A Poltica Nacional

de Segurana Pblica:
histrico, dilemas e perspectivas
Foto Ana Carolina Fernandes/Folha Imagem - 20.4.2004

LUIZ EDUARDO SOARES

Minas terrestes, armas, munies e drogas so encontradas pela polcia no subsolo da casa
de traficante na favela da Coria, em Senador Camar, zona oeste do Rio de Janeiro (RJ).
EGUE-SE

a descrio de um processo (sucessivas tentativas de formular e implantar polticas por meio da elaborao de planos), buscando-se compreender seus principais movimentos (os avanos e recuos, as presses e reaes,
a induo e as negociaes que marcaram a experincia recente dos diversos atores relevantes na rea da Segurana Pblica, em mbito nacional). No por acaso,
o verbo adotado descrio, em vez de avaliao. Por prudncia e honestidade
intelectual, descartemos falsas expectativas: muito difcil proceder a uma avaliao de polticas de segurana pblica, assim como da performance policial. No
se trata de uma dificuldade exclusivamente brasileira. Em todo o mundo, entre
os especialistas e gestores, estudiosos e profissionais que atuam na rea, essa
uma questo controversa. As polmicas se sucedem em seminrios internacionais e visitas de consultores. simples entender: determinada poltica pode ser

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virtuosa e, ainda assim, os indicadores selecionados podem apontar crescimento

dos problemas identificados como prioritrios por exemplo, taxas de certos
tipos de criminalidade. O contrrio tambm verossmil: podem conviver uma
poltica inadequada e bons resultados.

A problemtica da avaliao
Deixando de lado hipteses mais simples, como os efeitos de sazonalidade1
e a relatividade da acelerao,2 h a hiptese prosaica de que fatores sociais promotores das condies favorveis reproduo ampliada de prticas criminosas
fatores independentes de aes policiais e externos ao mbito de interveno
de polticas pblicas de segurana continuem a produzir seus efeitos e o faam
em razo de diversos motivos alheios rea em foco, com potncia crescente.
Nesse caso, mesmo que a poltica de segurana fosse adequada, inteligente e
consistente, eficiente, eficaz e efetiva, ainda assim os indicadores poderiam ser
negativos. Provavelmente, seriam menos maus do que se a referida poltica no
estivesse sendo adotada, mas isso conduziria o analista a um argumento contrafactual impossvel de testar e, portanto, de comprovar.
O contrrio tambm seria vivel: os referidos fatores negativos poderiam
perder fora ou mesmo desaparecer, produzindo resultados positivos e alheios
s polticas de segurana.
Consideremos quatro exemplos da participao relativamente autnoma
de fatores negativos (o primeiro e o quarto fatores citados, a seguir, so, na
verdade, positivos, em si mesmos, porm negativos do ponto de vista de seu
provvel impacto sobre a segurana pblica): dinmicas demogrficas ou a qualidade da sade pblica materno-infantil, ou o aperfeioamento das condies
sanitrias, fruto de processo de urbanizao, levam ao aumento do nmero de
jovens na populao. Sabemos que a magnitude da presena de jovens na populao constitui uma varivel significativa para o panorama da criminalidade e da
violncia. Eis a um contexto favorvel ao crescimento do nmero de crimes.
Desastres naturais, como enchentes e tornados, podem gerar desabastecimento, desespero e uma onda de saques, de tal maneira que se produza um
ambiente propcio proliferao de prticas criminosas de tipos diversos, contra
a vida e o patrimnio.
Crise econmica, provocando desemprego em massa e aprofundando desigualdades, na contramo de uma cultura hegemnica individualista e igualitria, pode funcionar como vetor facilitador da difuso de prticas criminosas.
Crescimento econmico e elevao da renda mdia, universalizao do
acesso ao ensino pblico, em ambiente de intenso desenvolvimento tecnolgico,
no contexto da expanso do que se convencionou chamar sociedade do conhecimento ou da informao, tornam simples a reproduo domstica de obras
culturais (como filmes e gravaes musicais) e incontrolvel sua distribuio ilcita, colocando em xeque os termos que tradicionalmente definem a propriedade
intelectual e alimentando verdadeira avalancha dos crimes apelidados pirataria.
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Cada uma das quatro hipteses ou as quatro, associadas corresponde(m)

a um conjunto de fatores independentes da performance policial ou das polticas de segurana, e configura(m) cenrios em que boas prticas polticas
e performance virtuosas no podem mais do que reduzir danos ou limitar
conseqncias negativas. Seria injusto e inadequado avali-las pelo resultado
agregado do entrechoque de dinmicas, vetores e processos, a no ser que o
fizssemos comparativamente a situaes anlogas.
Em certo sentido, vetores independentes esses e outros, incluindo aqueles que, a par de intrinsecamente positivos, exercem presso auspiciosa esto
sempre atuando, sobretudo em momentos de instabilidade. Como impossvel
isolar o campo de interveno das polticas e das performances a serem examinadas, impem-se cautela e uma boa dose de ceticismo na aplicao da clusula
ceateris-paribus reconheamos que, a rigor, ela s aplicvel em laboratrio,
hiptese que no se presta aos fenmenos sociais.
O quadro comea a ficar realmente interessante quando observamos que
o sucesso ou o fracasso de tais polticas e performances concorrem para a formao de vetores independentes positivos ou negativos, o que relativiza a prpria
noo de independncia dos fatores, com a qual trabalhamos at aqui.
H outras dificuldades: o aprimoramento dos servios de segurana pblica pode elevar o grau de confiana da populao nas polcias, o que, por sua
vez, pode levar ao crescimento do volume das denncias ou dos registros de
crimes. o que tipicamente ocorre quando, por exemplo, o Estado oferece s
mulheres um atendimento respeitoso e diferenciado, mediante a qualificao
de policiais e da instalao de Delegacias Especializadas (as Deam). Os delitos
computados crescem exatamente quando a performance melhora e uma poltica
positiva se implementa o que, em geral, leva os incautos na mdia e os espertos
na oposio a crticas injustas e precipitadas. Polticas especificamente dedicadas
reduo da homofobia e do racismo produzem o mesmo efeito. Via de regra,
o efeito sentido em qualquer rea e se potencializa quando so as instituies
da segurana pblica e da Justia criminal, em seu conjunto, que se aprimoram
e conquistam credibilidade.
Pesquisas demonstram que o cidado no procura a polcia quando
vtima de um crime, principalmente por trs razes: medo de ser maltratado
pela prpria polcia; ou de ser alvo de vingana por parte do agente do crime
e de seus cmplices; e descrena na capacidade da polcia, o que tornaria intil
seu esforo de ir Delegacia. Deduz-se, portanto, que, se os resultados comearem a aparecer, produzir-se- um crculo virtuoso e as denncias e registros
tendero a chegar, aumentando a capacidade de investigao e antecipao das
polcias se a gesto for orientada de modo adequado. Evidentemente, o argumento s vlido se os registros crescerem at certo ponto, bem entendido;
ponto dificilmente identificvel, ex-ante, a partir do qual produzir-se-ia um
efeito de saturao.

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O mesmo valeria para o caso de as polcias demonstrarem que passaram a

adotar atitudes respeitosas para com os cidados, independentemente da cor, do
bairro, da idade, da opo sexual e da classe social. Em ambas as situaes, os
nmeros dos crimes tenderiam a crescer (no os fatos, os nmeros), e a qualidade da ao preventiva e repressiva se ampliaria (reitere-se a observao cautelar
assinalada antes).
Claro que h sempre o recurso a pesquisas de vitimizao, que medem
eventos e percepes. Repetidas com regularidade, so o meio mais seguro para
acompanhar quantidades e tipos de ocorrncias, assim como a confiana popular
nas polcias. Todavia, no resolvem o problema da avaliao, porque persistem
os motivos referidos.
H tambm as profecias que se autocumprem e os efeitos no intencionais
da ao social efeitos perversos ou de composio. Sobretudo quando avaliaes no se esgotam nos exerccios acadmicos e se convertem em instrumento de monitoramento, induo, distribuio de recursos e de capital poltico.
Quando polticas e performances so avaliadas para fins de aprimoramento, nus
e bnus so distribudos a gestores e corporaes, conforme os resultados colhidos. Essa perspectiva altera o prprio objeto da avaliao, para o bem ou para o
mal, complexificando todo o processo. Note-se que pode ser um equvoco premiar com recursos os Estados ou as reas que apresentam os dados mais graves,
as taxas mais elevadas de criminalidade, uma vez que a valorizao pode tornar
atrativo o fracasso; tanto quanto fazer o inverso pode condenar ao abandono, e
ao crculo vicioso do agravamento que se retroalimenta, a situao mais necessitada de apoio.
Resultados paradoxais isto , eminentemente positivos, mas, simultaneamente, geradores de efeitos negativos (sendo essa ambivalncia sincrnica ou
diacrnica, conforme o caso) constituem outra fonte de problemas para avaliaes. Por isso, uma boa poltica deve manter-se aberta, autorizando mudanas sucessivas de orientao, a partir, entretanto, de linhas gerais permanentes.
Tal abertura corresponderia ao reconhecimento do carter dinmico do quadro
sobre o qual pretende incidir o dinamismo, aqui, espelha os movimentos derivados dos prprios impactos precipitados pela poltica adotada. No se trata,
portanto, exatamente, nem de profecias que se autocumprem (porque os problemas contemplados preexistiam interveno dirigida para resolv-los e no
so agravados por dita interveno; pelo contrrio, so amenizados ou solucionados) nem de aes geradoras de efeitos perversos (porque os efeitos visados
so alcanados). No entanto, os resultados positivos esses aos quais atribumos
a qualidade da ambivalncia e do paradoxo criam novos desafios.
Um exemplo: digamos que o aprimoramento das investigaes policiais
aumente a taxa de esclarecimento de determinados crimes, reduzindo a impunidade. Disso pode resultar o estmulo ao desenvolvimento de tcnicas mais sofisticadas de organizao, comunicao e ao dos criminosos que atuam na rea
em causa. Mais bem organizados, equipados e orientados, os criminosos podem
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tornar-se mais ambiciosos e mais perigosos, em suas escolhas e aes. O custo do

investimento nesse esforo de qualificao, por parte dos criminosos, pode ser
compensado pela inflao do valor dos objetos ou bens (materiais ou imateriais)
por eles visados essa inflao pode ser, por sua vez, determinada pelo aumento
do risco das operaes necessrias para obter tais bens ou objetos. O aumento
do risco provm seja da melhoria dos servios policiais (um bem em si mesmo,
uma vez que gera um sem-nmero de benefcios para a sociedade) seja do endurecimento das leis penais o que mostra quo falsa pode ser a suposio de que
leis mais duras so eficientes no combate ao crime.
Tome-se o caso das drogas: na medida em que se aperta o cerco ao trfico
internacional, maiores passam a ser os riscos do transporte ilegal e da distribuio para o varejo. A leitura ingnua deduziria dessa adio de custos uma
eventual tendncia desacelerao do comrcio de drogas. Contudo, o que
mais difcil e envolve mais riscos tem mais valor e passa a exigir, para realizar-se,
pagamento correspondente ao novo valor, inflacionado, paradoxalmente, pelos
novos obstculos agregados proviso do servio ilcito. Ganhos mais elevados,
por seu turno, implicam mais estmulo a investimentos nessa rea da economia
ilegal e maior capacidade de recrutamento de operadores dispostos a enfrentar
bices e riscos. Ou seja, a espiral descrita faz de cada nus acrescido ao ato criminoso uma promessa de benefcio, uma ampliao da recompensa.
O mesmo vale para o caso da corrupo: aprimoramento dos instrumentos
de controle, intensificao de aes repressivas e aumento de penas tornam o
custo da transgresso mais elevado. No entanto, o ciclo no se esgota a. Considerando-se que a parcela do ganho ilcito (digamos que se trate de fraudar
uma licitao) apropriada pelo mediador criminoso , por definio, elstica, o
aumento do risco pode promover um novo arranjo, em cujo mbito se reduza a
margem de lucro do beneficirio da fraude sem subtrair-lhe atratividade , e se
eleve, proporcionalmente, o percentual que cabe ao broker, mantendo-se, para
ele ou ela, o interesse da operao. Se o processo inflacionar excessivamente o
valor da operao, pode, ao invs de desestimul-lo, suscitar a mudana de sua
qualidade, tornando-a ainda mais danosa. Por exemplo, provocando o entendimento entre os competidores da licitao para que a manipulem, incluindo-a em
pacote mais abrangente, em cujos termos todos os envolvidos se beneficiariam,
a mdio prazo, lesando-se com mais proficincia e em maior intensidade o interesse pblico. Isso no significa que nada haja a fazer e que Estado e sociedade
devam render-se ao inevitvel. Mas significa, sim, que intervenes realmente
efetivas requerem mais engenho e arte isto , mais ateno complexidade do
que suporia necessria a viso ligeira do problema.
Nesse contexto, talvez ganhem sentido algumas perguntas que, de outro
modo, provavelmente soariam inconseqentes e arbitrrias: o chamado problema das drogas no decorreria justamente da criminalizao, tornando-as
matria de segurana pblica? E a corrupo, no a estaramos combatendo por
mtodos caros e contraproducentes? Hoje, no Brasil, h muitos mecanismos de
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controle, que envolvem gastos considerveis e um verdadeiro cipoal burocrtico,

dificultando imensamente a gesto e exigindo exao fiscal de efeitos recessivos.
Talvez esse emaranhado oneroso e paralisante exera um papel contraditrio,
alimentando a corrupo, pelos motivos supra-expostos.
Efeitos paradoxais das polticas de segurana e da performance policial podem ser, ainda, as migraes das prticas criminosas: o sucesso de determinadas
intervenes locais acaba provocando o deslocamento dos crimes para bairros
contguos, cidades prximas ou estados vizinhos. O resultado agregado pode,
com isso, manter-se inalterado ou deteriorar-se, uma vez que migraes podem
implicar disputas por territrio e intensificao do recurso violncia para que
se viabilize o empreendimento criminoso. H tambm a migrao no-geogrfica, mas de tipo de crime: quando a represso de roubos a banco aumenta, os
criminosos podem deslocar-se para a prtica de seqestros e da para o roubo de
cargas e assim sucessivamente.
O mesmo ocorre em mbito internacional: mais rigor no combate ao terrorismo, por exemplo, pode induzir deslocamento de suas bases para reas perifricas s disputas polticas centrais do ponto de vista dos protagonistas do
terror. Coloquemo-nos na posio do agente do terror. O que ele procura? De
que ele precisa (alm de dinheiro e militantes) para criar seus meios de interveno, treinando suas equipes e reunindo informaes para planejar aes? So
indispensveis as seguintes condies: acesso a um territrio situado em uma
regio geopoliticamente estvel e pacfica, que suscite pouca suspeita e baixo interesse, por parte das agncias de inteligncia dos pases diretamente envolvidos
nos confrontos terroristas.
Um territrio em que prospere a impunidade; marcado por baixa qualidade dos servios nacionais de segurana; no qual armas ilegais circulem livremente; em que haja vastos espaos para treinamento, distantes da ateno de
instituies do Estado e pouco acessveis mdia. Um territrio que propicie
acesso praticamente ilimitado a tecnologia e comunicaes de primeira qualidade, servido por transporte rpido e eficiente para qualquer parte do mundo
ou seja, inserido na globalizao, mas relativamente refratrio, por fora de
sua soberania, voracidade panptica dos pases centrais. Um territrio politicamente independente, que no se envolva em profundidade com os conflitos
nos quais os terroristas estejam implicados; no qual no haja grandes segmentos
populacionais tendentes a engajar-se na poltica das regies em conflito; em que
a situao poltica interna seja estvel; e no qual a economia favorea o emprego
de fora de trabalho nativa barata. Claro que o Brasil se destacaria, portanto,
como opo preferencial, fosse esse o clculo dos terroristas. Nesse sentido,
convergiriam ao eficiente antiterror em outros pases com a desateno para
dizer o mnimo nacional: o resultado poderia ser a migrao para nosso pas de
bases de treinamento e operao terroristas.
Observe-se que no s resultados so pertinentes para a avaliao. Processos e metas intermedirias, identificadas por diagnsticos institucionais como
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especialmente relevantes, devem ser objetos de acompanhamento crtico sistemtico. Por exemplo: a qualidade da formao e da capacitao dos policiais e
demais profissionais que atuam no campo da segurana pblica; a consistncia
dos dados produzidos; os mtodos de gesto; a confiabilidade e efetividade dos
controles interno e externo etc. Para o caso das polticas preventivas, os programas aplicados podem ter valor segundo distintos critrios, independentemente de resultados perceptveis a curto prazo. Nesse sentido, acrescente-se que a
perspectiva temporal necessria para uma avaliao rigorosa, mas nem sempre
factvel, dada a natureza prtica da prpria avaliao, til, afinal de contas, para o
monitoramento corretivo do sistema examinado, cujo aprimoramento no pode
aguardar uma dcada de estudos comparativos.
Deixemos por ora a reflexo sobre os limites da avaliao de polticas de
segurana pblica e de performance policial e passemos descrio dos planos
que prescrevem polticas de segurana pblica, assim como dos movimentos encetados pelos atores relevantes para implement-los. O mbito de observao
nacional e o perodo so os ltimos oito anos (2000-2007, ainda em curso).

Governos Fernando Henrique Cardoso:

tmida gestao de um novo momento
Sucessivos ministros da Justia do segundo governo Fernando Henrique
Cardoso (FHC), com a colaborao de secretrios nacionais de segurana, gestavam, lentamente, um plano nacional de segurana pblica, quando um jovem
sobrevivente da chacina da Candelria, Sandro, seqestrou, no corao da Zona
Sul carioca, o nibus 174, ante a perplexidade de todo o pas, que as TV transformaram em testemunha inerte da tragdia, em tempo real. Ato contnuo, o
presidente da Repblica determinou que seus auxiliares tirassem da gaveta o papelrio, e decidissem, finalmente, qual seria a agenda nacional para a segurana,
pelo menos do ponto de vista dos compromissos da Unio. Em uma semana,
a nao conheceria o primeiro plano de segurana pblica de sua histria democrtica recente, o qual, em funo do parto precoce, precipitado a frceps,
vinha a pblico sob a forma canhestra de listagem assistemtica de intenes
heterogneas. Assinale-se que, antes, no primeiro governo FHC, deram-se passos importantes para a afirmao de uma pauta especialmente significativa para
a segurana pblica, quando se a concebe regida por princpios democrticos:
foi criada a secretaria nacional de Direitos Humanos e formulou-se o primeiro
plano nacional de Direitos Humanos.
Faltava quele documento a vertebrao de uma poltica, o que exigiria
a identificao de prioridades, uma escala de relevncias, a identificao de um
conjunto de pontos nevrlgicos condicionantes dos processos mais significativos, de tal maneira que mudanas incrementais e articuladas ou simultneas e
abruptas pudessem alterar os aspectos-chave, promovendo condies adequadas
s transformaes estratgicas, orientadas para metas claramente descritas. Isso,
entretanto, no se alcana sem uma concepo sistmica dos problemas, em

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Foto Leo Correa/Folha Imagem - 12.6.2000

Seqestro do nibus 174 no Jardim Botnico, no Rio de Janeiro: o seqestrador Sandro

do Nascimento, com a refm Gesa Gonalves, negocia com a polcia, aps deixar o nibus.

suas mltiplas dimenses, sociais e institucionais; tampouco se obtm sem um

diagnstico, na ausncia do qual tambm no se viabiliza o estabelecimento de
metas e de critrios, mtodos e mecanismos de avaliao e monitoramento. O
documento apresentado nao como um plano no atendia aos requisitos mnimos que o tornassem digno daquela designao.
Entre as boas idias daquele plano, destacava-se o reconhecimento da
importncia da preveno da violncia, tanto que derivou da o Plano de Integrao e Acompanhamento dos Programas Sociais de Preveno da Violncia
(Piaps) cuja misso era promover a interao local e, portanto, o mtuo fortalecimento dos programas sociais implementados pelos governos federal, estadual e
municipal, que, direta ou indiretamente, pudessem contribuir para a reduo dos
fatores, potencialmente, crimingenos. A ambio era formidvel, assim como os
obstculos sua execuo. Dada a estrutura do Estado, no Brasil, caracterizada
pela segmentao corporativa, reflexo tardio da segunda revoluo industrial,
nada mais difcil do que integrar programas setoriais, gerando, pela coordenao, uma poltica intersetorial. Sobretudo quando a pretenso ultrapassa o domnio de uma nica esfera de governo e se estende aos trs nveis federativos.
Importantes esforos foram feitos pela Secretaria Nacional de Segurana
Pblica (Senasp) na direo certa: o estabelecimento de condies de cooperao entre as instituies da segurana pblica; o apoio a iniciativas visando a
qualificao policial; o investimento (ainda que tmido) na expanso das penas
alternativas privao da liberdade; o desenvolvimento de perspectivas mais ra84

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cionais de gesto, nas polcias estaduais e nas secretarias de segurana, aravs

da elaborao de planos de segurana pblica, nos quais se definissem metas a
alcanar.
Exemplo maior da ateno tardia e modesta do segundo governo Fernando Henrique Cardoso segurana foi a criao do Fundo Nacional de Segurana
Pblica, que ficaria sob responsabilidade da Senasp e que, supostamente, serviria
de instrumento indutor de polticas adequadas. No entanto, ante a ausncia de
uma poltica nacional sistmica, com prioridades claramente postuladas, dada
a disperso varejista e reativa das decises, que se refletia e inspirava no carter
dispersivo e assistemtico do plano nacional do ano 2000, o Fundo acabou limitado a reiterar velhos procedimentos, antigas obsesses, hbitos tradicionais: o
repasse de recursos, ao invs de servir de ferramenta poltica voltada para a induo de reformas estruturais, na prtica destinou-se, sobretudo, compra de armas e viaturas. Ou seja: o Fundo foi absorvido pela fora da inrcia e rendeu-se
ao impulso voluntarista que se resume a fazer mais do mesmo. Alimentaram-se
estruturas esgotadas, beneficiando polticas equivocadas e tolerando o convvio
com organizaes policiais refratrias gesto racional, avaliao, ao monitoramento, ao controle externo e at mesmo a um controle interno minimamente
efetivo e no-corporativista.
O esprito democrtico da maioria dos ministros da Justia que se revezaram no governo corroborou esse verdadeiro e involuntrio capitulacionismo.
Escusando-se de intervenes mais ousadas, renunciando iniciativa reformista,
ministros e secretrios nacionais repetiram exausto reunies com secretrios
estaduais de Segurana e chefes das polcias, no af de persuadi-los a participar
do esforo nacional, por exemplo, de uniformizao da linguagem informacional das polcias pr-requisito indispensvel para o estabelecimento de condies mnimas para a cooperao operacional. A pequena sabotagem, a miudeza
das arestas interpessoais, o atrito entre projetos e as rivalidades polticas combinaram-se e criaram o caldo de cultura para que prosperasse o que se poderia
denominar poltica do veto, graas qual todo o movimento nacional rumo
racionalizao administrativa e modernizao institucional tornava-se refm
da m vontade de uma autoridade estadual, do mau humor de um personagem
obscuro, de uma crispao corporativa, de uma medocre disputa provinciana.
De todo modo, destaque-se que o perodo Fernando Henrique Cardoso marcou uma virada positiva, democrtica e progressista, modernizadora e
racionalizadora, na medida em que conferiu questo da segurana um status
poltico superior, reconhecendo sua importncia, a gravidade da situao e a
necessidade de que o governo federal assuma responsabilidades nessa matria;
e firmou compromisso poltico com a agenda dos direitos humanos, mais especificamente, na rea da Segurana Pblica, com uma pauta virtuosa (preveno;
integrao intersetorial e intergovernamental; valorizao da experincia local;
qualificao policial; estmulo ao policiamento comunitrio; apoio ao programa
de proteo s testemunhas e criao de ouvidorias). Infelizmente, a riqueza
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da pauta no se fez acompanhar dos meios necessrios e suficientes para sua execuo entendendo-se, nesse caso, os meios em sentido amplo: faltaram verbas,
orientao poltica adequada, liderana e compromisso efetivos, e um plano sistmico, consistente, que garantisse uma distribuio de recursos correspondente
s prioridades identificadas no diagnstico.
Observe-se que, antes das movimentaes tmidas, porm inaugurais, do
governo FHC, o campo da segurana pblica, no mbito da Unio, marcara-se
por indiferena e imobilismo, resignando-se os gestores federais a dar continuidade a prticas tradicionais, adaptando-as ao novo contexto democrtico, consagrado pela Constituio de 1988. As estruturas organizacionais, entretanto,
permaneceram intocadas pelo processo de transio para a democracia, coroado
pela promulgao da Carta Magna cidad. As autoridades que se sucederam
limitaram-se a recepcionar o legado de nossa tradio autoritria, acriticamente,
reproduzindo suas caractersticas bsicas, introduzindo meros ajustes residuais.
Ou seja, as polcias e suas prticas deixaram de ser, ostensivamente, voltadas com
exclusividade para a segurana do Estado, redirecionando-se, no perfunctrio,
para a defesa dos cidados e a proteo de seus direitos sobretudo ao nvel do
discurso oficial e dos procedimentos adotados nas reas afluentes das cidades.
Todavia, a velha brutalidade arbitrria permaneceu como o trao distintivo do
relacionamento com as camadas populares, em particular os negros, nas periferias e favelas. O mesmo se passou com o sistema penitencirio e os crceres, de
um modo geral.
Os tempos mudaram, o pas passou-se a limpo, em certo sentido, adequando-se nova ecologia poltica, ante a ascenso dos movimentos sociais e do
associativismo, mas as instituies da segurana pblica preservaram seus obsoletos formatos com o ciclo de trabalho policial dividido, entre Polcia Militar
e Polcia Civil , sua irracionalidade administrativa, sua formao incompatvel
com a complexidade crescente dos novos desafios, sua antiga rivalidade mtua,
seu isolacionismo, sua permeabilidade corrupo, seu desapreo por seus prprios profissionais, seu desprezo por cincia e tecnologia, e seus oramentos
irrealistas, que empurravam os profissionais ao segundo emprego na segurana
privada ilegal e em atividades nebulosas.
Em uma palavra, a transio democrtica no se estendeu segurana pblica, que corresponde a um testemunho vivo de nosso passado obscurantista
e, do ponto de vista dos interesses da cidadania, ineficiente. Ainda que as realidades estaduais e regionais sejam muito diferentes, as instituies da segurana
pblica tornaram-se, via de regra, parte do problema, em vez de soluo.

Primeiro governo Lula: proposta audaciosa que a poltica abortou

O primeiro mandato do presidente Lula teve incio sob o signo da esperana para a maioria da populao, e tambm para aqueles que se dedicavam
segurana pblica e acreditaram nas promessas de campanha. Em fevereiro de
2002, Luiz Incio Lula da Silva, como pr-candidato Presidncia da Repblica

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pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e presidente do Instituto Cidadania, acompanhado dos coordenadores do Plano Nacional de Segurana Pblica,3 apresentou-o nao, no Congresso Nacional, ante a presena do ministro da Justia,
Aloysio Nunes Ferreira, do presidente da Cmara, Acio Neves, e do presidente
do Senado, Ramez Tebet.
O Plano foi recebido com respeito at mesmo pelos adversrios polticos,
porque, de fato, era ntido seu compromisso com a seriedade tcnica, repelia jarges ideolgicos, assumia posio eminentemente no-partidria e visava contribuir para a construo de um consenso mnimo nacional, partindo do suposto
de que segurana pblica matria de Estado, no de governo, situando-se,
portanto, acima das querelas poltico-partidrias. Sagrado candidato, Lula incorporou o Plano a seu Programa de Governo.
O Plano Nacional de Segurana Pblica foi elaborado no mbito do Instituto Cidadania, ao longo de mais de um ano de trabalho, tendo-se ouvido
gestores, pesquisadores, especialistas e profissionais das mais diversas instituies
e regies do pas, formados nas mais diferentes disciplinas, alm de lideranas da
sociedade, em todo o pas. Os coordenadores tambm buscamos incorporar, na
medida do possvel, as experincias bem-sucedidas, nacionais e internacionais.
Eleito Lula, coube Secretaria Nacional de Segurana Pblica, rgo do Ministrio da Justia, aplicar o Plano, o que comeou a ser feito, at que sucessivos
sinais foram deixando clara a indisposio do governo para levar adiante a integralidade dos compromissos assumidos.
O autor foi secretrio nacional de Segurana Pblica de janeiro a outubro
de 2003, tendo-lhe cabido colocar em marcha as primeiras etapas do Plano,
nomeadamente:
1. Construir um consenso com os governadores em torno do prprio Plano, de suas virtudes, sua convenincia, sua oportunidade, sua viabilidade,
demonstrando os benefcios que proporcionaria para o conjunto do pas
e para cada estado, em particular, se fossem feitos os esforos necessrios,
em moldes cooperativos, suprapartidrios, republicanos, para que se superassem as resistncias corporativas, as limitaes materiais, as dificuldades
operacionais e de gesto, e se implementassem as medidas propostas. Modular em sua estrutura, o Plano deveria ser implantado etapa por etapa,
o que implicaria era a prospeco otimista que fazamos afirmao
progressiva da tendncia a que se ampliassem as bases de apoio ao prprio
plano, gradualmente, nas polcias e na sociedade.
2. Os pontos fundamentais do acordo a celebrar seriam a normatizao do
Sistema nico de Segurana Pblica (Susp) e a desconstitucionalizao
das polcias.
3. Aos governos estaduais e federal caberia instalar Gabinetes de Gesto Integrada da Segurana Pblica, um em cada estado, que funcionaria como
brao operacional do Susp e comearia a trabalhar com base no entendimento poltico, antes mesmo da normatizao que o institucionalizaria.

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O GGI seria um frum executivo que reuniria as polcias, de todas as

instncias, e, mediante convite, as demais instituies da Justia criminal.
As decises seriam tomadas apenas por consenso, para que se eliminasse
o principal bice para a cooperao interinstitucional: a disputa pelo comando. Como se constatou haver ampla agenda consensual, para aes
prticas, na rea da Segurana Pblica, no se temeu a paralisia pelo veto.
Observe-se que os GGI comearam a operar, imediatamente, e, nos raros
Estados em que, nos anos seguintes, no foram esvaziados pelo boicote
poltico, renderam frutos e demonstraram-se formatos promissores.
4. Cumpriria ao governo federal, por sua vez, no contingenciar os recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica, em 2003; e aument-lo,
consideravelmente, nos anos subseqentes razo pela qual foi iniciada
negociao com o Banco Mundial e o BID, visando um aporte a juros subsidiados de U$ 3,5 bilhes, por sete anos. O Fundo Nacional de Segurana
seria aceito pelos credores como a contrapartida do governo federal.
5. Tambm competiria ao governo federal enviar ao Congresso Nacional a emenda constitucional da desconstitucionalizao das polcias e, como matria infra-constitucional, a normatizao do Sistema nico de Segurana Pblica.
6. Uma vez endossados os termos do acordo com os 27 governadores, o presidente os convocaria para a celebrao solene do Pacto pela Paz, reiterando, politicamente, o compromisso comum com a implantao do Plano
Nacional de Segurana Pblica.

Estivemos muito prximos de alcanar o entendimento nacional em torno das reformas, uma vez que os governadores se dispuseram a colaborar, endossando a carta de adeso que foi submetida apreciao de cada um. Entretanto, o presidente Lula, para surpresa dos que construam o consenso por meio
de delicadas negociaes, no confirmou a participao do governo no Pacto
Nacional. No chegou a haver, portanto, o passo nmero seis. Se o presidente
tivesse convocado os governadores para a celebrao do Pacto, completaramos
as etapas quatro e cinco, quase automaticamente, sem maiores traumas a despeito de dificuldades naturais, mas, certamente, superveis, considerando-se a
fora poltica, ento, do presidente, alm da liderana dos governadores.
O presidente reviu sua adeso ao Plano e desistiu de prosseguir no caminho previsto, porque percebeu na interlocuo com a instncia que, poca, se denominava ncleo duro do governo que faz-lo implicaria assumir
o protagonismo maior da reforma institucional da segurana pblica, no pas,
ou seja, implicaria assumir a responsabilidade pela segurana, perante a opinio
pblica. E isso o exporia a riscos polticos, pois a responsabilidade por cada
problema, em cada esquina, de cada cidade, lhe seria imputada. O desgaste seria
inevitvel, uma vez que os efeitos prticos de uma reorganizao institucional s
se fariam sentir a longo prazo.
Dada a contradio, no Brasil, entre o ciclo eleitoral (bienal, posto que
os detentores de cargos executivos engajam-se, necessariamente, nas disputas

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para as outras esferas federativas) e o tempo de maturao de polticas pblicas

de maior porte e vulto (aquelas mais ambiciosas, que exigem reformas e ferem
interesses, provocando, em um primeiro momento, reaes negativas e efeitos
desestabilizadores), torna-se oneroso, politicamente, arcar com o risco das mudanas, e, portanto, do ponto de vista do clculo utilitrio do ator individual,
torna-se irracional faz-lo.
Assim, em 2003, chegamos a um acordo nacional em torno de transformaes significativas e criamos uma nova agncia operacional, os GGI, mas os
resultados se perderam em decorrncia da alterao de rota no ministrio da
Justia e no Planalto.
As caractersticas elementares do Plano Nacional de Segurana Pblica do
primeiro mandato do presidente Lula eram originais: tratava-se de um conjunto
de propostas articuladas por tessitura sistmica, visando a reforma das polcias,
do sistema penitencirio e a implantao integrada de polticas preventivas, intersetoriais. Em outras palavras, compreendia-se que alteraes tpicas produzem
efeitos sobre os demais componentes do universo contemplado e que uma transformao suficiente para impactar a realidade da violncia criminal requer mudanas simultneas e sucessivas, em nveis distintos e escalas diferentes, respeitando-se as lgicas e os ritmos especficos. Sobretudo, trabalhava-se com a convico
de que a consistncia interna e a objetividade de um Plano dependem do rigor do
diagnstico e de sua abrangncia, assim como o sucesso de sua implementao
depende de avaliaes regulares e monitoramento sistemtico, identificando-se
os erros para que no haja o risco de que se o repita, indefinidamente.
Os focos sobre os quais incidiria o programa de reforma das polcias seriam: recrutamento, formao, capacitao e treinamento; valorizao profissional; gesto do conhecimento e uniformizao nacional das categorias que organizam os dados, para que eles possam funcionar como informao; introduo
de mecanismos de gesto, alterando-se funes, rotinas, tecnologia e estrutura
organizacional; investimento em percia; articulao com polticas preventivas;
controle externo; qualificao da participao dos municpios, via polticas preventivas e Guardas Municipais, preparando-as para que se possam transformar,
no futuro prximo, em polcias de ciclo completo, sem repetir os vcios das
polcias existentes; investimento em penas alternativas privao da liberdade e
criao das condies necessrias para que a Lei de Execues Penais (LEP) seja
respeitada no sistema penitencirio.
A normatizao do Susp no seria seno a definio legal das regras de
funcionamento dos tpicos referidos. Assim, o Susp no implicaria a unificao
das polcias, mas a gerao de meios que lhes propiciassem trabalhar cooperativamente, segundo matriz integrada de gesto, sempre com transparncia, controle externo, avaliaes e monitoramento corretivo. Nos termos desse modelo,
o trabalho policial seria orientado prioritariamente para a preveno e buscaria
articular-se com polticas sociais de natureza especificamente preventiva.

