gros e o fabrico de leos absorveram de 20% a
30% dos recursos desembolsados para a indstria alimentcia. Eram investimentos
necessrios ao aumento da capacidade de armazenagem e de processamento das
indstrias de soja. Em 1995, a crise agrcola fez diminurem os investimentos no setor. J
a partir de 1996, com a Lei Kandir, a exportao de gros comeou a aumentar, e o
processamento estacionou, reduzindo os investimentos naquela cadeia. No incio da
dcada, o BNDES teve participao relevante na instalao e ampliao de unidades de
refino de leo e de esmagamento de gros, sobretudo de soja, acompanhando no
deslocamento para o cerrado a nova geografia do setor. Com isso, aumentou-se a
capacidade produtiva para suprir a demanda interna e externa de leo comestvel e
raes animais, o que seria importante para viabilizar a rpida expanso da produo de
carnes no final dos anos 90.

4.2.5. Produo de sucos de frutas

Embora com pequena participao no total dos desembolsos do BNDES, foi importante a
participao no financiamento do setor. Implantaram-se vrias fbricas (inclusive de
empresas-lderes) para produzir suco do tipo pronto para beber.
4.3. OPERAES DIRETAS E INDIRETAS
Predominaram as operaes feitas por intermdio dos agentes financeiros, com valores
que, na mdia, representaram 80% dos desembolsos do BNDES. A nica exceo
aconteceu em 1991, quando uma grande operao de lanamento de debntures no
mercado de capitais foi responsvel por 24% do desembolso daquele ano. Destaque-se
ainda o ano de 1987, quando os agentes financeiros foram responsveis por 98% dos
recursos do BNDES alocados indstria de alimentos, realizando 4.806 operaes.
Mesmo no final do perodo (nos anos de 1999 e 2000), quando o nmero de operaes
do BNDES com a indstria de alimentos chega a seus nveis mais baixos (em torno de
1.500), as operaes indiretas absorveram cerca de 71% dos recursos. Isso se explicava
em funo das operaes Exim, que, embora de valor expressivo, so realizadas
mediante agentes financeiros.
4.4. LINHAS DE FINANCIAMENTO
No perodo, a linha de financiamento a mquinas e equipamentos caracterizou-se por
apresentar picos de desembolso nos anos que guardam grande influncia dos picos de
consumo (1986 e 1995), apresentando quedas nos anos de menor crescimento
econmico. Destaca-se que, no pico de 1995, o desembolso por via da Finame foi 60%
superior ao de 1996 e que o patamar dos desembolsos da Finame no perodo posterior
ao pico de 1995 (Plano Real) 50% superior ao patamar ps-Plano Cruzado. Isso
comprova que, na ltima dcada, a indstria alimentcia deu mostras de um dinamismo
modernizador muito superior ao dos anos 80.
Os financiamentos de investimentos fixos para pequenas e mdias empresas (a maior
parte dos desembolsos do programa BNDES Automtico4) so crescentes at 1998,
quando iniciam ciclo de baixa. J que esses financiamentos so em geral feitos para
modernizar uma unidade industrial ou expandir a produo, aquele comportamento
sugere a desacelerao dos investimentos, dada a prpria desacelerao da economia e
a necessidade de maturao dos investimentos j realizados durante a dcada.
A partir de 1995, nota-se um aumento do desembolso por intermdio da linha de Financiamento Direto a Empresas, fruto da necessidade de mudana de escala de mdias
empresas; da adequao de grandes empresas ao novo ciclo de investimento; e dos
investimentos da cadeia de carne para competir no mercado externo. Esse aumento se
mostra bastante perceptvel em 1999, quando os desembolsos para operaes diretas de
financiamento a empresas (Finem) aumentaram 277%, passando de R$ 84 milhes no
ano anterior para R$ 317 milhes. Nos anos seguintes, eles permaneceram em
patamares elevados para o padro histrico de tais operaes, chegando a R$ 243
milhes em 2000 e R$ 204 milhes em 2001.
Nos ltimos cinco anos, o BNDES-Exim foi a linha de financiamento do BNDES mais
acessada pelas empresas da indstria alimentcia. Com essa linha, o BNDES cumpriu dois
importantes papis: suprir a lacuna de financiamento de mdio prazo para exportaes
contratadas com compradores externos; e oferecer ao mercado condies de financiar o
aumento das exportaes, mediante contratos de desempenho.

4.5. NMERO DE OPERAES E VALOR MDIO

A quantidade de operaes realizadas com o setor de alimentos alta para os padres do
BNDES: mdia de 2.449 por ano ao longo de todo o perodo. Observa-se, contudo, uma
tendncia de diminuio nesse nmero.

De outra forma, verifica-se maior concentrao dos desembolsos a partir de meados dos
anos 90, acentuando-se a partir de 1999. O perodo de 1999 a 2001 muito influenciado
pelas operaes Exim (que, na maioria, caracterizam-se por serem operaes grandes);
j os anos anteriores so marcados pelo aumento das operaes diretas de
financiamento a empresas (Finem).
4.6. REAVER
No primeiro semestre de 1996, os preos dos principais insumos utilizados na avicultura
aumentaram bastante, ao mesmo tempo que se observava queda no preo dos produtos
finais de carne de frango. O resultado foi o aumento do nvel de endividamento das
empresas avcolas, principalmente no Rio Grande do Sul, dada a escassez de milho para
rao. O governo daquele estado, por intermdio de seus agentes financeiros, lanou
ento o Reaver, objetivando recuperar a competitividade das empresas do setor e
reestruturar as posies financeiras delas.
O valor total desembolsado pelo BNDES foi de R$ 148 milhes, em 128 operaes
realizadas com frigorficos, pequenas empresas, incubadoras e mini e pequenos
produtores voltados para a postura comercial. A maior parte desse valor (88%) foi
desembolsada em 1998.
5. AGENDA PARA O FUTURO
A trajetria dos desembolsos do BNDES para a agroindstria acompanha de perto o
desenvolvimento do setor, em especial nos anos 90. Aps ter-se concentrado na infraestrutura e nas indstrias bsicas at a dcada de 70, o Banco diversificou suas
aplicaes, e o agronegcio logo ganhou lugar de destaque. Nos anos 90, a mudana do
padro de desenvolvimento brasileiro favoreceu os setores em que o pas tem vantagens
comparativas, caso da agroindstria, levando-a um expressivo ciclo de investimentos,
ainda que esse ciclo estivesse sujeito a flutuaes considerveis (sobretudo por causa da
crise financeira pela qual a agricultura passou em meados da dcada).

A resposta do BNDES s diferentes demandas do setor tem sido rpida e flexvel. Quando
a indstria alimentcia elevou os investimentos para atender demanda ampliada pelo
Plano Real, aumentaram os financiamentos, fosse de mquinas (Finame), fosse de
implantao de novos empreendimentos. No final da dcada, o grande desafio dessa
indstria passou a ser a ampliao da exportao; e, de novo, o BNDES reagiu com
rapidez, atravs do BNDES-Exim, financiando o incremento das exportaes de carnes,
frutas e outros produtos em que o Brasil tem grande competitividade.
No caso da agropecuria, embora o quadro seja um pouco mais complexo, o papel do
BNDES foi inequvoco. Nos ltimos dois anoscom a ampliao dos financiamentos de
mquinas agrcolas, mais de 95% das vendas no mercado interno contam com recursos
do Finame Agrcola. Quando o setor sofreu a crise financeira de 1994-95, o crucial
passou a ser a reativao dos canais de repasse, bloqueados pela inadimplncia
generalizada. O governo federal definiu as regras para renegociao das dvidas
agrcolas, processo que contou com a participao do BNDES, e o resultado foi que
muitos produtores voltaram a ter acesso aos bancos.
Paralelamente, o governo federal instituiu o Pronaf, que teve papel decisivo na
democratizao do acesso ao crdito, trazendo para o sistema bancrio dezenas de
milhares de agricultores antes desatendidos. Mais adiante, o BNDES respondeu
demanda do setor com o Finame Especial, programa com recursos prprios e taxas de
juro fixas. Isso foi fundamental para afastar o fantasma dos juros flutuantes, cujos
efeitos negativos estavam vivos na memria recente dos agricultores. Posteriormente, o
governo federal passou a equalizar a taxa de juro, garantindo ao cliente final uma taxa
fixa e baixa em termos reais. Era outra medida essencial para a retomada do
investimento agrcola, sobretudo no caso do parque de mquinas tratores e
colheitadeiras.
Visto desde 2002, o panorama setorial parecia muito promissor. O Brasil abrira vrios
mercados para seus produtos agroindustriais, graas a um intenso esforo de
negociaes comerciais e sanitrias, garantindo maior acesso de nossas empresas
nacionais ao mercado externo. Internamente, o consumo no crescia s mesmas taxas
do incio do Real, mas havia demanda por produtos mais complexos, diversifica-se a
oferta, e aumentavam os investimentos em qualidade e segurana alimentar. Embora o
desafio logstico permanecessem, diversas iniciativas pblicas e privadas tinham
contribudo para reduzir o custo de transporte, varivel crtica na rentabilidade de preos
estabelecidos no mercado internacional.
Na agropecuria, o inequvoco sucesso dos programas de juros fixos, liderados pelo
Moderfrota, permitiu a recuperao do investimento dos produtores, viabilizando novos
ganhos de produtividade e qualidade no futuro prximo. Aumentou expressivamente o
acesso ao crdito de investimento (processo em que o Pronaf teve papel fundamental),
ainda que no se pudesse considerar satisfatrio o atual nvel de cobertura.
No apoio do BNDES ao setor agroindustrial, as questes cruciais parecem ser:
i) Reao da demanda por crdito agropecurio no caso de reduzir-se o subsdio do
Tesouro Nacional aos programas especiais se ocorrer nova rodada de ajuste fiscal nos
prximos anos, haver o risco de diminurem as linhas com equalizao de juros, e a
demanda por crdito poder cair, desacelerando o investimento no campo.
ii) Aumento da cobertura de crdito o acesso s linhas agropecurias do BNDES
cresceu muito nos ltimos anos, mas ainda no o desejvel. A democratizao do crdito precisa continuar a ser fomentada pelo aumento da concorrncia entre os agentes
financeiros e pelo desenvolvimento de novos programas e novas modalidades
operacionais que permitam reduzir o custo de transao nos pequenos emprstimos e
que ampliem o acesso s linhas de crdito.

iii) Financiamento exportao o esforo de aumentar o quantum exportado tem sido

bem-sucedido e provavelmente requerer mais recursos do BNDES nos prximos anos.
iv) Logstica os investimentos das empresas de infra-estrutura so fundamentais para
reduzir os custos logsticos do setor agroindustrial, garantindo a competitividade dele
num cenrio de concorrncia acentuada.
v) Agregao de valor no mercado interno ou externo, uma das grandes tarefas do
setor avanar na cadeia de valor, passando a comercializar produtos com maior grau
de complexidade. Isso implicar tanto investimentos na indstria quanto eventuais
recursos para apoiar a internacionalizao das empresas, atravs da constituio de
cadeias distribuidoras no exterior.
A histria do relacionamento do BNDES com a agroindstria mostra que essa pauta de
questes, apesar de desafiadora, ser tratada de modo adequado e que o Brasil seguir
na trilha rumo liderana do agronegcio mundial.
BIBLIOGRAFIA
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Anurio estatstico do crdito rural. Braslia, vrios anos.
BNDES. O BNDES e o Plano de Metas. Rio de Janeiro, jun. 1996.
FAVERET FILHO, Paulo. Evoluo do crdito rural e tributao sobre alimentos na dcada de
1990: implicaes sobre as cadeias de aves, sunos e leite, BNDES Setorial, n 16, Rio de
Janeiro, BNDES, p. 31-56, set. 2002.
____; LIMA, Eriksom T.; PAULA, Srgio R. L. de. O papel do BNDES no financiamento ao
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2000.
GRIGOROVSKI, Paulo R. E. O BNDES e o financiamento do investimento agropecurio: uma
ntima relao aps 1980. Monografia de concluso do curso de economia. Rio de
Janeiro, UFRJ, out. 2000.
VIANNA, S. B. A poltica econmica no segundo governo Vargas: 1951-54. Rio de Janeiro,
BNDES, 1987.

1 Para efeitos deste artigo, a agroindstria definida de forma bastante restrita, abrangendo apenas dois
setores, a saber: agropecuria (produo primria, ou "dentro da porteira") e indstria alimentcia
(processamento de boa parte de produtos agropecurios).
2 Para uma anlise dos pormenores do Plano de Metas e da atuao do BNDES nesse perodo de pleno
desenvolvimento, ver BNDES (1996).
3 No confundir operaes com clientes, pois um cliente pode realizar vrias operaes num ano por
exemplo, adquirindo mquinas pelas linhas Finame.
4 No BNDES, at 1989, os desembolsos do Programa de Operaes Conjuntas com Agentes Financeiros
(POC) foram classificados como operaes de Financiamento a Empresa (Finem), no se diferenciando
das operaes de maior porte analisadas diretamente pelo BNDES e realizadas com intervenincia de
algum agente financeiro.

O COMPLEXO AUTOMOTIVO
Angela M. Medeiros M. Santos
Priscilla Burity1
Desde a dcada de 50, o BNDES contribui para o desenvolvimento da indstria
automobilstica e de autopeas e vem modificando sua atuao de forma a acompanhar
as prioridades das polticas governamentais. Participou da implantao dessa indstria no
pas, do crescimento do setor de autopeas, da implantao de novas unidades e da
modernizao nos anos 90 e do estmulo s vendas de veculos comerciais. Naquela
dcada, a maioria dos projetos de veculos realizados recebeu apoio da instituio, que
tambm buscou apoiar de forma efetiva a rede de fornecedores.
1. DE 1952 AO FINAL DOS ANOS 60
Em 1952, quando foi criado o BNDES, j havia no pas unidades da Ford e da General
Motors que montavam veculos a partir de kits importados, assim como uma indstria de
autopeas voltada para o mercado de reposio.
Tambm em 1952, para desenvolver uma estratgia de fabricao de veculos,
especialmente de transporte de carga, o governo criou a Subcomisso Para Fabricao de
Jipes, Tratores, Caminhes e Carros.
Dada a crescente importao de veculos e a deteriorao do balano de pagamentos, o
governo estabeleceu polticas que limitavam progressivamente a importao de
componentes j fabricados no pas, de carros montados e at de veculos CKD
(completely knocked down) que tivessem componentes produzidos no pas.
No entanto, apesar da poltica adotada, as montadoras estavam reticentes, j que o
mercado local era pequeno e no atendia aos requisitos de escala econmica. Esse
mercado girava em torno de menos de 20 mil unidades/ano. Ante a proibio de que
importassem, a Volkswagen, a Willys-Overland e a Mercedes-Benz instalaram unidades
no pas sem, no entanto, objetivarem grandes escalas.
O incio do investimento automobilstico no pas marcou o perodo 1956-61. Com o Plano
de Metas do governo de Juscelino Kubitschek, a indstria automobilstica foi considerada
bsica, exceo entre as demais metas, que visavam aos investimentos em infraestrutura.
A demanda por veculos crescia devido s caractersticas do sistema de transporte que ia
se implantando (marcado por um sistema rodovirio mais desenvolvido que o ferrovirio
ou o aquavirio) e influenciava o balano de pagamentos, em funo das importaes
crescentes. Em 1957, observou-se um volume de vendas de 30,9 mil unidades, que logo
cresceu para 96,7 mil em 1959 e para 190 mil em 1962.
A fim de coordenar a implantao da indstria, criou-se Grupo Executivo da Indstria
Automobilstica (Geia), do qual faziam parte vrios rgos do governo federal, entre eles
o BNDES. Os caminhes eram responsveis pela maior parte do transporte de cargas no
Brasil e, portanto, eram prioritrios para o Geia. No entanto, o carro de passeio era
considerado emblemtico pelo governo da poca.
O Geia objetivava um plano para instalar a indstria e promover a rpida fabricao dos
bens de consumo (carros de passeio) e dos bens de produo (veculos de carga), com
prioridade para os ltimos. Tambm visava a atenuar os efeitos sobre o balano de
pagamentos, em virtude das crescentes importaes tanto de carros de passeio quanto
de veculos de carga e transporte de passageiros. A funo desse Grupo era definir

normas de instalao, metas de produo e planos de nacionalizao, autorizar projetos

e acompanhar-lhes a evoluo. O BNDES participou do Geia desde a criao deste teve
voz ativa na formulao do programa da indstria.2
O governo federal produziu uma srie de decretos que inibiam a importao e
estabeleciam incentivos de natureza cambial e fiscal. Exemplos dessa poltica foram a
concesso de cotas para importao de peas no produzidas no pas, o cmbio
favorecido para importao de equipamento e a iseno tarifria para importao de
componentes destinados a automveis. Somente os projetos aprovados pelo Geia teriam
direitos aos incentivos. Estabelecia-se tambm um programa de nacionalizao rpida
para as peas: j em 1960, caminhes e veculos utilitrios deveriam atingir 90% de
nacionalizao, e jipes e carros de passeio, 95%. O esforo para produzir os insumos no
pas levou necessidade de financiar e incentivar a indstria de autopeas pelo BNDES e
estabelecer maior participao da manufatura nacional.
Aps vrias medidas governamentais, dezoito empresas apresentaram projetos; destas,
onze tiveram projetos implantados. Em que pese a diversidade dos produtos (caminhes,
utilitrios, jipes e carros de passeio), o mercado era ento demasiado pequeno para dar
eficincia s fbricas, ainda mais se considerarmos que a escala econmica (300 mil a
500 mil por ano) era muito superior atual.
Nessa poca, o Banco encontrava-se voltado para os grandes programas estatais de
infra-estrutura. Contudo, os programas de investimento elaborados pelo Geia
enumeravam projetos que exigiam grandes volumes de recursos para serem
implantados, que, em grande parte, viriam do BNDES.

No havia proibio de financiar empresas estrangeiras, mas era imperativo analisar o

grau de prioridade de investimento nos setores especficos e verificar se essa prioridade
s podia mesmo ser atendida por empresa estrangeira. A indstria automobilstica era
vista como prioritria pelo governo e considerou-se que a criao dessa indstria deveria
ter participao de capital externo, ou seja, dos fabricantes internacionais de
automveis. Entretanto, dever-se-ia promover um programa de nacionalizao gradativa.
A Volkswagen foi o fabricante que primeiro optou por investir na produo de veculos no
pas, e o BNDES criou condies para atrair a empresa quando ainda no existiam outros
projetos decididos. Essa resoluo foi importante, pois a entrada de uma das empresas
atraiu as demais.

O primeiro veculo fabricado foi a Kombi. O BNDES financiou 20% do programa de

investimento da Volkswagen, porque era essa a proporo do capital nacional naquela
poca. O Banco julgava necessrio que as empresas estrangeiras buscassem algum
capital nacional e dispunha-se a financi-las proporcionalmente participao do capital
brasileiro. Nenhuma, porm, disps-se a abrir o capital para uma participao local,
exceo de uma proposta da Ford, que, mesmo assim, no foi aceita pela
Superintendncia da Moeda e do Crdito (Sumoc).
Outras empresas que possuam participao de capital nacional tiveram projetos
apoiados tambm pelo Banco. O da Vemag foi aprovado em 1958; o da Fbrica Nacional
de Motores (FNM), em 1954; e o da Willys, em 1959. Contudo, o apoio do Banco na
poca representou apenas uma pequena parcela do total investido pelo setor, e, durante
o perodo 1956-60, os desembolsos para essa indstria (a includa a de autopeas)
corresponderam a 3,7% dos desembolsos totais do BNDES.
De incio, houve crescimento da produo, pois as empresas se defrontaram com uma
demanda reprimida. Mas nos anos 60, at 1966, com a poltica de aperto monetrio e
crdito restrito, as vendas se retraram e o setor automotivo operou com excesso de
capacidade. Os caminhes foram mais afetados que os carros de passeio, pois sua
demanda estava associada ao desempenho da economia. Somente a partir de 1967 o
setor se restabeleceu, tendo passado por uma fase de consolidao com a compra de
empresas, entre as quais a Vemag e a Willys. Aps esse perodo, s as empresas
estrangeiras sobreviveram, e, das onze com projetos implantados, restaram oito. Data
da mesma poca a entrada da Ford e da General Motors na esperada produo de carros
de passeio, investindo em unidades novas e adquirindo empresas.
Tambm no setor de autopeas, houve processo de ajuste, com o fechamento de
empresas e a entrada de fabricantes estrangeiros.
Em 1967, o Geia foi substitudo pelo Grupo Executivo da Indstria Mecnica (Geimec),
que depois, em 1969, seria absorvido pelo Grupo Executivo da Indstria Automotora
(Geimot). Foi tambm criado o Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI), cuja
autorizao era necessria para os investimentos e que coordenava as atividades de
obteno de recursos, como a concesso de incentivos e os financiamentos do BNDES.
Em 1970, com a reorganizao do CDI, estabeleceram-se oito Grupos Setoriais, entre os
quais o GS-VI e ento (a partir de 1976) o GS-V, que cuidavam da indstria de veculos
automotores e componentes.
2. DOS ANOS 70 AOS 80
De 1967 a 1974, no tempo do "milagre econmico", o setor, reestruturado, cresceu a
taxas mdias de 20% ao ano. O governo criara instrumentos de crdito ao consumidor
para aquisio de carros, o que provocou a exploso da demanda. Foi nessa poca que
se notou uma mudana na produo: a de carros de passeio passou a crescer muito mais
rapidamente que a de caminhes e nibus. Enquanto a frota de carros multiplicou-se por
oito num espao de dezessete anos (1956 a 1973), a de caminhes aumentou 2,4 vezes
no mesmo perodo. As taxas mdias de crescimento anual das duas frotas foram,
respectivamente, de 13% e de 5%.
Em face da capacidade j instalada, a indstria registrou expressivo crescimento, mas o
objetivo dos programas governamentais e a prioridade do Banco eram desenvolver os
setores de base, como bens de capital, siderurgia, qumica e petroqumica, focos do I e
do II PND. O setor no foi objeto de poltica especfica do governo, tendo sido atendido
pelos programas gerais de incentivos fiscais da indstria e, particularmente, pelos
Programas Especiais de Exportao (Befiex).

No final da dcada de 70, a indstria automobilstica produzia em torno de 1 milho de

unidades/ano, nmero semelhante ao que seria alcanado em 1990, havendo o setor de
autopeas acompanhado tal evoluo. Relevante apontar que:
nessa poca, 88% dos investimentos realizados referiram-se entrada da Fiat;
a partir de 1974, houve abrandamento do ritmo de crescimento da indstria, cuja
produo crescera quase 50% entre 1972 e 1974;
a expanso da indstria, at ento baseada em combustveis baratos, foi afetada pelas
crises do petrleo; estas levaram a demanda e a produo a adaptarem-se, preferindose os carros de passeio de mais baixo consumo, os caminhes a diesel e os nibus; e
o setor passou a conviver com restries de crdito, capacidade ociosa e reduo de
vendas, circunstncia s compensada para aquelas empresas que produziam veculos a
diesel.
Na opinio do BNDES, o setor automotivo vinha de uma fase de crescimento acelerado
que induzira a investimentos que superdimensionaram a capacidade instalada. Um
estudo interno do BNDES previu na poca que, dada a capacidade ociosa, no haveria
aumento significativo da capacidade de produo automotiva nos anos seguintes nem,
por conseqncia, aumento da capacidade produtiva de autopeas no mesmo perodo.
Nos anos 70, o BNDES via o setor de autopeas da seguinte forma:
um pequeno nmero das empresas filiadas ao Sindipeas (menos de 10%) era
responsvel por 75% do faturamento;
entre as vinte maiores empresas do setor, apenas seis estavam sob controle nacional;
e
das empresas apoiadas pelo Banco no passado, observava-se que algumas, antes
inteiramente nacionais, passaram a ter participao majoritria do capital estrangeiro.
Curioso notar ainda quo atual foi a constatao, na poca, de que o setor teria potencial
de exportao elevado, medida que aumentasse a qualidade dos produtos.
Via-se tambm como bastante dbil a participao da empresa privada nacional.
Considerava-se, porm, que a nfase do governo em horizontalizar as atividades da
indstria automotiva visava a reservar parte do processo produtivo para as empresas
privadas brasileiras. Em consonncia com essa poltica, o Banco instituiu em seu Plano de
Ao programas para melhorar a eficincia das empresas em geral e fortalecer as
pequenas e mdias em particular. Apontava a recm-criada subsidiria Ibrasa como
relevante para o fortalecimento do empresrio nacional, utilizando-se de instrumentos de
capitalizao de empresas que, de fato, teriam xito em alguns casos.
Na poca, os projetos apoiados pelo Banco se encontravam em final de execuo, e os
novos, para expanso, no foram considerados prioritrios, pois no se previa
crescimento substancial a curto prazo. A orientao do BNDES voltou-se para:
incentivar iniciativas que melhorassem as condies de comercializao de autopeas
no mercado externo;
apoiar programas que visassem melhoria de qualidade e ao desenvolvimento de
pesquisas nas empresas;
fortalecer a estrutura de capital das empresas nacionais e reforar-lhes o capital de
giro prprio; e
aumentar a produtividade.
Estima-se que, a preos de dezembro de 2001 (com correo pelo IGP-DI), o Banco
apoiou projetos de R$ 1.166,6 milhes entre 1973 e 1976; esses projetos envolveram
mais de 25 empresas, que foram muito relevantes para o desenvolvimento da indstria.

Entre elas, observam-se lderes de setor e de segmento, exportadoras e at premiadas

internacionalmente no incio dos anos 90. Como exemplos, podemos citar a Cofap, a
Mquinas Varga, a Tupy, a Braseixos, a Brasinca, a Arteb, a Ferropeas Villares, a DHB e
a Nakata.
Embora tal aspecto no venha a ser analisado no presente texto, o Banco tambm
apoiou nessa poca o desenvolvimento de combustveis alternativos. Voltou-se
principalmente para financiar a produo de lcool, trabalhando com o Prolcool e
assistindo a produo e o custeio agrcola de vrias empresas.
Em relao a veculos, o Banco atuava sobretudo com os fabricantes de implementos
para transporte de carga e de carrocerias de nibus, em que predominavam as empresas
de capital nacional.
As metas do setor de carga e, portanto, as linhas de ao do Banco estavam voltadas
para expandir a capacidade instalada e, assim, acompanhar a demanda. Via-se tambm
como necessria a desverticalizao e a formao de empresas de grande porte, dado
que a produo de chassis era praticamente monoplio de uma empresa estrangeira. No
entanto, o crescimento e a rentabilidade do segmento viriam a despertar o interesse de
outras montadoras.
Quanto aos veculos de transporte coletivo, acreditava-se que, em funo da capacidade
instalada, investimentos marginais associados a melhor organizao da produo
levariam a ganhos considerveis de produo. A dificuldade central enfrentada pelo
segmento era a capacitao tecnolgica das empresas, para torn-las aptas a atender s
demandas dos usurios, tais como: melhor qualidade, maior durabilidade e adaptao
dos desenhos da carroceria para novos consumidores.
As diretrizes do BNDES estavam voltadas para a criao de condies de compra,
adaptao e desenvolvimento de tecnologia visando a novos desenhos de carrocerias ou
de partes significativas e de condies para que as empresas pudessem competir
adequadamente na comercializao interna e externa. O apoio foi direcionado sobretudo
para as empresas-lderes, e vrios projetos foram aprovados para investimento fixo e
capital de giro, entre os quais aqueles da Recrusul, Iderol, Marcofrigo, Reciferal,
Carrocerias Nielson, Engesa, Randon, Rodoviria SA, Sanvas e Ciferal.
O BNDES atendia ao segmento de implementos de transporte atravs de suas diversas
linhas (a includo o Funtec, que oferecia condies favorecidas e estava voltado para o
desenvolvimento tecnolgico) e de operaes de capitalizao por meio da Ibrasa,
Embramec e Procap. A Finame, criada em 1965, foi importante instrumento de apoio
indstria, financiando a comercializao de caminhes e nibus pesados. De incio,
financiava os chassis com capacidade mxima de trao igual ou superior a trinta
toneladas e as carrocerias de caminhes acima de dezenove toneladas. A comercializao
do produto final (caminho ou nibus) era financiada pela Finame e pelo CDC. Nos anos
70, algumas empresas achavam esse ltimo mais bem posicionado, uma vez que a
Finame diminura sua participao. No entanto, um trabalho interno do Banco j
apontava a necessidade de aperfeioar o financiamento das vendas, o que veio mesmo a
ocorrer.
Naquela dcada, havia a preocupao de apoiar a expanso do uso do transporte coletivo
de passageiros e equipar o transporte de carga. Para tanto, o Banco no s alterou os
prazos de pagamento e aumentou a participao no financiamento, mas tambm
estabeleceu encargos menores para empresas de capital nacional que atuassem em bens
de capital ou atividades industriais. J em 1976, na busca de solues para o transporte
de massa, o BNDES passou a financiar chassis de nibus urbanos com potncia igual ou
superior a 130 HP, quando antes se enquadravam apenas os chassis pesados (acima de

170 HP). A ampliao de carrocerias possibilitou a entrada de novos concorrentes no

fornecimento de chassis, beneficiando os fabricantes de carrocerias.
Fixavam-se continuadamente ndices de nacionalizao para os bens financiveis, ndices
que foram elevados para 80% em meados de 1976, procurando-se assim estimular a
compra de partes e peas no pas.
No incio dos anos 80, financiava-se a comercializao dos seguintes produtos:
chassis de caminho com capacidade mnima igual ou superior a trinta toneladas;
chassis de nibus rodovirio com motor diesel de potncia superior a 130 HP;
carrocerias metlicas para chassi de capacidade mxima igual ou superior a dezenove
toneladas;
carrocerias de passageiros para chassi com motor diesel de potncia superior a 130
HP; e
equipamentos adaptveis a chassis com capacidade mxima de trao igual ou
superior a dezenove toneladas.
Nos anos 80, houve variaes no financiamento concedido pela instituio. Em 1981,
1982 e 1988, por exemplo, em funo de restries monetrias, a participao do
financiamento se reduziu a 50%. Em outros anos, como 1983, 1987 e 1989, ela voltou a
elevar-se para 80% e 90%. Em decorrncia, embora o Banco no fosse a nica fonte de
financiamento e, no mbito dos chassis de caminhes, apoiasse apenas os pesados,
registraram-se variaes na produo dos veculos comerciais, como se pode ver a
seguir.
Posteriormente, no incio dos anos 90, o apoio foi ampliado para os chassis mdios e
leves; hoje, esto includos os chamados caminhes urbanos e os micronibus. Outras
mudanas relevantes nos anos 90 foram a possibilidade de apoio compra de caminhes
por pessoas fsicas (caminhoneiros autnomos) e o apoio aos sistemas integrados de
transportes.

3. DOS ANOS 90 A 2001

Houve uma mudana qualitativa e quantitativa na indstria de veculos automotores e de
autopeas, e o BNDES teve nisso atuao expressiva, participando dos objetivos do
programa governamental de investimentos.
Aps um perodo de retrao da produo e das vendas no mercado interno, a indstria
enfrentou, no incio dos anos 90, um processo de integrao ao mercado mundial, com
fortes presses para eficcia e reduo dos custos, adequando-se ao modelo de
"produo enxuta".
A dcada marcou tambm o retorno de medidas governamentais voltadas para essa
indstria. De 1990 a 1998, segundo trabalho realizado por J. A. Negri/Ipea (1999),
editaram-se 21 instrumentos (entre portarias, decretos e medidas provisrias) que
abrangiam a reduo de alquotas de impostos (ICMS e IPI) poca da Cmara Setorial,
alm dos Acordos Emergenciais e do Regime Automotivo. Tambm nos anos 90,
ocorreram as redues das tarifas de importao e dos ndices de nacionalizao exigidos
para a indstria, que caram de 85% para 60%.
Em 1991, havia o consenso de que era necessrio elaborar um plano para o setor, a fim
de modernizar, recuperar e desenvolver o mercado. O diagnstico era de estagnao:
vendia-se o mesmo volume de 1970, e as exportaes estavam em queda. A indstria
nacional, vinda de um perodo de pouco investimento, encontrava-se com baixa escala
de produo, baixa automao, defasagem tecnolgica e baixa competitividade
internacional e apresentava altos custos ao longo de toda a cadeia.
O plano de recuperao da indstria ficou consubstanciado nas medidas adotadas em
1992 e 1993 no mbito da Cmara Setorial Automotiva. Firmou-se entre o governo, os
trabalhadores e o setor privado o Acordo Automotivo, no qual foram traadas diversas
metas para o setor. Entre elas, esto a reduo de carga tributria (IPI e ICMS), a
reduo de margens de lucro das montadoras, dos fabricantes de autopeas e das
concessionrias, a reduo de preo dos automveis, a manuteno do emprego, a
ampliao do financiamento para caminhes e nibus e a implementao de
financiamento para carros de passeio.
O Acordo Automotivo previu a produo de 2 milhes de veculos no ano 2000 e
investimentos de US$ 20 bilhes no perodo, sendo US$ 10 bilhes nas montadoras, US$
6 bilhes nas empresas de autopeas, US$ 3 bilhes em fundies e forjarias e US$ 1
bilho nas fbricas de pneus.
Algumas empresas vinham desenvolvendo programas de reduo dos custos e de
aumento da qualidade e produtividade, para ganhar competitividade e padro
internacional. Vrios programas de apoio a fornecedores foram praticados pelas
montadoras com o objetivo de ganhos de qualidade e produtividade. Novas tcnicas
organizacionais baseadas em tecnologias de automao flexvel, alm de um processo
contnuo de desverticalizao das montadoras, eram esperadas. As empresas de
autopeas mais dinmicas, em especial as exportadoras, procuravam adotar modernos
procedimentos de gesto e organizao, com base nos novos paradigmas, sobretudo nos
de produo enxuta.
Em 1993, depois de doze anos de estagnao (com nveis inferiores aos registrados em
1980), a indstria automobilstica obteve volume recorde de produo e vendas. Por sua
vez, a indstria de autopeas comeava em 1992 e 1993 a recuperar-se da forte retrao
que, em conseqncia da recesso e da abertura do pas s importaes, sofrera em
1990 e 1991.

Acreditava-se que o setor, tendo atingido a marca de 1,58 milho de veculos/ano em

1994 e 1,8 milho em 1996, operava prximo ao limite da capacidade instalada; em todo
caso, chegara-se quela produo eliminando gargalos, gerando maior produtividade e
estabelecendo maior intercmbio com a Argentina. Os investimentos anuais no perodo
1991-93 (em torno de US$ 900 milhes) eram superiores s mdias verificadas em
1980-84 (US$ 466 milhes) e 1985-89 (US$ 451 milhes).
A expectativa do setor era de que o crescimento levaria necessidade de expandir a
produo, inclusive com novas fbricas, j que, como dissemos, a indstria se
aproximava do limite da capacidade. Embora se comeasse a analisar a instalao de
outras unidades em diversas localidades, havia ainda algumas incertezas quanto
estabilidade econmica e demanda de veculos, alm da concorrncia com a vizinha
Argentina.
Com o Regime Automotivo, esse quadro mudou, e diversos planos de investimentos
foram anunciados. O Regime Automotivo visava a retomar o investimento da indstria e
a ganhar competitividade para aumento das exportaes. Ele foi criado em 1995 e
reformulado em 1997, para incluso dos estados menos desenvolvidos. Abrangeu no s
incentivos fiscais para a implantao de empresas no pas, mas tambm incentivos
diferenciados para as empresas que decidissem instalar unidades em regies menos
desenvolvidas. Determinou-se uma reduo de 50% do imposto de importao de
veculos para as montadoras que j produzissem ou estivessem em vias de produzir no
pas. Foram estabelecidas drsticas redues de tarifas na importao de bens de capital,
ferramental e moldes para matrias-primas. (As autopeas, que j haviam recebido
reduo tarifria no incio dos anos 90, tambm sofreram com a severa queda de
imposto de importao, o que permitiu maior presso sobre seus preos.) Outro
instrumento adotado foi a reduo de IPI para bens de capital, matria-prima,
autopeas, pneumticos e material de embalagem. Em paralelo, exigiam-se ndices
mdios de nacionalizao de 60% para as empresas j instaladas e de 50% para as
novas, mais um sistema de compensao de importaes com exportaes.
Houve tambm polticas estaduais e municipais para atrair esses investimentos,
abrangendo um conjunto de recursos que envolviam tanto gastos diretos como
financiamentos e participaes no capital, como:
gastos realizados pelo prprio estado em obras, servios de infra-estrutura (construo
de subestaes, terminais martimos e unidades para tratar efluentes sanitrios) e
instalaes produtivas, podendo incluir-se a doao de terrenos;
participao acionria, utilizando-se de fundos estaduais de desenvolvimento (caso do
Rio de Janeiro, com a Peugeot) ou, ainda, de fundos resultantes de privatizao de
empresas estaduais (caso do Paran, com a Renault);
concesso de crditos para capital de giro e fixo, em geral providos por fundos
estaduais de desenvolvimento;
diferimento do ICMS para viabilizar operaes de devoluo total ou parcial desse
imposto quando gerado pela empresa;
iseno de impostos municipais, como ISS e IPTU; e
garantias oferecidas pelo governo estadual, como, por exemplo, caues ou fianas
bancrias, benefcios acordados perante o risco de mudanas na legislao etc.
O Regime Automotivo apoiou projetos para o perodo 1996-99, abarcando inmeras
montadoras e fabricantes de autopeas. O valor desse apoio girou em torno de US$ 18
bilhes.
Em So Paulo, a maior parte dos investimentos das montadoras se destinou a
modernizar as unidades existentes, exceo feita implantao das fbricas de veculos
da Honda, em Sumar (SP), e da Toyota, em Indaiatuba (SP) e da fbrica de motores da

Volkswagen em So Carlos. Observaram-se ainda transferncias de atividades produtivas

para terceiros, o que resultou em expanso da produo de fornecedores.
Com relao ao setor paulista de autopeas, verificaram-se igualmente investimentos
para modernizao e para entrada de novas empresas. A transferncia de atividades, a
fabricao de veculos mundiais e a poltica de compras de follow sourcing das montadoras levaram ainda instalao de fabricantes estrangeiros de partes e peas no
estado, aumentando o parque existente. Muitos dos investimentos realizados se dirigiram
para o interior, reduzindo a participao da Grande So Paulo (ABC includo).
Em Minas Gerais, onde tambm j existia um plo produtor, a expanso do parque
ofertante esteve ligada ao crescimento significativo da produo e desverticalizao da
Fiat. De incio, foram atrados fabricantes que j possuam fbricas no pas; depois,
instalaram-se no estado novas unidades de fornecedores mundiais da montadora. Ao
final da dcada de 90, mais duas montadoras (DaimlerChrysler e Iveco) viriam produzir
em Minas, trazendo para a regio outros fornecedores.
Os grficos 2 e 3 mostram a distribuio dos investimentos realizados a partir de 1997,
destacando aqueles relativos s novas unidades e considerando o valor total, que abarca
outros objetivos.

Com as diversas medidas adotadas em mbito federal e estadual, realizaram-se projetos

significativos na Bahia (Ford), Paran (VW-Audi, Renault, DaimlerChysler), Rio de Janeiro
(Volkswagen, Peugeot) e Rio Grande do Sul (General Motors), alterando a geografia da
indstria. Fornecedores tambm se instalaram nessas regies, levados pelos novos
mtodos de organizao da produo (condomnios e consrcios industriais), em que os
fornecedores principais se encontram instalados na prpria fbrica ou no prprio terreno,
freqentemente se beneficiando dos incentivos recebidos pelas montadoras. De modo
geral, essas novas unidades de fornecedores esto voltadas principalmente para a
montagem de produtos, com exceo daquelas instaladas fora dos terrenos das
montadoras.
Os anos 90 registraram tambm uma reestruturao da indstria de autopeas. As mudanas ocorridas levaram ao fortalecimento de uma elite de empresas (os sistemistas),
que coordenam o fornecimento de conjuntos de peas e so supridores que se
relacionam diretamente com as montadoras. Alguns desses sistemistas so empresas
novas no pas e foram trazidos pelas montadoras recm-chegadas. Novas plataformas
tambm influenciaram a alterao do quadro de fornecedores. H, igualmente, casos de
firmas j instaladas que ampliaram suas linhas de produto, adquiriram empresas e
investiram em novas fbricas. Com a reestruturao, fortaleceram-se as empresas
estrangeiras, que concentram grande parte do faturamento e das exportaes do setor.
4. A CONTRIBUIO RECENTE DO BNDES AO SETOR
O BNDES j dispunha de linhas de apoio que podiam atender aos diversos objetivos das
empresas. No incio dos anos 90, o envolvimento com o setor de autopeas era, no
entanto, reduzido, embora o Banco tivesse tido papel importante para o crescimento de
algumas empresas de capital nacional em outras dcadas.
Aps um perodo de baixo investimento e retrao de vendas (com empresas
apresentando fracos resultados), uma nova fase se iniciava. A indstria vinha sendo
pressionada a melhorar a qualidade e produtividade e reduzir os custos; alm disso,
sentia a reduo das tarifas de importao. Tambm havia o diagnstico de que era
necessrio implementar um novo esquema de comercializao para alavancar os
segmentos de veculos comerciais, que, assim como o resto da indstria, viviam a queda
nas vendas.

No comeo da dcada, a Finame passava ainda a apoiar os segmentos de mdios e leves,

bem como, posteriormente, ampliaria os prazos de financiamento (conforme j
apontado). Em relao aos nibus, tendo de inicio apoiado a produo daqueles pesados,
ela seguiu para os mdios, os leves e os micro. No caso do transporte de passageiros,
tambm se verificaram mudanas privilegiando com maior participao e maior prazo de
financiamento. Os nibus destinados a linhas municipais e de regies metropolitanas com
sistemas integrados de transporte urbano de passageiros contaram com nveis especiais
de prazo e de participao.
Quanto s autopeas, j em 1994, dadas as mudanas que ocorriam, observava-se apoio
maior do Banco, pois os desembolsos cresceram 314% entre 1993 e 1994, atingindo US$
102 milhes. Enquanto em 1993 o setor recebia1,2% dos desembolsos do Banco, em
1994 essa participao chegava a 2,6%.
Reconhecia-se que ocorria uma nova fase de investimentos de montadoras, com
implantao de unidades, modernizao de fbricas existentes e desverticalizao, para
que se alcanasse competitividade internacional.
Especialmente em relao s autopeas, verificava-se que, embora existisse um
grupamento de empresas que investiam (as lderes de segmento ou exportadoras), havia
uma parcela considervel que necessitava de aumento de capacidade e modernizao,
abrangendo a aquisio de equipamentos, a implantao de novos mtodos de gesto e
produo, o estabelecimento de um programa de qualidade e produtividade e o
desenvolvimento de fornecedores.
Em funo de mudanas que previam maior exigncia sobre o setor fornecedor, o
BNDES, a partir de estudo interno elaborado em 1995, chamava a ateno para o fato de
que, como resultado do crescimento da demanda e da implantao de novos mtodos de
organizao da produo, estava ocorrendo outro ciclo de investimento, com as
seguintes caractersticas bsicas:
implantao de uma base tcnica com fbricas de alta produtividade, com uso de
capital intensivo;
introduo de novos processos produtivos;
incorporao de novas tecnologias de produto;
introduo de novos mtodos de gesto e administrao; e
implementao de mtodos logsticos.
Realizaram-se esforos junto s montadoras para operacionalizar um programa de apoio
rede de fornecedores, objetivando o aumento da competitividade e ampliao da
participao do BNDES no setor. Em junho de 1995, o BNDES aprovou uma Operao de
Apoio aos Fornecedores das empresas montadoras para que se aceitasse a indicao
destas por parte do Banco como um aval tcnico e de mercado. De incio, props-se um
programa voltado exclusivamente para fornecedores diretos, programa em que se
concediam condies diferenciadas, como encargos e prazos inferiores.
No mbito desse programa, realizaram-se poucas operaes. Muito relevante, porm, foi
o apoio do Banco aos fornecedores da fbrica de caminhes da Volkswagen em Resende,
unidade que inaugurou o processo de novos modelos de organizao da produo no
Brasil. A fbrica tem oito fornecedores de primeiro nvel que esto instalados dentro da
prpria unidade e participam da linha de montagem; eles entregam os mdulos de eixos
e suspenso, motor e transmisso, armao e estamparia de cabines e revestimentos
internos.
Considerando a importncia da competitividade no setor de autopeas e a necessidade
de colaborar com o programa governamental de estmulo ao investimento na indstria

automobilstica, a Operao de Apoio aos Fornecedores foi reconcebida para ampliar sua
atuao, voltando-se a empresas de qualquer nvel de fornecimento.
O novo programa, que foi lanado no final de 1996 e duraria at 1999, procurava
alcanar empresas em que pelo menos 50% do faturamento viesse do setor
automobilstico e das empresas de autopeas integrantes de redes de fornecimento do
mercado de peas originais e de reposio. Para obter melhor resultado, consideraram-se
algumas questes gerais, destacando-se:
a reduo do limite para acesso ao crdito direto, dado que havia dificuldades de
obteno de crdito junto aos agentes financeiros;
a concesso de linha de crdito equivalente a 50% do investimento do projeto
realizado entre o ano anterior e a apresentao do pedido, para considerar a realizao
daqueles investimentos que no contaram com fontes de recursos adequadas e dado que
diversas empresas de segundo e terceiro nvel apresentavam dificuldades financeiras; e
condies diferenciadas de apoio, com encargos inferiores e maior participao do
financiamento para investimentos fixos.
No referente s montadoras, que o BNDES vinha apoiando sobretudo atravs da Finame,
foram aprovados, a partir de 1997, alguns dos projetos que tinham sido inscritos no
mbito do Regime Automotivo. O BNDES concedeu financiamentos s indstrias
montadoras e seus fornecedores, procurando estimular a nacionalizao de componentes
e a aquisio de mquinas e equipamentos no pas. O Banco, alis, poderia apoiar de
forma conjunta a unidade montadora e seus respectivos fornecedores; entretanto, em
apenas um caso se registrou o apoio a fornecedores instalados no prprio parque da
montadora financiada.
No perodo 1991-2001, segundo a Anfavea e o Sindipeas, os investimentos realizados
pela indstria foram da ordem de US$ 16,9 bilhes (montadoras) e US$ 11,8 bilhes
(autopeas). Desses totais, 53% correspondem a 1997-2001. Pelo grfico da evoluo
dos investimentos, percebe-se tambm que eles crescem expressivamente a partir de
1994, com o Plano Real.
Ainda no perodo 1991-2001, comparando-se os desembolsos do BNDES para o setor
com os investimentos realizados pela indstria, nota-se que o Banco participou com
12%, em mdia, dos investimentos realizados por empresas de autopeas e montadoras
no perodo. Entretanto, no perodo 1997-2001, os desembolsos do BNDES j
representavam a mdia de 19% dos investimentos. No caso das montadoras, foi uma
participao que evoluiu de 0,1% em 1991 para 37,8% em 2000; no caso das empresas
de autopeas, aquela participao saltou de 6,2% em 1991 para 20,2% em 2001, tendo
atingido 23,9% em 1999.

A participao desses setores nos desembolsos totais do Banco tambm foi crescente: de
1,6% em 1991 para 5,3% em 2001, tendo chegado a 7,8% em 1999.

A maioria dos recursos aprovados para o complexo automotivo no perodo 1991-2001

(veculos e autopeas) se destinava a projetos de expanso e implantao. O item mais
significativo foi a aquisio de equipamento, voltada principalmente para a introduo de
linhas mais automatizadas.

No perodo 1991-2001, as montadoras obtiveram apoio financeiro de US$ 2,1 bilhes, e

as empresas de autopeas, US$ 1,5 bilho. Considerando-se apenas o perodo 19972001 (no qual se concentraram os projetos de expanso), os desembolsos para as
montadoras foram de US$ 1,9 bilho.
Ainda em 1997-2001, aprovaram-se onze projetos no ramo de veculos e cinco no de
motores, objetivando a implantao de novas unidades e linhas de produtos. No caso dos
motores, houve aumento da produo local desse item importante, que utiliza diversos
componentes adquiridos de terceiros. A maioria dos projetos de produo de motores e
veculos apresentava participao relevante de componentes que so comprados no
mercado nacional, gerando, em funo disso, encomendas para fornecedores brasileiros.
Entre os projetos aprovados, oito trabalham com o conceito de parques de fornecedores.
As novas fbricas, especialmente as de empresas recm-instaladas no pas, trouxeram
fornecedores tambm novos e contriburam para aumentar linhas de produo de
algumas firmas j instaladas.
No perodo 1997-2001, os financiamentos aprovados para a indstria de autopeas
totalizaram US$ 948 milhes. O objetivo foi aumentar a capacidade produtiva atravs de
expanso e implantao e, principalmente, introduzir novas linhas de produtos e atender
a novos clientes. Mas tambm se observaram gastos em modernizao, a includos
equipamentos, alteraes de layout, introduo de clulas de produo e treinamento de
pessoal, demonstrando o claro propsito de adequar o setor ao novo padro de
fornecimento.
Dentre as empresas apoiadas (cerca de trinta), oito eram novas no pas, e vinte
obtiveram financiamento do Banco pela primeira vez. Com relao aos produtos
fabricados, observa-se que estamparias, interiores e componentes de motor e de direo
foram os segmentos mais representativos.
Na maior parte, as empresas apoiadas so fornecedoras diretas das montadoras, mas
poucos foram os projetos que visavam instalao em parques industriais.
Quanto ao controle de capital, houve uma mudana em relao ao perfil das empresas
apoiadas diretamente pelo BNDES. De incio, com a operacionalizao do programa,
observou-se maior participao de empresas de capital nacional. Mas, entre elas,
algumas foram adquiridas por fabricantes estrangeiros, e hoje reduzido o conjunto de
empresas sob controle do capital nacional. O mesmo no se verifica, porm, com as
operaes indiretas (atravs de operaes automticas e de valores inferiores s diretas)
em que at hoje predominam as empresas de capital nacional.

De modo geral, as empresas de capital nacional so subfornecedoras desses sistemistas

e, apesar de virem realizando gastos para ganhar em qualidade e atingir melhores
padres produtivos, necessitam investir ainda mais. O apoio a algumas dessas empresas
apresenta certas dificuldades, mas tem-se buscado facilitar seu acesso aos programas. O
Banco implementou modificaes gerais em relao ao apoio a mdias e pequenas
empresas, o que abrange tanto estmulos para repasses de recursos por agentes
financeiros, quanto estudos de mecanismos para viabilizar operaes de um conjunto de
fornecedores desta ou daquela empresa, em geral sistemista.
Por fim, nos ltimos anos, acompanhando a prioridade governamental de aumentar as
exportaes, o BNDES tem buscado estimular a maior participao das empresas
brasileiras no mercado internacional, mediante os programas de financiamento
produo (pr-embarque), que atendem principalmente s micro, pequenas e mdias
empresas exportadoras, e o financiamento comercializao (ps-embarque), em que o
Banco atua financiando o comprador de produtos brasileiros no exterior. So apoiados
todos os bens do setor automotivo, mas, no caso dos carros de passeio, o foco tem sido
o de explorar novos mercados. As linhas existentes podem ajudar a manter e ampliar o
acesso a mercados na Amrica Latina e Caribe e conquistar outros, como a frica do Sul,
a China, a ndia e os Estados Unidos. Registre-se ainda a existncia de um programa
especial para financiar as empresas desde que elas demonstrem aumento de seu atual
patamar de exportao. Como se pode ver a seguir, os desembolsos dessas linhas para o
setor se mostraram crescentes at 2000.
5. CONSIDERAES FINAIS
O apoio governamental sempre se fez presente no desenvolvimento da indstria
automobilstica. Nos anos 90, mesmo com as mudanas de enfoque sobre o papel do
governo, criaram-se polticas especficas, nos moldes daquelas institudas poca do
Geia (anos 50). Disso foi exemplo a adoo de diversas medidas para estimular o
crescimento dessa indstria, como a concesso de incentivos fiscais, as restries
importao de veculos de empresas no-instaladas no pas e as redues tarifrias para
importao de insumos, equipamentos e autopeas.
Como resumo do quadro atual, pode-se observar que:
! nos anos 90, verificou-se outro ciclo de investimentos, na construo de novas
unidades produtoras de veculos e autopeas. A indstria deu um salto de capacidade
competitiva e, hoje, conta com fbricas e processos novos, que, por sua vez, convivem
com unidades que j existiam e que foram modernizadas. Os investimentos se realizaram
num contexto de reestruturao das atividades e seguiram a tendncia de especializao
das fbricas, especializao que se d inclusive interpases (veja-se, por exemplo, a
relao Brasil-Argentina);
! implementou-se nova poltica de compras com os fornecedores, e novos fabricantes de
veculos instalaram-se no pas. O setor de autopeas difere daquele do incio dos anos
90, com o fortalecimento de grandes fabricantes mundiais;
! o setor ainda engloba um grupamento representativo de pequenas e mdias empresas.
So fornecedoras de sistemistas e, para acompanharem a indstria, precisam investir. O
processo de modernizao e reestruturao industrial iniciado nos anos 90 continua,
portanto, direcionado para os fornecedores de segunda e terceira linha; e
! houve descentralizao do setor automobilstico, uma vez que empresas se instalaram
fora de So Paulo e (no caso das autopeas) no interior daquele estado. Muitos dos
fornecedores de primeira linha j presentes no pas, em geral com unidades na Grande
So Paulo, utilizam-se de peas e partes produzidas ali. No futuro, com o crescimento
expressivo da produo local, poder haver necessidade de desenvolver de forma mais
significativa subfornecedores naqueles outros centros.

Os passos futuros devem considerar que a indstria atua internacionalmente, que as

estratgias so decididas no nvel das matrizes e que o comrcio se realiza sobretudo
intrafirma e tem carter regional. H tambm um complexo padro de relacionamento
das indstrias de autopeas com as montadoras, o qual delineia e limita o desempenho
daquelas. Em que pese a necessidade de investimentos ou de ganhos de maior
competitividade em determinados segmentos, o melhor resultado do comrcio
internacional do setor de autopeas depende da estratgia mundial de compras e da
produo das montadoras instaladas no pas.
A participao dos fabricantes de veculos instalados no Brasil ainda modesta na
produo mundial e no comrcio internacional. Para que essa participao se torne mais
representativa, ser fundamental um alentado crescimento da produo voltada ao
mercado externo e interno. Esse ltimo, alis, aspecto-chave para aumentar a
produo e obter escalas adequadas a ganhos de competitividade, tanto em veculos
como em autopeas.
Resta ainda o trabalho de identificar maneiras pelas quais a moderna indstria recminstalada possa contribuir para incrementar as exportaes e aumentar o supervit
comercial do pas. O governo vem agindo para realizar acordos comerciais internacionais,
que j foram firmados com o Mxico e o Chile. Contudo, em face das caractersticas da
indstria, preciso que as empresas do pas sejam definidas como aquelas responsveis
perante suas matrizes pela venda externa deste ou daquele produto. Tal aspecto tambm
relevante para que se alavanquem as exportaes de autopeas.
Os segmentos de veculos de carga e de transporte coletivo, em que a competitividade
das empresas do pas se destaca, precisam tambm incorporar novas exigncias dos
usurios (conforto e segurana, por exemplo) e novas tecnologias (tais como motores
mais limpos). Alm disso, cabe a preocupao de ampliar as exportaes de nibus e
caminhes.
Por fim, a capacitao tecnolgica cada vez mais relevante na indstria, em termos de
engenharia de produto e projeto. No novo padro de relacionamento entre montadoras e
fornecedores, o desenvolvimento conjunto de partes e peas atribui papel estratgico aos
fornecedores responsveis pela engenharia dos produtos; na qualidade de co-projetistas,
eles tm garantido o mercado das peas de veculos onde quer que estes sejam
produzidos, mediante exportao, operao de unidade local prpria, licenciamento de
tecnologia etc. A poltica de compra das montadoras tambm costuma privilegiar um
fornecedor por pea ou sistema (em geral para os principais produtos), em funo dos
gastos realizados em pesquisa e desenvolvimento, ferramental, confiabilidade etc. Essa
poltica pode variar no caso de produtos para os quais no haja requisitos de desenho ou
que atendam especificidade de mercados locais ou tenham pequena escala, ou ainda,
por motivo de segurana, para modelos de volume de produo muito elevado feitos em
diferentes unidades.
Isso fundamental para as propostas de fixao da indstria no pas. Recente trabalho
contratado pelo BNDES Escola Politcnica da USP enfatiza que a possibilidade de
aumentar e desenvolver o fornecimento local est ligada participao no prprio
desenvolvimento do produto, que proporciona maiores chances a empresas locais,
podendo-se pensar, ainda, em maior insero nas exportaes. O conceito de
plataformas mundiais de veculos possibilita que atividades de projeto e desenvolvimento
de adaptaes e derivativos sejam executadas descentralizadamente.
Nesse quadro, no se pode esquecer o desenvolvimento de recursos humanos,
abrangendo no s os trabalhadores de "cho de fbrica", mas tambm os projetistas e
pesquisadores. Trata-se de outro fator de fixao de empresas no pas, em especial se a

alta qualificao exigida comparada (favoravelmente) com o custo da mo-de-obra

local.
Por fim, deve-se estudar at que ponto o poder de compra dessa indstria pode ser
usado para auxiliar o desenvolvimento de outros segmentos relevantes, como, por
exemplo, a eletrnica embarcada, cuja importao de componentes j elevada e cujo
uso crescente na indstria automobilstica contribuir substancialmente para aumentar o
dficit comercial.

BIBLIOGRAFIA
ANFAVEA. Anurio estatstico ! diversos nmeros.
BNDES. Diagnstico sobre autopeas; Sistema de Planejamento Integrado, 1977, documento
interno.
____. Diagnstico sobre veculos rodovirios de transporte coletivo e carga; Sistema de
Planejamento Integrado, 1977, documento interno.
LOPES, Lucas. Projeto Memria, primeira fase ! 30 anos BNDES.
SANTOS, A. M. M. M.; PINHO, C. M. A. Plos automotivos brasileiros. BNDES Setorial, set.
1999.
____; SOUZA, A. J.; COSTA, C. S. Desempenho recente da indstria automobilstica. BNDES
Setorial, jul. 1995.
SHAPIRO, Helen. Engines of growth: the State and transnational auto companies in Brazil. New
York, Cambridge University Press, 1994.
VIANNA, Marcos P. Projeto Memria, primeira fase ! 30 anos BNDES.
____. A indstria automobilstica e o desenvolvimento integrado ! pronunciamento na
abertura do 1 Congresso Nacional da Ind. Auto ! So Paulo, 2/9/74. Revista do BNDES.

1 As autoras agradecem a Dulce Corra Monteiro Filha, Luiz Antonio Dantas, Arthur Garbayo, Rosiney
Zenaro, funcionrios do BNDES e Claudia Banus, da Anfavea.
2 Ver o conjunto de artigos publicados no mbito do Projeto Memria realizado pelo BNDES em 1982.

OS SETORES DE COMRCIO E DE SERVIOS

Mario Luiz Freitas Lemos
Sergio Eduardo Silveira da Rosa
colaborao de Marina Mendes Tavares
1. INTRODUO
O setor de servios se caracteriza por grande heterogeneidade, englobando atividades
muito distintas entre si, no que se refere a aspectos como porte das unidades produtivas,
densidade de capital, nvel tecnolgico etc. Basta lembrar que a gama dos segmentos
que fazem parte do setor vai desde servios domsticos at transmisso de dados pela
Internet.
As ltimas dcadas foram assinaladas pelo dinamismo do setor de servios, que
apresentou em numerosos pases entre os quais os mais desenvolvidos taxas de
crescimento superiores s do conjunto da economia. Em conseqncia, o setor
atualmente o de maior importncia quantitativa em muitas naes, chegando nos
Estados Unidos, por exemplo, a mais de 70% do PIB e da mo-de-obra empregada.
Trata-se de um fenmeno de grande relevncia terica e prtica, cuja anlise,
evidentemente, encontra-se fora do escopo deste trabalho. oportuno, porm, observar
que a mensurao das atividades do setor envolve dificuldades de natureza
metodolgica, uma vez que a produo do setor tem caractersticas intangveis, o que
torna muito complexa a "quantificao" dessa produo, ao contrrio do que ocorre com
os setores agropecurio e industrial.
No que diz respeito ao Brasil, o setor de servios, no sentido mais amplo, teve
participao de 60% a 62% do PIB no perodo 1994-99, o que compatvel, em linhas
gerais, com o observado em outros pases. importante, entretanto, ressaltar, mais uma
vez, a extrema densidade do setor, que abrange, na classificao do IBGE, os seguintes
subsetores:
comrcio;
alojamento (por exemplo, hotelaria) e alimentao (por exemplo, restaurantes);
transportes;
telecomunicaes;
intermediao financeira;
seguros e previdncia privada;
atividades imobilirias;
servios de informtica;
administrao pblica;
pesquisa e desenvolvimento;
educao;
sade e servios sociais; e
servios pessoais e domsticos;
Cabe salientar que o peso relativo desses subsetores pode parecer surpreendente, a
exemplo das atividades imobilirias, que representaram, em 1999, 14,4% do PIB, ou
23,5% do setor tercirio.
fcil entender que boa parte dos subsetores mencionados, tais como os de
intermediao financeira, imobiliria (formada principalmente da renda de aluguis) e
administrao pblica (com algumas excees, como PMAT), no se enquadra no apoio
financeiro do BNDES. Alm disso, uma srie de outros subsetores como os relacionados
infra-estrutura (transportes, telecomunicaes etc.) e aos servios sociais (educao e
sade) so responsabilidade de outras unidades do BNDES e, portanto, esto tratados
em outros captulos da presente obra.

2. EVOLUO RECENTE DOS SEGMENTOS APOIADOS PELO BNDES

2.1. INTRODUO
Por motivos que sero apresentados na prxima seo, o apoio do BNDES parcela do
setor tercirio aqui considerada concentrou-se nos subsetores de comrcio (basicamente
supermercados e shopping centers) e alojamento. Adotando uma classificao algo
diferente da utilizada pelo IBGE, possvel dizer que o apoio foi direcionado
principalmente dos segmentos do varejo e para o setor do turismo, incluindo-se nesse
ltimo, alm da hotelaria, os parques temticos, marinas, centros de convenes etc.
Em face da concentrao mencionada, torna-se conveniente analisar, de forma sumria,
o desempenho do comrcio e do turismo nos ltimos anos.
2.2. COMRCIO
A dcada de 90 foi de grandes mudanas no panorama do comrcio, destacando-se a
concentrao do setor, com a aquisio das pequenas e mdias redes pelos grandes
grupos, o aumento da competio, a entrada de grupos estrangeiros do varejo e o fim
dos ganhos com a inflao. Por sua vez, as empresas modernizaram e redimensionaram
o tamanho de suas lojas, implementaram novos sistemas de gesto e logstica e
expandiram suas redes. Verificou-se tambm o desaparecimento de algumas grandes
empresas tradicionais, afetadas pelo acirramento da concorrncia. O texto que segue
analisa as mudanas ocorridas ao longo da dcada de 90 luz de informaes extradas
da Pesquisa Anual do Comrcio (PAC), do IBGE, para os anos de 1990, 1996 e 2000.
O setor do comrcio apresentou, em 2000, uma receita anual de R$ 453 bilhes. Essa
receita foi gerada por 1,1 milho de empresas, que empregaram 5,4 milhes de pessoas
(tabela 1). Uma conseqncia importante do acirramento da concorrncia na dcada de
90 foi a expressiva ampliao da produtividade, visto que a receita total cresceu 59,9%
entre 1990 e 2000, contra um crescimento de 31,7% no nmero de pessoas ocupadas.

A tabela 2 mostra como refluiu o pessoal ocupado por loja e por empresa, apontando
tambm uma queda de 22,5% do salrio mdio entre 1990 e 2000 (de 3,3 para 2,5
salrios mnimos).

2.2.1. O comrcio varejista

A estrutura do comrcio varejista na dcada de 90 apresentou substanciais alteraes,
principalmente nos segmentos de hiper/supermercados e combustveis/GLP, que
aumentaram significativamente suas participaes no faturamento (tabela 3).
O aumento da participao dos hiper/supermercados ao longo da dcada indica uma
mudana estrutural no varejo, com a substituio do comrcio pulverizado em pequenos
estabelecimentos pelos supermercados, que possuem linha de produtos mais ampla e
diversificada e preos menores. Alm disso, importante destacar nos
hiper/supermercados a tendncia referente maior diversificao na linha de produtos:
passando a vender bens de consumo durveis, tais como eletrodomsticos, mveis,
computadores, roupas, brinquedos etc., e ocupar parcela do mercado das lojas de
departamento, mveis e eletrodomsticos.

