ACCIN PBLICA DE NULIDAD-Contra acuerdo municipal respecto a la

modificacin del impuesto de avisos y tableros

PROPIEDAD HORIZONTAL-Este rgimen comprende las reas o bienes
comunes
IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS-Procedencia respecto a los avisos
colocados en el espacio pblico/IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROSImprocedencia respecto a los avisos colocados en las reas o bienes comunes al
interior de un edificio
PROPIEDAD HORIZONTAL-Las reas o bienes comunes de los edificios de
este rgimen no se asimilan al concepto espacio pblico
Para la Procuradura Delegada, del contenido del precepto transcrito, no se
vislumbra la posibilidad de asimilar las reas comunes de un edificio o conjunto al
concepto de espacio pblico, toda vez que son propietarios proindiviso de las
mencionadas reas los propietarios de los bienes privados y, adems, su
destinacin beneficia solo a los referidos propietarios. Por tal razn, por el hecho
de que a un edificio o conjunto lleguen visitantes, no podemos asignar a las zonas
comunes por donde ellos ingresan el carcter de bien pblico.

ESPACIO PBLICO-Concepto
Por lo anterior es vlida la remisin que hace el a quo y la jurisprudencia referida, a
la definicin de espacio pblico contenida en el artculo 5 de la Ley 9 de 1989,
expresada as por el legislador: Entindase por espacio pblico el conjunto de
inmuebles pblicos y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectacin, a la satisfaccin de
necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los lmites de los
intereses, individuales de los habitantes. No se ajusta a la anterior definicin las
reas comunes de un edificio o conjunto, primero, porque no son inmuebles
pblicos y segundo, porque no constituyen elementos arquitectnicos y naturales
destinados a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que transciendan el
lmite de los intereses individuales de los habitantes.

IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS-Implica el pago por la colocacin en

vas pblicas, transportes y establecimientos pblicos
IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS-Hecho generador/IMPUESTO DE AVISOS
Y TABLEROS-Es complementario del impuesto de industria y comercio

Procuradura Sexta Delegada ante el Consejo de Estado

Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5878750 Ext. 11931/33 www.procuraduria.gov.co

Bogot, D.C., 28 de mayo de 2014

Concepto 075 2014-163513
Seores
Honorables Magistrados Consejo de Estado
Sala de lo Contencioso Administrativo Seccin Cuarta
E.
S.
D.
Consejero Ponente :
Referencia:
Radicado:
Asunto:
Actor :

Doctor JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

66001233100020120021901
20870
Nulidad Acuerdo 074 de 2009 Pereira - Risaralda
VICTOR HUGO BECERRA HERMIDA

De conformidad con lo dispuesto en los artculos 277, numerales 1, 3 y 7 de

la Constitucin Poltica; 127 y 210 del Cdigo Contencioso Administrativo;
30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y la Resolucin 371 del
6 de octubre de 2005 expedida por el Procurador General de la Nacin, esta
agencia del Ministerio Pblico procede a emitir concepto, en el asunto de la
referencia, dentro del trmite de la segunda instancia.
ANTECEDENTES
1.- El ciudadano VICTOR HUGO BECERRA HERMIDA, acudi ante el Tribunal
Administrativo de Risaralda, en ejercicio de la accin consagrada en el artculo 84
del Cdigo Contencioso Administrativo, para que se declarara la nulidad del
Pargrafo Segundo del artculo 6 del Acuerdo 074 del 20 de diciembre de 2009,
por el cual el Concejo Municipal de Pereira modific el Cdigo de Rentas y
con relacin al impuesto de avisos y tableros, estableci que Tambin
habr lugar a su cobro cuando el aviso o tablero se encuentre ubicado en
las reas comunes de un edificio o conjunto.
Estima la demandante que el pargrafo acusado viola los artculos 6, 95 numeral
9, 121, 123, 287, 313 numeral 4 y 338 de la Constitucin Poltica de Colombia; 1
literal k) de la Ley 97 de 1913; 5 de la Ley 9 de 1989; 63 de la Ley 675 de 2001;
37 de la Ley 14 de 1983, 200 del Decreto 1333 de 1986 y el Decreto 3070 de
1983.
2.- El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 26 de
septiembre de 2013, declar la nulidad del pargrafo demandado, previas las
siguientes consideraciones:
2.1.- El elemento comn de los tributos es la reserva de la ley o principio de
legalidad tributaria, previsto en el artculo 338 de la Constitucin Poltica. Con base
en este principio el Congreso, a travs de la ley, es quien debe determinar el