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Paralelamente aludida institucionalizao do Susp, o Plano Nacional de

Segurana Pblica do primeiro mandato do presidente Lula propunha a desconstitucionalizao das polcias, o que significa a transferncia aos Estados do
poder para definirem, em suas respectivas constituies, o modelo de polcia que
desejam, precisam e/ou podem ter. Sendo assim, cada estado estaria autorizado
a mudar ou manter o status quo, conforme julgasse apropriado. Isto , poderia
manter o quadro atual, caso avaliasse que a ruptura do ciclo do trabalho policial,
representada na organizao dicotmica, Polcia Militar-Polcia Civil, estivesse
funcionando bem. Caso contrrio, se a avaliao fosse negativa caso se constatasse desmotivao dos profissionais e falta de confiana por parte da populao,
ineficincia, corrupo e brutalidade , mudanas poderiam ser feitas e novos
modelos seriam experimentados. Por exemplo, a unificao das atuais polcias
estaduais; ou a criao de polcias metropolitanas e municipais (pelo menos nos
municpios maiores) de ciclo completo; ou a diviso do trabalho entre polcias
municipais, estaduais e federais, de acordo com a complexidade dos crimes a serem enfrentados, sabendo-se, entretanto, que todas atuariam em regime de ciclo
completo, ou seja, investigando e cumprindo o patrulhamento uniformizado.
O Brasil uma Repblica federativa; uma nao continental, marcada
por profundas diferenas regionais. Solues uniformes no so necessariamente
as melhores. Alm disso, solues uniformes acabam se defrontando com a poltica de veto, praticada por estados que no tm condies polticas de promover
mudanas em suas polcias ou por aqueles que consideram contraproducente
faz-lo. Esse contexto conduz paralisia e torna os estados que precisam de
transformaes urgentes e profundas refns dos que optam pela manuteno do
status quo. Observe-se que, segundo o que dispe o Plano Nacional de Segurana em pauta, em caso de mudanas, os policiais seriam aproveitados nas novas instituies, passando por processos de requalificao, desde que suas fichas
profissionais recomendassem o aproveitamento.
Sempre segundo o Plano Nacional do primeiro mandato de Lula, desconstitucionalizao no implicaria confuso quanto a princpios matriciais, na
definio do prprio papel e da prpria natureza das polcias no Estado Democrtico de Direito. Os princpios elementares manter-se-iam na Constituio
Federal. Os modelos organizacionais que passariam a ser definidos pelos estados. A possibilidade de que o Brasil ingressasse em uma fase de intenso experimentalismo tida como muito auspiciosa e em nada conducente ao caos, a mais
fragmentao e a mais ineficincia do que se verifica, atualmente. Isso porque
a desconstitucionalizao dar-se-ia simultaneamente normatizao do Susp,
processo que compensaria a flexibilizao federativa, posto que fixaria regras
aplicveis a todas as polcias existentes ou por criar. Hoje, vigora a fragmentao
bablica na formao, na informao, na gesto, nos abismos que separam as
instituies da Unio e dos estados e mesmo essas, em seus respectivos mbitos de atuao. O Susp significaria ordenamento do caos e gerao de condies
para a efetiva cooperao, horizontal e vertical.
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A armadilha poltica descrita antes, fruto da contradio entre o ciclo eleitoral e o tempo de maturao de polticas pblicas reformistas, terminou levando o governo federal a aposentar, precocemente, seus compromissos ambiciosos
na segurana pblica: o Plano Nacional foi deslocado, progressivamente, do
centro da agenda do Ministrio da Justia, e substitudo, gradualmente, por
aes da Polcia Federal, que passaram a emitir para a sociedade a mensagem de
atividade competente e destemida, na contramo de nossa tradicional e corrosiva impunidade. No preciso ponderar, entretanto, que, por mais virtuosas
que tenham sido as operaes da Polcia Federal surgiram questionamentos
pertinentes quanto consistncia de algumas e ao carter miditico de muitas
delas , aes policiais no podem substituir uma Poltica de Segurana Pblica. Sobretudo em uma situao como a brasileira, marcada por fragmentao
institucional e pela incompatibilidade entre o modelo herdado da ditadura e os
desafios crescentes de uma sociedade que se complexifica e transnacionaliza, em
contexto democrtico, mas profundamente desigual.
Restaram, como contribuies mais significativas para a segurana pblica,
na esfera da Unio, os esforos envidados pela Senasp em favor da qualificao
policial, com cursos a distncia e presenciais (esforos necessrios mas insuficientes, porque teriam de ser acompanhados pela criao de um ciclo bsico nacional
comum para todos os profissionais da segurana pblica e pela criao de um
Conselho Federal de Educao Policial, com independncia de governos e capacidade amplamente reconhecida, para avaliar, monitorar, orientar mudanas,
discutir procedimentos e questionar metodologias, luz do conhecimento produzido no pas e no exterior), e aqueles envidados em favor do desarmamento,
cujo impacto, segundo alguns analistas, teria reduzido os homicdios dolosos
no pas. O resultado do referendo, entretanto, favorvel comercializao de
armas, freou o mpeto inicial do movimento, que unia polcias e expressivos
segmentos da sociedade.
Dois importantes compromissos originais do Plano Nacional de Segurana
Pblica, com o qual o presidente Lula inaugurou seu primeiro mandato, foram
descartados: a elevao do status da Senasp para o nvel ministerial, tornandoa uma Secretaria Especial, diretamente ligada Presidncia da Repblica, para
cujo mbito seriam transferidas ambas as polcias federais; e o deslocamento da
Secretaria Nacional Antidrogas (Senad) para a reforada Senasp (ou para o Ministrio da Justia, ou da Sade).

Segundo governo Lula: retomando compromissos,

ampliando repertrios, adiando questes polmicas
Em 20 de agosto de 2007, o governo federal lanou o Programa Nacional
de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), pela Medida Provisria 384,
comprometendo-se a investir R$ 6,707 bilhes, at o fim de 2012, em um conjunto de 94 aes, que envolvero dezenove ministrios, em intervenes articuladas com estados e municpios.

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Do ponto de vista dos princpios matriciais, o Pronasci reitera o Plano Nacional de Segurana Pblica do primeiro mandato do presidente Lula, o qual,
por sua vez, incorporava, sistematizava e explicitava o que j estava, embrionria
ou tacitamente, presente no Plano Nacional do governo Fernando Henrique
Cardoso. Isso mostra que, a despeito das diferenas e da precariedade do tratamento conferido questo dos princpios, no plano do governo FHC, tem
havido mais continuidade do que descontinuidade entre os esforos sucessivos,
que j formam uma srie histrica to mais relevante quo mais se distingue
do perodo anterior, ainda fortemente marcado por reverente omisso, relativamente rea tabu da Segurana Pblica.
Os valores consensuais em pauta que o Pronasci endossa e enfatiza so
os seguintes: direitos humanos e eficincia policial no se opem; pelo contrrio, so mutuamente necessrios, pois no h eficincia policial sem respeito aos
direitos humanos, assim como a vigncia desses direitos depende da garantia
oferecida, em ltima instncia, pela eficincia policial. Tampouco pertinente
opor preveno a represso qualificada; ambas as modalidades de ao do Estado
so legtimas e teis, dependendo do contexto. Polcia cumpre papel histrico
fundamental na construo da democracia, cabendo-lhe proteger direitos e liberdades. Nesse sentido, empregar a fora comedida, proporcional ao risco representado pela resistncia alheia autoridade policial, impedindo a agresso ou
qualquer ato lesivo a terceiros, no significa reprimir a liberdade de quem perpetra a violncia, mas preservar direitos e liberdades das vtimas potenciais. Assim,
aprimoramento do aparelho policial e aperfeioamento da educao pblica no
devem constituir objetos alternativos e excludentes de investimento estatal. No
se edifica uma sociedade verdadeiramente democrtica sem igualdade no acesso
Justia, a qual depende da qualidade e da orientao das polcias (e das demais
instituies do sistema de Justia criminal) e da eqidade no acesso educao.
O Pronasci tem tambm o mrito de valorizar a contribuio dos municpios
para a segurana pblica, rompendo os preconceitos restritivos, oriundos de uma
leitura limitada do artigo 144 da Constituio contribuio que no se esgota na
criao de Guardas Civis; estende-se implantao de polticas sociais preventivas.
Outro princpio essencial, explicitamente retomado pelo Pronasci do Plano lanado por Lula em 2002, afirma que segurana matria de Estado, no de
governo, situando-se, portanto, acima das disputas poltico-partidrias.
Comparando-se os planos dos dois mandatos do presidente Lula, evidenciam-se algumas diferenas expressivas: em favor do Pronasci, destaque-se a edio de Medida Provisria que o institui, o que implica, entre outras vantagens,
envolvimento formal do governo com sua implantao e fortalecimento poltico
dos agentes responsveis por essa implantao. Os operadores trabalham sob
constante tenso e insegurana, quando o plano a que servem e que se esforam
por implementar s encontra como sustentao a palavra do lder, s vezes evasiva e puramente retrica.

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Ainda a favor do Pronasci, registre-se a importncia da explicitao dos

recursos a serem destinados sua implementao, em seis anos (2007-2012), o
que, por sua vez, importa em um benefcio adicional: o comprometimento do
prximo governo, pelo menos em sua primeira metade, com a continuidade dos
trabalhos e o cumprimento das metas previstas.
Especialmente positiva tambm a identificao da instituio responsvel
pela avaliao do programa, assim como a designao de agentes locais de avaliao o que significa que haver investimento na construo de indicadores
e no desenvolvimento de mtodos de avaliao. Da talvez venha a derivar uma
dinmica que dissemine uma nova cultura institucional, ainda inexistente na rea
da Segurana Pblica, como vimos, no s por conta de todas as dificuldades
apontadas na primeira unidade do presente ensaio, mas tambm e, sobretudo,
pela ausncia de mecanismos institucionais indispensveis a uma gesto racional,
nas polcias: tecnologia, funes e rotinas, estrutura organizacional compatvel,
qualificao de pessoal.
Foto Sergio Moraes/Agncia Reuters - 13.6.2007

Membros da Fora Nacional de Segurana Pblica tomam posio durante operao para
apreenso de drogas na favela da Grota, Complexo do Alemo, subrbio do Rio de Janeiro.

Mas no houve somente avanos. Eis alguns pontos do Pronasci que representam retrocesso, relativamente ao Plano de Segurana com o qual o presidente Lula venceu a eleio de 2002: (a) em vez de unidade sistmica, fruto de
diagnstico que identifica prioridades e revela as interconexes entre os tpicos
contemplados pelo plano, tem-se a listagem de propostas, organizadas por categorias descritivas (em si mesmas discutveis) mas essencialmente fragmentrias e

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inorgnicas, isto , desprovidas da vertebrao de uma poltica; (b) O envolvimento de um nmero excessivo de ministrios lembra o Piaps, com seus mritos
e suas dificuldades. A inteno excelente, mas o arranjo no parece muito realista, sabendo-se quo atomizada nossa mquina pblica, e quo burocrticos
e departamentalizados so os mecanismos de gesto; (c) A nica referncia
regulamentao do Sistema nico de Segurana Pblica (Susp) brevssima, superficial, pouco clara, e sugere uma compreenso restrita, reduzindo-o dimenso operacional: O Pronasci ir regulamentar o Sistema nico de Segurana
Pblica (SUSP), j pactuado entre estados e Unio, mas ainda no institudo por
lei. O SUSP dispe sobre o funcionamento dos rgos de segurana pblica. Seu
objetivo articular as aes federais, estaduais e municipais na rea da Segurana
Pblica e da Justia Criminal (Documento do Ministrio da Justia, intitulado
Pronasci); (d) O tema decisivo, as reformas institucionais, no sequer mencionado provavelmente por conta de seu carter politicamente controvertido
(dada a indefinio das lideranas governamentais a respeito do melhor modelo
a adotar) e de seu potencial desagregador, derivado das inevitveis reaes corporativas que suscitaria. Assim, com o Susp anmico e sem o seu complemento
institucional a desconstitucionalizao ou alguma frmula reformista, ao nvel
das estruturas organizacionais , o status quo policial e, mais amplamente, o quadro fragmentrio das instituies da segurana pblica acabam sendo assimilados. Desse modo, naturaliza-se o legado da ditadura, chancelando-se a transio
incompleta como a transio possvel. O Pronasci resigna-se a ser apenas um
bom Plano destinado a prover contribuies tpicas.
Examinemos as categorias com as quais o Pronasci formulado. As duas
categorias ordenadoras denominam-se Aes estruturais e Programas locais. A categoria Aes estruturais subsume os seguintes eixos temticos:
Modernizao das instituies de segurana pblica e do sistema prisional;
Valorizao dos profissionais de segurana pblica e agentes penitencirios;
Enfrentamento corrupo policial e ao crime organizado; Programas locais estes ltimos subdividem-se em: Territrio de paz; Integrao do
jovem e da famlia; Segurana e convivncia.
No primeiro eixo das Aes estruturais, denominado, como vimos,
Modernizao das instituies de segurana pblica e do sistema prisional,
encontramos os seguintes tpicos: (a) Fora Nacional de Segurana Pblica
em que se diz quando foi criada, de quantos profissionais composta, para
que serve, e que ganhar sede prpria, em Braslia, onde ficaro 500 agentes,
em condies de pronto-emprego, mediante solicitao dos governadores; (b)
Polcia Rodoviria Federal em que se fazem breves referncias a melhorias,
em um pargrafo; (c) Vagas em presdios em que se prometem 37,8 mil novas vagas, at 2011, e a construo de presdios para jovens entre 18 e 24 anos;
(d) Lei Orgnica das Polcias Civis em que no se especifica o contedo da
Lei Orgnica em questo; (e) Regulamentao do Susp (j comentado); (f)
Lei Maria da Penha (proteo mulher) em que se promete a construo
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de centros de educao e reabilitao para agressores; (g) Escola Superior da

Polcia Federal; (h) Campanha de desarmamento.
No segundo eixo, Valorizao dos profissionais de segurana pblica e
agentes penitencirios, incluem-se: (a) Bolsa-formao; (b) Moradia; (c)
Rede de educao a distncia; (d) Graduao e mestrado; (e) Formao
dos agentes penitencirios; (f) Atendimento a grupos vulnerveis em que
se explicita o compromisso de formar os profissionais da segurana a tratarem de
maneira adequada e digna mulheres, homossexuais, afro-descendentes e outras
minorias; (g) Jornadas de direitos humanos; (h) Tecnologias no-letais;
(i) Comando de incidentes; (j) Inteligncia; (l) Investigao de crimes;
(m) Guardas Municipais; (n) Policiamento comunitrio.
No terceiro eixo, Enfrentamento corrupo policial e ao crime organizado, constam: (a) Laboratrios contra lavagem de dinheiro; (b) Ouvidorias e corregedorias; (c) Trfico de pessoas.
No primeiro eixo temtico subsumido pela segunda categoria, Programas locais, denominado Territrio de paz, esto os seguintes tpicos: (a)
Gabinetes de Gesto Integrada Municipal; (b) Conselhos Comunitrios de
Segurana Pblica; (c) Canal Comunidade.
No segundo eixo temtico, Integrao do jovem e da famlia, incluemse: (a) Mes da paz; (b) Sade da famlia; (c) Formao do preso; (d)
Pintando a liberdade e pintando a cidadania.
No terceiro eixo, Segurana e convivncia, encontram-se: (a) Urbanizao; (b) Projetos educacionais; (c) Atividades culturais.
As apresentaes dos itens so sumarssimas. Portanto, no seria justo avali-las pelo documento divulgado. Ser necessrio aguardar a apresentao do
Pronasci, em sua verso completa e definitiva. Saltam vista, entretanto, desde logo, alguns aspectos, positivos e negativos. So extremamente positivos os
pontos focalizados, em si mesmos. Todos so relevantes, ainda que alguns sejam
muito importantes do que outros, at porque constituem precondies para a
realizao dos demais. Todavia, o carter assistemtico do Programa, concebido
como uma listagem de tpicos e compromissos que mal se adaptam s categorias ordenadoras escolhidas ou que o fazem com heterogeneidades e assimetrias,
acaba provocando redundncias e lapsos ou seja, no se indicam os passos que
completaro as iniciativas anteriores, para torn-las efetivas, uma vez que, muitas
delas vale reiterar , mesmo quando virtuosas em si mesmas, podem condenarse ineficcia se no forem acompanhadas de outras medidas e reformas.
Cito apenas alguns exemplos, que poderiam se multiplicar: mencionam-se
as duas polcias federais, afirmando-se compromisso com aes destinadas a promover aprimoramentos tpicos. Contudo, nada se diz sobre suas inter-relaes
e sobre as relaes de ambas com a Senasp, assim como nada se diz sobre a relao desse conjunto institucional com as polcias estaduais. Tampouco se identificam critrios para distribuio dos recursos do Fundo Nacional de Segurana

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Pblica, nem h o reconhecimento de que as polcias federais, tanto quanto as

estaduais, permanecem desprovidas de mecanismos de avaliao, monitoramento e controle externo.
Os seis eixos do Susp no so reconhecidos como alvos estratgicos de intervenes sistmicas e modulares: formao, informao, gesto, percia, controle externo e articulao com as polticas sociais. Por isso, o Pronasci elenca
propostas em vrias dessas reas, mas no o faz de forma estruturada: refere-se,
por exemplo, a cursos diversos, mas no substituio da atual fragmentao
bablica que se verifica no setor, atualmente, por um modelo nacional, respeitoso da diversidade regional e da autonomia federativa, mas integrador. Sobre
o futuro das Guardas Municipais, o documento omisso. Apenas defende a
valorizao e qualificao das Guardas, atribuindo-lhes vocao para a preveno, mas no assume posio na polmica sobre o destino institucional dessas
corporaes: h dezenas de projetos de emenda constitucional, no Congresso
Nacional, que propem sua transformao em polcias ostensivas, uniformizadas
e armadas.
Essa mudana de status desejvel sem que as Guardas se submetam a
intensa preparao e profunda reorganizao, para que essas futuras polcias
municipais no reproduzam os vcios das PM? A ruptura do ciclo de trabalho
policial deveria ser replicada na esfera municipal, ou seja, as Guardas deveriam
ser pequenas PM? Ou deveramos aproveitar a oportunidade histrica de uma
renovao institucional desse porte para superar a dicotomia que, hoje, divide o
trabalho policial entre as polcias civil e militar, nos estados? Por que no Guardas Civis municipais como polcias de ciclo completo, ainda que se lhes preservem a vocao comunitria e preventiva?
Eis a, portanto, razes para otimismo e para cautela. Os mritos do Pronasci so suficientes para justificar a esperana de que haver avanos na segurana pblica brasileira. Mas no parecem suficientes para justificar a esperana de
que o pas comear, finalmente, a revolver o entulho autoritrio que atravanca o
progresso na rea, com sua carga de irracionalidade e desordem organizacional,
incompatveis com funes to importantes, exigentes e sofisticadas, em uma
sociedade cada vez mais complexa, na qual o crime cada vez mais se organiza,
se nacionaliza e se transnacionaliza. Por outro lado, considerando-se a virtude
dos compromissos j firmados pelo ministro da Justia, Tarso Genro, atravs
da edio do Pronasci, com todo o seu potencial para produzir bons resultados
ainda que parciais e insuficientes , h bons motivos para crer que o processo
poder fortalecer sua liderana e criar condies polticas mais favorveis para a
assuno dos riscos envolvidos na reformas mais ousadas.
Notas
1 O vero muda hbitos, aumenta o nmero de encontros sociais em espaos pblicos,
o que tende a elevar a possibilidade de conflitos e a exposio a riscos o mesmo vale,
internamente ao ciclo semanal, para os finais de semana.

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2 Quando comparado a outros recortes diacrnicos, isto , a outros perodos similares

de tempo, o aumento observado pode revelar-se, de fato, uma reduo do crescimento
que seria esperado se o padro histrico previamente fixado se mantivesse.
3 Antonio Carlos Biscaia, Benedito Mariano, Roberto Aguiar e o autor do presente artigo.

O artigo descreve as sucessivas tentativas de formular e implantar polticas de

segurana pblica, em mbito nacional, por meio da elaborao de planos, buscando-se
compreender seus principais movimentos: avanos e recuos, presses e reaes, a induo e as negociaes que marcaram a experincia recente dos diversos atores relevantes.
O perodo coberto corresponde aos dois governos Fernando Henrique Cardoso, ao primeiro mandato do presidente Lula e s novas propostas recentemente anunciadas pelo
Programa Nacional de Segurana com Cidadania (Pronasci), no oitavo ms do segundo
mandato. Para contextualizar o exame dos planos e do processo poltico envolvido, so
analisadas as dificuldades implicadas na definio de critrios, mtodos e mecanismos de
avaliao e monitoramento de polticas de segurana pblica e da performance policial.

RESUMO

PALAVRAS-CHAVE: Avaliao e monitoramento de polticas de segurana pblica e de performance policial, Planos nacionais de segurana, Direitos humanos, Violncia, Criminalidade, Corrupo e brutalidade policiais, Obstculos polticos para a reforma das
polcias, Polcia e democracia, Transio incompleta, Agenda futura.
ABSTRACT This paper describes the successive attempts of formulating and mplementing public security policies through the elaboration of plans in Brazil. It seeks to understand their main movements: advances and retreats, pressures and reactions, as well
as the induction and the negotiations that have characterized the recent experience of
their several relevant agents. The analyzed period covers both terms of former President
Fernando Henrique Cardosos administration, President Luiz Incio Lula da Silvas
first government and the new proposals announced by the National Public Security and
Citizenship Program (Pronasci) in the eighth month of his second term in office. In
order to contextualize the assessment of the plans and of the political process involved,
the paper analyzes the difficulties derived from the definition of criteria, methods and
mechanisms of evaluation and monitoring of public security policies and police performance.
KEYWORDS:

Evaluation and monitoring of public security policies and police performance, National public security plans, Human rights, Violence, Criminality, Police corruption and brutality, Political obstacles to the police reform, Police and democracy,
Incomplete transition, Future agenda.
Luiz Eduardo Soares professor da Escola Superior de Propaganda e Marketing,
secretrio de Valorizao da Vida e Preveno da Violncia do Municpio de Nova
Iguau, RJ. Seus ltimos livros so: Meu Casaco de General: 500 dias no front da segurana pblica do estado do Rio de Janeiro (Cia. das Letras, 2000); Cabea de Porco,
com MV Bill e Celso Athayde (Objetiva, 2005); Elite da tropa, com Andr Batista
e Rodrigo Pimentel (Objetiva, 2006); Legalidade libertria (Lmen-Juris, 2006); e
Segurana tem sada (Sextante, 2006). @ luizeduardo.soares@terra.com.br
Recebido em 7.9.2007 e aceito em 10.9.2007.

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