No segmento de varejo de combustveis, o crescimento de sua participao na receita

total do comrcio varejista (de 14,8% em 1990 para 16,0% em 1996 e 21,0% em 2000)
foi impulsionado, principalmente, pela evoluo dos preos dos combustveis combinada
com um aumento da demanda, essa ltima em funo do aumento da frota nacional de
veculos.
Os segmentos de lojas de departamento, eletrodomsticos e mveis iniciaram
com participao no total do varejo de 13,2% em 1990, passaram para 18,1%
e declinaram para 13,1% em 2000. O comportamento no ltimo perodo
fechamento de importantes lojas desse segmento e, como j mencionado, a
parte do mercado para os hiper/supermercados.

a dcada
em 1996
reflete o
perda de

Outro segmento que perdeu participao no varejo foi o comrcio de tecidos e artigos de
vesturio, que reduziu praticamente pela metade sua participao no faturamento do
total das atividades varejistas entre 1990 e 2000. Em 1990, o setor representava 15,8%
e, em 2000, 8,3%.
2.2.2. O segmento de hiper/supermercados
No comrcio varejista, o segmento dos hiper/supermercados sofreu grandes
transformaes na dcada de 90, destacando-se: o aumento da concorrncia com a
entrada de grandes grupos internacionais do setor no mercado nacional; a disputa por
parte dos grandes grupos nacionais e internacionais pela incorporao das redes de porte
pequeno e mdio; a introduo de inovaes gerenciais e organizacionais; a
implementao de sistemas de logstica; o aumento do poder de negociao junto aos
fornecedores; o crescimento das marcas prprias; e a expanso do nmero e da rea das
lojas.
O avano sobre o pequeno comrcio varejista e o fortalecimento dos grupos econmicos
permitiram a ampliao da parcela dos hiper/supermercados no comrcio varejista.
Enquanto em 1990 as quinhentas maiores empresas representavam 83,8% do segmento,
em 1990 elas passaram a representar 86,3% (tabelas 4 e 5).
A tabela 4 mostra que, entre 1990 e 2000, a receita dos quinhentos maiores
hiper/supermercados cresceu 96,9%, passando de R$ 23,5 bilhes para R$ 46,2 bilhes,
acompanhada pelo crescimento de 20,6% no pessoal ocupado e pela queda de 11,8% no
nmero de estabelecimentos, o que resultou no aumento da receita por estabelecimento
de R$ 6,3 milhes para R$ 14,0 milhes e da receita por empregado de R$ 80,1 mil para
R$ 109,5 mil.

A tabela 5 mostra que o nmero de estabelecimentos por empresa sofreu reduo,

passando de 7,5 em 1990 a 6,6 em 2000. Esse processo de fechamento de unidades,
junto ao aumento do faturamento por empregado, resultou no aumento da receita por
estabelecimento de R$ 6,3 milhes para R$ 14,0 milhes.

A tabela 5 mostra ainda que houve reduo da remunerao mdia dos trabalhadores do
setor. Em 2000, os empregados dos hiper/supermercados recebiam em mdia 3,5
salrios mnimos mensais, contra 3,7 em 1990.
Em termos de margens de comercializao, houve crescimento ao longo da dcada, o
que pode estar refletindo o crescimento do poder dessas empresas na cadeia produtiva.
2.2.3. Perspectivas para os prximos anos
Por suas caractersticas intrnsecas, o comrcio responde prontamente ao desempenho
dos demais setores da economia. A elevao/queda da renda e do emprego
acompanhada pela elevao/queda no movimento do comrcio. Nesse sentido, a
incerteza que paira sobre o desempenho da economia nos prximos anos no permite
nenhum prognstico sobre o desempenho quantitativo das atividades comerciais.
Em termos estruturais, contudo, pode-se antever que no se esgotar o processo de
aquisio das pequenas e mdias redes pelos grandes grupos nacionais e estrangeiros.
Ao que tudo indica, ainda existem redes regionais venda, e a disputa entre os grandes
grupos pela liderana do mercado passa pela aquisio delas.
Tambm parece irreversvel a substituio da gesto familiar pela profissionalizao das
redes nacionais que ainda resistem a esse processo, sob pena de verem-se excludas da
concorrncia.

2.3. SHOPPING CENTERS

2.3.1. Principais indicadores
O segmento de shopping centers ocupa hoje papel relevante no comrcio de varejo no
Brasil. Desde a inaugurao da primeira unidade (em 1966), o setor registra crescimento
de cerca de 100% a cada qinqnio. Tal expanso ocorre mesmo em perodos de
desacelerao da atividade econmica do pas, o que indica que os shopping centers
esto, em muitos casos, substituindo o comrcio de rua, em funo da disponibilidade de
estacionamento e de outras facilidades que eles oferecem.
O nmero de shopping centers apresentou, entre 1997 e julho de 2002, um crescimento
de 12,4% ao ano (tabela 6), perodo em que a rea bruta locvel (ABL) cresceu 14% ao
ano, refletindo aumento no tamanho mdio. O nmero de lojas-ncora, que ocupam
individualmente maior rea e so responsveis pela atrao dos consumidores ao
shopping, cresceu 18,5% ao ano, enquanto o nmero de lojas-satlite, menores e menos
conhecidas do pblico, cresceu 10,5% ao ano. Isso representou uma queda no
faturamento mdio do setor, uma vez que as lojas-ncoras pagam aluguel
significativamente menor que o das lojas-satlites.

Numa comparao entre vendas nos shopping e vendas no comrcio varejista, a tabela 7
permite visualizar, para o perodo entre 1998 e 2000, que as vendas em shopping
centers tiveram desempenho superior s vendas do comrcio em geral, no que se refere
tanto a vendas absolutas quanto a vendas por metro quadrado de rea bruta locvel. Tal
resultado mostra que a evoluo do comrcio vem ocorrendo preferencialmente em
shoppings, em detrimento do comrcio tradicional.

Um retrato atual da atividade dos shopping centers no pas pode ser visualizado na
tabela 8, onde se destaca o nmero expressivo de tais estabelecimentos em cidades
situadas fora das regies metropolitanas (44% do total). Esse percentual apresenta-se
mais expressivo se comparado situao de meados da dcada de 80, quando 83% dos
shopping estavam localizados nas capitais e 17% no interior, o que indica que o

crescimento da atividade dos shopping centers coincide com um movimento em direo a

cidades menores.

2.3.2. As transformaes recentes no segmento de shopping

A atividade de shopping center vem passando por diversas transformaes, dentre as
quais se destacam:
o crescimento do espao destinado a consultrios e clnicas mdicas, laboratrios,
servios pblicos, universidades e outras atividades relacionadas a servios e lazer. O
efeito positivo dessa tendncia a gerao de fluxo de passagem em horrios, dias e
pocas que no concorrem com os picos das lojas tradicionais. O efeito negativo a
reduo da receita mdia por metro quadrado, pois, considerando-se essa unidade de
medida, tais atividades pagam aluguel menor que o das lojas-satlite;
o crescimento da oferta de shopping em ritmo superior ao crescimento do mercado,
fato notado com mais intensidade nas regies metropolitanas, o que eleva os riscos de
superposio de empreendimentos e o aumento da competio dos shopping por lojistas,
resultando na reduo do poder de barganha dos empreendedores e, conseqentemente,
na reduo da cesso de direitos de uso ("luvas") recebida dos lojistas que iro compor o
mix do empreendimento. Se, nos primrdios da atividade no Brasil, os shopping
financiavam sua construo contando com a receita de luvas, hoje essa forma de
financiamento est restrita, obrigando os empreendedores a buscar outras fontes;
reduo da participao dos fundos de previdncia privada no setor de shopping
centers. Tal fato, uma vez que representa o fim de uma das principais fontes de recursos
para o investimento em shopping, forou a criao de novas modalidades de
financiamento (por exemplo, fundos imobilirios);
reduo dos espaos livres para a construo de shoppings nas regies metropolitanas,
o que pode inviabilizar ou, ao menos, ampliar os custos de construo daqueles
empreendimentos localizados nas grandes cidades. Uma das conseqncias a expanso
dos shopping centers em direo a cidades secundrias. Segundo a Abrasce, a
participao dos empreendimentos localizados no interior do pas cresce de 15% em
1983 para 45% em meados de 2002;
administrao de shopping centers por terceiros. Hoje, segundo a Abrasce, 43% dos
shopping possuem administrao terceirizada. Alm disso, vem-se ampliando o nmero
de servios internos ao shopping que so contratados por terceiros, tais como as

atividades de marketing, comercializao de espaos, auditoria de lojas, arquitetura,

estacionamento etc.; e
aumento do peso do gasto com energia, em funo da elevao das tarifas, o que se
reflete em alteraes arquitetnicas para aproveitar melhor a luz solar, de modo a
racionalizar o consumo de energia.
2.3.3. Tendncias futuras
O segmento de shopping centers dever enfrentar, no futuro prximo, uma srie de
dificuldades para manter as taxas de crescimento registradas nos ltimos anos. Em
primeiro lugar, a expanso dos shopping foi superior da demanda, o que, ao comprimir
a receita, inibe a implantao de novos empreendimentos. As restries participao
dos fundos de penso acima descritas (motivadas por mudanas em sua
regulamentao) iro, muito provavelmente, afetar o desenvolvimento do segmento. Por
fim, a escassez de terrenos livres nas reas metropolitanas poder dificultar, ou at
mesmo inviabilizar, a construo de novos shopping centers nas grandes cidades.
2.4. TURISMO
O setor de turismo compreende uma ampla gama de atividades, relacionadas com
viagens realizadas por motivos muito diversificados, como lazer, educao, negcios e
tratamento de sade. Dito de outra forma, a receita do turismo corresponde ao total dos
gastos dos viajantes decorrentes de sua permanncia fora do local de residncia,
englobando hospedagem, alimentao, entretenimento etc.
Tal definio permite entender que os problemas metodolgicos referidos na Introduo
so ainda maiores no que se refere mensurao das atividades tursticas. Isso
particularmente verdadeiro para o turismo interno, sendo muito difcil determinar, por
exemplo, a participao dos turistas domsticos na receita dos restaurantes.
As dificuldades apontadas devem ser levadas em conta ao analisarem-se as estimativas
da Embratur, baseadas em pesquisa da UFPE, que indicam uma participao do turismo
da ordem de 7% a 9% do PIB na dcada de 90. As estatsticas compiladas pelo IBGE no
so comparveis, pois no incluem a totalidade das atividades tursticas.
Apesar das dvidas quanto ao dimensionamento preciso dos efeitos econmicos do
turismo, inegvel que o setor revelou grande dinamismo nas ltimas dcadas. De fato,
o fluxo turstico internacional passou de 160 milhes de pessoas em 1970 para 697
milhes em 2000. No mesmo perodo, a receita obtida com o turismo internacional
evoluiu de US$ 18 bilhes para US$ 475 bilhes (valores correntes). A queda de 0,6% no
nmero de turistas e de 2,6% na receita verificada em 2001 deve ser atribuda no
somente aos atentados terroristas ocorridos nos Estados Unidos, mas tambm
desacelerao sofrida pela economia mundial. A grande incerteza hoje predominante
quanto ao futuro imediato da economia global no permite nenhuma previso
minimamente segura acerca do desempenho do setor nos prximos anos.
2.4.1. A evoluo do turismo no Brasil
O grfico 1 apresenta o fluxo turstico externo com destino ao Brasil na ltima dcada.
importante salientar que o grande aumento verificado a partir de 1998 deve-se
incluso, naquela data, da entrada de turistas por via terrestre, nas estimativas da
Embratur.

A comparao do grfico com o fluxo global mostra que o Brasil representa menos de 1%
do turismo mundial. Trata-se de resultado menos negativo do que parece primeira
vista, j que uma parcela muito expressiva do movimento turstico corresponde ao fluxo
entre pases da Europa, que so relativamente pequenos e prximos entre si. Mas,
mesmo com essa ressalva, o grfico permite concluir que o Brasil no ocupa posio de
destaque como destino turstico.
As razes para a relativa falta de xito do Brasil na atrao do turismo so muito
variadas. Em primeiro lugar, a situao geogrfica do pas desvantajosa, em funo da
grande distncia dos principais mercados emissores (Estados Unidos e Europa ocidental).
Alm desse problema bsico, de carter estrutural, o Brasil se defronta com numerosos
obstculos para o desenvolvimento externo receptivo:
infra-estrutura insatisfatria de servios tursticos (hotelaria, agncias e operadoras de
viagem, entretenimento e lazer);
infra-estrutura de transporte inadequada, restringindo a circulao dos turistas em
vrias regies do pas;
falta de segurana pblica em algumas grandes cidades; e
divulgao insuficiente do pas no exterior.
Os obstculos mencionados podem ser parcialmente superados (exceto, obviamente, o
da distncia) pela alocao de polticas setoriais adequadas. A Embratur e outros rgos
governamentais tm-se esforado em implantar tais polticas, embora com xito inferior
ao desejado, basicamente por causa da escassez de recursos oramentrios.
O desenvolvimento do turismo interno brasileiro relativamente recente, em particular
se o consideramos na acepo atual, que envolve alojamento em hotis, situados, com
freqncia, a grande distncia da residncia do turista. De fato, antes de 1960 e, de
forma mais intensa, dos anos 70, o turismo de lazer limitava-se, em boa medida, ao
veraneio em residncias secundrias, enquanto o turismo de negcios era incipiente. O
crescimento verificado a partir de ento foi causado, de um lado, pelo aumento
acentuado da renda e da urbanizao e, de outro, pela transformao radical da infraestrutura de transporte (especialmente areo e rodovirio).
A tabela 9 compreende as informaes mais relevantes a respeito do fluxo de turistas, de
acordo com pesquisa elaborada pela Fipe.
A maneira mais cmoda, embora incompleta, de medir o movimento do turismo interno
consiste em examinar a evoluo do movimento domstico nos aeroportos (tabela 10). O
grande aumento verificado em 2000 e 2001 decorreu, possivelmente, da reduo dos

preos das passagens areas e da substituio do turismo emissivo pelo domstico,

provocada pela desvalorizao cambial.
Dentre os vrios segmentos que compem o setor de turismo, o mais sensvel
disponibilidade de crdito de longo prazo a hotelaria, por ser a atividade mais intensiva
em capital. Isso requer que sejam feitas breves consideraes, num trabalho da natureza
do presente, a respeito do cenrio atual do segmento no Brasil.

Segundo estimativa da Embratur, o Brasil contava em 1996 com 18 mil meios de

hospedagem, a includos hotis, motis, pousadas, penses etc. Desses meios, 2.366
estavam classificados pela Embratur em 1994 (no h dados disponveis para datas
posteriores), com o total de 140.500 unidades habitacionais.
Apesar da escassez de informaes relativas ao perodo mais recente, possvel afirmar
que a hotelaria brasileira passou por grandes transformaes nos ltimos anos. A mais
importante, sem dvida, foi o ingresso no pas de diversas redes internacionais, atravs
basicamente da construo de novos empreendimentos. Tais cadeias devero
desempenhar papel de relevo no turismo brasileiro, por propiciarem o aprimoramento da
mo-de-obra e da gesto de empreendimentos hoteleiros.
As cadeias estrangeiras, alm disso, direcionaram-se para segmentos relativamente
pouco explorados, como hotis de lazer e hotis de negcios. Cabe acrescentar, a
propsito, que a segmentao da hotelaria brasileira est algo distorcida, com
participao maior que a desejvel de hotis de luxo e da categoria mdia superior, o
contrrio ocorrendo com os hotis econmicos.

3. APOIO DO BNDES AO SETOR

3.1. DE 1952 A 1990
O setor de servios teve participao muito expressiva no desembolso do BNDES nesse
perodo, com destaque para a dcada de 50, quando os financiamentos ao transporte e
energia eltrica ultrapassavam metade do oramento. Mas, no que se refere aos servios
tratados neste captulo, a atuao do BNDES foi muito reduzida, em face da prioridade
concedida, ao longo de todo o perodo, implantao e consolidao de diversos setores
industriais, alm da j mencionada infra-estrutura.
Numa definio mais ampla do setor que a geralmente adotada, porm, o BNDES teve
papel importante no apoio atividade, como a formao de mo-de-obra tcnica, a
pesquisa e desenvolvimento e as consultorias especializadas em projetos.
J em 1958, aps ter constatado as deficincias da indstria brasileira no tocante mode-obra qualificada, o Banco criou a Quota de Educao e Treinamento Tcnico. O
objetivo era apoiar a formao profissional de tcnicos e engenheiros das empresas
financiadas, de modo a permitir o aprimoramento tecnolgico da indstria. A Quota
implicava a possibilidade de aumentar em at 3% o valor dos emprstimos, desde que
aplicados formao de pessoal.
A Quota, que, por vrios motivos, no alcanou os resultados esperados, constitui-se, de
certa forma, no embrio do Fundo de Desenvolvimento Tcnico e Cientfico (Funtec),
institudo em maio de 1964 e reformulado em setembro de 1967. O Funtec, que iria
atingir 3% dos desembolsos do BNDES, abrangia todo o espectro da educao cientfica e
profissional, a partir do ensino tcnico, embora o grande xito do Fundo tenha sido, sem
dvida, sua participao decisiva na implantao dos cursos de ps-graduao no
Brasil. Os desembolsos do Funtec atingiram 11,8 milhes de ORTN, equivalentes a R$
1,14 bilho (valor atualizado pelo IGP de dezembro de 2001), no perodo 1964-74, tendo
sido pouco mais de 90% destinados engenharia e s cincias bsicas (em partes
aproximadamente iguais).
Outra atividade apoiada pelo BNDES foi a de servios de consultoria tcnica, por meio do
Fundo de Financiamentos a Estrutura de Projetos e Programas (Finep), criado em 1965.
Esse fundo foi transformado, anos depois, em empresa autnoma, a qual, na segunda
metade da dcada de 70, viria a substituir gradualmente o Funtec no financiamento
pesquisa e desenvolvimento.
Uma importante forma de atuao do BNDES, que raramente considerada, consistia no
estmulo demanda por servios de tecnologia, engenharia e montagem. De fato, no
financiamento a projetos de insumos bsicos e infra-estrutura, estavam includos gastos
com aquelas atividades, freqentemente proporcionados por empresas que no estavam
sendo financiadas.
Para analisar, em carter ilustrativo, a relevncia desse estimulo, interessante
examinar um trabalho elaborado pelo BNDES (em 1985-86) que visava a estabelecer
uma matriz de investimento-produto para a economia brasileira. Para embasar o
trabalho, selecionaram-se projetos de vrios segmentos, considerados tpicos pelos
analistas do BNDES encarregados desses setores. A composio dos investimentos dos
projetos tpicos foi ento submetida a tratamento estatstico, de modo a configurar a
matriz.
A tabela 11 mostra, por meio de projetos tpicos, a composio do investimento em
alguns setores, deixando clara a importncia dos financiamentos do BNDES a esses
setores para a demanda de servios.

Quanto aos segmentos que, segundo a definio atual do BNDES, formam o setor de
comrcio e servios, o apoio do Banco muito recente. Com efeito, a atuao do BNDES
foi espordica at o final da dcada de 80, quando se criaram linhas de apoio ao setor,
restritivas a operaes indiretas e a projetos situados nas regies menos desenvolvidas.
3.2. DE 1990 A 1992
A primeira grande mudana nas diretrizes do BNDES para o setor data de maro de
1990, quando uma srie de segmentos (com destaque para os vinculados ao turismo)
passou a ser objetivo de apoio irrestrito, ou seja, em todas as regies e mediante
operaes tanto diretas quanto indiretas. O financiamento ao comrcio, entretanto,
continuava sujeito s condicionantes j mencionadas.
Finalmente, em 1994, a administrao do BNDES decidiu eliminar todas as restries
concesso de crdito aos servios, inclusive ao comrcio. Tal eliminao, que se
constituiu em alterao de grande magnitude na forma de atrao do Banco, deveu-se a
vrios motivos.
Primeiramente, importante lembrar que o BNDES j vinha, desde 1990, alterando sua
orientao estratgica, no sentido de substituir a nfase no apoio a determinados setores
(segundo prioridades preestabelecidas) pelo apoio generalizado, desde que,
naturalmente, atendidos os critrios tradicionais da anlise de crdito.
No caso do comrcio (em particular dos super e hipermercados), um motivo adicional
para o apoio foi o potencial de gerao de empregos do segmento. Quanto aos shopping
centers, houve ainda a expectativa de retorno relativamente rpido que se atribua a
esses empreendimentos.
J no que se refere ao turismo, o acontecimento mais importante, do ponto de vista
institucional, foi a criao do Programa de Turismo, em julho de 1999. O Programa
resultou de demandas ao BNDES pelo Ministrio do Esporte e Turismo e pela Embratur, a
fim de oferecer condies diferenciadas para projetos tursticos.
O Programa representou o atendimento a tais demandas, uma vez que os prazos, os
nveis de participao do BNDES e o piso do financiamento eram mais favorveis que os
das demais linhas de crdito.
O oramento do Programa atingia R$ 490 milhes, e seu prazo de vigncia expirava em
dezembro de 2001. Como os recursos no foram integralmente utilizados, o Programa se
viu prorrogado, em condies ligeiramente diferentes dos originais, em abril de 2002,
para manter-se at o final do mesmo ano.
3.3. DE 1986 A 1993
Em funo do impacto do Plano Cruzado nas vendas do comrcio e, portanto, na
demanda por crdito do BNDES (nessa ocasio apenas por operao indireta), a

periodizao adotada nesta seo difere da adotada em outros captulos.

O perodo que seguiu ao boom inicial provocado pelo Plano Cruzado foi de crise,
evidenciada pela queda na atividade econmica, elevao acelerada da inflao e
reduo da renda e do emprego. Nesse perodo, os desembolsos do BNDES para o setor
de comrcio e servios, que haviam atingido valores elevados nos anos de 1986 e 1987,
decresceram (notadamente a partir de 1988, refletindo a crise que se instaurava),
recuperando-se lentamente s a partir de 1991.

Entre os diversos segmentos do setor de comrcio e servios, o turismo foi o maior

beneficirio dos financiamentos do BNDES entre 1986 e 1993, com desembolso mdio de
R$ 98 milhes ao ano, seguido pelo comrcio varejista, que registrou mdia anual de R$
65 milhes de desembolso.

Nesse perodo, destacaram-se as operaes do tipo indireto, realizadas por meio de

agentes financeiros credenciados pelo BNDES. Nessa fase, entre 1986 e 1993, as
operaes indiretas representaram um desembolso anual mdio de R$ 229 milhes,
contra R$ 25 milhes em operaes diretas.

3.4. DE 1994 A 2001

A partir de 1994, o ambiente econmico no Brasil sofreu significativas mudanas,
decorrentes da implementao do Plano Real. A reduo, de forma significativa e
duradoura, das taxas de inflao permitiu a previsibilidade de ganhos, favorecendo a
expanso dos negcios e o aumento do consumo interno de bens durveis e nodurveis. Esse aumento da demanda por bens de consumo refletiu-se, sobretudo, no
comrcio varejista, que passou por forte expanso e reestruturao no perodo.
Foi, tambm, um perodo de expanso da atividade dos shopping centers, que, ao
mesmo tempo em que exploravam os ltimos espaos disponveis nos grandes centros
urbanos, iniciavam uma expanso rumo ao interior e aos centros menores.
Tal cenrio traduziu-se em crescimento nas necessidades de investimento nos diversos
segmentos ligados ao comrcio, o que incentivou o BNDES a diversificar seu portfolio de
operaes de crdito, razo pela qual o Banco passou a conceder financiamentos diretos
ao ramo do comrcio, com destaque para super/hipermercados e shopping centers.
Os efeitos da entrada efetiva do BNDES no setor do comrcio ficam evidentes no
crescimento do volume das operaes diretas. O comrcio atacadista, que recebera em
mdia R$ 1 milho anual entre 1986 e 1993, passou a receber R$ 32 milhes ao ano em
termos diretos entre 1994 e 2001.
Entretanto, o segmento do comrcio no qual mais se fez sentir a mudana de orientao
na poltica operacional do BNDES foi o varejista, que recebia, em operaes diretas, R$ 4
milhes em mdia por ano entre 1986 e 1993, e que passou a receber R$ 324 milhes ao
ano entre 1994 e 2001. Esse segmento, que representava 21% do total de desembolsos
diretos para o setor de comrcio e servios no perodo 1986-93, veio a representar 76%
no perodo 1994-2001. Como parte do comrcio varejista, vale destacar o ramo dos
shopping centers, que passou a receber apoio direto do BNDES a partir de 1994. Os
desembolsos em operaes diretas para shopping passaram da mdia de R$ 2,2 milhes
no perodo 1986-93 para a mdia de R$ 90,1 milhes no perodo 1994-2001, o que
representou um salto de 3.995%.
Nesse perodo, comeou a deslanchar o programa de turismo, que, embora oficial a partir
de 1991, ainda no causara efeito em termos de projetos de investimento aprovados
pelo Banco.
O setor de turismo, que recebera R$ 2 milhes de colaborao direta anual entre 1986 e
1993, passou a receber R$ 39 milhes anuais entre 1994 e 2001. No contexto do
turismo, vale destacar o segmento de parques temticos, cujos desembolsos diretos, que
no existiram at 1993, alcanaram R$ 18,1 milhes anuais entre 1994 e 2001; e o
segmento de hotis, cujos desembolsos diretos passaram da mdia anual de R$ 300 mil
entre 1986 e 1993 para R$ 15,3 milhes ao ano entre 1994 e 2001.

Ademais, pode-se citar a implementao de polticas especficas para o setor de edio

de livros e para o setor de audiovisual, que recebeu R$ 4 milhes anuais de forma direta
entre 1994 e 2001, contra R$ 1 milho anual no perodo de 1986 a 1993.

Tambm merecem comentrios alguns movimentos ocorridos no final da dcada de 90.

Entre esses, destaca-se a reduo do volume total de desembolsos para o setor de
comrcio e servios entre 1999 e 2001, quando os valores refluem abruptamente,
passando de R$ 1.874 milhes em 1998 para R$ 1.202 milhes em 2001.

Essa queda pode estar refletindo as dificuldades macroeconmicas do perodo, fruto da

crise cambial de 1999 e da crise do fornecimento de energia eltrica de 2001, que
resultaram na elevao do desemprego e na queda da atividade econmica. Destaca-se,
no perodo, uma forte queda nos desembolsos para comrcio varejista, comrcio
atacadista e setor de edio e impresso. Em 2001, verifica-se uma recuperao nos
desembolsos para o comrcio atacadista.

Entretanto, um olhar atento sobre o nmero de operaes revela um fato que merece
destaque. Aps queda em 1999, ano no qual eclodiu a crise cambial, nota-se uma
vigorosa recuperao no nmero de operaes tanto em 2000 quanto em 2001, o que
reflete o crescimento dos desembolsos para micro, pequenas e mdias empresas (MPME)
por meio das operaes indiretas, o que, por sua vez, pode ser creditado ao sucesso da
poltica do BNDES de incentivo ao setor. Depois de uma queda significativa das
operaes indiretas em 1999, por motivos que j foram expostos e que afetaram o
conjunto da economia, o nmero delas aumenta muito nos anos seguintes, passando de
2.917 em 1999 para 3.991 em 2000 e 4.342 em 2001. Tal impresso fica reforada
quando se verifica forte queda no valor mdio dos financiamentos, valor que, tendo

alcanado o pico de R$ 576 mil em 1997, passa de R$ 485 mil em 1999 para R$ 346 mil
em 2000 e para R$ 271 mil em 2001.
Nesse caso, o crescimento das operaes com as MPME nos anos de 2000 e 2001 pode
estar refletindo a expanso de programas especficos voltados para as empresas de
menor porte, tais como o programa de "milhagem" e o Fundo de Garantia Para a
Promoo da Competitividade (FGPC).
Em termos sucintos, podemos descrever tanto o "programa de milhagem" quanto o FGPC
como programas de incentivos para que os agentes financeiros credenciados repassem
recursos s MPME. No caso do "programa de milhagem", o agente ao fazer aquele
repasse, acumula pontos que se refletem no aumento de recursos que ele pode ofertar a
grandes tomadores. No caso do FGPC, trata-se de uma garantia adicional para o caso do
tomador final deixar de honrar o emprstimo.

BIBLIOGRAFIA
BNDE. Desenvolvimento tecnolgico (avaliao do programa Funtec). Estudo setorial, 1979.
BNDES. Polticas Operacionais do BNDES, vrios anos.
DAC. Anurio do transporte areo, vrios anos.
EMBRATUR. Anurio da Embratur, vrios anos.
____. Estudos econmico-financeiros dos meios de hospedagem e parques temticos no Brasil,
s. d.
IBGE. Comentrios internos, 1990, 1996 e 2000.
____. Contas nacionais, vrios anos.
____. O comrcio na dcada de 1990, 1990. www.ibge.gov.br
OLIVEIRA, Jos Clemente & CARDOSO, Silvano da Silva. Fundo de Desenvolvimento TcnicoCientfico (Funtec). Revista do BNDES, v. 5, no 2, perodo 12/1970.
OMT. www.world-tourism.org
ROSA, Srgio Eduardo Silveira. A recente exploso dos resorts no Brasil. BNDES Setorial, no
16, 2002.
SAAB, William George Lopes. Consideraes sobre o desenvolvimento do setor de turismo no
Brasil. BNDES Setorial, no 10, set. 1999

O COMPLEXO ELETRNICO BRASILEIRO

Andr Nassif

1. INTRODUO
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tem exercido
historicamente um papel central no processo de industrializao e desenvolvimento
econmico no Brasil, desde sua criao, em 1952. Ao longo dessa trajetria, seu papel, para
alm da bvia atuao como banco de fomento pblico (por meio da qual sempre supriu a
crnica, e ainda persistente, falha de mercado do mercado de capitais brasileiro),
estendeu-se e segue estendendo-se articulao com as demais instituies encarregadas
de formular e executar a poltica industrial brasileira. Em particular, o BNDES sempre
desempenhou papel ativo no desenvolvimento dos setores industriais nascentes no Brasil,
em praticamente todas as categorias de uso (bens de capital, bens intermedirios, bens de
consumo durveis e no-durveis), alm da infra-estrutura.
O papel do Banco para o desenvolvimento do complexo eletrnico aqui entendido como
um conjunto de segmentos e setores industriais caracterizados por uma base tcnica similar
(neste caso, a microeletrnica) e com impactos diretos e indiretos sobre o sistema
econmico como um todo2 no poderia ser diferente: da preocupao com a autonomia
tecnolgica brasileira no incio da dcada de 70, quando, ainda na fase embrionria da
revoluo digital, montou uma estratgia conjunta com a Marinha para desenvolver um
computador genuinamente nacional; passando pelos financiamentos de grandes projetos
nacionais nas reas de informtica (hardware e software) e de equipamentos de
telecomunicaes na dcada de 80; ao papel exercido recentemente na atrao de
investimentos estrangeiros no segmento de componentes eletrnicos, o BNDES sempre
desempenhou e continua desempenhando uma funo ativa no crescimento e diversificao
dessa indstria no Brasil.
O objetivo deste artigo fazer um relato e uma anlise do papel do BNDES no processo de
desenvolvimento do complexo eletrnico no Brasil nos ltimos cinqenta anos. Fiel
classificao que vem sendo utilizada nos Estudos Setoriais do Banco, o complexo eletrnico
aqui analisado envolve os seguintes segmentos: eletrnica de consumo, informtica
(hardware e software), componentes eletrnicos e equipamentos de telecomunicaes3.
Como essa opo metodolgica exclui os servios de telecomunicaes4, tal segmento ser
objeto de outro artigo nesta coletnea.5
Alm desta Introduo, o artigo contm quatro sees adicionais: na segunda seo,
analisa-se o desenvolvimento do complexo eletrnico durante o perodo conhecido como de
substituio de importaes (1952-89);6 na terceira, estuda-se o processo de ajustamento
e reestruturao dos segmentos constitutivos do complexo no perodo posterior
liberalizao comercial (1990-2002); na quarta, relata-se o papel do BNDES na elaborao e
implementao de polticas industriais para desenvolver o complexo eletrnico no Brasil nos
ltimos cinqenta anos; a quinta seo, de carter conclusivo, procura apontar algumas
perspectivas para o complexo eletrnico brasileiro, a fim de extrair sugestes pontuais para
a atuao do Banco, tendo em vista um horizonte de longo prazo.

2. O DESENVOLVIMENTO DO COMPLEXO ELETRNICO BRASILEIRO NO PERODO DA

SUBSTITUIO DE IMPORTAES (1952-89)
2.1. O PREDOMNIO DA ELETRNICA DE CONSUMO NO PERODO 1952-737
Entre a dcada de 50 e a primeira metade da dcada de 70, o Brasil no dispunha, em rigor,
do conjunto de indstrias que viria, mais tarde, a ser conhecido como complexo eletrnico.
Nesse perodo, a indstria eletrnica brasileira era predominantemente caracterizada pela
atividade de empresas produtoras de bens de consumo, cujo capital era, na maior parte dos
casos, de origem multinacional. A propsito, na fase de implantao da indstria eletrnica
de consumo no Brasil, na dcada de 50, o processo de produo praticamente se reduzia
montagem dos bens (sobretudo udio e vdeo) em que os inputs principais eram
componentes eletrnicos importados. Nessa mesma poca, assistiu-se entrada de diversas
empresas multinacionais no pas, como a Sperry Rand, a Olivetti, a NCR, a Honeywell e a
Burroughs, essa ltima com o objetivo de produzir calculadoras e autenticadoras de caixa
eletromecnicas.
Na dcada de 60, j se tinha notcia da instalao dos primeiros computadores eletrnicos
no Brasil, em geral orientados para processamento de dados em universidades (como o
sistema B-205, instalado na Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, e a produo
de sistemas de contabilidade, faturas e sistemas perifricos, tudo da Burroughs). Nesse
perodo, o pas j contava com cerca de noventa sistemas computacionais, dois teros dos
quais provinham da fbrica da IBM, j ento lder no mercado mundial nesse segmento.8
Apesar de aparentemente intenso para os padres da poca, o uso da informtica nesse
perodo era ainda muito pouco difundido, ficando restrito a determinados setores da
atividade industrial ou comercial. Mesmo assim, no final do decnio, comearam a surgir os
primeiros contornos do que viria a ser uma poltica industrial e tecnolgica para o complexo
eletrnico como um todo.
O prprio BNDES tomou uma iniciativa nesse sentido quando, em 1964, criou o Fundo de
Desenvolvimento Tecnolgico (Funtec), destinado a financiar o treinamento e a qualificao
de recursos humanos em cincias bsicas e aplicadas, bem como programas de pesquisa e
desenvolvimento (P&D) efetuados por empresas (em geral nascentes) brasileiras (BNDES,
1992, p. 17). Como ser analisado na seo 4, esse instrumento foi de extrema importncia
para formar e qualificar recursos humanos e para ampliar e diversificar a pesquisa bsica e
aplicada no Brasil na dcada de 70.
No incio dos anos 70, esse panorama comeou a modificar-se. Com as expressivas taxas de
crescimento econmico da primeira metade da dcada, houve forte incremento da demanda
de computadores tanto pelo setor pblico quanto pelo setor privado. A capacidade instalada
de computadores evoluiu de 506 em 1970 para 3.843 em 1975, representando aumento
mdio anual de 55%. preciso salientar, entretanto, que a produo de computadores,
naquela altura, restringia-se simples montagem de sistemas completos de peas e
componentes, o que eliminava, na prtica, a possibilidade de gerar, incorporar e difundir
progresso tecnolgico, irradiado a partir dos segmentos mais dinmicos do complexo
eletrnico, notadamente o dos componentes eletrnicos semicondutores.
Paralelamente, nesse mesmo perodo, assistiu-se expressiva expanso da eletrnica de
consumo, impulsionada, sobretudo, pelos incentivos tributrios e fiscais concedidos s
empresas que se instalassem na Zona Franca de Manaus (ZFM), instituda pelo Decreto 288,
de 28 de fevereiro de 1967. Criada com o objetivo de promover a integrao e o

desenvolvimento econmico da regio amaznica, a ZFM foi originariamente concebida para

tornar-se plo exportador, tendo em conta a completa iseno dos impostos de importao
e sobre valor adicionado (IPI) dos insumos utilizados na produo para exportao de
quaisquer bens das atividades agropecurias ou industriais que ali viessem a ocorrer. Na
prtica, porm, a ZFM jamais atuou como plo genuinamente exportador, uma vez que, nas
ltimas trs dcadas, a maior parcela de sua produo foi orientada para atender ao
mercado interno. Esse ponto deve ser, de imediato, realado, uma vez que os incentivos
inerentes ao enclave industrial, aliados a sua predominante especializao local, acabaram
por atrair numeroso contingente de empresas estrangeiras, notadamente da eletrnica de
consumo, concentrando uma parcela substancial da produo nacional naquela regio.9
As estratgias mais contundentes de poltica industrial para o complexo eletrnico s seriam
implementadas, de fato, na segunda metade da dcada de 70, quando, em resposta aos
impactos macroeconmicos decorrentes do primeiro choque do petrleo, ocorrido no final de
1973, o governo brasileiro divulgou e passou a executar, em 1974, o Segundo Plano
Nacional de Desenvolvimento (II PND), que continha uma diversidade de estmulos
substituio de importaes em setores industriais considerados estratgicos. Embora
poca da divulgao desse programa o complexo eletrnico no aparecesse como o mais
divulgado entre os setores prioritrios, na prtica ele passou a ser um dos alvos
fundamentais para fins de desenvolvimento industrial e tecnolgico, notadamente nos
segmentos de informtica, componentes eletrnicos e equipamentos de telecomunicaes,
como ser analisado na prxima subseo.
2.2. O DESENVOLVIMENTO DO COMPLEXO ELETRNICO APS O PRIMEIRO CHOQUE DO
PETRLEO (1974-89)
Aps o primeiro choque do petrleo, o desenvolvimento autnomo de uma indstria baseada
na microeletrnica j estava indicado explicitamente como objetivo na estratgia de poltica
industrial do II PND, que apontava como principais alvos para substituio de importaes e
recepo prioritria de incentivos o setor petroqumico, siderrgico, de celulose e papel e
energtico. Com efeito, em 1979, a eletrnica orientada para o consumo (udio e vdeo,
sobretudo) continuava a representar a maior parcela (mais de 50%) do mercado brasileiro,
seguida pela informtica (23,2%), pelos equipamentos de telecomunicaes (21,9%) e pelos
componentes eletrnicos (4%) (Tigre, 1990, p. 28).
A criao da Comisso de Atividades de Processamento Eletrnico (Capre), em 1972,
subordinada ao Ministrio do Planejamento, representou uma iniciativa para organizar o
mercado de informtica (notadamente de computadores) no Brasil, por meio da imposio
de maior disciplina s compras governamentais, que, na ocasio, j pressionavam
fortemente as importaes. Assim, nos anos iniciais de sua atuao, no havia preocupao
explcita com elaborar e implementar uma poltica industrial, fosse para promover maior
articulao entre os segmentos do complexo eletrnico, fosse para estimular a criao de
empresas nacionais voltadas aos ramos nascentes (notadamente em hardware e software,
do segmento de informtica).
Com as conseqncias imediatas do primeiro choque do petrleo, em especial o crescimento
explosivo dos dficits comerciais a partir de 1974, a Capre passou a exercer maior controle
das importaes de bens de informtica e automao, mas, diferentemente do que fizera em
seus primeiros anos de gesto, agora vinculava o objetivo de reduzir a demanda de divisas
(num contexto de aumento expressivo do dficit em conta corrente) ao de implementar uma
poltica industrial e tecnolgica para o segmento. Com isso, ela passou a selecionar os ramos
produtivos de minicomputadores e microcomputadores como alvos prioritrios de poltica

industrial, a fim de alcanar, a longo prazo, a autonomia tecnolgica nacional (Paiva, 1989).
Em 1972, tambm a criao da Empresa Brasileira de Telecomunicaes (Telebrs),
monoplio estatal de servios de telecomunicaes, ensejou o uso sistemtico do poder de
compra do Estado um dos instrumentos (ainda hoje) mais utilizados de poltica industrial
por pases desenvolvidos e em desenvolvimento , o que veio a permitir o desenvolvimento
bem-sucedido de tecnologias nacionais na fabricao de equipamentos de telecomunicaes
na dcada seguinte.
A criao da Secretaria Especial de Informtica (SEI), em 1979, substituindo a Capre,
marcaria uma mudana na poltica de informtica, sobretudo porque a poltica industrial que
veio a ser implementada ampliou o nmero de segmentos do complexo eletrnico sujeitos
proteo governamental, abarcando, alm da informtica propriamente dita (hardware e
software), alguns ramos da microeletrnica, a automao industrial, os equipamentos de
telecomunicaes e a instrumentao digital (Paiva, 1989, p. 103). Ademais, no segmento
de informtica, em particular, o foco principal de atuao da SEI guiou-se pela estratgia de
garantir uma reserva de mercado s empresas nacionais, isolando-as quase totalmente da
competio com empresas estrangeiras, fosse no mercado interno, fosse na concorrncia
direta com produtos importados.10
No que se segue, apresentarei uma breve anlise das diretrizes de poltica industrial
orientada para cada um dos principais segmentos do complexo eletrnico, bem como alguns
resultados relacionados a seu desempenho no perodo relativo a esta subseo.
2.2.1. Eletrnica de consumo
A eletrnica de consumo constitui o segmento mais antigo do complexo eletrnico no Brasil.
Como j mencionado, at meados dos anos 70 havia forte predomnio de empresas
estrangeiras, exceo do mercado de rdio e televisores. O incio das operaes na Zona
Franca de Manaus ensejou maior atrao de filiais de empresas multinacionais, em virtude
dos incentivos fiscais e tributrios envolvidos, mas, como decorrncia destes, acabou
excluindo do mercado diversas empresas de capital nacional.
Essa situao s comea a inverter-se em meados dos anos 70, quando o apoio
governamental a empresas locais provocou a expanso de empresas nacionais entre as
lderes, na dcada seguinte, como a Sharp (do grupo Machline), a Philco (j ento do grupo
Ita) e a Gradiente, as quais, junto com a Philips (filial da multinacional holandesa),
conseguiram assegurar mais de 50% de participao nos mercados de televisores em cores,
videocassetes, sintonizadores, gravadores e rdios portteis no final da dcada de 80 (a
ltima coluna da tabela 1, mostra o grau de concentrao das trs principais lderes em cada
mercado).

No final da dcada de 80, dentre alguns ramos selecionados da eletrnica de consumo

brasileira (televisores, udios portteis, aparelhos de som e auto-rdios), os televisores e os
aparelhos de som contavam com escalas de produo que lhes proporcionariam condies
competitivas robustas o bastante para ampliar a base exportadora. Apenas para dar uma
idia das escalas produzidas antes da liberalizao comercial, as vendas de televisores
representavam mais da metade do mercado latino-americano e um quinto do asitico
(excluindo-se o Japo) (Frischtak, Nbrega e Tigre, 1993).
2.2.2. Informtica (hardware e software)
A partir de meados da dcada de 70, quando a poltica governamental comeou a
engendrar, ainda que de forma paulatina, uma reserva de mercado para as empresas locais
no segmento de informtica (mormente na produo de mini e microcomputadores e seus
perifricos), as janelas de oportunidade no apenas estavam abertas, como tambm eram
bastante largas. De fato, quando as primeiras inovaes foram lanadas em massa para os
usurios dos pases desenvolvidos, os preos internacionais, alm de expressivos, eram
ainda fortemente resistentes baixa, em virtude das reduzidas elasticidades-preo da
demanda.
Nas fases iniciais de introduo do produto no mercado, como mostrou Vernon em seu
artigo clssico sobre o ciclo do produto (Vernon, 1966), as elasticidades-preo so baixas
justamente porque o monoplio do bem assegura s empresas inovadoras lucros
extraordinrios muito expressivos. Entre as fases de difuso (segunda etapa do ciclo do
produto) e de padronizao (ltima etapa), e antes mesmo que a demanda se torne muito
elstica com relao aos preos, possvel a cpia por engenharia reversa. A possibilidade
de sucesso da inovao por esse meio, em geral empreendida por empresas de pases em
desenvolvimento, depender da rapidez com que os custos mdios de produo se
reduzirem ao longo da curva de aprendizado.
Nesse caso, a estratgia de poltica industrial e tecnolgica a ser perseguida ser condio
necessria para o alcance de autonomia nacional nesse segmento (notadamente em
hardware). De acordo com Paiva (1989, p. 102), uma vez decidido pela Capre que o capital
no segmento de informtica ficaria sob o controle de empresas nacionais, e ante a recusa
das empresas estrangeiras de participar de joint ventures com empresas locais, diversas
companhias brasileiras tiveram seus projetos aprovados pelo rgo com vistas recepo
de incentivos. A maioria delas buscou contratos de fornecimento de tecnologia, como a
Sharp (com a Logabax, francesa), Edisa (Fujitsu, japonesa), Labo (Nixdorf, alem) e Cobra
(Sycor, americana); j a Sisco decidiu enveredar por tecnologia prpria. Com a posterior
entrada de empresas no ramo de perifricos, as importaes passaram a ser dificultadas

pela Capre e pela Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil (Cacex), rgo ento
responsvel por executar a poltica comercial brasileira. No perodo em que o segmento
esteve submetido Capre, houve forte vnculo do pessoal acadmico (responsvel pela
pesquisa bsica) com as empresas produtoras, a includo o contato com multinacionais que
atuavam no segmento.
O primeiro resultado bem-sucedido desse esforo tecnolgico foi o lanamento, em 1980, do
Cobra 530, o primeiro computador totalmente projetado, desenvolvido e industrializado no
Brasil, pela empresa Cobra. Posteriormente, ao longo da dcada de 80, foram surgindo
diversos
modelos
da
mesma
linha
530,
como
o
C-520,
o
C-540,
o C-480 e o C-580, at a linha X. Foram tambm lanados os microcomputadores de oito
bits o Cobra 300, o 305 e o 210. Em 1982, a Cobra alcanou, pela primeira vez,
o segundo lugar entre as maiores firmas produtoras de computadores, em termos de
faturamento, tendo suplantado a Burroughs e s sendo superada pela IBM (nesse mesmo
ano, a quarta colocada era outra empresa nacional, a Labo) (Piragibe, 1984, p. 187-8).
Aps a instituio da Secretaria Especial de Informtica (SEI), em 1979, vinculada ao
Ministrio do Planejamento, certos rgos antes estranhos poltica de informtica no Brasil
passaram a influir nas decises e diretrizes de polticas inerentes ao setor; entre esses
rgos, estavam o Servio Nacional de Informaes (SNI) e o Conselho de Segurana
Nacional, instituies que atribuam ao domnio desse segmento a possibilidade de controlar
a segurana nacional. Alm desses, integravam o Conselho Nacional de Informtica o
Ministrio das Relaes Exteriores e quatro representantes do setor privado (Piragibe, 1984,
p. 129).
Ademais, deve-se ressaltar que a SEI passou a atuar nas demais reas do complexo
eletrnico, como a microeletrnica, os equipamentos de telecomunicaes, a instrumentao
digital, o software e os servios. A microeletrnica, em particular, passou a seguir as
mesmas diretrizes orientadas para a produo de equipamentos de processamento de
dados, a ponto de duas empresas nacionais (a Cia. Docas de Santos e a Ita Tecnologia)
terem sido selecionadas pela SEI para fabricar circuitos integrados digitais, e o rgo ter
apresentado um projeto para conceder incentivos produo de semicondutores (Piragibe,
1984, p. 132-3). Posteriormente, tambm a Sharp, por meio da SID Microeletrnica,
montou uma empresa (a Vrtice) destinada fabricao de circuitos integrados sob
encomenda os denominados Asic (application specific integrated circuits).
A Lei 7.272, de 29 de outubro de 1984, que passou a ser nacionalmente conhecida como
Lei de Informtica, corroborava as diretrizes norteadoras para os segmentos daquele
complexo cuja base tecnolgica estava fortemente centrada na microeletrnica e na
informao; as mais importantes poderiam ser resumidas: (i) na fixao da reserva de
mercado para empresas de capital nacional, excetuados os casos em que no houvesse
possibilidade de que empresas nacionais viessem a atender s necessidades do mercado
interno com tecnologia prpria ou adquirida de empresas estrangeiras, ou os casos em que,
submetida anuncia da SEI, poderia ser permitida a importao;11 (ii) na concesso de
incentivos tributrios, fiscais e creditcios, cuja obteno pelas empresas, ficava
condicionada exigncia de ndices de nacionalizao no processo de produo dos bens.
Em que pese o inquestionvel esforo de aprendizado tecnolgico levado a cabo num
perodo de tempo relativamente curto (cerca de quinze anos) e o expressivo crescimento do
mercado brasileiro ao longo da dcada de 80, existe hoje um relativo consenso quanto a
alguns equvocos da estratgia de poltica industrial emanada da SEI, dentre os quais
figurariam como mais importantes:

i) o estrito controle de importaes de bens de informtica (mormente de equipamentos e

insumos microeletrnicos) ao longo da dcada de 80 (controle ocorrido, em grande parte,
em virtude da crise cambial brasileira), o que acabou levando as empresas locais a guiaremse por estratgias de investimento que acarretaram expressivo nvel de verticalizao da
produo;
ii) as exigncias muito ambiciosas dos ndices de nacionalizao, em grande parte dos casos
acima de 80%, o que acabou por onerar excessivamente os custos de produo locais.12 Em
1985, os ndices mdios de nacionalizao, seguindo os critrios da Finame, variavam de
80% para impressoras e unidades de disco a 95% para CPU, teclados e monitores
(Frischtak, Nbrega e Tigre, 1993, p. 58);
iii) a excessiva ateno concedida aos fatores ligados possibilidade de desenvolver a
tecnologia stricto sensu, em detrimento de critrios ligados especificamente empresa e ao
mercado, como as dimenses da demanda efetiva e potencial; as escalas de produo das
empresas estabelecidas no mercado (incumbents) frente a seu tamanho total; e as
caractersticas da empresa, como estrutura de capital, aspectos gerenciais e situao
econmico-financeira (Paiva, 1989, p. 121-2).
Com efeito, como mostram os dados da tabela 2, pelo menos no segmento de micro e
minicomputadores, podia-se constatar excessiva fragmentao da produo, em virtude do
excessivo nmero de empresas que operavam no mercado. Como bem observou Tigre
(1990, p. 37-8), embora a fragmentao da produo possa ser tolerada em segmentos nos
quais a competitividade dependa da rapidez no atendimento de necessidades especficas dos
usurios (caso do software, por exemplo), ela pode ser fatal naqueles segmentos em que a
possibilidade de reduzir os custos mdios de produo dependa da obteno de economias
de escala efetivadas por meio de maior participao no mercado total.
A poltica industrial voltada para desenvolver a produo de software seguiu a mesma linha
concebida para o hardware, ou seja, procurou-se criar uma reserva de mercado para que
florescessem empresas locais nesse segmento. No entanto, diferentemente do hardware, a
competitividade do software, em virtude de seu carter intangvel e do fato de boa parte de
seu valor agregado ser determinado pelo desenvolvimento do projeto, est associada
fundamentalmente s idias, inteligncia e ao marketing. No por acaso, o Brasil foi
relativamente bem-sucedido em promover o aparecimento de empresas especializadas em
determinados tipos de software bastante competitivos internacionalmente, sobretudo
aqueles em que o estreito vnculo da empresa com o usurio final funciona no s como a
principal barreira entrada de concorrentes potenciais, mas como a maior forma de
preservar a competitividade do produto.

Ao longo dos anos 80, algumas empresas nacionais destacaram-se na produo de software
especializado em automao de servios de telecomunicaes (como, por exemplo,
localizadores de chamadas, servios de despertador e localizadores de chamadas para
polcia e bombeiros, entre outros), e, no final da dcada, era possvel constatar janelas de
oportunidade no desenvolvimento de software especfico para aplicao em empresas e
bancos (oramentos, folhas de pagamento, finanas etc.). Dados da Associao Nacional das
Empresas de Servios de Informtica (Assespro) estimavam um faturamento das firmas
brasileiras (que eram aproximadamente quinhentas, pequenas) em cerca de US$ 400
milhes em 1987, ao passo que quarenta estrangeiras conseguiam receitas de US$ 450
milhes na distribuio desse tipo de produto (Frischtak, Nbrega e Tigre, 1993, p. 70-2;
Paiva, 1989, p. 192-3).
Por outro lado, o carter intangvel do software dificulta bastante sua proteo, facilitando
sobremaneira a importao ilegal ou a difuso da prtica de cpias por pirataria. Apesar de
haver-se estimado, no final da dcada de 80, uma demanda potencial bastante significativa
a longo prazo, a participao das empresas nacionais no mercado total de software era
ainda bastante reduzida.
Cabe uma observao sobre o desenvolvimento de equipamentos de automao industrial,
cujas empresas produtoras floresceram sombra do desenvolvimento da indstria de bens
de capital. Com efeito, diversas empresas nacionais conseguiram estabelecer-se naquele
nicho de mercado, como a Metal Leve, a Unicontrol (do grupo Unipar) e a Maxitec, na
fabricao de controladores lgico-programveis; e a DF Vasconcelos, na produo de robs
(Frischtak, Nbrega e Tigre, 1993, p. 72-3).
2.2.3. Componentes eletrnicos
Durante o perodo da reserva de mercado, o Brasil chegou a promover alguma substituio
de importaes no segmento de componentes eletrnicos, ainda que, na maior parte dos
casos, dedicando-se ao encapsulamento, montagem final e testes de baixa complexidade.13
No entanto, esse segmento se ressentiu dos mesmos problemas que afetaram a
competitividade em hardware, quais fossem: o excesso de verticalizao e a exigncia de
ndices exagerados de nacionalizao. Para o caso dos componentes eletrnicos, tal
estratgia torna a possibilidade de incorporao e aprendizado tecnolgico (catching-up)
mais difcil e custosa, uma vez que ali o ritmo de progresso tcnico tende a ser mais rpido

e intenso e o custo e o risco dos empreendimentos se mostram extremamente elevados,

como decorrncia da presena de gigantescas economias de escala originadas no nvel das
unidades produtivas (ou seja, decorrentes da prpria tecnologia), que, por sua vez, tendem
a caracterizar-se por indivisibilidades tecnolgicas e linhas de produo automatizadas.
No incio da dcada de 80, como j foi dito, duas empresas brasileiras haviam sido
selecionadas pela SEI para fabricar circuitos integrados digitais a Cia. Docas de Santos e a
Ita Tecnologia, tendo sido, logo depois, anunciado um plano de incentivos para a produo
de semicondutores. Posteriormente, tambm a Sharp, por meio de seu grupo de
microeletrnica (a SID Microeletrnica), montou uma empresa (a Vrtice) para fabricar
circuitos integrados sob encomenda, os j mencionados Asic; depois, adquiriu da RCA uma
linha de produo de semicondutores de baixa complexidade. Deve-se ressaltar que essa
ltima figura como a nica empresa nacional que logrou percorrer a etapa completa do
processo de fabricao de circuitos integrados no Brasil (Melo, Rios e Gutierrez, 2001, p.
17).
Alm disso, a prpria SEI decidiu envolver-se nesse segmento, criando, em 1982, o Centro
Tecnolgico Para Informtica (CTI), destinado a desenvolver atividades produtivas em
microeletrnica, embora o objetivo principal tenha sido utilizar o processo de fabricao
como meio de aprimorar a pesquisa tecnolgica. O CTI chegou a comprar as instalaes de
microcircuitos da Burroughs e, ali, passou a encapar, montar e realizar os testes de circuitos
integrados produzidos sob encomenda (Piragibe, 1984, p. 133).
Ao longo dos anos 80, apesar da extrema segmentao desse mercado, algumas empresas
nacionais vinham preservando certos nichos na produo de componentes eletrnicos
especficos (o j citado caso da Vrtice figura como o mais notvel na fabricao de Asic).
Mas, no final da dcada, j se podiam antever as dificuldades para assegurar, de forma
competitiva, a fabricao de processadores e circuitos integrados de memria no Brasil, em
virtude da rpida mudana tecnolgica mundial e do incremento que se observava nas
escalas mnimas de produo necessrias para assegurar a rentabilidade dos
empreendimentos.
2.2.4. Equipamentos de telecomunicaes
A exemplo dos demais segmentos de ponta do complexo eletrnico, a produo de
equipamentos de telecomunicaes se viu impulsionada na segunda metade dos anos 70,
aps a criao da Telebrs e de seu laboratrio de P&D, o CPqD, que passou a desenvolver
projetos de fabricao de equipamentos e sistemas de aplicao nos servios de
telecomunicaes propriamente ditos. A propsito, o CPqD destacou-se como caso parte,
no apenas em funo de sua engenhosidade e de seu corpo tcnico altamente qualificado,
como tambm pela forma sui generis de financiamento dos gastos em P&D: enquanto as
pesquisas eram financiadas por fundos provenientes das operadoras do Sistema Telebrs,
estes eram pagos com o retorno obtido pelo CPqD na venda de seus projetos a fabricantes
nacionais de telequipamentos.
A crtica que normalmente se faz ineficincia demonstrada na produo de hardware
(mormente preos bastante acima dos internacionais), ineficincia causada, por sua vez,
pelo excesso de firmas existentes ao longo dos anos 80, no se aplica ao segmento de
equipamentos de telecomunicaes. Apesar das fortes barreiras s importaes que
caracterizaram a economia brasileira no perodo, o CPqD, atravs da empresa Trpico,
chegou a desenvolver centrais de comutao para pequenas localidades, sistema que
acarretou redues de 50% no preo do terminal telefnico integrado, relativamente aos

produtos antes ofertados pelas filiais de multinacionais em operao no pas. Mais que isso,
desenvolveu-se posteriormente uma famlia de equipamentos e componentes Trpico, como
multiplexadores, enlaces pticos, rdios, antenas, terminais telefnicos, telefones pblicos,
fibras pticas e circuitos hbridos. Esses programas abriram janelas de oportunidade para o
aparecimento de diversas empresas locais, que comearam a operar na produo de
equipamentos de telecomunicaes, utilizando tecnologia do CPqD, como a Promon
Eletrnica, a ABC XTAL, a Daruma, a Icatel e a Autel/Autecom. Alm dessas, algumas
empresas locais, como a Batik, a Zetax e a Splice, surgiram nesse perodo, mas
desenvolvendo tecnologias prprias ou em conjunto com parceiros estrangeiros (Melo, Rios
e Gutierrez, 2001, p. 16).
3. A EVOLUO DO COMPLEXO ELETRNICO APS A LIBERALIZAO COMERCIAL
(1990-2001)
Dentre os setores da economia brasileira, o complexo eletrnico foi um dos que mais
sofreram os impactos adversos da liberalizao comercial, implementada com maior vigor a
partir de 1990. Estudos empricos estimam um incremento do coeficiente de penetrao das
importaes (importaes/consumo aparente) de 9,6% em 1990 para 66,1 % em 2001,
figurando a eletrnica como o setor mais afetado pela concorrncia com produtos
importados no perodo.14 Ainda que se levem em conta as condies extremamente fechadas
at certo ponto, quase "autrquicas# com que operava o complexo eletrnico brasileiro
na dcada anterior, no h como negar o crescimento explosivo das importaes no perodo
que seguiu a liberalizao comercial. Isso fez com que a maioria das empresas nacionais
(sobretudo as do setor de informtica) se retirasse do mercado; as poucas que
permaneceram ficaram em nichos extremamente especializados (como as empresas
produtoras de software especfico ou as centradas na automao bancria).
J se contava com a possibilidade de no-renovao da Lei de Informtica, cuja validade
expiraria em 1992, mas logo no ano anterior, em virtude do intenso crescimento das
importaes, um conjunto de incentivos foi concedido aos segmentos enquadrados no antigo
normativo (Lei 8.248, de 23 de outubro de 1991, regulamentada pelo Decreto 792, de 2 de
abril de 1993). Entretanto, tais incentivos funcionaram mais como paliativo ante o intenso
incremento das importaes (efetivas e potenciais), uma vez que no houve propriamente
um projeto mais amplo de reestruturao e desenvolvimento, nem tampouco uma estratgia
orientada para fomentar as exportaes do complexo eletrnico, ambos em perspectiva de
longo prazo.
Em conseqncia, as empresas nacionais que permaneceram ou
instalaram, atradas pelos incentivos da Lei de Informtica de 1991,
suas estratgias de investimento tendo como alvo principal o
processos de produo caracterizados por elevado contedo
desempenho exportador.

as estrangeiras que se
continuaram orientando
mercado interno, com
importado e reduzido

De todo modo, preciso reconhecer que a Lei de Informtica de 1991 (que, alm dos
equipamentos de processamento de dados e software, abrangia a automao e os
equipamentos e componentes eletrnicos de base digital, inclusive os semicondutores)
procurou introduzir novos critrios para corrigir as principais distores da legislao
anterior. Os dois mais notveis foram: (i) substituiu-se o antigo ndice de nacionalizao, a
exigncia do chamado processo produtivo bsico (PPB), ou seja, uma srie mnima de
etapas do processo de produo, para cada produto final, a ser realizada obrigatoriamente
no Brasil, como condio fundamental para a obteno de incentivos fiscais ou outros
benefcios pblicos;15 e, (ii) como contrapartida, houve o compromisso, assumido pelas

empresas, de aplicar 5% de seu faturamento bruto obtido na venda de bens de informtica

e de microeletrnica em atividades de P&D, sendo ainda obrigatria a contratao de 2%
desse percentual junto a entidades de pesquisa ou universidades sediadas no territrio
nacional, mas sem vnculo societrio com a empresa.
Em termos genricos, licito afirmar que o desenvolvimento recente do complexo eletrnico
brasileiro tem-se guiado por trs dispositivos bsicos de poltica industrial e regional: (i) a
adoo do PPB; (ii) a legislao da Zona Franca de Manaus; e (iii) a Lei de Informtica.
Como ser analisado adiante, embora as exigncias do PPB e dos gastos mnimos em P&D
tenham sido um avano em relao poltica industrial adotada para o complexo eletrnico
na dcada de 80, ainda assim, ao longo da dcada de 90, no se conseguiu engendrar a
contento mecanismos mais eficazes para fomentar a criao e a difuso de progresso
tecnolgico, oriundos dos segmentos mais dinmicos do complexo eletrnico. No que se
segue, procurarei analisar brevemente, como na subseo anterior, alguns aspectos
inerentes poltica industrial e ao desempenho de cada um dos segmentos do complexo
eletrnico brasileiro aps a liberalizao comercial.16
3.1. ELETRNICA DE CONSUMO
Fortemente concentrada na Zona Franca de Manaus, com catorze montadoras de bens
finais,17 a eletrnica de consumo, se comparada aos demais segmentos do complexo
eletrnico, foi a que menos sofreu os impactos adversos decorrentes das mudanas
impostas pela liberalizao comercial. Com efeito, como os incentivos da ZFM permanecem
assegurados, por fora constitucional, at 2013, a eletrnica de consumo brasileira,
caracterizada, na maior parte dos casos, por fbricas de montagem de bens finais,
promoveu ajustes profundos em seus respectivos processos produtivos, bem como nos
mtodos organizacionais e de gesto, mas os custos disso foram facilmente amortecidos
pelos benefcios previstos na legislao em vigor.
Mesmo assim, o segmento se ressente de alguns problemas estruturais que acabam
afetando sua competitividade. O principal deles o excesso de capacidade instalada. Apenas
para termos a dimenso desse problema, na produo de televisores se contava, em 1999,
com uma capacidade instalada de 13 milhes de unidades, quando a demanda era estimada
em aproximadamente 5 milhes. Com isso, somente quatro empresas (Philips, Sharp, Philco
e Toshiba), num total de mais de quinze, vinham conseguindo preservar market shares (em
torno de 10%) compatveis com as escalas de produo minimamente eficientes. Problemas
similares afetavam tambm a produo de aparelhos de som do tipo minisystem e, em
menor grau, a de fornos de microondas (Melo, 1999, p. 275-6).
Outro gargalo estrutural que afeta a competitividade da eletrnica de consumo se relaciona
ao problema anterior: as escalas de produo efetivamente reduzidas da maior parte desse
segmento acabam por restringir os incentivos instalao de fbricas de componentes de
uso difundido no complexo eletrnico como um todo, gerando, por conseguinte, um crculo
vicioso de perda de eficincia e competitividade. Com isso, e no obstante haja oferta
domstica de alguns componentes, a maior parte da demanda de tais insumos estratgicos
acaba coberta pelas importaes.
3.2. INFORMTICA (HARDWARE E SOFTWARE)
Dentre todos os segmentos do complexo eletrnico, a informtica (hardware, sobretudo) foi,
junto com o de componentes eletrnicos, um dos que mais sofreram os efeitos adversos
decorrentes da liberalizao comercial e do fim da reserva de mercado. No por acaso,

diversas empresas nacionais foram foradas a retirar-se do mercado logo na primeira

metade da dcada de 90, ou, quando no foi essa a opo, tiveram de deslocar-se para
nichos de mercado bastante especficos. Paralelamente, com a renovao da Lei de
Informtica em 1991, diversas empresas estrangeiras foram atradas para o Brasil,
formando um novo desenho na estrutura de oferta do segmento. Como se pode observar,
nos ramos listados a seguir, nos quais se denotam as principais firmas de informtica em
atividade no Brasil no perodo assinalado, a presena de empresas nacionais passou a
constituir rara exceo:

microcomputadores: Compaq, IBM, Itautec, Microtec, HP, Tropcom e Acer;

impressoras: HP, Xerox, Elgin, Epson e Lexmark;
monitores de vdeo: Philips, TCE, Videocompo, LG e Samsung;
servidores de porte: IBM, Unisys, HP, Digital e Fujitsu.