Expediente 20870

hecho generador del tributo y a partir de ella, podrn las asambleas o los concejos
ejercer su poder de imposicin desarrollando los dems elementos de la
obligacin, salvo que el legislador los haya fijado, respetando los parmetros que
ste establece.
Con respecto al impuesto de avisos y tableros debe decirse que fue creado
inicialmente para Bogot, mediante la Ley 97 de 1913, en cuyo artculo 1 autoriz
al Concejo Municipal de Bogot para crear los impuestos sealados, entre los
cuales en el literal k) se refiri al Impuesto por colocacin de avisos en la va
pblica, interior y exterior de coches, de tranva, estaciones de ferrocarriles, cafs
y cualquier establecimiento pblico.
La anterior facultad se extendi a los dems municipio con el artculo 1 de la Ley
84 de 1915.
As mismo, el artculo 37 de la Ley 14 de 1983 dispuso que El impuesto de avisos
y tableros, autorizado por la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915, se liquidar y
cobrar en adelante a todas las actividades comerciales, industriales y de
servicios como complemento del impuesto de industria y comercio, con una tarifa
de un quince por ciento (15%) sobre el valor de ste, fijada por los Concejos
Municipales.
El Decreto 3070 de 1983 - reglamentario de la Ley 14 de 1983, en su artculo 10
seal que el impuesto de avisos y tableros de que trata el artculo 37 de la Ley 14
de 1983 se aplica a toda modalidad de aviso, valla y comunicacin al pblico.
La jurisprudencia del Consejo de Estado 1 ha considerado que el impuesto de
avisos y tableros, creado para gravar el uso del espacio pblico, no fue modificado
en su esencia por la Ley 14 de 1983.
As las cosas, es responsable del impuesto de avisos y tableros, quien sea
responsable del impuesto de industria y comercio y use el espacio pblico para
difundir el nombre comercial o la acreditacin de su actividad, su establecimiento o
sus productos, a travs de avisos y tableros.
2.2.- Entonces, es necesario establecer el concepto de espacio pblico, el cual se
encuentra definido por el artculo 5 de la Ley 9 de 1989 como el conjunto de
inmuebles pblicos y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectacin, a la satisfaccin
de necesidades urbanas colectivas, que transcienden, por tanto, los lmites de los
intereses individuales de los habitantes. Determina, adems, que constituyen el
espacio pblico de la ciudad las reas requeridas para la circulacin, tanto
peatonal como vehicular, las reas para la recreacin pblica, activa o
pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de la
edificaciones sobre las vas, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes
y similares () y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente
1

Sentencia de 6 de diciembre de 2006, C.P. Dra. Ligia Lpez Das, Exp. 15628

proyectadas en las que el inters colectivo sea manifiesto y conveniente y que

constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.
Al respecto el Consejo de Estado ha reiterado que si quien realiza una
actividad industrial, comercial o de servicios no utiliza el espacio pblico
para colocar avisos, tableros y vallas de cualquier naturaleza, no es sujeto
pasivo del impuesto de avisos y tableros. Adems, ha reiterado la Corporacin
que el hecho generador de este impuesto consiste en la colocacin efectiva de
avisos y tableros en el espacio pblico, entendido ste como el conjunto de
inmuebles pblicos y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza, por su uso y afectacin, a la satisfaccin
de necesidades urbanas colectivas, que trascienden, por tanto los lmites de los
intereses individuales de los habitantes, de conformidad con el artculo 5 de la
Ley 9 de 1989.2
En conclusin, el hecho generador del impuesto consiste en la colocacin
de avisos y tableros en el espacio pblico y ocurre que las reas comunes
de un edificio o conjunto no estn catalogadas como tal.
Por las razones anteriores, la Sala declara la nulidad del pargrafo 2 del artculo 6
del Acuerdo 74 de 2009, expedido por el Concejo Municipal de Pereira.
3.- El Municipio de Pereira, a travs de apoderado judicial, interpuso recurso de
apelacin contra la sentencia del a quo, sustentado en los siguientes trminos:
3.1.- Del texto del artculo 5 de la Ley 9 de 1989, se concluye que las reas de
circulacin de un edificio o conjunto son espacio pblico, toda vez que si bien es
cierto no se encuentran abiertos a todos los individuos, si son accesibles para el
trnsito de un grupo especfico o colectivo de personas, configurndose de esta
forma un tipo de bien de uso pblico, como aquellos descritos en la ley.
Segn la definicin establecida en el artculo 5 de la Ley 9 de 1989, se entiende
por espacio pblico el conjunto de inmuebles pblicos y los elementos
arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su
naturaleza, por su uso o afectacin, a la satisfaccin de necesidades urbanas
colectivas que trascienden por tanto, los lmites de los intereses individuales de los
habitantes.
De la citada norma se identifican dos tipos de espacio pblico: el abierto o
de libre acceso (calles, avenidas, parques, etc.) y el privado colectivo, donde un
grupo de personas ejerce la propiedad y controla su ingreso (lugares de trabajo,
templos, edificios de oficinas pblicas y privadas, reas pblicas de los centros
comerciales y espacios privados colectivos que por su uso o afectacin al
satisfacer necesidades urbanas colectivas trascienden los intereses individuales
privados, estos usos o afectaciones son las reas requeridas para el ingreso a
oficinas de negocios comerciales ubicadas en los edificios privados).
De acuerdo con lo anterior, el hecho generador del tributo tambin se puede
generar si el aviso es colocado en las reas comunes de un edificio o conjunto,
2

