HERRAMIENTAS PARA UNA ADMINISTRACIN PBLICA

MS EFICIENTE: GESTIN POR RESULTADOS Y CONTROL

SOCIAL
Horacio Rodriguez Larreta y Fabin Repetto*
Documento 39

Septiembre de 2000

Con colaboracin de Fernando Straface, Mara Soledad Acua y Silvana Kostenbaum.

1

Indice

VII.A. PRIMERA PARTE..........................................................................................................3

VII.A.I. INTRODUCCIN .................................................................................................................3
VII.A.II. MARCO CONCEPTUAL......................................................................................................6
VII.A.III. LOS INCENTIVOS DE LOS ADMINISTRADORES PBLICOS EN LA ARGENTINA. ......................9
Breve diagnstico..........................................................................................................................9
VII.B. SEGUNDA PARTE........................................................................................................18
VII.B.I. LA GESTIN POR RESULTADOS .........................................................................................18
VII.B.I.1 Introduccin y Marco Conceptual de la Gestin por Resultados ...................................18
VII.B.I.2. El alcance de la gestin por resultados en Argentina ...................................................21
VII.B.I. 3. Propuesta para implementar la gestin por resultados en la Argentina.......................23
VII.B.I.3.1. Planes Estratgicos ...................................................................................................24
VII.B.I.3.2. Planes Operativos Anuales .......................................................................................25
VII.B.I. 3. 3. Mecanismos de reportes e informacin ...................................................................25
VII.B.I. 3 .4. Alternativas de implementacin..............................................................................26
VII.B.I.4. Modelo de decreto de implementacin de gestin por resultados .................................26
VII.B.II. LOS CONVENIOS DE DESEMPEO ....................................................................................30
VII.B.II.1 Marco Conceptual .......................................................................................................30
VII.B.II. 2 Propuesta para establecer Convenios de Desempeo en la Argentina.........................31
VII.B.II. 2. 1 Entre quines se establece el Convenio...................................................................32
VII.B.II. 2. 2 Duracin del Convenio...........................................................................................33
VII.B.II. 2. 3 Contenidos del Convenio .......................................................................................33
VII.B.II.2.4. El proceso de elaboracin del Convenio ..................................................................34
VII.B.II. 2. 5 Esquema de implementacin en Argentina .............................................................35
VII.B.III. Mecanismos de Control de Gestin en el Estado ..........................................................36
VII.B.III.1 Introduccin ..............................................................................................................36
VII.B.III.2 Instituciones y mecanismos del control de la gestin del Estado .................................37
VII.B.III.2.1 Otras Instituciones que participan del Control .........................................................43
VII.B.III.3. El Control Social de la Gestin Pblica.....................................................................46
Accountability y control social ....................................................................................................48
VII.B.III.4. Algunas experiencias en nuestro pas ........................................................................49
La participacin de los usuarios en los Entes Reguladores de Servicios Pblicos.........................52
VII.B.III. 5 Conclusiones y propuestas para la implementacin de un Control de gestin
integral .......................................................................................................................................53
En cuanto a la AGN y la SIGEN .................................................................................................53
Respecto de la Oficina de Etica Pblica.......................................................................................55
Respecto de los Mecanismos de Control Social ...........................................................................56
BIBLIOGRAFA.......................................................................................................................58

VII.A. Primera Parte

VII.A.I. Introduccin
A lo largo de esta dcada, el Estado Argentino ha estado sometido a un profundo proceso
de reforma. Desde un comienzo, el foco de la reforma se centr en la magnitud de ese
inmenso andamiaje institucional que conforma la estructura Estatal. La justificacin de esta
transformacin estuvo centrada en la voluntad de dejar en manos del Estado slo aquellas
reas y funciones que son de su absoluta responsabilidad.

A partir de esta definicin, la Argentina encar un programa de privatizaciones,

desregulacin y descentralizacin nico en el mundo por su rapidez y su alcance. El foco
de atencin en esta primer generacin de reformas estuvo centrado en redefinir el rol del
Estado, en delimitar las reas de las que deba ocuparse y en establecer la estructura con la
que deba hacerlo. Las Leyes 23.696, Ley de Reforma del Estado y Emergencia
Administrativa y 23.697, Ley de Emergencia Econmica constituyeron el marco normativo
y programtico de las polticas de transformacin encaradas desde el gobierno. El conjunto
de acciones vinculadas con estas leyes estuvieron dirigidas bsicamente a la contraccin
del gasto pblico, al impacto cuantitativo sobre el personal y a una re-definicin de las
estructuras del aparato estatal.

A fines de 1995, el Poder Ejecutivo Nacional envi al Poder Legislativo otro proyecto de
Ley para reformar el Estado, que luego de intensas negociaciones parlamentarias, fue
sancionada con importantes modificaciones en febrero de 1996 como Ley 24629, de
Segunda Reforma del Estado. Con esta ley como teln de fondo, se realiz un relevamiento
del mapa institucional del Estado Nacional que procuraba establecer las disfuncionalidades
presentes en la arquitectura organizacional del Estado1.

Las principales incongruencias identificadas tenan que ver con el modelo de intervencin estatal que se
pretenda alcanzar (un Estado desligado de la ejecucin directa de servicios sociales - delegados a las
provincias- y econmicos -transferidos al sector privado- y concentrado en las funciones mnimas de su

Esta segunda reforma fue planteada inicialmente como un instrumento para optimizar la
gestin pblica dentro de ese modelo de Estado adoptado. En este sentido, las
adecuaciones del aparato estatal implicaran ajustes, en trminos de estructuras, dotaciones
y presupuesto, siempre subordinados a este objetivo final.

A una dcada de comenzado el proceso de reformas, podemos afirmar que se han

producido grandes transformaciones. Los resultados alcanzados estuvieron principalmente
vinculados a objetivos de corto plazo ms que a cambios profundos e institucionales2. Sin
embargo, an quedan muchos pasos por dar, algunos de los cuales implican volver sobre
espacios transitados, otros, avanzar sobre espacios nuevos. Cabe destacar algunos
problemas:

A pesar de la reduccin estructural del aparato estatal llevada adelante en la ltima

dcada, la complejidad organizacional del Estado es hoy mayor a la previa al proceso de
achicamiento. Existe un mayor nmero de secretaras y subsecretaras de Estado que al
inicio del proceso de reduccin de funciones. Adems, la planta de personal

de la

administracin pblica central es hoy mayor que al inicio de las transformaciones, a pesar
de los innumerables intentos por redimensionar su magnitud por medio de polticas de
retiros voluntarios, jubilaciones y traspasos.
Se siguen observando superposiciones de funciones entre distintos organismos de la
administracin pblica.
No existen sistemas de informacin ni canales de comunicacin adecuados, tanto para
el ciudadano como para la organizacin misma
Se multiplican las zonas grises de responsabilidad, en donde no existe una clara
delimitacin de quien es el encargado de cumplir qu objetivos en el Estado y ante quien
deben responder

A fines de la dcada pasada y comienzos de sta, los pases desarrollados comenzaron a

implementar una serie de polticas de reforma que apuntan a consolidar/perfeccionar el

competencia) y la dimensiones organizacional vigentes en ese momento.(Bozzo ; Lpez ; Rubins y Zapata

1997)
2
Los resultados fueron exitosos en el plano econmico: crecimiento sostenido del PBI, eliminacin de la
inflacin, incremento de la inversin extranjera, etc. Sin embargo, an quedan algunas materias pendientes entre
los cuales se destacan las relacionadas a la eficiencia del aparato estatal que, an achicado, sigue administrando
ms del 25% del PBI nacional.
4

aparato estatal, todo esto en el marco de lo que se da a llamar Post-Consenso de

Washington. El elemento diferenciador es que se reconoce que un entorno
macroeconmico estable es una de las condiciones del crecimiento y el desarrollo; pero
que no es automticamente eficaz en un contexto de instituciones dbiles, mercados
imperfectos y desintegracin social.

La clave de la nueva generacin de reformas pasa por fortalecer las capacidades estatales,
travs de instituciones fuertes que apunten al desarrollo sustentable. En definitiva,
implementar un modelo de gestin que responsabilice a las instituciones estatales por los
resultados obtenidos, en trminos de bienes y servicios prestados, considerando su calidad,
cantidad y relevancia.

Las responsabilidades que hoy mantiene el Estado son indelegables ya que si bien queda
alguna funcin por eliminar, sta es marginal. Ahora, la clave est en el buen
funcionamiento de esas responsabilidades indelegables. En este sentido, los cambios que
hoy son demandados en salud, educacin, trabajo, justicia, seguridad y accin social entre
otras, tienen un alto componente de gestin, ms que grandes definiciones filosficas. Son
demandas de calidad, de transparencia, de eficacia y eficiencia.

Para poder afrontar ese cambio en Argentina, es necesario transformar las estructuras y
procesos de gestin de las actuaciones del poder pblico, estimulando a los
administradores para que se concentren en la generacin de resultados. Para ello, el nuevo
desafo que debe enfrentar la gestin pblica es el de la renovacin de sus instituciones.
Mientras tanto, el desafo para los decisores ser aplicar marcos apropiados para la
actividad del sector pblico.

VII.A.II. Marco Conceptual

La propuesta que se desarrollar a continuacin se inscribe en el marco de la Teora del
Principal - Agente, la cual ha contribuido a comprender la lgica de las organizaciones.
Para esta teora existen tres actores fundamentales en la dinmica de la cosa pblica : los
electores/ciudadanos ; los polticos y los burcratas/administradores. Para poder formular,
adoptar y poner en marcha tales polticas, estos tres actores racionales interactuan en un
marco de restricciones, en el cual cada uno intentar llevar adelante sus propios objetivos.

Para que a travs de estas interacciones (electores-polticos, polticos-administradores)

pueda alcanzarse una poltica pblica deseada, es necesario entablar una relacin de
delegacin, los ciudadanos en sus representantes y estos en los administradores. El primer
desafo que debe enfrentarse tiene que ver con la alineacin de objetivos: ni los electores ni
los polticos tienen informacin suficiente acerca de las acciones que emprendern
respectivamente representantes y burcratas. Con estas restricciones el desafo es Cmo
lograr entonces que estos tres actores acerquen sus objetivos en algn grado para coincidir
en una accin especfica?. (Molinet, 1993)

1. Relacin entre Ciudadanos y Polticos. Esta relacin es la entablada a travs de los

mecanismos tradicionales de representacin democrtica. 2. Relacin entre Polticos y
administradores. Ambos actores representan grupos diferenciados en trminos de
educacin, roles y estilos de trabajo, tienen intereses diferentes y controlan diferentes
fuentes de poder. Sin embargo, ms all de esta contradiccin estructural enfrentan una
relacin de mutua dependencia3.

El nivel de dependencia est definido por la disponibilidad de fuentes alternativas de

recursos manejadas por uno y otro (autoridad; informacin etc.). Los administradores
(funcionarios de carrera) dependen de la autoridad poltica para la aprobacin de cualquier
accin que pudiera afectar el proceso decisin. Al mismo tiempo, los polticos
3

Cuando hablamos de los funcionarios polticos nos referimos a quienes ocupan las posiciones de mayor
jerarqua en las organizaciones pblicas, incluyendo en general los niveles hasta Subsecretara de Estado y la
autoridad mxima de los organismos descentralizados. Los administradores pueden ser funcionarios de
carrera reclutados para los puestos jerrquicos mediante una carrera progresiva interna a la organizacin (en
nuestro pas, este es el caso de los Directores Nacionales). Ms all de estas diferencias substanciales cada
grupo necesita del otro para cumplir con su misin, al tiempo que tienen intereses contradictorios.
6

(funcionarios fuera del escalafn) toman decisiones que se basan en informacin y recursos
provistos por los administradores.

La sustancial diferencia entre polticos y administradores est dada por el rol que cada uno
de ellos desempea en el ciclo de toda poltica pblica. La formulacin de polticas se
refiere a la toma de la decisin poltica, responde a una escala de valores e ideologa y por
lo tanto su anlisis no es objetivo. Este tipo de decisiones corresponden naturalmente al
nivel poltico y pueden provenir del Congreso, el Presidente, sus Ministros y Secretarios o
el Jefe de Gabinete.

La administracin de los recursos para la implementacin de la decisin corresponde a la

ejecucin de las polticas pblicas. Es la etapa en la que esas decisiones se transforman en
la provisin de bienes y servicios para la sociedad y es la que implica a la mayor parte del
aparato del Estado, en trminos de presupuesto y personal. Esta actividad puede ser
evaluada con parmetros cuantificables y objetivos y es responsabilidad de los
administradores, de los funcionarios de carrera (Directores nacionales, Gerentes de entes
descentralizados). Es en este ltimo campo, en el plano de la implementacin, donde opera
la reforma administrativa aqu planteada: en el marco de incentivos que condiciona la
gestin de cada uno de esos administradores, desde aquel que administra la Administracin
Federal de Ingresos Pblicos o el Banco Central, hasta el director de una escuela o un
hospital Vale sealar de entrada que no todo el aparato del Estado puede ser tratado, en
trminos de su reforma, de la misma manera. Se volver sobre este punto ms adelante.

Como puede observarse, en ambos tipos de relaciones existe algn tipo de delegacin, los
polticos actan como agentes de los electores y, a su vez, los administradores pblicos
actan como agentes de los polticos. Tal como se mencion anteriormente, el principal
desafo est relacionado con la alineacin de objetivos entre ambos. Cmo lograr la
cooperacin para un fin comn entre actores racionales con fines dismiles o, en otras
palabras, el problema radica en saber qu instituciones especficas inducirn a los actores
individuales (polticos y administradores) a comportarse en pos del beneficio colectivo.
De qu manera logra el poltico (principal) que los administradores (agentes) cumplan con
los objetivos buscados superando las asimetras de informacin existentes y, por otra parte,

cmo hacen los ciudadanos (principal) para controlar que los polticos (agentes) cumplan
las promesas por las cuales fueron electos.

La respuesta est en el marco institucional en el que se desarrollan estas interacciones.4

En la lnea de esta teora, en el presente trabajo se manejarn los siguientes supuestos :

Primer supuesto: todos los actores involucrados en el desarrollo y gestin de las polticas
pblicas son seres racionales que actan en funcin de los incentivos (materiales o no) que
reciban.
Segundo supuesto: la esencia del cambio radica en el marco institucional, en el sistema de
incentivos en el que se mueve el administrador pblico. Es este el que puede favorecer o
perjudicar una buena gestin; ms all de las voluntades y capacidades personales.

Llegado este punto es necesario reafirmar una idea que atraviesa todo el trabajo, "la
burocracia" no es de ninguna manera una estructura coherente y homognea, por el
contrario, es la suma de muchas organizaciones diferenciadas, interdependientes y
heterogneas, cada una de ellas con distintos grados de autonoma, de poder, de recursos,
etc. Las ideas y valores que guan a estas organizaciones burocrticas responden a sus
propias reas y a las particulares relaciones y alianzas que establecen con los distintos
actores polticos y sociales, no necesariamente a una lgica general. Cualquier propuesta
de reforma encarada desde la pretensin de una racionalidad absoluta, que procure abarcar
a toda la administracin en su conjunto sin diferenciar a su interior o sin sustentarse en los
denominadores comunes que atraviesan toda la Administracin Pblica, tiene ms
probabilidades de fracasar que de alcanzar el resultado esperado.

En el presente trabajo nos abocaremos a analizar algunas de esas dimensiones en comn,

proponiendo en cada caso algunas transformaciones que estamos convencidos contribuirn
a la eficacia y eficiencia de la Administracin Pblica.

Siguiendo la corriente neoinstitucionalista se entiende que las instituciones son un conjunto de reglas de
juego formales e informales, como construcciones sociales que sirven de constreimiento al comportamiento
humano.
8

VII.A.III. Los incentivos de los administradores pblicos en la Argentina.

Breve diagnstico
Una nueva forma de gestin pblica centrada en la bsqueda de resultados exige un cuerpo
de administradores dispuestos a hacerse responsables por sus logros y responsabilidades.
Para que esto pueda ser as, es imprescindible analizar el marco de incentivos que opera
sobre los administradores pblicos.

Concretamente, este anlisis debe ser enfocado en cuatro elementos claves:

1. El conjunto de reglas y circunstancias que determinan los resultados que se esperan de un

administrador (misin, estrategia y objetivos),
2. el control de la gestin del administrador,
3. la autonoma que ste tiene para administrar sus recursos en vistas al cumplimiento de sus
objetivos y, por ltimo,
4. todos los mecanismos que actan sobre l para premiarlo o castigarlo por su desempeo.

En la actualidad, el administrador pblico argentino se halla condicionado por mltiples

trabas que le impiden una gestin eficiente y eficaz. A menudo los administradores toman
decisiones equivocadas o simplemente se paralizan ante situaciones que no pueden resolver.
Esto sucede porque, en general, no tienen una gua de accin clara y a pesar de ello, deben
soportar un rgido control sobre todos los procedimientos de su gestin.

El conjunto de problemas a los que se enfrentan todos los administradores pblicos en

Argentina surge de un contexto o marco institucional compuesto de una gran cantidad de
reglas que han funcionado, ms como obstculos que como incentivos a una buena gestin.
Estas reglas generan en muchos casos ineficiencias o demoras en los organismos, que no
responden a un gobierno o a un administrador en particular, sino a una cultura que ha
prevalecido en el sector pblico durante las ltimas dcadas.

1. El marco de incentivos para cualquier administrador pblico debe estar constituido en

primer lugar por la definicin clara y explcita de la misin y funciones del organismo al
que pertenece, esto debe ser as a los efectos de poder determinar luego las acciones
especficas que se debern seguir y los resultados que se esperan de ellas.

Existen tres conceptos que ayudan al administrador a saber exactamente qu direccin

debe darle a su organismo: Misin; Estrategia y Objetivos. El primero hace referencia a la
funcin principal de cualquier organizacin y es definida, generalmente, en la norma
jurdica que la crea. El segundo concepto establece de qu manera la organizacin
cumplir con la misin y, por ltimo, los objetivos son los que establecen de manera
medible los resultados de corto plazo y permiten definir las actividades concretas del da a
da.5

En nuestro pas, si bien la misin siempre es definida formalmente, no siempre coincide ni

abarca todo lo que el organismo efectivamente hace. Las estrategias tampoco suelen ser
definidas de manera explcita. Sin embargo, esta situacin es ms grave en el caso de los
objetivos ya que, en la mayora de los casos, stos no estn ni siquiera definidos o fueron
determinados arbitrariamente por el propio administrador.

Si bien el Presupuesto Nacional ha logrado avanzar en la definicin de categoras

programticas (programas, subprogramas, actividades y proyectos) que exigen al
administrador que defina sus objetivos, los recursos para llevarlos a cabo y las metas de cada
una de ellas, ste an no constituye una gua para el administrador. Los objetivos
presupuestarios terminan en una mera formalidad y el presupuesto nicamente se utiliza como
parmetro para controlar el gasto. En definitiva, el problema para el administrador es que,
justamente, al no tener objetivos definidos para su accin concreta no sabe cul es la mejor
forma de orientar su gestin y cules son los resultados concretos que se esperan de l, lo que
nos lleva a otra consecuencia: difcilmente puede ser evaluado en forma clara.

En el captulo de Gestin por resultados se desarrolla con mayor amplitud este tema y se avanza sobre una
propuesta para la formulacin de estrategias y objetivos organizacionales.
10

En este sentido, cabe destacar la ausencia de mecanismos que evalen el cumplimiento de la

misin de cada organismo, y que aseguren que siga siendo relevante a pesar del paso del
tiempo. Esto explica la existencia de misiones obsoletas, innecesarias o duplicadas (desviando
recursos, tiempo y capacidades). Por otra parte, tampoco se realiza un control y seguimiento
de las metas fsicas de gestin durante la ejecucin presupuestaria.

2. En Argentina el administrador pblico se encuentra sujeto a controles que se enfocan

exclusivamente en el cumplimientos de las normas y no en los resultados. En el primer caso,
los mecanismos de control

que surgen de la estructura de gobierno someten a los

administradores a rigideces que prcticamente paralizan su gestin. Por otro lado, los
controles informales, llevados a cabo por agentes sociales ms dispersos, se encuentran en sus
primeras etapas de desarrollo y ejercen un control espordico y difuso. Si bien tanto la AGN
(Auditora General de la Nacin) como la SIGEN (Sindicatura General de la Nacin) incluyen
el control del cumplimiento de los objetivos, la realidad es que sus esfuerzos estn enfocados
bsicamente al control de los procesos .6

Este control nico y estricto de las reglas y procedimientos, hacen que el administrador se
sienta perseguido en cada paso que da, por lo que muchas veces prefiere no innovar. Es decir,
est ms incentivado a cumplir con las normas que a tomarlas como medios para cumplir con
sus objetivos. Al no existir un control de los resultados que complemente al de los
procedimientos, el buen administrador en Argentina no es el que logra que su organismo
preste un buen servicio a la sociedad, sino aquel que cumple la ley al pie de la letra.

As, el administrador no tiene objetivos claros al momento de asumir su funcin y,

obviamente, tampoco es controlado en el cumplimiento de los mismos, aunque s debe
soportar un estricto control de complejos procedimientos.Estas restricciones lo condicionan a
la hora de decidir acerca de los recursos humanos y materiales con los que cuenta para su
gestin.

En contrapartida, un modelo en el que los administradores sean tan responsables por sus
logros como de las decisiones necesarias para alcanzarlos, tiene como contrapartida una

Esto se desarrollar en el captulo 6.

11

mayor responsabilizacin: los objetivos se especifican, los rendimientos se miden y se

deben rendir cuentas de los resultados obtenidos. En este marco no es posible pensar en un
sistema de control tradicional focalizado solo en los procedimientos y en las
reglamentaciones; se requiere tanto de un control por resultados como del control
tradicional sobre los procedimientos, de esta manera se posibilita evaluar la accin del
Estado de modo ms realista en tanto se presta atencin a la relevancia, la efectividad y la
eficiencia con que el Estado acta en beneficio de la sociedad.

Pensar en un mecanismo como el anterior lleva a pensar inevitablemente en un sistema de

evaluacin y control del desempeo acorde a este modelo. El tipo de control a efectuarse
debe contemplar una adecuada combinacin entre variables cuantitativas y cualitativas
(para evitar una exagerada concentracin en los resultados definidos por sobre la calidad
de los mismos; para poder evaluar aspectos difcilmente medibles como la responsabilidad;
etc.); debe poder discernir entre los logros o fracasos grupales y los individuales; utilizar
indicadores objetivos y permitir la participacin de otros sectores involucrados
directamente.

3. El administrador pblico en Argentina se mueve en el marco de un sistema de

administracin de recursos sobrerreglamentado y centralizado. En trminos del manejo de sus
recursos humanos, el administrador desempea un papel muy pasivo ya que el sistema regula
desde los mecanismos de seleccin hasta su despido, pasando por la remuneracin, la
promocin, la capacitacin y la evaluacin.

La seleccin del personal responde a un sistema unificado por concurso, los sistemas de
remuneraciones estn establecidos en los regmenes laborales y establecen una asignacin
bsica para cada escalafn de la carrera y los distintos suplementos, los aumentos son
uniformes y determinados por decreto. Los criterios de promocin y los cursos de
capacitacin necesarios para el ascenso tambin estn establecidos en el sistema. La
capacitacin en general es comn para todos. Los mecanismos de evaluacin tambin
responden a un mecanismo centralizado fuera del mbito de injerencia del administrador.

Este sistema afecta a todos los recursos humanos de la administracin pblica a travs de la
desjerarquizacin del empleado pblico, la desmotivacin y el crecimiento de las burocracias
12

paralelas en cada organismo, medida a la que apelan los administradores para designar al
personal que desean.

Por otra parte, para la adquisicin de bienes y servicios, el administrador tampoco tiene
autonoma, porque la reglamentacin, a travs del Decreto 5720/72 y la Ley de
Administracin Financiera N 24.156, regula los procesos de compras de bienes y servicios y
la administracin de bienes inmuebles dentro de cada organismo.

La gran rigidez que impone el sistema vigente al administrador, se refleja en la complejidad y

la gran lentitud de los procedimientos para comprar, produciendo ineficiencias en el
funcionamiento interno de los organismos pblicos, impactando negativamente en la calidad
del servicio prestado y reduciendo su competitividad.

Un modelo de gestin cuyo nfasis est puesto en los resultados debera seguir un camino por
el cual una vez establecidos los objetivos y los indicadores de desempeo, no solamente los
cualitativos sino tambin los cuantitativos, el administrador disponga de amplia libertad para
gestionar sus recursos. Los administradores no pueden ser considerados responsables de los
logros o de los fracasos si carecen de las potestades necesarias para adoptar las decisiones
que permitan alcanzar las metas establecidas.

4. Los problemas sealados se potencian por la falta de un efectivo sistema de premios y

castigos para el administrador pblico. La existencia de motivaciones para el desarrollo
entusiasta de una actividad depende de numerosos factores, vinculados con el individuo, el
medio, los estmulos que genera la organizacin, la retribucin y, en gran medida, el
reconocimiento. Por eso, cuando hablamos de incentivos no nos referimos necesariamente
a las retribuciones materiales sino a aquellos mecanismos que pueden servir como estmulo
para una actuacin en determinado sentido en forma de sancin o de premio.

Este ltimo instrumento solo es posible pensarlo en el marco de un esquema como el que
se plante en lneas anteriores: si la gestin no est orientada a los resultados no es posible
premiar o sancionar los logros alcanzados por el administrador. Para ello, es preciso que el
administrador del organismo cuente con la autonoma necesaria sobre el manejo de los
13

recursos humanos de su organizacin. A su vez, para poder evaluar si se alcanzaron las

metas previstas es preciso contar con un mecanismo de control por resultados a partir del
cual, una vez que se conocen los logros o fracasos de la gestin, puedan sancionarse o
premiarse los desempeos.

Como se ve, el marco aqu propuesto est formado por variables interdependientes, ya que
un instrumento pierde validez si no existe el otro que lo posibilita.

A continuacin desarrollaremos brevemente este ltimo punto de Premios y Castigos ya

que creemos firmemente que un ingrediente esencial para hacer que cualquier poltica de
reforma funcione es la motivacin de la gente, en tanto la calidad de su trabajo condiciona
la posibilidades de alcanzar los resultados planificados. Por este motivo, el rol de los
Administradores Pblicos y funcionarios del Estado es fundamental para el xito de un
proceso modernizador.

En Argentina, el principal problema radica en que el administrador de un organismo recibe

muy pocas recompensas por haber hecho una buena gestin y rara vez es sancionado en el
caso contrario. Desde el punto de vista del marco institucional, las variables que en el sector
privado actan como premios o castigos al administrador de una empresa, tales como la
estabilidad, la remuneracin o la promocin, cumplen un rol casi irrelevante (e incluso, en
muchos casos, desincentivante) para el administrador de un organismo pblico. Por otro lado,
las caractersticas propias del sector pblico argentino que mencionamos anteriormente,
tampoco incentivan al administrador a hacer bien su tarea: ste tiene una escasa autonoma
para decidir, un alto riesgo penal por sus acciones y adems existe una gran falta de
comunicacin entre la gestin pblica y los ciudadanos, lo que da lugar a una gran distorsin
de su imagen pblica.

Aqu nos referiremos especficamente a aquellos mecanismos que permiten gratificar o

sancionar el desempeo de los Administradores Pblicos de acuerdo hayan alcanzado o no
los objetivos preestablecidos. A continuacin

se enumeran algunas sugerencias para

desarrollar un adecuado sistemas de premios y castigos para los administradores pblicos.

Cabe destacar que cada uno de estos temas requerira un desarrollo en detalle que excede el
alcance de este trabajo.
14

Mltiples factores pueden motivar a las personas de manera diferente, dependiendo en

cada caso del contexto de la organizacin en la que se desenvuelven, la cultura
predominante, el diseo institucional y un sin nmero de variables ms. Un sistema de
incentivos debe considerar aspectos externos al trabajo, como las remuneraciones, las
promociones, el prestigio y, por otro lado, aspectos internos como dar posibilidades de
conclusin de tareas, posibilidades de logro profesional, autonoma y crecimiento personal,
entre otros.

1. La permanencia en el cargo debe estar ligada al cumplimiento de los objetivos

especficos estipulados en los Planes Operativos fijados en el Convenio de Desempeo7.
La duracin en el cargo estar establecida en dicho contrato y es de cuatro aos, pudiendo
ser re - contratado segn el desempeo demostrado.

Actualmente, la estabilidad relacionada con la funcin pblica funciona como un elemento

perturbador de la gestin ms que como un sistema de equidad y garanta contra las
arbitrariedades. Por un lado, existen cargos enmarcados en el SINAPA que implican una
rgida estabilidad ya que, aunque se prevn mecanismos de remocin a partir de
evaluaciones deficientes, no se conocen casos en los que esta remocin se haya dado. En el
otro extremo, cuando una persona no tiene ninguna certeza acerca de la permanencia en su
puesto, como es el caso de los funcionarios designados polticamente, su continuidad
depende de criterio relacionados al contexto poltico ms que a su desempeo y de esta
manera no tiene posibilidades de planificar y proyectar a largo plazo dado que no sabe
cuando ser revocado su mandato. En estos casos, la consecuencia obligada es el
pensamiento cortoplacista y efectista. En ninguno de los dos casos existen los incentivos
adecuados para fomentar una buena gestin.

La existencia de Convenios de Desempeo que obliguen a los funcionarios a rendir cuenta

de los resultados alcanzados y se premie o castigue por los mismos, abre el camino para
que los buenos administradores puedan proyectarse profesionalmente a travs de una
carrera administrativa.

Ver el captulo 4 de Gestin por Resultados

15

2. Para incrementar la eficacia y eficiencia en la gestin pblica es preciso establecer

sistemas de capacitacin de primera calidad que atiendan las necesidades especficas de
cada funcin. Esto implica revisar los mecanismos actuales donde los cursos ofrecidos a
los administradores pblicos son homogneos y centralizados en el Instituto Nacional de la
Administracin Pblica (INAP). Otro paso fundamental que es preciso dar es asegurar
sistemas de capacitacin permanente que contribuyan a la adaptacin de la organizacin a
un contexto cambiante otorgndole flexibilidad y competitividad8.

3. Para tener Administradores motivados y comprometidos con la funcin pblica es

necesario garantizarles el desarrollo de una carrera profesional que les permita, no solo
el ascenso vertical, sino tambin la movilidad horizontal. Si bien la posibilidad de facilitar
la carrera administrativa interna en lnea vertical es muy limitada para los funcionarios de
los ms altos niveles jerrquicos, s es posible generar los mecanismos necesarios para
facilitar la movilidad horizontal. El reconocimiento al buen desempeo de un
Administrador puede estar dado por su designacin en cargos de similar jerarqua en
organismos de mayor responsabilidad y presupuesto (por ej.: los buenos administradores
tendran una ponderacin ms alta en los concursos para ocupar esos cargos).

La existencia de gabinetes especiales de trabajo o redes de accin y colaboracin entre

funcionarios de distintos organismos para la resolucin de problemas comunes contribuye
a la formacin de funcionarios con mltiples capacidades y con conocimiento de ms de un
rea especfica del Estado. Este hecho no solo es til para facilitar el funcionamiento
estatal al favorecer la cooperacin y evitar la superposicin de acciones sobre un mismo
tema, sino que tambin otorga mayores facilidades a los administradores eficientes para
poder realizar una carrera dentro del Estado ya que lo habilitara para desempearse en ms
de un ente especfico y as hacer una carrera horizontal.

La experiencia internacional seala que la capacitacin y especializacin pueden servir como un aliciente
ms para el buen desempeo de los funcionarios. En Australia existen sistemas que recompensan los
desempeos ms satisfactorios a travs de distintos mecanismos de capacitacin (otorgamiento de becas para
la realizacin de cursos de postgrado, estudios en el exterior etc.) As, se gratifica al Administrador por su
desenvolvimiento y al mismo tiempo se le mejoran las oportunidades para el desarrollo de una carrera
profesional.
16

4. Al incorporar un componente variable a los sistemas de remuneraciones se generan los

incentivos necesarios para producir mayores niveles de esfuerzo en los trabajadores para,
de este modo, obtener un mayor desempeo y, a su vez, atraer y mantener a los
profesionales ms calificados a desempearse en una determinada organizacin.

La situacin fiscal, as como la percepcin social, hacen que no sea conveniente ni realista
sugerir aumentar las remuneraciones de los funcionarios pblicos an cuando existen
brechas con el sector privado. Esto sucede as en la mayor parte de los pases del mundo.
Sin embargo, es posible establecer como instrumento de incentivo adicionales variables
por desempeo, esto es, adems del salario bsico fijo el administrador recibir una
retribucin monetaria por el cumplimiento o la superacin de los objetivos establecidos en
el Convenio de Desempeo. Este complemento variable debe estar estrictamente
relacionado al cumplimiento de las metas cuantitativas establecidas en el Convenio de
Desempeo, certificados por los organismos de control, y no debiera superar el 20% del
salario9.

5. Otorgar mayores niveles de autonoma en funcin del desempeo es uno de los mayores
incentivos que tienen los administradores para alcanzar o superar las metas previstas. En
la introduccin ya se ha mencionado que un marco de incentivos acorde con un tipo de
gestin orientada a los resultados requiere, indefectiblemente, un mayor grado de
flexibilidad para el Administrador en la gestin de los recursos humanos y materiales de la
organizacin a su cargo.

En un primer perodo de transicin hacia el modelo de gestin buscado, el entorno en el

que debern desenvolverse los Administradores estar signado por un sinnmero de
restricciones, a pesar de lo cual ser evaluado por su desempeo. En estas circunstancias,
dotar al Administrador de mayores niveles de autonoma para que pueda disponer sobre los
recursos necesarios para alcanzar determinada performance, es un fuerte estmulo para el
buen desempeo.

En la Argentina ya existen ejemplos en este sentido, este es el caso de ANSES, que prev hasta un 20% de
remuneracin variable en base al desempeo. El SINAPA tambin contempla mecanismos de este tipo de

17

6. Por ltimo, creemos que es indispensable asegurar que el prestigio social del
administrador estar ligado a los resultados de su gestin. Actualmente, la funcin
pblica en la Argentina est fuertemente desprestigiada. En este punto los mecanismos no
son tan claros ya que generar una buena imagen de cada organismo no depende de una sola
poltica, pero una vez que eso se alcanza el Administrador que est a cargo de la
Institucin ver elevada sus posibilidades de reconocimiento social. La clave est en la
divulgacin de los resultados obtenidos y en facilitar el acceso a informacin pblica.

Un instrumento de fcil aplicacin y que ha tenido muy buenos resultados en otros pases
es el reconocimiento pblico de los Administradores ms destacados. El mecanismo ms
difundido es la entrega de menciones o pequeas gratificaciones a los funcionarios que
hayan recibido las mejor calificaciones, luego de una evaluacin del estilo premio a la
calidad. La entrega se realiza en actos pblicos y en algunos casos el reconocimiento se
realiza de manos del mismo Presidente de la Nacin. Este tipo de recompensas no tienen
mayores costos y sirven como un estmulo importante para la gestin.

VII.B. Segunda Parte

VII.B.I. La gestin por resultados

VII.B.I.1 Introduccin y Marco Conceptual de la Gestin por Resultados
El modelo de gestin tradicional del Sector Pblico se caracteriza por un alto nivel de
burocratizacin, en el cual las conductas se rigen por medio de reglas y normas de las
cuales no es posible apartarse. En esta lnea, entonces, el control de gestin tiende a
centrarse sobre los procedimientos, a fin de asegurar que la normativa sea respetada.

Tal dinmica ha resultado til en contextos de estabilidad del ambiente debido a que la
rigidez del sistema puede seguir resolviendo problemticas provenientes de un contexto
esttico. Sin embargo, el mundo contemporneo se encuentra sometido a constantes
acuerdo al resultado de las evaluaciones, pero que gneralmente se utilizan para aumentar los sueldos. Esto
ltimo se refleja en el resultado de las evaluaciones, la mayora de las cuales son Muy bueno o Excelente.
18

cambios y nuevas situaciones que requieren de flexibilidad por parte de las organizaciones
para adaptarse al contexto y responder rpidamente. Resulta necesario, en consecuencia,
introducir cambios en la gestin de las instituciones estatales para permitir que stas
respondan con mayor rapidez y efectividad, dando prioridad a las nuevas demandas de la
sociedad a la par de respetar la normatividad vigente.

En efecto, dar al menos tanta preponderancia al control de gestin por resultados como al
control sobre procedimientos permite evaluar la accin del Estado de modo ms realista ya
que se presta atencin a la relevancia, la efectividad y la eficiencia con que el Estado acta
en beneficio de la sociedad. La gestin por resultados requiere un momento inicial que es
el de la definicin de: a) sus objetivos, b) las acciones que posibilitarn alcanzarlos y c) los
responsables de llevarlos a cabo, especialmente al considerar que las polticas definen una
determinada asignacin de recursos.
La medicin de resultados y desempeo no debe ser un fin en s misma. Sobre sta pueden
diferenciarse cinco grados que van desde la publicacin de mediciones de desempeo hasta
la elaboracin del presupuesto por resultados (OCDE, 1995):

1. Informes de desempeo: son las publicaciones sistemticas de datos sobre resultados

disponibles para los ciudadanos o clientes. Centrados en un rea especfica, permiten la
comparacin entre instituciones similares (por ejemplo, hospitales o escuelas).
2. Objetivos de desempeo: especifican ex ante los resultados esperados o comprometidos.
En este sentido, intentan orientar el comportamiento de los funcionarios hacia la utilizacin
y disposicin de los recursos y la atencin del gobierno hacia una direccin determinada.
Un modo de implementar gestin por resultados en este nivel se da a partir de la
comparacin de los mejores indicadores de objetivos de desempeo y resultados
encontrados en otras organizaciones similares contra los alcanzados por la propia
organizacin. Esto puede ser til cuando se encuentran muchas instituciones que proveen
servicios similares (nuevamente, los casos de las escuelas y hospitales son aplicables).
3. Auditoras de desempeo: consisten en la evaluacin hecha por auditores sobre los
objetivos de resultados definidos por los funcionarios. La tarea de los auditores sera la de
contrastar la calidad y precisin de los resultados declarados con los efectivamente
alcanzados.

19

4. Contratos sobre la base del desempeo: especifican los productos o resultados que una
agencia o funcionario se comprometen a alcanzar a partir de ciertos recursos acordados.
Los contratos se realizan por un perodo determinado de tiempo (generalmente 3 aos)
durante el cual se monitorea regularmente para asegurarse que los trminos se estn
alcanzando y finalizado tal perodo se produce una evaluacin final total que dar lugar a
un nuevo contrato en base al desempeo.
5. Presupuesto por resultados: consiste en un contrato implcito el cual conecta y relaciona
directamente recursos con resultados prometidos. El grado de libertad en la utilizacin de
los recursos vara segn se exijan o no diferentes tipos de rendicin de cuentas.

Un estudio acerca de las innovaciones implementadas en cinco pases (Australia, Reino

Unido, Francia, Suecia y Nueva Zelanda) realizado por la OCDE en 1997 destaca las
principales caractersticas de estos nuevos modos de gestin, sealando las particularidades
que cada experiencia conllev y analizando las ventajas y desventajas que surgieron.

La reestructuracin de los pases centrales ha apuntado a los procesos por los cuales se
toman decisiones, se manejan recursos, se recolecta y provee informacin. A partir de
dicha reestructuracin en la administracin pblica se realiza una demarcacin entre
poltica,

administracin

prestacin

de

servicios,

diferenciando

tres

niveles

gubernamentales: un nivel ministerial con responsabilidad poltica, los departamentos con

responsabilidad administrativa y, por ltimo, las agencias responsables por la provisin de
servicios.

Asimismo, se distinguen las diversas etapas por las que pasaron los procesos y se
explicitan las principales dificultades que debieron sortear los diferentes pases estudiados.
De este modo, puede observarse que la implementacin de la gestin por resultados
requiere que se sorteen varias limitaciones. Las ms notables para mencionar son:
la necesidad de reestructurar la administracin nacional.
la necesidad de redefinir el proceso de elaboracin del presupuesto.

lograr una motivacin genuina de los funcionarios pblicos, responsables de rea.

20

VII.B.I.2. El alcance de la gestin por resultados en Argentina

En la Argentina se han desarrollado diversos esfuerzos para llevar adelante la gestin por
resultados, enmarcados en los procesos de Reforma del Estado. Como se observar a
continuacin, el marco para implementar esta herramienta de gestin ya existe en el pas.

La Ley 24156, Ley de Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional, en 1992. Esta Ley establece y regula la administracin financiera (sistemas,
rganos, normas y procedimientos administrativos para la obtencin y aplicacin de
recursos) y los sistemas de control internos y externos del Sector Pblico Nacional (incluye
un rgimen de responsabilidad en la obligacin de los funcionarios de rendir cuentas de su
gestin).

La Oficina Nacional de Presupuesto es la encargada de realizar un anlisis crtico de los

resultados fsicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por ellos con
recomendaciones para las autoridades superiores y los responsables de los organismos
afectados. Sin embargo, el examen de los resultados fsicos no es una tarea que se haya
comenzado a realizar en la Administracin Pblica.

La misma Ley crea los dos rganos de control de la Administracin: la Sindicatura General
de la Nacin es creada como rgano de control interno del Poder Ejecutivo con personera
jurdica propia y autarqua administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la
Nacin y la Auditora General de la Nacin, ente de control externo del Sector Pblico
Nacional, dependiente del Congreso Nacional. Ambos organismos estn facultados para
ejercer el control posterior de la gestin presupuestaria, econmica, financiera, patrimonial,
legal y de gestin.

Por otro lado, la Ley de Segunda Reforma del Estado, Ley 24629, junto con uno de sus
Decretos reglamentarios, establecen otros antecedentes importantes que permiten afirmar
que el marco para implementar la gestin por resultados est dado. En el Captulo II, la
Ley 24629 trat el tema de la Reorganizacin administrativa, adjudicando al Poder
Ejecutivo Nacional las facultades para atender a la reorganizacin del Sector Pblico
Nacional a fin de lograr mayor eficiencia y racionalizacin a partir de la modificacin,
21

fusin o transferencia de todos aquellos organismos cuyas responsabilidades se encuentren

superpuestas o duplicadas o se hayan tornado irrelevantes.

La autoridad de aplicacin de esta ley, es decir, de las acciones tendientes a la

reorganizacin administrativa, es la Jefatura de Gabinete de Ministros. All se establece
tambin que el Poder Ejecutivo Nacional debe informar trimestralmente al Congreso
acerca de la aplicacin de las facultades delegadas por esta ley, sus fundamentos y
resultados obtenidos. La aplicacin de la Ley de Segunda Reforma del Estado y sus
decretos reglamentarios gener un gran ordenamiento en el manejo de los fondos, en la
informacin y en la previsin presupuestaria, incorporando al presupuesto como un
instrumento de gestin. Sin embargo, no lleg al control por resultados.

A partir del Decreto 928/96 exclusivamente orientado hacia los Organismos

Descentralizados10 se instalan las bases ms slidas para el establecimiento del sistema: a
partir de l se estableci la responsabilidad de disear un Plan Estratgico que contuviera
no slo una definicin de la misin y visin del organismo sino tambin que estableciera
objetivos, metas y acciones, definidos en los trminos arriba mencionados.

En los hechos, el diseo de los Planes Estratgicos no revisti en la mayora de los casos
de importantes implicancias en la gestin de los organismos responsables y los modos y
objetos de control no se vieron prcticamente alterados pro la presencia de estos planes.

Ms recientemente, la Ley de Solvencia Fiscal vuelve a brindar un marco ms firme para el

establecimiento de la gestin por resultados en la Administracin Pblica Nacional. La Ley
incorpora algunos mecanismos que regulan la elaboracin del presupuesto y el seguimiento
y control de su ejecucin. Adems, establece que el Poder Ejecutivo deber elaborar un
presupuesto plurianual de 3 aos como mnimo.

A su vez, declara la importancia de aumentar la eficiencia y calidad de la gestin pblica,

estableciendo ciertas normas para fortalecerlas. Entre las innovaciones, se encuentra la
10

Los Organismos Descentralizados a los cuales est dirigido el Decreto son la Administracin Federal de
Ingresos Pblicos, la Administracin Nacional del Seguro de Salud, la Administracin Nacional de la
Seguridad Social y el Instituto de Servicios Sociales para jubilados y pensionados.
22

obligacin de incorporar desde el Sector Pblico mecanismos de gestin y control

comunitario (para favorecer el control social) y se establece que gran parte de la
documentacin producida en el mbito de la Administracin Nacional (entre ellas:
ejecucin del presupuesto, rdenes de compra y de pago, inventarios, informacin sobre el
sistema de recursos humanos, estado de la deuda pblica) tendr el carcter de informacin
pblica y ser de libre acceso. Adems, brinda a la Jefatura de Gabinete de Ministros la
facultad de concertar acuerdos-programas con unidades ejecutoras (tendientes a
implementar un sistema de gestin por resultados). A fin de incrementar la calidad de los
servicios que el Estado presta, se instituye un Programa de Evaluacin de Calidad del
Gasto.

En consecuencia, cabe remarcar que el marco normativo para implementar el modelo

existe en el pas y que slo requiere de mayor voluntad poltica y una reglamentacin ms
operativa para funcionar.

VII.B.I. 3. Propuesta para implementar la gestin por resultados en la

Argentina
El esquema que presentaremos a continuacin representa nuestra propuesta para aplicar el
control por resultados en la Administracin Pblica Nacional. En principio, el sistema se
basara en la experiencia internacional en el tema, especialmente en el modelo americano
ya presentado y en los avances realizados hasta el momento en nuestro pas a travs de las
normas descriptas. De este modo, las principales herramientas utilizadas seran los Planes
Estratgicos de mediano y largo plazo y los Planes Operativos Anuales que estableceran
objetivos y metas de corto plazo que permitan concretar los Planes Estratgicos.

De este modo, las principales herramientas que se utilizarn para aplicar la gestin por
resultados sern los planes de accin de las organizaciones de largo plazo y los de corto
plazo como modo de operativizar aqullos, los primeros han de llamarse Planes
Estratgicos y los segundos Planes Operativos. Estos planes sern diseados y llevados a
cabo por las Secretaras de Estado y los Organismos Descentralizados debiendo contar con
el apoyo y la aprobacin del Ministerio del cual dependan.

Los Planes Estratgicos, al disear los objetivos de mediano y largo plazo de las
23

Secretaras u Organismos, debern contemplar las lneas de accin ms generales dadas

por la autoridad jerrquica de la cual dependan, es decir, debern estar en consonancia con
las polticas ms amplias de gobierno. Por lo tanto, el responsable ltimo de aplicacin de
los Planes ser la mxima autoridad correspondiente (Ministro, responsable mximo de
Organismo Descentralizado o Secretario de Estado dependiente directamente del Poder
Ejecutivo Nacional).

Los Planes Operativos Anuales establecern los objetivos de corto plazo de las Secretaras
y Organismos, los cuales debern desprenderse de las metas de largo plazo definidas en los
Planes Estratgicos. Los objetivos anuales debern ser enunciados en trminos claros,
representar metas cuantificadas y fijar plazos de ejecucin, de modo de permitir una
evaluacin de cumplimiento y alcance precisa y orientada a resultados.
VII.B.I.3.1. Planes Estratgicos
Los Planes Estratgicos sern formulados cada 4 aos, debiendo ser consistentes con las
polticas del Gobierno Nacional y del Ministerio en particular. Se aprobarn por Decreto
del Poder Ejecutivo Nacional, previo acuerdo del Congreso. El Jefe de Gabinete de
Ministros deber observar la consistencia de los distintos Planes Estratgicos entre s en las
diferentes reas de gobierno.
Entre sus principales contenidos, debern establecer:

La definicin de la misin de la Unidad Operativa, que debe ser consistente con el

Ministerio del cual depende.

La fijacin de objetivos y metas de mediano y largo plazo

La descripcin de los cursos de accin a implementar para lograr tales objetivos y

metas, la cual incluye un previo anlisis de los recursos materiales, financieros y humanos
disponibles y necesarios para llevarlos a cabo.

Un anlisis y descripcin de los factores de contingencia externos que se perciban y

puedan obstaculizar el logro de los objetivos.

Una descripcin del esquema de evaluacin de los objetivos y metas fijadas,

incluyendo un cronograma de evaluaciones.

24

VII.B.I.3.2. Planes Operativos Anuales

Los Planes Operativos Anuales sern aprobados por la mxima autoridad de la Unidad que
los disee (Ministro, Gerente General de Organismo Descentralizado o Secretario
dependiente directamente del Presidente), debiendo ser los programas y proyectos
contenidos consistentes con el presupuesto asignado. De hecho, estos planes debieran
formar parte del esquema presupuestario. La aprobacin final de los planes la realizar el
Congreso durante el proceso de formulacin presupuestaria. La fijacin de resultados
anuales deber establecer parmetros de medicin cuantitativos (salvo excepciones)
acordes a los impactos buscados. Si hubieran modificaciones presupuestarias durante el
curso del ao, las Unidades Operativas deberan estar facultadas para reformular los
resultados esperados congruentemente, debiendo contar con la aprobacin del Ministro.

Resulta imprescindible la presencia de los siguientes elementos en cada Plan Operativo

Anual:

Objetivos y metas cuantificadas, describiendo programas y proyectos que se

implementarn para alcanzarlos e incluyendo una nmina de los recursos necesarios para
alcanzarlos.

Indicadores de xito para cada una de las metas fijadas, describiendo mecanismos

de evaluacin.

Plazos estimativos de ejecucin de cada una de las metas fijadas.

VII.B.I. 3. 3. Mecanismos de reportes e informacin

Los Planes Estratgicos se reportarn anualmente. En el correspondiente informe deber
observarse la evolucin del cumplimiento del mismo y su concordancia con las polticas
ministeriales. Deber ser elevado a la Jefatura de Gabinete de Ministros, la cual lo
presentar ante el Congreso.

Los Planes Operativos Anuales se reportarn semestralmente al Ministro. El informe

deber contener un anlisis del estado de avance y cumplimiento de resultados y ser
elevado al Jefe de Gabinete, quien deber presentarlo ante el Congreso. La informacin
contenida deber ser consistente con los informes de ejecucin presupuestaria. En el caso
de incumplimiento de objetivos, las Unidades Operativas debern aclarar las razones y las
25

medidas tomadas para subsanar el inconveniente y el resultado finalmente obtenido. El

ahorro producido por el cumplimiento del Plan podr ser utilizado al ao siguiente por la
Unidad Operativa para llevar adelante programas o proyectos especiales, previamente
autorizados por el Congreso.

De este modo, la Auditora General de la Nacin podr comenzar a controlar resultados a

partir del seguimiento del Plan Estratgico y el Plan Operativo Anual, mientras que la
Sindicatura General de la Nacin podra realizar el control de verosimilitud de los informes
peridicos producidos por las unidades operativas.
VII.B.I. 3 .4. Alternativas de implementacin
El modelo presentado puede ser implementado o bien mediante la sancin de una Ley de
Gestin por Resultados o bien como un Decreto Reglamentario de la Ley de Solvencia
Fiscal.
En rigor de verdad, los sucesivos fracasos de aplicacin de gestin por resultados que se
demuestran en la inutilidad de algunas normas permiten suponer que lo que le falt al
modelo de gestin por resultados para funcionar en la Argentina fue voluntad poltica para
implementarlo. En consecuencia, si se dictara una Ley de Gestin por Resultados se estara
demostrando la voluntad poltica necesaria para implantar el cambio y se estara dando una
clara seal del rumbo que se desea tomar en cuanto a la gestin pblica. Sin embargo, las
complicaciones polticas que acarrea una discusin parlamentaria de tal magnitud hacen
que sea ms complicado el proceso de definicin del modelo.

Por otro lado, podra implementarse el modelo mediante un Decreto Reglamentario de la

Ley de Solvencia Fiscal, ya que se inscribe totalmente en dicho marco, aunque no contara
con la fuerza y el efecto de shock de una Ley de Gestin por Resultados. En el Apndice 1,
elaboramos una propuesta de Decreto Reglamentario.
VII.B.I.4. Modelo de decreto de implementacin de gestin por resultados
CAPTULO I
1. Dispnese la adopcin de un modelo de gestin por resultados en el mbito de toda la
Administracin Pblica Nacional.
26

2. Se entiende por gestin por resultados a la administracin de los recursos del Estado
orientada al control del cumplimiento en un perodo determinado de los objetivos y/o
metas fijados con anterioridad.
3. Los alcances de las disposiciones que aqu se establezcan y surjan a partir de la
presente abarcan a la totalidad de la Administracin Pblica Central y Descentralizada.
4. El modelo de gestin por resultados se implementar a travs del diseo, por parte de
las unidades operativas, de un Plan Estratgico de mediano y largo plazo y de un Plan
Operativo Anual de corto plazo, consistente con los objetivos del Plan Estratgico que
permita su operatividad.
5. Las Unidades Operativas de los Planes Estratgicos y de los Planes Operativos Anuales
sern los Organismos Descentralizados y las Secretaras de Estado. Las Secretaras y
Organismos dependientes de un Ministerio debern contar con la aprobacin del respectivo
Ministro, siendo ste el responsable ltimo de su implementacin.
6. Los Planes Estratgicos han de estar en concordancia con las polticas fijadas por el
Ministerio del cual depende la Secretara u Organismo Descentralizado que lo formule.
La Jefatura de Gabinete de Ministros brindar el apoyo y el asesoramiento necesarios a las
Secretaras y Organismos para la formulacin de sus planes.

CAPTULO II (aprobacin, formulacin y contenido de los Planes Estratgicos y los

Planes Operativos Anuales)

1. Los Planes Estratgicos debern contener:

-

Definicin de la misin de la Unidad Operativa (Secretara u Organismo

Descentralizado), que debe ser consistente con la misin del Ministerio del cual depende;
-

Fijacin de objetivos y metas consistentes con los del Ministerio del cual depende la

Unidad Operativa;
-

Descripcin de los cursos de accin a implementar para lograr los objetivos y metas

fijados en el punto anterior.

Se deber analizar la dotacin de recursos humanos y

financieros necesarios para el logro de los objetivos, especificando si es menester contar

con recursos adicionales a los actuales;
-

Descripcin de los factores de contingencia externos que puedan obstaculizar el logro

de los objetivos estratgicos;

-

Descripcin del esquema de evaluacin de los objetivos y metas fijadas, con un

cronograma de las evaluaciones a realizar.

27

2. Los Planes Estratgicos sern formulados cada cuatro aos, debiendo ser consistentes
con los lineamientos de las polticas estratgicas a mediano y largo plazo trazadas por el
Gobierno Nacional.
3.

La primera formulacin tendr lugar en el transcurso del ao 2000, refirindose al

perodo 2001-2004 inclusive.

4. La Jefatura de Gabinete de Ministros ser la responsable de asegurar la consistencia de
los Planes Estratgicos en las diferentes reas del Gobierno. La aprobacin de dichos
Planes se formalizar mediante Decreto del Poder Ejecutivo Nacional.
5. En los casos en que las Unidades Operativas determinen objetivos cualitativos o no
cuantificables, stas debern informar su situacin a la Jefatura de Gabinete de Ministros
formulando un plan alternativo de cumplimiento efectivo que deber ser autorizado por la
Jefatura de Gabinete de Ministros.
6. Una vez aprobados, la Jefatura de Gabinete de Ministros elevar los Planes
Estratgicos al Congreso Nacional, para su informacin.
7. Los Planes Operativos Anuales debern:
-

Fijar objetivos y metas cuantificadas, describiendo los programas y proyectos que se

implementarn para llegar a estos objetivos, incluyendo los recursos humanos y financieros
necesarios para obtenerlos, debiendo ser consistentes con el presupuesto de la Unidad
Operativa para el ao en curso;
- Establecer indicadores de xito para cada una de las metas fijadas, describiendo el
mecanismo de evaluacin.
8. Los Planes Operativos Anuales sern formulados anualmente. La fijacin de resultados
anuales deber establecer parmetros de medicin cuantitativos acordes a los impactos
buscados por las polticas pblicas.
9. Los Planes Operativos Anuales debern ser aprobados por la mxima autoridad de la
Unidad Operativa y ser consistentes con el proyecto de Presupuesto de dicha Unidad.
10. En el caso de producirse modificaciones presupuestarias, las Unidades Operativas
estarn facultadas para reformular los resultados fijados en sus Planes Operativos Anuales
originales. Dichas reformulaciones podrn realizarse trimestralmente, previa aprobacin de
la autoridad competente.

CAPTULO III (informes y evaluacin)

28

1. Los Informes sobre el grado de cumplimiento de los Planes Estratgicos debern

observar la correspondencia de objetivos y metas de la Unidad Operativa con los del
Ministerio del cual depende, debiendo ser elevados a Jefatura de Gabinete de Ministros al
menos una vez por ao.
2. Las Unidades Operativas, a travs del Ministerio del cual dependen, informarn
semestralmente el estado de avance y el cumplimiento de los resultados fijados en sus
Planes Operativos Anuales a la Jefatura de Gabinete de Ministros, la que a su vez los
remitir al Congreso Nacional.
3. La informacin relativa al cumplimiento de los resultados fijados por los Planes
Operativos Anuales deber ser consistente con los informes de ejecucin presupuestaria
que las Unidades Operativas remiten peridicamente a la Secretara de Hacienda,
dependiente del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos, en virtud de lo
establecido por la Ley N 24.156.
4. Los Informes sobre el desarrollo de los Planes Operativos Anuales debern verificar el
cumplimiento de los objetivos y metas cuantitativas de acuerdo con los indicadores de
xito.
5. En caso de incumplimiento de los objetivos por parte de las Unidades Operativas, stas
debern aclarar las razones y las medidas tomadas para subsanar el inconveniente y el
resultado obtenido.
6. Los informes producidos por las Unidades Operativas sern elevados por el Ministro
competente a la Jefatura de Gabinete de Ministros, la que a su vez lo elevar al Congreso
Nacional.
7. La Auditora General de la Nacin, en virtud de las facultades otorgadas por la Ley
24.156, deber incluir entre sus objetivos el seguimiento de los Planes Estratgicos y la
revisin del cumplimiento de los resultados fijados en los Planes Operativos Anuales.
8. La Sindicatura General de la Nacin deber incluir en su Plan Anual de Auditora el
control de la verosimilitud de la informacin contenida en los informes producidos por las
Unidades Operativas y exponer sus hallazgos y recomendaciones en el Informe Anual de
Ambiente de Control.

29

VII.B.II. Los Convenios de Desempeo

VII.B.II.1 Marco Conceptual

Mientras la Planificacin Estratgica apunta a definir los grandes lineamientos en las
organizaciones pblicas y los Planes Operativos Anuales estn orientados a definir las
metas fsicas y presupuestarias para la Unidad de la cual tratan, los Convenios de
Desempeo son el instrumento para vincular la implementacin de los Planes Operativos
Anuales con la gestin de los responsables del rea.
Los Convenios de Desempeo son acuerdos entre un funcionario poltico y un
administrador pblico, en el cual el primero define metas de gestin, asigna una cantidad
determinada de recursos y establece el desempeo esperado del administrador para
alcanzar tales metas, y el segundo se compromete a cumplirlas utilizando los recursos
disponibles.

El marco en el cual los Convenios se insertan puede entenderse dentro de la lgica de las
relaciones que se dan entre el principal y el agente, orientado a formalizar el nexo entre
ambos y a reducir los problemas de asimetra de informacin que subyacen dada la
especializacin del administrador (el agente) con respecto al poltico (el principal). El
modo de disminuir la brecha de informacin es a travs de la generacin de un sistema de
premios y castigos que incentive al administrador a gestionar los recursos disponibles de
modo tal de alcanzar los objetivos y las metas propuestas por el poltico.

Uno de los rasgos ms importantes del Convenio es que a partir del establecimiento ex ante
de metas y dada una cantidad definida de recursos definen unas expectativas claras de
gestin. Una caracterstica importante que deben contemplar los Convenios es que las
metas que contienen tienen que estar cuantificadas, definiendo los resultados concretos que
se esperan y considerando los recursos disponibles para su logro. El hecho de definir no
slo responsables sino tambin metas cuantificadas de gestin y plazos de ejecucin
permite que la gestin sea ms transparente y abierta.

Para que la dinmica de los Convenios de Desempeo funcione correctamente, y se

alcancen los objetivos, debe establecerse un sistema de control ex post, complementndolo
30

con un mecanismo de seguimiento interno que permita evaluar el alcance del cumplimiento
de las metas, llevando adelante procesos de monitoreo y seguimiento de la gestin.

El proceso de evaluacin de resultados, que debera surgir de la contrastacin entre lo

alcanzado y lo establecido ex ante, se fundamenta en una slida construccin de
indicadores de las metas de gestin. Los indicadores, para que sean tiles, deben cumplir
con las siguientes condiciones:

Relevancia: (o representatividad), esto es, deben estar claramente ligados a la meta que

se quiere lograr y por tanto a las metas prioritarias de la institucin, definidas a partir de un
rea de resultados clave.

Congruencia: los distintos indicadores vinculados a una meta deben formar un todo

coherente, demostrando que los objetivos ms inmediatos estn orientados hacia la

consecucin de aquellos de ms largo plazo y que resultan ms difciles de medir en
trminos cuantitativos.

Precisin y objetividad: deben ser precisos y no ambiguos (abiertos a distintas

interpretaciones no reconciliables), de fcil interpretacin tanto por parte de los

funcionarios como de usuarios externos.

Verificabilidad: como complemento, los indicadores deben ser verificables, de modo

de evitar eventuales dudas. As, las fuentes deben ser abiertas y, en lo posible,
independientes de los involucrados en el logro de las metas.

Accesibilidad: un buen indicador debe estar disponible cuando se lo necesite, sin

requerir un tiempo largo de elaboracin. Y debe ser pblicamente accesible.

No manipulables: esto es, el conjunto de indicadores, para ser confiables debe no ser

susceptible de manipulacin o adulteracin.

Costo: deben ser de tal tipo, que su elaboracin demande el mnimo costo. Este factor

resulta de mayor importancia, dado que en el sector pblico los recursos suelen ser escasos
y una mejor gestin implica un mejor aprovechamiento de los recursos.

VII.B.II. 2 Propuesta para establecer Convenios de Desempeo en la

Argentina
Nuestra propuesta consiste en introducir en el esquema de gestin por resultados los
Convenios de Desempeo. De esta manera, mientras, por un lado, la organizacin en su
31

conjunto se compromete a actuar en funcin de objetivos de largo plazo establecidos en sus

Planes Estratgicos y sus metas de corto plazo fijadas en los Planes Operativos Anuales,
los Convenios de Desempeo permitirn que los administradores pblicos se comprometan
y responsabilicen por el cumplimiento de dichas metas, vinculando el desempeo de su
gestin con los resultados alcanzados por la organizacin.
VII.B.II. 2. 1 Entre quines se establece el Convenio
Es importante aclarar que no todas las reas de gestin en el Estado son viables de ser
sometidas a Convenios de Desempeo entre polticos y administradores. Existen
actividades que se refieren al diseo de polticas que no pueden ser evaluadas en trminos
de metas precisas porque no producen productos cuantificables. Por lo tanto, previamente a
definir a los sujetos del Convenio, es importante identificar cules son las actividades que
producen resultados tangibles y cuantificables, y determinar que se ser el universo de
trabajo.
Como norma, los Convenios se realizarn entre un funcionario poltico y un administrador
pblico. En el caso de los Ministerios, los Convenios los firmarn el Secretario o el
Subsecretario con el Director Nacional. Para el caso de las Secretaras dependientes de la
Presidencia, el Convenio tambin se firmar entre el Secretario o Subsecretario y el
Director Nacional. A su vez, cada responsable mximo de Organismo Descentralizado
tambin se har responsable ante su superior jerrquico por cumplir con las metas
establecidas en su Plan Operativo Anual mediante el establecimiento de un Convenio de
Desempeo.

Como puede observarse, los Directores Nacionales gozan de gran protagonismo en este
sentido, ya que seran los responsables de firmar los Convenios con los polticos de los
cuales dependen jerrquicamente. Sin embargo, las funciones para las cuales se los est
convocando requieren de un marco de reforma que les otorgue mayor jerarqua y
capacidad de accin, a partir de la eliminacin de alguno de los niveles superiores.

Por otra parte, para que el marco de incentivos que conlleva la implementacin de
Convenios de Desempeo sea aplicable al administrador, una vez alcanzado el cargo de
Director Nacional, stos deberan desligarse del Sistema Nacional de la Profesin
Administrativa para pasar a pertenecer a esta nueva clase de administrador pblico y actuar
32

en funcin del sistema de incentivos (de premios y castigos) correspondiente al definido

por los Convenios, basado en estabilidad ligada al buen desempeo, pago por
productividad y niveles de autonoma en cuestiones de organizacin funcional y de cargos
de su rea.
VII.B.II. 2. 2 Duracin del Convenio
La duracin del Convenio es de un perodo de 4 aos, que acompaa la ejecucin del Plan
Estratgico, que podr ser renovado. En nuestro caso, sera conveniente que comenzaran a
implementarse en el ao 2001 para no superponerse con el perodo presidencial y permitir,
por un lado, que al asumir el nuevo gobierno los organismos estn funcionando en base al
Plan Estratgico ya definido y, por el otro, que durante el primer ao de gestin se pueda
realizar la planificacin de ambas herramientas de gestin en base al conocimiento del
contexto en el cual debern implementarse, las necesidades y capacidades de las
instituciones pblicas y los nuevos lineamientos de poltica.

El sistema contar con un rgimen de revisin anual que permitir evaluar el desempeo y
concluir el contrato si no se alcanzaran las metas previstas. Es decir, ante una evaluacin
deficiente de la gestin anual del administrador pblico, su principal podr dar por
terminado el convenio, aunque no se hayan cumplido los 4 aos.
VII.B.II. 2. 3 Contenidos del Convenio
Entre los elementos que debe incluir el Convenio es importante que se definan:

1. Los derechos y obligaciones de ambas partes.

Es importante que en el Convenio figuren explcitamente los derechos y obligaciones de
ambas partes firmantes, especificados en cada meta y objetivo que contienen.
2. Los Objetivos y metas de gestin cuantificadas, actualizadas anualmente y que surjan
de las existentes en los Planes Operativos Anuales que correspondan a la Unidad Ejecutora
de la cual son responsables.
De este modo, la evaluacin ex post de la gestin cuenta con mayores herramientas para
establecer los xitos y fracasos y para diagnosticar las dificultades y disear propuestas
para mejorar los procesos.
3. El plazo previsto para obtenerlas
33

4. El mecanismo y las herramientas de medicin de desempeo del administrador pblico,

que permitan evaluar el grado de cumplimiento de las metas y los plazos y la eficiencia en
la utilizacin de los recursos.

Uno de los elementos principales para el xito del proyecto consiste en el establecimiento
de un proceso regular y constante de rendicin de cuentas (accountability), que intenta
generar mecanismos que aseguren la transparencia y responsabilizacin de los firmantes
por los objetivos que se persiguen y los resultados alcanzados. En nuestro caso, el proceso
de rendicin de cuentas es constituido por los mecanismos de reporte de los Planes
Operativos Anuales y los Planes Estratgicos: informes anuales de evolucin de los Planes
Estratgicos e informes semestrales que especifiquen las metas alcanzadas en los Planes
Operativos Anuales, los cuales deben tener amplia difusin pblica.
5. Un sistema de premios y castigos claro, que incentive al administrador a cumplir con
sus responsabilidades de modo efectivo y eficiente.
a. Remuneracin variable: Es importante definir algn tipo de relacin entre el
desempeo alcanzado con respecto a las metas fijadas y las remuneraciones de los
responsables de dichas metas, de modo de premiar con un componente variable para el
mejor desempeo, el cual no debera ser mayor que el 20% del sueldo anual del
administrador, reservndose la autoridad mxima del organismo, para este fin, un 10% del
presupuesto a ser distribuido segn desempeo.
b. Estabilidad del administrador acorde al desempeo: Frente al desempeo insatisfactorio
del administrador se deben establecer medidas concretas que permitan al responsable
poltico reorientar la gestin y el cumplimiento de las metas. Las acciones para llevar
adelante frente al desempeo insatisfactorio pueden ir desde la no renovacin del Convenio
al finalizar el perodo de 4 aos, a un no otorgamiento del pago por productividad, o bien a
la remocin del funcionario al finalizar el perodo anual. En casos extremos, el funcionario
poltico estar habilitado a interrumpir el proceso mismo del Convenio antes de que se
produzca la evaluacin anual, debiendo elevar a la Jefatura de Gabinete de Ministros una
justificacin corroborada de los motivos que impulsaron tal medida.
VII.B.II.2.4. El proceso de elaboracin del Convenio
Tal como el Plan Estratgico y los Planes Operativos Anuales, el Convenio de Desempeo
se elabora durante el ao previo a su implementacin. Las metas del Convenio son las
34

definidas en el Plan Operativo Anual y deben formar parte del esquema presupuestario del
organismos, que luego ser elevado ante el Congreso al momento de discutir el
presupuesto del ao correspondiente.

En junio de cada ao, entonces, el funcionario poltico y el administrador comienzan a

definir de modo conjunto las metas de gestin esperadas para el ao siguiente y los
recursos humanos, materiales y financieros necesarios para llevarlas a cabo. Una vez
elaborado un Convenio preliminar, los funcionarios deben comenzar a disear el proyecto
de presupuesto en base al anlisis y las conclusiones del Convenio. El proceso debe
concluir a principios de septiembre, cuando se eleva el proyecto de Ley de Presupuesto al
Congreso Nacional, incluyendo las metas a cumplir por cada organismo.
VII.B.II. 2. 5 Esquema de implementacin en Argentina
La implementacin de este modelo puede ser abordada desde el marco de la recientemente
sancionada Ley de Solvencia Fiscal, especficamente en referencia al artculo 5, inciso c,
que establece la posibilidad del Jefe de Gabinete de Ministros a celebrar acuerdosprogramas. Reproducimos a continuacin el punto al que hacemos referencia:

Ley de Solvencia Fiscal

Artculo 5
c). Autorzase al Jefe de Gabinete de Ministros, a partir del ao 2000, a celebrar acuerdosprogramas con las unidades ejecutoras de programas presupuestarios, a efectos de lograr
una mayor eficiencia, eficacia y calidad en su gestin. Dichos acuerdos tendrn una
duracin mxima de hasta 4 (CUATRO) aos y se convendrn en el marco de las
siguientes pautas:
I Compromiso de la unidad ejecutora en materia de cumplimientos de polticas, objetivos y
metas debidamente cuantificadas.
II Niveles de gastos a asignarse en cada uno de los aos del acuerdo.
III Se acordar un rgimen especial para la aprobacin de determinadas modificaciones
presupuestarias.
IV Se acordar un rgimen especial para la contratacin de bienes y servicios no
personales.

35

V Facultades para el establecimiento de premios por productividad al personal del

respectivo programa, dentro del monto de la respectiva masa salarial que se establezca para
cada uno de los aos del acuerdo, en el marco de las facultades del Estado empleador
establecidas en la Ley 14.250 y sus modificatorias y/o la ley 24.185 y sus reglamentarias
VI Atribucin para modificar la estructura organizativa, eliminar cargos vacantes,
modificar la estructura de cargos dentro de la respectiva masa salarial y reasignar personal
dentro del programa.
VII Atribucin para establecer sanciones para las autoridades de los programas por
incumplimiento de los compromisos asumidos, las que sern reglamentadas por el Poder
Ejecutivo.

El presente captulo, dedicado a Convenios de Desempeo, puede ser visto como una
reglamentacin de los puntos I, II, V, VI y VII.

Con respecto al punto VI que atribuye facultades de modificacin de la estructura

organizativa y de cargos en la unidad de su responsabilidad, nosotros consideramos que
esta misma facultad debe ser algo limitada, permitiendo a cada funcionario responsable del
Convenio de Desempeo modificar hasta 2 veces durante la duracin de su Convenio la
estructura organizativa, sin que puedan realizarse ambas alteraciones en el mismo ao.
Esto as, dado que es necesario que la estructura organizativa y de cargos se mantenga
durante la ejecucin de cada Plan Operativo Anual, para respetar la programacin que se
haya hecho y garantizar coherencia institucional.

VII.B.III. Mecanismos de Control de Gestin en el Estado

VII.B.III.1 Introduccin
Tal como se defini anteriormente, en nuestro pas, el administrador pblico se encuentra
sujeto tanto a controles formales como informales, cuyo desarrollo institucional ha sido hasta
el momento muy desigual. En el primer caso, los mecanismos de control que surgen de la
estructura de gobierno someten a los administradores a rigideces que prcticamente paralizan
su gestin. Por otro lado, los controles informales, llevados a cabo por agentes sociales ms
dispersos, se encuentran en sus primeras etapas de desarrollo y ejercen un control espordico

36

y difuso. Actualmente, ninguno de stos controles est realmente enfocado en los resultados
de la gestin.

Por el contrario, un modelo en el que los administradores sean tan responsables por sus
logros como de las decisiones necesarias para alcanzarlos, tiene como contrapartida una
mayor responzabilizacin: los objetivos se especifican, los rendimientos se miden y se
deben rendir cuentas de los resultados obtenidos. En este marco no es posible pensar en un
sistema de control tradicional focalizado solo en los procedimientos y en las
reglamentaciones.
VII.B.III.2 Instituciones y mecanismos del control de la gestin del Estado
Hasta 1992, ao de sancin de la Ley 24156, denominada Ley de Administracin
Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional, existan dos organismos
con funciones de control de gestin de la administracin: la Sindicatura General de
Empresas Pblicas y el Tribunal de Cuentas de la Nacin. El primero tena a su cargo el
monitoreo de la gestin de las empresas estatales, mientras que la funcin del segundo se
vinculaba con la evaluacin de la ejecucin presupuestaria.

En un marco de certidumbre econmica como consecuencia de la Ley de Convertibilidad

(1991), fue sancionada en setiembre de 1992 la Ley 24156 de Administracin Financiera
y Sistemas de Control, que establece la existencia de una oficina dependiente del
parlamento para el control externo (en nuestro pas la AGN) y una agencia del poder
ejecutivo para la gestin presupuestaria y el control interno (estas funciones estn divididas
entre la Secretaria de Hacienda y la SIGEN, respectivamente). El modelo se ajusta al
diseo institucional para el control de la mayora de los pases avanzados en esta materia.

En tal sentido, podemos sealar que la Ley 24.156 representa un notable avance en cuanto
al planteamiento jurdico-normativo de las funciones y atribuciones de las agencias
encargadas del control de gestin en nuestro pas. Respecto de las normas y prerrogativas
que regan el funcionamiento del la SIGEP y el Tribunal de Cuentas, la nueva ley presenta
numerosas ventajas:

37

a) Una de las bases metodolgicas del nuevo esquema de administracin financiera es la

interrelacin entre los sistemas. All se postula el desarrollo de sistemas que proporcionen
informacin oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del Sector Pblico
Nacional. En este sentido, promueve la evaluacin de gestin de los funcionarios de cada
rea y establece en cada jurisdiccin (Poder Legislativo, Poder Judicial, Presidencia de la
Nacin, Ministerios y Secretaras del Poder Ejecutivo Nacional)11: un sistema contable; un
sistema eficiente y eficaz de control interno normativo, financiero, econmico y de gestin
(control previo y posterior y de la auditora interna); un sistema estructurado de control
externo del sector pblico nacional; y cuatro sistemas interrelacionados que entre si
integran la administracin financiera: sistemas presupuestario, de crdito pblico, tesorera
y contabilidad
La ley permite la centralizacin de la informacin contable y financiera proveniente de
todos los espacios de control y seguimiento presupuestario a travs del Sistema Integrado
de Informacin Financiera (SIDIF) y la Cuenta Unica del Tesoro (CUT). Esto es
importante en trminos de la comprensin global del estado financiero de las cuentas
pblicas.
b) Otro aspecto del sistema de control que resulta importante destacar es la jerarqua
otorgada a la AGN -cuyo presidente surge de una propuesta vinculante efectuada por el
partido opositor con mayor nmero de legisladores en ambas cmaras-, a travs de su
incorporacin al texto constitucional en 1994 y mediante la disposicin que instruye a la
SIGEN a mantenerla informada acerca de su labor. De esta manera se reconoce la
supremaca del rgano de control dependiente del Congreso.
c) Respecto del remplazo de la SIGEP por la SIGEN, el principal avance est dado por la
mayor cobertura que adquiere el control de gestin interno gracias al desarrollo de las
Unidades de Auditoria Interna (UAIs) en cada organismo pblico. La SIGEN tiene la
capacidad de ejercer un control de gestin sobre todos los organismos dependientes del
poder ejecutivo, incluyendo empresas privatizadas y asociaciones con participacin de
capital estatal.
d) Gracias al establecimiento de los precios testigo, la SIGEN ha posibilitado incorporar el
concepto de control por referencia, a travs del sistema de precios testigo.

11

Con respecto a los rganos rectores, se prevn uno para cada sistema de administracin financiera, uno
responsable de la coordinacin de stos y, por ltimo, los rganos rectores de los sistemas de control internos y
externos: Sindicatura General de la Nacin, bajo la rbita del Poder Ejecutivo, y Auditora General de la Nacin,
dependiente del Congreso de la Nacin.
38

e) En cuanto a la AGN, en el plano normativo e institucional se establece un importante

marco de funciones y atribuciones que, sumadas al rango constitucional otorgado a su tarea
de control externo de la administracin (constitucin de 1994), superan notablemente al
control que el Tribunal de Cuentas oficiaba sobre las operaciones a realizar por agencias
del Ejecutivo. La Ley 24.156 establece que la AGN debe formular los criterios de control y
auditora externa que abarquen los aspectos financieros, de legalidad, economa, eficiencia
y eficacia. A su vez, la AGN puede exigir la colaboracin de todas las entidades del sector
publico, puesto que estn obligadas a suministrar los datos, documentos, antecedentes e
informes relacionados con el ejercicio de sus funciones. Tambin es capaz de promover las
investigaciones de contenido patrimonial, comunicando sus conclusiones a la Comisin
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
f) Respecto del momento de la gestin o actividad en el cual el control es introducido, la
ley 24.156 instituye el control posterior de los actos de la Administracin (...), excepto en
lo que a materia de privatizacin respecta, careciendo en consecuencia de facultades de
observacin de los actos administrativos 12. La instauracin del control a posteriori estuvo
vinculada a la voluntad de otorgar una mayor libertad al administrador y una mayor
celeridad a la gestin.
g) El nuevo esquema de administracin financiera, incorpora, adems de informacin
financiera, la tcnica del presupuesto por programas (el artculo 95 de la ley), que implica
la inclusin de relaciones insumo producto en el mbito de los procesos productivos de las
instituciones del sector pblico.

Como vemos, el marco institucional y normativo para el desarrollo del control de gestin
ampla notablemente las potencialidades de la actividad de la SIGEN y la AGN respecto
del modelo anterior. Sin embargo, ms all de que la evolucin general es positiva, en el
camino que va de la enunciacin normativa de funciones y atribuciones a su
implementacin, nos encontramos con un conjunto de factores que limitan la efectividad
para ambos organismos.

a) Un primer factor se relaciona con las capacidades de ambas agencias para cubrir el
espectro que tienen a su cargo. Esto se plasma sobre todo en el caso de la AGN, la cual no
cuenta con un presupuesto acorde con la importancia de su funcin. En el caso de la
12

Barraza, Javier I. y Schafrik, Gabiana H.: El control de la Administracin Pblica, Abeledo-Perrot, Buenos
Aires, 1995. Pg. 97-98.
39

SIGEN, existen ms de 180 unidades de auditora interna distribuidas por organismo,

permitiendo la coordinacin de estas agencias con la oficina central a travs de

la

formulacin de reglas generales en materia de auditoras financieras y contables, sobre las

cuales cada UAI debe presentar un plan de trabajo anual a la SIGEN. Por el contrario, la
AGN no posee tal nivel de alcance en el control que realiza, adems de estar sujeta a un
presupuesto relativamente escaso dada la importancia de la funcin que lleva acabo.
b) El cuadro que sigue demuestra una notable variabilidad en la cantidad de informes
producidos ao a ao por la SIGEN, situacin que se da en menor medida en la AGN. Sin
embargo, es de destacar la disparidad de las cifras entre ambas instituciones cuando se trata
de analizar el total de informes por ao y el costo por informe. Es claro que el presupuesto
de la SIGEN flucta con mayor facilidad en reaccin a los designios del Ejecutivo,
respecto de lo que sucede con la AGN. Sin embargo, una supuesta mayor especializacin
de la AGN, la cual surgira como conclusin luego de analizar la cantidad de informes
promedio y el costo de cada uno de ellos, no redunda en un control de mayor envergadura,
de acuerdo al anlisis del funcionamiento real de ambos organismos

INDICADOR DE

INSTITUCION 1995

1996

1997

CONTROL
Total de informes por

1998
Vigente

SIGEN

5.780

3.374

13.244

8.099

SIGEN

14,9

8,8

37,1

21,5

$ 1.730

$ 2.979

230

287

ao
N de informes por
persona ocupada
Gasto medio por informe
Total de informes por
ao

SIGEN

$ 4.282 $ 6.564
319

AGN

257

13

Gasto promedio por

AGN

$ 82.414 $ 94.319 $ 110.665 $ 88.617

informe
Fuente: Secretara de Hacienda de la Nacin, MEOySP: Sistemas de Indicadores de Gestin,

c) En cuanto a la AGN, su soporte institucional proviene del acuerdo poltico entre los
bloques mayoritarios del Congreso y entre ambas cmaras. Compuesta por siete miembros,
su Presidente debe corresponder a la primera minora opositora en el parlamento y debe ser
13

En el caso de la agencia de control externo francesa, la Cour deComptes, realiza aproximadamente 400
informes, de los cuales los ms significativos en trminos del inters de la opinin pblica, (entre 20 y 30)
40

designado por resolucin conjunta de los Presidentes de las dos Cmaras. En cuanto a los
seis miembros restantes, la designacin de tres est en manos de la Cmara de Diputados y
el resto (tres) en la Cmara de Senadores. Las negociaciones que se desarrollan en el seno
del parlamento para su conformacin pueden en algn punto debilitar su accionar, debido a
la existencia de compromisos cruzados que impiden una mnima unidad de criterio entre
los auditores. En cierta medida, el accionar de la AGN se encuentra atado al clima de
acuerdo/ confrontacin que reina en el parlamento, ya que gran parte de sus tareas es
encomendada por la Comisin Revisora de Cuentas del Congreso14.
d) En tal sentido, la AGN no ha alcanzado todava en muestro pas el prestigio y el halo de
imparcialidad y objetividad en sus dictmenes de los que goza en otros pases.
e) A lo anterior hay que agregarle la incipiente gimnasia parlamentaria de nuestro pas en
materia de control sobre la administracin pblica. Todava no se alcanza el nivel de
articulacin y funcionamiento que, entre el parlamento de otros pases y las oficinas de
control de gestin externo se establece. Otro aspecto relacionado con la falta de dilogo
entre Congreso y Administracin Pblica15, en torno a las cuestiones del control, est dado
por la sobrecarga de cuestiones que atienden los legisladores y la debilidad de las
capacidades tcnicas de las estructuras de apoyo de los mismos. Remitidos los informes de
la AGN a los legisladores, en su mayora tienden a ser aprobados sin ms trmite, a menos
que la cuestin analizada sea por dems manifiesta en trminos de posibilidad de
existencia de corrupcin. Los informes de la AGN terminan siendo en la mayor parte de
los casos una reserva de dictmenes que, en algn momento, pueden ser consultados en
caso de que algn hecho dispare una investigacin relacionada con alguno de los
organismos evaluados. A diferencia de otros "pares internacionales", la AGN es un
organismo asesor de la Comisin Revisora de Cuentas, lo que determina que su evolucin
y funcionamiento est atado a los sealamientos que, desde un rgano eminentemente
poltico (una comisin parlamentaria), se le realizan.
son incluidos en el Reporte Anual.
14
Un claro ejemplo de esta dinmica es la modalidad de formulacin del Plan de Accin Anual que la AGN
debe realizar. El Plan debe ser consensuado en el seno del Parlamento, lo que no slo introduce el esquema
de negociacin de las metas del organismo, sino que retarda su aprobacin definitiva, llegando generalmente
a aprobarse una vez comenzado el ao. La consecuencia ms importante de este proceso es que la AGN
termina auditando con hasta tres aos de retraso respecto del momento en que fueron llevadas a cabo las
acciones evaluadas. Esto no ocurre con la SIGEN, que permanentemente acompaa la gestin del organismo.
15
La dbil dinmica de dilogo sealada entre el Congreso y la Administracin Pblica en torno a los
mecanismos de correccin de errores o recomendaciones efectuadas por la AGN orienta los incentivos de los
legisladores y administradores pblicos en una direccin que no conduce hacia una mayor eficiencia en la
gestin. En el primer caso, descubrir lo penalmente punible, mientras que en el segundo, evitar lo penalmente
riesgozo

41

f) El tipo de control que ambas instituciones llevan a cabo est fuertemente influenciado
por el modelo de gestin desarrollado por los organismos pblicos, limitando las
posibilidades de llevar adelante un control por resultados. La informacin referida a
indicadores de desempeo, resultados cuantificables y/o instancias de medicin de la
performance alcanzada, constituye en cierta medida una excepcin en la administracin
descentralizada y algo prcticamente inexistente en la administracin central. Este aspecto
se encuentra en directa relacin con la posibilidad de establecer el control de gestin por
resultados como responsabilidad de la AGN y/o la SIGEN.
g) En la actualidad, la AGN toma los informes de la SIGEN como punto de partida de
sus controles. Esto quiere decir que no tiende a cuestionarse al informe mismo de la
SIGEN, sino que se lo toma como base de la investigacin posterior16. Las capacidades de
gestin del organismo se ven debilitadas frente a un universo de control que excede
holgadamente las posibilidades que su presupuesto brinda (alrededor de 25 millones de
pesos)17. Por su parte, las UAI concentran su tarea en los aspectos patrimoniales y
financieros de la gestin.
h) Un breve repaso por la modalidad de los informes de ambos organismos permite
visualizar que los mismos se centran fundamentalmente en los niveles de ejecucin de
insumos y parcialmente en las metas alcanzadas, siempre cuando en este ltimo caso exista
informacin presupuestaria sobre metas fsicas del programa en cuestin18. El control de
gestin en nuestro pas est fundamentalmente determinado por un esquema de incentivos
basado en el riesgo penal para el administrador pblico. Las consecuencias de desvo de la
atencin del administrador desde los resultados, hacia la posibilidad de cometer errores con
consecuencias penales, son obvias.
i) La informacin referida al rendimiento de los organismos pblicos no est
suficientemente al alcance del ciudadano, tal como debera ocurrir teniendo en cuenta la
obligacin que en este aspecto surge de los artculos 107 (punto c) y 119 (punto f) de la ley
24.156. Los mismos hacen referencia al carcter pblico de los informes de la AGN y la
15

. Una vez ms, el foco del control se centra en los procesos legales y la adecuacin a las normas por sobre
los resultados obtenidos.
16
Este situacin no ocurre en la mayora de los pases avanzados en materia de control de gestin, donde
existe un sistema de contrapesos entre los rganos internos y externos de control.
17
Alrededor de 20 millones son necesarios para mantener la estructura bsica de funcionamiento alrededor
de 400 empleados de planta permanente. La suma restante es para contratar auditores externos para
investigaciones especiales (entre 300 y 400 personas por ao). Esto quiere decir que, cuando existen recortes
presupuestarios, stos recaen sobre la capacidad de contrataciones externas, es decir, afectan la capacidad
tcnica de la AGN para llevar adelante sus funciones.

42

SIGEN y a la necesidad de que las investigaciones por ellos realizadas sean puestas al
alcance de la opinin pblica. La realidad indica que las aludidas obligaciones son
cumplidas slo a medias. Este aspecto est en directa relacin con la posibilidad de generar
instancias de control social sobre la gestin de los organismos pblicos. Tanto la SIGEN
como la AGN no han incorporado la idea del ciudadano como cliente de su accionar. Sus
instancias de generacin de informacin no toman en cuenta la posibilidad de convertir a
los ciudadanos en aliados para el control que realizan, difundiendo informacin referida al
desempeo de los organismos que auditan en aquellas variables que ms preocupan a los
clientes.

En consecuencia podramos afirmar que, si bien las obligaciones de la AGN y la SIGEN no

estn relacionadas de manera directa con el tipo de control por resultados que el conjunto
de la propuesta promueve, de cumplirse las disposiciones antes mencionadas, los
organismos de control de gestin analizados posibilitaran a los ciudadanos el acceso a
cierta informacin que hoy en da no pueden lograr por s mismos, poniendo en sus manos
una herramienta indispensable para el logro del control social.
VII.B.III.2.1 Otras Instituciones que participan del Control
La alusin ms obvia e inmediata al hablar del problema de la transparencia en la
Administracin Pblica est constituida por el fenmeno de la corrupcin. Sin embargo, la
nocin de transparencia (o su ausencia) en el mbito gubernamental no debe ser
exclusivamente utilizada para designar una situacin caracterizada por la existencia de
actos de corrupcin, sino que puede asimismo ser utilizada para aludir a una actitud -ms
an, una obligacin- por parte del gobierno, de generar, publicar y difundir informacin
comprensible acerca de las decisiones y actividades de la administracin.

En los ltimos aos, la necesidad de combatir esa falta de transparencia y lograr una mejor
imagen de la administracin de cara a sus ciudadanos han sido el principal motor para el
surgimiento de dos nuevas instituciones: el Defensor del Pueblo y la Oficina de Etica
Pblica.

18

Esto no siempre ocurre, ms all de que en las normas de formulacin del presupuesto se especifica que as
debe ser. Por otra parte, an en el caso de la existencia de metas, estas han sido formuladas por el propio
43

En la Argentina, la figura del Defensor del Pueblo inici su actividad el 17 de octubre de

1994, adoptando una estructura de carcter unipersonal independiente, instituida en el
mbito del Congreso Nacional19. El artculo 86 de la Constitucin Nacional le reconoce las
funciones de defensa y proteccin de los derechos humanos y dems derechos, garantas
e intereses tutelados en la Constitucin y las leyes, ante hechos u omisiones de la
Administracin; y el control del ejercicio de las funciones administrativas pblicas.

En lo que respecta a los organismos de control de gestin mencionados al comienzo de este

captulo, el Defensor no surge para intentar sustituirlos ni para poner en duda la eficacia y
eficiencia de su accionar, sino para complementarlos y as lograr una infraestructura de
control ms acabada. El Defensor puede efectuar recomendaciones o advertencias a la
institucin que actu en perjuicio del ciudadano20.

A modo de conclusin es necesario destacar un aspecto relativo a la prestacin de servicios

pblicos privatizados. All puede apreciarse la importancia que la gestin del Defensor del
Pueblo ha asumido en varias circunstancias en las que los derechos de los clientes se
vieron perjudicados por las decisiones y/o actividades de las empresas prestatarias.

Por su parte, la Oficina Nacional de Etica Pblica, creada en el ao 1997 a travs del
Decreto N 152, tuvo como primera misin la elaboracin de un Cdigo de Etica de la
Funcin Pblica, presentado ante el Presidente de la Nacin el 24 de agosto de 1998.
Dicho cdigo ha sido diseado y redactado por un Consejo Asesor, conformado por
representantes de asociaciones civiles y gremiales, diversas Organizaciones No
Gubernamentales, comunidades religiosas y legisladores de diferente filiacin partidaria.

organismo sin intervencin alguna del Congreso en su proceso de diseo y aprobacin.

19
El artculo 86 de la Constitucin Nacional le reconoce las funciones de defensa y proteccin de los derechos
humanos y dems derechos, garantas e intereses tutelados en la Constitucin y las leyes, ante hechos u omisiones de
la Administracin; y el control del ejercicio de las funciones administrativas pblicas .
20
Segn el art. 28 de la ley 24.284, dicha institucin deber responder en un plazo mximo de 30 das. De no
recibirse tal respuesta, la falta de atencin a sus sugerencias ser comunicada al titular mximo del rea
(ministro o secretario). Si en esta segunda instancia tampoco se diese lugar a su recomendacin, ello deber
ser puesto en conocimiento de la Auditora General de la Nacin y del Congreso mismo en su informe anual,
aclarando quines han sido los funcionarios que lo han desodo y desobedecido.
44

A partir del estudio de diversos documentos y disposiciones legales -nacionales e

internacionales-21 y del anlisis de las necesidades, realidad, estructura y dinmica de la
Administracin Pblica argentina, se establecieron ciertos principios particulares (Aptitud,
Capacitacin, Legalidad, Evaluacin, Veracidad, Discrecin, Transparencia, etc.) y
generales (probidad, prudencia, justicia, templanza), en funcin de los cuales se articulara
una de las ms destacadas funciones de la Oficina Nacional de Etica Pblica: el monitoreo
de la Administracin Pblica con el objeto de controlar la medida en que dichos principios
son respetados.

Adems de establecer el marco dentro del cual los funcionarios pblicos deben desempear
sus actividades, el Cdigo contiene disposiciones relativas a ciertas prohibiciones que los
funcionarios y empleados pblicos deben respetar. Una vez recorrido, de manera lo ms
breve posible, el contenido general del Cdigo y las funciones ms destacadas de la
Oficina Nacional de Etica Pblica, deseamos ahora detenernos en un punto que
consideramos de profunda relevancia.

Al referirnos a los Principios Particulares, hicimos mencin a la necesidad de

presentacin de una Declaracin Jurada Patrimonial y Financiera. Al respecto, el Cdigo
no slo determina el procedimiento a seguir, los plazos dentro de los cuales debe realizarse
la presentacin y quines estarn obligados a hacerlo, sino que, adems, establece el
carcter pblico de la misma. Ello implica un notable avance, ms an si tenemos en
cuenta que hasta el presente las declaraciones han sido de carcter privado y mantenidas en
un sobre cerrado y lacrado en la Escribana General de la Nacin, el cual no era abierto a
menos que se hubiera iniciado una causa penal. Un estricto cumplimiento de los principios
y disposiciones contempladas por el Cdigo hara posible avanzar hacia una mejor y ms
transparente Administracin Pblica. Asimismo, contribuira a poner a disposicin de los
ciudadanos una valiosa herramienta que, en trminos de control social, adquiere particular
significancia, conviertindose en un indispensable requisito: el libre acceso a la
informacin.

21

A la hora de la redaccin del Cdigo de tica para la Funcin Pblica fueron observados los siguientes
documentos y disposiciones legales: el Cdigo modelo de las Naciones Unidas; las normas de conducta para
el Gobierno Federal de los Estados Unidos; el Cdigo de Servicio Civil del Reino Unido; la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin Ley 24.759-; el Rgimen Jurdico Bsico de la Funcin Pblica; la
45

No obstante, creemos necesario destacar que los resultados alcanzados por la Oficina de
Etica se vern fuertemente influidos por la capacidad institucional con la que cuente para
llevar adelante sus funciones, el apoyo poltico del gobierno de turno y el grado de inters,
y las consecuentes demandas manifestados, por parte de los ciudadanos.

Hemos visto cmo la Auditora General de la Nacin, la Sindicatura General de la Nacin,

el Defensor del Pueblo y la Oficina de Etica Pblica se han ido articulando en torno a la
bsqueda de una Administracin Pblica que se desempee en un contexto de respeto de
las leyes. Ello es un logro a reconocer, especialmente si tenemos en cuenta lo importante
que resulta el hecho de que el control no est monopolizado por un solo organismo sino
que sea ejercido por una pluralidad de instituciones.

No obstante, si bien los organismos hasta el momento analizados resultan necesarios para
la conformacin de un sistema integral de control de gestin, no constituyen componentes
suficientes para lograrlo. Ms all de ciertas objeciones que con posterioridad realizaremos
respecto de algunas las caractersticas de estas instituciones, creemos necesario destacar lo
imprescindible que resulta el surgimiento de nuevos mecanismos mediante los cuales
canalizar las demandas de la sociedad. No se trata ya de que el Estado acte de manera ms
transparente y sin avasallar nuestros derechos, sino tambin de que provea a los ciudadanos
de instancias mediante las cuales ejercer una participacin y un control efectivo del
desempeo de las distintas reas de gobierno.
VII.B.III.3. El Control Social de la Gestin Pblica
El desafo pendiente, en concordancia con los avances y las tendencias internacionales en
la materia, y la necesidad de fortalecimiento de nuestro sistema democrtico, consiste en la
capacidad de agregar a los mecanismos tradicionales de control -frenos y contrapesos entre
los distintos poderes del Estado (checks and balances), y el control que, en todo rgimen
democrtico, deriva de las elecciones-, nuevas formas de responsabilizacin directa de la
Administracin Pblica frente a la sociedad.

Constitucin Nacional y el Cdigo Penal Argentino.

46

El surgimiento o la consolidacin de las ya existentes instancias de control social

permitira complementar las mencionadas formas de control tradicionales y alcanzar un
sistema integral de control de la gestin gubernamental: a) posibilitando una intervencin
permanente de los ciudadanos en la esfera estatal ms all de los peridicos procesos
electorales y b) posibilitando el control de las decisiones y acciones de aquellos integrantes
del aparato estatal, a quienes no podemos elegir a travs de nuestro voto. Los denominados
mecanismos de control social de la gestin apuntan a complementar la relacin
fundamental que se establece en una democracia: aquella que se funda en la
responsabilidad electiva de entre aquellos que toman decisiones y quienes los eligen por
medio de las elecciones.22

La preocupacin por la generacin de mecanismos de control social, apunta a proveer al

Estado de una eficaz herramienta para maximizar su rendimiento: la implementacin de
polticas que conviertan al principal cliente de las organizaciones pblicas, el ciudadano,
en agente de control de gestin. Supone adems, la voluntad de contribuir a la legitimidad
de las instituciones democrticas, a travs de un aumento de la participacin ciudadana en
los asuntos pblicos. La voz del ciudadano, ligada a instancias que orienten su expresin a
la evaluacin de la Administracin Pblica, es el mejor aliado de los procesos establecidos
de control.

El esquema diseado por Adam Przeworski23 para el anlisis de las relaciones entre
principal y agente, desarrollado en el marco terico, sirve como modelo para el anlisis de
las relaciones sealadas. Del anlisis de estas relaciones puede inferirse que, si bien los
burcratas se encuentran sujetos a las decisiones y rdenes impartidas por los polticos
para la consecucin de las funciones que les fueran encomendadas por los ciudadanos,
stos ltimos no son vistos por la administracin pblica como alguien ante quien deben
responder y reportar por lo que se hace y/o se deja de hacer.

"Las burocracias pblicas son diferentes de las firmas privadas en un aspecto fundamental
que abre la posibilidad de una ms efectiva supervisin. Los servicios del Estado son
22

Mndez, Jos Luis: La importancia crucial de la reforma administrativa para el desarrollo poltico , en
Teora y Praxis, Nuevo Len, 1993.
23
Para ampliar el estudio de las relaciones entre el principal y el agente ver Przeworski, Adam: op.cit.
47

producidos y ejecutados por una burocracia cuyos miembros son indicados por polticos.
De all que el control de los ciudadanos sobre la burocracia slo pueda ser indirecto, pues
las instituciones democrticas no contienen mecanismos que permitan a los ciudadanos
sancionar directamente las acciones legales de los burcratas. A lo sumo los ciudadanos
pueden considerar el desempeo de la burocracia cuando sancionan a los polticos
electos.(...)"24

En el entendimiento de los perjuicios que se originan en esa falta de comunicacin y

cooperacin entre la ciudadana y la administracin pblica es que este captulo de la
propuesta de reforma de la Administracin Pblica se propone analizar los canales o
mecanismos mediante los cuales podra llegar a construirse un verdadero tringulo de
responsabilidad conformado por ciudadanos, polticos y burcratas. Esto se corresponde
con la aspiracin sealada al comienzo del presente captulo, en torno a la necesidad de
complementar las elecciones con otros espacios de control entre elecciones.
Accountability y control social
La palabra accountability puede ser traducida como "respondibilidad"25. Cuando hablamos
de accountability, damos cuenta de la obligacin de rendir cuentas y asumir
responsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a aquellos que detentan el poder del
Estado. Asimismo, debemos tener en cuenta que accountability se refiere no slo a la
premisa de rendicin de cuentas sino tambin a la definicin de los objetos sobre los
cuales han de rendirse esas cuentas.26. La rendicin de cuentas a la sociedad implica no
slo la obligacin del gobierno de mantener informados a los ciudadanos acerca de sus
decisiones y acciones por medio de canales de participacin y control-, sino tambin la
posibilidad de que ello d lugar a denuncias y sanciones. Asimismo, existe otra condicin

24

Przeworski, Adam. On the design of the State: a principal-agent perspective. In: BRASIL. MINISTRIO
DA ADMINISTRAO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO. Papers apresentados ao Seminrio "A
reforma do estado na Amrica Latina e no Caribe. Rumo a uma administrao pblica gerencial". Braslia,
16-17 de maio de 1996, p.19
25
Ver Oszlak, Oscar: El Estado irresponsable: conceptos forneos y conductas autctonas , en Aportes, Ao
5 No. 11, 1998, Asociacin de Administradores Gubernamentales, Buenos Aires, 1998
26
Levy, Evelyn: Control social y control de resultados: Un balance de los argumentos y de la experiencia
reciente , en Bresser Pereyra, Luiz C. y Cunill Grau, Nuria (ed.): Lo pblico no estatal en la reforma del
Estado, Paids, Buenos Aires, 1998, pg. 388-9.
48

necesaria para poder avanzar en la direccin buscada; la misma est dada por una
imprescindible democratizacin del acceso a la informacin referida al sector pblico27.

El tringulo de relaciones y responsabilidades (entre ciudadanos, polticos y burcratas)

redunda en un incremento del poder de la sociedad. No obstante, ello debera conllevar,
necesariamente, un incremento de la capacidad institucional para canalizar y dar respuesta
a las nuevas demandas. Un Estado que genera y promueve espacios para el desarrollo del
control social, pero que a su vez carece de capacidades institucionales para hacerles frente,
corre el riesgo de ser colonizado por los grupos ms fuertes de la sociedad civil, los cuales
no siempre resultan los ms representativos ni los ms comprometidos con el inters
comn.

Asimismo, las iniciativas tendientes a la generacin de mecanismos de control social sobre

el aparato estatal deben estar acompaadas por tres tendencias en auge: la medicin de
rendimientos en el Sector Pblico sobre la base de indicadores de resultados; el enfoque en
la calidad; y la conceptualizacin del ciudadano como cliente.

VII.B.III.4. Algunas experiencias en nuestro pas

En la Argentina, como en la mayora de los pases latinoamericanos, la accin de las
Organizaciones de la Sociedad Civil se ha expandido en los ltimos aos, cobrando una
fuerza notable. Su intervencin en reas como las de servicios sociales, nutricin infantil,
educacin, vivienda, atencin mdica y proteccin del medio ambiente debe ser altamente
valorada, en especial por lo significativa que resulta su labor para aquellos que se
encuentran excluidos del acceso a dichos bienes y servicios pblicos.28

27

El Estado debe procurar arbitrar las polticas necesarias para poner en conocimiento de los ciudadanos sus
derechos en su relacin con la administracin pblica, como los canales e instituciones existentes para su
ejercicio. En segundo lugar, debe generar una informacin lo ms objetiva y fidedigna posible.
Especialmente en los casos de aquellas reas tcnicas cuya informacin resulta excesivamente compleja, es
necesario que la misma sea traducida en trminos de fcil comprensin para los ciudadanos. Por ltimo, el
Estado debe garantizar que la informacin llegue a todos los ciudadanos, procurando tener un perfil proactivo
en la generacin, alcance y distribucin de la misma.
28
La creciente expansin de las organizaciones pblicas no estatales se refleja claramente en las mediciones
realizadas por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Segn informes elaborados por ambos organismos internacionales, existen en el pas
78.392 organizaciones civiles de la comunidad distribuidas en un 10.57 % en el NOA, 3.5 % en el NEA,
65.62 % en la regin Centro, 8.46 % en la Patagonia y 11.83 % en Nuevo Cuyo28.
49

No obstante, y a pesar de que no nos adentraremos en un anlisis exhaustivo del tercer

sector en la Argentina, podemos inferir que -a nivel general- las Organizaciones de la
Sociedad Civil han asumido en nuestro pas la funcin de tapar los agujeros que el
Estado deja al descubierto, ms que controlar que aqul cumpla con los deberes y
funciones que dan sentido su existencia. La realidad es que no contamos en nuestro pas,
en proporcin suficiente, con una red de organizaciones articuladas en torno al control desde abajo- del accionar del Gobierno. Es aqu donde resulta imprescindible un
refuerzo del tercer sector, del sector pblico no estatal29.

Un indicio de que la cuestin del control social no est totalmente ausente en nuestro pas
est dado por el surgimiento del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano30. Si bien
an no se cuenta con un decreto que imprima un carcter obligatorio a su implementacin
y a pesar de su corta edad, existe una experiencia precursora que puede servirnos de gua
para casos futuros y que da cuenta de los beneficios que su aplicacin conlleva. Se trata de
la implementacin conjunta entre la Secretara de la Funcin Pblica y el Gobierno de la
Provincia de Mendoza, del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, como
complemento de una reforma integral de la Administracin Pblica provincial iniciada tres
aos atrs31.

Al respecto debemos sealar que, en nuestra opinin, el camino no ser fcil. El programa
requerir, all donde sea implementado, de innovaciones adicionales que van ms all de la
variable de incorporacin de la ciudadana. Adems, la implementacin del programa
necesita de un importante apoyo poltico, en tanto constituye un giro radical respecto de la
cultura poltica y burocrtica tradicional.
29

Expresin tomada de varios escritos de Luis Carlos Bresser Pereira.

El mismo ha sido diseado por la Secretara de la Funcin Pblica, en el marco de un convenio con el
Reino Unido, quien se ha destacado por su tradicin en la fijacin de normas de integridad y rectitud del
Sector Pblico.
31
El Programa fue formalmente adoptado en la provincia de Mendoza mediante el Decreto provincial N
584/98, dndose as inicio a la primera experiencia piloto a nivel nacional. El primer paso consisti en la
sensibilizacin de la masa crtica representada por los integrantes del Sector Pblico provincial, a fin de
que ellos lograran sentirse estrechamente comprometidos con este nuevo desafo. A lo largo del ao 1998 se
ha llevado a cabo un conjunto de actividades en ese sentido. Asimismo, se procedi a la designacin y
capacitacin de coordinadores -en cada uno de los ministerios- y de facilitadores -en cada una de las
dependencias-. Estos ltimos sern los encargados de desarrollar e implementar el programa en cada agencia
gubernamental.
La ejecucin se dise en funcin de cinco ejes bsicos: 1) Fijacin de estndares de servicio; 2) Sistema
de quejas; 3) Sistema de atencin al pblico; 4) Carta Compromiso especficamente, y 5) Sistemas de
monitoreo y evaluacin. Estos 5 ejes son el sustento bsico del programa.
30

50

Por otro lado, en el marco de la implementacin de distintos proyectos orientados a

fortalecer la participacin ciudadana en los asuntos del gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, ste ltimo ha dado un importante relieve a las audiencias pblicas como
mecanismo de comunicacin y debate entre el Gobierno y los ciudadanos.

Las audiencias pblicas se encuentran contempladas en la Constitucin de la Ciudad de

Buenos Aires y amparadas por el reglamento de la Legislatura local, dando as a los
ciudadanos un respaldo a partir del reconocimiento de sus nuevos derechos . En este
punto, cabe destacar que las disposiciones acerca de la obligatoriedad de convocar a las
audiencias pblicas no se agotan en el artculo 63 de la Constitucin de la Ciudad de
Buenos Aires , sino que se encuentran, asimismo, contempladas en su Captulo Tercero
relativo a la Sancin de las leyes32.

En el plano nacional, el Decreto 928/96 establece que los organismos descentralizados

debern convocar a una audiencia pblica, al menos una vez al ao, a fin de dar a conocer
los resultados de su gestin. Los documentos requeridos para dicha rendicin de cuentas
son: a) una "Memoria" donde se describen los puntos relevantes de la gestin, se evala el
resultado por medio de indicadores de operacin, se proyecten los objetivos futuros y los
medios para su logro; y b) un "Estado Contable" que refleja la situacin patrimonial y de
resultados del Organismo. En la prctica este mecanismo hasta el momento no ha dado los
frutos esperados.

En el ao 1996,la ANSES llev adelante una importante experiencia de participacin de

los propios usuarios de un servicio en el control de la prestacin del mismo. Se trat del
Organo Consultivo de los jubilados, instancia creada dentro de la propia estructura de

32

En esta seccin de la Ley Fundamental portea, entre otras disposiciones, se hace referencia a los diversos
tipos de mayora requeridas para la sancin de las normas, incorporando -en sus artculos 89 y 90- un
novedoso requisito para la sancin de ciertos proyectos de ley: el procedimiento de doble lectura32. Este
requisito no slo implica un interesante avance en cuanto al diseo y planeamiento consensuado de la
Ciudad, sino que cobra un alto valor al constituir un mecanismo formal de control ciudadano. Cabe destacar
otra ventaja del procedimiento de doble lectura: una constante presente en todas las iniciativas sealadas el
control est dirigido a las agencias que funcionan en el mbito del Poder Ejecutivo (ya sea nacional,
provincial o municipal). El procedimiento de doble lectura constituye una de las pocas de las experiencias
conocidas en las que el control est orientado hacia el Poder Legislativo.
51

ANSES, conformada por representantes de las ms variadas asociaciones de jubilados de

distintos lugares de todo el pas. Entre otras tareas relacionadas con la posesin de
informacin relevante sobre el organismo y la participacin mensual en las reuniones de
directorio, los representantes de los usuarios tuvieron en una oportunidad la
responsabilidad de auditar las Unidades de Atencin Integral (UDAIs), para luego informar
al gerente general y al de servicios. Los resultados fueron los esperados. Nadie mejor que
los propios usuarios para detectar los nichos de mejora en la atencin y la calidad de
servicio.

La experiencia de los Consejos Consultivos es una posibilidad rica en participacin, la cual

requiere el resguardo del mantenimiento de la representatividad de quienes asisten en
nombre del conjunto de los usuarios.
La participacin de los usuarios en los Entes Reguladores de Servicios
Pblicos
El escenario post-privatizacin, est caracterizado por la interaccin de tres actores
principales con intereses diversos (en algunos casos excluyentes) y poderes de negociacin
asimtricos: las empresas (sector privado), los Entes Reguladores (sector pblico) y los
consumidores y usuarios (sector social). En efecto, mientras los prestadores privados
disponen de informacin, recursos tcnicos, materiales, econmicos y de una organizacin
que les permite el acceso directo a las instancias de decisin, los usuarios domsticos
conforman un universo heterogneo y disperso, con menor grado de informacin y -bajo
condiciones monoplicas- sin posibilidad de eleccin.

La adopcin de canales de participacin de los clientes, y de las asociaciones que los

representan, vara entre los Entes -tanto en su cantidad como en su tipo-, en funcin de las
disposiciones incluidas en las leyes o decretos que dispusieron su creacin y de la voluntad
de cada uno de dichos organismos para llevarlos a cabo. Entre los mecanismos o
instrumentos de control existentes, podemos identificar tres niveles de participacin de los
ciudadanos:

a) La participacin individual de los usuarios a travs de sistemas de reclamos y

sugerencias, implementados por las oficinas de Atencin al Usuario. Tambin, pueden
52

incluirse dentro de esta categora, mecanismos ms informales como las cartas que los
usuarios acercan a los Entes o las lneas telefnicas gratuitas del tipo 0-800.
b) Los mecanismos que permiten la incorporacin de las asociaciones, como asesoras, en
los directorios de los Entes Reguladores; tal es el caso de la Comisin Asesora que
prximamente se incorporar al directorio del ETOSS.
c) La participacin individual o colectiva, a travs de las asociaciones de usuarios, en las
Audiencias Pblicas. En este ltimo mecanismo estn incorporados todos los actores
involucrados: las empresas prestadoras; los Entes Reguladores; las asociaciones de
usuarios, e incluso el Defensor del Pueblo.

VII.B.III. 5 Conclusiones y propuestas para la implementacin de un Control

de gestin integral
En primer lugar, hemos comenzado por caracterizar a aquellas instituciones
gubernamentales encargadas de ejercer el control de gestin de la Administracin Pblica
(SIGEN y AGN). Con posterioridad, abordamos el estudio de las funciones y actividades
asumidas por dos nuevos diseos institucionales (Defensor del Pueblo y Oficina de Etica
Pblica), surgidos como promotores de la transparencia y de la proteccin de los derechos
de los ciudadanos, los cuales -aunque no de manera estricta- podran tambin ser
considerados como organismos de control o favorecedores del mismo. Finalmente,
avanzamos en el anlisis de las instancias y las potencialidades de los mecanismos de
control social de la gestin en nuestro pas.
En cuanto a la AGN y la SIGEN
Entre las principales conclusiones para esta parte final del captulo se destacan el notable
avance en materia de diseo institucional que ha dado nuestro pas en los ltimos aos a
partir de ley 24.156. De los dos organismos estipulados en la ley para el control de
gestin, la AGN pareciera demostrar mayor debilidad en trminos capacidades de
intervencin, debido a su escaso presupuesto y produccin de informes. Sin embargo la
experiencia internacional indica que, en trminos del nmero de informes producidos por
ao, la AGN est en una cifra acorde con lo producido por sus pares en otros pases. El
problema, una vez ms radica en el tipo de control que lleva a cabo.

53

Sin embargo, el problema central en cuanto al control de la Administracin Pblica radica

en el objeto del control. Es necesario complementar el control de los procedimientos con el
control de gestin por resultados en la administracin pblica, en el marco de la
elaboracin de planes estratgicos y operativos, acompaados en los casos que sea posible
de contratos de desempeo para los administradores pblicos. La Ley de Solvencia Fiscal
(al 24/09/99 todava no promulgada por el Ejecutivo) provee un marco normativo
exhaustivo y completo para la implementacin de las medidas necesarias para llevar
adelante estas acciones.

Entre los aspectos ms destacados de la ley se encuentran aquellos que fueron

selecccionados en el captulo dedicado a la gestin por resultados y los convenios de
desempeo. En el caso de los mecanismos de control de gestin, la ley se refiere a ellos en
el inciso d) del artculo 5.

Para avanzar en el punto que el prrafo anterior destaca, es necesario:

1. Clarificar la misin de los organismos pblicos y relacionarlos al cumplimiento de

objetivos
2. Relacionar el control de gestin con la formulacin de Planes estratgicos (mediano
plazo) y planes operativos que contengan objetivos y metas cuantificables
3. Incorporar al proceso de formulacin presupuestaria los indicadores para la medicin
de las metas a alcanzar, de forma tal de permitir el conocimiento de stos y su
correspondiente posibilidad de interpelacin por parte del Congreso.
4. Establecer en la Secretara de la Funcin Pblica un programa para la generacin de
indicadores con incentivos para quienes se suman (los primeros dos aos podra optativo)
5. Centralizar en el mbito de la Jefatura de Gabinete el monitoreo del Presupuesto por
Programas en la Administracin Pblica
6. La SIGEN debe formular criterios generales en concordancia con la AGN para llevar
adelante el control de gestin e informar a la Jefatura de Gabinete la verosimilitud de la
informacin contenida en los informes producidos por las unidades operativas que presentan a
la Jefatura los resultados de su gestin.
7. La Auditora General de la Nacin debe incluir entre sus objetivos (misin) el
seguimiento de los Planes Estratgicos y la revisin del cumplimiento de los resultados
54

fijados en los Planes Operativos Anuales.

8. La Comisin Revisora de Cuentas facultar a la AGN para solicitar informes de gestin
de programas y resultados a los organismos pblicos.

En los casos de la SIGEN y la AGN (tal como muchas otras agencias pblicas que no se
encuentran aqu contempladas) se ha demostrado una actuacin deficiente en un punto que
resulta sumamente importante: el de la comunicacin con los ciudadanos. No basta con
disponer la publicidad de los documentos que una agencia estatal produce. La mayora de
los ciudadanos no slo carece de tiempo para acercarse a las instituciones a solicitar
informacin sino que, muy probablemente, ni siquiera tengan un conocimiento acabado
acerca de las funciones que aquellas desempean. El acceso a las evaluaciones del sector
pblico realizadas por la SIGEN y la AGN no puede estar condicionado por la
perseverancia e inters particular de cada ciudadano; la explicacin de la misin de
organismos de este tipo y los resultados de sus actividades deben ser difundidos, de manera
que sea la sociedad quien decida si utilizar o no esa informacin, y cmo hacerlo. En otras
palabras, creemos que un primer paso esencial para la transformacin consistira en que la
informacin llegue a todos los ciudadanos, en lugar de que ellos deban procurrsela por su
propia cuenta.

En cuanto a los problemas relacionados con el rol del Congreso, sto va ms all del
funcionamiento de los sistemas y los organismos de control. Se relaciona con el diseo
institucional del parlamento y, en definitiva, con la lgica del sistema poltico. En trminos
generales, sealamos la importancia de fortalecer el funcionamiento de la Comisin Mixta
Revisora de Cuentas como espacio en el que se determina la poltica de control llevada a
cabo por el Congreso.
Respecto de la Oficina de Etica Pblica
Si bien -dada su corta vida- no contamos con elementos suficientes para realizar un anlisis
de la gestin de la Oficina de Etica Pblica, creemos estar en condiciones de efectuar
algunas objeciones respecto de los aspectos formales y reales de su actuacin. En primer
lugar, estamos convencidos de que es imprescindible que los principios anteriormente
detallados se vean complementados por un conjunto de medidas que permitan aplicar
sanciones firmes en los casos de incumplimiento.
55

En segundo lugar, creemos que ciertas disposiciones -como la que establece que los
ciudadanos que quieran consultar las declaraciones juradas de los funcionarios pblicos
deben especificar el motivo y destino que otorgarn a la informacin- resultan una marcha
atrs respecto de otras iniciativas novedosas. En otras palabras, el mismo Cdigo, por
momentos intenta procurar un mayor respeto del derecho de los ciudadanos a ser
adecuadamente atendidos y regularmente informados; mientras que, al mismo tiempo,
presenta trabas que obstaculizan esa evolucin33.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Oficina de Etica Pblica debe ser refundada como la
Oficina de Informacin al Ciudadano, concentrando entre distintos tipos de informacin
pblica, aquella referida a los informes de la SIGEN y la AGN, para lo cual debera
establecer diversas modalidades de publicacin/difusin peridica de stos.
Respecto de los Mecanismos de Control Social
Existen algunos mecanismos mediante los cuales los ciudadanos podemos imponernos
como actores activos en la arena del control de la gestin de las organizaciones de
gobierno. Sin embargo, a nivel general, la difusin acerca de la existencia de instancias de
control social es, desgraciadamente, escasa o nula. Teniendo esto en cuenta comenzamos
planteando la necesidad de:

1. Establecer mecanismos de quejas y reclamos en todos los organismos pblicos, ligados a

compromisos de gestin y resarcimiento en caso de no cumplimiento.
2. Desarrollar en el Parlamento sesiones de audiencias pblicas del rendimiento de todos
los organismos pblicos que prestan un bien o servicio en forma directa a los ciudadanos
3. Generacin de mecanismos de acceso a informacin relevante sobre el desempeo de las
organizaciones pblicas, a los grupos interesados. La actividad de SIGEN y AGN debe
complementarse con su responsabilidad de sintetizar y difundir informacin para el
pblico.
4. La Jefatura de Gabinete debe auspiciar e implementar el Programa Carta Compromiso
33

El Estudio sobre Corrupcin de Gallup Argentina sobre 1215 casos de Capital Federal, Partidos del Gran
Buenos Aires y 20 localidades representativas de todo el pas revela que, la Oficina de Etica Pblica est
entre las instituciones ms desprestigiadas del pas, mientras que una amplia mayora de la poblacin ni
siquiera sabe de su existencia. Buenos Aires, Septiembre 1999
56

con el Ciudadano, teniendo a la Secretara de la Funcin Pblica como el organismo de

capacitacin y asistencia tcnica. La difusin de las cartas, por otra parte, podra estar
concentrada en el nuevo perfil de la Oficina de Etica Pblica (ahora Oficina de Atencin al
Ciudadano).
5. Teniendo en cuenta la sobrecarga de demandas que el Defensor del Pueblo recibe, en
referencia a las empresas de servicios pblicos, propugnamos la creacin de un organismo
que tenga como funcin exclusiva la defensa de los derechos del usuario de los Servicios
Pblicos34. Este organismo debera tener como misin primordial el tratamiento de los
problemas de insatisfaccin con el servicio, originados en fallas cotidianas de las empresas.
6. Como parte del punto anterior, los Entes deberan instrumentar mecanismos que
permitan una recopilacin completa y veraz de la informacin y un monitoreo, en forma
sistemtica, del nivel de satisfaccin de los usuarios respecto a los niveles de servicios
ofrecidos.
7. Las disposiciones previstas para el control deben forzar a los Entes a una mayor
interaccin con los ciudadanos, para asegurar la legitimidad del control. El articulo 42 de la
Constitucin Nacional seala: la necesaria participacin de las asociaciones de
consumidores y usuarios (...) en los organismos de control.
8. Por ltimo, en el marco de los organismos descentralizados y fundamentalmente en
aquellos espacios encargados de la prestacin de servicios sociales, es necesario avanzar en
la reglamentacin de uno de los artculos de la ley de solvencia fiscal, el cual seala: "Las
jurisdicciones y entidades de la Administracin Nacional que tengan a su cargo la
ejecucin de programas clasificados en la finalidad Servicios Sociales, debern estar
sujetos a mecanismos de gestin y control comunitario antes del 31 de Diciembre del ao
2001 de acuerdo a la reglamentacin del Poder Ejecutivo Nacional, sin perjuicio de los
mecanismos de control previstos en la Ley 24.156".

34

Existen vastos antecedentes a nivel internacional en tal sentido,

57

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