Com a maior parte das unidades industriais localizadas na regio centro-sul do pas,18 pelo
menos nos casos de microcomputadores e impressoras, as linhas de produo so
organizadas basicamente sob o regime de CKD (completely knocked down), de acordo com
o qual a maior parte dos componentes importada e montada no Brasil. Em alguns casos,
essas linhas se assemelham a maquiladoras, j que a produo restringe-se montagem
de um conjunto completo de componentes importados, alguns dos quais de fcil produo
local, como gabinetes e assemelhados.
Com respeito ao software, embora, como j apontado, ele constitua um nicho de mercado
muito sujeito a aes ilegais e pirataria (dadas suas caractersticas de bem intangvel), ainda
era possvel apontar, no incio da dcada de 90, vrias oportunidades estratgicas para
desenvolver produtos de aplicabilidade especfica, sobretudo em setores com relativa
capacidade industrial, tecnolgica e gerencial (caso de boa parte do tecido industrial
brasileiro). Com efeito, ao longo dos anos 90, surgiu grande diversidade de pequenas e
mdias empresas produtoras de software especfico para oramento, gesto de recursos
humanos, contabilidade e auditoria, finanas, automao bancria etc.
Dentre os instrumentos de poltica industrial especificamente voltados para o
desenvolvimento de software local, deve-se mencionar o Programa Nacional de Software
para Exportao (Softex 2000), introduzido pelo CNPq/MCT (Conselho Nacional de Pesquisa
e Desenvolvimento, do Ministrio da Cincia e Tecnologia) e destinado a incentivar as
exportaes de programao brasileira, com base em aes conjuntas desencadeadas por
uma coordenao nacional estabelecida em Campinas (SP), diversos ncleos localizados em
cidades estratgicas no territrio nacional e alguns escritrios fora do pas, todos
objetivando mobilizar e atrair empresas com potencialidade de atuar no ramo e realizar
atividades de marketing (Duarte & Branco, 2001, p. 128-9).
A partir de janeiro de 1997, a gesto do Softex passou a ser conduzida diretamente pela
comunidade envolvida com a produo e comercializao de software, por meio da recmcriada Sociedade para a Promoo da Excelncia do Software Brasileiro (Softex), sem fins
lucrativos, cujo objetivo fomentar o desenvolvimento do programa. Paralelamente, o CNPq
procurou, com o Programa Gnesis, incentivar a inovao em software, bem como novas
atividades no ramo, estendendo os ncleos dinamizadores junto a universidades brasileiras19
(Duarte & Branco, 2001, p. 130).
Com relao automao bancria e comercial, cabe observar que ela constitui um nicho do
mercado de informtica em que diversas empresas nacionais vinham competindo
eficientemente contra gigantes multinacionais, como a IBM, a NCR e a Unisys. Enquanto o

mercado de automao bancria, mais concentrado, abarca empresas de mdio ou grande

porte, como a Procomp, a Itautec Philco e a SID Informtica, o mercado de automao
comercial mais pulverizado e, embora dominado por firmas como a IBM, a Itautec, a NCR
e a SID, comporta maior nmero de pequenas empresas.
3.3. COMPONENTES ELETRNICOS
A classificao desse segmento costuma ser bem abrangente, mas, em termos genricos,
ela poderia ser resumida a componentes eletrnicos discretos e componentes eletrnicos
integrados. Embora os primeiros venham perdendo importncia econmica relativa na
ltima dcada, esto presentes na maioria dos produtos eletrnicos. So os casos, por
exemplo, dos resistores, capacitores, indutores, diodos e transistores. Os componentes
eletrnicos integrados (tambm chamados circuitos integrados, de larga utilizao no
complexo), por seu turno, constituem um dos elementos mais importantes da base
tecnolgica do complexo eletrnico como um todo, sendo responsveis, em grande parte
dos casos, por seu dinamismo e competitividade.
Costuma-se incluir na classificao de componentes eletrnicos alguns dispositivos que,
apesar de no serem totalmente eletrnicos, possuem, em seus respectivos processos de
produo, vnculos muito estreitos com a tecnologia de base microeletrnica. Assim, so
tambm classificados como componentes eletrnicos os cinescpios, os monitores de vdeo e
o vidro eletrnico de alta tecnologia (destinado produo de cinescpio).
Outra subclassificao referente aos circuitos integrados propriamente ditos e
extremamente relevante para os pases em desenvolvimento enfatiza os aspectos de
mercado. Nesse caso, os circuitos integrados podem ser padronizados ou especficos.
Enquanto os primeiros tm uso difundido em diversas atividades produtivas, os circuitos
integrados especficos (Asic) so projetados e fabricados sob encomenda da indstria.
Embora os circuitos padronizados constituam a vanguarda do progresso tecnolgico no
segmento de componentes eletrnicos, para pases como o Brasil (onde inequvoco o gap
tecnolgico com relao s indstrias inovadoras da economia mundial) os Asic formam um
nicho de mercado em que as barreiras entrada so relativamente reduzidas para empresas
locais.
O segmento de componentes eletrnicos, justamente por ser a parte mais frgil do
complexo eletrnico brasileiro, foi o mais afetado pela liberalizao comercial no incio da
dcada de 90. Apenas no ano de 1992, ele teve reduo de mais de 60% nas vendas,
resultante da maior facilidade de importar placas eletrnicas j montadas. Algumas
empresas estrangeiras, como a Texas Instruments e a Philips, que produziam alguns tipos
de componente em condies de eficincia (quanto a preo e especificidade tcnica), foram
foradas a desativar as linhas de produo, uma vez constatado que o incremento
importador levava a redues de escala incompatveis com a rentabilidade dos
empreendimentos.
A importncia do domnio local da produo de componentes eletrnicos, especialmente dos
semicondutores, est relacionada possibilidade de potencializar a gerao e difuso de
progresso tcnico em todos os segmentos de base microeletrnica, e, por conseguinte, de
promover a reduo dos custos de produo dos bens finais. Em virtude da forte
concorrncia global existente nesses ltimos segmentos (sobretudo no comrcio
internacional de computadores pessoais, inclusive notebooks, e de equipamentos de
telecomunicaes utilizados por usurios finais, como os aparelhos de telefonia celular), sua
competitividade passou a depender basicamente das escalas efetivas de produo, bem

como do acesso a chips eletrnicos a preos internacionais.

No entanto, a autonomia tecnolgica e mesmo a atrao de investimentos estrangeiros
diretos para esse segmento no so tarefas triviais. Os componentes eletrnicos
semicondutores, em particular, alm de constiturem o ramo mais avanado e dinmico em
termos de progresso tcnico, requerem vultosas somas de capital para montagem das
unidades produtivas. Ademais, por estarem sujeitos a gigantescas economias de escala
originadas no nvel das plantas, muitas vezes o tamanho do mercado de pases em
desenvolvimento insuficiente para assegurar a rentabilidade do empreendimento no longo
prazo. No por acaso, a oferta mundial de semicondutores provm de um nmero reduzido
de fbricas concentradas no espao econmico global. A atrao de investimentos
estrangeiros para realizar a produo de semicondutores no Brasil fica condicionada a
estratgias de poltica industrial, cujos instrumentos envolvem incentivos pblicos
destinados a minorar os riscos inerentes aos elevados custos fixos de capital, como j
analisado.
Por outro lado, dependendo da complexidade tecnolgica do produto, h espao para a
atuao eficiente de empresas locais, sobretudo na produo de componentes especficos
(Asic), tambm como j foi mencionado.
3.4. EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAES
Pelo menos ao longo da primeira metade da dcada de 90, o segmento de equipamentos de
telecomunicaes foi o menos afetado pela liberalizao comercial. Apesar da retrao de
investimentos no setor, a operadora nacional do sistema (a Telebrs), em consonncia com
as regras anteriores para homologao e compra de telequipamentos, continuou dando
preferncia s empresas sediadas no Brasil.
verdade que, no final da dcada de 80 (antes, portanto da liberalizao comercial), as
empresas produtoras do sistema Trpico (Elebra Telecom, Sid Telecom, Promon e Standard
Eletrnica), procurando acompanhar o ritmo de progresso tcnico no segmento de
equipamentos de telecomunicaes, fizeram rearranjos societrios e tecnolgicos por meio
de parcerias de capital ou de contratos de transferncia de tecnologia com fabricantes
estrangeiros de sistemas de comutao para telefonia fixa e celular. Assim, a Elebra passou
a constituir o Grupo Reserva-Alcatel (com acesso tecnologia do Sistema 12); a Sid
Telecom assinou acordo de transferncia de tecnologia com a ATT para utilizar o sistema 5ESS; e a Promon, com a Northern Telecom, para disponibilizar a tecnologia do sistema
canadense DMS. Como resultado, os trs grupos passaram a utilizar dois sistemas de
tecnologia de comutao: o sistema Trpico, conferindo-lhe uma reserva de mercado de
50%; e uma tecnologia estrangeira, nos casos em que o Trpico no se revelasse eficaz ou
competitivo. O problema foi que, se por um lado esses rearranjos possibilitaram maior
flexibilidade tecnolgica aos fabricantes nacionais, por outro eles acabaram provocando um
excesso de tecnologias que competiam entre si na oferta; isso tendia a reduzir a eficincia
operacional do sistema (Frischtak, Nbrega e Tigre, 1993, p. 67).20
Outrossim, na segunda metade da dcada, a estrutura industrial e o padro de concorrncia
nesse segmento passaram por grande mudana. Com a divulgao da Lei Geral das
Telecomunicaes (Lei 9.472, de 16 de julho de 1997), que definia as regras da quebra do
monoplio estatal e antecipava as metas de privatizao das subsidirias da Telebrs, o
CPqD, procurando adequar-se ao novo ambiente econmico, teve de promover um processo
de reestruturao, que consistiu na reduo de projetos de desenvolvimento em curso e no
enxugamento de parte de seu quadro de cientistas e pesquisadores.

Com a privatizao, a estrutura do segmento teve profunda mudana, com venda de

empresas nacionais a grupos estrangeiros e, diante das perspectivas de expanso das redes
de telefonia fixa e celular, a atrao de diversas multinacionais para atuar diretamente no
mercado brasileiro. Em 1999, a Batik e a Zetax foram adquiridas pela Lucent,21 e players
globais como a Lucent, a Northern (Nortel), a Harris, a Motorola, a Nokia e a Samsung
decidiram montar fbricas de equipamentos de telecomunicaes no Brasil.
4. O PAPEL DO BNDES NO DESENVOLVIMENTO DO COMPLEXO ELETRNICO NO BRASIL
(1952-2002)
4.1. O PERODO 1952-73: O BNDES E A PRIORIZAO DOS SETORES DE INFRA-ESTRUTURA
A criao do BNDES insere-se na rdua luta pela industrializao no pas. Na verdade, se o
mundo capitalista ( exceo dos Estados Unidos) se viu privado de recursos para
financiamento durante a fase que se estendeu do final da Segunda Guerra Mundial ao incio
dos anos 50 (perodo definido pelo economista Robert Triffin como de escassez de
dlares), pode-se afirmar que a abundncia de dlares para a Amrica Latina (a includo
o Brasil) s se efetivou a partir da segunda metade daquela dcada.
A criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),22 em 1952,
pode ser entendida como uma estratgia firme do governo brasileiro para reagir s
dificuldades (impostas pelo contexto internacional extremamente adverso) de mobilizar
recursos financeiros privados internos e externos para financiar os investimentos no pas.
Entre 1952 e 1959, conforme amplamente documentado,23 praticamente todo o oramento
do Banco se destinava ao financiamento do sistema de infra-estrutura de transporte e de
gerao e transmisso de energia. Ainda que se considere a segunda metade da dcada
como o marco inicial de implantao da indstria eletrnica brasileira, esta se concentrava
fundamentalmente na produo de bens de consumo, em geral por empresas
multinacionais. Assim, como sobejamente conhecido na historiografia econmica
brasileira, a implementao da indstria de bens durveis mais sofisticados nesse perodo
foi financiada basicamente na forma de investimento estrangeiro direto (IED).
Na dcada de 60, no houve grande alterao desse quadro. Entre 1958 e 1967, cerca de
50% dos recursos do BNDES destinaram-se siderurgia, o que, levando-se em conta que o
restante do oramento estava comprometido com o setor energtico e o de infra-estrutura
de transporte (notadamente ferrovirio), demonstrava que as prioridades operacionais do
Banco se concentravam nos segmentos em que o custo e o risco dos capitais a serem
mobilizados para investimento eram elevadssimos. No caso brasileiro, em particular, essas
atividades eram predominantemente estatais.24
Em rigor, esse quadro comeou a modificar-se na segunda metade dos anos 60, quando o
BNDES passou a dar apoio financeiro mais efetivo aos investimentos do setor privado. Nesse
caso, novas linhas de financiamento comearam a surgir, quando, em 1964, o BNDES criou
a Agncia Especial de Financiamento Industrial (Finame), que instituiu linhas de
financiamento de longo prazo para a aquisio de mquinas e equipamentos destinados a
novas indstrias.
Os primeiros fundos para o desenvolvimento tecnolgico tambm remontam a esse perodo
de transio: em 1964, o Banco instituiu o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico
(Funtec), que objetivava formar o contingente inicial de mestres e doutores em cincias

exatas e apoiar pesquisas bsicas e aplicadas diretamente voltadas para a indstria. Como
resultado, no final da dcada de 60, mais de mil mestres e doutores haviam sido formados
em universidades brasileiras, com financiamentos a fundo perdido providos pelo Banco, e
floresciam as primeiras pesquisas bsicas no Centro Tcnico Aeroespacial, do Ministrio da
Aeronutica, que viriam a sedimentar as bases para a criao da Embraer.25
Antes mesmo da criao da Capre, em 1972, o BNDES j assumira, no plano institucional, o
papel de vanguarda no apoio ao desenvolvimento de uma indstria de base microeletrnica
no Brasil. Com efeito, j em 1971, aos interesses do Ministrio da Marinha de aparelhar suas
fragatas com equipamentos de processamento de dados, o Banco procurou articular seus
objetivos mais estratgicos de promover a autonomia tecnolgica da indstria brasileira a
longo prazo. De acordo com Piragibe (1984, p. 117), o interesse dos organismos
governamentais baseava-se primordialmente na importncia estratgica do setor no s
em termos militares, mas tambm do ponto de vista da modernizao industrial num
perodo culminante do crescimento da economia brasileira recente.
O primeiro passo para a colaborao entre essas Agncias foi a criao do Grupo de
Trabalho Especial (GTE, conforme Decreto 68.287, de 18 de fevereiro de 1971), com o
objetivo de, a partir do suporte financeiro da Finep e do Funtec/BNDES, projetar, promover
e construir um prottipo de computador eletrnico para operaes navais. Foi desse Grupo
de Trabalho que emanaram as primeiras concluses segundo as quais o segmento de mini e
microssistemas (em virtude da ausncia de competidores previamente estabelecidos no
mercado local, da maior facilidade de acesso tecnolgico, dos menores requerimentos de
recursos iniciais para investimento e do maior dinamismo desse mercado) seria o mais
adequado para permitir o catching-up tecnolgico e conciliar os interesses de
desenvolvimento autnomo da indstria microeletrnica brasileira no longo prazo.26
Como ser analisado na subseo seguinte, a participao institucional e financeira do
BNDES passar a ser ainda mais efetiva, a partir da segunda metade da dcada de 70, no
desenvolvimento do complexo eletrnico brasileiro.
4.2. O PERODO 1974-89: O PAPEL DO BNDES NO FLORESCIMENTO E
DESENVOLVIMENTO DO COMPLEXO ELETRNICO BRASILEIRO
O desdobramento natural do processo que culminou com as concluses do Grupo de
Trabalho Especial BNDE/Marinha foi o estmulo criao de empresas genuinamente
nacionais para operar no segmento de informtica e automao. O primeiro passo nesse
sentido foi a criao, em 1974, de uma holding estatal, a Empresa Digital Brasileira
(Digibrs), com o objetivo de coordenar, planejar e controlar as atividades de
implementao e operacionalizao de subsidirias que viessem a surgir no segmento. A
primeira dessas subsidirias foi a Computadores e Sistemas Brasileiros SA (Cobra), formada
pela associao conjunta de capital estatal (por meio da Digibrs, que mobilizou recursos
financeiros de diversas instituies bancrias privadas e estatais, a includo o prprio
Banco), capital privado nacional (a Equipamentos Eletrnicos) e um parceiro estrangeiro (a
Ferranti Ltd.), com o qual se estabeleceu um contrato para fornecimento de tecnologia para
a fabricao do minicomputador Argus 700, de fins exclusivamente militares.
Na segunda metade dos anos 70, em razo do forte crescimento da informtica no Brasil, o
segmento passou a ser uma das prioridades da poltica industrial do pas. Com isso, o
BNDES tratou de estreitar, j a partir do incio da dcada de 80, os vnculos institucionais
com a SEI, a qual, como j mencionado, estabelecia as diretrizes de poltica industrial e
tecnolgica para os segmentos de informtica, automao e microeletrnica.

Para incentivar a demanda no mercado interno, firmou-se, em 1981, um acordo entre a

Finame/BNDES e a SEI, por meio do qual a primeira passou a conceder apoio financeiro
comercializao de sistemas e bens de informtica fabricados por empresas nacionais. Esse
incentivo atraiu diversas empresas locais para o segmento, o que se pode comprovar pelo
aumento expressivo do nmero de empresas de hardware cadastradas na Finame ao longo
do perodo.27
A iniciativa no se limitou ao hardware. No ano seguinte, vislumbrando o potencial de
crescimento do software, bem como as janelas de oportunidade abertas para empresas
locais, assinou-se novo convnio entre o BNDES e a SEI para propiciar a abertura de linhas
de financiamento pesquisa e desenvolvimento de software. Com o Proinfo, criado em
1985, o Banco introduzia um programa ativo de financiamento a empresas e usurios de
bens e servios de informtica.
A propsito, no Relatrio de 1982, o BNDES reiterava que, no mbito de suas linhas
tradicionais, ele e a subsidiria BNDESPar continuaram alocando recursos para
empreendimentos do setor, destinados fabricao de mini e microcomputadores e de
perifricos, por meio dos crditos a empresas, operaes de mercado de capitais,
financiamentos a acionistas, participaes societrias e outras modalidades. No final da
dcada de 80, todo o Sistema BNDES (formado do Banco propriamente dito e das
subsidirias Finame Agncia Especial de Financiamento Industrial e BNDESPar BNDES
Participaes) mantinha disponveis, respeitadas as exigncias operacionais, linhas de
financiamento ao segmento de informtica, automao e microeletrnica, fossem voltadas
para a implantao e expanso de projetos e desenvolvimento de P&D (operaes de longo
prazo), fossem direcionadas a capital de giro (operaes de curto prazo).

Em primeiro lugar, preciso salientar que a aparentemente baixa participao dos

desembolsos para o complexo eletrnico, relativamente aos desembolsos totais do Banco (a
qual alcanou um nvel mximo de 3,7% em 1987), no significa que os financiamentos da
instituio no tenham desempenhado um papel relevante nos investimentos totais daquele
conjunto de indstrias (ver tabela 3). Essa baixa participao sugere apenas que os
segmentos do complexo eletrnico que tiveram maior dependncia de financiamentos da
instituio eram, salvo raras excees, caracterizados pelo custo bem mais baixo do capital,

ao menos se comparados aos demais setores da economia brasileira que receberam apoio
prioritrio do Banco no perodo, os quais, por serem fortemente intensivos em capital (como
siderurgia, petroqumica, celulose e papel, entre outros), requeriam volume
significativamente maior de recursos financeiros para investimento. Alm disso, como se
pode notar, os desembolsos para o complexo eletrnico tiveram incremento mdio anual
(2,9%) superior ao dos desembolsos totais efetuados pelo banco para a economia brasileira
como um todo (desembolsos que, na verdade, tiveram decrscimo de -6% no perodo).
O grfico 1, por sua vez, permite visualizar mais claramente o comportamento cclico dos
desembolsos do Banco para o complexo eletrnico, em conjunto com a evoluo da
conjuntura econmica brasileira no perodo. Nota-se que, aps ter sofrido uma retrao
significativa na primeira metade dos anos 80 (acompanhando a estagnao da economia),
os desembolsos voltaram a recuperar-se a partir de 1984. possvel constatar tambm que
o otimismo inicial deflagrado pelo Plano Cruzado (indicado no forte descolamento entre as
aprovaes do banco, sinalizando decises planejadas de investimento, e os desembolsos
efetivamente realizados) logo se diluiu quando ficou claro, para os agentes econmicos, o
fracasso do programa de estabilizao.

A tabela 4 e o grfico 2 apresentam a participao de cada segmento no total mdio

desembolsado pelo Banco para o complexo eletrnico no perodo 1986-89 (no grfico 2,
esto indicadas as mdias do perodo). Constata-se que os trs segmentos que mais
receberam apoio financeiro do BNDES no final da dcada de 80 foram a informtica (53%),
os equipamentos de telecomunicaes (19%) e a eletrnica de consumo (19%), seguidos
pelos componentes eletrnicos (apenas 9%).

Ademais, voltando aos dados da tabela 3, possvel notar forte crescimento dos
desembolsos para o complexo eletrnico em relao ao total desembolsado pelo Banco, de
0,56% para 3,73%, o que representa, em valores constantes, um incremento de mais trs
vezes no trinio. De acordo com Paiva (1989, p.144-6), apenas considerando os recursos
desembolsados para informtica, cerca de 30% desse total representou no o financiamento
efetivo a empresas em expanso, mas o apoio financeiro a firmas nacionais em dificuldades,
ante a crise econmico-financeira do setor aps o fracasso do Plano Cruzado.
Essa informao relevante, sobretudo porque, nessa ocasio, o BNDES, procurando evitar
que o Sistema se transformasse num balco de empresas em dificuldades, logo diagnosticou
a excessiva fragmentao do segmento de informtica (sobretudo em hardware, conforme
j analisado) como uma das causas estruturais de sua perda de competitividade e suas
dificuldades financeiras. Com o objetivo de estimular maior concentrao e,
conseqentemente, estabelecer as condies da melhora de seu perfil competitivo, o Banco
chegou a criar, j no final da dcada de 80, uma linha de crdito especial para financiar
fuses, associaes ou incorporaes no complexo eletrnico (mormente em informtica,

automao e microeletrnica), com juros de 6% ao ano e prazo de seis anos de pagamento.

No entanto, como j analisado, a partir de 1990 a liberalizao comercial acabou
promovendo a desmontagem dessa indstria.
4.3. O PERODO 1990-2001: A ATUAO DO BNDES NO COMPLEXO ELETRNICO APS A
LIBERALIZAO COMERCIAL
Como j assinalado, o complexo eletrnico foi um dos setores mais afetados adversamente
pela liberalizao comercial, sobretudo nos anos iniciais da dcada de 90. Alm disso, podese afirmar, com base na anlise da seo 3, que o complexo eletrnico tem-se orientado no
perodo recente por dois normativos bsicos:
i) a Lei de Informtica (Lei 8.248, de 23 de outubro de 1991), que, ao expirar em outubro
de 1999, foi transformada, aps sano em 11 de janeiro de 2001, na Lei 10.176 a atual
Lei de Informtica no Brasil; e
ii) a legislao da Zona Franca de Manaus.
A atual Lei de Informtica, em particular, manteve o processo produtivo bsico (PPB) como
critrio essencial de aferio do valor agregado nas atividades produtivas de informtica,
automao e equipamentos de telecomunicaes, para fins de obteno de incentivos fiscais
notadamente a reduo do IPI. Alm disso, os Decretos 3.800 e 3.801, ambos de 20 de
abril de 2001, que regulamentam a Lei de Informtica, detalham os procedimentos para a
obteno dos benefcios fiscais e as contrapartidas em termos de definio e evoluo do
PPB e de investimentos em P&D, bem como especificam os bens de informtica, automao
e telequipamentos passveis de incentivos, segundo suas respectivas posies na NCM.
Outra mudana significativa foi o aumento do percentual do faturamento da empresa
beneficiada que dever ser aplicado em instituies de pesquisa e ensino, vinculadas ou no
empresa, que passa a ser 2,3%, contra os 2% da lei anterior. A atual lei tambm fixou
alguns critrios regionais para aplicao dos recursos, bem como habilitou o FNDCT a
receber uma parcela destes (0,5%).
Ao longo da dcada, as polticas operacionais do Banco procuraram pautar suas linhas de
financiamento tendo como pressupostos as diretrizes em vigor para o complexo eletrnico.
O primeiro passo tomado pelo BNDES nesse sentido foi aceitar, a partir de 1994, o PPB
como critrio de valor agregado local. Naquela ocasio, percebeu-se a dificuldade de obter
financiamento para comercializar bens de informtica, automao e telecomunicaes.
Assim, reconhecendo a impossibilidade ou mesmo a inconvenincia de o setor eletrnico
alcanar os ndices de nacionalizao praticados em outros setores, a Finame julgou
necessria a emisso de portaria especfica do ento Ministrio da Indstria, do Comrcio e
do Turismo (MICT), segundo a qual os bens de informtica poderiam ser considerados de
fabricao nacional quando atendessem ao processo produtivo bsico (Portaria 391, de 29
de novembro de 1994).28 Tambm em 1994, o Banco criou, para fins experimentais, o
Programa Enter BNDES, possibilitando o financiamento compra de bens de informtica por
entidades profissionais ou empresariais, fixando o PPB como critrio de equipamento
nacional.
Quanto ao papel do BNDES na evoluo do segmento de equipamentos de
telecomunicaes, falta de uma empresa como a antiga Telebrs, que atuava usando seu
poder de compra como instrumento de poltica industrial, a prtica operacional do Banco,
aps a privatizao dos servios de telecomunicaes, passou a estabelecer condies
diferenciadas nos financiamentos destinados aquisio de telequipamentos, criando certos

critrios mais favorveis, como, por exemplo, a possibilidade de acesso a 100% do total
financiado quando se tratasse de produto com tecnologia nacional.
Por outro lado, na segunda metade da dcada de 90, o Banco desempenhou papel crucial na
atrao dos gigantes do segmento de equipamentos de telecomunicaes. Tendo ele
sinalizado para as novas operadoras do sistema de servios de telecomunicaes que a
anlise dos projetos de financiamento seria menos criteriosa nas situaes em que o projeto
incorporasse preferencialmente equipamentos de telecomunicaes produzidos no Brasil,
aquelas empresas acabaram por pressionar os fornecedores globais destes a montar fbricas
novas no pas. Com efeito, no final da dcada, vrios players globais j citados (Lucent,
Northern, Harris, Motorola, Nokia, Samsung) instalaram-se no Brasil, atrados pelas
perspectivas de crescimento explosivo dos servios de telecomunicaes, ao mesmo tempo
que planejavam tambm utilizar o Brasil como base de exportao para o Mercosul.
Dentre os demais segmentos do complexo eletrnico, o de componentes eletrnicos constitui
o mais crtico para fins de desenvolvimento tecnolgico local ou mesmo atrao de
investimentos estrangeiros, em vista das enormes economias de escala decorrentes de
indivisibilidades tecnolgicas e, conseqentemente, das vultosas somas de capital requeridas
para os investimentos iniciais. Apesar dessas restries, o BNDES conseguiu articular
estrategicamente a entrada da Samsung, que, alm de produzir aparelhos de telefonia
celular, vem usando uma de suas linhas para fabricar cinescpios.
Os dados da tabela 5 mostram os desembolsos do Banco para o complexo eletrnico no
perodo 1990-2001.

Os dados da tabela 5 revelam que, diferentemente da dcada de 80, os desembolsos do

BNDES para o complexo eletrnico evoluram a uma taxa mdia inferior dos desembolsos
totais do banco (9,7%, contra 13,8%). Tais dados corroboram, de alguma forma, o quadro
de reestruturao e ajustamento dessa indstria no Brasil, primeiro nos anos iniciais da
liberalizao comercial e depois entre 1994 e 1998, durante o Plano Real, quando a taxa de
cmbio real ficou muito apreciada.

De todo modo, quando se examina o comportamento dos desembolsos (ver grfico 3, que
tambm exibe a evoluo das aprovaes do Banco), constata-se que eles cresceram, de
forma moderadamente mais acelerada, aps o Plano Real. Os perodos em que as
aprovaes suplantam os desembolsos refletem, uma vez mais, os choques positivos
ocorridos na economia, os quais, de alguma forma, acabam estimulando as decises de
investimento, a exemplo do que ocorreu em 1994, com o Plano Real, e em 1999, com a
correo da taxa de cmbio real pelo novo regime de flutuao cambial.

A tabela 6 e o grfico 4 discriminam os desembolsos por segmento ao longo do perodo

1990-2001 (no grfico, aparecem os fluxos mdios desembolsados).

O grfico 4 revela uma mudana significativa ocorrida nos fluxos de desembolsos do BNDES
para o complexo eletrnico nos anos 90, relativamente dcada anterior. Dentre os
segmentos do complexo eletrnico, os que mais receberam desembolsos entre 1990 e 2001
(mdia do perodo) foram o de telequipamentos (52%, contra 19% em 1986-89) e
eletrnica de consumo (21%, contra 19% em 1986-89), seguidos por informtica (18%,
relativamente aos 53% de 1986-89) e componentes eletrnicos (9%, o mesmo nvel de
1986-89).

Por fim, os grficos 5 e 6 permitem comparar os desembolsos para o complexo eletrnico

por regio geogrfica brasileira (mdias dos perodos 1986-89 e 1990-2001,
respectivamente).

Como se pode constatar, houve relativa redistribuio geogrfica dos desembolsos do Banco
nos anos 90, comparativamente dcada anterior. Os desembolsos mdios para a regio
Sudeste reduziram-se de 78% para 67% entre a segunda metade da dcada de 80 e a
dcada seguinte. Essa realocao beneficiou relativamente o Sul (cujos desembolsos
aumentaram de 11% para 18% no mesmo perodo) e o Norte (de 8% para 14%) e
marginalmente o Centro-Oeste (de uma posio insignificante para 1%). A nica regio
afetada adversamente foi a Nordeste (que passou de 3% para uma posio insignificante).
5. GUISA
BRASILEIRO

DE

CONCLUSO:

PERSPECTIVAS

PARA

COMPLEXO

ELETRNICO

Uma vez implementado o processo de liberalizao comercial, o complexo eletrnico

brasileiro passou por um profundo processo de reestruturao tecnolgica, societria e
gerencial. Existe atualmente relativo consenso de que foi, de fato, necessrio que as
estratgias de poltica industrial e tecnolgica orientadas para os segmentos novos do
complexo (informtica e automao, componentes eletrnicos) corrigissem as principais
distores anteriores e instaurassem novos mecanismos, visando ao desenvolvimento e
melhora do desempenho exportador brasileiro. Quando se analisam as estratgias de poltica
industrial em vigor para o complexo, pode-se constatar que as principais distores do
passado foram eliminadas: (i) as exigncias de ndices de nacionalizao contraproducentes
foram substitudas pelos requisitos de PPB, nos casos de pleito de incentivos fiscais ou
mesmo de proposta de financiamento ao BNDES; (ii) o excesso de verticalizao dos
segmentos foi eliminado; e (iii) instaurou-se a contestabilidade que a presso da
concorrncia estrangeira impunha.
No entanto, quando se vem os dados de comrcio exterior referentes ao complexo
eletrnico ao longo da dcada de 90, evidenciam-se os gargalos estruturais. Nesse perodo,
como mostra a tabela 7, todos os segmentos do complexo eletrnico apresentaram dficit
na balana comercial# Entre 1994 e 1998, tempo em que a taxa de cmbio real esteve

significativamente apreciada, assistiu-se a um incremento expressivo do dficit comercial do

complexo eletrnico (de US$ 2,7 bilhes para US$ 5,7 bilhes). Considerando-se tosomente o ano de 1998, os dados revelam importaes de U$ 6,8 bilhes e exportaes de
apenas US$ 1,4 bilho.
A natureza estrutural (e no conjuntural) do dficit fica patente quando se examinam os
dados ps-1999, perodo em que, inicialmente, a taxa de cmbio se autocorrigiu e manteve
o nvel de equilbrio real (1999-2000) e, posteriormente, esteve muito depreciada em
termos reais (julho de 2001-julho de 2002).29 No primeiro subperodo (1999-2000), o dficit
comercial do complexo eletrnico aumentou (de US$ 5,1 bilhes para quase US$ 7 bilhes),
a despeito de a taxa de cmbio haver convergido para seu nvel real de equilbrio#

No segundo subperodo (julho de 2001-julho de 2002), por outro lado, a despeito de

constatar-se uma tendncia de ajustamento da balana comercial do complexo eletrnico (o
dficit foi reduzido de US$ 4,3 bilhes para US$ 1,9 bilho), deve-se ressaltar que esse
comportamento acompanhou a trajetria de forte desacelerao da economia brasileira,
ocorrida aps os sucessivos choques internos e externos (crise de energia, crise da
economia argentina e onda de pessimismo e desconfiana acerca dos rumos da economia
americana aps o atentado de 11 de setembro de 2001). Esse argumento pode ser
corroborado pelo fato de que, entre julho de 2001 e julho de 2002, as importaes tiveram
drstica retrao, ao passo que as exportaes se mantiveram no mesmo patamar.
Portanto, a partir do momento em que a economia brasileira retomar o ritmo de crescimento
em condies sustentveis, o dficit comercial do complexo eletrnico voltar a apresentar
tendncias de incremento, o que refora a importncia de que sejam concebidas e
implementadas estratgias de poltica econmica para fomentar a competitividade desse
conjunto de segmentos.
Alguns crticos vm argumentando que os saldos comerciais setoriais no devem ser usados
como critrio economicamente consistente para medidas de poltica industrial.30 A propsito,
vale lembrar que a crtica foi exposta originariamente por Krugman (1988), mas o autor
referia-se nesse caso, corretamente idia de utilizar como meta de poltica industrial
no o alcance de saldos setoriais superavitrios, mas o de saldos positivos da balana
comercial em termos agregados. Assim sendo, a defesa de estmulos a setores com
capacidade de gerar e difundir progresso tecnolgico baseia-se em enfoque nitidamente
microeconmico, e no macroeconmico, o que seria, a, sim, inconsistente com a teoria

econmica.
Na teoria tradicional do comrcio internacional, sugere-se implicitamente que os saldos
deficitrios de alguns setores tendem a ser compensados pelos supervits comerciais de
outros, de modo que a balana comercial permanece em equilbrio no longo prazo. No
entanto, para que se alcance esse resultado, preciso que se preservem diversas hipteses,
como a ausncia de fortes imperfeies nos mercados de bens e fatores de produo e a
absoro completa da tecnologia embutida nos bens de capital importados. Alm disso,
quando se incorporam os efeitos intertemporais derivados da gerao e difuso de progresso
tecnolgico na economia global, o ritmo mais lento de absoro de tecnologias pelos pases
em desenvolvimento acaba por produzir gaps tecnolgicos nos setores mais dinmicos em
relao aos pases desenvolvidos.31 Portanto, nada garante que, num contexto de
crescimento econmico, os dficits dos setores intensivos em tecnologia dos pases em
desenvolvimento possam ser compensados pelos supervits dos setores tradicionais.
Sendo assim, a questo central que o complexo eletrnico no deve ser tratado como um
setor qualquer e, de fato, no o , no caso de um grupo reduzido de pases desenvolvidos
e em desenvolvimento , porque se trata de um conjunto de segmentos cuja base
tecnolgica, a microeletrnica, guarda vnculos diretos ou indiretos com praticamente a
totalidade do sistema econmico. Portanto, o novo paradigma tecnoeconmico, por reunir
uma diversidade de segmentos com capacidade de gerar e disseminar progresso tecnolgico
(os chamados spillovers tecnolgicos), concentra as principais foras suscetveis de ampliar
o potencial de desenvolvimento da economia no longo prazo.
Foge ao escopo deste trabalho discutir com mais detalhes esses argumentos ou mesmo as
implicaes e proposies de poltica industrial deles derivados.32 No entanto, vale ressaltar
o papel que o BNDES vem desempenhando e poder desempenhar para promover o
desenvolvimento e a competitividade do complexo eletrnico brasileiro, sobretudo de alguns
de seus segmentos mais dinmicos.
Como j mencionado, o Banco, em conjunto com o Ministrio das Comunicaes,
desempenhou papel crucial na atrao de investimentos estrangeiros para a fabricao no
pas de equipamentos de telecomunicaes, em vista das perspectivas de grande expanso
da telefonia fixa e celular. Na prtica, com o programa de apoio ao segmento, o BNDES
induziu aquisio interna, sem prejuzo da eficincia produtiva, j que se respeitaram as
condies igualitrias de competio internacional.
Alm disso, o Banco vem tendo importncia fundamental na eliminao gradual dos gargalos
existentes no segmento de componentes eletrnicos, que tem sido um dos focos de maior
presso importadora e no qual seguramente se localizam algumas das atividades mais
dinmicas do progresso tecnolgico global contemporneo. Para isso, o BNDES exerceu um
papel ativo na atrao de investimentos estrangeiros para que se produzissem componentes
eletrnicos no Brasil. O mais notrio caso recente o da Samsung, que, na fbrica de
Manaus (AM), planejada de incio para a produo de aparelhos de telefonia celular, decidiu
montar uma linha de cinescpios; e a unidade provavelmente ser ampliada para que
fabrique o vidro eletrnico de alta tecnologia.
No objetivo estratgico de adensamento das cadeias produtivas do complexo eletrnico
como um todo, inequvoca a importncia de promover o desenvolvimento tecnolgico dos
circuitos integrados semicondutores. No entanto, dados os enormes gaps tecnolgicos
existentes entre as empresas brasileiras potencialmente candidatas e o "estado da arte# dos
grandes players mundiais, bastante remota a possibilidade de, nesse segmento,

desenvolver tecnologias locais com chances de sucesso. Assim, considerando-se a

importncia estratgica de tal tecnologia para o desenvolvimento econmico do pas, vale
mencionar a contratao de consultoria externa (j aprovada em licitao pblica pelo
Banco) objetivando propor um plano estratgico que aponte as condies necessrias e
suficientes para atrair players internacionais para a fabricao de semicondutores no Brasil,
tendo sempre em conta os requisitos de custos e benefcios sociais de curto e de longo
prazo.

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1 Na elaborao deste artigo, foram cruciais as conversas informais com Marco Antnio Albuquerque de
Arajo Lima, Paulo Roberto de Sousa Melo, Alan A. Fischler, Ricardo Luiz de Souza Ramos, Mrcio Henrique
Monteiro de Castro, Marinho Urubato Gomes dos Santos e Aluysio Asti. Como de praxe, quaisquer erros
porventura remanescentes so da responsabilidade exclusiva do autor deste trabalho. A competente
assistncia de pesquisa de Rodrigo Felix Ribeiro, estagirio do BNDES, foi fundamental para a finalizao
deste artigo.
2 J antevendo precocemente a importncia da indstria eletrnica para o desenvolvimento econmico,
Erber (1983) sustentava que "h um conjunto de sistemas e produtos fornecidos a mercados distintos ! das
telecomunicaes robtica, dos instrumentos mdicos aos produtos de consumo de grande pblico [...]
[cuja unidade tcnica] e [...] interligaes horizontais e verticais tm levado diversos analistas a propor
que, para a eletrnica, seria mais adequado pensar em termos de um #complexo$, cuja dinmica apresenta
fortes caractersticas de organicidade, movendo-se suas partes de maneira articulada, mesmo que em ritmo
desigual" (p. 3-4).
3 Alm desses, cabe mencionar a chamada eletrnica embarcada, que diz respeito ao uso de componentes
eletrnicos em processos produtivos sem vnculos diretos com a tecnologia de base microeletrnica, caso,
por exemplo, da indstria automobilstica, que vem incorporando continuamente sistemas eletrnicos.
4 Essa excluso no , evidentemente, aleatria, pois o desenvolvimento tecnolgico dos servios de
telecomunicaes tem sido fortemente condicionado pelas trajetrias tecnolgicas levadas a cabo no mbito
dos demais segmentos da microeletrnica, e no o contrrio. De qualquer forma, no h como negar os

vnculos estreitos existentes entre os segmentos aqui classificados como complexo eletrnico e os servios
de telecomunicaes propriamente ditos.
5 Ver o trabalho de Mauricio dos Santos Neves, publicado nesta coletnea.
6 A "substituio de importaes", que costuma referir-se ao modelo de desenvolvimento em que as
economias dos pases perifricos, em virtude das crises estruturais de balano de pagamentos, foram
foradas a "voltar-se para dentro" (segundo a tradio da economia poltica da Cepal ! Comisso Econmica
Para a Amrica Latina e o Caribe) tem origem no incio da dcada de 30, alcanando o pice no final da
dcada de 70. O ano de 1952 , como ponto de partida deste artigo, justifica-se apenas pelo objetivo de
traar a trajetria de atuao do BNDES no desenvolvimento do complexo eletrnico brasileiro.
7 As informaes e dados contidos nesta subseo se baseiam em Piragibe (1984).
8 No ramo de computadores, a IBM figura como a empresa mais antiga em operao no Brasil. O primeiro
computador brasileiro (o modelo 1401) foi montado por essa empresa em 1961, tendo sido exportado a
partir de 1964 (Piragibe, 1984, p. 109).
9 Na definio de Zonas de Processamento de Exportaes (ZPE), a iseno tributria s deve incidir sobrea
parcela da produo voltada para exportao, devendo a destinada ao mercado interno submeter-se ao
pagamento integral de todos os tributos. No caso da ZFM, ainda que no tenha sido concebida
originariamente como ZPE, esse dispositivo raras vezes foi cumprido, sob a legao de que a reduo do
imposto de importao incidente sobre insumos utilizados no fabrico de produtos destinados ao resto do
pas seria necessria para compensar os elevados custos locais de transporte e logstica.
10 Esses pontos sero retomados adiante.
11 Como ressaltou Piragibe (1991), a outra reserva de mercado, menos comentada, ocorreu para as
empresas estrangeiras com produo industrial no pas. Isso se deu para algumas subsidirias que operavam
em mercados de elevadas barreiras entrada (caracteristicamente o setor de computadores de grande
porte, liderado pela IBM), mas exigia-se dessas empresas, como contrapartida, ndices de nacionalizao
crescentes e saldos positivos em seu comrcio exterior.
12 Em geral, a SEI buscava orientar-se pelos mesmos critrios de ndices de nacionalizao exigidos pela
Agncia Especial de Financiamento Industrial (Finame, do Sistema BNDES), que eram, de fato, elevados (da
ordem de 85%).
13 Entre 1979 e 1981, seis novas empresas estrangeiras decidiram montar plantas industriais destinadas
produo de componentes, antecipando-se a provveis restries futuras decorrentes de proteo do
mercado local. Tal estratgia acabou sendo benfica para os interesses dessas empresas, j que, com a
reserva de mercado, vedou-se o acesso de novas empresas com planos de investimentos no segmento de
componentes eletrnicos (Rosa, 2001, p. 52). Com isso, nos anos 80, produziam componentes eletrnicos no
Brasil empresas estrangeiras de origem americana (Philco, Texas e Fairchild), europia (Philips, IbrapePhilips, Semikron, Icontron-Siemens e Thomson-CSF) e japonesa (NEC e Rohm) (Melo, Rios e Gutierrez,
2001, p. 14).
14 Markwald (2001, p. 18). Como tais dados foram calculados para o complexo eletroeletrnico, eles
consideram tambm o impacto da liberalizao sobre alguns segmentos da indstria fora da rbita desse
trabalho. Mesmo assim, eles revelam que o complexo eletrnico foi um dos mais afetados pela maior
concorrncia estrangeira ao longo da dcada de 90.
15 Como ser visto na seo 4, o BNDES passou tambm, a partir de 1994, a adotar o PPB como critrio de
valor agregado local para fins de concesso de financiamento aos segmentos do complexo eletrnico.
16 Os resultados apresentados para cada um dos segmentos seguem de perto os trabalhos de Melo (1999) e
Melo, Rios e Gutierrez (2001).
17 A nica exceo notvel a essa regra a fbrica de auto-rdios da Ford, localizada em Guarulhos (SP),
conforme Melo (1999, p. 273).

18 Existem algumas fbricas de pequeno porte em Manaus (AM) e uma de porte mdio em Ilhus (BA).
19 Alm desses instrumentos, merece meno a implementao pelo BNDES do programa Prosoft (cujas
operaes se iniciaram em 1998), destinado a financiar os investimentos de pequenas e mdias empresas
produtoras de software e servios, o que ser analisado na prxima subseo.
20 Como observam Melo, Rios e Gutierrez (2001, p. 279), ainda que durante muito tempo sob controle legal
nacional (por exigncia do Ministrio das Comunicaes), a telefonia fixa havia sido instalada no Brasil com
fornecimentos majoritrios de empresas estrangeiras, como a Ericsson, a NEC, a Siemens e, recentemente, a
Alcatel (sucessora da antiga Standard Electric e Elebra). A presena de empresas nacionais em nichos
especficos de mercado s comeou a ocorrer na dcada de 80, com os produtos desenvolvidos nos
laboratrios de P&D do CPqD (a famlia Trpico).
21 Esses casos so exemplares para mostrar a importncia da marca como pr-requisito da penetrao de
produtos de alta tecnologia no espao internacional. Aps a venda de ativos, os produtos Batik e Zetax
(originrios de tecnologias de comutao fixa desenvolvidas por essas empresas), que antes no tinham
desempenho exportador relevante, passaram a ser comercializados internacionalmente (inclusive nos
Estados Unidos).
22 No momento de sua criao, apenas com a denominao de Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico ! BNDE).
23 Conforme BNDES (1992, p. 15).
26 Em depoimento exclusivo para este trabalho, o sr. Ricardo Saul, que participara do Grupo de Trabalho
Especial, relembra uma recomendao do ento presidente do BNDES, sr. Marcos Vianna, a respeito dos
propsitos do GTE, a qual confirma a viso estratgica da instituio no tocante indstria de base
eletrnica no Brasil: mais importante do que a criao do computador, o desenvolvimento de um ncleo
que, a partir do entendimento do processo de gerao desse produto, venha a criar um centro de pesquisa
que possa desenvolver novos produtos e processos em torno dessa indstria.
27 Ver Paiva (1989, p. 142) e BNDES (1982). Segundo esse ltimo, o nmero de empresas cadastradas do
setor junto ao Finame aumentou de doze para vinte, e o nmero de produtos cadastrados cresceu de 35
para 72, o que significa aprecivel ampliao dos ndices de nacionalizao do setor, nos termos das
exigncias do convnio.
28 BNDES (2001, p. 3-4).
29 Tomando agosto de 1994 como base, a taxa de cmbio real retorna para o mesmo nvel de equilbrio em
agosto de 2000 (BNDES, 2001, tabela IV, 30). De acordo com Pinheiro, Giambiagi e Moreira (2001, p. 20),
a taxa de cmbio para a compra de US$ 1, que era de R$ 1,21 antes da desvalorizao, atingiu R$ 2,16 no
auge da crise e baixou para R$ 1,79 no final de 1999. Ao longo de 2000, a taxa de cmbio mdia foi da
ordem de R$ 1,83/US$ 1, considerada pela maior parte dos analistas como a mais prxima do equilbrio real.
Naquele ano, ademais o mercado cambial experimentou uma fase relativamente longa de estabilidade sob o
novo regime de flutuao, o que se pode comprovar pelo fato de que a taxa mdia do ano pouco diferiu da
que vigorara no ano anterior (R$ 1,81/US$ 1), conforme dados constantes nos Indicadores Econmicos do
Banco Central do Brasil, de 20/2/2002. Ou seja, as taxas de cmbio reais mdias dos anos de 1999 e 2000
foram praticamente idnticas.
30 Ver Ferreira (2002) e Amadeo (2002 e 2002a).
31 A propsito, essas hipteses esto presentes em Grossman & Helpman (1991, cap. 9) e Dosi, Pavitt e
Soete (1990), mas j tinham sido havia muito tempo incorporadas no sempre atual artigo de Posner (1961).
32 Ocorre ampla discusso acadmica sobre a matria, bastando citar os dois trabalhos tericos j clssicos
de Dosi, Pavitt e Soete (1990) e Grossman & Helpman (1991). Sobre as proposies de poltica industrial,
ver Lall (1992 e 1994) e Nassif (2000 e 2002).

O SETOR PETROQUMICO
Ricardo S Peixoto Montenegro1
1. INTRODUO

O BNDES, sendo um dos rgos mais atuantes da poltica econmica do governo e, ao

mesmo tempo, exercendo as atividades de agente financiador de longo prazo mais
importante do pas, tem desempenhado papel de destaque no setor petroqumico, rea
em que a necessidade de maximizao de esforos converge nos parmetros de
competitividade internacional, escala empresarial, integrao vertical e capacitao
tecnolgica.
A linha de ao do BNDES na petroqumica tem como objetivo bsico a necessidade de
formar empresas de grande porte, integrando centrais com empresas de segunda
gerao para o suporte s de terceira gerao; estabelecer a estrutura de capitais
adequada para sustentar o porte empresarial e os futuros investimentos em novos
empreendimentos; e criar uma estrutura de controle acionrio capaz de atrair
participao expressiva de investidores institucionais e de outros do mercado de capitais.
A indstria petroqumica brasileira apresenta quatro fases de desenvolvimento distintas.
A inicial (ou preliminar, pode-se dizer) estendeu-se desde o final da dcada de 40 at
1964. Nesse perodo, algumas pequenas fbricas foram implantadas por empresas
privadas, quase sempre subsidirias de multinacionais, e lanaram-se os primeiros
empreendimentos estatais.
A segunda fase, de 1965 a meados da dcada de 70, ocorreu aps as definies polticas
e legislativas tomadas pelo governo federal entre 1965 e 1967, tendo como
empreendimento mais importante a implantao do primeiro plo petroqumico, em Mau
(SP), inaugurado em 1972.
A fase seguinte, que pode ser situada entre meados da dcada de 70 e o ano de 1990,
foi marcada por extraordinria expanso e descentralizao da indstria. Durante esse
perodo, construram-se, num nico decnio, os plos de Camaari (BA) e Triunfo (RS),
implantadas respectivamente em 1978 e 1982, e ainda foram ampliadas, no final do
perodo, as capacidades de todos os plos.
Finalmente, desde 1990, vem transcorrendo a fase de reestruturao como um todo, por
via de privatizaes, aquisies, parcerias, fuses etc., para iniciar um novo perodo de
expanso.

2. PERODO 1952-89
Importante destacar que o BNDES teve participao essencial na montagem do parque
petroqumico no Brasil, sobretudo na dcada de 70, quando financiou o setor privado
nacional, basicamente na implantao dos plos da Bahia e do Rio Grande do Sul, assim
como em investimentos no plo de So Paulo.
Nos anos 60, o Banco comeou a estudar o setor petroqumico, tendo, alis, formulado
propostas de programa de desenvolvimento da indstria qumica. Participou tambm de
articulaes institucionais (Petrobras, Geiquim etc.) que visavam a eliminar barreiras
institucionais e tcnicas entrada nesse setor.

Os projetos da indstria qumica, aprovados pelo Geiquim (constitudo em 1965),

habilitavam-se a receber estmulos e incentivos governamentais definidos. A fim de
julgar os projetos, foram estabelecidos diversos critrios de seleo, tais como :
fortalecimento do empresrio nacional e disseminao do capital das empresas;
aperfeioamento e disseminao da tecnologia, da pesquisa e do desenvolvimento no
pas;
atenuao das disparidades regionais no nvel de desenvolvimento;
ampliao, com melhoria de produtividade, de instalaes j existentes; e
menor apoio financeiro oficial.
Na dcada de 60, o BNDES chegou a propor Petrobras um convnio de cooperao
tcnica e financeira (Convnio BNDE/Petrobras) para viabilizar um programa de
investimentos da indstria petroqumica bsica, que dinamizasse o desenvolvimento at
seus ramos finais.
Nos anos 70, o Banco passou a financiar pesadamente o setor. O ciclo setorial de
investimentos que se iniciou com o II PND comeou com o plo de Camaari (Copene) e
se prolongou com o de Triunfo (Copesul). Ao financiar a maioria dos empreendimentos
integrantes desses plos, o BNDES possibilitou a participao do empresariado nacional
privado, viabilizando o chamado modelo tripartite (um tero do controle acionrio
correspondia ao empresariado nacional, um tero ao Estado, e um tero a scio
estrangeiro).
Convm destacar que a implantao desses dois plos trouxe inmeros benefcios,
gerando renda e emprego para aquelas regies e suas respectivas reas de influncia;
melhorando a estrutura produtiva da petroqumica nacional, com substituio de
importaes e gerao de excedentes exportveis; desenvolvendo a infra-estrutura
regional, com melhores acessos virios e respectivos terminais porturios; fortalecendo a
capacidade gerencial e empresarial nas empresas de primeira e segunda gerao; e
auxiliando na absoro e no desenvolvimento de tecnologias dessas empresas. Ademais,
criou-se toda uma ambincia na integrao futura com a terceira gerao (indstrias de
transformao plstica), que abastece de bens o mercado consumidor final.
O modelo citado permitiu a conjugao de esforos da iniciativa privada, interna e
externa, e do governo, no sentido de instalar no pas uma indstria petroqumica de
porte significativo, em tempo relativamente curto.
Os capitais necessrios foram diludos, conseguindo-se com isso implantar a indstria e
atrair nmero razovel de grupos empresariais antes estranhos ao setor. A associao
com o Estado reduziu os riscos no abastecimento de matrias-primas e propiciou forte
relacionamento entre as empresas. Portanto, o convvio societrio entre acionistas
nacionais, Estado e companhias multinacionais contribuiu para incrementar, ou mesmo
formar, a capacidade gerencial, tcnica e administrativa dos parceiros nacionais,
qualificando-os para passos futuros.
Com relao ao plo de Camaari, cabe mencionar a implementao do Convnio
BNDE/Copene, que ser comentado mais adiante.
A atuao do BNDES como agente financeiro possibilitou a implantao do setor
petroqumico com unidades em escala produtiva mundial, pois permitiu o rompimento
dos limites ao endividamento das empresas, fosse quando ampliou os recursos prprios
concedendo financiamento ao acionista (Finac); fosse quando, diretamente ou por
intermdio de sua empresa de participao, a Bndespar, subscreveu capital de risco em
suas muturias; fosse quando forneceu financiamentos com correo monetria abaixo
da inflao.

O Sistema BNDES montou um amplo, heterodoxo e sofisticado apoio financeiro s

empresas de primeira e segunda gerao dos plos petroqumicos, cujas principais
modalidades de apoio foram as seguintes:
PIB/NE: emprstimo-ponte destinado a cobrir temporariamente deficincias de
liberao de recursos da parte do Finor (Art. 34/18);
Convnio BNDE/Copene: financiamento em condies extremamente favorecidas (juros
de 4% ao ano, correo monetria prefixada, prazo de amortizao de catorze anos)
para que as empresas de segunda gerao realizassem capital na Copene (primeira
gerao);
Finac: financiamento a acionistas privados nacionais, com juros subsidiados e correo
monetria prefixada, para completar recursos prprios que lhes eram exigidos para
manter a posio acionria que a eles fora reservada;
Procap: financiamento a acionistas, a custo igualmente subsidiado, para a abertura do
capital das empresas;
participao acionria: especialmente da Bndespar, diretamente nas empresas ou em
holdings de empresrios privados nacionais, de modo a minimizar-lhes o esforo prprio,
com clusula de garantia de recompra; e
reestruturao financeira: concedida a todas as empresas de Camaari, no perodo de
crise do incio dos anos 80, para saneamento financeiro e recomposio do capital de giro
denominado Polo.
Assim, conforme exigido pelos planos de governo, o BNDES adequou e inovou suas
modalidades operacionais, a fim de superar os entraves ao crescimento das empresas.
As modalidades de colaborao financeira concedidas pelo BNDES s empresas dos plos
de Camaari e Triunfo demonstram a grande participao de financiamentos em relao
a outras modalidades, conforme se pode observar nos grficos 1, 2 e 3.

Mas, ao longo do tempo, a alternncia de financiamento e capitalizao, mantendo a

estrutura financeira das empresas em nveis adequados e garantindo tambm dessa
maneira a manuteno da capacidade de pagamento, foi o mecanismo que permitiu o
rompimento do limite de endividamento e possibilitou importantes acrscimos no estoque
de capital das empresas.
Conforme o grfico 4, o grau de endividamento geral mdio das empresas privadas de
Camaari muturias do BNDES, endividamento que em poucos anos atingira nveis
elevados, logo se situou em patamares relativamente baixos, apesar do grande volume
de recursos concedidos para cumprir os objetivos de crescimento.
Em meados da dcada de 80, o parque industrial petroqumico est totalmente instalado,
mas tem incio um perodo recessivo. Esgota-se no s a substituio de importaes
como fonte de dinamismo econmico, mas tambm a capacidade de endividamento do
Estado. nesse contexto que o BNDES introduz a prtica do planejamento estratgico,
auxiliado pela elaborao de cenrios prospectivos.
O processo de planejamento estratgico e as discusses para a elaborao dos cenrios
levam a outra linha de atuao do Banco. Torna-se claro ser necessrio uma reorientao
da poltica econmica que se volte para a busca de maior competitividade das empresas
brasileiras, pr-requisito para aumentar a insero do pas na economia mundial.

Convm mencionar que, a fim de atingirem melhores nveis de competitividade, as

empresas nacionais se esforaram, prioritariamente, para alcanar em suas fbricas
escalas produtivas de padro mundial, ao mesmo tempo que, no incremento de seus
ativos, houve melhoria da escala empresarial, apesar da diferena de porte em relao
aos grandes grupos internacionais.
Assim, a partir de 1986, a BNDESpar iniciou o planejamento para privatizar os
segmentos como um todo, tendo sido a desestatizao da petroqumica deflagrada no
incio dos anos 90, como veremos mais adiante.
Para melhor visualizao dos aportes financeiros realizados pelo BNDES no segmento
petroqumico, a tabela 1 mostra a evoluo dos desembolsos para o setor em 1973-89.
Verifica-se que, nesse perodo, o segmento petroqumico teve participao mdia de
2,82% no total desembolsado pelo BNDES.

Esses recursos se referem s modalidades por via de financiamento s empresas,

mercado de capitais, aplicaes no-reembolsveis e fiana e aval, dentro da

classificao de operaes diretas do Sistema BNDES (BNDES, Finame e BNDESPar);

bem como, tambm, s operaes indiretas por intermdio da modalidade de
financiamento s empresas (BNDES e Finame).

3. PERODO 1990-2001
Na dcada de 90, o contexto internacional passou a condicionar fortemente a ao das
empresas brasileiras. Os pases, pressionados pelas grandes companhias que atuavam no
comrcio mundial, passaram a formar blocos e adotar polticas compatveis com a nova
ordem econmica de globalizao.
Nesse contexto, o Brasil se viu bastante pressionado a promover a abertura da
economia, mediante a reduo tarifria e a diminuio drstica das barreiras notarifrias.
A dcada se caracterizou pela reestruturao do setor petroqumico, e o BNDES, como
agente do desenvolvimento, desempenhou papel relevante nesse processo.
Com referncia ao desempenho de aportes do Banco para o setor petroqumico na
dcada de 90 (com extenso at 2001), a tabela 2 apresenta os desembolsos do perodo
nas mesmas modalidades apresentadas anteriormente. Nota-se que, nessa fase, o
segmento petroqumico teve participao mdia de 1,57% sobre os desembolsos totais
do BNDES.

Levando-se em considerao o perodo 1973-2001, o Sistema BNDES apoiou

financeiramente o setor petroqumico com o montante de R$ 9,649 bilhes, incluindo-se
nesse valor as aprovaes e desembolsos.
Vale destacar que os principais instrumentos financiadores utilizados pelo Banco para o
setor petroqumico foram, alm do Programa Geral de Apoio Indstria, o Programa de
Tecnologia e o Programa de Reestruturao Empresarial. Importantes, tambm, foram o
Programa de Conservao do Meio Ambiente e o Programa de Importao de Mquinas e
Equipamentos.
Em termos nacionais, o primeiro passo para reestruturar a petroqumica, a fim de que as
empresas brasileiras pudessem enfrentar a concorrncia das grandes companhias
internacionais, foi dado com o Programa Nacional de Desestatizao (PND).

O PND, institudo pela Lei 8.031/90 e revisto pela Lei 9.491/97, possua os seguintes
objetivos:
redefinir o papel do governo federal;
reduzir a dvida do setor pblico; e
fortalecer os mercados de capitais locais.
O papel do BNDES, como gestor do PND, se pautou basicamente por:
supervisionar consultores e auditores;
garantir a transparncia do processo de privatizao; e
recomendar as condies gerais da privatizao e os ajustes prvios.
A privatizao do setor petroqumico foi praticamente toda consolidada no perodo 199296. No total, o setor teve 27 empresas desestatizadas, no valor de US$ 3,7 bilhes, j
includas dvidas transferidas no montante de US$ 1 bilho.
A indstria petroqumica brasileira representa um daqueles setores industriais intensivos
em capital, e com perspectivas de crescimento, em que a presena de empresas de
capital nacional se faz predominante.
No tocante privatizao, esta foi efetivada de forma peculiar. A central Copene
(primeira gerao) j era privada em seu controle; ento, reduziu-se a participao do
governo federal, por via da Petroquisa, tornando esta uma acionista minoritria ( poca
com 15,4% do capital votante). As centrais PQU e Copesul, que eram estatais, foram
privatizadas, ficando a Petroquisa com 17,48% e 15% do capital votante,
respectivamente. Quanto s empresas de segunda gerao das trs centrais, foram
tambm desestatizadas, mas com uma caracterstica especial: devido ao modelo
tripartite, bem como existncia de acordo de acionistas, os grupos privados
controladores exerceram seus direitos de preferncia, tendo sido retirada somente a
participao estatal.
A opo do governo, no programa de privatizao, foi pela venda isolada do controle de
cada empresa em virtude dos acordos de acionistas em vigor. A alienao das empresas
foi efetivada de forma individualizada, por plos, e no em bloco.

A permanncia da Petroquisa, mesmo minoritria, no capital das empresas de primeira

gerao e de algumas de segunda gerao deve-se ao fato de que, mesmo sendo
necessrio vender as participaes, o prprio programa de desestatizao, entendendo a
lgica da indstria de petrleo, concluiu que a Petrobras deveria manter-se no negcio.
Em 1993, a situao do setor petroqumico nacional comeou a dar sinais de
recuperao; e, a partir de 1994, iniciou-se uma nova etapa favorvel, com o reaquecimento da economia depois do Plano Real e a recuperao dos mercados internacionais.
Como resultado, o BNDES voltou a desempenhar relevante papel na consolidao de
diversos projetos petroqumicos importantes para o pas, contribuindo sobremaneira na
alavancagem financeira deles.

4. AGENDA DE FUTURO/PERSPECTIVAS
Em 2000, o BNDES, com a finalidade de estruturar-se para uma agenda de futuro,
aprovou seu Planejamento Estratgico para o perodo 2000-05, tendo como misso e
objetivos permanentes os seguintes pontos:
promover e viabilizar o desenvolvimento econmico e social;
apoiar os esforos para melhoria da distribuio de renda;
contribuir para a gerao e manuteno de empregos; e

 ampliar a disponibilidade de recursos para capitalizao das empresas, pelo estmulo

expanso do mercado brasileiro de capitais.
Na Viso 2005 do Planejamento Estratgico, o setor petroqumico e sua cadeia produtiva
se inserem direta ou indiretamente em diversas dimenses de atuao do Banco, tais
como:

4.1. MODERNIZAO DOS SETORES PRODUTIVOS

Estimular investimentos de apoio competitividade do setor petroqumico e sua cadeia
produtiva, envolvendo implantao, expanso e modernizao dos empreendimentos,
bem como pesquisa e desenvolvimento, capacitao gerencial, treinamento de mo-deobra, tecnologia da informao, canais de distribuio, qualidade e produtividade,
atualizao tecnolgica e incentivo ecoeficincia.
Nesse enfoque, o BNDES apia o projeto da Rio-Polmeros (quarta central petroqumica),
em Duque de Caxias (RJ), onde se prevem investimentos numa unidade integrada com
capacidade de 500 mil toneladas/ano de eteno e 540 mil toneladas/ano de polietilenos
(unidade swing: polietileno de alta densidade e polietileno de baixa densidade linear), a
partir de corrente de etano/propano (gs natural proveniente da bacia de Campos). O
startup previsto para fins de 2004, ou incio de 2005.
O investimento est estimado em torno de US$ 1,081 bilho, e o BNDES participar com
US$ 356,4 milhes, entre capital prprio e financiamento.
A estrutura acionria est composta da seguinte forma: Unipar, 33,3%; Suzano 33,3%;
Petroquisa, 16,7%; e BNDESPar, 16,7%. O projeto tem seu destaque na tecnologia
usada, na escala de nvel mundial e respectiva flexibilidade e na situao de mercado.
A tecnologia ser da Univation, associao tecnolgica da Union Carbide com a Exxon,
que possuem a mais moderna tecnologia de fase gasosa, com menor custo de operao e
menor investimento. A Exxon e a Union Carbide so lderes em catalisadores de
metaloceno, e a Rio-Polmeros ter acesso pleno a essa nova tecnologia. Quanto
escala, a unidade de polietilenos ser uma das maiores do mundo a terem sido
construdas de uma s vez. A Rio-Polmeros dever ter um faturamento de US$ 800
milhes/ano e abastecer entre 18% e 20% do mercado brasileiro, exportando at 30%
da produo. A empresa ser o maior exportador individual de polietileno e, a partir de
2007, dever responder por mais de 50% das vendas externas brasileiras desse item.
Vale destacar que o projeto da Rio-Polmeros foi o primeiro na rea industrial do BNDES
a ter sido aprovado na modalidade project finance.
Apoiar o setor petroqumico na superao de sua complexidade societria e promover a
integrao das principais empresas situadas em cada plo petroqumico.
Nesse caso, como exemplo, tem-se a Braskem (ex-Copene), cuja consolidao no
tocante reestruturao acionria foi formalmente aprovada em 16 de agosto 2002.
O controle acionrio, que pertence ao consrcio Odebrecht-Mariani, fora adquirido por
este em julho de 2001, durante leilo daquelas aes do antigo grupo econmico que
estavam nas mos do governo.
O BNDES, aps minuciosa avaliao econmica e financeira, deu anuncia citada
reestruturao do Grupo Odebrecht, tendo as incorporaes o objetivo de agregar escala
de produo, capturar sinergias, criar valor para todos os acionistas das empresas

envolvidas e eliminar potenciais conflitos de interesses entre os scios das empresas de

primeira e de segunda gerao.
A partir de 2 de setembro de 2002, as aes de emisso da Braskem SA, negociadas na
Bolsa de Valores, tiveram seu nome de prego alterado de Copene para Braskem.
Portanto, a Braskem reestruturada ficou composta, at o momento, das seguintes
empresas: Copene, Polialden, Proppet, OPP, Trikem e Nitrocarbono; fora da estrutura,
mas coligadas do Grupo Odebrecht-Mariani, esto ainda a Politeno e a Copesul.
Como indicadores da importncia da participao do BNDES na operao Braskem,
destacam-se:
o fortalecimento do setor petroqumico a partir do apoio a empresas brasileiras, com
potencial competitivo para transform-las em competidores globais;
o fortalecimento do mercado de capitais brasileiro; e
o potencial de valorizao da ao.
4.2. EXPORTAO
Apoiar projetos petroqumicos e respectiva cadeia produtiva, visando a exportaes,
assim como apoiar a comercializao dos produtos de maior valor agregado.
4.3. DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Fomentar investimentos sociais de empresas petroqumicas, articulando o exerccio de
sua responsabilidade social corporativa.
A Associao Brasileira da Indstria Qumica (Abiquim), que congrega de forma
significativa as empresas do setor qumico como um todo, estima para o perodo 2002-06
investimentos de cerca de US$ 2 bilhes no segmento petroqumico nacional,
abrangendo projetos de empresas em andamento ou j aprovados por suas diretorias ou
conselhos de administrao.
O BNDES tem importante papel a desempenhar em sua agenda de futuro, e uma das
primeiras tarefas o apoio integrao.
Com a abertura da economia e a reduo de barreiras entrada no mercado brasileiro,
preciso que as empresas do pas tenham competitividade internacional, mantendo custos
compatveis com o mercado globalizado, e que, no segmento de resinas termoplsticas
(hoje o mais importante da petroqumica, em termos de mercado e faturamento),
estreitem suas relaes com os clientes de terceira gerao (transformadores e
fabricantes de bens de consumo final), numa viso de cadeia para procurar tomar suas
decises de investimento considerando as necessidades desses clientes.
O Banco tem defendido a integrao vertical porque ela traz reduo de custos de
transao e porque existe a necessidade de adequar a estrutura da petroqumica
possibilidade de mudana tecnolgica, rumo a maior diferenciao dos produtos
termoplsticos.
A viso operacional do BNDES a integrao de produtores da primeira, segunda e
terceira gerao, o que dever aumentar a competitividade da cadeia pela adoo de
estratgias focadas nas necessidades dos clientes, capacitando as empresas adoo de
aes que possibilitem o fornecimento de produtos adequados ao mercado, otimizando
os investimentos e adaptando o parque fabril s inovaes tecnolgicas que possam
mudar a forma de competio nessa indstria.

A resultante ter como impacto positivo a reduo das importaes em todos os elos da
cadeia, aumentando o valor agregado do plstico nos produtos finais, modernizando o
parque fabril e focando o suprimento nas necessidades dos clientes finais e no aumento
das exportaes.
Desse modo, prev-se que o BNDES ter mais uma vez papel relevante no setor,
contribuindo para consolidar outra etapa de realizaes no desenvolvimento do pas.

BIBLIOGRAFIA
ABIQUIM. Sobre projetos de investimento (2001-06) no segmento de produtos qumicos de
uso industrial, da edio de out. 2001 do Departamento de Economia.
MONTEIRO FILHA, Dulce Corra. A contribuio do BNDES na formao da estrutura
setorial da indstria brasileira (1952-1989). Tese de doutorado. Rio de Janeiro:
IEI/UFRJ, 1994.
PERRONE, Otto Vicente. A petroqumica brasileira e alguns de seus mitos. Revista
Petro&Qumica, no 234.
PESTANA DA COSTA, Aluizio. Petroqumica brasileira: a histria do seu desenvolvimento.
Revista Brasileira de Engenharia Qumica, nov. 1995.

1 O autor agradece a colaborao de Luciana Gomes Neves, estagiria de economia, e Helena Yumi
Kanemaru, funcionria do BNDES.

O SETOR DE BENS DE CAPITAL

Irim da Silveira
1. ANTES DE 1990
1.1 A CRIAO DA FINAME ANTECEDENTES
A Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), formada em 1951, reuniu tcnicos dos
dois pases para realizar um diagnstico da economia brasileira e formular projetos
visando ao financiamento pelo Banco Mundial e pelo Eximbank (Estados Unidos).
A Comisso funcionou at 1953, tendo produzido 41 projetos, que envolviam
investimentos de US$ 387 milhes, sobretudo na rea dos transportes e da energia
eltrica. Foram esses justamente os dois setores mais apoiados na fase inicial do recmcriado Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE, atual BNDES).
A primeira e nica operao contratada pelo Banco em 1952 foi o emprstimo concedido
Estrada de Ferro Central do Brasil, destinado ao cumprimento das recomendaes da
CMBEU em seu projeto n 3. O contrato foi firmado em 10 de novembro de 1952,
acordando o BNDES em financiar a remodelao das linhas principais de cargas e
passageiros entre o Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte, a includa a aquisio, no
Brasil, de 1.500 vages de ao e 765 vages de carga, para atender ao aumento de
trfego na siderrgica de Volta Redonda. Ao todo, no perodo 1952-60, financiaram-se
8.251 vages de carga nos diversos projetos do setor ferrovirio apoiados pelo Banco.
Na fase 1956-61, com a implementao dos projetos constantes do Plano de Metas (os
quais se estenderam at a dcada de 60), a nfase do apoio do Banco se dirigiu para a
siderurgia e a gerao e transmisso de energia eltrica. Os equipamentos principais
para esses projetos foram importados, constituindo demanda no-atendida pela indstria
nacional. Todavia, como ocorreu no setor ferrovirio, itens de menor complexidade foram
adquiridos no pas, com recursos do BNDES.
Em 1959, foi criado o Grupo Executivo da Indstria Mecnica Pesada (Geimape), com o
objetivo de coordenar a implantao da meta para a mecnica pesada e o equipamento
eltrico. Tal como ocorreu com a indstria automobilstica e a construo naval, esse
setor se consolidou no Brasil a partir do Plano de Metas, com empreendimentos que
tenderam a ser predominantemente estrangeiros.
Na ocasio, as indstrias de bens de capital do exterior podiam, mediante crditos de
fornecedores ou de agncias oficiais, oferecer seus produtos s empresas brasileiras com
financiamentos de at quinze anos. As indstrias de equipamentos sediadas no Brasil no
conseguiam competir no mesmo nvel, pois no havia apoio comercializao dos bens
aqui produzidos.
Nesse panorama, e no contexto de uma recesso econmica, surgiu a Finame, com a
tarefa definida de apoiar a comercializao de mquinas e equipamentos de fabricao
nacional, bem como a respectiva exportao e importao.
1.2. EVOLUO INSTITUCIONAL DA FINAME (1964-73)
O Fundo de Financiamento Para Aquisio de Mquinas e Equipamentos (Finame) foi
criado pelo Decreto 55.275, de 22 de dezembro de 1964, como fundo contbil, que
constitua uma conta grfica nos livros do BNDES. O Decreto 59.170, de 2 de setembro
de 1966, incorporando o Fundo, criou a Agncia Especial de Financiamento Industrial
(tambm Finame). J o Decreto-Lei 45, de 18 de novembro de 1966, incorporando as

disposies do Decreto 59.170, atribuiu personalidade jurdica entidade. A Lei 5.662,

de 21 de junho 1971, enquadrou a Finame na categoria de empresa pblica, com
personalidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio, sendo subsidiria do
BNDES.
Essa evoluo institucional conta a histria do crescimento da Agncia, que se processou
em ntima relao com o desenvolvimento da indstria brasileira, em especial o do setor
de bens de capital. Recuando no tempo, pode-se verificar que o modelo de
desenvolvimento industrial do pas, acelerado com o Plano de Metas em 1956-61, foi
basicamente comandado pelos investimentos nos seguintes setores: ferrovias, siderurgia,
energia eltrica e bens de consumo.
O Regulamento da Finame, que estabeleceu a sistemtica de funcionamento por meio de
uma rede de agentes financeiros, com mecanismo operacional simples e
desburocratizado, foi aprovado pela Junta Coordenadora do Fundo em 28 de janeiro de
1965. Em 11 de fevereiro, credenciou-se o primeiro agente financeiro, o Banco Regional
de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE). Ao final de 1965, tinham sido credenciados
152 agentes financeiros, dos quais 143 firmaram os Convnios Operacionais e 84 j
estavam operando.
As operaes do Fundo se iniciaram em maro de 1965, com aprovao de crdito para a
Fbrica Colombo, objetivando a aquisio de mquinas para indstria alimentcia; o
agente financeiro foi o Decred SA Financiamento e Investimento. Ao fim daquele ano,
haviam-se aprovado 1.965 operaes.
O apoio ao setor de bens de capital foi sendo confirmado pelo crescimento anual das
operaes, dos valores aprovados e dos desembolsos. Em 1970, autorizaram-se 8.122
operaes, totalizando assim mais de 30 mil no perodo 1965-70.
Em 1967-71, com recursos da Usaid, a Finame aprovou 535 operaes de financiamento
para equipamentos importados, no valor de US$ 43,138 milhes. De 1968 a 1971, foram
aprovados 1.572 operaes de financiamento para equipamentos agrcolas, conforme
convnio firmado com o Banco Central.
1.2.1. Programa de Longo Prazo
Em 1971, criou-se o Programa de Longo Prazo, destinado a financiar equipamentos sob
encomenda nos quais a fabricao nacional concorresse com equipamento importado,
mediante concorrncias internacionais, incorporando novas tecnologias. O prazo de
resgate, que era de at 36 meses nas operaes normais da Finame, foi ampliado para
at 96 meses, com mximo de 24 meses de carncia. Cobravam-se juros de 7% ao ano,
com correo pela ORTN; nos casos em que a operao envolvia encomendas que
visavam a substituir a importao de equipamentos, a participao da Finame podia
elevar-se a at 70% do valor da operao, e o prazo de resgate, ser ampliado.
No exerccio de 1971, o Programa de Longo Prazo respondeu por 6,81% dos valores
aprovados, sendo 69% para o setor de celulose e papel, 17,4% para a construo civil,
11,1% para o setor de produtos alimentcios e 2,5% para a indstria txtil. No ano
seguinte, representou j 23,7% das aprovaes e beneficiou outros setores, entre os
quais o de material de transporte (32,7%).
1.2.2. Programa Especial
O Programa Especial foi criado em outubro de 1972, como resultado da aplicao do
Programa de Longo Prazo, acima mencionado.

Diferentemente dos programas normais da Finame, para os quais as operaes eram

analisadas e aprovadas mediante a apresentao da proposta de abertura de crdito com
seus anexos, o Programa Especial estava condicionado apresentao de carta-consulta
pelo interessado, com a discriminao e a caracterizao dos equipamentos a financiar.
Aps anlise, a Finame encaminhava outra carta ao interessado, com as condies de
financiamento aplicveis para cada equipamento.
Os juros variavam de 3% a 6% ao ano sobre o saldo devedor, corrigido este pelos
ndices de variao da ORTN, cabendo excepcionalmente adotar encargos mais
favorveis para assegurar a efetiva competitividade do fabricante nacional. Em cada
concorrncia, a taxa de juro era fixada como funo inversa do ndice de nacionalizao
do equipamento. O prazo de resgate do financiamento da parcela Finame era de oito
anos, excepcionalmente estendido at quinze, tendo em vista as caractersticas especiais
da operao. A participao da Finame correspondia a at 80% do valor da operao.
No exerccio de 1972, constituiu-se o primeiro compromisso da Finame relativo ao
Programa Especial: foi concedido crdito stand-by Cemig no valor global de US$ 60
milhes, com prazos e juros em nvel internacional, financiando equipamentos de
fabricao brasileira para a hidreltrica de So Simo. Essa linha de crdito deu
indstria nacional condies favorveis para competir com a estrangeira nas
concorrncias da Cemig para aquisio de turbinas, geradores, transformadores e outros
itens eletromecnicos pesados.
1.2.3. O Convnio Finame-CEF e o novo Programa Especial
Durante 1973, a Finame promoveu vrias modificaes em seus programas operacionais,
destacando-se a implantao de dois programas bsicos, a saber: o Convnio FinameCEF e o novo Programa Especial.
Com a CEF, firmou-se em maro de 1973 um convnio operacional para financiar a
indstria de bens de capital com recursos do PIS e da prpria Finame.
A necessidade de prosseguir no ajuste das diretrizes operacionais da Agncia s
exigncias do parque industrial brasileiro determinou a convenincia de consolidar o
Programa de Longo Prazo e o Programa Especial em um s, tambm denominado
Programa Especial.
Assim sendo, a Finame operou em 1973 com trs programas: (i) Programa Mdio Prazo,
com participao da Finame de at 50% do valor do equipamento, prazos de at 36
meses, juros de 12% ao ano e correo monetria prefixada pelo Conselho Monetrio
Nacional (CMN) em 10% ao ano; (ii) Programa de Co-Participao Finame-CEF, com
participao conjunta de at 80% do valor do equipamento, prazos de at 96 meses,
encargos de 9% ao ano e correo monetria pela OTN; e (iii) Programa Especial, com
participao da Finame de at 80%, prazos de at 96 meses (podendo ser ampliados em
casos excepcionais, a critrio da Finame), encargos de 3% a 8% ao ano e correo
monetria pela ORTN.
Naquele ano, vrias operaes pioneiras foram aprovadas por meio do Programa
Especial. Dentre elas, a fabricao de turbinas para a hidreltrica de So Simo (Cemig);
uma seo de laminao completa para a Usiba; avies Bandeirantes (primeiro modelo
de aeronave comercial brasileira); e a cobertura para encomendas de equipamentos para
o aeroporto internacional do Galeo, a Companhia do Metropolitano de So Paulo e o
Programa de Reaparelhamento Ferrovirio.

1.3. A CRISE DO PETRLEO DE 1973 E SUA REPERCUSSO NO BNDES (1973-75)

A balana comercial brasileira apresentou saldos positivos no perodo 1967-70. Mas,
apesar do desempenho das exportaes, apresentou dficits em 1971 e 1972 (US$ 346
milhes e US$ 237 milhes, respectivamente). Na ocasio, observou-se que, do valor das
importaes em 1971 (US$ 3,25 bilhes), 37,7% correspondiam a mquinas,
equipamentos e veculos; e que, em 1972 (quando as importaes atingiram US$ 4,224
bilhes), aquela parcela se elevara para 41,4%.
A balana comercial reequilibrou-se em 1973. Todavia, em dezembro daquele ano, a
Opep anunciou a quadruplicao dos preos do petrleo, elevando o custo do barril de
US$ 3 para US$ 12 e provocando sria crise econmica mundial. O Brasil importava a
quase totalidade do petrleo que consumia; assim, justificava-se uma ao intensa para
substituir as importaes de bens de capital pesados, com maior contedo tecnolgico,
de modo a melhor assegurar o crescimento econmico e diminuir a vulnerabilidade de
nosso parque industrial s evolues da economia mundial.
O BNDES abriu uma nova frente de participao no desenvolvimento do pas a partir de
1974, criando trs subsidirias para apoiar a capitalizao das empresas privadas
nacionais: a Mecnica Brasileira SA (Embramec), no setor de bens de capital; e a
Insumos Bsicos SA Financiamento e Participaes (Fibase) e a Investimentos Brasileiros
SA (Ibrasa), que em 1982 se fundiram numa s, a BNDES Participaes SA (BNDESPar).
Em 1974, as normas operacionais da Finame foram modificadas, objetivando adequ-las
s novas necessidades. Dentre as grandes operaes aprovadas no ano, destacaram-se:
dez turbinas Francis com potncia de 273 MW, trinta trens-unidades para transporte
interurbano de passageiros e 3.400 vages de carga.
Em junho de 1975, as polticas operacionais da Finame foram consolidadas num nico
manual. Naquele exerccio, a Agncia aumentou sua participao no financiamento dos
equipamentos relacionados ao Plo Petroqumico do Nordeste, aos planos de gerao e
transmisso de energia eltrica e ao transporte ferrovirio de cargas e passageiros.
Tambm definiu sua participao no financiamento do Estgio III do Plano Siderrgico
Nacional. A Finame cuidou ainda de desenvolver e consolidar o credenciamento de
fabricantes de bens de capital; ao fim do exerccio, contava com expressivo nmero de
empresas j credenciadas ou em fase de anlise. A Agncia publicou um Roteiro de
Informaes Mnimas (dirigido ao fabricante de bens de capital), que servia de base ao
credenciamento de empresas e produtos.
O Programa Mdio Prazo, voltado para o amparo das pequenas e mdias empresas
industriais controladas por capital nacional, teve estendido de 36 para sessenta meses o
prazo mximo e ampliada de 50% para 70% a participao da Agncia. O Programa
Longo Prazo tambm foi aprimorado: para empresas controladas por capital nacional e
credenciadas na Finame, as taxas de juro anuais foram fixadas em 5% (setor industrial e
agropecurio) ou 3% (setor de bens de capital). No Programa Especial, aperfeioou-se a
poltica de taxas de juro diferenciadas, objetivando ndices de nacionalizao cada vez
maiores. Como resultado, podem-se citar os elevados ndices apresentados no exerccio
para turbinas (75%) e geradores de grande porte (80%) destinados a hidreltricas.
1.4. O INCENTIVO SUBSTITUIO DE IMPORTAES DE BENS DE CAPITAL E INSUMOS
BSICOS O DECRETO-LEI 1.452/76 (1976-79)
Mesmo considerando os resultados positivos obtidos com o apoio da Finame, as
importaes de bens de capital ainda consumiram cerca de US$ 4,2 bilhes em 1975. O
governo, no Decreto-Lei 1.452/76, criou uma poltica de incentivos substituio de
importaes de bens de capital e insumos bsicos, atribuindo aos financiamentos

concedidos s empresas privadas daqueles setores em 1976 uma correo monetria

limitada a 20% ao ano.
A Finame, atravs do Programa Especial, continuou a estimular a indstria brasileira a
produzir e avanar na nacionalizao de equipamentos pesados e de tecnologia
sofisticada, concedendo incentivos especiais efetiva execuo no pas das atividades de
projeto e fabrico. Nos demais programas, buscou-se tambm a nacionalizao
progressiva dos equipamentos, passando-se de um ndice de 67% at maro de 1976 a
um 80% (em peso e em valor) a partir de outubro do mesmo ano.
Como exemplo marcante dessa contribuio, pode-se citar a evoluo verificada nos
equipamentos destinados ao setor siderrgico, que passaram de um ndice de nacionalizao de 22% no Estgio II do Plano Siderrgico Nacional para um que oscilou entre
65% e 70% no Estgio III. Progressos significativos foram obtidos tambm nos ndices
de nacionalizao de equipamentos destinados a outros setores, cabendo destacar que,
na maioria dos casos, a indstria nacional assumiu a posio de titular ou consorciada,
superando a fase de simples subfornecedora.
Na Finame, o Programa Pequena e Mdia Empresa (antigo Mdio Prazo) e o Programa
Longo Prazo apresentaram crescimento bastante significativo em 1976, mostrando que
as indstrias se aproveitaram do incentivo disponvel para modernizar e atualizar seus
parques. O nmero total de operaes aprovadas aumentara de 10.829 em 1975 para
20.338 em 1976.
1.4.1. 1977
No incio de 1977, a Finame estabeleceu novos ndices de nacionalizao, a vigorarem a
partir de outubro, exigindo mnimo de 85% para os equipamentos j fabricados no pas e
de 65% para os equipamentos de fabricao pioneira, envolvendo elevado contedo
tecnolgico. Alcanou-se o ndice mdio de 96% nos equipamentos tradicionais e 93%
nos equipamentos tecnologicamente mais sofisticados.
Ante a demanda que se apresentava em 1977 e os recursos que tinha disponveis, a
Finame foi forada a efetuar ajustes em seus critrios operacionais. A partir de junho,
reduziram-se os prazos de amortizao e a participao da Agncia nos financiamentos
do Pequena e Mdia Empresa e do Longo Prazo. Procedeu-se reviso dos critrios de
enquadramento no Longo Prazo, eliminando-se o financiamento automtico de alguns
itens. Suspendeu-se o credenciamento de novos produtos de empresas de controle
estrangeiro, e transferiram-se para 1978 os desembolsos de alguns importantes projetos
dos setores de infra-estrutura e de insumos bsicos (como, por exemplo, o
financiamento de vages).
Em conseqncia dessas medidas, bem como da antecipao para 1976 de volume
significativo de operaes passveis de receber os benefcios da correo monetria
limitada em 20%, estabelecida pelo Decreto-Lei 1.452/76, as aprovaes da Finame em
1977 apresentaram decrscimo real em relao a 1976. Mas, embora os recursos
disponveis estivessem contingenciados, as liberaes tiveram crescimento real.
1.4.2. 1978
No exerccio de 1978, concentraram-se comprometimentos com um grupo de projetos de
grande porte, elevado custo e longo prazo de fabricao, como, por exemplo, os
relacionados com a implantao da hidreltrica de Itaipu, o programa siderrgico e o
transporte ferrovirio e metrovirio de passageiros. Tais projetos apresentaram prazo
mdio de desembolso de quatro anos.

As ltimas concorrncias para o Estgio III do Plano Siderrgico Nacional j assinalavam

ndices de nacionalizao acima de 80%. Nas turbinas e nos geradores de Itaipu (que
estavam entre os maiores do mundo), esses ndices foram de 82% e 85%,
respectivamente. E, nos equipamentos para os grandes projetos de minerao e
petroqumica, eles chegaram a 80%.
A fim de atenuar as medidas de conteno postas em prtica no ano anterior, a Finame
promoveu em 1978 alteraes em suas normas operacionais, restabelecendo parcialmente as condies de prazo e participao nas operaes do Pequena e Mdia
Empresa e do Longo Prazo.
Ainda em 1978, a Finame definiu as diretrizes para o enquadramento de novos produtos
fabricados por empresas de controle estrangeiro (enquadramento esse que estivera
suspenso desde o incio de 1977, dada a escassez de recursos naquele ano). Na
oportunidade, estabeleceram-se regras compatveis com a orientao traada pela
Resoluo 9/77 do Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE), buscando evitar, de
um lado, o monoplio e, de outro, o excessivo nmero de empresas na mesma linha de
produo. Dessa forma, almejava-se a relativa especializao dos fabricantes.
Entraram em operao em 1978 equipamentos da fase pioneira do Programa Especial,
como, por exemplo, as turbinas e geradores da hidreltrica de So Simo, a laminao
da Usiba, a fbrica de oxignio e a sinterizao 2 da Usiminas e os complexos industriais
da Aracruz, da Copene e da Cenibra.
1.4.3. 1979
Em consonncia com a orientao do governo de reduzir o volume de subsdios na
economia, preservando-se, porm, o apoio preferencial s pequenas e mdias empresas,
a partir de agosto de 1979, foram alteradas as condies no Programa Pequena e Mdia
Empresa. Em lugar dos encargos fixos de 22%, antes vigentes, adotou-se a correo
monetria correspondente a 70% da variao da ORTN. Tambm se estabeleceram juros
mais favorecidos para as indstrias a serem instaladas nas regies Norte e Nordeste.
Por permitir a aplicao de taxas de juro diferenciadas, o Programa Especial foi
responsvel por 62,5% dos desembolsos da Agncia em 1979. Assim, continuou a ser o
principal instrumento para induzir tanto a fabricao pioneira de equipamentos no pas
quanto a elevao gradativa da nacionalizao dos bens de capital sob encomenda, com
elevado contedo tecnolgico. Isso se demonstrava nos ndices observados nos
equipamentos siderrgicos, hidreltricos e ferrovirios, que j superavam as marcas de
80%, 90% e 95%, respectivamente.
Ao final de 1979, estavam credenciadas mais de 2.700 empresas fabricantes, ampliandose o conhecimento da Finame sobre o parque nacional em termos de especializao,
tecnologia e capacidade de produo, para melhor orientar a poltica de fomento.
O ano de 1979 marcou tambm o trmino de um longo ciclo de crescimento contnuo dos
valores liberados pela Agncia, a qual definiu a implantao do setor de bens de capital,
sobretudo no que se refere aos bens sob encomenda.

1.5. O INCIO DOS ANOS 80 E A ESCALADA DA INFLAO RESULTADOS E

CONTINGENCIAMENTO (1980-85)
No comeo de 1980, o aumento dos preos do petrleo e dos juros externos deu incio ao
perodo em que as linhas gerais da poltica econmica brasileira seriam ditadas pela
maior dependncia dos crditos obtidos no exterior. Portanto, era fundamental adotar

uma poltica comercial mais agressiva, capaz de atenuar os desequilbrios no balano de

pagamentos.
A prefixao da correo cambial de dezembro de 1979 a dezembro de 1980 transcorreu
num ambiente de inflao crescente, o que acabou por elevar para 54% a meta
inicialmente prevista, de 45%. Isso porque, em face da expressiva acelerao dos
preos, o governo abandonara a prefixao em novembro de 1980 e comeara a definir
um critrio para a variao do cmbio nos anos seguintes. O objetivo passou a ser o de
assegurar uma variao do cruzeiro ante o dlar americano que fosse compatvel com a
inflao interna brasileira. De qualquer forma, 1980 foi um ano atpico, dado o
artificialismo da poltica cambial, que acarretou grande defasagem entre a variao do
dlar (54,01%) e a inflao interna medida pelo IGP-DI (110,24%)
Em 1980, pela primeira vez, as liberaes da Finame apresentaram reduo real se
comparadas s do ano anterior, j que foram condicionadas pelas restries
oramentrias estabelecidas a fim de conter a inflao. A partir de maro de 1980, as
regras do Programa Pequena e Mdia Empresa foram de novo alteradas, preservando-se
a correo monetria equivalente a 70% da ORTN apenas para os equipamentos
instalados nas regies Norte e Nordeste. No ano, observou-se forte presso sobre o
Programa Longo Prazo, fosse pela escassez de fontes alternativas de recursos, fosse pelo
atrativo que o diferencial entre a evoluo dos preos dos equipamentos e a variao da
correo monetria aplicada no exerccio exercia sobre o investimento. Mesmo com as
alteraes introduzidas em agosto e dezembro de 1980, elevando as taxas de juro e
reduzindo a participao e os prazos do financiamento, a demanda do Longo Prazo
permaneceu intensa no ano, com reflexo sobre os desembolsos.
Cabe assinalar que tambm em 1980 se concentraram aprovaes referentes a
operaes de grande porte, elevado custo e prolongado prazo de fabricao.
Ao final do ano, estavam credenciadas mais de 3 mil empresas fabricantes, proporcionando Finame um conhecimento detalhado de suas especialidades, sua tecnologia e
sua capacidade de produo.
1.5.1. 1981
O desempenho da Finame foi condicionado pelas limitaes oramentrias, objetivando
conter o processo inflacionrio, bem como pela reduo da atividade econmica,
apresentando os desembolsos e as aprovaes uma reduo real em relao a 1980.
No final do exerccio, iniciaram-se as aprovaes do Programa de Conservao de
Energia do Setor Industrial (Conserve).
1.5.2. 1982
Em 1982, a retrao dos investimentos em decorrncia do comportamento da economia
nacional e as restries oramentrias da Finame foram os fatores que determinaram a
queda real observada em todos os programas naquele exerccio.
Apenas trs setores, com participao marcante do Estado, foram responsveis por mais
de 60% dos desembolsos da Finame em 1982: energia eltrica (25,8%), siderurgia
(18,5%) e transporte e armazenagem (17,5%).
Desde 1980, quando recrudescera o processo inflacionrio e agravaram-se os problemas
com as contas externas, o governo tentava restringir seus gastos, para conter o dficit
pblico. Sendo relevante a participao do Estado em alguns setores que eram grandes
demandantes de equipamentos (como siderurgia, energia eltrica, transportes e

armazenagem, por exemplo), a reduo dos investimentos estatais influiu decisivamente

no desempenho e na ocupao da capacidade instalada de bens de capital.
Mas, apesar dessas condicionantes restritivas, a Finame procurou adequar sua ao de
fomento a uma realidade de contrao, buscando estimular a demanda por mquinas e
equipamentos, em especial aqueles produzidos em srie. Em maro de 1982, no
Programa Longo Prazo, a participao da Finame foi elevada para at 80%, os prazos de
financiamento foram expandidos, e as taxas de juro, reduzidas. Em julho, instituram-se
condies especiais para aquisio de mquinas e equipamentos nas regies Sul e
Nordeste, que enfrentavam seqelas de fortes cheias (Sul) e estiagens prolongadas
(Nordeste).
1.5.3. 1983
Alm dos controles diretos que j vinham sendo exercidos pelo governo sobre os
investimentos das estatais, o Banco Central expediu em junho de 1983 a Resoluo 831,
que fixou tetos para a expanso dos saldos das operaes de crdito realizadas por
instituies financeiras e sociedades de arrendamento mercantil com o setor pblico.
Ante essa limitao, as instituies financeiras que atuavam como agentes financeiros da
Finame se viram compelidas a restringir suas operaes de crdito com o setor. Os
reflexos disso se fizeram sentir de imediato nas aplicaes da Agncia.
1.5.4. 1984
Muito embora as liberaes da Finame para o setor pblico tenham-se efetivado de forma
mais regular aps a instituio de nova sistemtica de controle aprovada em maro de
1984, as aplicaes da Agncia para as empresas estatais permaneceram
contingenciadas.
O ano de 1984 foi marcado pela volta de um crescimento considervel da economia. O
PIB evoluiu cerca de 5,7%, puxado pelo excelente desempenho da balana comercial,
embora a poltica cambial no tenha sofrido nenhuma mudana em relao a 1983. O
supervit comercial recorde de US$13,1 bilhes foi, em grande parte, causado pela
expanso da economia americana, que, de certa forma, motivou um aumento das
exportaes brasileiras da ordem de 23,3% no ano. Ademais, os projetos de infraestrutura de longo prazo iniciados na dcada de 70 estavam sendo finalizados, o que
ocasionou queda de 9,7% nas importaes em relao a 1983.
O BNDES aumentou significativamente seus desembolsos no ano de 1984, por conta do
incio de sua atuao como agente financeiro do Fundo de Marinha Mercante (FMM).
1.5.5. 1985
Invertendo a tendncia declinante observada desde 1979, os recursos liberados pela
Finame em 1985 apresentaram crescimento real.
Foram aprovadas 19.432 operaes, um aumento de 64,6% em relao a 1984, quando
houve 11.805 operaes aprovadas. Em setembro de 1985, firmou-se um protocolo entre
a Secretaria Especial de Informtica (SEI), o BNDES e a Finame, pelo qual seriam
definidos programas de nacionalizao progressiva na informtica; em princpio, o
objetivo era atingir ndices de nacionalizao superiores a 85% no final de trs anos.
Uma vez aprovados esses programas de nacionalizao, os fabricantes que aderissem
teriam seus produtos financiados pela Finame.
Em novembro, introduziram-se alteraes no Pequena e Mdia Empresa e no Longo
Prazo, a fim de ajustar a demanda de financiamentos disponibilidade oramentria da

Agncia. Com efeito, as condies vigentes at novembro, formuladas desde 1983 para
estimular a demanda em perodo de recesso, no mais se justificavam, em face dos
nveis de recuperao que vinham sendo observados no decorrer de 1985.
Durante esse exerccio, o apoio financeiro da Finame possibilitou a entrada em operao
de grande nmero de equipamentos e instalaes.
1.6. O PLANO CRUZADO (1986)
O desempenho da Finame em 1986 foi fortemente influenciado pelo aumento da
demanda por equipamento. Esse aumento teve origem com a implementao do Plano
Cruzado, em fevereiro daquele ano. Tal crescimento, que j se vinha observando desde o
segundo semestre de 1985, acentuou-se significativamente a partir de maro de 1986.
Mantendo tendncia j registrada em exerccios anteriores, os desembolsos do Pequena e
Mdia Empresa e do Longo Prazo, considerados em conjunto, ampliaram sua participao
de 62,3% em 1985 para 72,2% em 1986. O comportamento desses dois programas,
destinados a financiar equipamentos fabricados em srie para o setor privado, refletiu o
nimo de investir em modernizao e otimizao aps a reforma econmica iniciada em
fevereiro.
O nmero de operaes aprovadas foi de 45.135, com crescimento de 132,3% em
relao s 19.432 de 1985. No Pequena e Mdia Empresa, esse aumento foi de 364%.
Considerando-se que o recorde histrico tinha sido de 21.948 aprovaes em 1979, fica
bem caracterizada a intensidade da demanda por financiamentos da Finame de que
foram protagonistas as pequenas e mdias empresas em 1986.
Em setembro, modificaram-se as condies do Pequena e Mdia Empresa e do Longo
Prazo, tendo em vista a necessidade de tornar a adequar a demanda de financiamento
disponibilidade de recursos.
Embora o Plano Cruzado contasse com apoio popular, a exploso do consumo, agravada
por taxas de juro negativas e pela defasagem de preos decorrente do congelamento,
ocasionou o retorno do processo inflacionrio j no segundo semestre de 1986.
O congelamento da moeda americana frente ao cruzado provocou uma defasagem
cambial. Esta, por sua vez, desencadeou uma onda de especulaes sobre uma futura
maxidesvalorizao do cruzado. S em outubro de 1986 o governo promoveu o Plano
Cruzado II e a esperada desvalorizao. A medida, porm, no conseguiu resolver os
crescentes problemas da balana comercial, num cenrio de inflao crescente e cmbio
congelado. Em novembro, o governo retomou a poltica de desvalorizaes dirias, sem
critrio oficial de reajuste.
Mesmo prejudicada pela defasagem cambial, a balana comercial apresentou em 1986
supervit de US$ 8,3 bilhes. Ele, contudo, foi inferior ao de 1985.
1.7. O PLANO BRESSER (1987-88)
O retorno s desvalorizaes dirias no impediu que o saldo comercial permanecesse
negativo entre outubro de 1986 e janeiro de 1987, acarretando queda significativa nas
reservas cambiais do pas e levando o governo a decretar a moratria do pagamento dos
juros da dvida externa em fevereiro.
Em junho de 1987, implementou-se um novo plano econmico, o Plano Bresser.
Diferentemente do que acontecera no Plano Cruzado, o objetivo no era estabelecer a
inflao zero nem desindexar a economia, mas criar um cenrio de inflao estvel,

com combate progressivo ao dficit pblico. No mesmo dia, houve uma mididesvalorizao do cruzado. Em seguida, o Banco Central retomou a poltica de
minidesvalorizaes, com a ressalva de que, no incio, elas no ocorreriam
diariamente; a idia era, com isso, sinalizar uma inflao mais baixa.
Na Finame, o exerccio de 1987 comeou sob os efeitos do Plano Cruzado. Todavia,
vigorando ainda as condies restritivas de financiamento estabelecidas em setembro de
1986, observou-se no decorrer do primeiro semestre um decrscimo significativo do
nmero de propostas apresentadas pelos agentes.
Em julho de 1987, introduziram-se alteraes nas normas operacionais da Finame: (i) os
conceitos de porte das empresas e de caracterizao das regies foram compatibilizados
com os vigentes no BNDES; (ii) os Programas Pequena e Mdia Empresa e Longo Prazo
foram unificados no Programa Automtico, diferenciando as condies de financiamento
segundo o porte das empresas e as regies de instalao dos equipamentos; e (iii)
restabeleceram-se para os Programas Automtico e o Especial condies de
financiamento mais favorveis, anlogas s vigentes at novembro de 1985 e
compatveis com a situao de equilbrio entre a demanda de financiamentos e a
disponibilidade de recursos.
No exerccio de 1987, a Finame aprovou 30.606 operaes, apresentando decrscimo de
32,2% em relao s 45.135 de 1986, ano atpico por excelncia. Quanto ao recorde
anterior (21.948 operaes em 1979), veja-se que o de 1987 representa um acrscimo
de 39,5%.
O ano de 1988 marcou a normalizao das relaes do Brasil com a comunidade
internacional, mediante a suspenso da moratria decretada em 1987 e os acordos de
reestruturao da dvida externa firmados com banqueiros e agncias internacionais.
Aps trs anos de crescimento, os desembolsos da Finame, contingenciados pela
Secretaria de Controle das Empresas Estatais (Sest), voltaram a apresentar reduo real.
Foram aprovadas 21.670 operaes, com decrscimo real de 29,2% em relao s
30.606 de 1987.
Com financiamentos concedidos pela Finame em 1988, deve-se destacar a entrada em
operao de trs grupos geradores de 700 MW na hidreltrica de Itaipu.
1.8. O PLANO VERO (1989)
Implementada a reforma econmica em janeiro de 1989 (Plano Vero), as normas e os
sistemas operacionais da Finame tiveram de passar por amplo processo de definio e
ajuste. Com isso, as aprovaes da Agncia ficaram suspensas de 16 de janeiro a 10 de
maro de 1989.
Aps a retomada das aprovaes, a demanda por financiamentos cresceu de forma to
intensa que, devido limitao oramentria estabelecida pela Sest, a Finame se viu
obrigada a reduzir em 20% sua participao nos diversos programas.
No exerccio, as liberaes da Finame acusaram decrscimo real em relao ao
observado em 1988.
Mantidas as restries impostas a seus financiamentos pela Resoluo 1.469 do Banco
Central, o setor pblico absorveu apenas 6,6% das liberaes de 1989.

2. DE 1990 A 2001: ABERTURA DA ECONOMIA E ATUAO DA FINAME, ANO A ANO

O incio de 1990 foi marcado pela expectativa dos agentes econmicos ante as mudanas
que viriam a ser promovidas em maro, quando seria empossado o novo governo.
A nova equipe econmica assumiu com um discurso de modernizao e liberalizao da
economia. Em 15 de maro, editou o Plano Collor, caracterizado principalmente pelo
seqestro de 80% da poupana financeira e pela retomada do cruzeiro como moeda
nacional.
Na verdade, desde 1989 j se observava a tendncia, acentuada em 1990, de um
processo mais amplo de abertura da economia, com maior liberalizao no cmbio e no
comrcio exterior. Embora a balana comercial tenha obtido supervit de US$ 11,1
bilhes em 1990, esse saldo foi 31,4% inferior ao de 1989, por conta da concesso de
incentivos s importaes mediante reduo das tarifas alfandegrias ao longo de 1990.
A Finame procurou adaptar-se nova realidade. Por um lado, a abertura comercial tinha
reflexos negativos sobre a indstria de bens de capital. Por outro, medida que
avanava o Programa Nacional de Desestatizao (a partir de 1991), as empresas
privatizadas ficavam habilitadas a demandar apoio do Sistema BNDES.
Em 1990, aprovaram-se apenas 14.613 operaes, contra as 20.223 de 1989.
As liberaes da Finame tambm apresentaram reduo real em relao ao ano anterior.
Devido s limitaes em vigor, o setor privado foi objeto de 96,6% das liberaes no
exerccio.
Ainda em 1990, criou-se o Programa Agrcola da Finame, destinado a financiar mquinas
e equipamentos agrcolas para empresas. Ele respondeu por 1,5% dos desembolsos no
exerccio.
2.1. 1991
Com a abertura comercial que ocorria desde 1990, foi implantado em 1991 o Programa
Finamex, para apoiar a produo e a comercializao de mquinas e equipamentos
destinados exportao, com duas modalidades: Pr-Embarque e Ps-Embarque.
O Programa Agrcola da Finame, no incio voltado apenas para pessoas jurdicas, passou
a financiar tambm pessoas fsicas efetivamente atuantes no setor.
Em 1991, aprovaram-se 31.230 operaes, contra 14.613 no ano anterior. Cabe registrar
que 46% dessas operaes de 1991 se destinaram ao Programa Agrcola.
As liberaes da Finame em 1991 tambm apresentaram crescimento real em relao a
1990.
A partir de 1991, tambm como reflexo da abertura da economia, o BNDES passou a
financiar a importao de equipamentos, utilizando recursos do exterior.
2.2. 1992
Em 1992, os desembolsos da Finame apresentaram crescimento real. Os dois programas
tradicionais (Automtico e Especial), embora tenham crescido menos, totalizaram 73,0%
das liberaes. Os novos (Agrcola e Finamex) tiveram suas participaes aumentadas.

2.3. 1993
Em 1993, objetivando dinamizar suas atividades, a Finame procedeu abertura dos
financiamentos para pessoa fsica no setor de transporte rodovirio de carga; criou o
Programa Nordeste Competitivo e o Programa de Fomento Produo de Embarcaes;
e aumentou em 20% a participao nas faixas A e B do Especial e do Automtico e em
30% na faixa C desses mesmos programas. Ademais, no Finamex, equalizaram-se as
taxas de juro com aquelas praticadas internacionalmente, e retirou-se a obrigatoriedade
de os agentes bancarem os riscos das operaes realizadas no mbito do Convnio de
Crditos e Pagamentos Recprocos (CCR), firmado entre os pases membros da
Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi).
No obstante as medidas tomadas, os desembolsos de 1993 sofreram reduo real em
relao ao ano anterior. Dentre eles, 87,9% se destinaram ao setor privado e 12,1% ao
setor pblico, que contou com participao expressiva em dois grandes projetos: a
hidreltrica de Xing (Chesf) e o Metr de Braslia.
Em 1993, com a crise do Mxico (principal captador de recursos externos) e a substancial
elevao do nvel real dos juros internos e dos preos das aes brasileiras no mercado
(sensivelmente inferiores a seus valores patrimoniais), houve aumento significativo no
ingresso de recursos estrangeiros: US$ 14,9 bilhes, grande parte de carter
especulativo, contra US$ 3,8 bilhes no ano anterior. A partir da, o Banco Central iniciou
uma interveno sistemtica no mercado do dlar, para manter as cotaes em face da
expressiva entrada de divisas.
2.4. 1994 E O PLANO REAL
No ano seguinte, com o acmulo de reservas estrangeiras, o governo utilizou parte delas
(US$ 43,1 bilhes em julho de 1994) para lastrear uma nova moeda, criada no bojo do
Plano Real.
Nos primeiros seis meses do novo programa, a economia brasileira convivera com a
Unidade de Referncia de Valor (URV), que refletia uma cesta de ndices de preos e que,
expressa em reais, seria o parmetro para a negociao com o dlar. At o governo ter
fixado a data de 1 de julho para implantar o real, surgiram hipteses de que se adotaria
uma paridade fixa entre a nova moeda e o dlar ou de que se utilizaria o sistema de
bandas, no qual a paridade entre a moeda americana e a brasileira flutuaria dentro de
determinados limites, sem interveno do Banco Central no mercado. Na realidade,
porm, o BC continuava a intervir no cmbio para controlar as cotaes.
A partir da implantao do real, o governo, entendendo que as intervenes no mercado
de cmbio expandiam a base monetria, determinou que o BC adotasse a paridade fixa
de US$ 1/R$ 1 na cotao de venda. Como no houve nenhuma meno da taxa de
compra, ficou clara a inteno de permitir que as cotaes flutuassem de acordo com as
foras do mercado.
Sem a interveno do Banco Central no mercado de cmbio e com o excesso de oferta de
divisas, a cotao da moeda nacional em relao americana atingiu seu nvel mais
baixo. S em setembro o Banco Central voltou a intervir no mercado.
Em outubro, o governo adotou medidas para restringir a oferta de divisas. No entanto, o
aumento das taxas de juro (resultado das medidas de conteno adotadas sobre o
crdito) continuou a atrair o investidor estrangeiro.
Em 1994, o desempenho da Finame apresentou resultados positivos. Em relao ao
exerccio anterior, registrou-se no s crescimento real significativo nos recursos

liberados, mas tambm aumento substancial no nmero de aprovaes.

A participao do Finamex nos desembolsos globais da Finame fora de 3,9% em 1993
para 8,2% em 1994. Tal desempenho se deveu s medidas tomadas no segundo
semestre de 1993, para equalizao das taxas de juro em nveis internacionais, e
dispensa do risco dos agentes financeiros no mbito dos pases da Aladi.
Dos desembolsos efetuados pela Finame em 1994, apenas 8,2% se destinaram ao setor
pblico (sendo 5,2% para a hidreltrica de Xing e o Metr de Braslia). Assim, o setor
privado recebeu 91,8%.
2.5. 1995
Em 1995, criou-se o Programa Leasing na Finame, e introduziram-se melhorias
significativas nas condies operacionais e financeiras dos produtos da Agncia.
Na modalidade Pr-Embarque do Finamex, abriu-se a possibilidade de os encargos terem
por custo bsico a Libor, e concedeu-se acesso aos financiamentos s empresas
comerciais exportadoras que no integravam o mesmo grupo econmico do fabricante.
J na modalidade Ps-Embarque, (i) foi lanado o Ps-Embarque Automtico para
operaes de at US$ 130 mil, garantidas mediante liquidao automtica no mbito dos
convnios da Aladi; ii) estendeu-se a vantagem de equalizao de taxas s exportaes
para pases no-integrantes dos convnios de crditos recprocos da Aladi; e (iii) foram
includas como sediadas no pas, com disponibilidade de limites de risco junto Finame,
instituies sediadas no exterior, autorizadas a operar no mbito dos convnios de
crditos recprocos da Aladi.
No Programa Agrcola, aumentou-se a participao em 10%, passando ele a financiar
80% nas regies mais desenvolvidas e 90% nas menos desenvolvidas, e ampliou-se de
cinco para sete anos o prazo mximo do programa.
A fim de incentivar a certificao de qualidade, a Finame elevou em 10% sua
participao para empresas que apresentavam o certificado ISO 9000 e reduziu encargos
quando a fabricante do equipamento gastava 2% ou mais de sua receita operacional
lquida em pesquisa e tecnologia.
Em 1995, o desempenho da Finame foi marcado pela dificuldade de renegociar as dvidas
do setor agrcola e pela elevada inadimplncia empresarial, o que tornou os bancos mais
cautelosos na concesso de crdito. Aprovaram-se 46.379 operaes, bem menos que as
76.790 de 1994. Elas tambm sofreram reduo real de valor.
Graas atuao da Agncia no sentido de ampliar seu apoio e minimizar os efeitos da
queda de demanda por investimentos depois das medidas econmicas adotadas em abril,
as liberaes globais apresentaram crescimento real em 1995.
Dada a restrio de investimentos no setor pblico e a ausncia de grandes projetos no
setor privado, o Programa Especial participou com apenas 8,9% do total de desembolsos,
contra 10,8% no ano anterior. O Automtico, em suas trs faixas, respondeu por 68,5%.
Os reveses sofridos pela agricultura em 1995 (devido sobretudo queda nos preos da
maioria dos produtos) e a conseqente elevao da inadimplncia (que, de novo, deixou
os agentes mais cautelosos) levaram retrao dos investimentos no setor, o que se
refletiu no desempenho do Programa Agrcola, que cara de 28,5% dos desembolsos em
1994 para 12,5% em 1995. J o Finamex aumentou sua participao, passando de 8,2%
para 10,1%, em consonncia com as modificaes efetuadas para torn-lo mais
abrangente e atrativo.

2.6. 1996
Em 1996, a Finame introduziu uma srie de modificaes em suas modalidades
operacionais, objetivando estimular a indstria de bens de capital. Esta, especialmente
no segmento mecnico e no segmento de mquinas e implementos agrcolas, estava
sendo afetada pela substituio progressiva dos produtos por importados (decorrncia da
abertura comercial) e pela ao cautelosa dos agentes financeiros por conta do alto
ndice de inadimplncia.
No Finamex Ps-Embarque, implantou-se a modalidade automtica em operaes de at
US$ 500 mil; e aumentou-se a participao da Finame nos financiamentos, primeiro para
85% e depois para 100%. Tanto no Pr-Embarque quanto no Ps-Embarque, reduziramse os encargos, e criou-se uma linha de financiamento com condies preestabelecidas.
Deu-se maior flexibilidade ao Programa Especial, transformando-o em produto adaptvel
s caractersticas do cliente; criou-se uma sistemtica mais automatizada para compra
de equipamentos isolados por empresas de controle estrangeiro; e concederam-se
condies especiais para implantao de pequenas centrais eltricas, no que se referia a
equipamentos e outros investimentos.
No Programa Automtico, ampliaram-se de 36 para 48 meses os prazos de
financiamento para transporte rodovirio de cargas e passageiros; ampliou-se tambm o
apoio financeiro comercializao de equipamentos eletrnicos que atendessem ao
processo produtivo bsico; deu-se nova configurao ao apoio para o setor coureirocaladista e o setor txtil; abriu-se linha de financiamento para mquinas e
equipamentos de aluguel; estabeleceram-se condies especiais para mquinas injetoras
de plstico que atendessem conveno coletiva sobre preveno de acidentes; e teve
incio o apoio financeiro aos fornecedores das siderrgicas.
Apesar de todas as medidas que tornaram mais abrangente e flexvel o apoio da Finame,
no foi possvel evitar a reduo real nas aprovaes e desembolsos em 1996.
Aprovaram-se 24.915 operaes no exerccio, contra 46.379 em 1995, uma queda de
36,9%.
2.7. 1997
A partir de 1997, seguindo a diretriz traada nas novas polticas operacionais do Sistema
BNDES, a Finame passou a financiar at 100% do valor das operaes em todos os
programas, excetuado o Finame Importao. As taxas de juro foram simplificadas e
reduzidas (menos para o BNDES-Exim, antigo Finamex), adotando-se como spread
bsico duas taxas: 2,5% ao ano para operaes normais e 1% ao ano para operaes
especiais de apoio s microempresas e empresas de pequeno porte; s operaes
sujeitas a concorrncia internacional; e aos programas de desenvolvimento regional (a
saber: Nordeste Competitivo, Amaznia Integrada e Reconversul). Alm disso, tomaramse diversas outras medidas para tornar os programas mais atraentes.
O Automtico e o Especial foram consolidados no Programa Finame, a fim de unificar e
simplificar os procedimentos operacionais, que passaram a dispensar enquadramento
prvio at o limite de R$ 7 milhes. Somente operaes que esto acima desse valor, ou
que necessitam de prazos superiores a cinco anos, devem ser submetidas a consulta
prvia Finame. As operaes passaram a poder processar-se na modalidade
simplificada, em que o agente financeiro contrata a operao e autoriza o faturamento e
a entrega das mquinas, encaminhando Finame, simultaneamente, os pedidos de
aprovao e de liberao dos recursos.

O Programa Agrcola passou a chamar-se Finame Agrcola. Por determinao do CMN, a

linha para financiamento de tratores e colheitadeiras, no mbito do Finame Agrcola, foi
prorrogada at 31 de outubro de 1998.
O Finamex passo a denominar-se BNDES-Exim (Programa de Crdito ao Comrcio
Exterior). Instituiu-se nova linha de financiamento para apoiar a exportao, nos casos
em que o produto no era mquina nem equipamento. No mesmo programa, os encargos
foram reduzidos a nveis internacionais. Passaram a existir trs modalidades de
financiamento: Pr-Embarque; Pr-Embarque Especial, com recursos do BNDES; e PsEmbarque.
O Finame Leasing, que objetiva apoiar a comercializao de mquinas e equipamentos
adquiridos por empresas de arrendamento mercantil, sofreu forte reestruturao ao final
de 1997. Ele ganhou nova sistemtica operacional, mais abrangente e mais adaptada s
caractersticas do setor.
Em 1997, os equipamentos dos projetos apoiados pelo BNDES, antes financiados pela
Finame, passaram a s-lo diretamente pelo Banco, num subcrdito distinto.
2.8. 1998
O desempenho da Finame em 1998 se caracterizou pelo aquecimento da demanda dos
recursos disponveis. Com vistas a cont-la, reduziram-se as participaes da Agncia no
Programa Finame e no Programa Leasing para 70% nas micro e pequenas empresas e
nos programas regionais. Nos demais programas, essa reduo foi para 60% (salvo o
Finame Agrcola e o BNDES-Exim, nos quais a participao se manteve em 100%).
Mas, apesar das restries introduzidas nas modalidades operacionais, o valor global das
liberaes em 1998 apresentou crescimento real em relao ao ano anterior.
O Programa Finame reduziu sua participao no total das liberaes, de 65,6% em 1997
para 53,6% em 1998. No obstante terem sido mantidas as condies de financiamento
para o Finame Agrcola, ele diminuiu de 9,3% para 7,1% sua participao nos
desembolsos. O Finame Leasing respondeu por 2,2% das liberaes. O BNDES-Exim
aumentou substancialmente sua participao, de 25,1% para 37,1%.
Tambm a partir de 1998, a Finame passou a financiar a importao de equipamentos,
com recursos externos.

2.9. 1999
O ano de 1999 se iniciou com crise no cmbio. Em 18 de janeiro, o insucesso da poltica
de banda cambial levou o BC a comunicar que deixaria o mercado definir a cotao da
moeda, podendo apenas intervir para conter movimentos desordenados. A flutuao fez
o dlar americano subir de R$ 1,22 no comeo de janeiro para R$ 1,90 no final do ms.
Os fluxos voluntrios de emprstimos foram quase totalmente interrompidos para grande
parte dos mercados emergentes.
No intuito de minorar os efeitos da crise sobre os fabricantes de mquinas e
equipamentos, a Finame tomou vrias iniciativas, ampliando seu apoio s micro,
pequenas e mdias empresas e s pessoas fsicas.
O Programa de Milhagem foi institudo como incentivo ao engajamento dos agentes
financeiros nesse apoio s micro e pequenas empresas. Para cada R$ 1 milho repassado
a elas no Programa Finame e no BNDES-Exim (Pr-Embarque e Pr-Embarque Especial),

o agente fica qualificado a receber um limite adicional de 10% para aplicar

exclusivamente em micro e pequenas empresas.
O Programa Centro-Oeste (PCO) foi criado para beneficiar o Distrito Federal e os estados
de Gois, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, com condies operacionais idnticas s
dos demais programas de desenvolvimento regional (PAI, PNC e Reconversul).
No mbito do Finame Agrcola, criou-se a linha de financiamento para incentivar a
mecanizao, o resfriamento e o transporte da produo de leite. So beneficirias desse
programa empresas de qualquer porte do setor agrcola, cooperativas de produtores
rurais e pessoas fsicas com efetiva atuao na pecuria leiteira.
Em maio de 1999, ampliaram-se os valores de receita operacional utilizados para
classificar o porte das empresas. Com essa alterao (enquadrada nos critrios adotados
pelo Mercosul e pelo Banco Mundial), mais empresas passaram a ser consideradas micro
e pequenas, o que as habilitou a obter condies mais favorveis de financiamento.
A despeito das inovaes introduzidas nas polticas operacionais, os desembolsos globais
em 1999 apresentaram reduo real em relao a 1998.
2.10. 2000
No ano 2000, implementaram-se diversas aes para incentivar o setor de bens de
capital, como o lanamento de novos programas, o estabelecimento de novas parcerias e
a participao em feiras e seminrios.
No mbito do Finame Agrcola, foi criado em maro o Programa de Modernizao da Frota
de Tratores Agrcolas e Implementos Associados e Colheitadeiras (Moderfrota), com taxa
de juro anual de 8,75% (para pessoas fsicas e jurdicas com renda agropecuria bruta
anual inferior a R$ 250 mil) ou 10,75% (para pessoas fsicas e jurdicas com renda
agropecuria igual ou superior a R$ 250 mil), j includo o spread de risco do agente de
2,95% ao ano; participao de 100% para beneficirias com renda agropecuria inferior
a R$ 250 mil e de 90% para beneficirias com renda agropecuria igual ou superior a R$
250 mil; e prazos mximos de at seis anos para tratores e implementos e de at oito
anos para colheitadeiras.
No Proleite, ampliou-se de R$ 25 mil para R$ 40 mil o financiamento por muturio.
Os financiamentos para os transportadores autnomos tiveram reduo do spread bsico
de 2,5% para 1% ao ano e aumento do prazo mximo de sessenta para 72 meses.
Mais de cinqenta tcnicos das Federaes de Indstria estaduais foram treinados
visando ao trabalho nos quinze postos avanados existentes. Esses postos foram
responsveis por cerca de 4.500 atendimentos empresariais. O acesso dos empresrios
s informaes sobre as linhas de financiamento se ampliou com a inaugurao de mais
treze postos de atendimento, em diversas Federaes e Associaes.
Em 2000, os desembolsos da Finame apresentaram crescimento real em relao ao ano
anterior.

2.11. 2001
Em 2001, implementaram-se vrias iniciativas com o objetivo de criar novas linhas de
financiamento e aprimorar as j existentes.

Foram ampliados os objetivos do Programa de Milhagem: para cada R$ 1 milho de

equipamentos financiados para micro e pequena empresas, o agente financeiro passou a
dispor de 30% (em lugar dos 10% de antes) para aplicao em capital de giro. O
programa passou a contemplar tambm as mdias empresas.
No Moderfrota, no mbito do Finame Agrcola, incluram-se equipamentos de preparo,
secagem e beneficiamento de caf.
Consoante os objetivos da Linha Especial de Financiamento Agrcola, tambm se incluiu o
financiamento para aquisio de mquinas e equipamentos destinados a avicultura,
suinocultura, beneficiamento ou industrializao de frutas e de produtos apcolas e a
unidades de beneficiamento de sementes; e equipamentos para frigorficos com atuao
e mbito municipal ou estadual e para beneficiamento e conservao de pescados
oriundos da aqicultura.
No setor energtico, foi criado o Programa de Apoio Financeiro a Investimentos
Prioritrios em Energia, no mbito do Programa Finame e do Finame Leasing.
Ainda objetivando ampliar as operaes com micro, pequenas e mdias empresas, o
BNDES estabeleceu novos procedimentos para concesso de limites de crdito aos
agentes financeiros, tendo a utilizao condicionada ao desempenho na aplicao de
recursos do Banco direcionados quele segmento especfico.
Em 2001, o montante desembolsado pela Finame foi, em termos de valor, um recorde
histrico. Esse montante representa as aes da Agncia para apoiar o setor de bens de
capital, ao mesmo tempo que amplia o suporte s micro, pequenas e mdias empresas,
exportao e agricultura.
No decorrer de 2001, a Finame analisou 2.397 processos de credenciamento de
fabricantes ou produtos e 420 processos relativos a consultas prvias de enquadramento,
concorrncias internacionais e anlise de equipamentos oriundos de operaes diretas do
BNDES (Finem). Em dezembro, o credenciamento de fabricantes para fornecerem
mquinas e equipamentos atravs da Finame envolvia cerca de 5.800 empresas e
139.500 produtos. O pblico tinha acesso a tal credenciamento pela Internet, no site do
BNDES. Essa opo de consulta j registrara 798.332 acessos durante o ano.

O COMPLEXO TXTIL
Dulce Corra Monteiro Filha
Abidack Corra1
1. INTRODUO
O complexo txtil abrange uma das indstrias mais tradicionais da economia brasileira,
mas os primeiros financiamentos do BNDES a esse setor datam de 1965. Aps aquela
data, o apoio financeiro concedido visou modernizao do parque fabril, principalmente
com emprstimos para compra de mquinas e equipamentos, assim como para
implantao de novas fbricas. O impacto da atuao do Banco nesse complexo fez-se
sentir tambm pelo financiamento do parque petroqumico, fornecedor de matriasprimas (notadamente para produtos sintticos e artificiais), e pelo apoio
comercializao do algodo, principal matria-prima txtil no Brasil.
O texto a seguir alinhava inicialmente a histria do complexo txtil no Brasil; nas sees
seguintes, analisa a atuao do BNDES vis--vis os ciclos de investimento dessa
indstria. As consideraes finais apresentam uma perspectiva desejvel de evoluo do
complexo.
2. HISTRICO DO COMPLEXO TXTIL
Para facilitar a anlise da atuao do BNDES no complexo txtil, utilizaram-se dois cortes
analticos, que representam mudanas importantes na atuao do Banco com relao a
essa indstria. O primeiro corte foi definido pelo incio do financiamento da instituio ao
setor (1965), e o segundo corte, pela abertura da economia brasileira, processo iniciado
nos anos 90. As fases nas quais se dividiu este estudo foram as seguintes: (i) antes de
1965; (ii) de 1965 a 1989; (iii) de 1990 a 2001.
2.1. FASE ANTES DE 1965
As razes da fabricao de produtos txteis no Brasil precedem a chegada dos
portugueses. Entretanto, partindo do princpio de que tudo teria comeado com a efetiva
ocupao do territrio brasileiro, e considerando que no perodo que se estende de 1500
a 1844 a caracterstica fundamental a incipincia da indstria, o perodo 1844-1913
pode ser considerado a fase de efetiva implantao dessa atividade no Brasil.
Em 1844, esboou-se a primeira poltica protecionista brasileira, quando foram elevadas
as tarifas alfandegrias para a mdia de 30%, o que provocou protestos de vrias naes
europias.
Em 1864, o Brasil j tinha cultura algodoeira, mo-de-obra abundante e mercado
consumidor em crescimento. Outros fatores influenciaram tambm a evoluo da
indstria: a Guerra Civil Americana, a Guerra do Paraguai e a abolio da escravatura,
que resultou em maior disponibilidade dos capitais antes empregados no ramo negreiro.
Naquele ano, estariam funcionando no pas vinte fbricas, com cerca de 15 mil fusos e
385 teares. Em 1881, o parque txtil possua 44 fbricas e 60 mil fusos e propiciava
cerca de 5 mil empregos.
Suzigan (1986) chama a ateno para o fato de que o desenvolvimento da indstria
txtil de algodo se deu principalmente a partir de fins da dcada de 1860. Os principais
surtos de investimento nessa indstria ocorreram nos seguintes perodos: entre fins da
dcada de 1860 e meados da de 1870; na dcada de 1880 e incio da de 1890; em 190713; na dcada de 20 (particularmente em 1924-26); e na dcada de 30, especialmente a

partir de 1933. Quanto indstria do vesturio, o mesmo autor sugere, apesar da

dificuldade de dados, que ela desenvolveu-se entre fins da dcada de 1860 e incio da
de 1870 e a partir de 1882. O ramo acompanhou os movimentos da indstria txtil at
1920.

Nas vsperas da Primeira Guerra Mundial, havia duzentas fbricas, que empregavam 78
mil pessoas. A guerra pode ser considerada fator decisivo na consolidao da indstria
txtil brasileira.
Os recenseamentos de 1907 e 1920 indicam crescimento mais que proporcional do
emprego na indstria de fiao, se comparado com o da indstria de tecido (Normano,
1939), conforme a tabela 1.

Chama a ateno a importncia da indstria txtil. Em 1920, ela como um todo ocupava
115.519 pessoas, o que representava 41% do emprego na indstria de transformao.
Normano (1939) explicita que os tecidos e as roupas feitas eram responsveis por 15%
do total arrecadado pelo imposto de consumo em 1929, representando a terceira maior
arrecadao entre os setores industriais.
Na dcada de 20, houve a retomada das importaes, depois reduzidas com a crise de
29; a oportunidade de crescimento s voltaria com a Segunda Guerra Mundial. Mas, j
no entreguerras, o nmero de operrios ocupados triplicou, se consideramos os dados do
perodo 1920-40. A participao do setor no produto industrial em 1940 era de 23%.

No Brasil, o uso de fibras e filamentos artificiais na tecelagem comeou no final da

dcada de 20 e se acelerou na de 30. A primeira fbrica de raiom foi estabelecida em
1924, pelo grupo Matarazzo, em So Paulo.
A Rhodia2 se instalou no Brasil em 1919, mas s em 1929 iniciou atividade no setor txtil
(com a Companhia Brasileira de Sedas Rhodiaseta), para produzir fio de acetato de
raiom. Em 1931, comeou a fabricar seda artificial e, em 1934, instalou uma unidade da
Valisre, francesa.3
Em 1935, um consrcio da Votorantim com a Klabin Irmos, em associao com capital
americano, fundou a Nitro-Qumica Brasileira, para a produo de fios e fibras de raiom.
Em 1949, inaugurou-se a Rhodos de Rayon em Santo Andr (SP), para produzir raiomviscose, e a Du Pont inaugurou sua primeira unidade de produo, em Barra Mansa (RJ).
Celso Furtado (1957) chamava a ateno para o fato de que pases que constituam os
grandes mercados importadores de tecidos de algodo (pases subdesenvolvidos)
comearam a instalar importantes centros fabris txteis, a partir do primeiro conflito
mundial. Muitos desses pases eram produtores marginais de algodo e intensificaram a
produo para atender s necessidades da indstria nacional. Por outro lado, os pases
exportadores de tecidos e importadores de fibras passaram a substituir progressivamente
a matria-prima importada por fibras artificiais.4
Quanto aos txteis de algodo, perdemos clientes externos com o fim da Segunda
Guerra: as exportaes, que haviam atingido 24 mil toneladas no perodo 1942-47,
caram para 1.596 toneladas em 1951, tendo-se reduzido significativamente nos anos
posteriores. Sem novos investimentos, os equipamentos se tornaram obsoletos.
O setor txtil comeou a passar por transformaes com a fase de industrializao do
pas nos anos 50.
A partir de 1955, a Rhodia deu incio fabricao de poliamida (nilon). Em 1956,
comeou a implantar a Unidade Qumica de Paulnia. Em 1961, lanou o polister.
2.2. FASE 1965-89
O BNDES s passou a financiar o complexo txtil aps 1965, quando esse setor foi
includo pelo CDI nos grupos preferenciais de indstrias, seguindo a poltica
governamental explicitada no Plano de Ao Estratgica de Governo (Paeg), que abrangia
o perodo 1964-66.
Em 1966, a Rhodia instalou em Cabo de Santo Agostinho (PE), uma fbrica de polister.
Nesse ano, criou-se ainda o Grupo Executivo das Indstrias Txteis (Geitex) no Ministrio
de Indstria e Comrcio/Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI), que concedia
100% de iseno de impostos para importao de mquinas txteis.
Entretanto, os investimentos nesse setor foram pouco representativos at 1970, devido
elevada ociosidade e ao alto ndice de obsolescncia no parque fabril, notadamente na
fiao e tecelagem de algodo. Um dos maiores investimentos naquele segmento ocorreu
em 1968, com a inaugurao da Nova Amrica, implantando no Rio de Janeiro um dos
mais modernos parques da poca.
Ao mesmo tempo, a produo de fibras sintticas ainda era incipiente. Naquela poca,
existiam basicamente a Rhodia, que exercia o virtual monoplio nesse segmento (fibras
de polister; filamentos de nilon 6.6 e polister; e fibras acrlicas); e outros

concorrentes com plantas menores: a Sudamtex, empresa de capital americano que

produzia desde meados da dcada de 60 fibras e filamentos de polister no Rio de
Janeiro; a Celanese do Brasil, filial de empresa americana que fabricava filamento de
nilon 6.6 em So Bernardo do Campo (SP); e a Matarazzo (filamentos de nilon 6) em
So Jos dos Campos (SP). Afora isso, o Geitex, em conjunto com a Sudene, incentivou
em 1968 a implantao da Safron-Teijin (Aratu, BA), joint venture do grupo Safra com a
Teijin (Japo), que era considerada a primeira concorrente de peso da Rhodia.
Pela Resoluo 1/70 do Geitex/CDI, os projetos de fiao e tecelagem poderiam recorrer
a 100% de iseno de impostos na importao de equipamentos (que eram totalmente
estrangeiros na poca), desde que objetivassem:
substituir equipamentos obsoletos, que eram sucateados na presena de funcionrio do
CDI (modernizar sem aumentar a capacidade de produo); e
exportar 70% do aumento da produo durante cinco anos.
Tal diretriz somente se aplicava s indstrias de fiao e tecelagem, ficando fora dessa
restrio os projetos de produo de fibras artificiais e sintticas, as indstrias de
acabamento de tecidos (tinturaria, estamparia etc.) e as confeces.
Esse instrumento propiciou a entrada, com incentivos fiscais, de novos players na
produo de fibras qumicas: a Cia. Brasileira de Sintticos (CBS), associao da Klabin
com a Hoechst, para produzir filamentos de polister em Suzano (SP); a Polyenka
(Akzo), para produzir filamentos de polister em So Paulo; a De Millus, para produzir
filamento de nilon 6 no Rio de Janeiro; e a Fiao Brasileira de Rayon (Fibra), da Snia
Viscosa (Itlia), para produzir filamento de nilon 6 em Americana (SP).
Em dezembro de 1970, o Decreto-Lei 1.137 manteve os incentivos fiscais, mas extinguiu
os Grupos Executivos, inclusive o Geitex, criando em seu lugar os Grupos Setoriais (o
GS-VIII ficou responsvel pelo setor de bens de consumo, que abrangia o setor txtil e o
de couro/calados).
Nos anos 70, foi criada a Rhodiaco (associao da Rhodia com a Amoco) para produzir
cido tereftlico, uma das matrias-primas necessrias fabricao de polister da
Rhodia.
Em 1972, iniciou-se um novo ciclo de investimentos no setor, atravs da Resoluo
23/72 do GS-VIII/CDI, que passou a permitir a aprovao de projetos de fiao e
tecelagem que:
previssem a substituio de equipamentos obsoletos, modernizando, sem aumentar a
capacidade de produo;
visassem a exportar 50% do aumento da produo durante dois anos; e
comprovassem ter operado a 100% da capacidade durante um ano (7.200 horas/ano).
Para os demais setores da cadeia txtil, inclusive fibras artificiais e sintticas, no havia
nenhuma restrio.
Pela Portaria 119 de 12 de junho de 1972, surgiram tambm os planos de nacionalizao
de mquinas e equipamentos txteis, administrados pelo CDI, tendo sido aprovados
quarenta projetos de implantao, ampliao e modernizao da indstria de mquinas
txteis, principalmente de filatrios de anis e teares sem lanadeiras. Tais planos
conferiram aos fabricantes de mquinas txteis tanto incentivos para investimentos
quanto isenes fiscais para a importao complementar de componentes necessrios
produo interna de equipamentos. Como a produo de mquinas no Brasil foi
incentivada no auge do ciclo, na etapa de expanso do setor txtil, boa parte do efeito

acelerador dos investimentos no se realizou internamente, extrapolando para o exterior,

na forma de importaes de mquinas e equipamentos (Simes e Caruso, 1987).5
No perodo 1972-74 ocorreu um dos maiores ciclos de investimentos do setor nas ltimas
dcadas, representando expressiva modernizao, mas o aumento de sua capacidade
produtiva foi exagerada (cerca de 40%).
Nessa poca, destacaram-se os seguintes investimentos:
em malharia, com a importao exagerada de teares circulares por pequenas e mdias
empresas de So Paulo. Permitiu-se que essas empresas comprassem teares obsoletos
para tecidos planos a serem sucateados em troca de novos teares, a fim de cumprir a
diretriz da Resoluo 23/72;
a implantao de grandes fiaes de algodo de indstrias japonesas (Toyobo,
Nishinbo e Daiwa), em que 90% dos recursos eram financiados por bancos nipnicos, e
os 10% restantes com recursos prprios das empresas. Todas se comprometeram a
exportar 50% da produo por dois anos;
as implantaes de vrias fiaes de seda de capital japons, destinando-se 100%
exportao, devido alta produtividade do bicho-da-seda em So Paulo e no Paran
(praticamente no se consumia fio de seda no Brasil);
a implantao da Cobafi (fios de nilon 6 para pneus Akzo/Rocha Miranda), da
Banylsa (filamentos de nilon 6) e da Polynor (fios e fibras de polister Matarazzo) em
Joo Pessoa (PB) e da Fisiba (fibras acrlicas) em Aratu (BA); expanso macia de toda a
linha de fibras da Rhodia em So Jos dos Campos e Santo Andr (SP); e
a transferncia, do Japo para Jundia (SP), de uma fiao de 150 mil fusos e de uma
tecelagem obsoleta da Kanebo, graas a incentivos do Befiex, criado em 1973 no
Ministrio da Fazenda. Isso contrariava totalmente a poltica industrial da poca.
Devido ao choque do petrleo, em 1973, e conseqente recesso, em 1974, o setor
atravessou forte crise nos anos seguintes. Em 1975, para agravar a situao, os projetos
japoneses no cumpriram os compromissos de exportao firmados junto ao CDI/Befiex
e realizaram forte dumping no mercado interno. Essa situao s foi contornada
mediante interveno do Miti (o ministrio japons da indstria e do comrcio exterior),
aps reclamaes do empresariado brasileiro.
Nesse quadro, as indstrias de fiao de seda japonesas operaram com alta ociosidade,
uma vez que no tinham condies de exportar para o Japo (seu maior importador).
Vrias misses do Itamaraty negociaram ento cotas com aquele pas.
Devido aos problemas no balano de pagamentos, foi promulgado em 1975 o Decreto-Lei
1.428, que eliminava a iseno total nos impostos de importao de equipamentos
(exceto para as empresas jornalsticas, que continuaram com iseno total). Para os
setores prioritrios, a reduo era de 80%; mas, para as indstrias de bens de consumo
esta reduo passou a ser de apenas 50%.

Em 1970, a indstria txtil (excluda a de vesturio) empregava 13% do pessoal da

indstria de transformao. Em 1975, esse percentual caiu para 9%. No entanto,
interessante notar que, nesse mesmo ano, a indstria de vesturio, calados e artefatos
de tecidos foi responsvel por um percentual menor (de 8%) do pessoal ocupado na
indstria de transformao.
O Conselho de Desenvolvimento Econmico, em reunio de 6 de novembro de 1974,
adotou o Programa de Industrializao do Nordeste, que previa a instalao de mais 2
milhes de fusos naquela regio. Em 1975, cerca de 600 mil fusos j operavam ali.
Pela Resoluo 41/75, as empresas teriam direito a beneficiar-se dos incentivos fiscais do
Decreto-Lei 1428/75 desde que: (i) exportassem a totalidade de sua produo durante
no mnimo cinco anos; (ii) produzissem fibras artificiais e sintticas com base em
matrias-primas produzidas no pas; (iii) substitussem equipamentos obsoletos,
sucateando mquinas; e (iv) melhorassem a qualidade e o acabamento do produto. Essa
resoluo tambm procurava incentivar a transferncia de indstrias txteis do Sudeste
para o Nordeste. Elaboraram-se ento o Programa Txtil Integrado do Cear e o
Programa do Parque Txtil Integrado do Rio Grande do Norte.
Essa poltica industrial possibilitou que, na segunda parte da dcada de 70, grandes
projetos de fiao e tecelagem se direcionassem para o Nordeste. Houve duas efetivas
transferncias de fbricas de fiao-tecelagem do Sul-Sudeste para o Nordeste: Artex e
Vicunha.
O II PND (1974-78), que propiciou a implantao do Plo de Camaari (BA), teve
impacto relevante no setor. A implantao de uma central petroqumica no Nordeste
permitiu aumentar o abastecimento de matrias-primas (caprolactama, DMT etc.) dentro
do pas, propiciando a expanso do segmento de fibras sintticas. Ao mesmo tempo
(1974), em Paulnia, a Du Pont inaugurava, sem nenhum incentivo governamental, um
dos principais centros produtores de fio elastano (Lycra), embora com todos os seus
insumos importados.
Na segunda metade da dcada de 70, os grandes projetos se concentraram no Nordeste.
Cabe salientar tambm que, nessa poca, iniciou-se um grande processo de substituio
de equipamentos txteis importados por nacionais.
Outra proposio do II PND foi o aumento das exportaes txteis, estabelecendo-se,
entre as diretrizes traadas, a meta de crescimento das exportaes em torno de 20%;
imaginava-se fazer que as importaes crescessem a taxas inferiores s das exportaes.
As exportaes txteis, que alcanavam apenas US$ 42 milhes em 1970, deslancharam
continuamente, atingindo US$ 535 milhes em 1975 e US$ 916 milhes em 1980.

Aps 1973, os incentivos fiscais e creditcios decresceram, e, aps 1979, s subsistiam os

incentivos relacionados exportao.
Comparando os dados de 1970 com os de 1980, podemos observar na indstria txtil
(excluda a de vesturio) um crescimento percentual no emprego mais que proporcional
ao aumento do nmero de estabelecimentos. Esse nmero, que representava na dcada
de 70 cerca de 3% do total da indstria de transformao, passou para 4% em 1980.
Em 1970, a indstria txtil empregava 13% do pessoal da indstria de transformao.
Em 1980 (aps, portanto, a implantao das indstrias de base e de bens de capital), a
indstria txtil passou a ser responsvel por apenas 8,5% da mo-de-obra empregada
na indstria de transformao.

As indstrias de vesturio, calados e artefatos de tecido empregavam 9,1% do pessoal

da indstria de transformao em 1980.
A partir do segundo semestre de 1984, o setor txtil apresentou sinais de recuperao,
vindo a consolidar-se em 1985. Contudo, em 1986, visto que os bens de capital estavam
defasados com relao fronteira e que o setor estava interessado num apoio maior do
governo, o Conselho Nacional da Indstria Txtil (CNIT) publicou Os estudos para
automao, modernizao, desenvolvimento tecnolgico e ampliao da indstria txtil
brasileira at o ano 2000. Dentre os principais itens do plano de ao, constavam: (i)
apoio do governo para financiar novos investimentos; (ii) facilidades (iseno de tributos)
para importar mquinas; e (iii) um plano de importao emergencial enquanto o
programa de modernizao ia sendo mais bem definido.
Em 1984, foi criada a Rhodia Bahia, seguindo-se a compra da Celanese, que produzia fios
txteis e fio-tapete no estado de So Paulo.
A indstria txtil (sem considerarmos a de vesturio) empregava 6% do pessoal da
indstria de transformao, apresentando declnio em relao a 1980 (quando o
percentual fora de 8,5%). O nmero de estabelecimentos representava 3% da indstria
de transformao (em 1980, era de 4%).

Em maio de 1988, o governo aprovou uma Nova Poltica Industrial (Decretos-Leis 2.433,
2.434 e 2.435). Facilitou-se a importao de mquinas, apoiou-se o investimento em
pesquisa e desenvolvimento e em programas de exportao, e concederam-se incentivos
fiscais ampliao da capacidade de setores industriais. O governo passou ento a
analisar os Planos Setoriais Integrados (PSI), baseados em complexos industriais. O PSI
txtil foi o primeiro a ser analisado, pois se fundamentara no trabalho do CNIT
explicitado acima.
O PSI abrangia todos os segmentos do complexo txtil e apresentava uma viso
integrada dos problemas do setor, estabelecendo metas de crescimento, modernizao
tecnolgica e administrao da produo, formao de mo-de-obra e fornecimento de
insumos at o ano de 1995. Ao mesmo tempo, previa um cronograma de reduo
gradual das alquotas de importao, o que de certa forma j vinha ocorrendo desde
1988 (Hiratuka, 1996).
Com a abertura comercial, o PSI acabou no sendo implantado, e as metas de
reestruturao programadas no se efetivaram (Hiratuka, 1996).
2.3. FASE 1990-2001
Em 1990, com a abertura comercial, as tarifas de importao de tecidos passaram de
70% para 40%. Logo depois, a alquota caiu para 18%, no regime de desagravao
tarifria.
Utilizaram-se linhas internacionais para a importao de algodo, tendo em vista o fato
de que, na poca, a taxa de cmbio era favorvel.
O saldo da balana comercial txtil (considerados inclusive os dados referentes ao
algodo), que estava superavitrio em US$ 929 milhes em 1985, permaneceu positivo
at 1994; mas, em 1996-97, chegou a ficar negativo em US$ 1 bilho.
No incio do processo de abertura dos anos 90, as importaes de tecidos afetaram as
tecelagens, tinturarias, estamparias e at fiaes. Em seguida, importaram-se as
confeces prontas, e, com isso, o segmento foi ainda mais duramente atingido.
As importaes de produtos txteis, com especial destaque para tecidos planos de fibras
artificiais e sintticas, apresentaram grande crescimento.
Cabe tambm chamar a ateno para o fato de que na fase anterior (1965-80) o
consumo de fios manufaturados (sintticos e artificiais) cresceu aceleradamente tendo
sofrido forte queda em 1985. No perodo 1990-2001, o consumo desses fios voltou a
apresentar rpido crescimento at 1995 e crescimento mdio moderado de 1995 a 1999,
conforme podemos ver na tabela 6. Cumpre tambm observar tendncia de aumento no
consumo de fibras e filamentos manufaturados, que vm substituindo os naturais.

Em 1993, aproveitando o aumento da demanda, a Rhodia constituiu uma joint venture

com a Celbrs, formando a Rhodia-Ster, que j nasceu lder sul-americana na produo e
comercializao de polister, tanto para txteis como para embalagens (PET). Em 1995,
a Rhodia tambm se associou Hoechst, criando a Fairway Filamentos para produzir e
comercializar filamentos de nilon e polister. Essa associao se desfez em 1998, tendo
a Hoechst ficado com a fabricao de polister e a Rhodia Poliamida Amrica do Sul
reunido os negcios de nilon txtil.
Em 1994, formou-se uma joint venture da Du Pont com o Grupo Vicunha para fabricar
filamento txtil de poliamida. Em 1997, inaugurou-se em Camaari a Du Pont Polmeros.

Em 1996, as importaes de tecidos caram cerca de 30% em relao ao ano anterior.

Nesse mesmo ano, controlou-se a tendncia de aumento das importaes. Os fatores
decisivos para ter-se revertido esse quadro foram algumas medidas adotadas pelo
governo federal, dentre as quais a Portaria 201, de 10 de agosto de 1195, que elevou as
alquotas de importao de 18% para 70%, tendo isso vigorado at 27 de abril de 1996.
Apesar do curto perodo de vigncia, a portaria provocou significativa reduo nas
importaes. Outra portaria, adotada logo aps o trmino de vigncia da anterior, foi a
Portaria Interministerial 7, de 22 de maio de 96, que estipulou cotas para a importao
de tecidos asiticos.
Conforme Gorini (2000), os impactos da abertura da economia brasileira, do aumento
da concorrncia externa a partir de 1990 e da estabilizao da moeda (que ampliou o
consumo da populao de renda mais baixa, a partir de 1994, com a implantao do
Plano Real), induziram a transformaes estruturais na Cadeia Txtil Nacional, cabendo
destacar as seguintes:
o elevado volume de investimentos levou ao aumento da relao capital/trabalho na
indstria txtil, o que no ocorreu com as confeces, segmento caracterizado pela mode-obra intensiva;
o processo de reestruturao implicou no declnio da produo em alguns segmentos,
como o que ocorreu na produo de tecidos planos, onde se somaram dois efeitos: (i)
falncia de muitas empresas, especialmente [dos] produtores de tecidos artificiais e
sintticos, mais atingidos pelas importaes da sia; (ii) substituio da produo de
tecidos planos pela [de] malhas de algodo, cujos investimentos so mais baixos e [cujo]
produto em geral tambm mais barato, estando mais acessvel nova parcela de
consumidores que o Plano Real incorporou ao mercado;
deslocamento regional para o Nordeste brasileiro e demais regies de incentivos
fiscais, visando menores custos de mo-de-obra; alguns governos estaduais tm
participado junto com as empresas no desenvolvimento de programas de qualificao e
treinamento de mo-de-obra, principalmente na confeco, o que alis uma tendncia
mundial.

Quanto ao algodo, principal matria-prima do parque txtil brasileiro, destacam-se os

problemas ocorridos na dcada de 90. A produo da planta apresentou queda em 1993;
teve ligeira recuperao at 1995; caiu mais acentuadamente em 1997; e voltou a
crescer a partir de 1998, ultrapassando em 2000 a produo de 1990.
No grfico 2, pode-se verificar a queda na produo de fibras naturais na dcada de 90 e
a melhora no nvel da produo em 2000.

3. OS CICLOS DE INVESTIMENTO DA INDSTRIA TXTIL E A ATUAO DO SISTEMA

BNDES NESSE SETOR
3.1. IDENTIFICAO DOS CICLOS DE INVESTIMENTO EM MQUINAS APS 1965
No perodo 1965-2001, pode-se identificar quatro ciclos curtos de investimento em
mquinas txteis. O primeiro vai de 1964 a 1977, com pico em 1975. O segundo, de
1978 at 1984, com um ponto mximo em 1980. O terceiro de 1985 a 1992, com um
pico em 1990-91. O quarto, de 1993 a 1999, com um mximo em 1995.
3.2. INVESTIMENTO DO SETOR TXTIL NO PERODO 1965-89
Entre 1965 (quando o BNDES passou a financiar o setor txtil) e 1989 (ano que
caracteriza o fim de um modelo fechado da economia brasileira), pode-se perceber que
ocorreram quatro ciclos de investimento em mquinas txteis, conforme explicitado
acima.
De 1971 a 1975, as importaes de mquinas txteis cresceram 18,8% ao ano, com
destaque para as de filatrios, fiadeiras, retorcedeiras, bobinadeiras, teares sem
lanadeiras, teares circulares para malharia e mquinas de costura industrial.
No perodo de 1974 a julho de 1977, por intermdio do Befiex, foram aprovados cinco
projetos txteis (SPI/BNDES, 1978).
A evoluo dos investimentos fixos do setor txtil aprovados pelo CDI, no perodo 197076, mostra que em 1973 e 1974 houve aprovao significativa, a qual provavelmente se
concretizou em recursos em 1975, principalmente no segmento fiao, tecelagem e
acabamento, como reflexo dos investimentos em fibras sintticas, tendo gerado volume
expressivo de investimentos em mquinas naquele ano. De acordo com a tabela 8, no
perodo 1970-76 foram aprovados projetos de implantao no valor de R$ 9.997,7
milhes, que correspondem a US$ 4,155 milhes (a preos de dezembro de 2001).
Na dcada de 80, o complexo txtil conheceu de incio uma fase de recesso, at 1984, e
depois uma de crescimento mais acelerado, nos anos posteriores. A fase recessiva afetou
as compras de bens de capital, sobretudo as importaes, com uma presso muito forte
sobre as empresas nacionais. Em dois anos (1983 e 1984), a produo brasileira de
mquinas e equipamentos txteis decresceu metade do nvel de 1980.

A recuperao do investimento em mquinas passou a ocorrer a partir de 1986,

conforme visualizamos na tabela 9.

3.2.1. Apoio do sistema BNDES ao setor txtil de 1965 a 1989

A anlise dos dados aps 1965 (o ano em que, vimos, o BNDES passou a financiar a
cadeia txtil) mostra forte correlao entre o investimento em mquinas txteis e o
financiamento de projetos txteis pelo Banco, se considerada a defasagem de um ano
entre as duas variveis. O pico dos investimentos, em 1975, corresponde ao pico de
financiamentos concedidos ao setor, em 1974.
Cabe destacar que, no perodo, o BNDES financiou a implantao da cadeia produtora de
fibras qumicas, a qual representou um volume significativo de investimentos at 1978.
O movimento ascendente no volume de financiamentos concedidos de 1978 a 1982 se
deveu racionalizao e reorganizao do parque instalado.
O aumento no volume de financiamentos a partir de 1985, com pico em 1987, levou a
um acrscimo nos investimentos em mquinas txteis a partir de 1986, com pico em
1988.
Desde a criao do Banco at 1970, a principal linha de financiamento do BNDES foi o
Fundo de Reaparelhamento Econmico (FRE), que tinha como objetivo prover os fundos
necessrios implantao ou expanso de indstrias prioritrias para o desenvolvimento
econmico do pas. Por ser considerada indstria tradicional, a txtil no foi financiada
pelo FRE at 1965, como vimos. No entanto, seguindo a orientao traada pelo Paeg, o
BNDES descentralizou seus financiamentos, incorporando novos setores, entre eles o
txtil.
Com a criao do Geitex (1968), definiu-se a poltica de modernizao do setor pela
substituio de equipamentos, realizada com financiamentos de mdio prazo do BNDES
(Fipeme e Finame). O Programa de Financiamento Pequena e Mdia Empresa (Fipeme)
possibilitava tambm a importao de mquinas, o que no era possvel atravs da
Finame.
Com a criao do Fundo de Modernizao e Reaparelhamento Industrial (FMRI) pela
Resoluo 378/70, o setor txtil passou ainda a contar com essa linha de financiamento,
que se tornou o principal produto do BNDES.
O percentual das aprovaes de financiamentos para o setor txtil no total das
aprovaes do BNDES foi, contudo, reduzido.

O apoio da Finame ao setor txtil no perodo 1972-76 est exposto na tabela 12.

O setor txtil tambm era apoiado pela Ibrasa, subsidiria do BNDES que atuava na
capitalizao das empresas. De 1974 a 1976, ela participava das seguintes empresas:
Dohler, Artex, Schlosser, Kalil Sehbe e Hering.

Nesses anos, o apoio do BNDE e da Ibrasa, atravs de operaes diretas, mostra

tambm que o setor txtil obteve financiamento at por intermdio do FRE, por ter sido
considerado prioritrio aps 1965.
Entretanto, grande parte do financiamento ao setor era feita por via de agente financeiro
no Programa de Operaes Conjuntas, mediante a chamada Operao-Projeto; a exceo
eram as atividades de beneficiamento e aproveitamento de subprodutos.
A tabela 14 mostra o percentual das aprovaes de financiamentos para o setor txtil e o
setor de calados no total das aprovaes do BNDES em 1974-89.

3.3. INVESTIMENTO DO SETOR TXTIL NO PERODO 1990-2001

Gorini (2000) chama a ateno para o fato de que, durante os anos 90, a situao
tecnolgica do setor txtil no Brasil sofreu alteraes, apresentando sinais de melhora.
De maneira geral, os investimentos em tecnologia tiveram incremento em relao ao
incio da dcada: em 1990, foram investidos US$ 684 milhes; em 1995, j eram
US$ 1.053 milhes. Em 1996, esses investimentos sofreram queda, mas se mantiveram
acima dos patamares anteriores a 1995. As importaes de mquinas e equipamentos (a
includos filatrios, teares, mquinas de costura e mquinas para acabamento, entre
outros itens) tambm tiveram incremento, sobretudo a partir de 1994, e alcanaram o
pico de US$ 737 milhes em 1995, representando aumento significativo em relao
mdia de US$ 327 milhes do perodo 1990-93, conforme mostra a tabela 15. Entre
1996 e 2000, essas importaes voltaram a nveis que, embora mais baixos, ainda eram
superiores quela mdia.

3.3.1. Apoio do Sistema BNDES ao setor txtil de 1990 a 2001

Na dcada de 90, aps a abertura da economia brasileira, houve um ciclo de
investimento em mquinas txteis, fenmeno que alcanou pico em 1995. A importao
foi a responsvel pela maior parte do investimento em mquinas no perodo, e a
colaborao financeira do BNDES se mostrou mais significativa em 1995, 1997 e 1998.
Em 1986, o Banco criou o Programa de Reestruturao do Setor Txtil, operado por
agentes financeiros, que visava a aumentar o flego das empresas.

Em mdia, o financiamento pela Finame representou 6% do investimento em mquinas

no perodo 1990-2001. Ressalve-se, contudo, que esses financiamentos no
representavam a totalidade dos emprstimos do Sistema BNDES para a compra de
mquinas, j que eles tambm eram financiados diretamente pelo Banco.
Considerando o perodo 1990-2001, os investimentos totais na cadeia txtil, segundo os
dados acima, foram de cerca de US$ 8,4 bilhes (US$ 5,5 bilhes somente na importao
de equipamentos). Na dcada, o financiamento do BNDES foi da ordem de US$ 2,3
bilhes, conforme se v na tabela 16.

O Programa de Reestruturao do Setor Txtil, segundo a avaliao feita pelo BNDES

(ver Gorini e Martins, 1998), gerou grande aumento de produtividade e de capacidade de
produo. Segundo dados do IBGE, na indstria txtil (excluindo-se a confeco) o
aumento da produtividade do trabalho entre 1990 e 1997, estimada como a razo
entre a variao do valor adicionado e a variao do pessoal ocupado atingiu 50%. O
estudo mencionado verificou ainda que a maior parte dos investimentos realizados foi
destinada a equipamentos (cerca de 62% do total), tendo os equipamentos importados
representado parcela de 36% do total. De fato, as importaes de equipamentos txteis
(incluindo filatrios, teares, mquinas de costura, entre outros) tiveram grande
crescimento na dcada, alcanando o pico de US$ 740 milhes em 1995, contra US$ 278
milhes em 1988, o maior valor alcanado na dcada anterior.
Pode-se concluir, portanto, que a cadeia txtil-confeco, a qual respondeu por 14% dos
empregos gerados na indstria brasileira em 1999, apresentou elevados investimentos
em modernizao e expanso da capacidade produtiva durante toda a dcada de 90.

A finalidade dos financiamentos, que aparece na tabela 18, mostra que os maiores
volumes de apoio financeiro no perodo 1990/2002 foram aplicados visando os seguintes
objetivos, segundo esta ordem de prioridade: expanso de plantas j existentes,
investimento em equipamentos nacionais, implantao de novas unidades fabris,
investimento em equipamentos estrangeiros e conservao do meio ambiente.

Outro aspecto relevante que, em termos histricos, inclusive de 1990 a 2001,

o financiamento do BNDES tem-se destinado prioritariamente ao setor txtil, quando
comparado ao de confeces.
A afirmao permanece vlida mesmo quando comparamos o nmero de empresas e
operaes do setor txtil com o de confeces, conforme mostram os grficos 6 e 7.

Cabe observar, contudo, que o nmero de estabelecimentos de fiao e tecelagem, que

permanecera mais ou menos constante nas dcadas de 70 e 80 (cerca de 5.350),
apresentou aumento gradativo a partir de 1997, conforme vemos ao analisar o grau de
concentrao (baseado no faturamento das oito maiores empresas CR8). preciso
salientar, porm, que a maior concentrao foi sempre na indstria de vesturio, que
apresentou grau acima de 60% em 1997 e 1998.

O valor do financiamento s exportaes do setor txtil atingiu um pico no ano 2000; no

setor de confeces, isso aconteceu em 2001. Em termos de nmero de operaes, o
financiamento exportao do setor txtil chegou a seu nvel mais elevado em 1999; o
valor das operaes, entretanto, foi pequeno.
3.4. PROGRAMA DO BNDES DE APOIO COMERCIALIZAO DO ALGODO NACIONAL
Cabe chamar a ateno, em especial, para o Programa de Apoio Comercializao do
Algodo Nacional criado em 1998, com uma dotao oramentria de R$ 400 milhes e
prazo de vigncia at 30 de dezembro de 1998. O Programa vem sendo prorrogado.
O Programa atingiu um pico de demanda em 1999, conforme se v na tabela 19.

Tomando-se o ndice Esalq para calcular as quantidades comercializadas com recursos do

BNDES, estima-se que o Programa tenha chegado a abranger cerca de 10% da safra
nacional em 1999 e 2000.
4. CONSIDERAES FINAIS6
A cadeia txtil-confeces importante pela capacidade de gerar empregos e
desenvolvimento regional, assim como pela significativa participao no mercado
internacional; neste, alis, apresenta potencial de ganhos de competitividade que devem
ser considerados.

Desde o ano 2000, o BNDES participa ativamente do Frum de Competitividade do Setor

Txtil do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, iniciativa que rene
representantes do governo, das empresas e dos trabalhadores. Nesse Frum, foram
traadas diversas metas de crescimento e desenvolvimento do complexo e apontadas as
aes necessrias para alcan-las.
O setor privado e o governo vm realizando diversos trabalhos para propiciar o aumento
das vendas externas, e tem-se buscado desenvolver plos regionais de produo, na
busca pela qualidade, inclusive nas confeces.
Cabe concluir, portanto, que o complexo txtil brasileiro tem feito grande esforo de
investimento. Nos anos 80, realizou projetos de modernizao e racionalizao e, nos
anos 90, passou por um processo de reestruturao para encarar a concorrncia
internacional.
A qualidade do produto tem avanado, junto com melhores servios e adequao
ambiental. Ademais, o Brasil apresenta custos competitivos, principalmente nos itens
energia e mo-de-obra. A produo nacional de algodo tambm vem recuperando-se,
em funo dos programas desenvolvidos; estes reverteram a tendncia de queda, e a
safra chegou a 938,8 mil toneladas/ano em 2000-01, para um consumo de 865 mil
toneladas e uma exportao de 147,3 mil.
Entretanto, alguns gargalos devem ser superados para que se possa atuar eficientemente
numa economia aberta e num setor exportador como o txtil:
i) Na cadeia de produo txtil-confeces, no possvel analisar o desempenho de
fibras qumicas sem forte referncia s fibras naturais, e vice-versa. A partir da fiao, as
fibras so mescladas em propores crescentes, na busca de tecidos com caractersticas
especiais no s de uso, mas tambm de qualidade/custo. Isso implica desafios
constantes para atingir padres de qualidade e produtividade, em especial nas atividades
de acabamento, que exigem novos conhecimentos e processos qumicos especficos,
aumentando assim a substitutividade/complementaridade entre as fibras naturais e as
sintticas.
ii) No Brasil, existe suboferta de fibras qumicas diferenciadas, o que afeta a
competitividade nacional nas cadeias de produo e comercializao, principalmente
diante dos asiticos. A falta de coordenao da cadeia produtiva impede o pas de
participar nas estruturas de governance que vm sendo montadas a partir do cliente
final.
iii) No segmento de fibras qumicas, necessria a especializao em nichos mais
lucrativos, de qualidade diferenciada, com o uso de novas fibras qumicas e novos
processos produtivos.
iv) A proximidade com os maiores mercados consumidores, aliada a tcnicas para
diminuir o tempo de concepo, produo e comercializao, permite que a produo
seja puxada pelas volteis demandas da moda que predominam no setor. A
organizao da indstria txtil nos pases desenvolvidos vem transformando-se e
adequando-se a um regime de mercado comprador, cabendo ressalvar que essa
estrutura difcil de implantar.
v) O mercado final est mais exigente em termos de qualidade e novidade, com a
conseqente reduo de tempo dos ciclos de lanamento de produtos. Grandes empresas
de tecidos e confeces, especialmente as integradas, movimentam-se rumo ponta do
mercado, tornando-se produtores com marca. As demais empresas de confeces esto
gradualmente se reestruturando para qualificarem-se como fornecedoras.
Com relao grande maioria das empresas, observa-se:7

i) A ausncia de parcerias/alianas estratgicas ou, num conceito mais abrangente, a

ausncia de redes integradas de empresas, tanto no varejo (com investimentos em
pontos-de-venda, para melhor expor o produto) como nas parcerias com fornecedores
(para desenvolvimento de novos produtos, aquisio de matrias-primas e
estabelecimento de etapas conjuntas de produo, como, por exemplo, no acabamento).
ii) O baixo nvel de informao e a ausncia de sistemas de quick response, como EDI e
ECR.
iii) A pouca agilidade e dificuldade para produzir em lotes menores.
iv) A comercializao ineficiente, com equipe de vendas pequena e inexperincia no
mercado internacional (umas poucas empresas so responsveis pela maior parte das
exportaes txteis nacionais).
v) O baixo investimento em desenvolvimento de produto e design.
Com relao a segmentos especficos, espera-se que as empresas desenvolvam as
seguintes competncias:

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www.abit.org.br
www.abrafas.org.br
www.dupont.com.br
www.polyenka.com.br
www.rhodia.com.br

1 Os autores agradecem a Janusz Zaporski e a Angela Maria Medeiros Martins Santos, respectivamente
engenheiro e gerente setorial do BNDES, assim como a Priscilla Burity, Gabriel Barros Tavares Pinto e
Pedro Martins Simes, estagirios do BNDES.
2 Ver site http://www.rhodia.com.br
3 A Valisre ficou com a Rhodia at 1986, quando foi vendida.
4 Furtado, Celso. Perspectivas da economia brasileira. BNDES, um banco de idias: 50 anos refletindo o
Brasil.
5 In: Prochnik, V. e Lisboa, M. Perspectivas para o complexo txtil brasileiro. IEI/FEA, UFRJ. Mimeo, p.
48.
6 Estas consideraes finais foram extradas de textos publicados por Ana Paula Gorini na Revista BNDES
Setorial n 12 (Panorama do setor txtil no Brasil e no mundo: reestruturao e perspectivas) e por
Dulce Corra Monteiro Filha e ngela Medeiros na Revista BNDES Setorial n 15 (Cadeia txtil: estruturas
e estratgias no comrcio exterior).
7 Conforme enfatizados por Gorini (2000).

A INFRA-ESTRUTURA URBANA
Terezinha Moreira
1. INTRODUO
A atuao do BNDES no financiamento infra-estrutura urbana remonta a meados da
dcada de 80, sendo ento focada nos investimentos do setor de transporte pblico de
passageiros, com nfase no apoio aos chamados projetos estruturantes de grande
capacidade, tais como o modal metrovirio.
J no incio dos anos 90, o BNDES estabelece critrios e diretrizes para financiar projetos
destinados a racionalizar e modernizar sistemas municipais e metropolitanos de
transportes sobre pneus (nibus), constituindo-se na principal fonte interna de recursos
para investimentos nesse setor.
Em 1995, com o advento da Lei de Concesses (Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995),
a atuao do BNDES nos setores de infra-estrutura em geral ganha novo impulso,
configurando o marco inicial das aes financiadoras para o saneamento bsico. J em
1997, o BNDES amplia seu escopo de atuao, passando a contemplar os investimentos
em saneamento ambiental.
Em 1999, com a criao da rea de Infra-Estrutura Urbana, o BNDES d os primeiros
passos rumo adoo de um enfoque espacial urbano, reunindo nessa unidade as aes
empreendidas junto aos setores de saneamento ambiental e transporte urbano de
passageiros.
Como resultado do processo de Planejamento Estratgico empreendido ao longo de
2000, o BNDES define o desenvolvimento social e urbano como uma das dimenses de
sua atuao para o perodo 2000-05, estabelecendo como prioridade o apoio
viabilizao de investimentos em infra-estrutura urbana, tendo em vista sua expressiva
contribuio para elevar a qualidade de vida da populao. Para tal, a rea de InfraEstrutura Urbana, a partir de 2001, organiza-se com o objetivo de formular, desenvolver
e implementar uma estratgia de promoo urbana.
A anlise evolutiva da atuao ainda que recente do BNDES no tocante questo
urbana revela uma experincia extremamente rica, tanto pelo carter multidisciplinar das
lies aprendidas quanto pela natureza institucional dos atores envolvidos e pela
perspectiva de contribuir efetivamente no mbito da formulao de polticas urbanas
para o pas.1
2. AS ORIGENS: TRANSPORTE URBANO DE PASSAGEIROS
O incio da atuao do BNDES junto ao setor de transportes de passageiros se d
mediante o apoio a projetos metro-ferrovirios, com destaque para os investimentos
realizados pela Companhia do Metropolitano de So Paulo. O BNDES viria a apoiar, ainda,
os programas de expanso e melhoria operacional do Metr-RJ e a implantao do
Metr-DF (esse ltimo j nos anos 90).
Os modais de alta capacidade2 demandam expressivos volumes de investimento no s
para sua implantao e conseqente manuteno e conservao, mas tambm para suas
necessrias expanses. Tais investimentos caracterizam-se, portanto, pela necessidade
de aporte significativo de recursos pblicos. Observe-se que, antes da Constituio de
1988, o governo federal desempenhava, por meio da EBTU e da CBTU, papel significativo
tanto no planejamento quanto no financiamento do setor. Definido o transporte urbano
como de competncia municipal (ou estadual, quando metropolitano), o setor passa a
carecer de orientao e diretrizes claras e de recursos oramentrios adequados.

 nesse ambiente que o BNDES d incio a uma ao consistente de apoio ao setor, com
o fomento ao planejamento, organizao, integrao (fsica, operacional e tarifria) e
modernizao dos sistemas. Mediante sistemtica e efetiva participao nos fruns de
secretrios municipais e estaduais de transportes, o BNDES desenvolve e consolida seu
papel de nica instituio financeira, no pas, a prover recursos de longo prazo para
financiar os investimentos do setor.3

2.1. DEFINIO DE CRITRIOS E PRIORIDADES4

Verificou-se que o quadro de desorganizao dos sistemas de transportes, acompanhado
de um nvel deficiente de investimentos, tinha como principais razes:
a falta de prioridade conferida ao transporte coletivo urbano pelas diferentes esferas da
administrao pblica;
a falta de integrao entre os diferentes modais de transportes, gerando congestionamentos nas zonas centrais das cidades, em funo do traado radial das linhas e da
superposio dos trajetos;
as elevadas quilometragens percorridas, por conta do grande nmero de veculos em
circulao;
a inexistncia de adequado e duradouro equacionamento de fontes de financiamento
que permitisse concretizar empreendimentos estruturantes; e
as dificuldades de entendimento institucional, sobretudo em regies metropolitanas,
com indefinio, superposio e conflito de responsabilidades e interesses entre os
rgos responsveis pelo transporte urbano.
Alm disso, mais de 90% do transporte coletivo urbano do pas concentra-se em modos
de baixa capacidade e eficincia, demandando, portanto, no s uma profunda mudana
na matriz modal, como tambm a induo intermodalidade, mediante a adoo do
conceito de rede integrada.
O equacionamento adequado do transporte urbano nas cidades brasileiras (em especial
as de mdio e grande porte) apresenta clara e direta relao com a melhoria da
qualidade de vida de suas populaes, em virtude, basicamente:
da reduo do tempo de viagem, propiciando maior disponibilidade para outras
atividades, tais como lazer, cultura e consumo;
do papel preponderante dos transportes como instrumento de planejamento urbano e
uso do solo;
da organizao do trnsito e melhoria da segurana viria;
dos impactos ambientais positivos (por exemplo, reduo do consumo global de
combustveis; substituio do diesel por combustvel ambientalmente mais adequado;
reduo da emisso de poluentespor exemplo); e
da ampliao do atendimento a populaes de menor renda, permitindo diminuir os
gastos com transporte (sistemas integrados).
Considerem-se, ainda, no menos importantes os benefcios de ordem econmica
gerados pelos investimentos em transportes urbanos, tais como:
a melhoria na produtividade da economia, decorrente da diminuio do tempo de
viagem (reduo dos atrasos dos funcionrios e das ausncias causadas por acidentes;
uso econmico dos ganhos de tempo);
a reduo do desperdcio e dos custos em geral (mediante a racionalizao do consumo
de combustveis) e de despesas com a recuperao de vias degradadas e com os
sistemas previdencirio e de sade (incidncia de doenas respiratrias e oftalmolgicas,
acidentes de trnsito etc.);

 o aumento do acesso de clientes e consumidores aos negcios (em especial no setor de

comrcio e servios);
a revitalizao de zonas degradadas (reas antes desvalorizadas) pelo estmulo ao
desenvolvimento de plos de prestao de servios no entorno de terminais e pelos
empreendimentos imobilirios na regio lindeira dos sistemas de transportes; e
a valorizao fundiria decorrente da relao direta entre a disponibilidade de infraestrutura urbana e o desenvolvimento econmico.
luz dessa avaliao, o BNDES estabeleceu as seguintes diretrizes para nortear os
investimentos a serem apoiados no setor:
a reduo dos custos totais do sistema, privilegiando os modais de maior capacidade
unitria de transporte (trens, metrs, barcas etc.);
a integrao fsica, tarifria e operacional entre os modais, eliminando as superposies e reduzindo o nmero de veculos em circulao;
o estmulo utilizao de energticos renovveis e reduo dos nveis de poluio,
notadamente nos grandes centros urbanos;
a viso de sistema (e no de linha) de transporte; e
a melhoria tecnolgica em equipamentos e infra-estrutura.
Por conseguinte, os projetos prioritrios de transporte urbano de passageiros devem
apresentar como caractersticas e objetivos:
o atendimento a maiores demandas, em especial nas regies metropolitanas e nos
grandes aglomerados urbanos;
a induo ao reordenamento urbano;
a reduo dos nveis de poluio e agresso ao meio ambiente;
o desenvolvimento de novas tecnologias;
a modernizao na gesto e operao; e
a melhoria da qualidade de vida da populao.
A partir desse entendimento, j em 1999 o antigo Departamento de Desenvolvimento
Urbano do BNDES estabeleceu como suas linhas mestras de atuao:
grandes projetos estruturantes: apoio a sistemas de grande capacidade, geralmente
sobre trilhos;
cidades: compreendendo transportes urbanos, circulao e estruturao urbana; e
fomentos: estudos voltados para a concepo e o fomento a futuros projetos.
Podem-se citar como exemplos dos resultados obtidos:
grandes projetos estruturantes:
a) pblicos: Metr-SP, Metr-RJ, Metr-DF, CPTM, SP-Trans;5 e
b) privados ou com participao privada: Comab, linha 4 do Metr-SP, Lamsa (Linha
Amarela), SuperVia;6
- cidades:
a) sistemas municipais: Manaus, So Lus, Recife (duas operaes), Salvador (duas operaes), Belo Horizonte (duas operaes), Rio de Janeiro (inclusive operao de
modernizao da avenida Brasil), Jundia, Florianpolis (inclusive operao a favor da
Cotisa, operadora privada de terminais), Joinville, Blumenau, Porto Alegre (trs
operaes), Belm;7 e
b) sistemas metropolitanos: RM Vitria, RM Porto Alegre, RM Curitiba, RM Recife;
estudos:8
a) ligao RioNiteriSo GonaloItabora: trata-se de estudo de viabilidade
desenvolvido por consrcio contratado mediante licitao pblica, com recursos do
BNDES, tendo por base convnio firmado com o estado do Rio de Janeiro, para

concesso privada. O projeto apresenta forte vertente urbana, envolvendo a

revitalizao de toda a regio altamente degradada no entorno da linha existente;
b) trens regionais: mediante contrato com a Coppe/UFRJ, objetivou identificar na
malha ferroviria nacional trechos com potencial de uso para o transporte de
passageiros.9 Foram apontados 64 trechos, segundo os critrios mnimos estabelecidos
para seleo, a saber: (i) ociosidade ou baixa utilizao do trecho para transporte de
carga; (ii) extenso mxima de duzentos quilmetros; e (iii) cruzar pelo menos uma
cidade com mais de 100 mil habitantes. O estudo foi, ento, realizado para nove
trechos: FortalezaSobral (CE); CabedeloJoo PessoaCampina Grande (PB);
VitriaCachoeiro do Itapemirim (ES); Volta RedondaItatiaia (RJ); Varginha (MG)
Cruzeiro (SP); Campinas (SP)Poos de Caldas (MG); MaringLondrina (PR); Caxias
do SulBento Gonalves (RS); e PelotasRio Grande (RS). Prev-se a manuteno da
bitola mtrica existente, com via singela; e, no que se refere ao material rolante, a
adoo de tecnologia diesel de ltima gerao, o que poderia ser objeto de produo
no pas. Atualmente, o BNDES e a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT)
negociam a formalizao de convnio de cooperao tcnica para concesso de
servios de transporte ferrovirio de passageiros, tendo como referncia o estudo
realizado;
c) transporte hidrovirio de passageiros: estudo em concluso, com a mesma
metodologia dos estudos dos trens regionais, agregando-se mais fortemente as
variveis de desenvolvimento urbano. Ele objetiva analisar a viabilidade de modernizar
e expandir essa modalidade de transporte de passageiros em dez cidades brasileiras:
Belm, Natal, Macei, Aracaju, Salvador, Vitria, Rio de Janeiro, Santos, Florianpolis
e Porto Alegre. Especial nfase dada identificao da tecnologia das embarcaes,
de modo a assegurar a revalorizao desse transporte no pas; e
d) bondes modernos no centro do Rio: mediante contrato de prestao de servios
entre o municpio do Rio de Janeiro e o BNDES, e tomando por base o pr-projeto
desenvolvido pelo Departamento de Desenvolvimento Urbano do BNDES e pelo antigo
Instituto de Planejamento Urbano do Municpio do Rio de Janeiro (IplanRio, atual
Instituto Pereira Passos, ou IPP), ser desenvolvido estudo de viabilidade e
modelagem para implantar e conceder a operao de sistema de bondes modernos, ou
veculos leve sobre trilhos (VLT). Compreende quatro anis circulares, servindo a todo
o centro do Rio de Janeiro, em sistema integrado ao Metr, a trens e barcas, ao bonde
de Santa Teresa, ao aeroporto Santos Dumont e rodoviria Novo Rio. Constitui,
ainda, importante elemento para revitalizar o centro da cidade, em especial a zona
porturia.
3. O DESAFIO DO SANEAMENTO AMBIENTAL
Na dcada de 80, por meio da aplicao de recursos no-reembolsveis oriundos do
Finsocial, o BNDES apoiou investimentos nos segmentos de saneamento bsico
(especialmente nos projetos integrados em reas de baixa renda) e de resduos slidos
urbanos. Cabe destacar as aes inovadoras relativas implantao de sistemas
condominiais de esgotos e o estmulo reciclagem de resduos urbanos.10
No incio dos anos 90, com a criao do Ministrio do Bem-Estar Social, cessam as
aplicaes de natureza no-reembolsvel at ento realizadas pelo BNDES, mantendo-se
apenas a administrao da carteira dos projetos ainda em execuo poca. Registre-se
no s a criao, em maro de 1990, do Departamento de Servios Urbanos (Desur),
com a atribuio de apoio (mediante financiamento oneroso) aos investimentos em
transportes urbanos e em tratamento de resduos slidos, como tambm a referida
administrao da carteira das operaes e dos projetos urbanos oriundos do Finsocial.
Ao final de 1995, no mbito da reestruturao da rea de Infra-Estrutura (processo
decorrente basicamente da promulgao da Lei de Concesses, em fevereiro daquele
ano), constitui-se o Departamento de Operaes de Saneamento (Desan) e o
Departamento de Operaes de Transportes Urbanos (Detru).

Essencialmente, a reestruturao empreendida pelo BNDES objetivava retomar o

financiamento aos investimentos requeridos pelos setores de infra-estrutura, os quais, ao
longo da dcada de 80, chegaram estagnao pela falta de capacidade de investimento
e de alavancagem de recursos do setor pblico em geral, setor que era ento o principal
executor de projetos nessas reas. A Lei de Concesses abria a perspectiva de reiniciar
investimentos com base na participao privada e na evoluo do processo de
desestatizao.
De fato, no perodo 1995-2000, a participao dos setores de infra-estrutura nos
desembolsos totais do Sistema BNDES elevou-se significativamente. So caractersticas
marcantes a realizao de operaes estruturadas (project finance); o desenvolvimento
de efetiva parceria com os agentes financeiros para compartilhar riscos e garantias; e a
introduo de novos instrumentos para mitigar riscos.
O setor de saneamento bsico (cuja estrutura de oferta de servios remonta dcada de
70, quando a implementao e a execuo do Plano Nacional de Saneamento, o Planasa,
induziram sua organizao na forma de empresas concessionrias de controle estadual)
contava com recursos do FGTS, antes administrados e aplicados pelo Banco Nacional da
Habitao (BNH) e, posteriormente, pela Caixa Econmica Federal (CEF).
Nesse sentido, vale lembrar que a concesso de crdito pelas instituies financeiras ao
setor pblico11 j se encontrava sob forte contingenciamento e estava sujeita a regras
emanadas do Conselho Monetrio Nacional (CMN), com exigncias relativas capacidade
de endividamento dos entes e empresas pblicas.
No que se refere ao setor de saneamento, observa-se que, naquela fase, as operaes de
crdito realizadas pela CEF com recursos do FGTS no sofriam limitao, recebendo
tratamento distinto do atribudo s operaes de crdito das demais instituies
financeiras (inclusive do BNDES) em favor de tomadores pblicos. Assim, obter
financiamento com recursos do FGTS para investir em saneamento dependia
exclusivamente da capacidade de endividamento, pagamento e prestao de garantia
dos tomadores.
Nesse quadro, a entrada do BNDES no financiamento ao setor de saneamento bsico
teve como foco o apoio aos programas de investimentos assumidos por concessionrias
privadas, em processos licitatrios que se deram marcadamente no plano municipal,
decorrentes da Lei de Concesses.12 Naquela oportunidade, o Banco passou a constituirse na nica fonte de recursos passvel de utilizao pelas concessionrias privadas13 do
setor de saneamento, uma vez que os recursos do FGTS destinavam-se exclusivamente a
tomadores pblicos.14
Considerando a pequena participao dos sistemas municipais na estrutura de oferta do
setor,15 o ritmo de outorga de novas concesses iniciativa privada e a incapacidade de
os prestadores pblicos arcarem com o volume de investimentos requeridos, o BNDES,
na qualidade de gestor do Programa Nacional de Desestatizao (PND), buscou incentivar
e desenvolver formas de apoio maior participao privada, por via de concesses. Claro
estava, j poca, que a universalizao dos servios de saneamento prioridade e
objetivo da atuao do BNDES no seria alcanada se mantido o modelo vigente de
prestao de servios, sendo fundamental reestruturar, modernizar e fortalecer o setor,
com a conseqente introduo de novos mecanismos de associao entre o setor pblico
e o privado.
Paralelamente, o Banco, na medida em que assim o permitiam as normas relativas ao
grau de exposio16 das instituies financeiras perante o setor pblico, procurou apoiar
investimentos pblicos em benefcio do setor de saneamento.17 Em julho de 1997, inicia-

se o perodo de contingenciamento total da concesso de crdito ao setor pblico, o que

atinge diretamente a execuo dos programas de investimentos em saneamento bsico.18
Vale observar que, ainda em 1997, o Desan tem seu escopo de atuao ampliado,
passando a adotar o conceito de saneamento ambiental19 e alterando sua denominao
para Departamento de Operaes de Saneamento Ambiental (Desam).
Em abril daquele ano, a promulgao da Lei de Recursos Hdricos (Lei 9.433) introduz
uma srie de conceitos fundamentais, tais como a definio do recurso hdrico (gua)
como bem de valor econmico, permitindo e estabelecendo o princpio de cobrana pelo
uso dos recursos hdricos e reforando o conceito de poluidor pagador. A Lei define,
ainda, a bacia hidrogrfica como a unidade bsica de planejamento da gesto dos
recursos hdricos, alm de determinar um ordenamento institucional mediante os
Comits de Bacia e as respectivas Agncias de Bacia.
Desde 1996, o BNDES (por intermdio de sua Gerncia de Estudos de Saneamento
Ambiental) e a Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente
(SRH/MMA) estabelecem parceria para avaliar as experincias das bacias pioneiras e
buscar examinar novas modalidades de apoio financeiro constituio e viabilizao das
Agncias de Bacia, inclusive quanto a novos mecanismos financeiros de captao de
recursos para os programas prioritrios de investimentosdessas bacias.
Em meados de 1999,20 a realizao de novas operaes de crdito com o setor pblico
comeou a ser reautorizada, observadas as regras de prudncia bancria e um limite
global de operaes, inicialmente estabelecido em R$ 600 milhes.21 No obstante, no
que tange ao setor de saneamento, persistiam as dificuldades para obter crditos
internos, sobretudo em funo de:
concorrncia na disputa pela concesso de crdito com outros setores, em especial o
de energia, cujas regras e perspectivas apresentavam maior clareza;
impossibilidade de acesso aos recursos do FGTS;22 e
financiamento a concessionrias pblicas de saneamento (ainda que estas
apresentassem capacidade de endividamento, pagamento e prestao de garantias)
condicionado anlise de seu controlador, ou seja, ao atendimento pelos estados dos
parmetros estabelecidos no Senado Federal (Resoluo 78) ou ao cumprimento dos
Programas de Ajuste Fiscal firmados entre os estados e a Unio.23
Ainda em 2000, o CMN autorizou que financiamentos de projetos (conduzidos por
empresas estatais no-dependentes)24 vinculados a licitaes internacionais, com
clusula de financiamento prevista no edital, fossem dispensados da observncia do
limite global de operaes e da anlise do controlador; o Bacen, alis, emitiu comunicado
especfico, esclarecendo a possibilidade de aplicar-se essa norma s concessionrias
prestadoras de servios de saneamento bsico.
Tal determinao abriu a perspectiva de financiar as concessionrias que atendessem
condio de no-dependncia e que fossem executoras de projetos nos quais se previsse
a realizao de licitao internacional (em geral, investimentos apoiados por agncias
multilaterais), desde que o edital exigisse dos licitantes carta de instituio financeira que
manifestasse a disposio de financiar o executor do projeto.
Outra possibilidade aberta pela legislao concesso de crdito ao setor pblico
(tambm aplicvel a empresas estatais no-dependentes e permitindo a no-observncia
ao comentado limite global para novas operaes) referia-se a operaes com ttulos e
valores mobilirios, em processos devidamente aprovados pela CVM, levando avaliao
da perspectiva de utilizar as debntures como forma de viabilizar apoio a programas no
setor de saneamento.

Nesse sentido, via-se que:

era possvel identificar concessionrias pblicas que atendessem ao critrio de nodependncia definido na LRF e possussem classificao de risco adequada para
concesso de crdito;25
algumas dessas empresas possuam programas de investimentos financiados por
organismos multilaterais (estando sujeitas, portanto, realizao de licitao
internacional);26
algumas delas tambm se constituam em empresas de capital aberto, o que
possibilitava estruturar operaes de mercado;
o Plano Estratgico 2000-05 elegeu entre suas dimenses estratgicas o
desenvolvimento social e urbano e o fortalecimento do mercado de capitais,27 dimenses
que fundamentam e do suporte s aes ora empreendidas no segmento,
particularmente no saneamento bsico;
as normas de contingenciamento permitem o financiamento pelo BNDES de empresas
no-dependentes em operaes estruturadas, conforme descrito; e
havia a oportunidade de viabilizar apoio a empresas pblicas prestadoras de servios
de saneamento bsico no Brasil, avanando no objetivo do BNDES de financiar
programas de investimentos (pblicos e/ou privados) que conduzam universalizao
dos servios, em especial na elevao dos nveis de tratamento de esgotos,
Considerando tudo isso, o BNDES realizou aes de fomento junto s principais empresas
estaduais (de incio, Sabesp e Sanepar), com vistas a conhecer seus programas globais
de investimentos e avaliar as possibilidades de utilizar recursos de longo prazo do Banco
na composio das fontes necessrias28 a viabiliz-los.
No perodo 1996-2001, o BNDES, por meio de sua Gerncia de Estudos de Saneamento
Ambiental, elaborou vrios artigos e resenhas, coordenou estudos e publicou Cadernos e
Informes de Infra-Estrutura sobre saneamento bsico, resduos slidos urbanos e gesto
de recursos hdricos, entre outros temas.29 Em conjunto com o antigo Desam,
desenvolveu parcerias especficas e participou, de forma permanente, em diversos
grupos de trabalho, inclusive interministeriais, voltados para discusses sobre:
a titularidade e regulao do setor de saneamento bsico, com proposio de projetos
de lei, em grupos coordenados pela Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da
Fazenda30 e tambm pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano;
os mecanismos financeiros para viabilizar o apoio implementao dos planos de
bacias, em parceria com a SRH/MMA;
a proposio do Projeto de Lei de Resduos Slidos, em associao com o Sindicato das
Empresas de Limpeza Urbana do Estado de So Paulo (Selur) e a USP, alm de
discusses com a CEF sobre a caracterizao dos resduos slidos urbanos para fins de
tarifao e eventual concesso;
as formas de restabelecer o nvel de investimentos do setor, tendo em vista o
agravamento das condies de sade pblica, em especial nas regies Norte e Nordeste
(esse grupo de trabalho era coordenado pela SPE/MF);
as articulaes junto Febraban para discutir a possibilidade de atuao de bancos
privados como agentes financeiros do FGTS, tambm sob coordenao da SPE/MF;
a institucionalizao da bacia do Alto Iguau (PR), inclusive quanto a mecanismos
financeiros e fundo estadual de recursos hdricos, a convite do estado do Paran;
a reestruturao institucional do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento
(PMSS), em conjunto com o Banco Mundial, a Sedu/PR e a CEF; e
o estabelecimento de convnio com a Agncia Nacional de guas (ANA), visando a
implementar o Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes).

4. A PRIORIDADE PARA O DESENVOLVIMENTO URBANO

O Plano Estratgico 2000-05, no mbito estratgico do desenvolvimento social e urbano,
privilegia uma abordagem voltada para identificar os problemas e desafios das cidades
brasileiras e discutir solues e formas para seu equacionamento, mediante a formulao
de projetos passveis de apoio tcnico e financeiro do BNDES, a saber:
estruturao, requalificao e revitalizao urbana;
infra-estrutura social e urbana, dentro do conceito mais amplo de cidades sustentveis;
sistemas municipais e metropolitanos de transportes e circulao e suas interfaces
urbanas;
transportes estruturantes, de grande capacidade; e
saneamento ambiental.
Para implementar essas linhas de atuao e esses objetivos, vm sendo desenvolvidas as
seguintes aes:
a articulao permanente, de carter institucional, junto a atores relevantes, visando
a:
a) participar dos Fruns de Secretrios Municipais, para (i) informar sobre a doutrina
de atuao do Banco; (ii) conhecer projetos e programas de investimento, identificar
prioridades, estabelecer contatos, estruturar e fomentar operaes; e (iii) induzir
introduo de itens de interveno urbana nos projetos de transporte;
b) disponibilizar material de divulgao adequado e atualizado; e
c) expor em congressos e seminrios os fomentos, as prioridades e a forma de
atuao do Banco;
no caso dos transportes estruturantes de grande capacidade, a articulao
permanente, para conhecer projetos e programas de investimento, identificar
prioridades, estabelecer contatos, estruturar e fomentar operaes;
o fomento introduo, nos projetos apresentados ao BNDES, da varivel urbana:
valorizao dos espaos pblicos (praas e caladas), preservao do patrimnio
ambiental, tratamento privilegiado para a circulao de pedestres e ciclistas, melhorias
fsicas e recuperao de equipamentos urbanos, medidas de traffic calming, revitalizao
e requalificao; e
o apoio a municpios para viabilizao tcnica e financeira de projetos de saneamento
ambiental:
a) avaliao e diagnstico de seus sistemas de saneamento (gua, esgotamento
sanitrio e resduos slidos);
b) elaborao de planos de metas para a cidade como um todo e para bairros ou
regies especficas;
c) elaborao de plano de investimentos com propostas de alternativas para viabilizar
as inverses requeridas; e
d) apoio tcnico na montagem de agncia reguladora e fiscalizadora.
Dessa forma, busca-se estimular que as aes empreendidas pelos entes pblicos e
privados na qualidade de concessionrios ou permissionrios de servios pblicos
apresentem carter eminentemente espacial, privilegiando as questes urbanas sem
prejuzo da necessria consistncia setorial.
Nesse sentido, consideram-se projetos de revitalizao e requalificao urbanas aqueles
que contemplem investimentos em, por exemplo:
recuperao de reas centrais e porturias degradadas;
infra-estrutura bsica em reas de risco e de ocupao irregular;
tratamento de pontos de enchentes e deslizamentos;
drenagem e recuperao ambiental;
valorizao urbanstica dos espaos pblicos;

 mobilirio e equipamentos urbanos;

arborizao e recuperao de reas de lazer;
recuperao do patrimnio histrico e cultural;
planos diretores, globais e temticos; e
saneamento ambiental, em especial saneamento bsico e coleta, disposio e
tratamento de resduos slidos, no mbito do equacionamento dos problemas das
cidades.
Projetos de transportes urbanos, de carter predominantemente setorial, devem
privilegiar e objetivar apoio para:

racionalizao e integrao dos sistemas;

infra-estrutura viria;
estaes e terminais;
pesquisas de O/D (origem/destino);
sistemas de bilhetagem e controle operacional;
frota (nibus, trens, metrs, bondes, barcas);
aes de traffic calming;
melhoria das condies de circulao de pedestres e ciclistas;
melhoria de acesso para portadores de deficincias fsicas;
sinalizao semafrica, vertical, horizontal e de controle de velocidade; e
estruturao e modernizao de rgos gestores de transporte e trnsito.

Quanto aos projetos e aes em saneamento ambiental, constituem prioridade:

a elevao dos indicadores de cobertura dos servios de saneamento bsico, em
especial os relativos a coleta e tratamento de esgotos, por conta de suas repercusses
sobre a sade pblica, o meio ambiente e a qualidade de vida;
a melhoria da gesto e do controle operacional, visando ao aumento de eficincia dos
prestadores de servios de saneamento bsico, contemplando cadastramento de redes,
clientes, controle de perdas, medio, melhoria de qualidade da gua, elevao dos
padres de desempenho operacional e financeiro etc.;
a universalizao do acesso aos servios de coleta, tratamento e disposio adequada
de resduos slidos urbanos;
o apoio institucionalizao e efetivao dos Comits e Agncias de Bacias, com vistas
a definir e viabilizar os planos de investimentos das bacias hidrogrficas; e
a estruturao de operaes que viabilizem a execuo de planos plurianuais de
investimentos, observadas as regras de prudncia bancria e buscando a maior
participao de instrumentos de mercado.
Cabe registrar, ainda, estas aes de natureza institucional, que vm sendo
desenvolvidas para atingir os objetivos da atuao do BNDES na infra-estrutura urbana:
o convnio de cooperao com a Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP),
a fim de executar programa de trabalho conjunto, compreendendo a reedio atualizada
do livro Transporte humano; a realizao de seminrios de carter tcnico e gerencial,
voltados para gestores de transporte e trnsito; o desenvolvimento de banco de dados
(hoje inexistente) sobre sistemas de transportes de cidades a partir de 60 mil habitantes;
e a edio de publicaes e cadernos tcnicos sobre temas de interesse da comunidade
de transportes urbanos;
os entendimentos para proposio de convnio de cooperao com a Agncia Nacional
de Transportes Terrestres (ANTT), objetivando a avaliao das possibilidades e
perspectivas do transporte ferrovirio regional de passageiros;
as negociaes com a Companhia de Pesquisas e Recursos Minerais (CPRM), para apoio
a avaliao de intervenes urbanas;
o incentivo criao de um frum nacional de autoridades de desenvolvimento urbano;

 a instituio do prmio BNDES-IAB, criado para divulgar projetos de concepo e

soluo integradores e inovadores;
a implementao do convnio firmado com a Agncia Nacional de guas (ANA) relativo
ao Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes); e
o desenvolvimento de aes junto a Comits de Bacia, visando a estruturar formas de
apoio aos respectivos planos de investimentos, como, por exemplo, nas bacias do
Paraba do Sul e do Piracicaba-Capivari-Jundia.
5. CONSIDERAES FINAIS
A contribuio do BNDES ao desenvolvimento da infra-estrutura urbana vem traduzindose no apenas no apoio financeiro quantitativo (em que pese, por exemplo, ter-se
constitudo na nica fonte de recursos de longo prazo para financiamento a projetos de
transportes urbanos), mas tambm na permanente, e fundamental, interlocuo com os
principais agentes pblicos e privados, nacionais e internacionais, atuantes no setor
urbano.
Os problemas e desafios ora enfrentados pelas cidades e metrpoles brasileiras
demandam atuao consistente e multidisciplinar, de permanente dilogo e interao,
para super-los e equacion-los de forma sustentvel e equilibrada.
Desde a dcada de 80, a atuao do BNDES na infra-estrutura urbana vem
caracterizando-se pela constncia e pelo carter institucional de suas aes,
estabelecendo objetivos, critrios e princpios de atuao claros, com ampla articulao,
discusso e divulgao, visando efetiva implementao de sua estratgia de promoo
urbana.
Registre-se ainda a expressiva contribuio das inverses em infra-estrutura urbana para
manter e gerar novas oportunidades de trabalho e emprego desde a fase de execuo
dos investimentos,31 configurando mais um aspecto positivo no objetivo de melhorar com
renda, cidadania e acesso a servios e equipamentos pblicos a qualidade de vida da
populao brasileira.

BIBLIOGRAFIA
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urbano. Informe de Infra-Estrutura, n 7, fev. 1997.

1 A tabela da pgina 293 apresenta a evoluo dos desembolsos do BNDES aos setores de infra-estrutura
urbana no perodo 1986-2001.
2 O metrovirio, o ferrovirio metropolitano ou suburbano e o hidrovirio, alm dos modos rodovirios
mais recentes, passveis de utilizao para mdia capacidade, como o veculo leve sobre pneus (VLP),
so os mais adequados para o transporte de demandas elevadas.
3 O BNDES, diretamente e/ou por intermdio de seus agentes financeiros, financia investimentos em
infra-estrutura viria e equipamentos (nibus, material rodante trens ou carros de metr ,
embarcaes), mediante apoio a estados e municpios, bem como a operadores pblicos ou privados
(concessionrios ou permissionrios). Em especial no que se refere a sistemas municipais de transporte,
o BNDES tem-se constitudo na nica fonte de financiamento; alguns projetos estruturantes de grande
capacidade (tais como sistemas metrovirios) tm contado com recursos de organismos multilaterais
(Bird, BID, Japan Bank for International Cooperation e outros) sem, em geral, prescindirem do apoio do
BNDES para compor os recursos de contrapartida demandados por esses organismos.
4 Diversas passagens desta seo foram transcritas do seguinte documento: Marchetti, Dalmo dos
Santos; Marot, Charles Edouard de Lima e Silva; Scharinger, Joo Francisco. Investimentos em
transportes urbanos: idias para sua viabilizao e reflexos sobre a atuao do BNDES. Revista do
BNDES, n. 4, dez. 1995, p. 21-38.
5 Operaes contratadas.
6 exceo da Comab (contratada, em desembolso), os demais projetos encontram-se enquadrados ou
em enquadramento.
7 Belm e a segunda operao de Belo Horizonte, ora em contratao.
8 Cabe registrar, ainda, a edio, pela Gerncia de Estudos Setoriais de Transportes, de uma srie de
artigos e resenhas, a saber: Caderno de Infra-Estrutura, n 13 Transporte hidrovirio urbano de
passageiros (set. 99); Informes de Infra-Estrutura, n 7 Transporte urbano (fev. 97); n 19
Transporte ferrovirio regional de passageiros (fev. 98); n 27 Transporte hidrovirio urbano de
passageiros (maio 99).
9 Esse estudo encontra-se em vias de publicao na Revista BNDES Social.
10 Ver Cadernos Finsocial, n 2 Esgotamento sanitrio condominial: a experincia em Natal; e n 4
Lixo urbano: trs estudos sobre coleta e tratamento.
11 Independentemente do setor de atividade especfica; vale dizer, alcanando qualquer projeto de
carter pblico, tanto de saneamento quanto de transportes urbanos, por exemplo.
12 Os primeiros processos de licitao de concesso iniciativa privada no setor de saneamento bsico
tiveram incio em 1994 (antes da promulgao da Lei de Concesses), no estado de So Paulo, nos
municpios de Limeira (concesso plena dos servios de gua e esgotos) e Ribeiro Preto (concesso
para prestao dos servios de tratamento de esgotos). At 1977, os processos de concesso se
concentraram no estado de So Paulo e basicamente objetivaram o tratamento de esgotos (como nos
casos de Itu e Jundia).
13 Com efeito, no perodo 1996-2002, o BNDES apoiou as concessionrias Cavo Itu (esgotos, Itu, SP),
Companhia Saneamento de Jundia (esgotos, Jundia, SP), Sanear (esgotos, Araatuba, SP),
Citgua/guas de Cachoeiro (gua e esgotos, Cachoeiro de Itapemirim, ES), guas de Paranagu (gua
e esgotos, Paranagu, PR), guas do Imperador (gua e esgotos, Petrpolis, RJ), guas de Paraba
(gua e esgotos, Campos dos Goitacases, RJ), guas de Niteri (gua e esgotos, Niteri, RJ) e Ambient
(esgotos, Ribeiro Preto, SP). Encontram-se em carteira projetos de interesse da guas do Amazonas
(gua e esgotos, Manaus, AM) e da guas de Juturnaba (gua e esgotos, Regio dos Lagos, RJ).
14 Ao final de 1997, o Conselho Curador do FGTS j autorizara a aplicao de 15% dos recursos alocados
a cada ano em projetos conduzidos por concessionrias privadas.
15 Considerando-se que, em 1999, as companhias estaduais atendiam a 3.890 municpios e 100,6
milhes de habitantes com servios de gua (cerca de 70% do total de municpios e 77,5% da populao
urbana), os sistemas municipais apresentavam atendimento mximo de 22,5% da populao urbana.

16 Eventuais margens de exposio ao setor pblico obtidas pelo BNDES eram predominantemente
direcionadas ao financiamento de projetos pblicos de transporte de massa.
17 Exemplos desse apoio so os financiamentos concedidos ao estado do Cear, no Programa de
Saneamento de Fortaleza (Sanear, no valor de R$ 41 milhes, configurando parceria com o BID) e no
Programa de Desenvolvimento Urbano (Prourb, no valor de R$ 51 milhes, compondo contrapartida a
recursos do Banco Mundial); ao estado da Bahia, no Programa de Modernizao do Setor de
Saneamento (PMSS, no valor de R$ 87 milhes, em conjunto com o Banco Mundial) e no Programa de
Despoluio da Baa de Todos os Santos (BTS, com recursos do BID e da antiga OECF, atual Japan Bank
for International Cooperation, ou JBIC); e ao estado do Par, no Programa de Macrodrenagem da Bacia
do Una (R$ 27 milhes, em associao com recursos do BID). Naquela oportunidade, norma emanada
do CMN permitia ao BNDES apoiar, extralimite de exposio, o esforo de estados na contrapartida de
recursos provenientes de organismos multilaterais.
18 De fato, o contingenciamento atinge plenamente os investimentos dos setores da infra-estrutura
urbana, sobretudo o saneamento ambiental e o transporte de passageiros.
19 Compreendendo os segmentos de saneamento bsico (captao de gua bruta, produo, reservao
e distribuio de gua tratada, coleta e tratamento de esgotos), resduos slidos urbanos (coleta,
tratamento e disposio adequada), recursos hdricos (gesto, manejo integrado de bacias hidrogrficas
e estruturao de Comits e Agncias de Bacias) e recuperao de reas ambientalmente degradadas
(inclusive drenagem urbana).
20 Registre-se a criao, em maro de 1999, da rea de Infra-Estrutura Urbana, qual foram
transferidos o Departamento de Operaes de Saneamento Ambiental (Desam) e a Gerncia Setorial de
Estudos de Saneamento Ambiental.
21 Novos limites globais foram estabelecidos pelo CMN, sendo dois de R$ 1 bilho e um, o atual, de
R$ 200 milhes.
22 Com a aprovao em 2002, pelo Conselho Curador do FGTS, de alterao dos critrios de
remunerao (spread e del credere) dos agentes financeiros, teve incio o repasse de recursos do FGTS
por intermdio de bancos privados. Registrem-se, ainda, medidas de reestruturao econmicofinanceira que foram empreendidas junto CEF e resultaram, tambm em 2002, na recuperao da
capacidade da Caixa de financiar o setor pblico (grau de exposio).
23 Apenas Tocantins e Amap no possuem contrato de renegociao firmado com o Tesouro no mbito
dos Programas de Ajuste Fiscal.
24 Observada a definio constante da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2001 (Lei de
Responsabilidade Fiscal, ou LRF).
25 Destaque-se o interesse de diversos agentes financeiros em realizar operaes com empresas do
setor de saneamento desde que mitigados os riscos identificados , em particular com a Sabesp e a
Sanepar.
26 Posteriormente, aventou-se a possibilidade de adotar esse procedimento licitatrio tambm em
projetos financiados apenas com fontes internas, tais como o FGTS.
27 So as seguintes as dimenses estratgicas elencadas como diretrizes da atuao do BNDES no
perodo 2000-05: modernizao dos setores produtivos; infra-estrutura; desenvolvimento social e
urbano; exportao; desenvolvimento regional; micro, pequenas e mdias empresas; privatizao; e
mercado de capitais.
28 Alm das operaes aprovadas para a Sabesp (Programa de Despoluio do Rio Tiet II Etapa e
Programa de Recuperao Ambiental da Regio Metropolitana da Baixada Santista, no valor total de
R$ 400 milhes) e para a Sanepar (ParanSan, com apoio de R$ 220 milhes), encontram-se em exame
programas de investimentos de interesse da Copasa (MG), da Caesb (DF) e da Sanasa (Campinas, SP),
mais consultas apresentadas pela Sabesp relativas a seus programas de investimentos para a bacia do
Rio Paraba do Sul e para a bacia do Piracicaba-Jundia-Capivari.
29 Ver: a) Cadernos de Infra-Estrutura, n 1 Saneamento ambiental foco: saneamento bsico (out.
96); e n 6 Saneamento ambiental foco: resduos slidos urbanos (dez. 97); b) Informes de Infra-

Estrutura, n 5 Gesto de recursos hdricos (dez. 96); n 8 Servios de saneamento bsico nveis
de atendimento (mar. 97); n 12 Resduos slidos urbanos (jul. 97); n 16 Tratamento de esgotos:
tecnologias acessveis (nov. 97); n 20 Setor de saneamento rumos adotados (mar. 98); n 23
Saneamento: o objetivo a eficincia (jun. 98); n 28 guas subterrneas (nov. 98); n 32
Fotografia da participao privada no setor de saneamento (jun. 99).
30 O GT foi constitudo por representantes do BNDES, da CEF, do Ministrio do Oramento e Gesto, do
Ministrio do Meio Ambiente, da PGFN e das Consultorias Jurdicas da Casa Civil e do MMA. Os trabalhos
desenvolveram-se ao longo de 1999, resultando na proposio de dois projetos de lei, a saber: (i) Projeto
de Lei Ordinria, relativo regulamentao e ao estabelecimento de diretrizes gerais para o setor de
saneamento; e (ii) Projeto de Lei Complementar, referente titularidade dos servios. Tais propostas de
PL foram encaminhadas Presidncia da Repblica e, conforme se tratar adiante, aps novas discusses
e coordenao, deram origem ao Projeto-Lei 4.147, que o Executivo encaminhou em 2001 Cmara dos
Deputados.
31 Os setores de infra-estrutura urbana com destaque para o transporte urbano de passageiros e o
saneamento ambiental configuram prioridades da aplicao dos recursos do FAT/PrEmprego.

O SETOR DE TELECOMUNICAES
Mauricio dos Santos Neves1
1. INTRODUO
Nas cinco ltimas dcadas, o setor de telecomunicaes passou por transformaes
estruturais significativas no Brasil e no mundo, como, por exemplo, a mudana no acervo
tecnolgico e a alterao das foras que regulam as dinmicas concorrenciais e as relaes
comerciais na cadeia produtiva.
Relatar a histria das telecomunicaes a partir dos anos 50 significa remontar ao incio da
difuso em massa da indstria. No Brasil, embora o telefone seja inveno de Alexander
Graham Bell (1876) e d. Pedro II tenha implantado rapidamente as primeiras linhas no Rio
de Janeiro, o servio s seria oferecido com alguma abrangncia relevante na metade do
sculo XX.
Entre 1952 e 2001, as dinmicas evolutivas fizeram com que fosse necessrio rever a
prpria definio das fronteiras na indstria de telecomunicaes, isto , a classificao de
cada um de seus segmentos de atuao.2 Com o processo de convergncia tecnolgica !
tendncia do sculo XXI !, segmentos antes isolados devero fundir-se.3 No obstante tal
aspecto, este trabalho enfocar apenas alguns dos segmentos, tendo sido escolhidos dois de
grande representatividade: a telefonia fixa comutada e a telefonia mvel. Nesse escopo,
sero estudados os elos com o complexo eletrnico e o impacto da atuao do BNDES no
desenvolvimento significativo dessas cinco dcadas de telecomunicaes.
Com o objetivo de mostrar a evoluo do setor, sero detalhadas cronologicamente trs
etapas relativas ao servio no Brasil: 1952-71, 1972-96 e 1997-2001.
Esse corte se justifica pelas diferenas na organizao industrial e na poltica governamental
para o setor em cada uma das fases; assim, permite melhor explanao sobre o papel do
Banco, tanto nos momentos em que sua atuao no foi to marcante, como naqueles em
que suas polticas de crdito regeram o desenvolvimento. A partir de 1997, o apoio do
BNDES ao setor de telecomunicaes foi um pilar da maioria das empresas prestadoras do
servio, viabilizando um lucro social por meio do suporte para que se atingissem as metas
governamentais de universalizao, qualidade e competio.
O artigo contm a presente introduo e quatro sees, sendo trs relativas a cada um dos
perodos citados. Essas trs abordam no s a ligao do desenvolvimento do setor com as
questes econmicas e polticas da poca, mas tambm os elos entre a evoluo no servio
e a parte correlata do complexo eletrnico, a saber, os equipamentos de telecomunicaes.
J a ltima seo trata especificamente do papel do BNDES, indicando-se tanto as
perspectivas futuras do setor quanto sugestes pontuais para atuao do Banco.
2. PERODO 1952-71: O CRESCIMENTO DESORDENADO E A INSTITUCIONALIZAO DA
AO GOVERNAMENTAL
Na fase inicial desse perodo, a principal vertente condicionante da estrutura setorial foi o
progresso tecnolgico. No final, destacou-se a interveno do Estado, justificada pela
relevncia estratgica do setor, o qual, por essa ptica, no poderia seguir apenas as
diretrizes do prprio mercado.

Naqueles dezenove anos, venceram-se algumas restries de carter tcnico que, uma vez
ultrapassadas, permitiram a maior difuso do servio, bem como a conexo de grandes
distncias. Como esse um servio que aumenta o valor agregado em funo do
crescimento da base de assinantes, a dinmica tecnolgica, aliada a um modelo
governamental que visava a propiciar maior integrao nacional, serviu como alavanca para
incrementar a relevncia das telecomunicaes no conjunto dos demais setores da economia
brasileira.
Na dcada de 50, a comunicao telefnica era estabelecida quase sempre com o auxlio de
telefonista. A comunicao consistia na conexo manual de dois assinantes ligados mesa
de operao por um par metlico. Tal servio era prestado por operadoras de
telecomunicaes, originrias de concesses cuja distribuio se fazia indistintamente pelo
governo em todas as esferas do Executivo, ou seja, pelos municpios, estados e governo
federal (Ueda, 1999).
Dada a inexistncia de diretrizes centralizadas, a explorao do servio nos anos 50 ocorria
de forma desordenada, com pequena abrangncia territorial e com baixa qualidade; e, em
funo da fragmentao do setor (justamente caracterizado por obter nas economias de
escala uma fonte de competitividade), a atividade econmica incorria em custos onerosos.
No final da dcada de 50, existiam cerca mil companhias telefnicas, com grandes
dificuldades operacionais, sem padronizao e, conseqentemente, sem interconexo, o que
reduzia o valor agregado do servio prestado para bases de assinantes isoladas.
Como resultado, observou-se a estagnao das empresas em segmentos cativos, sem
efetivas estratgias de crescimento. Para uma populao de aproximadamente 70 milhes
de brasileiros, havia apenas 1 milho de telefones instalados (Vieira Neto, 2000). Tratavase, portanto, de um entrave para o desenvolvimento econmico e para a viabilizao da
integrao nacional, sobretudo num contexto de contnua urbanizao.
Nos anos 60, cita-se como importante mudana tecnolgica a introduo no pas das
primeiras centrais eletromecnicas, cujo princpio de funcionamento era a transmisso de
sinais (pulsos) eltricos que, reconhecidos pela central, acionavam um seletor capaz de
conectar dois assinantes do servio, sem que fosse necessria a interferncia constante da
telefonista. Na longa distncia, destacou-se, em 1960, o uso da tecnologia de microondas
para realizar a conexo entre as cidades do Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Braslia e Goinia
(Gordinho, 1997).
Sob a bandeira da importncia estratgica para a integrao e o desenvolvimento nacional,
o setor teve sua primeira ao governamental com a Lei 4.117, de 27 de agosto de 1962,
que institua o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes e disciplinava a prestao do servio,
colocando-o sob o controle de uma autoridade federal. Esta era o Conselho Nacional de
Telecomunicaes (Contel), rgo subordinado diretamente Presidncia da Repblica.4
A Lei 4.117 definiu a poltica de telecomunicaes, a sistemtica tarifria e o plano para
integrar as companhias num Sistema Nacional de Telecomunicaes (SNT); estabeleceu o
Contel; autorizou a criao da Empresa Brasileira de Telecomunicaes SA (Embratel), que
tinha como finalidade implementar o sistema de comunicaes de longa distncia; e instituiu
o Fundo Nacional de Telecomunicaes (FNT),5 destinado a financiar, sobretudo, as
atividades da Embratel (Gordinho, 1997). Estava, assim, formalizada uma poltica pblica
nacional para o setor.

A Embratel, fundada em 16 de setembro de 1965, foi um marco da engenharia de

telecomunicaes nacional. Em 1968, j realizava aes de destaque, como a ligao
interurbana de alta capacidade em microondas entre So Paulo e Porto Alegre. A Embratel
teve acelerado processo de expanso, fosse pelos investimentos em sua rede, fosse pela
aquisio do controle acionrio de outras empresas.
Tambm na dcada de 60, outra referncia foi a criao do Ministrio das Comunicaes
(1967), o qual passou a fiscalizar as diversas concessionrias do servio telefnico,
vinculando-se a este o Contel e a Embratel. O incremento na atuao estatal foi claramente
explicitado na Constituio promulgada em 24 de janeiro de 1967, em que se estabelecia
que compete Unio explorar, diretamente ou mediante autorizao ou concesso, os
servios de telecomunicaes.6
Essa vertente de atuao governamental tinha respaldo no prprio resultado negativo em
termos de preos e qualidade do servio prestado pela multiplicidade de operadoras
urbanas, conforme modelo at ento em vigor. Tal conseqncia era naturalmente
esperada, pela dificuldade no s de coordenar e supervisionar os planos de expanso das
diferentes empresas, mas tambm de estabelecer um planejamento integrado de longo
prazo entre a indstria do complexo eletrnico e as operadoras.
Na dcada de 60, portanto, no s houve mais uma etapa na evoluo tecnolgica, como
tambm se destacou a institucionalizao da ao governamental. Esta teve sua lgica
estruturada para organizar, por via de fiscalizao, estatizao, centralizao e integrao, o
servio prestado; isso, entretanto, ainda no surtia efeito de ordem prtica no mercado de
telefonia local.
Em relao ao modelo de financiamento, o Contel estabeleceu que, na forma de subscrio
de capital pelos pretendentes aquisio de linha telefnica, existiria um mecanismo de
autofinanciamento no setor (Siqueira, 1997). Esse mecanismo transformou-se em
importante instrumento de apoio expanso dos servios de telefonia urbana.
No incio dos anos 70, embora o servio de telefonia de longa distncia apresentasse nvel
aceitvel de qualidade, a telefonia urbana, conforme mencionado, mantinha-se bastante
deficiente, em razo tanto dos problemas tecnolgicos no-resolvidos quanto da nointegrao das empresas. Por volta de 1972, aproximadamente mil empresas ainda
exploravam os servios pblicos de telecomunicaes;7 a maioria era de capital privado.
3. PERODO 1972-96: A EXPANSO DA TELEBRS E O ESGOTAMENTO DO MODELO
ESTATAL
Logo nos primeiros anos da dcada de 70, surgiram as centrais eletromecnicas
automticas, que viabilizaram a interconexo das centrais urbanas. Suprimia-se o antigo
cabo fsico, que dava lugar ao sistema de dois pares de fio metlico, capazes de transmitir
24 canais de voz multiplexados. Essa evoluo aumentava, sobremaneira, a capacidade de
absorver assinantes em cada central, o que permitia s operadoras ampliar sua base e,
finalmente, comear a ganhar os efeitos positivos dos ganhos de escala.
Outra evoluo tecnolgica importante para a comunicao de longas distncias foi o uso de
rdios transistorizados, substituindo a tecnologia anterior de microondas (a qual tinha baixa
capacidade de alocao de canais). Nesse contexto, fazia-se o equacionamento das
premissas tecnolgicas que antes inviabilizavam uma popularizao daqueles servios
(Gordinho, 1997).

Dando seqncia poltica governamental iniciada em 1962, e visando a equacionar os

problemas concernentes s operadoras urbanas, o Ministrio das Comunicaes props uma
nova estrutura para o setor. Por meio da Lei 5.792, de 11 de julho de 1972, criou-se uma
sociedade de economia mista, denominada Telecomunicaes Brasileiras SA (Telebrs),
vinculada ao Ministrio das Comunicaes, com atribuies de planejar, implantar e operar o
SNT8 (Siqueira, 1997).
Na concepo, a Telebrs seria a grande prestadora estatal dos servios de
telecomunicaes, com qualidade, diversidade e quantidade suficiente de linhas, sendo sua
misso contribuir para o desenvolvimento econmico e social do pas. A fim de implementar
tal ao, a Telebrs instituiu em cada estado uma empresa-plo e promoveu a incorporao
das companhias telefnicas existentes, pela aquisio de seus acervos ou de seus controles
acionrios. Isso alterou profundamente a organizao industrial vigente, fazendo com que o
ano de 1972 se constitusse num marco de mudanas estruturais no setor.
Esse passo representava mais que a simples retomada da diretriz governamental para
melhorar o servio ao usurio. Tratou-se de efetiva poltica pblica setorial, com reflexos
potencialmente positivos at na cadeia produtiva, j que em 1972, por exemplo, todo o
equipamento de telecomunicaes era importado. A maior nacionalizao da indstria nos
anos posteriores seria fruto do uso do poder de compra estatal, ento configurado.
Em quase todo o mundo, a tendncia do perodo em epgrafe mostrou ser de forte atuao
do Estado. A conseqncia natural foi a formao de cadeias produtivas locais, com
empresas de base e de tecnologia nacional voltadas para atender s demandas especficas
que as operadoras estatais induziam.
Na indstria de equipamentos mundial, fortaleceram-se os fabricantes nacionais que vieram
a dominar o setor na dcada de 90 (como, por exemplo, a NEC no Japo, a Northern no
Canad, a Siemens na Alemanha e a Ericsson na Sucia). No Brasil, adotou-se a mesma
poltica, com base no modelo de substituio de importaes.9 Iniciaram atividades no s o
Centro de Pesquisa de Desenvolvimento em Telecomunicaes (CPqD),10 pertencente
Telebrs e voltado para produtos, mas tambm outras empresas, como, por exemplo, as do
setor de engenharia (Promon, Hidroservice, Internacional e outras), que vislumbraram
oportunidades de negcio na rea. Os recursos do FNT e os emprstimos internacionais
financiaram o ciclo de expanso das operadoras.
Continuando a consolidar o setor, a Telebrs tratou de implementar, ano aps ano, uma
configurao que seria interrompida apenas com a privatizao, na dcada de 90: tornou-se
holding de um sistema constitudo de 27 operadoras estaduais e uma operadora de longa
distncia, mais dois centros de treinamento (em Recife e em Braslia) e o CPqD, sendo a
responsvel por mais de 95% dos servios pblicos de telecomunicaes do pas. O restante
ficou reservado a cinco empresas que no pertenciam ao sistema.
Dada a predominncia de redes com tecnologia de base eletromecnica,11 estando a difuso
da microeletrnica ainda incipiente, reduzia-se o escopo possvel de servios das
operadoras, que ficavam centrados na transmisso de voz.
Na indstria, o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND, 1974) estabelecia
metas progressivas de nacionalizao dos equipamentos fabricados pelas multinacionais aqui
implantadas. Por exemplo: as fabricantes de centrais de comutao eletromecnicas que se
pautaram por essa poltica alcanaram, at o final dos anos 70, ndice de nacionalizao de
90% (Gordinho, 1997).

Em conseqncia de demandas da prpria Telebrs, a dcada de 70 ofereceu oportunidade

para consolidarem-se empresas nacionais como a Promon Eletrnica, a ABC XTAL, a
Daruma, a Icatel e a Autel/Autelcom, alm de outras que realizaram desenvolvimentos
prprios ou parcerias com empresas no exterior, como a Batik, a Zetax e a Splice (Melo &
Gutierrez, 1998).
Como a inovao tecnolgica uma das molas mestras do setor, e sendo os investimentos
diretos e os incentivos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) uma das ferramentas de
poltica industrial mais utilizadas nos pases desenvolvidos, a criao do CPqD (1976) foi o
instrumento nacional para reduzir a dependncia tecnolgica externa ao longo do perodo. O
Centro foi responsvel por diversos projetos que tiveram efeitos fundamentais para
ampliao da capacidade de atendimento das redes das operadoras, como, por exemplo, a
transmisso por fibra ptica, a transmisso a longa distncia por rdio, a tecnologia de
comutao temporal que deu origem s centrais Trpico e os avanos nas comunicaes por
satlite.
Assim, num espectro reduzido quanto diversidade de produtos e conduzido por uma
poltica industrial que buscava consolidar um parque fabril brasileiro dirigido pela atuao
estatal nas operadoras (Telebrs), o perodo compreendido entre 1972 e o incio da dcada
de 80 representou uma expanso considervel da base telefnica.
Nos anos 80, porm, as modificaes no cenrio poltico e a piora da situao econmicosocial do pas reverteram o ritmo acelerado de desenvolvimento do setor. A partir daquela
dcada, os reajustes de tarifa inferiores inflao, a implantao de subsdios cruzados nos
produtos,12 a politizao dos cargos executivos das estatais e as restries impostas pelo
governo federal ao uso do FNT e do lucro operacional da Telebrs reduziram a capacidade de
investir e, ao longo do tempo, tiveram como conseqncia a formao de vultosa demanda
reprimida, apontando sinais de esgotamento do modelo monopolista estatal.13
Mesmo assim, esses anos apresentaram conquistas, impulsionadas sobretudo pelo avano
tecnolgico. Em 1985 e 1986, foram lanados os satlites de comunicaes BrasilSat-I e
BrasilSat-II, por meio dos quais se conseguiu integrar o territrio brasileiro, com
externalidades econmicas positivas no espao geogrfico. Em 1987, comeou a ser
estudada a implantao da telefonia mvel; o primeiro sistema, em tecnologia analgica
AMPS,14 seria inaugurado em 1989.
Em parceria com o CPqD e outros centros de pesquisa e/ou universidades, a Telebrs
desenvolveu produtos vinculados a tecnologias de ponta, como as centrais de comutao
digital, os equipamentos multiplex com elevada capacidade, a fibra ptica, os sistemas de
comunicao de dados e o sistema de carto indutivo para telefone pblico.
De toda forma, no aspecto da prestao do servio, a estagnao do crescimento da
Telebrs obteve como resultado a escassez de novas linhas, a degradao da qualidade das
comunicaes, os planos de expanso onerosos com prazos dilatados, o congestionamento
das rotas de longa distncia em horrios de pico, as tarifas mais elevadas e a
descapitalizao das empresas, decretando a necessidade de nova mudana, principalmente
por tratar-se de infra-estrutura ligada competitividade de todos os setores da economia.
Em relao ao financiamento, as restries impostas pelo governo federal para o setor
pblico contriburam para a escassez dos recursos. Havia limites para o investimento;
restries ao endividamento e ao uso dos lucros; atrasos nas autorizaes para lanamento

de debntures e para captao no exterior; e outras ingerncias na administrao das

estatais.
No final de 1984, o FNT15 foi transformado no Imposto Sobre Servios de Comunicaes
(ISSC), que na Constituio de 1988 foi substitudo pelo Imposto Sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS).
Ante tais condies, o setor foi obrigado a estruturar no mecanismo de autofinanciamento
sua necessidade de expanso. Conforme relatado, os novos assinantes, ao encomendarem a
linha telefnica, eram compelidos a comprar aes da Telebrs ou de suas subsidirias,
sendo o servio, em geral, disponibilizado em um ou dois anos aps a inscrio. Com isso,
por estar sendo transferido ao usurio o encargo dos investimentos, os valores pagos por
novas linhas eram elevados demais. Tal fato, aliado conjuntura econmica do pas, reduziu
o montante de recursos destinados aos planos de expanso, no sendo estes suficientes
nem sequer para financiar a demanda reprimida de linhas telefnicas.
Como efeito adverso da situao descrita, configurou-se um mercado paralelo para os
assinantes que no podiam dispor de tanto tempo at o recebimento de uma nova linha,
como era o caso das empresas e dos profissionais liberais.
Na cadeia de fornecedores, dependente do poder de compra estatal (agora reduzido), a
poltica recessiva foi conseqentemente nociva, levando a capacidade de produo a retrairse.
Do ponto de vista internacional, tambm ao longo dos anos 80, iniciaram-se processos de
liberalizao em pases desenvolvidos, sendo privatizadas as principais operadoras estatais16.
No Brasil, na primeira metade da dcada de 90, o evidente esgotamento do modelo e as
dificuldades de financiar o setor endossaram a necessidade de rever a estrutura prevista
para as telecomunicaes.
4. PERODO 1997-2001: A IMPLANTAO DE UM NOVO MODELO VISANDO A
UNIVERSALIZAO, QUALIDADE E COMPETIO
Para reverter o quadro anterior, formulou-se nova proposta para o setor, com marco na
promulgao da Lei Geral de Telecomunicaes (LGT), de 1997. Nela, os entes privados se
tornariam peas-chaves na operao, sendo regidos por uma baliza regulatria estvel e por
uma agncia nacional reguladora independente; ambas as coisas seriam necessrias para
caracterizar um ambiente institucional propcio ao desenvolvimento, capaz de estimular a
transformao da estrutura monopolista em outra, de carter competitivo (Pires, 1999).
O objetivo de tal reviso era retomar o crescimento e prover infra-estrutura
tecnologicamente moderna, com qualidade, padro internacional e diversificao dos
servios, acesso universal aos servios bsicos, tanto garantindo o papel social de
integrao nacional, quanto viabilizando patamares de competitividade para o pas no que
tangia s comunicaes (Minicom, 1997).
J que um dos motores para alcanar os interesses maiores da sociedade, definidos nos
objetivos acima descritos, era a criao de processos concorrenciais (nos quais a barreira de
entrada imposta por poltica governamental tenderia a enfraquecer-se ao longo do tempo), a
regulao e a fiscalizao passaram a ter papel preponderante, dada a existncia de
assimetrias no poder de mercado das empresas que se originariam do legado estatal,

predominantemente monopolista.17 Somando-se aos tpicos da gesto de recursos escassos

e da outorga de licenas, a formulao de regras de funcionamento do mercado era
necessria para criar uma dinmica favorvel ao estabelecimento de concorrncia,
mantendo-se a viabilidade econmica das decises privadas de investimento e integrando-se
s questes sociais relevantes para a poltica interna dos pases.
Especificamente, o ano de 1998 constituiu-se em marco para a histria das
telecomunicaes brasileiras: o Sistema Telebrs foi privatizado em 29 de julho. O processo
de transformaes tivera incio com a mudana da Constituio Federal e prosseguira com a
promulgao da Lei Mnima e da Lei Geral de Telecomunicaes (LGT), em 16 de julho de
1997, que criava e implementava o rgo regulador (Anatel)18 e aprovava o Plano Geral de
Outorgas, o Plano Geral de Metas e a reestruturao do Sistema Telebrs, culminando com a
venda das aes de propriedade da Unio.
Os quatro grandes processos implementados pelo governo federal com vistas a efetivar a
reestruturao dos servios foram:
a implantao da telefonia mvel da banda B, em 1997, quando o territrio nacional foi
dividido em dez reas de concesso;
a privatizao do Sistema Telebrs, em 1998, quando a telefonia fixa ficou dividida em
trs reas de concesso, a longa distncia se concentrou numa s operadora e a telefonia
mvel da banda A se repartiu entre dez reas;
a criao e concesso, em 1999, das empresas-espelhos de telefonia fixa e de longa
distncia; e
a implantao da telefonia mvel nas bandas C, D e E, que formaram a segunda gerao
do segmento do pas, denominada Servio Mvel Pessoal (SMP).19
Enfrentado o desafio imposto pelo marco do novo perodo, cifras expressivas mostraram
que, pelo menos em boa parcela, os objetivos pretendidos foram alcanados. Pode-se
destacar a evoluo do nmero de acessos instalados na telefonia fixa, que foi de 16,5
milhes em 1996 para 47,8 milhes em 2001; ou, ainda, a implantao efetiva da telefonia
mvel, que atingiu 28,7 milhes de usurios em 2001, com teledensidade de dezessete
acessos por cem habitantes, bastante superior de 1996, por exemplo (1,7 acesso por cem
habitantes) (Anatel, 2001).
Outro nmero que mostra o crescimento diz respeito aos postos de trabalho existentes no
Sistema Telebrs na poca e no perodo ps-privatizaes, isto , depois de 1998. Se havia
93,1 mil postos em 1990, o nmero subira para 153,1 mil em 1998 e j beirava 300 mil no
primeiro semestre de 2001 (Anatel, 2001).
No campo do desenvolvimento tecnolgico, embora se possam listar alguns avanos, a
desnacionalizao de parte dos processos de P&D foi mesmo o fato marcante no perodo,
sobretudo pela perda do poder indutor da Telebrs. Por causa da privatizao, o CPqD
transformou-se em fundao de direito privado e passou a ser empresa provedora de
solues tecnolgicas para o mercado em geral.
Com a expanso da infra-estrutura, as operadoras realizaram volumes significativos de
investimentos, com financiamento expressivo do BNDES. Isso criou oportunidades para
investir-se na indstria de equipamentos de telecomunicaes, o que induziu a entrada de
novos fabricantes no mercado e a ampliao da presena dos j instalados.20
Contudo, uma vez que as operaes realizadas no pas estavam centradas na montagem dos
bens finais, esses investimentos em plantas no detiveram a deteriorao do saldo comercial

da indstria de equipamentos de telecomunicaes, que s no foi maior graas s polticas

de atrao de fabricantes adotadas pelo governo e pelo BNDES; assim, o dficit maior
situou-se no segmento de componentes, partes e peas, e de alguns dos bens finais.21
Em decorrncia do parque montado, as ativas polticas governamentais tambm serviram
para proporcionar ao pas oportunidades de exportao dos produtos acabados, como
estaes rdio-base, centrais de comutao e terminais mveis.
Outro ponto que contribuiu para agravar o dficit em componentes disse respeito poltica
de compras dos fabricantes de equipamentos, que adotaram de incio o fornecimento
centralizado, orientado pelas matrizes,22 e depois a terceirizao em integradores globais,23
os quais, por sua vez, mantiveram a centralizao o conjunto de equipamentos de
telecomunicaes montados no Brasil tinha elevado contedo de importao.
Essa lgica de compras tambm ocorria nas decises das operadoras de capital estrangeiro.
Em geral, elas decidiam corporativamente, o que privilegiava os fornecedores de mesma
origem de capital ou os fornecedores globais, em detrimento dos fabricantes de capital
nacional, ainda mais quando se adicionava a existncia de marca forte e a possibilidade de
financiamento da compra pelas matrizes (Melo & Gutierrez, 1998). Nesse contexto,
configurou-se a atual supremacia do capital externo na indstria de equipamentos de
telecomunicaes.
Por fim, embora este texto detenha-se no perodo anterior a 2002, importante relatar a
atual reverso, tanto no pas quanto no exterior, da trajetria expansionista que predominou
ao final de dcada de 90.
A explicao para esse novo quadro encontra-se em diversos fatores, que tm origem no
s exgena indstria, como, por exemplo, a desacelerao da economia americana (com
reflexos em todo o mundo), mas tambm endgena. Por exemplo, o sobreinvestimento em
infra-estrutura, que se baseava em previses no-confirmadas do trfego de dados a ser
gerado por empresas de Internet e que causou forte queda nos preos dos servios; a
estrutura de capital das empresas com alto grau de alavancagem,24 sendo parte do
endividamento oriundo do pagamento de licenas, com preos supervalorizados, tambm
por conta de previses de demanda no-confirmadas; e os atrasos no desenvolvimento de
determinadas tecnologias25 e na aceitao de outras, em funo da ausncia de servios de
valor agregado. Tais fatores, conjugados, causaram a postergao das datas estimadas para
retorno dos investimentos.
Particularmente no Brasil, a possibilidade de antecipar para 2001 as metas de
universalizao e qualidade definidas pela Anatel para a telefonia fixa e de longa distncia,
em conjunto com a montagem e ampliao das redes de celular, fez com que o quadro de
retrao no fosse to acentuado quanto no mercado externo. Todavia, principalmente na
telefonia fixa (que, conforme dito, antecipou seus investimentos), os prximos anos devero
apresentar investimento de capital ainda pequeno, quando comparado ao do quadrinio
1998-2001.
Mesmo diante da trajetria descrita, por serem as telecomunicaes um setor que tem em
parte de seus segmentos grande taxa de inovao em produtos e servios galgada na base
microeletrnica, que tambm evolui , estima-se a recuperao futura do quadro, podendo
citar-se os seguintes aspectos: a migrao das redes de celular tecnologicamente defasadas
para tecnologias de ponta, a includa, a longo prazo, a telefonia celular de terceira gerao;
a introduo, na telefonia fixa, das redes NGN,26 com comutao por pacotes de dados, bem

como a invaso de reas por parte das operadoras; o incio da televiso digital; o
crescimento no uso da Internet, pelo aumento de banda na rede fixa, com a famlia de
produtos DSL;27 a possibilidade de fuses e aquisies entre os grupos empresariais to logo
permitido pela regulao;28 e a introduo de novos servios de valor agregado, capazes de
aumentar a receita mdia por usurio. Isso sem contar a possibilidade de um cenrio em
que a distribuio de renda no pas seja menos concentrada, o que ampliaria imensamente a
base de usurios.29
Outro ponto importante para as perspectivas futuras do setor a discusso da garantia de
acesso s redes locais (unbundling). Segundo Considera et al. (2002), caso haja isonomia
de acesso s redes das incumbents, pode viabilizar-se o efetivo aumento da competio nos
mercados locais.
5. O IMPACTO DA ATUAO DO BNDES NO SETOR DE TELECOMUNICAES
O papel do Banco no apoio ao setor se deu de forma bastante distinta no decorrer dos
diferentes perodos, tendo sido essa atuao fundamental para que, aps 1997, se
implementasse o novo modelo.
Nas dcadas de 50 e 60, a existncia do mecanismo de autofinanciamento para a telefonia
local e do FNT para o apoio ligao de longa distncia, mais a impossibilidade, poca, de
o BNDES financiar empresas de capital estrangeiro, fez com que o Banco no tivesse
atuao sistmica e, por isso, apoiasse poucos projetos especficos. Os montantes
desembolsados para o setor eram reduzidos, se comparados ao oramento de desembolsos
do BNDES e ao total de investimentos das unidades fabris de telefonia.
Nos anos 70, a atuao do BNDES tambm foi pontual, quando comparados os
financiamentos realizados ao volume total de desembolsos no perodo. Em 1971, por
exemplo, o Banco realizou operaes vinculadas aos investimentos de apenas quatro
empresas: a Cia. Estadual de Telefones da Guanabara (Cetel), a Telefnica Municipal SA
(Telemusa, Juiz de Fora), a Telefones da Bahia SA (Tebasa) e a Cia. Telefnica da Borda do
Campo (ABC Paulista). O valor conjunto correspondia a 2,9% do total de financiamentos
aprovados pelo BNDES, com apenas uma operao de prestao de aval.
Na dcada de 80, as medidas de conteno do governo federal, que impossibilitavam ao
BNDES financiar empresas estatais e incluam o trmino da arrecadao do FNT,
mantiveram restrita a atuao do Banco no apoio s telecomunicaes, restando s
empresas o uso do mecanismo de autofinanciamento. Houve apoio a algumas das empresas
do setor, mas sempre com valor marginal vis--vis o total de desembolsos efetuados pelo
BNDES no perodo. Alis, a taxa de crescimento anual mdia dos desembolsos para
telecomunicaes foi negativa entre 1980 e 1989 (-6,76%).

O mesmo quadro das dcadas anteriores se manteve no incio dos anos 90; contudo, aps a
reviso do modelo (em 1997), a expanso da infra-estrutura foi realizada com volumes
significativos de investimentos das operadoras, e o apoio do BNDES se mostrou decisivo
tanto para a prpria privatizao quanto para a internalizao dos investimentos realizados
na implantao e modernizao das redes.
Na cadeia produtiva, o perodo posterior a 1997 foi marcado por atuao ativa do BNDES.
Este aproveitou as oportunidades geradas para que a indstria de equipamentos de
telecomunicaes investisse no pas, induzindo a entrada de novos fabricantes no mercado
nacional e a ampliao das atividades presentes nas cadeias de valores dos recm-chegados
e dos j estabelecidos.
Tal processo decorreu da poltica de crdito adotada pelo BNDES, mediante a concesso de
financiamento para infra-estrutura de contedo nacional e para equipamentos com PPB,30
favorecendo as condies do crdito tecnologia nacional, em adio a outros incentivos
governamentais, como, por exemplo, os advindos da Lei de Informtica.31
Nos servios propriamente ditos, o Banco fomentou e viabilizou, por meio do crdito, o ciclo
expansionista, elaborando polticas e programas que foram fortes alavancas para
implementao do modelo proposto pela LGT.
Devido urgente necessidade de recursos para a fase inicial dos projetos de
telecomunicaes, o BNDES, logo aps a privatizao, com objetivo de acelerar os prazos
para concesso de apoio financeiro, aprovou repasses atravs de emprstimos-pontes de
curto prazo, consistentes com os prazos imediatos de implantao das redes, enquanto se
analisava a possibilidade de conceder colaborao financeira de longo prazo.
A magnitude dos recursos envolvidos, a complexidade dos projetos e a diferenciao dos
riscos a mitigar estimularam o Banco a utilizar instrumentos de project finance,32 diluindo o
risco de crdito pela formao de consrcios de bancos repassadores de recursos do prprio
BNDES para lidar com as joint ventures do setor, o que permitiu maximizar as sinergias
entre os interessados e, sobretudo, compartilhar covenants indicadores de riscos e garantias
(Carneiro & Borges, 2002).

A montagem das operaes do Banco foi guiada pelos quatro grandes processos de
reestruturao descritos na seo 4.
Em 1997, quando da implantao da telefonia mvel da banda B, criou-se o Programa de
Apoio Telefonia Celular Banda B (PATC). No final de 1998, surgiu o Programa de Apoio a
Investimentos em Telecomunicaes (Pait), ao qual foram incorporadas as linhas de
financiamento oferecidas no mbito do PATC e que serve tambm as novas empresas.33
O Pait foi o instrumento para, mediante crdito s operadoras, incentivar a compra e
fortalecer a produo local de bens finais. Ele contribuiu indiretamente para o aumento de
exportaes, j que algumas indstrias, instaladas com o objetivo inicial de atender
demanda de equipamentos do mercado interno, agora utilizam suas fbricas no Brasil como
base para o comrcio exterior.
As condies de apoio financeiro variavam de acordo com cada projeto. Ademais, ofereciamse linhas de financiamento Finame e BNDES Automtico, tambm com exigncias quanto ao
grau de nacionalizao e origem da tecnologia.34
Como regra geral, para diluio do risco setorial em sua carteira de projetos, o BNDES
apoiou at 30% dos investimentos financiveis. Desse montante, 70% eram recursos
repassados por agente financeiro. Tal poltica se mostrou acertada na poca expansionista,
mas no perodo recente, com a retrao setorial (que aumentou a percepo de risco de
crdito e, conseqentemente, inibiu as fontes privadas de financiamento),35 fez-se
necessrio rever as prticas adotadas, com vistas ao fomento de outro ciclo de inverses.

Um exemplo: visto que o conjunto de empresas de telecomunicaes representa mais de

40% da composio atual do ndice Bovespa, podem-se criar mecanismos que atrelem as
condies de financiamento do Banco s prticas de governana corporativa, estimulando o
fortalecimento do mercado de capitais nacional.
Na tabela 2, fica evidente a enorme evoluo nos desembolsos para o setor aps 1998. No
ano 2000, eles representaram 20,25% do total de recursos do BNDES, com o expressivo
montante de R$ 5,3 bilhes. Entre 1990 e 2001, a taxa de crescimento mdio anual foi de
46,23%, bem superior do total dos desembolsos no perodo, o que contrasta com a taxa
negativa da dcada anterior.

A magnitude da atuao da poltica de crdito recente do BNDES sobressai quando se

compara com os valores desembolsados historicamente para telecomunicaes o total de
investimentos feitos pelo setor no perodo 1998-2001. Aps 1998, o Banco torna-se a
principal fonte isolada de financiamento das telecomunicaes, sendo responsvel por apoiar
at 32,8% do total dos investimentos realizados. Fica assim explicitada sua valiosa
contribuio para a fase expansionista, na qual importante a existncia de uma fonte de
crdito de longo prazo fomentando investimentos.
Nessa atuao, um destaque inerente prpria estrutura do setor: nele, a aquisio de
!bens de capital", isto , a ampliao das redes de telecomunicaes, gera impacto imediato
na prestao do servio, sem aquela defasagem temporal entre investimento e gerao de
benefcios existente em outros segmentos. Com isso, pode-se esperar que os investimentos
alavancados pelo BNDES no quadrinio 1998-2001 reflitam-se em dados que mostrem a
concretizao das metas do novo modelo.

No grfico 2, para tal efeito comparativo, traou-se a relao existente entre os

financiamentos ao setor e a quantidade de acessos fixos instalados; j o grfico 3 traz a
relao entre os financiamentos destinados ao setor e a teledensidade na telefonia fixa.
Mesmo sabendo que no total de financiamentos do BNDES h outros itens importantes afora
a ampliao da rede fixa, os grficos mostram a existncia de correlao entre o apoio do
Banco e a tendncia de crescimento para atender no s demanda economicamente mais
rentvel, como tambm s metas de universalizao.

No entanto, quando se comparam os montantes expressivos de financiamento no setor de

servios com os financiamentos aos investimentos fixos na indstria de telequipamentos e
de componentes eletrnicos, comprova-se que os reflexos das polticas industriais adotadas
se concentraram na montagem de bens finais, que no intensiva em capital. Portanto,
embora usufrua de parte dos bilhes de reais desembolsados para as operadoras mediante a
venda de seus produtos, esta no acompanha a srie de investimentos em ativos
permanentes, sendo quase inexpressiva a participao dos fabricantes de componentes no
total desembolsado para a indstria. Pode-se visualizar isso no grfico 4.

Embora haja incremento no financiamento para os fabricantes no perodo 1997-2001, os

valores das sries so consideravelmente menores, confirmando a estrutura produtiva
importadora. Caso tivesse havido adensamento da cadeia produtiva no perodo, sobretudo
com a atrao de fabricantes de circuitos integrados (sendo essa uma indstria dependente
de crdito de longo prazo), a srie de dados relativa ao financiamento do BNDES
acompanharia, ao menos em parte, o patamar de investimentos no setor de servios.
Tal concluso aponta a necessidade de elaborar um plano de atrao de fabricantes de
componentes se o Brasil quiser reduzir o dficit estrutural na balana comercial do
segmento, pois, mesmo se houver crescimento das exportaes da base produtiva aqui
instalada, o efeito sobre o aumento das importaes ser imediato.
Independentemente da produo, outra proposta de poltica que j vem sendo adotada visa
a aumentar a agregao de valor local. No campo da ao governamental em P&D, deve-se
mencionar a recente criao do Fundo Para o Desenvolvimento Tecnolgico das
Telecomunicaes Brasileiras (Funttel), previsto pelo artigo 77 da Lei LGT e institudo pela
Lei 10.052, de 28 de novembro 2000. O BNDES o agente financeiro do Fundo e participa
de seu Conselho Gestor.
No escopo de tais recursos, o BNDES apoiar, em condies extremamente favorveis,
projetos vinculados ao desenvolvimento tecnolgico, seja nas operadoras de servios e nas
indstrias do setor, seja para execuo autnoma, conjunta ou terceirizada, junto rede
nacional de centros de excelncia em telecomunicaes. Alm disso, parte do Funttel ser
destinada ao custeio necessrio s operaes do CPqD.
Essa iniciativa, em conjunto com a reviso dos critrios de crdito e outros mecanismos de
poltica industrial, poder dar suporte a novos investimentos, que, embora de menor valor
absoluto, talvez venham a ter maior valor agregado se o pas for hbil ao elaborar
estratgias indutoras, capazes de internalizar as diversas etapas dos sistemas de suprimento
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tecnolgica e desemprego nas telecomunicaes. Tese de mestrado em economia poltica
apresentada PUC-SP, 2000.
Website da Anatel (www.anatel.gov.br).
Website da Associao Brasileira de Telecomunicaes por Assinatura (www.abta.com.br).
Website da Telebrs (www.telebras.com.br).
Website Infra-Estrutura Brasil (www.infraestruturabrasil.gov.br).

1 O autor agradece a colaborao de Marco Antnio Albuquerque de Arajo Lima, Ricardo Luiz de Souza
Ramos, Alan Adolfo Fischler, Lgia Barros das Chagas, Eduardo Andrade de S e Benevides, Luis Antonio
Ruffo, Vincius Lima Magalhes, Andr Nassif, Aldino Pereira Gomes e Ana Raquel Paiva Martins.
Particularmente, o autor destaca a contribuio de pesquisa de Rodrigo Flix Ribeiro, fundamental para a
elaborao das sries histricas de desembolso do BNDES.
2 Em geral, o setor de telecomunicaes dividido nos seguintes segmentos: servio telefnico fixo
comutado; servios mveis; servio de comunicao de massa (radiodifuso e TV por assinatura); e
servios multimdia (comunicao de dados, linha dedicada etc.).

3 O processo de convergncia tecnolgica est relacionado ao uso de uma mesma rede para trfego de voz e
dados, proporcionando meio nico para servios atualmente separados, com contedo multimdia.
4 Embora essa lei tivesse sido aprovada no Congresso Nacional em 1962, foi em 30 de maio de 1961 que o
presidente Jnio Quadros assinou o decreto de criao do Contel, com vistas ao assessoramento da
Presidncia da Repblica na formulao das polticas de telecomunicaes.
5 Os recursos do FNT se originava, de uma sobretarifa de at 30% cobrada sobre a explorao dos servios
pblicos de telecomunicaes.

6 A Constituio de 1988 foi alm nessa determinao, definindo que os servios pblicos de
telecomunicaes somente poderiam ser explorados pela Unio ou mediante concesses a empresas sob
controle de capital estatal, condio modificada apenas na segunda metade da dcada de 90.
7 Em 1972, segundo dados da Embratel, existiam 927 entidades em operao no servio pblico de
telecomunicaes. A maioria era independente, e algumas tinham pouqussimos assinantes. A operadora de
Santo Antnio da Boca do Acre (AC), por exemplo, administrava com apenas cinco telefones em 1973.
8 A mesma Lei 5.792, de 11 de julho de 1972, colocou disposio da Telebrs os recursos do FNT, principal
fonte de financiamento para o setor na poca.
9 Vale destacar que o primeiro choque do petrleo contribuiu para a necessidade dessa poltica, pois trouxe
desequilbrio balana comercial, atingindo o setor de telecomunicaes, fortemente importador.
10 O CPqD foi implantado em 1976, em Campinas (SP), mesma localidade da Unicamp, que j realizava
estudos para a Telebrs, formando um plo potencial de capacitao para indstrias eletrnicas. O Centro
teve papel primordial desde sua criao, pois permitiu o uso de tecnologia nacional num conjunto
considervel de equipamentos.
11 Embora j houvesse a convivncia com produtos de base tecnolgica digital.
12 As operadoras ganhavam na longa distncia compensaes sobre as perdas no servio local.
13 Um quadro com efeitos qualitativos e quantitativos da situao descrita pode ser visto em Carneiro e
Borges (2002).
14 Advanced mobile phone service.
15 Pelo Decreto-Lei 1.859, de 1981, o FNT deveria extinguir-se em 1982, sendo todos os recursos
transferidos para o Tesouro Nacional.
16 Podem ser citados o desmembramento da AT&T, nos Estados Unidos, e a privatizao da British Telecom,
no Reino Unido.
17 Por exemplo, quando se compara a market share mdia das empresas incumbents na telefonia fixa (isto
, aquelas desdobradas do Sistema Telebrs), ela situa-se em patamares necessariamente superiores ao
das concorrentes, com conseqncias diretas no poder de barganha para compras e na obteno de
economias operacionais, por exemplo.
18 Agncia Nacional de Telecomunicaes, autarquia responsvel pela regulao e fiscalizao do novo
mercado de telecomunicaes que estava surgindo.
19 Embora o plano original da Anatel fosse implementar as bandas C, D e E, no houve interesse de
nenhuma operadora por ocasio do leilo de venda da banda C, e ocorreram sobras em licenas das bandas
D e E.
20 Entre as empresas multinacionais j instaladas no Brasil antes da dcada de 90, podemos citar a Ericsson,
a Siemens e a NEC. Entre as que vieram ao longo dos anos 90, esto a Alcatel, a Lucent, a Motorola, a Nortel
e a Nokia.
21 Para mais detalhes sobre a balana comercial do complexo eletrnico, vide artigo de Andr Nassif,
!O complexo eletrnico" (p. 155).
22 A justificativa dos fabricantes para a adoo de tal poltica estava na possibilidade de reduzir o preo dos
insumos quando a negociao conduzida pelas matrizes e, portanto, envolve acordos globais de
fornecimento.
23 Nesse grupo, podem ser citadas as empresas Celstica, Solectron e Flextronics, entre outras.

24 Fator agravado no caso brasileiro, pois parte do endividamento foi em moeda estrangeira, sem utilizao
do instrumento de hedge.
25 Como exemplo emblemtico, cita-se o atraso mundial no cronograma de implantao da telefonia celular
de terceira gerao (3G).
26 Next generation network, redes nas quais o protocolo de comunicao o de Internet (IP).
27 Digital subscriber line, tecnologia que aumenta a capacidade de transmisso nos meios tradicionais, a
saber, o par de cobre.
28 Tal dinmica teria aspectos positivos sobre a estrutura de capital das empresas e sobre a rivalidade
estrutural da concorrncia, remontando a capacidade de investimentos.
29 Ainda que tal cenrio no se verifique, criou-se, atravs da Lei no. 9.998, de 17 de agosto, 2000, o Fundo
de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (Fust), destinado a cobrir as receitas financeiras
necessrias ao cumprimento da universalizao dos servios, o que tambm gerar ampliao da base,
embora no represente aumento da receita por usurio.
30 Processo produtivo bsico.
31 Para mais informaes, ver Andr Nassif em !O Complexo Eletrnico" neste livro.
32 Diante das dificuldades encontradas pelo BNDES para aplicar uma forma !pura" de project finance, os
financiamentos acabaram por utilizar uma que conjugou tcnicas de project finance e de financiamento
corporativo tradicional.
33 Operaes com empresas-espelho e SMP so tambm apoiadas no mbito do Pait.
34 No caso da linha Finame, por exemplo, o financiamento pode chegar a 100% do valor do investimento,
quando se trata da produo/comercializao de centrais Trpico.
35 Nessa classificao, enquadram-se os bancos privados, os prprios fornecedores e o mercado de capitais
em geral, tanto nacional quanto internacional.

O SETOR ELTRICO
Antnio Claret S. Gomes
Carlos David G. Abarca
Elada Antonieta S. T. Faria
Helosa Helena de O. Fernandes
No Brasil, at o final do sculo XVIII, a indstria (no sentido genrico do termo)
praticamente se restringia fabricao do acar nos engenhos e minerao. Durante o
perodo colonial, outras atividades industriais (artesanais e manufatureiras) se
desenvolveram no pas. Entretanto, todas eram secundrias no conjunto da economia.
Na primeira metade do sculo XIX, apesar das medidas liberalizantes proclamadas por d.
Joo VI (alvars de 1808 e 1809), a existncia de diversos entraves econmicos e histricos
impedia o desenvolvimento industrial no pas. A diviso do mercado mundial entre as
potncias capitalistas, o trabalho escravo (dificultando o surgimento de um mercado de
trabalho livre), o grau incipiente da urbanizao e o sistema deficiente de transporte
tornaram inteis os esforos de industrializao nesse perodo.
A partir de meados daquele sculo, a cultura do caf, voltada para a exportao, tornou-se o
centro dinmico da gerao de renda no pas; os plos de produo estavam localizados nas
provncias do Rio de Janeiro, num primeiro momento, e de So Paulo, na etapa seguinte. A
valorizao do produto no mercado externo e as condies favorveis no ambiente interno
(oferta elstica de terra e de mo-de-obra) serviram de estmulo ao aumento da produo, o
que passou a ser o locus preferencial de interesse dos investimentos. Esses fatores
(associados expanso da renda agroexportadora; s medidas protecionistas, tais como a
Tarifa Alves Branco, de 1844; extino do trfico negreiro, em 1850; ao simultneo
aumento da imigrao estrangeira; e aos supervits na balana comercial aps 1860)
produziram as precondies para os avanos rumo modernizao do pas. O processo
impulsionou o setor urbano da economia, que comeou a ter uma importncia e um
desenvolvimento capazes de diferenci-lo significativamente do rural. Por outro lado, o
crescimento das cidades levava a uma expanso da indstria de construo civil e da oferta
de infra-estrutura urbana. nesse movimento que se inserem as primeiras iniciativas de uso
da energia eltrica no pas, mesma poca que essa inovao tecnolgica era introduzida
na Europa e nos Estados Unidos.1
As experincias pioneiras no Brasil voltaram-se para a iluminao e o transporte pblicos. O
marco inicial 1879, quando foi inaugurado, no Rio de Janeiro, o servio permanente de
iluminao eltrica interna na estao central da ferrovia Dom Pedro II (Central do Brasil); a
fonte de energia era um dnamo. Em 1881, na mesma cidade, ainda fazendo uso de dnamos
acionados por locomveis, instala-se a primeira iluminao pblica num trecho do jardim do
Campo da Aclamao, a atual praa da Repblica. No mesmo ano, na inaugurao da
Exposio Industrial, a energia eltrica foi utilizada para iluminar dependncias do edifcio do
Ministrio da Viao no largo do Pao (atual praa XV), tambm no Rio de Janeiro. Em 1883,
comea a operar a primeira central geradora eltrica, com 52 kW de capacidade, em
Campos (RJ); tratava-se de uma unidade termeltrica, movida a vapor gerado em caldeira a
lenha, para alimentar 39 lmpadas. Esse empreendimento inaugurou a prestao de servio
pblico de iluminao na Amrica do Sul. Nos transportes coletivos, o uso pioneiro da
eletricidade como fora motriz ocorreu em 1883, em Niteri, com a primeira linha brasileira
de bondes eltricos a bateria.

Pari passu intensificao do uso da eletricidade como nova opo tecnolgica para
iluminao de logradouros e como fora motriz nos transportes pblicos, os setores
produtivos comearam a incorporar essa inovao em seus processos industriais. Em 1883,
construda a primeira hidreltrica brasileira, no municpio de Diamantina (MG).
Aproveitando as guas do ribeiro do Inferno, afluente do Jequitinhonha, a energia gerada
era transportada por uma linha de transmisso de dois quilmetros, para acionar
equipamentos utilizados na extrao de diamantes da minerao Santa Maria. Nos anos de
1885 e 1887, dois outros projetos hidreltricos foram implantados para autoproduo: o da
Companhia Fiao e Tecidos So Silvestre (Viosa, MG) e o da Compagnie des Mines dOr du
Faria (Nova Lima, MG).
Em 1887, houve dois empreendimentos de iluminao pblica, nas cidades do Rio de Janeiro
e Porto Alegre. No Rio, a Companhia de Fora e Luz foi criada para fornecer iluminao
eltrica a alguns pontos do centro, com energia gerada numa pequena central termeltrica
localizada num prdio do largo de So Francisco. Na capital gacha, teve incio um servio
permanente de fornecimento de luz a consumidores particulares, com energia proveniente
de uma termeltrica de 160 kW da Companhia Fiat Lux.
Em 1891, a Companhia Estrada de Ferro da Tijuca estendeu at o Alto da Boa Vista a linha
de bondes que operava com trao animal na conexo do centro do Rio Tijuca. Em face da
declividade do terreno, no era vivel o uso da trao animal no projeto de expanso da
linha. Para superar essa dificuldade, a companhia instalou uma usina eltrica no local (atual
bairro da Usina), que alimentaria de energia os bondes. As obras, porm, foram paralisadas,
e aquela que teria sido a primeira linha latino-americana de bondes eltricos s entrou em
servio em 1898. Assim, coube Companhia Ferro-Carril do Jardim Botnico (ex-Botanical
Garden Rail Road Company) colocar em operao, em outubro de 1892, a linha pioneira de
bondes eltricos da Amrica Latina: a largo da Cariocalargo do Machado.
Entre 1890 e 1909, o nmero de estabelecimentos industriais cresceu 800%. O setor de
manufaturas, no acionamento de sua maquinaria, utilizava como fonte primria de energia o
carvo importado. Convencidos de que a eletricidade de origem hidrulica era mais
econmica que o carvo importado, os industriais da poca passaram a utilizar
crescentemente a nova opo. Um exemplo emblemtico dessa mudana foi dado pelo
empresrio Bernardo Mascarenhas. O industrial, pela primeira vez na Amrica Latina, fez
uso de motores a hidreletricidade em sua Companhia Txtil Bernardo Mascarenhas.
Para tanto, obteve autorizao de criar, em janeiro de 1888, a Companhia Mineira de
Eletricidade, concessionria de servio pblico para gerar e distribuir energia eltrica, com o
objetivo de fornecer iluminao pblica e particular a Juiz de Fora (MG) e fora motriz a sua
fbrica e a outras da regio. No empreendimento, incluiu-se a construo da primeira
hidreltrica de maior porte do pas: a usina Marmelos-Zero, com 250 kW de potncia, que
iniciou operao em 1889, sendo expandida para 375 kW em 1892.
Entre 1883 e 1900, a capacidade instalada no Brasil multiplicou-se por 178, passando de 61
kW para 10.850 kW, dos quais 53% de origem hidrulica.
Entre os anos de 1890 e 1900, houve a instalao de vrias pequenas usinas,
principalmente termeltricas, para atender demanda da iluminao pblica, da minerao,
do beneficiamento de produtos agrcolas e do suprimento de indstrias txteis e de
serrarias. O censo de 1920 informa que, em 1900, existiam no Brasil doze usinas com
capacidade instalada superior a mil HP (0,7457 MW). Essas usinas, bem como as de
capacidade instalada inferior a mil HP, pertenciam em geral a concessionrios ou

autoprodutores distintos e forneciam eletricidade a diversas localidades e tecelagens pelo

pas afora.
Na passagem do sculo XIX para o XX, o processo de expanso urbana do Rio de Janeiro e
de So Paulo atraiu o capital estrangeiro para instalar companhias de servios pblicos. Em
1899, constituiu-se em Toronto (Canad) a So Paulo Tramway, Light and Power Company
Limited. No ano seguinte, ela deu incio operao da primeira linha paulistana de bondes
eltricos, que utilizava energia fornecida por uma termeltrica da prpria companhia.
Em 1904, os mesmos capitais canadenses, em parceria com scios americanos, criaram a
Rio de Janeiro Tramway, Light and Power Company para explorar praticamente todos os
servios urbanos de utilidade pblica: transportes (bondes e nibus), iluminao pblica,
produo e distribuio de eletricidade, distribuio de gs canalizado e telefonia.
Nessa poca, o emprego crescente da energia eltrica justificou os primeiros movimentos de
regulamentao da atividade pelo Estado. Em 1903,2 uma lei bastante genrica autorizava o
governo federal a promover, por via administrativa ou concesso, o aproveitamento da
energia hidrulica dos rios brasileiros para fins de servios pblicos, facultado o uso dos
excedentes para autoconsumo em atividades agroindustriais. Tal lei pouca eficcia mostrou,
uma vez que, na prtica, os concessionrios continuavam firmando contratos e sendo
regulamentados pelos estados e municpios. Mesmo assim, pode-se interpretar que foi esse
o germe da regulamentao federal da indstria de energia eltrica.
Em 1905, a Light, para suprir seu mercado, deu incio ao aproveitamento das bacias dos rios
Pira e Paraba do Sul e do ribeiro das Lajes, prximas aos centros de consumo. A primeira
obra foi a usina de Fontes Velha, que comeou a operar em 1907 e atingiu 24 mil kW de
potncia em 1909, o que representava 20% da capacidade instalada total do pas.
A partir de ento, houve forte expanso urbana a populao brasileira cresceu
extraordinariamente, saltando de 17 milhes de habitantes em 1900 para 31 milhes em
1920. O aumento populacional pressionou a demanda por servios urbanos e fez surgir um
mercado interno que justificava a produo interna de bens de consumo. Ao mesmo tempo,
as restries externas provocadas pela Primeira Guerra Mundial criaram as precondies
para que se aplicasse o capital surgido com as atividades cafeeiras. O desenvolvimento
observado na gerao de energia eltrica pelo aproveitamento do potencial hidrulico do
eixo RioSo Paulo fez com que a capacidade instalada no pas se ampliasse mais de 600%
entre 1907 e 1919. O aumento da oferta de energia hidreltrica elevou a disponibilidade de
fora motriz para uso industrial. Assim, no perodo, a potncia instalada de mquinas
acionadas por eletricidade na indstria de transformao passou de 109 mil para 363,3 mil
HP e j representava praticamente a metade (47,2%) das formas de energia empregadas no
setor secundrio. Fora do eixo RioSo Paulo, o emprego da energia eltrica, em seus
diversos usos, comea a efetivar-se em 1903, quando Delmiro Gouveia, proprietrio da
Companhia Agro Fabril Mercantil, constri em Alagoas a hidreltrica de Angiquinho, com
captao na cachoeira de Paulo Afonso. A energia gerada pela usina destinava-se a acionar
as mquinas da fbrica de linhas e fios e fornecer iluminao vila operria de Pedra, atual
municpio de Delmiro Gouveia.

Em 1924, instala-se no pas uma subsidiria da Bond and Share Co., a American Foreign
Power Company (Amforp), com a compra de vrias pequenas concessionrias no interior de
So Paulo. Trs anos depois, a Amforp operava no s ali, mas tambm em nove capitais e
em So Gonalo (RJ), Petrpolis (RJ) e Pelotas (RS). Em 1930, a maior parte das atividades

ligadas energia eltrica j estava concentrada nas mos da Light e da Amforp. O parque
gerador brasileiro, por sua vez, tornara-se predominantemente hidrulico.
At 1930, a poltica econmica foi marcada pela ausncia de esforos deliberados para
promover o desenvolvimento industrial. O foco era a estabilidade monetria, o equilbrio
oramentrio do governo federal e a defesa dos interesses do setor agroexportador, em
especial os do caf. Embora essas polticas tenham favorecido o surgimento de vrias
unidades fabris, isso ocorreu de forma indireta, no intencional.
A crise de 1929 deixou claro o esgotamento do modelo agroexportador e a urgncia de
redefinir a poltica econmica e o papel do Estado naquele processo. Ainda que lder, o setor
agroexportador tinha agora de conviver com o emergente grupo ligado s atividades
urbano-industriais. Tal correlao de foras foi determinante para a reformulao das
polticas econmicas, que passaram a contemplar as demandas da nova classe. Ao quadro
vem acrescentar-se a crise da superproduo de caf, resultante das aes protecionistas
anteriores e agravada pela retrao do mercado externo na Grande Depresso.
A redefinio do papel do Estado, indispensvel para implantar um modelo econmico que
objetivasse diversificar a estrutura produtiva, fez-se pelo crescente intervencionismo na
esfera econmica. De incio, a interveno se manifestou com o aumento do poder de
regulamentao sobre os servios pblicos. nesse ambiente, e diante do intenso processo
de concentrao de mercado nas mos dos grupos Light e Amforp,3 que se esboam as
medidas pioneiras de ordenao institucional das atividades de produo e distribuio de
energia eltrica. Nos trs primeiros anos da dcada de 30, tomam-se algumas iniciativas
incipientes de regulamentao: a interrupo dos processos de autorizao de novos
aproveitamentos de cursos de gua; a proibio de aquisio de empresas; e a extino da
clusula-ouro, mecanismo que era utilizado desde o primeiro contrato com a So Paulo Light
e que garantia s empresas o reajuste sistemtico das tarifas pela cotao do ouro.
O novo arcabouo regulatrio se formaliza no Cdigo de guas (Decreto 24.643, de 10 de
julho de 1934), que materializa o projeto intervencionista na gesto do setor de guas e
energia eltrica. O Cdigo4 submete ao instituto das concesses e autorizaes a explorao
da energia hidrulica, assim como os servios complementares de transmisso,
transformao e distribuio. A partir da, a Unio passa a deter a competncia de legislar e
outorgar concesses de servios pblicos de energia eltrica, antes regidos apenas por
contratos assinados com os estados, os municpios e o Distrito Federal. A nova poltica
setorial rev os critrios para estabelecimento de preos dos servios e determina que a
tarifa seja fixada na forma de servio pelo custo, a fim de garantir ao prestador do servio
a cobertura das despesas de operao e das cotas de depreciao e de reverso e a justa
remunerao do capital investido; a remunerao deste recairia sobre o custo histrico das
instalaes.

O Cdigo de guas, ao mudar a relao do Estado com a indstria de eletricidade e

estabelecer princpios reguladores mais rgidos, gerou resistncias entre as principais
empresas do setor. A Light, maior companhia de energia eltrica, centrava suas crticas na
questo tarifria. Opondo-se remunerao do capital pelo custo histrico dos
investimentos, defendia que se adotasse o custo de reproduo ou reposio. Embora
houvesse resistncia adoo do custo histrico, na prtica esse princpio no tinha
influncia sobre a determinao das tarifas, em virtude de presses polticas e de
dificuldades operacionais e regulatrias para implement-lo. Ao estabelecer em seu artigo
195 que as autorizaes ou concesses sero conferidas exclusivamente a brasileiros ou a

empresas organizadas no Brasil, o Cdigo de guas refreou a participao de companhias

internacionais no setor.5

Ainda que o Cdigo no tenha sido plenamente implementado, sua inspirao nacionalista
provocou incertezas regulatrias que desencorajaram investimentos dos grandes grupos
estrangeiros instalados no pas. O desestmulo dos empresrios e a restrio s importaes
de mquinas e equipamentos durante a Segunda Guerra Mundial reduziram efetivamente o
ritmo de expanso da capacidade instalada, em descompasso com o crescimento do
consumo.6 Essa conjuntura desencadeou limitaes de oferta que se manifestaram no noatendimento de novas ligaes, no aumento do nvel mdio de utilizao da capacidade
instalada a nveis que comprometiam as margens de segurana e no emprego de artifcios
operacionais, como a queda na freqncia e na voltagem da energia durante os horrios de
pico de consumo.
Em vista desse ambiente, e seguindo a mesma poltica aplicada em outros setores
estratgicos da economia, o Estado amplia seu papel para alm das atribuies reguladoras
e fiscalizadoras: passa a investir diretamente na produo. A primeira deciso tomada em
1945, quando a Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf) surge para aproveitar os
recursos hdricos daquele rio (Decreto-Lei 8.031, de 3 de outubro de 1945).7
Na dcada de 40, presenciam-se as primeiras aes na direo de um planejamento
econmico estatal inspiradas em modelos estrangeiros. Em 1942, uma misso tcnica
americana (a Misso Taub) elaborou um plano decenal de investimentos para o Brasil, plano
que no teve desdobramentos prticos. Na mesma poca, a pedido do governo, formou-se
um grupo de cooperao entre tcnicos americanos e brasileiros: a Misso Cooke (1942-43).
Ela apontou o setor de energia eltrica como um dos principais gargalos que restringiam o
crescimento industrial do pas. Suas recomendaes indicavam a necessidade de um
planejamento mais abrangente da expanso, interligando os diversos sistemas de energia
eltrica. Sugeriu, ainda, a criao de um banco de investimentos que gerisse recursos de
novos impostos e ofertasse recursos de longo prazo para a indstria.8
Em 1946, o governo federal apresentou um Plano Nacional de Eletrificao, que incorporava
as recomendaes da Misso Cooke. O plano no apresentava um programa seriado de
obras, mas propunha, entre outras medidas, a concentrao dos investimentos em usinas
eltricas de pequeno e de mdio porte, cabendo ao Estado o papel de coordenador.9
Para o desenvolvimento do setor eltrico, o perodo 1930-45 se caracterizou por mudanas
institucionais ! Cdigo de guas ! que levaram forte centralizao das decises na esfera
federal, em coerncia com as mudanas estruturais do Estado brasileiro. As dificuldades do
governo federal para regulamentar o Cdigo eram reflexo das caractersticas monopolistas
do setor e da presena majoritria do capital estrangeiro numa atividade que assumia
crescente importncia para o desenvolvimento econmico.

No ps-guerra, seguiram-se os esforos de planificao da economia brasileira. Dentre eles,

o Plano Sade, Alimentao, Transporte e Energia (Plano Salte), de 1947, reuniu
contribuies de vrias reas do governo federal, sob a coordenao do Departamento de
Administrao do Servio Pblico (Dasp). O plano era uma tentativa de coordenar os gastos
pblicos mediante um programa plurianual de investimentos. No campo da energia eltrica,
uma de suas prioridades, ele recomendava elevar a capacidade instalada do pas de 1.500
para 2.800 MW em seis anos. Os recursos para sua execuo seriam provenientes do errio
federal e de emprstimos externos. O plano foi cumprido apenas em parte e, em 1952, viuse praticamente encerrado. Paralelamente tramitao do Plano Salte no Congresso
Nacional (1948-50),10 formou-se a Comisso Mista Brasileiro-Americana de Estudos
Econmicos; era uma misso de cooperao econmica entre o Brasil e os Estados Unidos
(Misso Abbink)11 que, corroborando os objetivos do Plano Salte, reafirmava a necessidade
de desenvolver o setor eltrico com base em poupana privada, mantendo o Estado na
posio de regulador e fiscalizador das concesses. Propunha, ainda, a criao tanto de um
fundo de recursos especficos quanto de um banco para geri-lo. Mais uma vez, cogitava-se a
idia de um banco de desenvolvimento. Mas as proposies da Misso Abbink, assim como
as de planos e misses anteriores, pouco avanaram.
O incio da dcada de 50 pode ser considerado um momento de mudanas na
industrializao brasileira. At ento, a indstria nacional (produo de bens perecveis e
semidurveis de consumo) se desenvolvera substituindo importaes em resposta a
restries externas. A continuidade da expanso industrial deveria centrar-se de forma
autnoma no mercado interno. Desse modo, o novo estgio dependia de mudanas
estruturais que viabilizassem a implantao da indstria pesada, da indstria de bens
intermedirios e da indstria de bens de capital.
Para estudar a implementao desse estgio, o governo Vargas, j em 1951, negociou com
Washington a criao da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos Para o Desenvolvimento
Econmico (CMBEU), composta de tcnicos, polticos e empresrios dos dois pases.12 Os
estudos promovidos pela CMBEU evidenciaram a presena de desequilbrios estruturais na
economia brasileira, sobretudo em setores estratgicos, como, por exemplo, o transporte e
a energia. Da remoo de tais pontos de estrangulamento dependia a continuidade do
processo de crescimento industrial. Ainda em 1951, o governo brasileiro negociou um
acordo de cooperao financeira com o Banco Internacional de Reconstruo e
Desenvolvimento (Bird) e o Banco de Exportao e Importao (Eximbank) para
financiarem, em moeda estrangeira, as importaes de mquinas e equipamentos
necessrios aos projetos de desenvolvimento sugeridos pela CMBEU. A contrapartida do
acordo foi a criao, naquele ano, do Programa de Reaparelhamento Econmico (Lei 1.474,
de 26 de novembro de 1951). Os recursos para esse programa provinham do Fundo de
Reaparelhamento Econmico (FRE), formado com recursos fiscais captados por um
emprstimo compulsrio dos contribuintes do Imposto de Renda e por emprstimos
contrados no exterior. Tendo a incumbncia de administrar os recursos do FRE, foi criado
em 1952 o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE, depois BNDES),
autarquia subordinada ao Ministrio da Fazenda (Lei 1.628, de 20 de junho de 1952).

O relatrio da CMBEU relativo ao setor eltrico diagnosticava como responsveis pelo

desequilbrio entre oferta e demanda de energia eltrica quatro fatores principais: (i) a
urbanizao acelerada; (ii) o forte crescimento industrial nas duas dcadas precedentes; (iii)
o rigoroso controle tarifrio; e (iv) a mudana na matriz energtica, com o deslocamento da
demanda de lenha e carvo importado para a de energia eltrica e petrleo. Ademais, as
propostas da CMBEU estavam orientadas de modo que a expanso futura do setor fosse

realizada por algumas grandes empresas privadas. Ao governo caberiam aes estritamente
reguladoras e supletivas.
O programa eltrico proposto previa para o perodo 1952-57 uma expanso de 682,9 MW na
capacidade instalada. Entretanto, por insuficincia de recursos, nem todos os projetos
sugeridos pela Comisso Mista foram implantados.
Paralelamente aos trabalhos da CMBEU, o governo, por intermdio da Assessoria Econmica
do Gabinete Civil da Presidncia da Repblica, desenvolveu algumas iniciativas para
equacionar a expanso do parque gerador brasileiro, destacando-se o encaminhamento ao
Congresso Nacional de projetos de leis destinados a: (i) instituir o Imposto nico Sobre
Energia Eltrica (IUEE), de acordo com o previsto no artigo 15 da Constituio de 1946; (ii)
criar o Fundo Federal de Eletrificao (FFE); (iii) regular a distribuio e aplicao das
parcelas do imposto arrecadado que caberiam aos estados, ao Distrito Federal e aos
municpios; (iv) instituir o Plano Nacional de Eletrificao; e (v) constituir a Empresa Mista
Centrais Eltricas Brasileiras SA (Eletrobrs). Em 31 de agosto de 1954, aps a morte de
Getlio Vargas, foi promulgada a Lei 2.308, que instituiu o FFE13 e o IUEE e designou o
BNDES como administrador de ambos. O Plano Nacional de Eletrificao14 no foi aprovado,
mas, posteriormente, suas propostas acabaram incorporadas poltica governamental de
desenvolvimento do setor.
Convm registrar ainda que, no segundo governo Vargas, o Conselho Nacional de Economia
(CNE), criado pela Constituio de 1946, elaborou um anteprojeto de lei com diretrizes para
organizar e desenvolver a eletrificao no pas. O CNE criticava abertamente o Plano
Nacional de Eletrificao, defendia a reviso drstica dos princpios do Cdigo de guas e,
em oposio Assessoria Econmica da Presidncia, propunha a via tarifria como soluo
para a crise do setor eltrico.
Com as bases lanadas no segundo governo Vargas, fica delineado no governo de Juscelino
Kubitschek (1956-61) o projeto de desenvolvimento do setor eltrico sob o comando da
empresa pblica, com a criao da maior parte das companhias estaduais de energia
eltrica15 e de mais uma geradora a Central Eltrica de Furnas, controlada pelo governo
federal e pelo estado de Minas. Juscelino planejava adotar uma estratgia
desenvolvimentista, de modernizao e rpida ampliao da produo industrial brasileira,
estratgia traduzida pelo slogan !cinqenta anos em cinco.
O principal instrumento de poltica econmica do governo JK foi o Plano de Metas (1956-61).
Ele incorporou as contribuies dos programas da CMBEU e do Plano Nacional de
Eletrificao do governo Vargas e teve como base de sustentao os trabalhos desenvolvidos
pelo Grupo Misto constitudo, em 1953, de funcionrios da Comisso Econmica Para
Amrica Latina e Caribe (Cepal) e do BNDES. Os estudos indicavam a necessidade de
superar #pontos de estrangulamento!16 que se tornavam obstculo modernizao e
expanso da economia brasileira. O modelo de crescimento combinava a ao do Estado
com a da empresa privada nacional e do capital estrangeiro. Dos investimentos propostos no
Plano de Metas, 43,4% destinavam-se rea energtica, sendo 23,7% para projetos de
eletricidade e 19,7% para outras formas de energia. No setor eltrico, a meta era um
aumento da capacidade instalada de gerao de 3.148 MW em 1955 para 5.595 MW em
1961. Os objetivos de ampliao da oferta de energia eltrica traados no Plano de Metas
foram, em sua grande maioria, alcanados. No perodo 1956-61, tinham-se instalado
2.056,7 MW, o que representava 84,1% da meta. Esse sucesso deveu-se em grande parte
atuao do BNDES, que, no mesmo perodo, financiou 46,3% do crescimento da capacidade
instalada.

A ao financiadora do Banco no setor teve incio com o apoio ao governo do Esprito Santo
(contrato assinado em 12 de janeiro de 1954) para o projeto da hidreltrica de Rio Bonito,
em Santa Leopoldina. O acordo entre o BNDES e o governo estadual estabelecia as bases
para criar uma sociedade por aes que se destinaria a gerar e distribuir energia eltrica;
essa empresa veio a surgir em setembro de 1956, com a constituio da Esprito Santo
Centrais Eltricas SA (Escelsa).

Entre 1952 e 1962, aprovaram-se 141 operaes de crdito (financiamentos e avais) para
projetos do setor eltrico; elas representaram, em mdia, 32% das aprovaes totais em
moeda. Nesse perodo, a capacidade instalada de gerao no pas atingia 5.729,3 MW, dos
quais 1.475,1 MW (25,7%) haviam contado com apoio do BNDES. Dentre os principais
projetos contratados at o final de 1962, destacavam-se as hidreltricas de Rio Bonito (ES),
Funil (BA), Salto Grande do Santo Antnio (MG), Paulo Afonso II (AL/BA), Lavrinhas (GO),
Maurcio (MG), Tronqueiras (MG), Euclides da Cunha (SP), Trs Marias (MG), Cachoeira
Dourada (GO), Peixoto (MG), Jacu I (RS), Jurumirim (SP) e Cubato Subterrnea (SP); as
termeltricas de Sobral (CE), Charqueadas (RS) e Piratininga (SP); as redes de distribuio
nos municpios de Lagoa Santa (MG), Mossor (RN), Itabaiana (SE), Estncia (BA), Massap
(CE), Aracaju (SE) e So Joaquim (SC); e diversas linhas de transmisso, em vrias
tenses, com extenso total de 6.363,5 quilmetros, em vrios municpios.
Em sntese, o perodo que se estendeu de 1946 (ps-guerra) a 1962 (criao da Eletrobrs)
foi marcado por uma alterao profunda no modelo brasileiro de desenvolvimento
econmico, modelo que passou a privilegiar a participao do Estado em funes produtivas,
financeiras e planificadoras. Nesse contexto, a constituio do BNDES criou condies para
compor o funding dos projetos de reaparelhamento da infra-estrutura (com destaque para
energia e transportes) e de instalao da indstria de base. Ademais, o Banco teve
destacado papel no planejamento da economia. No setor eltrico, sua atuao foi alm da
concesso de financiamentos em moeda nacional. A assistncia financeira abrangia prestar
garantias e avais indispensveis obteno de financiamentos no exterior para importar
equipamentos de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, autorizar inverses
diretas de companhias de seguro e capitalizao e ter participaes societrias/operaes de
underwriting. Os recursos de livre aplicao pelo Banco compreendiam o capital e reservas,
o Fundo de Reaparelhamento Econmico e os recursos especiais. Os recursos vinculados ao
setor eltrico eram o Fundo Federal de Eletrificao e a quota dos estados e municpios no
IUEE.

Entre o final do governo JK e o ano de 1967, amadureceu a nova estrutura organizacional

que iria planejar, regular, fiscalizar e expandir os servios de energia eltrica at o incio dos
anos 90. Na realidade, esse um perodo de transio, em que se criam as principais
condies institucionais e os instrumentos financeiros para a futura mudana de escala e de
grau de complexidade no setor, aproveitando-se inclusive do flego proporcionado pela
queda da taxa de crescimento do consumo, como resposta crise econmica de 1962-67.
Os principais marcos das transformaes no perodo so:
i) a criao, em 30 de maio de 1962, da Comisso de Nacionalizao das Empresas
Concessionrias de Servios Pblicos (Conesp), para, fundamentalmente, tratar da
nacionalizao das empresas do Grupo Amforp;
ii) a constituio, em junho de 1962, da Eletrobrs, vinculada ao Ministrio de Minas e
Energia,17 com as atribuies de planejar e coordenar o setor; desempenhar as funes de
holding de vrias concessionrias; e administrar os recursos financeiros (inclusive o
emprstimo compulsrio vigente a partir de 1964) destinados s obras de expanso da base
produtiva do setor, papel esse antes desempenhado pelo BNDES, desde a criao do Banco;
iii) a transformao, em 1965, da Diviso de guas e Energia do DNPM em Departamento
Nacional de guas e Energia (DNAE), rgo vinculado ao MME. Com a extino do CNAEE,
em 1967, suas funes passam ao DNAE, que muda de denominao para Departamento de
guas e Energia Eltrica (DNAEE);
iv) a criao, em 1962, do Comit Coordenador de Estudos Energticos da Regio CentroSul;
v) a contratao, em 1962, do Consrcio Canambra Consulting Engineers Ltd.,18 a fim de
apresentar solues para os problemas de fornecimento de energia eltrica nas cidades de
So Paulo e Rio de Janeiro. Os estudos do Canambra forneceram importantes contribuies
para o planejamento energtico brasileiro e subsidiaram os planos de desenvolvimento
econmico do pas, quais fossem: o Programa de Ao Econmica do Governo (Paeg, 196466) e o Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED, 1968-70); e
vi) a regulamentao da reavaliao dos ativos e a autorizao para a correo permanente
do imobilizado operacional base para o clculo da remunerao dos investimentos. Esse
era um ajuste reivindicado, pois o recrudescimento da inflao ao final dos anos 50
representava fator de descapitalizao das concessionrias e a legislao ento vigente
(Cdigo de guas) fixava como princpio a tarifao da energia eltrica pelo "custo histrico
do servio#.
No final da dcada de 60, j no segundo governo militar, tm incio um novo ciclo de
expanso da economia (o PIB cresce a taxas superiores a 10% ao ano) e a retomada do
investimento do governo e das estatais em obras de infra-estrutura. No grupo de empresas
estatais, foram relevantes os investimentos hidreltricos, agora realizados tanto com
gerao interna de recursos da prpria atividade quanto com emprstimos externos. Dentre
esses projetos, cabe destacar a entrada em operao da hidreltrica de Furnas (1963), que
marcou o incio da implantao efetiva da interligao do sistema eltrico brasileiro, pois
interconectou os sistemas de suprimento de Minas Gerais, So Paulo e Rio de Janeiro. Em
seguida, ainda nos anos 60, outros sistemas foram sendo sucessivamente conectados: a
interligao das usinas de Jupi e Ilha Solteira ao sistema Sudeste; a interligao de
geradoras no Sul; e a interligao de usinas no Nordeste.19 O aumento da complexidade
operacional do sistema, por causa das interligaes, levou o MME a estabelecer os princpios
tcnicos que, na dcada seguinte, dariam origem a um rgo especializado na operao
otimizada do parque gerador (o Grupo Coordenador Para a Operao Interligada, GCOI).20
Em 1971, o governo promoveu aperfeioamentos na legislao tarifria para dar
sustentao financeira ao setor. A Lei 5.655, de 20 de maio daquele ano, estabelece a

garantia de remunerao de 10% a 12% do capital investido, a ser computada na tarifa.

Com isso, o setor passou a gerar recursos no apenas para funcionar de maneira adequada,
como tambm para autofinanciar sua expanso. Complementavam o modelo de
financiamento a Reserva Global de Reverso (RGR),21 o IUEE, os emprstimos compulsrios
Eletrobrs22 e o ingresso de emprstimos externos (sobretudo para financiar a importao
de equipamentos). Foi, portanto, uma fase em que o setor se desenvolveu em bases
financeiras slidas e que permitiu expandi-lo em condies econmico-financeiras saudveis
durante o perodo seguinte.
Entretanto, a estrutura tarifria revelava disparidades no custo de gerao e distribuio
entre as diversas regies. As concessionrias que operavam em regies mais desenvolvidas
diluam o custo do servio por um nmero de consumidores muito maior, o que garantia
estabilidade financeira e capacidade de investimento com uma tarifa impraticvel nas
regies que atendiam a mercados incipientes. Em 1974, o governo instituiu a equalizao
tarifria (Decreto-Lei 1.383), que buscou estabelecer tarifas iguais em todo o territrio
nacional, ajustando a remunerao de todas as concessionrias por meio da transferncia de
recursos excedentes das empresas superavitrias para as deficitrias; era a Reserva Global
de Garantia (RGG).
As insuficincias ou os excessos de remunerao de cada concessionrio eram registrados,
poca de sua prestao de contas anual, na Conta de Resultados a Compensar (CRC), para
serem ento incorporados tarifa corrigida no exerccio fiscal seguinte. At 1977, os nveis
tarifrios praticados se mostravam suficientes para que todos os concessionrios, aps as
devidas compensaes com a RGG, tivessem a remunerao legal.
Nesse perodo, marcado pela poltica de realismo tarifrio dos servios concedidos e pelo
fortalecimento da Eletrobrs como holding23 e banco setorial, o BNDES redirecionou
progressivamente seus financiamentos para outros setores. Na dcada de 70, ultrapassada a
fase de instalao da indstria de base e de reaparelhamento da infra-estrutura, o Banco
reorienta sua atuao. O apoio iniciativa privada passa a ser preponderante, em particular
nos projetos da indstria de transformao. Criam-se mecanismos operacionais e fundos
especiais, no esforo de beneficiar pequenas e mdias empresas, promover o
desenvolvimento tecnolgico e modernizar a indstria. A Finame,24 estabelecida em 1964,
diversifica seus programas de financiamento para atender crescente demanda por bens de
capital sob encomenda, inclusive aqueles destinados ao setor eltrico.
Em 1974, respondendo s exigncias do estgio da industrializao e das presses do
balano de pagamentos, as prioridades do BNDES ampliaram-se.25 Foram ento criadas trs
subsidirias para atuar na capitalizao de empresas nacionais de setores estratgicos para
a economia. Essas subsidirias eram a Mecnica Brasileira SA (Embramec), a Insumos
Bsicos SA Financiamentos e Participaes (Fibase) e a Investimentos Brasileiros SA
(Ibrasa) e tinham como papel fomentar o desenvolvimento do mercado de capitais26
mediante a participao minoritria e transitria no capital das empresas e o incentivo
captao de recursos no mercado.
O BNDES, com crditos subsidiados27 para investimento; a Finame, com crditos subsidiados
para compra de mquinas e equipamentos; e a Embramec, com aportes de capital de risco
em empresas produtoras de bens de capital, foram instrumentos decisivos para formar um
parque industrial nacional produtor de bens de capital, em especial da indstria de
equipamentos utilizados nos segmentos do setor eltrico. Foi uma forma indireta de o
BNDES apoiar a expanso do setor, aps a criao da Eletrobrs.28

A despeito da retrao do apoio direto do BNDES, importantes projetos haviam sido

financiados at o final dos anos 60: as hidreltricas de Furnas (MG), Xavantes (PR), Bariri
(SP), Barra Bonita (SP), Foz do Chopim (PR) e Passo Real (RS); a termeltrica de Figueira
(PR); a eclusa da hidreltrica de Jupi (MS-SP); e os sistemas de transmisso e distribuio
de diversas concessionrias.
No final da dcada de 70, a trajetria de crescimento equilibrado e auto-sustentado comea
a ficar comprometida, a partir da utilizao do setor em polticas para captao de recursos
externos e para controle do processo inflacionrio por meio de forte conteno tarifria. Este
excerto de um documento produzido pelo Comit de Gesto Empresarial do Setor Eltrico29
sintetiza a conjuntura da poca: At 1977, as tarifas eram suficientes para garantir a
remunerao mnima legal de 10%. No entanto, o Decreto 83.940, de 10 de setembro de
1979, definiu que o ato de fixao ou reajustamento de qualquer preo ou tarifa por rgos
ou entidades da Administrao Federal, Direta ou Indireta, mesmo nos casos em que o
poder para tal fixao seja decorrente de lei, depender, para sua publicao e efetiva
aplicao, de prvia aprovao do ministro de Estado, chefe da Secretaria de Planejamento.
Essa nova filosofia distorceu o critrio de servio pelo custo e a estrutura tarifria vigente. A
partir de ento, patenteou-se que a fixao dos nveis tarifrios se fazia em funo de outros
objetivos, inclusive como instrumento de combate inflao, nveis estes reduzidos em
1986 a cerca de 4,5%, alm da fixao da correo monetria abaixo da inflao, reduzindo
o valor real dos imobilizados acumulados, diminuindo o valor real das remuneraes. Tem
incio um gradativo processo de deteriorao econmico-financeira das concessionrias.
Nessa fase, observa-se a realizao de grandes obras, como Paulo Afonso IV, Tucuru,
Sobradinho e Itumbiara. Elas agregavam ao investimento remunervel parcelas de vulto,
que, por fora da conteno das tarifas, no puderam receber a devida remunerao. Para
agravar o quadro, estabeleceram-se tarifas incentivadas para a instalao de indstrias
eletrointensivas e para a substituio de energticos derivados de petrleo, em virtude dos
choques de preo dessa commodity no mercado internacional (1973, 1979).30
Em 1981, mais uma medida governamental atinge a rentabilidade das concessionrias. A
edio do Decreto-Lei 1.849 altera a sistemtica de transferncias da RGG, passando a
vigorar para recolhimento no mais o limite legal, mas a remunerao mdia possvel com a
tarifa autorizada pelo governo central.
Ainda que as margens de rentabilidade tenham se reduzido com a mudana na sistemtica
de fixao das tarifas, as transferncias financeiras entre empresas estatais federais e
estaduais no deixaram de ocorrer at a primeira metade dos anos 80, favorecidas pelo
regime poltico vigente. Tal conjunto de fatores causou a progressiva quebra do equilbrio
econmico-financeiro do setor. A partir de 1987, para agravar ainda mais esse quadro, o
acesso a financiamentos internos ficou praticamente vedado por sucessivas edies de
normas restritivas do Conselho Monetrio Nacional para o apoio do Sistema Financeiro
Nacional a empresas estatais, governos estaduais e municipais e suas entidades da
administrao indireta.
Rompido o modelo de autofinanciamento, os investimentos dependeram cada vez mais da
captao de financiamentos externos.31 Naquele momento, presenciava-se a deteriorao
das contas externas do pas, num cenrio de juros ascendentes. Com a interrupo dos
crditos de organismos internacionais, o setor passou a ter fluxo negativo entre os
emprstimos externos e o pagamento do servio da dvida. O servio da dvida, que
correspondera a 20% das aplicaes setoriais em 1975, chegou a 50% em 1985.

Como reflexo da poltica de conteno das tarifas (que no mais garantiam os nveis de
remunerao dos investimentos), a Conta de Resultado a Compensar (CRC) acumulou
dbitos crescentes; ao final de 1987, estes somavam o equivalente a US$ 7 bilhes.
Acrescentem-se a esse panorama os efeitos da Constituio Federal de 1988, que extinguiu
o IUEE e elevou de 6% para 40% a alquota do IR das empresas de energia eltrica,
aprofundando ainda mais a crise.
Num ambiente assim, a nova realidade poltico-institucional, que fortalecia o poder estadual,
levou os governadores das regies Sudeste e Sul a no autorizar o recolhimento dos
supervits de suas empresas de energia, argumentando que estas eram credoras, e no
devedoras, da Rencor.32
Em decorrncia, as concessionrias estaduais iniciaram processo de inadimplncia em suas
contas de energia comprada das supridoras do Grupo Eletrobrs; tais concessionrias
alegavam que o governo federal, ao fixar tarifas, no obedeceria legislao de
remunerao garantida. Isso fez com que se gerasse um alarmante quadro de
inadimplncias intra-setoriais. O inadimplemento com o sistema tornou-se a estratgia
poltico-empresarial, e acordos de rolagem e encontro de dvidas iniciaram a crise
institucional mais profunda vivida pelo setor at ento. Outras tentativas de solucionar os
impasses foram empreendidas; todavia, os mecanismos propostos no resistiram ao
persistente controle de tarifas, voltando a generalizarem-se por todo o setor os
inadimplementos em 1993, o saldo da CRC alcanava US$ 26 bilhes.
Do final dos anos 70 ao final dos 80, o Sistema BNDES continuou seu apoio a projetos das
concessionrias pblicas e privadas de energia eltrica, principalmente por intermdio da
Finame. Nesse perodo, destacam-se os financiamentos a grandes hidreltricas dos sistemas
interligados. Vrias dessas usinas, que comeariam a operar at 1988, acrescentaram
capacidade instalada do pas mais de 20 mil MW: Paulo Afonso IV (1979); Itumbiara (1980);
Foz do Areia (1980); Salto Santiago (1980); Tucuru (1984); Itaipu (1984); e Itaparica
(1988). Outra importante contribuio do BNDES foi ter participado ativamente do grupo de
estudos Reviso Institucional do Setor (Revise). Criado em 1987 a fim de rever a estrutura
organizacional do setor de energia eltrica, o Revise elaborou diagnsticos com
recomendaes tcnicas para solucionar os problemas existentes. As propostas do grupo,
embora no tenham sido implementadas, influenciaram as reformas iniciadas na dcada de
90.
Com a reduo do ritmo de investimento a partir do final dos anos 8033 e com o crescimento
do consumo de energia eltrica a taxas superiores s da capacidade instalada, o GCOI
comeou a deplecionar34 os reservatrios, nos perodos secos, acima do nvel timo
operacional. Isso s no resultou em problemas graves de fornecimento na metade da
dcada de 90 porque ocorreu um ciclo hidrolgico amplamente favorvel.
A situao de falncia do modelo de financiamento do setor gerou debates permanentes, na
tentativa de superar a crise e desfazer o n institucional, que colocava em risco qualquer
projeto de retomada do crescimento econmico. Importante resultado dessas discusses foi
a aprovao, em maro de 1993, da Lei 8.631, que estabeleceu profundas modificaes nas
regras de funcionamento do setor.
A nova legislao, alm de ter desequalizado as tarifas, promoveu amplo encontro de
contas entre as concessionrias e a Unio. A utilizao dos saldos da CRC no s serviu
para quitar dvidas de suprimento de energia, de aquisio de combustveis, de RGR e de
Rencor, mas tambm extinguiu a remunerao garantida e, conseqentemente, a gerao

de novos saldos de CRC. Em ltima anlise, as medidas de saneamento financeiro intrasetorial resultaram na assuno pelo Tesouro Nacional de dvidas da ordem de US$ 20
bilhes, permanecendo para futuras compensaes outros US$ 6 bilhes. poca da edio
da Lei 8.631, as tarifas haviam alcanado valores to baixos (R$ 37,6/MWh, a preos
correntes de abril de 1993) que justificaram, junto com a aplicao da lei, a concesso de
aumentos para praticamente dobrar o preo nominal. Em dezembro de 1993, a tarifa j
atingia R$ 60,0/MWh em termos nominais. Mas, logo a seguir, os ajustes do Programa de
Estabilizao Econmica (Plano Real) contiveram o processo de recuperao real dos preos.
A recomposio tarifria, embora fosse pr-requisito para restaurar o equilbrio econmicofinanceiro das concessionrias, no seria suficiente de per si. O setor acumulara um estoque
to grande de dvidas e de investimentos no-realizados que, ao menos no curto prazo, a
gerao interna proporcionada pelas receitas tarifrias tornou-se insuficiente para financiar o
novo ciclo de expanses.
A progressiva desarticulao do setor teve como conseqncia a paralisao de um
programa de gerao35 que agregaria 10 mil MW ao sistema e no qual j tinham sido
aplicados aproximadamente US$ 11 bilhes, com custos financeiros anuais de cerca de US$
1,9 bilho. O quadro caracterizava-se por: (i) diversas hidreltricas de porte estarem com a
construo totalmente paralisada; (ii) estarem deteriorados os padres de manuteno dos
sistemas; e (iii) acumularem-se dvidas com empreiteiras e fornecedores de equipamentos.
Ao longo dos anos 80, os investimentos setoriais haviam-se mantido em patamares
superiores a US$ 8 bilhes anuais (preos mdios de 2001); contudo, a partir da dcada de
90, tendo-se aprofundado a crise econmica e esgotado o padro de financiamento do setor,
os investimentos sofreram drsticas redues, chegando a cair metade no perodo 199097.36
Ainda que se possa estabelecer como marco inicial das mudanas a Constituio Federal de
1988 (em seus artigos 21 e 175), na realidade foram as Leis 8.031 (de 12 de abril de 1990),
8.987 (de 13 de fevereiro de 1995) e 9.074 (de 7 de julho de 1995) que estabeleceram os
fundamentos do novo modelo, assentado na criao de um mercado competitivo de energia
eltrica.
A Lei 8.031/90 instituiu o Programa Nacional de Desestatizao (PND) e criou o Fundo
Nacional de Desestatizao (FND). O BNDES foi designado gestor do FND, fundo de natureza
contbil em que so depositadas as aes das empresas a desestatizar. Nessa qualidade de
gestor do fundo, o Banco passou a gerenciar, acompanhar e realizar a venda das empresas
includas no PND. No tocante ao setor eltrico, as desestatizaes se iniciaram somente em
1995.
A condio prvia para que se implementasse o modelo foi a desverticalizao da cadeia
produtiva, separando as atividades de gerao, transmisso, distribuio e comercializao
de energia eltrica, a partir daquele momento caracterizadas como reas de negcio
independentes.37 A gerao e a comercializao foram progressivamente desreguladas; j a
transmisso e a distribuio (que, por sua natureza, constituem monoplios naturais)
continuam sendo tratadas como servios pblicos regulados. As Leis 8.987 e 9.074/95
introduziram ainda estas profundas alteraes: (i) a licitao dos novos empreendimentos
de gerao; (ii) a criao da figura do Produtor Independente de Energia; (iii) a
determinao do livre acesso aos sistemas de transmisso e distribuio; e (iv) a liberdade
para os grandes consumidores escolherem seus supridores de energia.
Paralelamente, o Decreto 1.717, de 24 de novembro de 1995, estabeleceu as condies e
possibilitou a prorrogao e o reagrupamento das concesses de servios pblicos e a

aprovao dos Planos de Concluso das obras paralisadas. O Decreto 2.003, de 10 de

setembro de 1996, regulamentou as normas para atuao dos produtores independentes e
dos autoprodutores. Tambm em 1996, instituiu-se a Agncia Nacional de Energia Eltrica
(Aneel), pela Lei 9.427, de 26 de dezembro. Outras regulamentaes ocorreram em 1997 e
1998, com destaque para: (i) a Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos; (ii) a Lei 9.648, de 27 de maio de 1998, que criou o Mercado Atacadista de Energia
(MAE) e a figura do Operador Nacional do Sistema (ONS); (iii) o Decreto 2.335, de 6 de
outubro de 1997, que constituiu a Aneel e aprovou sua Estrutura Regimental; (iv) a Portaria
DNAEE 466, de 12 de novembro de 1997, que consolidou as Condies Gerais de
Fornecimento de Energia Eltrica, harmonizadas com o Cdigo de Defesa do Consumidor
(Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990); e (v) a Resoluo Aneel 94, de 30 de maro de
1998, que definiu os limites de concentrao nas atividades de distribuio e gerao.
Em 1999-2000, divulgaram-se outras medidas de aprimoramento da estrutura legal do
setor. Entre elas, sobressaem: (i) o estabelecimento dos Valores Normativos,38 trazendo as
condies necessrias a distribuidores e geradores para celebrar esses contratos de longo
prazo (power purchase agreements), garantindo a expanso do parque gerador e a
modicidade das tarifas; (ii) a concluso do processo definidor dos montantes de energia e
demanda de potncia e das respectivas tarifas, para viabilizar a assinatura dos contratos
iniciais pelas empresas de gerao e distribuio; (iii) a nova regulamentao do livre
acesso aos sistemas de transmisso e distribuio para os agentes de gerao e os
consumidores livres; (iv) o estabelecimento de novos padres de qualidade de servios para
as distribuidoras; (v) o estabelecimento de limites concentrao econmica; e (vi) a
homologao das regras de funcionamento do MAE.
Na segunda metade dos anos 90, portanto, foi construdo um complexo arcabouo
regulatrio para sustentar o funcionamento do novo padro de concorrncia no setor.
Contudo, a transio de um modelo estatal para um de participao mista (estatal/privado)
num setor dessa magnitude e dessas caractersticas gerou naturais incertezas, que adiaram
as decises de investimento at as regras ficarem mais claras.
Na dcada de 90, a atuao do BNDES no setor eltrico pode ser dividida em dois perodos.
No primeiro, de 1990 a 1994, ela se viu severamente limitada pelas restries impostas ao
crdito s estatais, que ainda tinham presena majoritria no setor.
No segundo perodo, tem incio a desestatizao de empresas de servios pblicos, no
mbito do PND, com a venda da Escelsa, em 1995.39 Para viabilizar as privatizaes das
distribuidoras estaduais de energia eltrica, foi criado no mesmo ano o Programa Federal de
Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados. Por ele, o BNDES participou de vinte
operaes de antecipao de recursos para os estados compromissados com a venda de
suas concessionrias de distribuio.40 Mesmo desconsiderado o apoio privatizao, o
montante de recursos liberados elevou-se substancialmente, em decorrncia dos seguintes
fatores: (i) a retomada do acesso ao crdito pelas concessionrias privatizadas, com a
finalidade de modernizar e expandir o sistema de distribuio; (ii) a adoo de nova
modalidade de apoio ao setor project finance , pela qual o Banco passou a financiar
projetos de gerao desenvolvidos por consrcios de investidores privados e pblicos, esses
ltimos com participao minoritria; e (iii) o desenvolvimento de novos mecanismos de
apoio, ao viabilizar-se a criao de um mercado primrio de ttulos emitidos por companhias
hidreltricas, com a emisso de debntures para compor funding de projetos de
investimento. Essa ltima forma de apoio, preconizada no "Planejamento Estratgico do

BNDES 2000-05, teve como objetivo fortalecer o mercado de capitais e, com isso, elevar o
efeito multiplicador dos desembolsos. Assim, o BNDES no apenas desempenha seu papel
de agente financeiro de longo prazo, mas tambm promove a alavancagem de suas
operaes e a diversificao do risco de sua carteira, em virtude do menor percentual de
participao no investimento total de cada projeto. A maior utilizao desses novos
instrumentos de apoio assumiu vital importncia, dada a escassez de recursos para garantir
o total financiamento dos investimentos de expanso da gerao e transmisso de energia.
Desde 1995 at hoje, o Banco contratou operaes que elevaram a capacidade instalada do
setor em mais de 12 mil MW. Entre os projetos com financiamento do BNDES, destacam-se
vrios. Em operao, podemos citar as hidreltricas de Cana Brava (GO), com 450 MW; de
Salto Caxias (PR), com 1.240 MW; de Serra da Mesa (GO), com 1.293 MW; de It (RS), com
1.450 MW; de Machadinho (RS), com 1.140 MW; de Lajeado (TO), com 902 MW; e de Juiz
de Fora (MG), com 103 MW. Em implantao, mencionem-se a termeltrica do Norte
Fluminense (RJ), com 720 MW, a segunda etapa da hidreltrica de Tucuru (PA), com 4.125
MW, e a hidreltrica de Itapebi, com 450 MW.
Em maio de 2001, tendo-se iniciado o perodo seco e estando os reservatrios das usinas
bastante deplecionados, o governo adotou medidas emergenciais para reduzir o risco de
ocorrer, a curto prazo, um colapso na oferta de energia eltrica.41 Criou-se a Cmara de
Gesto da Crise de Energia Eltrica (CGCE), com o objetivo de propor e implementar
medidas emergenciais para compatibilizar a demanda com a oferta e, assim, evitar
interrupes intempestivas no suprimento. O BNDES participou desse esforo, integrando a
CGCE como coordenador do Comit de Revitalizao do Modelo do Setor Energtico e do
Comit Tcnico de Aumento da Oferta de Energia a Curto Prazo. Internamente, criou uma
nova superintendncia, a rea de Energia; tornou mais flexveis as condies de apoio e
desenvolveu programas especficos para investimentos em projetos de pequenas centrais
hidreltricas (PCH), co-gerao a gs natural, co-gerao no setor sucroalcooleiro, fontes
no-convencionais e conservao de energia.
Antecipando-se expectativa de maior demanda por financiamentos, o Banco reviu seus
procedimentos operacionais a fim de reduzir prazos para anlise e contratao de operaes
e aperfeioou o Programa de Apoio Financeiro a Investimentos no Setor Eltrico, objetivando
consolidar os programas lanados anteriormente e adequar as condies de financiamento
nova conjuntura. Alm disso, ratificou sua disposio de contribuir para fortalecer o mercado
de capitais, pela emisso de debntures para compor funding de projetos de gerao e
transmisso de energia eltrica. De modo geral, as modificaes resultaram no aumento de
participao do Banco nos projetos; no alongamento do prazo de amortizao; e,
excepcionalmente, no financiamento de equipamentos importados.
Em 2001, a crise no abastecimento alertou para a necessidade de introduzir novas fontes de
energia primria na matriz energtica nacional. A co-gerao com base no bagao de cana
se mostrou a alternativa de curto prazo mais vivel. Na posio de maior produtor mundial
de acar e lcool de cana, o Brasil dispe de significativo potencial para gerar excedentes
de eletricidade (da ordem de 4 mil MW, em termos de energia firme). Esse potencial
motivou o BNDES a lanar, em junho de 2001, o Programa de Apoio Co-Gerao de
Energia Eltrica a Partir de Resduos de Cana-de-Acar. A implementao foi muito bemsucedida: j foram apoiados 22 projetos, que adicionaro ao sistema 770 MW de potncia
instalada.
Outro resultado tambm expressivo da poltica de diversificao da matriz energtica
ocorreu no segmento de gs natural, cujas reservas registraram aumento ininterrupto, pois

cresceram mais de 700% no perodo 1975-2000. Reconhecido como energtico nobre (dado
seu amplo espectro de aplicaes, sua eficincia trmica e seu reduzido efeito poluidor), o
gs natural ter cada vez mais peso na matriz energtica. Sua participao na oferta interna
de energia evoluiu de 2,2% em 1985 para 6,6% em 2001. Em 1999, o incio da operao do
gasoduto BolviaBrasil ampliou significativamente a disponibilidade do produto no Brasil.
Alm disso, as possibilidades de integrao com pases vizinhos detentores de significativas
reservas (Argentina, Bolvia, Peru e Venezuela) apontam um cenrio de oferta crescente.
Hoje, uma extensa rede de distribuio de gs canalizado se encontra em implantao em
quinze dos 27 estados da Federao. O apoio do BNDES merece destaque pela participao
no funding do gasoduto BolviaBrasil e no financiamento da expanso da malha
distribuidora do gs no eixo do gasoduto. Esses projetos representam a infra-estrutura
indispensvel ampliao da oferta de termeletricidade com base no gs natural, seja em
usinas independentes, seja em autoproduo em sistemas de co-gerao industrial ou
comercial.
Em dezembro de 2002, a carteira total de projetos do BNDES no setor eltrico somava R$
19,4 bilhes, o que representa investimentos de R$ 31,1 bilhes em gerao (102 projetos,
17.506 MW de capacidade instalada), transmisso (seis projetos, 4.147 quilmetros de
linhas) e distribuio (dezenove projetos).
Nos prximos anos, em cenrio de forte integrao dos mercados, o grande desafio para o
pas ser voltar a crescer a taxas que permitam a incluso social e a modernizao da
estrutura produtiva, com sustentabilidade energtica e responsabilidade ambiental. O setor
eltrico, por constituir importante vetor de crescimento econmico, desempenha a papel
fundamental. indiscutvel que uma oferta de energia eltrica em quantidade e qualidade
adequadas constitui pr-requisito para todo projeto de desenvolvimento econmico. Nesse
aspecto, a matriz energtica brasileira atual e suas potencialidades conferem posio
privilegiada ao pas quando se trata do desenvolvimento sustentvel. Alm do potencial
hidreltrico, outras abundantes fontes de energia renovvel merecem destaque, como, por
exemplo, a biomassa, a energia elica e a energia solar. O aproveitamento eficiente de tudo
isso exige um planejamento setorial articulado com outras polticas (industrial, agrcola,
habitacional, urbana, de transportes, tecnolgica, ambiental etc.) e com o uso racional e
eficiente da energia. Aquele planejamento deve ser permanente, com perspectivas de curto,
mdio e longo prazo.
O Banco, como principal agncia de financiamento de longo prazo, tem papel fundamental
para que se expanda a gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, conforme
preconiza o Plano Estratgico do BNDES 2000-2005, ao destacar como uma de suas
dimenses prioritrias o apoio infra-estrutura.

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1 A lmpada incandescente foi inventada por Thomas Alva Edison em 1879.

2 A Lei 1.145, de 31 de dezembro de 1903, e o Decreto 5.704, de 10 de dezembro de 1904,
regulamentaram, em termos gerais, a concesso dos servios de eletricidade quando destinados ao
fornecimento a servios pblicos federais.
3 No incio da dcada de 30, a participao da Light e da Amforp no parque gerador nacional era superior a
50%.
4 A formulao do Cdigo de guas baseava-se em doutrinas e prticas vigentes nos pases de origem dos
grupos estrangeiros instalados no pas.
5 A regulamentao e a fiscalizao dos servios concedidos passa a ser encargo do Conselho Nacional de
guas e Energia Eltrica e da Diviso de guas do Ministrio da Agricultura at 1960, quando essa
competncia transferida para o recm-criado Ministrio de Minas e Energia.
6 Nos perodos 1930-40 e 1940-45, o consumo de energia eltrica nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro
cresceu 8,6% e 8,7%, respectivamente, ao ano. Essa demanda superior capacidade de gerao acarretou
racionamentos nos anos seguintes, situao que perdurou, intermitentemente, at o incio da dcada de 60.
7 Embora a Chesf tenha sido a primeira grande iniciativa de participao direta do governo federal na
gerao de energia eltrica, outros estados j se movimentavam nesse rumo. O Rio Grande do Sul criou em
1943 a Comisso de Energia Eltrica do Estado (embrio da futura CEEE) e elaborou em 1943-44 o primeiro
plano regional de eletrificao do pas; e o Rio de Janeiro criou em 4 de agosto de 1945 a Empresa
Fluminense de Energia Eltrica.
8 Essa proposta trazia o germe do que seria o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE, atual
BNDES).

9 Ao final de 1943, o Conselho Federal de Comrcio Exterior, rgo consultivo da Presidncia da Repblica,
organizou a Comisso Tcnica Especial do Plano Nacional de Eletrificao, formada de tcnicos da Diviso de
guas do DNPM e do CNAEE. Essa comisso iniciou seus trabalhos em meados de 1944 e os concluiu em
1946.
10 O Plano Salte foi sancionado pelo Congresso em 1950 (Lei 1.102, de 18 de maio de 1950).
11 A Misso Abbink foi chefiada pelo brasileiro Otvio Gouveia de Bulhes e pelo americano John Abbink.
12 A CMBEU, cujas atividades se desenvolveram sob a orientao direta do Ministrio da Fazenda,
apresentou seu relatrio final em novembro de 1954, j no governo Caf Filho (1954-55). O coordenador da
equipe brasileira na CMBEU foi Roberto Campos.
13 O FFE constituiu-se na primeira fonte de recursos de carter fiscal, com alcance nacional, diretamente
vinculada a investimentos no setor de energia eltrica.
14 O Plano previa para o pas, em 1965, uma capacidade instalada de 8.278,1 MW, o que representava um
acrscimo de 5.042,1 MW em relao a 1955.
15 Nesse perodo, foram criadas a Cemig (1952), a Usinas Eltricas do Paranapanema SA (1953), a Escelsa
(1956), a Copel (1954), a Celg (1956), a Celesc (1956), a Cea (1957), a Furnas (1957), a Cemat (1958), a
Cemar (1959) e a Coelba (1960).
16 O Plano introduziu uma viso integrada da base real da economia, diagnosticando, segundo conceitos
cunhados pelos tcnicos que o elaboraram, pontos de estrangulamento e pontos de crescimento internos e
externos.
17 O Ministrio de Minas e Energia foi criado pela Lei 3.782, de 22 de julho de 1960, recebendo as funes
antes atribudas ao Ministrio da Agricultura.
18 O Canambra foi resultado de ao conjunta do governo brasileiro e do Banco Mundial. A composio do
consrcio envolvia empresas canadenses, americanas e brasileiras. Alm dos estudos para o Sudeste, o
Canambra realizou pesquisas para solucionar os problemas de fornecimento de energia eltrica no Sul.
19 A interligao dos sistemas possibilitou que as regies permutassem energia entre si. Como o regime de
chuvas varia entre as elas, os grandes troncos (linhas de transmisso da mais alta tenso: 500 kV ou 750
kV) permitem que as regies com reservatrios deplecionados sejam supridas por centros geradores em
situao favorvel, proporcionando aproveitamento racional dos recursos energticos.
20 O GCOI foi constitudo pela Lei 5.899, de 5 de julho de 1973.
21 Em teoria, o capital, quando terminado o prazo da concesso, estaria integralmente remunerado; o ativo
imobilizado, depreciado; e a concesso poderia ser revertida ao poder concedente (governo federal). A RGR
foi criada com a finalidade de constituir um fundo para garantir ao poder concedente os recursos
necessrios nos casos de indenizao do concessionrio quando da reverso dos bens e instalaes do
servio ao fim do prazo de concesso. A partir de 1971, a legislao conferiu Eletrobrs a administrao
desse fundo, cujo emprego se daria na forma de emprstimos a concessionrios de servios pblicos de
energia eltrica, para expandir e melhorar esses mesmos servios.
22 O emprstimo compulsrio sobre o consumo de energia eltrica foi institudo pela Lei 4.156, de 28 de
novembro de 1962. Tratava-se de um adicional cobrado nas contas de energia eltrica dos consumidores,
para financiar a expanso do setor eltrico. Em troca do emprstimo, o consumidor receberia obrigaes da
Eletrobrs, resgatveis em dez anos, com juros de 12% ao ano.
23 A Eletrobrs era scia controladora das quatro grandes geradoras regionais (Chesf, Eletronorte, Eletrosul
e Furnas) e de duas concessionrias de distribuio (Escelsa e Light).
24 Em 1964, o BNDE cria um fundo, mais tarde transformado em subsidiria (Finame), para financiar as
compras de bens de capital mediante uma rede de agentes pblicos e privados.
25 A partir de 1974, os recursos do BNDE foram ampliados com a transferncia dos recursos do PIS-Pasep.

26 Em 1982, a fuso dessas subsidirias resultou na BNDES Participaes SA (BNDESPar).

27 A partir de 1975-76, o governo limitou a 20% ao ano a correo monetria cobrada nos contratos do
Sistema BNDES.
28 Em 1974, criado o Centro de Pesquisa de Energia Eltrica (Cepel), para desenvolver produtos e servios
e viabilizar seu fornecimento pela indstria nacional. Os scios fundadores do Cepel foram a Eletrobrs e
suas controladas Chesf, Eletronorte, Eletrosul e Furnas.
29 Anlise e perspectiva da equalizao tarifria, Coge/SEF, 1988.
30 Em 1979, o BNDE comea a financiar o Programa Conserve (economia de energia) e o Programa Nacional
do lcool, recm-criados.
31 A participao de crditos externos, que at 1975 no superava 20% dos investimentos, j respondia por
70% da dvida do setor no final da dcada de 80.
32 O Decreto-Lei 2.432, de 17 de maio de 1988, criou a Reserva Nacional de Compensao de Remunerao
(Rencor), que substituiu a Reserva Global de Garantia (RGG).
33 Fator potencializador da queda dos investimentos foi o contingenciamento pelo Banco Central do crdito
do Sistema Financeiro Nacional a empresas e rgos das trs instncias de governo; essa medida vigorou a
partir de 1987.
34 No contexto do setor eltrico o sentido do termo de esvaziamento dos reservatrios das usinas
hidreltricas (contrrio de enchimento). Ainda que o vocbulo no seja dicionarizado j possui uso
consagrado na terminologia tcnica do setor eltrico.
35 O programa de gerao do setor era atribuio do Grupo Coordenador do Planejamento dos Sistemas
Eltricos (GCPS), coordenado pela Eletrobrs, com participao das concessionrias do setor. O GCPS iniciou
suas atividades em 1981, tendo sido efetivamente formalizado pela portaria do MME 1.617, de 23 de
novembro de 1982. Em cada ciclo anual de planejamento, o GCPS fazia previses decenais de mercado e
propunha um programa de obras de gerao e transmisso para supri-lo. At o final dos anos 90, esse
programa era determinativo.
36 Dados do Plano Decenal de Expanso 1999-2008, GCPS/Eletrobrs/MME, jul. 1999.
37 Em 1996, a Eletrobrs contratou a consultoria inglesa Coopers & Lybrand para projetar um novo modelo
para o setor eltrico brasileiro. O relatrio final da consultora foi apresentado em 1997.
38 O Valor Normativo o limite de repasse, para as tarifas de fornecimento ao mercado cativo, dos preos
livremente negociados na aquisio de energia eltrica pelos concessionrios e permissionrios.
39 No PND, foram ainda desestatizadas a Light, em 1996, e a Eletrosul (atual Gerasul), em 1998.
40 O BNDES participou de todas as privatizaes estaduais: CEEE (RS); Eletropaulo, CPFL e Cesp (SP); Cerj
(RJ); Coelba (BA); Energipe (SE); Celpe (PE); Saelpa (PB); Cosern (RN); Coelce (CE); Cemar (MA); Celpa
(PA); Cemat (MT); Enersul (MS); e Cachoeira Dourada (GO).
41 A hidrologia desfavorvel de 2001 precipitou uma crise que s ocorreu devido ao atraso na gerao
programada e no-implementao de novas usinas previstas para o perodo.

O TRANSPORTE FERROVIRIO DE CARGAS

Sander Magalhes Lacerda1
1. INTRODUO
O primeiro contrato de financiamento realizado pelo BNDES, em 1952, destinou recursos
para a Estrada de Ferro Central do Brasil, no mbito dos projetos delineados pela
Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU). Durante a dcada de 50, o Banco
continuou a apoiar o setor ferrovirio, mediante desembolsos em vrios projetos. A partir
de 1974, aps uma fase de desacelerao dos investimentos, os desembolsos para o
setor aumentaram acentuadamente. Nos anos 70 e no incio dos 80, eles se destinavam
a financiar a recuperao e a modernizao da malha da Rede Ferroviria Federal S/A
(RFFSA) e da Ferrovia Paulista S/A (Fepasa). Na dcada de 80, apoiaram-se a segunda
etapa da Ferrovia do Ao2 e a construo da Estrada de Ferro Carajs. Nesse meio sculo
de envolvimento com o setor, o BNDES desembolsou cerca de R$ 11 bilhes3 com o
transporte ferrovirio de cargas.
Durante a segunda metade do sculo XX, e at a concesso das ferrovias estatais no
final da dcada de 90, a induo de investimentos no setor visava a aumentar a
capacidade de transporte das ferrovias e, simultaneamente, criar demanda por
equipamentos ferrovirios produzidos pela indstria nacional. Essa articulao entre as
polticas pblicas de investimento e a indstria interna caracterizava a substituio de
importaes para o setor.
A partir dos anos 90, houve modificao do papel do governo no setor, com a concesso
da operao das ferrovias ao setor privado e a criao da Agncia Nacional de
Transportes Terrestres, rgo regulatrio. Entre 1996 e 1999, concederam-se iniciativa
privada as ferrovias da RFFSA e da Fepasa, por R$ 2,8 bilhes. O BNDES, como agente
do Programa Nacional de Desestatizao, elaborou (mediante contratao de
consultores) o modelo de privatizao do setor.
Entre 1959 e 2001, a produo das ferrovias brasileiras, em TKU,4 cresceu a uma taxa
mdia anual de 6,5%. Entre 1956 e 2001, os investimentos realizados nas ferrovias da
Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) e da RFFSA totalizaram R$ 68 bilhes.
A prxima seo apresenta um histrico das polticas pblicas para o setor, a partir dos
anos 50, aps o que abordado o envolvimento do BNDES. A seo subseqente trata
dos investimentos totais realizados pelas ferrovias entre a segunda metade da dcada de
50 e o ano de 2001. Depois, enfocada a evoluo produtiva das ferrovias. As
privatizaes da dcada de 90 e as questes regulatrias so examinadas na seqncia,
e a seo final apresenta as concluses.

2. POLTICAS PBLICAS PARA O SETOR FERROVIRIO

A CMBEU marcou o incio do planejamento detalhado de aes por parte do governo para
implantar projetos de superao dos limites que as deficincias da infra-estrutura
econmica impunham. Dos 41 projetos elaborados pela Comisso Mista, 24 tinham
relao com o sistema ferrovirio. Destes, os aprovados pela Comisso at 31 de
dezembro de 1952 foram os seguintes:
Projeto no 1 Estrada de Ferro Jundia, para substituio de freios e engates e compra
de 1.100 vages;
Projeto no 2 Cia. Paulista de Estradas de Ferro, para substituio de freios e engates
e compra de 605 vages;

 Projeto no 3 Estrada de Ferro Central do Brasil, para remodelao da via permanente,

novas variantes, oficinas de equipamento diesel e compra de 2.265 vages;
Projeto no 4 Rede de Viao ParanSanta Catarina, para remodelao da via
permanente e de pontes, aquisio de equipamento para pedreiras e compra de 1.200
vages e locomotivas a diesel;
Projeto no 20 Rede Mineira de Viao, para remodelao da via permanente e
aquisio de vages e locomotivas;
Projeto no 21 Estrada de Ferro Noroeste, para remodelao da via permanente e
aquisio de vages e locomotivas; e
Projeto no 23 Estrada de Ferro Central do Brasil, para servio suburbano.
O Plano de Metas, detalhando as prioridades de investimento do governo no perodo
1956-60, previa para o setor a aquisio de locomotivas, vages, carros de passageiros e
equipamentos de sinalizao e a substituio de trilhos e outras obras, a um custo de
R$ 1 bilho.5 Em 1958, as metas iniciais foram ampliadas, elevando os investimentos
necessrios para R$ 3,7 bilhes. Desse total, R$ 1,5 bilho correspondia a recursos
oriundos do BNDES.
Em 1958, criou-se o Grupo de Trabalho da Indstria de Material Ferrovirio, que sugeria
formas de articulao entre os planos de investimento em ferrovias e as empresas
produtoras de material ferrovirio. Do final dos anos 60 dcada seguinte, o
planejamento dos investimentos no setor foi feito no Primeiro e Segundo Plano Nacional
de Desenvolvimento (I PND e II PND). Para o I PND (1972-74), programaram-se
investimentos de cerca de R$ 28 bilhes em transportes, sendo R$ 6,3 bilhes no
sistema ferrovirio. Para o II PND (1975-79), esses investimentos programados em
transportes seriam de R$ 105 bilhes, sendo R$ 22 bilhes nas ferrovias.
Na primeira metade da dcada de 80, embora o planejamento de polticas pblicas para
o setor tivesse sido prejudicado pela crise fiscal e pela instabilidade econmica, os
investimentos continuaram elevados. Mas, a partir da segunda metade da dcada, a
crescente dificuldade de mobilizar recursos pblicos levou diminuio do investimento e
reavaliao do papel do governo, abrindo caminho para a concesso e as modificaes
regulatrias dos anos 90. O papel das polticas pblicas passa a centrar-se cada vez mais
na regulao e cada vez menos no envolvimento direto na operao do sistema
ferrovirio.
3. O BNDES E O SETOR FERROVIRIO DE CARGAS
Em 10 de novembro de 1952, assinou-se o primeiro contrato de financiamento do
BNDES, contemplando a Estrada de Ferro Central do Brasil, conforme j vimos. Os
recursos se destinavam ao programa de reaparelhamento da ferrovia, elaborado com
base no Projeto no 3 da CMBEU. Entre 1954 e 1956, foram aprovados financiamentos
para diversas ferrovias, como a Estrada de Ferro de Gois, a Rede de Viao Paran
Santa Catarina, a Rede Ferroviria do Nordeste, a Rede Mineira de Viao e a Estrada de
Ferro Dona Tereza Cristina.
Em 1956, o Senado Federal autorizou que se constitusse uma sociedade por aes sob a
denominao Rede Ferroviria Federal S/A; nela ficariam incorporadas as estradas de
ferro de propriedade da Unio e por ela administradas, bem como as que viessem a ser
transferidas para o domnio do governo federal, ou cujos contratos de arrendamento
viessem a ser encampados ou rescindidos. Os dficits da RFFSA seriam cobertos com
recursos do Tesouro Nacional.6 Em 1957, criada a RFFSA, com a fuso de doze
ferrovias federais, a includa a Central do Brasil. No mesmo ano, o BNDES financiou o
Projeto no 23 (aquisio de cem carros-reboques e remodelao da via permanente) e o
Projeto no 41 da CMBEU, referentes aquisio de equipamentos para a Central do
Brasil.

No final da dcada de 60, assinou-se acordo entre o BNDES e a RFFSA para realizao de
um programa de investimentos no trinio 1968-70, envolvendo R$ 400 milhes. O
acordo foi renovado para o trinio 1971-73, com desembolsos de R$ 390 milhes. Ele
possibilitou adquirir duzentos vages para transporte de minrio e 147 vages
graneleiros; esses ltimos se destinavam a escoar safras agrcolas pela Viao Frrea do
Rio Grande do Sul e pela Rede de Viao ParanSanta Catarina, mediante recursos
prprios do BNDES e recursos do Fundo Especial de Desenvolvimento Agrcola (Fundag).
Foram ainda concludas as obras de ligao entre Suzano e Ribeiro Pires (SP) e
realizados estudos de melhoramentos das ligaes CuritibaParanagu, RioVitria e
CampinasGarganta de Bonsucesso. Entre 1971 e 1974, foram realizados desembolsos
para a concluso da variante ItapevaPonte Grossa.
No perodo do I e do II PND, o principal foco do BNDES foi compatibilizar a poltica de
aquisio de equipamentos pelas operadoras ferrovirias estatais com os investimentos
na indstria de bens de capital sob encomenda, setor que vinha sendo estimulado no
processo de substituio de importaes. Assim, os financiamentos eram sobretudo para
compra de vages pelas operadoras, gerando encomendas na indstria ferroviria.
A partir do final da dcada de 70, o BNDES passou a apoiar um extenso programa da
RFFSA para recuperar e modernizar a malha ferroviria, com investimentos significativos
na infra-estrutura, muito degradada. O primeiro grande projeto foi a capacitao da
Linha do Centro (Belo HorizonteRio de Janeiro), na malha de bitola larga, o que permitiu
grande crescimento da exportao de minrio de ferro pelo porto de Guaba, na baa de
Sepetiba (RJ).
Em conjunto com a rea de Planejamento da RFFSA, o BNDES implementou uma
estratgia abrangente para recuperar e modernizar a malha ferroviria de bitola mtrica.
Desenvolveram-se projetos para a malha do Rio Grande do Sul, Paran (em parceria com
o Banco Mundial), Minas GeraisGois (em parceria com o Banco Mundial) e Bahia.
Outros projetos especficos tambm foram realizados, como a recuperao de
locomotivas e vages, a instalao do Sistema de Informaes Gerenciais Para Operao
(Sigo), a aquisio de locomotivas eltricas para a cremalheira (descida de Santos) e a
implantao de ramais industriais no complexo petroqumico de Camaari. Esse amplo
programa de investimentos foi calcado numa proposta de reestruturao da RFFSA, de
1982, que previa trat-la como empresa auto-sustentvel, com pagamento de
normalizao contbil pelo governo federal pela operao dos trechos deficitrios de
interesse social e com assuno das dvidas contabilizadas at aquele momento.
O ltimo financiamento importante contratado pela RFFSA com o BNDES foi para concluir
a Ferrovia do Ao. Na dcada de 70, o BNDES no participou do financiamento desse
projeto, tendo optado por apoiar a expanso de capacidade da Linha do Centro. Tal
opo foi importante poca, pois os dois projetos eram considerados concorrentes.
Aps a Engefer7 ter despendido cerca de US$ 2 bilhes na construo da Ferrovia do Ao,
a obra foi paralisada; s seria retomada em 1987. A concluso das obras foi possvel com
a concesso de um financiamento do BNDES RFFSA, iniciativa que, complementada
com recursos privados e do Tesouro Nacional, permitiu a entrada em operao da
ferrovia em verso simplificada, com investimento inferior a 10% do realizado at aquela
fase. Em 1984, os dbitos da RFFSA foram transferidos para a Unio, e novos
emprstimos contrados passaram a ficar sob a responsabilidade da empresa. Em 1984,
foi criada a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), que assumiu os servios
urbanos de transporte de passageiros antes sob responsabilidade da RFFSA.
A Fepasa, criada em 1971 com a fuso de cinco ferrovias estaduais (Paulista,
Sorocabana, Mogiana, Araraquara e So PauloMinas), recebera financiamentos do
BNDES na dcada de 70 para implantar o subtrecho JurujubaSo Bernardo e fazer
melhorias na antiga Estrada de Ferro Sorocabana. Nos anos 80, a Fepasa tentou um

programa de recuperao e modernizao da malha semelhante ao da RFFSA, com apoio

do Banco Mundial e do BNDES, que foi denominado Programa de Recuperao e
Modernizao Ferrovirio; o Banco financiou parte desses investimentos, que, no
entanto, no chegaram a ser concludos. Em 1984, aprovaram-se recursos para a
recuperao das linhas da Fepasa; e, em 1986, financiaram-se melhorias na infraestrutura do trecho GuaianSantos. Em 1996, as operaes dos servios de transporte
metropolitano de passageiros foram transferidas da Fepasa para a Companhia Paulista de
Trens Metropolitanos (CPTM).
A Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) obteve o primeiro financiamento do BNDES para
obras ferrovirias em 1961, visando a adquirir trilhos e demais materiais para a Vitria
Minas. Em 1963 e 1968, o Banco financiou a aquisio por essa ferrovia dos vagesgndolas da Mafersa. Nos anos 80, o BNDES financiou a construo da Estrada de Ferro
Carajs, ligando as jazidas de minrio de ferro da serra de Carajs ao porto de Ponta da
Madeira (MA).
No final da dcada de 80, tanto a Fepasa quanto a RFFSA ficaram inadimplentes com o
BNDES, em parte porque seus controladores (governo federal e estado de So Paulo),
diante de crises financeiras, no puderam manter os pagamentos de normalizao
contbil previstos. Como conseqncia, o Banco interrompeu seus desembolsos, o que
levou aquelas duas empresa a no mais terem capacidade de investimento.
A partir de 1992, o BNDES apoiou o projeto da Ferronorte, que envolveu a construo de
uma linha para ligar o sul de Mato Grosso ao porto de Santos, atravs do corredor da
antiga Fepasa, possibilitando o transporte de gros do Centro-Oeste para exportao.
Na dcada de 90, a situao financeira da RFFSA e da Fepasa deteriorou-se, e a infraestrutura e o material rodante ficaram muito degradados, com perda de participao no
mercado que no fosse de carga cativa. Em 1992, a RFFSA foi inscrita no Programa
Nacional de Desestatizao (PND). Com a perspectiva de privatizao, os investimentos
se retraram ainda mais, e a produo decresceu a partir de 1993.
O BNDES, como agente do PND, foi o responsvel por elaborar, mediante contratao de
consultores, o modelo de desestatizao do setor; teve tambm grande importncia em
sua implementao, que ocorreu a partir de 1997. Com o sucesso do programa, o BNDES
passou a apoiar as novas concessionrias privadas, tendo ocorrido uma retomada do
investimento e da produo no setor.

O grfico mostra os desembolsos do BNDES para o setor ferrovirio de cargas em 19522001. Durante esse perodo, o BNDES destinou aproximadamente R$ 11 bilhes para o
setor. Entre 1952 e 1961, os desembolsos correspondem aos projetos da CMBEU e do
Plano de Metas. Depois de 1961, os desembolsos diminuem bastante, apresentando

recuperao a partir de 1968. Em 1974, inicia-se nova fase ascendente, que continuar
at 1989. Na primeira metade da dcada de 90, visa-se construo da Ferronorte. Em
1998, os desembolsos voltam a crescer, como resultado no s da demanda por crdito
nas novas empresas ferrovirias resultantes da concesso da RFFSA, mas tambm da
retomada das obras da Ferronorte.
4. INVESTIMENTO
Entre 1956 e 2001, investiram-se R$ 55 bilhes na RFFSA e R$ 14 bilhes na CVRD. Os
investimentos na RFFSA, aps terem permanecido em R$ 740 milhes anuais entre 1956
e 1970, sofrem forte acelerao a partir de 1971, alcanando R$ 4,4 bilhes em 1976.
Nos anos seguintes, os investimentos, apesar de ainda elevados, diminuem bastante, at
voltarem, em meados dos anos 80, aos nveis dos 60. A grande elevao durante a
dcada de 70 e o incio da dcada seguinte reflete a poltica de investimentos do governo
federal, atravs do I e do II PND; j a posterior diminuio se relaciona ao
estrangulamento fiscal do governo brasileiro, a partir da crise da dvida externa, nos 80.
Entre 1985 e 1993, o investimento mdio anual da RFFSA de R$ 709 milhes. No
perodo 1994-96, que precede a concesso da Rede a particulares, os investimentos
diminuem ainda mais, para uma mdia anual de R$ 70 milhes (em 1995, so de apenas
R$ 18 milhes). Aps as privatizaes, os investimentos voltam a crescer, agora para
R$ 414 milhes anuais.

Os investimentos na CVRD, cuja mdia foi de R$ 123 milhes entre 1960 e 1966,
aumentam progressivamente, atingindo R$ 771 milhes em 1974. A partir de 1983, com
a implantao da Estrada de Ferro Carajs, eles se elevam bastante, alcanando R$ 1,1

bilho em 1985. Depois, sofrem reverso, diminuindo para R$ 53 milhes em 1988.

Entre 1989 e 2001, o investimento mdio anual ficou abaixo de R$ 200 milhes, mas foi
a R$ 280 milhes em 2001.
5. PRODUO
Entre 1959 e 2001, a produo das ferrovias brasileiras cresceu 6,5% ao ano,
apresentando evoluo negativa em apenas sete dos 43 anos da srie 1981-83, 1990,
1992, 1996 e 1999. No entanto, boa parte do aumento de produo no perodo se deve
ao incremento do transporte de minrio de ferro para exportao. Em 2000, esse minrio
correspondeu a 63% da tonelagem total transportada por ferrovia. A participao de
insumos e produtos siderrgicos naquela tonelagem diminura de 79% para 76% entre
1997 e 2000. Por outro lado, a de insumos e produtos agrcolas (com destaque para a
soja) aumentara, passando de 1,7% para 4%.

No perodo 1959-2001, o melhor desempenho foi o da CVRD, com crescimento da

produo (em TKU) de 10,7% ao ano, seguido pelo da RFFSA, com 5%.
J a Fepasa apresentou crescimento anual de 2,6%. Entre 1959 e 1973, sua quantidade
anual transportada praticamente constante, numa mdia de 3,3 bilhes de TKU. Em
1974, a produo passa a aumentar aceleradamente, at atingir 7,4 bilhes de TKU em
1980. Pelo restante dos anos de 1980, a produo permanece estagnada numa mdia
anual de 7,1 bilhes de TKU. Entre 1990 e 1999, essa mdia diminui para 5,9 bilhes de
TKU, s se recuperando com a concesso da empresa, em 1999, e chegando a 8,3
bilhes de TKU em 2001.
Entre 1960 e 1972, a RFFSA apresentou crescimento anual mdio de 3,5%, indo de 7,6
bilhes para 11,9 bilhes de TKU. De 1973 a 1980, a taxa mdia de crescimento
aumenta para 14% sendo de 29% em 1974. Aps um retrocesso no incio da dcada
de 80, volta a crescer entre 1984 e 1986, atingindo 38,8 bilhes de TKU. No entanto,
entre 1987 e 1994, permanece praticamente estagnada, refletindo o esgotamento do
modelo de gesto e as dificuldades dos governos de mobilizar recursos para investir.
Aps dois anos de queda, a produo cresce novamente em 1997, com taxa mdia anual
de 9% entre aquele ano e 2001.

Entre 1960 e 1975, a CVRD apresentou acelerado crescimento da produo: 20,5% ao

ano. Aps dois anos de retrocesso, a produo volta a subir at 1980. No incio dos anos
80, ela diminui. Torna a crescer a partir de 1984: 13,5% ao ano at 1989. Na dcada
seguinte, aumenta 2,3% ao ano, alcanando 102,4 bilhes de TKU em 2001.
A Estrada de Ferro Carajs, tendo comeado a operar em 1984, apresentou grande
aumento da tonelagem transportada e, em 1995, ultrapassou a RFFSA. A expanso
produtiva das ferrovias da CVRD se deve, entre outros fatores, ao foco no transporte de
minrio de ferro das minas para os portos, onde o embarcam para exportao.
6. CONCESSES
Em 1992, a RFFSA foi includa no Programa Nacional de Desestatizao (PND). O BNDES,
gestor do programa, contratou uma associao de consultores para estudar e formular o
modelo de concesso. A RFFSA se viu dividida em seis malhas regionais: Malha Sudeste,
Malha Centro-Leste, Malha Sul, Malha Oeste, Malha Nordeste e Ferrovia Tereza Cristina.
O processo de transferncia para a administrao e operao privada teve incio em
1996, com a concesso das malhas do sistema RFFSA, e terminou em 1999, com a
concesso da Fepasa. No caso da CVRD, quando esta foi privatizada, transferiram-se
tambm as concesses da malha da VitriaMinas e da Carajs.

O processo de concesso previa uma participao mxima de controle acionrio em cada

ferrovia, para que um nico acionista no detivesse, direta ou indiretamente, mais de
20% da totalidade das aes do capital votante (ao longo do prazo de concesso, e salvo
autorizao do poder concedente). Arrendaram-se os bens operacionais, e
estabeleceram-se tetos para as tarifas.
Nesse processo, o governo federal recebeu R$ 790 milhes vista, mais parcelas
trimestrais ao longo dos trinta anos das concesses. Entre 1996 e 2001, foram investidos
mais de R$ 2 bilhes em material rodante e recuperao da malha.
7. AMBIENTE REGULATRIO
Na primeira metade do sculo XX, as ferrovias brasileiras foram encampadas pelos
governos, em funo da incapacidade de gerarem receitas suficientes para a operao
privada. Sob a gesto pblica, passaram a ser entendidas como instrumento de polticas
sociais e econmicas e, ao mesmo tempo, como entidades empresariais.
No entanto, a estatizao no conseguiu superar os problemas financeiros das ferrovias,
apesar dos esforos de gesto e investimento realizados pelos sucessivos governos a
partir da dcada de 50. A gesto pblica das ferrovias encontrou uma srie de restries
ao aumento da produo e da produtividade, tais como a conteno de tarifas, a
instabilidade macroeconmica e a crise fiscal do governo federal, a comear da dcada
de 80. Ademais, a gesto pblica, na esfera federal e na esfera estadual paulista, no
fornecia incentivos para que se comparasse administrao e estratgia comercial entre
as ferrovias.
Criado em 1941, o Departamento Nacional das Estradas de Ferro (DNEF), do Ministrio
dos Transportes, era responsvel pela superviso, planejamento e controle do sistema
ferrovirio. Em 1962, o DNEF foi transformado em autarquia; no mesmo ano, criou-se o
Fundo Nacional de Investimento Ferrovirio, a ser administrado pelo DNEF, com recursos
provenientes de 3% da renda fiscal federal e de uma sobretaxa de 10% sobre as tarifas
ferrovirias. Em 1974, o DNEF se extinguiu, e vrias de suas funes foram transferidas
para a RFFSA, como a fiscalizao dos servios ferrovirios, a coordenao dos estudos
sobre tarifas e custos, o planejamento da padronizao do sistema ferrovirio e a
execuo do componente ferrovirio do Plano Nacional de Transportes.8 A regulao foi
estabelecida em 1963, pelo Regulamento Geral de Transportes Para as Estradas de Ferro
Brasileiras, substitudo em 1985 pelo Regulamento dos Transportes Ferrovirios (que, no
entanto, s entrou em vigor em 1991).9
Hoje, a Constituio Federal estabelece que compete Unio explorar, diretamente ou
mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de transporte ferrovirio.10
Alm disso, o poder pblico tem a incumbncia de prestar servios pblicos, diretamente
ou sob regime de concesso ou permisso, sempre por meio de licitao, dispondo a lei
sobre o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios; o carter
especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade,

fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; os direitos dos usurios; a poltica

tarifria; e a obrigao de manter servio adequado.11
Em 1996, foi criada a Comisso Federal de Transportes Ferrovirios (Cofer), com
representantes do governo, das concessionrias e dos usurios. Atribuiu-se Cofer a
deciso, em grau de recurso, das controvrsias entre o poder concedente, as
concessionrias e os usurios. Ela funciona tambm como foro para as discusses sobre
temas pertinentes ao setor, atuando de forma decisria ou opinativa sempre que
solicitada por qualquer das partes interessadas.
Em 2001, criou-se a Agncia Nacional de Transportes Terrestres, para regular as
atividades de prestao de servios e de explorao de infra-estrutura de transportes.
A diviso da RFFSA em malhas regionais e a posterior concesso permitiram comparar os
resultados (regularidade, segurana, produo, gesto) das ferrovias privatizadas, o que
fornece um critrio de avaliao de seus desempenhos. Aps as concesses, as ferrovias
passaram a ter metas de produo, investimento e reduo do nmero de acidentes. A
partir de 2002, estaro sujeitas ao pagamento de multas por descumprimento das metas
de produo e de reduo de acidentes. As duas ferrovias da CVRD, mesmo no tendo
sido adquiridas na privatizao da RFFSA, tambm devero seguir as mesmas regras de
desempenho.
O aperfeioamento do ambiente regulatrio para o setor ferrovirio de cargas ainda
depende no s da resoluo de problemas para a operao do transporte intermodal,
mas tambm da melhor definio dos direitos de passagem e do trfego mtuo.12 A
continuidade e o aumento dos investimentos privados esto vinculados lucratividade
esperada, o que, por sua vez, tem relao direta com as regras de funcionamento
estabelecidas para o setor. Para efeitos de comparao, no Brasil os investimentos
privados so de US$ 11.084 por quilmetro; nos Estados Unidos, alcanam US$ 33.816.13
Os indicadores de produtividade tambm apontam para a necessidade de avanos: no
Brasil, so 9,3 TKU por trabalhador; nos Estados Unidos, 21,2.14
8. CONCLUSO
Ao longo dos ltimos cinqenta anos, o BNDES tem participado ativamente do esforo
para modernizar o transporte ferrovirio brasileiro, mediante financiamentos, estudos
tcnicos e planejamento setorial. Tendo incio nos projetos da Comisso Mista BrasilEstados Unidos, nos anos 50, o envolvimento do Banco com o setor continuou nas
dcadas seguintes, por meio do financiamento a melhorias e expanses da RFFSA, da
Fepasa e das ferrovias da CVRD. Quando as ferrovias estatais se transformaram em
empresas privadas, o BNDES esteve mais uma vez atuante e permanece como uma das
principais fontes de crdito para as novas empresas do setor.
Durante esse meio sculo, o Banco desembolsou cerca de R$ 11 bilhes para o setor
ferrovirio, o que corresponde a 16% do total investido pela RFFSA e pela CVRD entre
1956 e 2001. A produo anual das ferrovias brasileiras teve crescimento de 6,5% ao
ano no perodo 1959-2001.
Na dcada de 90, finalmente se deu resposta ao antigo problema dos dficits
operacionais das ferrovias estatais, transferindo-as para a iniciativa privada. Isso, mais o
estabelecimento de um conjunto de regras para a operao das empresas, tem permitido
a retomada dos investimentos e o aumento acelerado da produo, ainda que de forma
bastante heterognea entre as novas concessionrias.
A fim de que os aumentos de produo e produtividade continuem, necessrio o
contnuo aperfeioamento do ambiente regulatrio, com destaque para a defesa da

concorrncia e a nfase em regras que incentivem o investimento em produtividade,

tecnologia e expanso do sistema.

BIBLIOGRAFIA
CASTRO, N. & LAMY, P. (1994) A reforma e a modernizao do setor de transporte ferrovirio
de carga. Texto para Discusso no 339. Ipea, p. 33.
CONFEDERAO NACIONAL DO TRANSPORTE & COPPEAD/UFRJ (2002). Transporte de cargas
no Brasil: ameaas e oportunidades para o desenvolvimento do pas.
FERREIRA, P. C. & MALLIAGROS, T. G. (1999). Investimentos, fontes de financiamento e
evoluo do setor de infra-estrutura no Brasil: 1950-1996. Ensaios Econmicos da EPGE,
346.
LIMA, E. T. & PASIN, J. A. (1999). Regulao no Brasil: colocando a competitividade nos
trilhos. Revista do BNDES, v. 6, n. 12, p. 188 e 190.

1 O autor agradece a colaborao e os comentrios de Vinicius Novaes dos Santos, Roberto Zurli
Machado, Marco Antonio Albuquerque de Araujo Lima, Mariana Servidio de Castro, Jorge Antnio Bozoti
Pasin, Sergio Bittencourt Varella Gomes e Dalmo dos Santos Marchetti.
2 Ligando a regio de Belo Horizonte ao Rio de Janeiro.
3 Os valores ao longo do texto esto expressos em reais constantes de 31 de dezembro de 2001.
4 Toneladas por quilmetros teis. A produo em TKU obtida multiplicando-se a tonelagem
transportada pela distncia percorrida.
5 Relatrio do Conselho do Desenvolvimento sobre a execuo do Programa de Metas no qinqnio
1956-60.
6 Revista Ferroviria, ano 48, n 9, set. 1987, p. 7.
7 A Engefer era subsidiria da RFFSA, com oramento e gesto independentes, sendo gerida diretamente
pelo Ministrio dos Transportes e tendo por objetivo construir a Ferrovia do Ao.
8 Idem, p. 32.
9 Castro & Lamy (1994), p. 33.
10 Artigo 21 da Constituio Federal.
11 Artigo 175 da Constituio Federal.
12 Lima & Pasin (1999), p. 188 e 190.
13 Confederao Nacional do Transporte e Coppead/UFRJ (2002).
14 Idem.

O DESENVOLVIMENTO SOCIAL E URBANO: PERODO 1996-20021

Beatriz Azeredo
Pedro Duncan
Teresa Cristina Cosentino

Tendo em vista a necessidade de construir um processo de desenvolvimento sustentvel

em termos econmicos, ambientais e sociais, o BNDES est comprometido com as
mudanas que precisam ser promovidas no Brasil. Dito de outra forma, e ante o cenrio
de desigualdades sociais e regionais que ainda marca o pas, o programa de
desenvolvimento tem de incluir a premissa de promover constantemente a modernizao
e a transformao produtiva com eqidade social.
No por outra razo que o Plano Estratgico do BNDES para o perodo 2000-05, alm
de reafirmar o compromisso com a modernizao e com o aumento da competitividade
da economia brasileira, anuncia em sua misso pela primeira vez de forma explcita a
prioridade de reduzir as desigualdades regionais e sociais e manter e gerar empregos.
Alm disso, o desenvolvimento social e urbano uma das sete dimenses que organizam
as prioridades do Banco, e para ela se projetou o maior crescimento de desembolsos,
propondo-se atingir R$ 5 bilhes em 2005.
Em setembro de 2002, conforme apresentado a seguir, a carteira de investimentos nessa
dimenso estratgica somava R$ 8,4 bilhes, dos quais 82% representavam
financiamentos j contratados e em desembolso, ou j aprovados pela diretoria e em
fase de contratao. Os principais nmeros da carteira podem ser visualizados na tabela.

As principais linhas de atuao correspondem a projetos em infra-estrutura urbana, como

transporte e saneamento; setores sociais bsicos, como sade e educao;
modernizao do setor pblico, envolvendo a gesto municipal e investimentos
multissetoriais em regies urbanas degradadas; e programas de gerao de trabalho e
renda, incluindo, principalmente, microcrdito e aes de desenvolvimento local. Os
grficos abaixo mostram a composio da carteira segundo as principais reas de
atuao, por valor dos financiamentos e por nmero de operaes.
Os desembolsos previstos para 2002 no mbito dessa carteira so da ordem de R$ 1,3
bilho, demonstrando o crescimento dos investimentos em tais reas, conforme o
grfico.

Os financiamentos concedidos a projetos de infra-estrutura urbana e de setores sociais

bsicos tm por objetivo, em primeiro lugar, contribuir para universalizar o acesso a
esses servios. A magnitude dos investimentos necessrios em saneamento, por
exemplo, pode ser dimensionada com base nos principais indicadores do setor. Apesar de
91% dos domiclios brasileiros possurem rede de abastecimento de gua, a oferta
regular ocorre em apenas 34% dos municpios. As desigualdades no fornecimento de
gua so observadas em termos de regio e populao (municpios menores apresentam
ndices muito inferiores aos de municpios de mdio e grande porte) e de renda familiar
(entre as famlias com renda familiar inferior a cinco salrios mnimos,2 apenas 51,6%
so atendidas com rede geral; j para as famlias com renda mensal acima de vinte
salrios mnimos, s 2% no so atendidas).
Os domiclios com esgotamento sanitrio adequado representam apenas 44% do total do
pas. Mais uma vez, as desigualdades regionais so acentuadas; se no Sudeste esse
indicador de 70,6%, nas demais regies se verificam ndices bastante inferiores: 37,2%
no Sul, 29,1% no Centro-Oeste, 13,1% no Nordeste e 8% no Norte.
Os dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (IBGE, 2000) mostram que 7,6%

dos domiclios urbanos no so atendidos por nenhum sistema de coleta e que a falta de
atendimento atinge 82% dos domiclios rurais. Quanto aos resduos slidos coletados,
30,5% so despejados a cu aberto, 69% tm destinao adequada em aterros
sanitrios ou controlados, e o restante incinerado ou reciclado ou passa por processo
de compostagem.3
Os indicadores referentes sade apontam tambm a necessidade de investimentos que
contribuam para universalizar o acesso. Na oferta de servios hospitalares, observa-se
que o pas dispe de 2,9 leitos por mil habitantes,4 nmero considerado razovel diante
dos indicadores internacionais. Esses leitos, no entanto, encontram-se fortemente
concentrados nas regies Sul e Sudeste, assinalando enorme carncia nas demais. E
mesmo nas reas com maior nmero de hospitais preciso ordenar e racionalizar a rede
hospitalar e investir para modernizar a gesto. Ocorre, ainda, demanda permanente por
recursos para atualizao tecnolgica.
No perodo 1998-2002, o Banco realizou com o segmento mdico-hospitalar 22
operaes diretas (R$ 680 milhes) e 544 indiretas (R$ 317 milhes). importante
ressaltar que, desse conjunto, 86 operaes (que totalizaram cerca de R$ 344 milhes)
foram realizadas no contexto do Programa de Fortalecimento e Modernizao das
Entidades Filantrpicas de Sade.
Alm dos financiamentos para expandir e modernizar a rede hospitalar, o Banco tem
atuado, atravs do Fundo Social (que permite aplicaes no-reembolsveis), na ateno
bsica sade. Em parceria com o Ministrio da Sade, universidades pblicas e
prefeituras, o BNDES vem apoiando projetos de capacitao e formao de profissionais
do Programa de Sade da Famlia. Este representa uma mudana importante na
estratgia de prestao de servios, que passa a privilegiar a ateno bsica e a
promoo da sade, mediante equipes formadas de mdicos, enfermeiros, odontologistas
e agentes de sade. Sua implementao vem sendo feita de forma acelerada, e
certamente um dos principais desafios preparar profissionais aptos a trabalhar nessa
nova perspectiva.
O aumento da cobertura dos servios de infra-estrutura urbana e social exige ainda a
oferta de linhas de financiamento que permitam modernizar esses setores e aprimorar a
qualidade dos servios, com a conseqente melhoria das condies de vida. No caso do
saneamento ambiental, estima-se que o aumento de 1% da populao com acesso a
servios de saneamento reduziu o nmero de bitos infantis em 6,1%.5 Com a proviso
de gua potvel, a reduo seria de 2,5%; com a coleta de lixo, 1,6%; e com o
tratamento de esgoto, 2,1%.
Na educao, identificou-se como espao do BNDES o apoio expanso e modernizao
do ensino superior. Enquanto os financiamentos s instituies privadas so concedidos
nos moldes tradicionais do Banco, desenvolveu-se um mecanismo especial para as
universidades pblicas, dadas as caractersticas do segmento. Na prtica, isso tem
significado apoiar programas de alienao de ativos no-operacionais, desde que suas
receitas estejam vinculadas a planos de investimentos. A tabela 2 resume os principais
resultados alcanados naquela carteira.

No ensino fundamental, vislumbrou-se a oportunidade de, com base no Fundo Social,

apoiar a introduo de novas tecnologias de pedagogia interativa nas escolas pblicas,
utilizando a informtica; um exemplo a interconectividade. Os financiamentos tm sido
concedidos a prefeituras que desenvolvem seus projetos em parceria com universidades
pblicas.
Investimentos em transportes urbanos de massa tambm produzem impactos
significativos na qualidade de vida. A racionalizao dos servios reduz a emisso de
gases poluentes, diminui os longos engarrafamentos e abrevia o tempo de deslocamento
dos trabalhadores (em alguns casos, essa reduo chega a duas horas dirias).6
Os investimentos nos setores sociais bsicos produzem no s inequvocos impactos
sociais, mas tambm importantes efeitos positivos no mercado de trabalho. As atividades
de sade e educao, por exemplo, so intensivas em mo-de-obra e tm elevado
potencial para gerar postos de trabalho de qualidade. Em sade, vale lembrar que a
modernizao e a inovao tecnolgica implicam no demisso (como no caso de alguns
investimentos na indstria), mas, ao contrrio, incorporao de novos trabalhadores
qualificados. O setor importante do ponto de vista produtivo, tendo cerca de 7 mil
unidades hospitalares; destas, um tero pblico, um tero filantrpico e um tero
privado; no total, o setor emprega cerca de 1,5 milho de pessoas, das quais
aproximadamente 600 mil tm nvel superior.7
O potencial de gerao de empregos dos investimentos em sade e educao pode ser
avaliado com base num modelo (desenvolvido no BNDES) que utiliza a matriz insumoproduto (elaborada pelo IBGE) para calcular o nmero total de empregos diretos,
indiretos e devidos ao efeito renda gerados por investimentos nos diversos setores da
economia brasileira. Sade e educao, segundo a classificao do IBGE, esto includas
em !servios prestados s famlias", os quais ocupam o terceiro lugar, num total de 42
setores, na gerao de empregos (diretos, indiretos e efeito-renda). S ficam atrs da
agricultura e dos artigos de vesturio, ambos setores claramente intensivos em mo-deobra.8
Alm dos projetos especficos de sade, educao e infra-estrutura urbana, o BNDES
financia os Projetos Multissetoriais Integrados (PMI), voltados para bairros extremamente
pobres em reas degradadas. Trata-se de um modelo inovador de investimento pblico,
em que, por meio de uma abordagem multidisciplinar, procura-se transformar as
condies de vida. Os PMI envolvem amplo diagnstico da situao, do planejamento e
do investimento em infra-estrutura urbana, regularizao fundiria, servios sociais
bsicos, promoo de cidadania e gerao de ocupao e renda. O carter inovador
desses projetos reside no apenas na abordagem multidisciplinar para enfrentar as
condies de pobreza, mas tambm no fato de exigir a articulao de diversas instncias
da administrao pblica e enfatizar a mobilizao da comunidade, desde a formulao
at a manuteno dos investimentos realizados.

Os investimentos financiados pelo BNDES ilustram bem o potencial dos PMI. Em Teresina
(PI), considerada a capital mais pobre do Nordeste, a prefeitura implementou o Projeto
Vila-Bairro, com o objetivo de transformar as 155 vilas da periferia (onde moram cerca
de 116 mil pessoas) em cinqenta bairros dotados de infra-estrutura bsica,
equipamentos sociais e programas de gerao de trabalho e renda. Em Vitria (ES), o
Projeto Terra prev a interveno em onze reas de favelas, onde vivem 73 mil pessoas.
E, em Curitiba (PR), o Linho do Emprego, implementado pela prefeitura, compreende
intervenes num conjunto de bairros da periferia, beneficiando um total de 500 mil
habitantes.
O crescente interesse por projetos dessa natureza (que, alis, tm contado com recursos
do Oramento Geral da Unio, de outras instituies financeiras, como a Caixa
Econmica Federal, e de organismos multilaterais, como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento) indicam sua importncia, em virtude dos resultados obtidos na
integrao e recuperao de reas urbanas degradadas; eles podem contribuir
significativamente para enfrentar a atual crise urbana que se observa nos grandes
centros brasileiros. Em 2002, mais dois projetos foram contratados (Petrolina, PE, e
Campo Grande, MT); dois foram aprovados (Rondonpolis, MS, e Vrzea Grande, MS); e
outros foram discutidos com o Banco, evidenciando as possibilidades de transformao
social desse modelo. A carteira dos PMI apresentada a na tabela 3.

O financiamento para projetos de infra-estrutura e programas sociais bsicos concedido

tanto ao setor pblico quanto ao privado, tendo sempre por objetivo fortalecer as
polticas nessas reas e o papel do Estado nas tarefas de coordenao, articulao e
regulao. A modernizao dos hospitais filantrpicos, por exemplo, objeto de um
programa especial no BNDES, tem importncia estratgica na melhoria das condies de
oferta dos servios hospitalares, na medida em que essas entidades representam um
tero da oferta de leitos do Sistema nico de Sade (SUS). No saneamento, as diversas
solues institucionais, oriundas de prefeituras, governos estaduais, empresas pblicas
e/ou concessionrias privadas, tambm tm sido apoiadas pelo Banco.
O fortalecimento do setor pblico, em termos da capacidade de prestar servios sociais
bsicos, promover investimentos e exercer regulao, outro dos objetivos de
desenvolvimento social do BNDES. Nesse contexto, destaca-se o Programa de Modernizao das Administraes Tributrias Municipais (PMAT), voltado para o ente jurdico
que o principal responsvel por prestar servios sociais bsicos e organizar as polticas
pblicas em nvel local. O objetivo principal contribuir para o fortalecimento financeiro
dos municpios, com base no aproveitamento do potencial de arrecadao tributria
prpria e na modernizao da gesto municipal, buscando tambm a racionalizao e a
reduo de gastos.

As receitas prprias municipais correspondem a 5,2% da arrecadao total do Brasil, pas

que apresentou carga tributria global de 33,4% do PIB em 2000. E, apesar da
heterogeneidade desse conjunto de municpios em termos de porte e potencial de
arrecadao, estima-se que a grande maioria (cerca de 83%) arrecada todos os tipos de
tributo de sua competncia. No entanto, a enorme disperso entre as cargas tributrias
municipais (mesmo entre municpios de mesmo porte) evidencia grande espao para o
aumento da carga tributria. As estimativas disponveis apontam um potencial de
expanso das receitas prprias municipais da ordem de 20,8%.9 Vale lembrar que o
Brasil possui 5.507 municpios, 81% deles com populao de at 20 mil habitantes.
Apenas 66 municpios (1,2% do total) tm mais de 300 mil habitantes. So cidades de
grande ou mdio porte (inclusive a quase totalidade das capitais), que abrigam 60
milhes de habitantes, o correspondente a 35% da populao do pas.
A carteira desse programa apresenta 215 projetos, num total de R$ 666 milhes de
investimentos e R$ 549 milhes de financiamentos concedidos pelo BNDES; sessenta
municpios j contam com operaes contratadas ou em fase de liberao. Considerando
os projetos contratados ou j aprovados pela diretoria e em fase de contratao, chegase a 165 prefeituras (dezesseis de capitais), com a seguinte distribuio regional: 97 no
Sudeste, quarenta no Nordeste, 61 no Sul, oito no Norte e nove no Centro-Oeste. A
tabela 4 resume os principais indicadores.

Objetivando maior capilaridade para o Programa, o BNDES tem buscado a participao

de seus agentes financeiros, destacando-se a parceria com o Banco do Brasil. As
estimativas apresentadas pelos diversos programas de modernizao municipal indicam
um potencial mdio de crescimento de 50% na arrecadao (em alguns municpios, o
potencial supera a marca dos 100%).
Nas questes especficas de trabalho e renda, o BNDES, em face das profundas
transformaes no mercado de trabalho, traou linhas de atuao voltadas para o apoio a
novas formas de organizao da produo e para os empreendedores de micro e
pequeno porte (inclusive os do setor informal) sem acesso aos mecanismos tradicionais
de crdito.
Antes, porm, de apresentar esses programas, cabe observar que a questo do emprego
(ou de sua contraparte, o desemprego) tem marcado e desafiado toda a discusso e
constituio das polticas pblicas no Brasil, sobretudo a partir dos anos 90. As elevadas
taxas de desemprego, o tamanho do mercado de trabalho informal, os indicadores sociais
e as desigualdades regionais e intra-regionais vm mostrando as limitaes das diversas
polticas sociais, desde o sistema previdencirio at os programas de infra-estrutura
urbana, passando pela sade, educao e assistncia social.
De fato, como expandir a cobertura do sistema de proteo social (por exemplo, a
Previdncia e o seguro-desemprego) se cerca de 8,4 milhes de trabalhadores (ou 60%
da fora de trabalho) encontram-se no mercado informal? Ou como lidar com as polticas
setoriais ante o baixo nvel salarial da grande maioria e, principalmente, a precariedade

do mercado (no s do informal, mas tambm de parcela importante do formal), o que

impe freqentes redues ou mesmo perda de rendimentos para grande nmero de
trabalhadores?
O problema impulsionou no Brasil a constituio (tardia, se comparada experincia dos
pases desenvolvidos) das polticas pblicas de emprego. S a partir de 1990 se pode
falar da implantao de um amplo programa de seguro-desemprego, com a instituio de
um fundo especfico alimentado por contribuio social: o Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT). E somente em meados daquela dcada assistimos implementao
de polticas ativas voltadas para o mercado de trabalho, com os servios de
intermediao da mo-de-obra, de formao profissional e de oferta de crdito para os
pequenos empreendedores.10
Foi nesse contexto que o BNDES, em sintonia com o Conselho da Comunidade Solidria,11
elaborou em 1996 uma estratgia de atuao para o desenvolvimento institucional das
microfinanas no Brasil. O objetivo central foi estruturar um novo canal de distribuio,
utilizando instituies especializadas voltadas para conceder crdito aos empreendedores
formais e, especialmente, informais.
Para termos uma idia da importncia e do perfil desses ltimos empreendedores,
lembremos que, segundo o IBGE, havia cerca de 9,5 milhes de empresas informais em
1997, ocupando 12,8 milhes de pessoas nas seguintes atividades: servios (46%),
comrcio (26%), construo (15%) e indstria (12%). A grande maioria (92%) tinha at
duas pessoas ocupadas, e 80% delas, apenas uma. Tais empreendedores, homens
(64%) e mulheres (36%), freqentemente no tinham nem o primeiro grau completo e
auferiam renda mdia de R$ 253,00 (os homens)12 e R$ 218,00 (as mulheres).13
No terreno das microfinanas, vale assinalar tambm o relativo atraso do Brasil, se
comparado experincia internacional, em particular a de alguns pases da Amrica
Latina. Em 1996, por exemplo, o segmento microfinanceiro nacional no alcanava a
marca de R$ 8 milhes, movimentados por um conjunto restrito de organizaes nogovernamentais. Registre-se ainda um cenrio caracterizado por um sistema financeiro
muito desenvolvido, mas pouco interessado no assunto, e por uma atuao muito forte
do Banco Central na superviso e na regulamentao.
Havia, portanto, a clara percepo de que a questo fundamental do microcrdito (e das
microfinanas em geral), antes mesmo da disponibilidade de recursos financeiros, era
institucionaliz-lo, para viabilizar o uso adequado e sistemtico dos recursos colocados
disposio do segmento. Em outras palavras, tratava-se de promover a criao de
instituies, com profissionais especializados e padres gerenciais e organizacionais, que
pudessem garantir seu crescimento, sua auto-sustentabilidade e sua progressiva
insero no sistema financeiro nacional.
Em meados da dcada de 90, a constatao da fragilidade institucional desse segmento e
a ausncia de ferramentas operacionais e metodolgicas adequadas levou o BNDES a
desempenhar papel muito mais amplo que o de provedor de funding. Sistematizar uma
metodologia para formao de agentes de crdito foi o primeiro passo, o que permitiu a
criao de novas instituies desde 1997. Alm disso, est sendo produzido em parceria
com o BID um conjunto de estudos e manuais que envolvem desde avaliao do mercado
de microfinanas at modelagens de auditoria, sistemas de informaes gerenciais,
novos produtos e guia para gestores de instituies microfinanceiras.14
Os resultados alcanados so expressivos. At setembro de 2002, o BNDES atuava com
uma rede de 32 instituies de crdito, para as quais disponibilizou R$ 58 milhes. Essa
rede se compe de 28 ONG, trs sociedades de crdito ao microempreendedor (SCM) e
uma cooperativa de crdito rural. Cabe destacar que a possibilidade de criao das SCM

representa um marco legal do microcrdito, proposto pelo Conselho Monetrio Nacional.

Trata-se de uma inovao fundamental em termos de atrao de novos recursos para
esse segmento, atravs de investidores privados; assim, rompe-se com uma sria
limitao para o crescimento das ONG de microcrdito bem-sucedidas, as quais
dependem basicamente de doaes para expandir suas atividades.
Essas instituies atuam em dezesseis estados da Federao e quase quinhentos
municpios e j realizaram 74.243 operaes de crdito. Na mdia, estamos falando de
um crdito de R$ 1.155,00 (concedido no prazo de 5,1 meses) e de uma inadimplncia
de 4,3% (medida pelos atrasos superiores a trinta dias). Tais crditos se dirigiram
sobretudo para atividades de comrcio (66%) e foram utilizados majoritariamente em
capital de giro (91%), primeira necessidade dos pequenos negcios. Esses
empreendimentos so dirigidos tanto por mulheres (53%) quanto por homens (47%) e
pertencem na maioria ao segmento informal (75%), mostrando que a rede vem atuando
diretamente na clientela prioritria.
A despeito de todos os resultados j alcanados, permanece o desafio assumido pelo
BNDES desde 1996 de contribuir para formar uma ampla e slida rede institucional de
microfinanas. Nossa viso de futuro um mercado no qual microempreendedores e
clientes de baixa renda tenham acesso aos servios financeiros de que precisam,
ofertados por instituies integradas no sistema financeiro nacional. Mais: essas
instituies devero ser extremamente profissionalizadas e capazes de atrair novos
recursos e investidores para o setor, podendo at prescindir do financiamento direto do
BNDES.
O Banco est apoiando o modelo empresarial de autogesto, em que o controle e a
administrao so exercidos pelos trabalhadores. Pode-se dizer que o modelo
resultante da tentativa de os trabalhadores garantirem, pela ajuda mtua, a manuteno
de seus empregos, de suas rendas ou mesmo de seu padro de vida.
Com esses objetivos, grupos de trabalhadores tm-se organizado em empresas
autogestionrias, passando a viver o desafio de driblar a falta de experincia gerencial e
de encontrar solues para desenvolver o empreendimento com meios adequados a sua
forma de organizao.
Visando a estimular o surgimento e a consolidao de tais empresas, o BNDES dispe-se
a examinar diretamente operaes com valores superiores a R$ 150 mil e a apoiar,
quando necessrio, o aprimoramento tcnico e gerencial dessas organizaes, buscando
seu desenvolvimento institucional e organizacional. Ademais, possibilita a aquisio de
mquinas e equipamentos usados e a obteno de crditos para capital de giro.
Da carteira de autogesto, conforme discriminado na tabela 5, constam onze empresas,
envolvendo aproximadamente 2.100 cooperados e recursos de cerca de R$ 37 milhes.
Desses projetos, vale a pena destacar trs: a Cooperativa de Trabalho dos Profissionais
Tcnicos Eletricitrios (Tecsel), que presta servios de construo e manuteno na
gerao e distribuio de energia eltrica no Rio de Janeiro; a Associao dos Pequenos
Agricultores do Municpio de Valente (Apaeb), que se destaca pela atuao na zona
sisaleira do semi-rido baiano, nas reas de educao, capacitao, financiamento e,
principalmente, operao de uma fbrica de carpetes, cujos resultados suportam,
sobremaneira, o conjunto de aes da Associao; e a Cooperativa de Produtos
Metalrgicos de Mococa (Coopromem), originria da falncia da Nicola Rome Mquinas e
Equipamentos (SP), que est no setor de caldeiraria industrial; peas para tratores;
mquinas de movimentao de terra e garfos para empilhadeiras; e peas especiais
fabricadas sob encomenda.

Mais recentemente, o BNDES criou o Programa de Desenvolvimento Local, que objetiva

promover o desenvolvimento em microrregies caracterizadas por populaes de baixa
renda e pouco dinamismo econmico. A idia central do Programa, que se utiliza de
recursos do Fundo Social, viabilizar a implementao de metodologias inovadoras que,
pela mobilizao e capacitao da comunidade, pelo fortalecimento institucional e pela
promoo de novas iniciativas produtivas, permitam elaborar uma agenda renovada de
desenvolvimento.
Em tais processos, fundamental mobilizar e organizar a populao, levando em conta
as vocaes e potencialidades locais, com resultados que beneficiem a maioria. Por outro
lado, busca-se superar o foco estritamente municipal, com o trabalho em reas
geoeconmicas e em seus sistemas produtivos. Os governos municipais ganham novo
papel: para alm das funes tradicionais de provedores de servios sociais bsicos,
tornam-se promotores e articuladores do desenvolvimento em contexto regional.
Aps amplo levantamento do perfil socioeconmico e dos problemas e das potencialidades de cada municpio, a agenda de trabalho abrange a implementao de intenso
processo de capacitao, mobilizao, articulao e fortalecimento das organizaes
comunitrias, das instituies pblicas e dos produtores, tendo em vista elaborar e
implementar um plano estratgico e participativo de desenvolvimento.
O BNDES tem procurado estabelecer parcerias que permitam implementar diferentes
metodologias e abordagens de desenvolvimento do territrio. A primeira, mediante
convnio de cooperao tcnica com o Programa da Naes Unidas Para o
Desenvolvimento (PNUD), toma por base a Gesto Participativa Para o Desenvolvimento
Local (Gespar),15 num programa de trabalho para os prximos trs anos. Ser
desenvolvido em dezoito reas, envolvendo 57 municpios (prioritariamente no Norte e
Nordeste), com populao total de cerca de 1 milho de pessoas.
Outra parceria a participao na Aliana com o Adolescente Para o Desenvolvimento do
Nordeste, junto ao Instituto Ayrton Senna, Fundao Kellog e Fundao Odebrecht. O
objetivo promover o desenvolvimento local baseado no protagonismo juvenil. A Aliana
prev para os prximos trs anos um plano de trabalho a ser implementado em trs
microrregies de diferentes estados do Nordeste, com dezoito municpios e 500 mil
habitantes.
O papel do BNDES nessa agenda tanto o de financiador como o de articulador das
atividades prprias do processo. Trata-se no s de disponibilizar recursos noreembolsveis para a etapa inicial de mobilizao e capacitao, visando ao
fortalecimento do capital social e institucional que impulsione o potencial produtivo
existente nas diferentes regies do pas, mas tambm de adequar suas linhas de
financiamento, ou mesmo criar novos produtos, objetivando impulsionar o capital
produtivo dessas regies. Os dados sobre a agenda de trabalho com desenvolvimento
social esto reunidos na tabela 6.

Cabe destacar as oportunidades que se apresentaram com a criao do Fundo Social,

integrado por parcela do lucro do BNDES, permitindo apoio financeiro no-reembolsvel
a projetos de cunho social voltados para a populao de baixa renda. Com isso, foi
possvel complementar a tradicional ao do Banco como financiador de longo prazo nas
reas relacionadas ao desenvolvimento social, como sade, educao, modernizao da
gesto pblica e gerao de trabalho e renda. Exemplos de complementaridade atravs
do Fundo Social so os j mencionados programas de aproveitamento de novas
tecnologias no ensino fundamental e o suporte ao Programa de Sade da Famlia.
Ademais, tem sido financiada a estruturao de ONG que atuam junto aos hospitais
pblicos na ateno s crianas e a suas famlias nos perodos pr e ps-internao.
Os diversos programas que foram elaborados para orientar as aplicaes do Fundo Social
tm como objetivo comum apoiar investimentos de projetos inovadores, que tenham
potencial de exemplaridade e cujas metodologias possam ser sistematizadas e
disseminadas, inclusive contribuindo para aperfeioar polticas pblicas.
O Programa de Fomento e Divulgao de Projetos Sociais tem sido instrumento
importante para identificar essas experincias. O Prmio Gesto Pblica e Cidadania,
organizado pela Fundao Getlio Vargas, conta com recursos do Fundo Social desde
1998 e seleciona anualmente vinte projetos inovadores, desenvolvidos pelos governos
municipais em parceria com a sociedade civil. O Projeto Me-Canguru de Assistncia ao
Beb Prematuro, implementado pelo Instituto Materno Infantil de Pernambuco (Imip) e
contemplado em 1998 no mbito daquele prmio, um exemplo de boa prtica que, a
partir do envolvimento do BNDES, tornou-se poltica pblica. De incio, os recursos do
Fundo Social possibilitaram investimentos nesse hospital e em outras instituies;
depois, permitiram estruturar amplo programa de disseminao, em parceria com o
Ministrio da Sade e a Fundao Orsa. Hoje, mais de duzentos hospitais pblicos j
utilizam o mtodo, reconhecido como procedimento remunervel pelo Sistema nico de
Sade (SUS).
Os recursos do Fundo Social tm sido aplicados principalmente por meio do Programa de
Apoio a Crianas e Jovens em Situao de Risco Social.16 J foram apoiados 102 projetos
na rea da sade, da educao e da ateno integral, totalizando R$ 133 milhes e
atingindo uma populao de 2,7 milhes de crianas e jovens. Isso possibilitou que o
BNDES se aproximasse da realidade do terceiro setor no Brasil (clientes no-tradicionais
do Banco) e apoiasse o fortalecimento e articulao daquele setor com as aes de cunho
governamental. Ao mesmo tempo, os financiamentos para o poder pblico municipal tm
buscado estimular aes estruturantes de polticas que, cada vez mais, envolvam os
diversos atores da sociedade civil.

No decorrer de sua histria, o BNDES, como principal agncia de fomento e

financiamento de longo prazo no Brasil e como interlocutor privilegiado junto s
empresas na discusso de projetos de modernizao e expanso, vem exercendo
importante papel na induo de procedimentos ticos e socialmente responsveis no
meio econmico. A anlise de impacto ambiental dos investimentos, por exemplo,
prtica j consolidada no Banco; ela resulta de um processo pioneiro que, iniciado na
dcada de 70, tem servido de referncia para todo o sistema financeiro nacional.
Mais recentemente, essa interlocuo junto iniciativa privada foi mobilizada, tambm,
para fomentar a agregao da varivel social pelo setor produtivo, incluindo-a na
composio e avaliao dos empreendimentos.
Desde 1999, a informao sobre a responsabilidade social das empresas constitui item
obrigatrio dos relatrios de anlises de financiamento pelo BNDES. Assim, alm de
exigir o cumprimento de obrigaes legais e compulsrias (fiscais, trabalhistas e
ambientais) para a concesso de crditos, o Banco procura estimular o contnuo
aperfeioamento empresarial na conduo de seus empreendimentos e seus impactos
sobre o ambiente externo de influncia, assim como no relacionamento com os principais
pblicos com que interage. Para isso, o BNDES desenvolve novos instrumentais de
anlise, como o Guia de Abordagem de Aspectos Sociais (GAS), que visa a orientar os
tcnicos da instituio, reunindo itens que costumam ser atribudos ao exerccio da
responsabilidade corporativa.
O Banco j conta, em sua carteira, com emprstimos voltados para investimentos
destinados ao desenvolvimento social, associados aos financiamentos para a expanso e
modernizao produtiva. Essa carteira bastante representativa, menos pelos valores
envolvidos (R$ 60 milhes) e mais pela qualidade, por abranger as mais significativas
empresas atuantes no pas em diversos setores e por desenvolver projetos inovadores.
O papel exercido pelo BNDES na identificao e no fomento de investimentos sociais sem
fins lucrativos, e em benefcio pblico, da parte das empresas insere-se na estratgia de
promover a articulao e a integrao entre iniciativa privada, poder pblico e sociedade
organizada, implementando modernas polticas pblicas.
Por fim, ressalte-se que, tendo como pressupostos as aes estruturantes relativas ao
desenvolvimento social e a necessidade de criar de mecanismos adequados de
financiamento de longo prazo a setores no-tradicionais no BNDES, preciso um esforo
permanente de conhecimento setorial. Isso se traduz numa agenda de trabalho que
incorpora estudos, sistematizao e disseminao de novas metodologias, avaliao de
resultados e contnua interlocuo com os principais atores governamentais e nogovernamentais.
O estudo do segmento filantrpico hospitalar no Brasil, promovido pelo BNDES em
parceria com a ENSP/Fiocruz, exemplo tpico de um amplo e indito diagnstico que
oferecer parmetros fundamentais para a atuao do Banco no setor. Esse estudo
compreendeu um censo de 1.860 entidades num universo de cerca de 2.100 unidades,
alm de uma avaliao detalhada de trs amostras: 26 hospitais com mais de seiscentos
leitos; dez hospitais filantrpicos, no prestadores de servios ao SUS, de alta
complexidade e referncia no setor hospitalar; e uma amostra aleatria de 60 hospitais
de pequeno e mdio portes.
Na sistematizao de metodologias, os manuais para as j mencionadas instituies
microfinanceiras so fundamentais no fortalecimento dessa atividade no Brasil.
O carter inovador da maioria dos programas que vm sendo implementados demanda

um processo de avaliao dos resultados, no apenas para aperfeioar esses programas,

como tambm para divulgar as experincias em curso. Com esse propsito, decidiu-se
organizar uma srie de publicaes, denominada BNDES Social,17 cujo objetivo
compartilhar as reflexes e disponibilizar os conhecimentos gerados no trabalho com a
dimenso do desenvolvimento social e urbano.
Os resultados aqui apresentados refletem uma agenda bastante diversificada, em face da
complexidade da questo do desenvolvimento social. De fato, essa agenda incorpora
desde os setores sociais bsicos at os projetos voltados para a insero produtiva da
populao de baixa renda, passando pela modernizao da gesto municipal e dos
investimentos pblicos. Mas, apesar de tal diversidade, sobressaem alguns traos
comuns. O primeiro deles o estmulo permanente modernizao institucional, da
gesto melhoria da qualidade dos servios prestados, seja de projetos pblicos, seja de
projetos privados, lucrativos ou no-lucrativos.
Outra caracterstica relevante tem sido o investimento no desenvolvimento, implementao e disseminao de novos processos de trabalho e metodologias, que
contribuem decisivamente para aperfeioar as polticas pblicas, nas quais interagem
governo, sociedade civil e setor privado.
Cabe tambm ressaltar que o envolvimento do Banco com os setores sociais reforou (e
em alguns segmentos at introduziu) a prtica do diagnstico, planejamento e
elaborao de projetos de investimento com viso de sustentabilidade a longo prazo.
Tudo isso exigiu um envolvimento do Banco no conhecimento desses novos setores, na
interao com clientes no-tradicionais, na adequao e flexibilizao das polticas
operacionais e, ainda, no desenvolvimento de novos produtos.
Mas permanece o principal desafio: definir o papel do BNDES como o mais importante
provedor de recursos de longo prazo para investimento e aperfeioamento das polticas
pblicas voltadas para enfrentar as questes sociais no Brasil.

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BNDES, Rio de Janeiro, v. 6, n. 12, p. 3-30, dez. 1999.

1 Este texto se refere apenas experincia do Banco na segunda metade da dcada de 90, a partir da
criao da rea de Desenvolvimento Social. E, portanto, no incorpora a importante experincia do
BNDES na rea social na dcada de 80 sob a coordenao do ento diretor, professor Carlos Lessa.
2 O salrio mnimo vigente, em dezembro de 2002, de R$ 200,00.
3 O setor de saneamento objeto de anlise detalhada em captulo especfico deste livro ("A infraestrutura urbana#, p. 297).
4 Fonte: Ministrio da Sade. Dados referentes ao ano de 1999.

5 Seroa da Mota, Indicadores ambientais no Brasil: aspectos ecolgicos, de eficincia e distributivos, TD

403, Ipea, fev. 1996.
6 O setor de transporte tambm objeto de anlise detalhada no captulo !A infra-estrutura urbana",
p. 297.
7 O mercado de sade privada no pas, por sua vez, o segundo maior do mundo, com 2.083
provedores, faturando cerca de R$ 20 bilhes por ano e atendendo a 38 milhes de pessoas de diversas
faixas de renda. Fonte em verificao.
8 Najberg (1998). O modelo leva em conta os empregos gerados durante os investimentos na construo
civil, no setor de bens de capital e em suas cadeias produtivas; a abertura de novos postos de trabalho
aps a concluso dos investimentos, e, ainda, a criao de emprego pelo efeito multiplicador da renda.
9 Todos os dados foram fornecidos pela Secretaria de Assuntos Fiscais do BNDES.
10 A esse respeito, ver Azeredo (1998).
11 O Conselho da Comunidade Solidria foi criado em 1985, no incio da administrao Fernando
Henrique Cardoso, como instrumento para promover a participao civil e novas formas de parceria
entre o Estado e a sociedade civil. composto de 21 lderes da sociedade civil e quatro ministros (o da
Sade, o da Educao, o da Trabalho e o chefe de gabinete da Presidncia da Repblica).
12 O salrio mnimo nesse perodo era de R$ 120,00 (na poca, US$ 111,35).
13 Pesquisa sobre a economia informal urbana realizada pelo IBGE.
14 Os manuais e estudos realizados at o momento encontram-se listados em anexo.
15 Essa metodologia foi desenvolvida nos ltimos cinco anos, na regio Nordeste, graas ao acordo de
cooperao entre o Banco do Nordeste do Brasil e o PNUD. As aes desenvolvidas em diversos
municpios com base na crespar foram premiadas pela Fundao Ford e pela Fundao Getlio Vargas
como projeto inovador de combate pobreza. Para uma apresentao e explorao dessa metodologia,
ver BNDES Desenvolvimento Local ! Cooperao Tcnica do PNUD. Gesto participativa para o
desenvolvimento local. Recife, 2000.
16 Os resultados da primeira etapa esto consolidados no livro Programa de Apoio a Crianas e Jovens
em Situao de Risco Social.
17 Lista das publicaes em anexo.

livro bndes 3- parte 3 SHADOW

09.04.03

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