Sentencia de 27 de abril de 2001, C.P. Dra. Mara Ins Ortiz Barbosa

Expediente 20870

llmense centros comerciales o propiedades horizontales donde funcionan locales

para oficina o establecimientos comerciales siempre y cuando en dichos lugares
se realicen actividades gravada con el impuesto de industria y comercio.
3.2.- El legislador colombiano ha vinculado el concepto de reas comunales con
el de lugares pblicos, cuando en el artculo 19 de la Ley 1335 de 2009, seal:
los lugares pblicos como: () reas comunales () y en el artculo 21 de la
misma norma los define de la siguiente manera: Lugares pblicos: Todos los
lugares accesibles al pblico en general, o lugares de uso colectivo,
independientemente de quin sea su propietario o del derecho de acceso a los
mismos. Ejemplo de stos son los pasillos o corredores peatonales de los
edificios, que a estos lugares al pblico se le permite el acceso o darle un uso
colectivo.
En los edificios existen lugares pblicos por afectacin y si en tales sitios se
ejercen actividades comerciales y se colocan avisos o emblemas anunciando la
actividad comercial o sus productos, se genera el impuesto complementario de
avisos y tableros.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO
Es motivo de estudio la legalidad del pargrafo segundo del artculo 6 del Acuerdo
074 del 20 de diciembre de 2009, por medio del cual el Concejo Municipal de
Pereira modific el Cdigo de Rentas del municipio y determin respecto del
impuestos de avisos y tableros que Tambin habr lugar a su cobro cuando el
aviso o tablero se encuentre ubicado en las reas comunes de un edificio o
conjunto.
Precisado lo anterior, procede esta agencia del Ministerio Pblico a emitir
concepto, teniendo en cuenta los motivos de inconformidad expuestos por el
municipio de Pereira, en el escrito de alzada:
1.- Observa el Ministerio Pblico que la entidad demandada defiende la legalidad
del pargrafo acusado y concluye que las reas comunes de un edificio o
conjunto son espacio pblico.
En este punto es importante precisar que las reas comunes o bienes comunes,
en los trminos del artculo 3 de la Ley 675 de 2001, son Partes del edificio o
conjunto sometido al rgimen de propiedad horizontal pertenecientes en
proindiviso a todos los propietarios de bienes privados, que por su
naturaleza o destinacin permiten o facilitan la existencia, estabilidad,
funcionamiento, conservacin, seguridad, uso, goce o explotacin de los
bienes de dominio particular.

Para la Procuradura Delegada, del contenido del precepto

transcrito, no se vislumbra la posibilidad de asimilar las reas
comunes de un edificio o conjunto al concepto de espacio

pblico, toda vez que son propietarios proindiviso de las mencionadas

reas los propietarios de los bienes privados y, adems, su destinacin
beneficia solo a los referidos propietarios. Por tal razn, por el hecho de que
a un edificio o conjunto lleguen visitantes, no podemos asignar a las zonas
comunes por donde ellos ingresan el carcter de bien pblico .
Adicionalmente, los avisos colocados al interior de un edificio o conjunto no
estn expuestos al pblico en general. Al respecto, el Consejo de Estado ha
concluido que ese tipo de avisos interiores no constituye hecho generador del
impuesto de avisos y tableros al considerar que: (). Los anteriores avisos estn
ubicados al interior de las instalaciones de la actora, y no estn utilizando el
espacio pblico (artculo 5 de la Ley 9 de 1989), para anunciar el nombre
comercial de la empresa, pues adems, no pueden ser observados por el pblico
desde el exterior3.
2.- Tambin es necesario precisar que el impuesto de avisos y tableros fue creado
para Bogot por la Ley 97 de 1913 y se hizo extensivo a los municipios por la Ley
84 de 1915, normas segn las cuales este tributo se paga por la colocacin de
avisos en la va pblica, coches, tranvas, estaciones de ferrocarriles, cafs
y cualquiera establecimiento pblico.
Al respecto se ha referido el Consejo de Estado, en los siguientes trminos:
()
De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el hecho
econmico no vari, se puede concluir que es responsable del
impuesto complementario de avisos y tableros, quien sea responsable
del impuesto industria, comercio y avisos; liquide un valor por este
impuesto y use el espacio pblico para difundir el nombre comercial o la
acreditacin de su actividad, su establecimiento o sus productos, a
travs de avisos y tableros. De acuerdo con lo anterior se concluye: a)
El Impuesto de avisos y tableros tiene un hecho generador propio
colocacin de avisos, tableros o vallas en la va pblica,
independiente de su tamao. b) Es complementario del impuesto de
industria y comercio, lo que significa que su recaudo y liquidacin se
hace con tal tributo, pues el sujeto pasivo es el responsable del
impuesto de industria y comercio. Entonces si quien realiza actividades
de industria, comercio o de servicios, adems coloca avisos en las vas
o espacio pblico, es responsable del impuesto complementario de
avisos y tableros. Y por el contrario, si quien realiza cualquier de esas
actividades no utiliza el espacio pblico para colocar avisos, tableros y
vallas, no es sujeto pasivo del impuesto complementario, pues el tener
tal naturaleza no implica que se genere de manera automtica el
impuesto por ser responsable del de industria y comercio. 4 (Resalta la
Delegada)
Por lo anterior es vlida la remisin que hace el a quo y la jurisprudencia
referida, a la definicin de espacio pblico contenida en el artculo 5 de la
3
4

Sentencia de 6 de febrero de 1998, C.P. Dr. Delio Gmez Leyva, Expt. 8710
Sentencia de 6 de diciembre de 2006, C.P. Dra. Ligia Lpez Daz, Exp. 15628

Expediente 20870

Ley 9 de 1989, expresada as por el legislador: Entindase por espacio

pblico el conjunto de inmuebles pblicos y los elementos arquitectnicos y
naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su
uso o afectacin, a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que
transcienden, por tanto, los lmites de los intereses, individuales de los
habitantes.
No se ajusta a la anterior definicin las reas comunes de un edificio o
conjunto, primero, porque no son inmuebles pblicos y segundo, porque no
constituyen elementos arquitectnicos y naturales destinados a la
satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que transciendan el lmite de
los intereses individuales de los habitantes.
De acuerdo con lo expuesto, no es de recibo la referencia que hace la
entidad recurrente a la Ley 1335 de 2009 - disposiciones por medio de las
cuales se previenen daos a la salud de los menores de edad, la poblacin
no fumadora y se estipulan polticas pblicas para la prevencin del
consumo del tabaco y el abandono de la dependencia del tabaco del
fumador y sus derivados en la poblacin colombiana - para tomar la
definicin de lugares pblicos que, para tales efectos, hace la norma y,
mucho menos, concluir que con base en esta definicin las reas comunes
de un edificio o conjunto son espacios pblicos para efectos del impuesto
de avisos y tableros.
As las cosas, la norma demandada es ilegal por crear un hecho generador del
impuesto de avisos y tableros que no contempla ni autoriza las leyes superiores ya
referidas, a las cuales debe sujetarse el Concejo Municipal de Pereira.
Por lo expuesto, la Procuradura Sexta Delegada considera que la sentencia de
primera instancia debe ser confirmada.
De los Seores Consejeros,

ALVARO JOSE MARTINEZ ROA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado