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DIFICULDADES DE IMPLEMENTAO
DAS DECISES DA OMC: UM ESTUDO DE CASO
A PARTIR DO CONTENCIOSO PNEUS *
Marcelo D.Varella
DIFFICULTIES TO IMPLEMENT WTO REPORTS:
A CASE STUDY ON BRAZIL - TIRES CASE

RESUMO

ABSTRACT

A IMPLEMENTAO DE DECISES DO RGO DE S OLUO DE


C ONTROVRSIAS DA O RGANIZAO M UNDIAL DO C OMRCIO
ENCONTRA DIFICULDADES NO PLANO NACIONAL . S O QUESTES
QUE ENVOLVEM ELEMENTOS JURDICOS , POLTICOS E DE
RELAES INTERNACIONAIS . O OBJETIVO DO PRESENTE ARTIGO
ANALISAR ALGUMAS DIFICULDADES QUE O SISTEMA OMC TEM
PARA IMPLEMENTAR SUAS DECISES , A PARTIR DA ANLISE DE
UM CASO CONCRETO (B RASIL PNEUS ). PARA TANTO , A

THE IMPLEMENTATION OF THE DECISIONS OF THE DISPUTE


SETTLEMENT BODY OF THE WORLD TRADE ORGANIZATION HAS
DIFFICULTIES AT NATIONAL LEVEL. THIS DEBATE COULD EVOLVE
LEGAL, POLITICAL AND INTERNATIONAL RELATIONS ASPECTS. THE

PRIMEIRA PARTE FAZ UMA RPIDA AVALIAO DOS INSTRUMENTOS


DE

INDUO

AO

CUMPRIMENTO

DA

OMC,

ENQUANTO

PURPOSE OF THIS ARTICLE IS TO PROVIDE AN ANALYSIS OF SOME

WTO SYSTEM HAS TO IMPLEMENT ITS


(BRAZIL
THEREFORE, IT IS NECESSARY IN A FIRST PART TO

DIFFICULTIES THAT THE

DECISIONS, FROM THE PERSPECTIVE OF A CONCRETE CASE


RETREADED TIRES).

PROVIDE A QUICK EVALUATION OF THE INSTRUMENTS TO INDUCE


COMPLIANCE FOR, AT A SECOND PART, PRESENT CRUCIAL OBSTACLES

BRAZILIAN GOVERNMENT TO IMPLEMENT THE RETREADED


WE CONCLUDE THAT THERE IS A DISSOCIATION

SEGUNDA PARTE APRESENTA OS OBSTCULOS MAIS IMPORTANTES

OF THE

PARA O GOVERNO BRASILEIRO IMPLEMENTAR A DECISO SOBRE

TIRES DECISION.

PNEUS .

BETWEEN THE INTERNAL AND NATIONAL ARENAS AND THE STRONG

C ONCLUI - SE

PELA

DISSOCIAO

ENTRE

NVEL

INTERNACIONAL E O NACIONAL E A FORTE DEPENDNCIA DA

DEPENDENCE OF THE

OMC

ACTORS.

EM ATORES INTERNOS .

PALAVRAS-CHAVE
OMC; OSC; IMPLEMENTAO ; PNEUS USADOS ; ESTUDO DE CASO .

WORLD TRADE ORGANIZATION ON NATIONAL

KEYWORDS
WTO; DSB; TIRES ;

CASE - STUDY ; IMPLEMENTATION .

INTRODUO
O criativo sistema de induo ao cumprimento das decises do rgo de Soluo
de Controvrsias (OSC) da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) ainda tem
dificuldades para ser assimilado nos planos nacionais. Ainda que a OMC tenha crescido em importncia no plano multilateral, a implementao das medidas depende
muito de atores nacionais. A implementao das decises do OSC mais difcil quando as decises envolvem questes politicamente sensveis, como meio ambiente ou
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sade pblica, ou ento atores mais voltados para relaes internas, como o Poder
Legislativo e Judicirio, que muitas vezes desconhecem a OMC ou seus impactos. De
fato, um dos pontos menos estudados no direito da OMC a dificuldade de implementao das decises tomadas pelo OSC.1 A resistncia dos Estados muitas vezes
no ocorre pela fraquezas nos mecanismos multilaterais, mas das dificuldades de sua
poltica interna.
O Sistema de Soluo de Controvrsias da OMC se constri em um sistema misto,
entre continental law e common law. O uso de tratados bastante intenso, mas h forte
apego s decises anteriores. Este sistema possibilitou o desenvolvimento de interpretaes detalhadas dos diferentes institutos jurdicos e mesmo de expresses comuns,
que no direito da OMC adquirem contedos jurdicos bem definidos. H uma marcante densidade tcnico-jurdica, menos comum em outros tribunais internacionais. O resultado a construo de lgicas interpretativas bastante previsveis e a
melhor definio do contedo dos tratados, o que garante certa estabilidade do conjunto normativo.
O direito da OMC criou um subsistema jurdico relativamente fechado. H o uso
de normas gerais de direito internacional, sobretudo da Conveno de Viena de Direito dos Tratados. No entanto, o uso de interpretaes de outros tribunais internacionais sobre os mesmos institutos jurdicos bastante escasso, sobretudo quando se
compara com o nmero de referncias a si prprio. H algumas citaes pontuais a
decises da Corte Internacional de Justia, mais presentes nos primeiros anos do
rgo, mas que se tornam mais escassas com o passar do tempo. O direito da OMC
se transformou assim em um direito diferente, respeitado, mas desconhecido pelos
operadores jurdicos nacionais e com poucas relaes formais ou mesmo jurisprudenciais com outros tribunais regionais ou internacionais. As diferenas da OMC
contribuem para criar obstculos durante o processo de implementao de suas decises (VARELLA, 2007).
No entanto, trata-se de um sistema bastante eficaz. Nos primeiros doze anos de
existncia, teve em mdia 83% (VARELLA, 2007; WILSON, 2007, p. 398-399)2 das
decises cumpridas, o que se revela por vezes mais eficaz que vrios tribunais internacionais e mesmo alguns tribunais nacionais. Praticamente, todos os tratados da
OMC alinham-se com o sistema de soluo de conflitos (JACKSON, 2006, p. 145).
A busca da eficcia se faz por meio de instrumentos originais de induo ao cumprimento. O objetivo deste artigo analisar, a partir de um caso concreto, algumas dificuldades que o sistema encontra para implementar suas decises. Para tanto, vamos
em uma primeira parte fazer uma breve anlise dos instrumentos de induo ao cumprimento das decises da OMC para, em uma segunda parte, analisar os percalos
enfrentados pelo governo brasileiro para cumprir a deciso em um caso concreto
o caso Brasil Medidas que afetam a importao de pneus recauchutados (Brasil WT/
DS332, a partir deste ponto Brasil pneus).
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1 CONTRIBUIES DO DIREITO DA OMC


IMPLEMENTAO DE DECISES INTERNACIONAIS

O direito da OMC aumentou os custos de no cumprimento das decises internacionais. Nota-se, a partir de 1990, uma mudana na orientao lgica do Judicirio internacional (VARELLA, 2013). Houve no apenas uma multiplicao de tribunais com
maior poder de induo ao cumprimento de suas decises, mas tambm um reforo da
autoridade de tribunais mais antigos e tradicionais. O direito da OMC se destaca em um
processo de transformao do direito internacional aps 1990, dentro de uma ampliao da importncia de um sistema mais orientado por regras jurdicas do que antes.
1.1 CONTEXTUALIZAO LUZ DAS TRANSFORMAES DO DIREITO INTERNACIONAL
A partir da queda do Muro de Berlim, torna-se possvel a construo do poder por meio
de regras jurdicas. O avano da globalizao, o aumento das trocas comerciais globais e
o maior multilateralismo, mesmo pelos pases perifricos, levam a uma transformao
de diferentes ramos do direito internacional. O direito internacional econmico est
entre os ramos que mais sofrem o processo de especializao e transformao, movido
sobretudo pela criao da Organizao Mundial do Comrcio.
De forma geral, h uma alterao do Judicirio internacional. Em relao aos tribunais novos, a partir de 1990, houve a criao de uma quinzena de tribunais internacionais importantes. Cada um dos novos tribunais tem instrumentos prprios para
induzir o cumprimento de suas decises. Alguns, como aqueles relacionados a direito humanitrio e os tribunais penais internacionais, a exemplo dos Tribunais Penais
para Ex-Iugoslvia, Ruanda e o Penal Internacional, tm a possibilidade de publicar
mandatos de priso executveis em diferentes pases. Outros, como o Conselho de
Segurana (aqui compreendido como um tribunal poltico), possuem a possibilidade
de autorizar embargos econmicos ou militares aos Estados-alvos ou mesmo o envio
de tropas. Todos possuem instrumentos especializados de implementao de suas
decises, que se desenvolveram nos ltimos 20 anos.
Os tribunais mais antigos tambm desenvolveram mecanismos de reforo dos instrumentos de induo ao cumprimento. De um lado, ganharam fora nos ltimos 20
anos porque vrios pases ratificaram tratados, aceitando a sua jurisdio, como a
ampliao da competncia da Corte de Justia das Comunidades Europeias, do Tribunal da Unio Europeia e da Corte Interamericana de Direitos Humanos. De outro,
reforaram o carter obrigatrio de suas decises, como a Corte Internacional de Justia, a partir do contencioso Estados UnidosLaGrand, quando afirmou pela primeira vez a obrigatoriedade de suas decises, o que nunca havia feito nos cinquenta anos
anteriores. Os mecanismos de induo ao cumprimento destes tribunais mais antigos,
contudo, ainda so bem menos efetivos do que aqueles dos novos tribunais.
Em relao rea comercial, com a multiplicao dos sistemas regionais de integrao, houve a criao de diferentes mecanismos bilaterais ou minilaterais de resoluo de
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conflitos. H, ao todo, mais de 510 sistemas de integrao registrados na OMC, uma
grande parte deles com mecanismos prprios de soluo de controvrsias. Cada sistema regional ou tratado bilateral tem uma lgica prpria, com seus prprios instrumentos de implementao de decises. Na prtica, a relao entre os tribunais regionais
relacionados a Comrcio e OSC/OMC no hierrquica, mas horizontal. H diferentes formas de coordenao e convivncia que levam a solues pontuais, conforme os
casos concretos.
Todo esse processo mostra que o direito internacional tem se especializado, provocado pela globalizao e intensificao das relaes internacionais. A especializao leva
a instrumentos prprios de busca de efetividade de cada subsistema normativo. H diferentes camadas de normas e tribunais, no plano nacional, regional e internacional, que
envolvem atores pblicos e privados, estatais, subestatais e transnacionais, com inmeras formas de interao. Um cenrio antes complicado (muitos fatores, com previsibilidade) torna-se complexo (inmeros fatores, sem previsibilidade) (OST, 1994, p. ix-x).
No nosso ponto de vista, contudo, um dos instrumentos mais criativos para induo ao cumprimento vem do rgo de Soluo de Controvrsias da Organizao
Mundial do Comrcio.
1.2 CRIATIVIDADE DO OSC/OMC
A efetividade da implementao da maioria das decises da OMC se realiza por vrios
motivos. Os principais so a manuteno da confiana no sistema como um todo, o
aumento dos custos de no implementao e a consolidao da imagem de um tribunal rpido, eficiente e com densidade tcnico-jurdica.
O primeiro e talvez mais importante a necessidade de manter a confiana
e legitimidade do sistema comercial multilateral. Embora no seja algo mensurvel,
ou fcil de se provar metodologicamente, o argumento mais comum em discusses
internacionais sobre o tema (CHARNOVITZ, 2001). Se o sistema de soluo de controvrsias perder legitimidade, pela implementao seletiva de decises dos Estados
perdedores, bastante razovel que haja prejuzos para os avanos da integrao
comercial multilateral. Os avanos do processo de integrao multilateral dependem
da existncia de um quadro normativo estvel e previsvel, ofertado pela OMC, com
expectativas de respeito das decises emanadas do OSC, mesmo que sejam contrrias aos interesses dos Estados mais poderosos.
Nos ltimos 20 anos, houve a consolidao do multilateralismo, sobretudo em
temas econmicos. Houve uma importante descentralizao das origens e destinos
dos bens e servios comercializados. Este fato ainda mais marcante nos pases em
desenvolvimento, sobretudo nos emergentes (VARELLA, 2013). At vinte anos atrs,
a maioria dos pases em desenvolvimento concentrava seus mercados exportadores e
importadores nas relaes com algumas potncias econmicas especficas, em geral,
ex-metrpoles, os Estados Unidos ou potncias regionais (Japo, China, Rssia, entre
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outros). Atualmente, o nvel de concentrao muito menor (HOEKMAN, 1999, p.


66).3 A poltica internacional se desenvolve no plano multilateral e as possibilidades
de exerccio da fora em funo de assimetrias econmicas so menores. Por outro
lado, o processo gerou maior internacionalizao da economia em todo o mundo. O
comrcio internacional multiplicou-se de forma acelerada, possibilitando chances de
desenvolvimento para diferentes pases, inclusive para pases mais ricos. O cenrio
todo reconhecido como favorvel tanto pelos pases em desenvolvimento como pelos
pases desenvolvidos. A consolidao do multilateralismo exige um quadro normativo
previsvel e limites s possibilidades de desvio do sistema em funo de interesses
pontuais de grandes potncias. A legitimidade e efetividade do quadro normativo da
OMC exercem um papel fundamental nesse contexto (CHARNOVITZ, p. 6; JACKSON, 2006, p. 160).4
Logo aps a criao da OMC, acreditava-se que os Estados Unidos, principal potncia econmica, sairiam do sistema OMC aps as primeiras derrotas no OSC (three strikes out, em analogia ao beisebol); o sistema teria baixa efetividade na implementao de
decises contra as grandes potncias econmicas. A ratificao pelos Estados Unidos
apenas foi aprovada pelo Congresso Americano porque se considerava que no se tratava de um tribunal internacional (WIELER, 2000). No apenas no foi isso o que ocorreu, como difcil encontrar argumentos srios nos EUA que defendam a sada do
sistema. O cumprimento das decises da OMC, pelo contrrio, ganha defensores com
o passar do tempo.
Segundo, o sistema da OMC inova ao possibilitar que o Estado que tem interesse em implementar a deciso possa colocar em conflito grupos econmicos dentro
do Estado que foi condenado no caso concreto (MITCHELL e SALONIDIS, 2011,
p. 457). Trata-se da inovao criativa da lgica de implementao de decises deste
tribunal internacional. Isso ocorre em funo da possibilidade de retaliao prevista
pelo DSU. De acordo com o quadro normativo, o Estado vencedor pode suspender
os direitos do Estado perdedor em setores especficos para induzi-lo ao cumprimento. A priori, a suspenso de direitos deve ocorrer no mesmo setor econmico, ou no
mesmo tratado em discusso. No entanto, em ltima instncia, pode ocorrer em qualquer setor ou tratado.
Assim, o Estado interessado pode escolher um setor econmico politicamente
mais forte no outro Estado para ser objeto de retaliaes. Os representantes das empresas retaliadas tero interesse em pressionar seu prprio governo para cumprir a deciso da OMC, ainda que outro setor interno tambm seja afetado. Em vez do Estado
ter de se defender internacionalmente, protegendo um setor econmico em geral
forte internamente, ele dever lidar com uma disputa entre diferentes setores internos (YENKON, 2006, p. 376).5 Mesmo politicamente, no plano interno, torna-se difcil resistir presso da OMC: de um lado, h a proteo de uma empresa ou grupo de
empresas que tem um favorecimento considerado ilegal por um tribunal internacional.
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De outro, h uma outra empresa ou grupo de empresas nacionais que tem suas exportaes prejudicadas sem qualquer razo aparente.
A relativa independncia em relao boa vontade de cumprir as decises do Estado condenado possibilita que o sistema da OMC alcance nveis de efetividade mesmo
sobre aspectos que seriam considerados ilcitos no plano interno. O exemplo clssico,
e bastante comum, quando o Estado, aps a entrada no sistema da OMC, aprova uma
lei interna, que implementa uma poltica ou gera um benefcio as suas empresas, contrria ao direito da OMC. No plano internacional, no h dvidas: trata-se de um ilcito internacional. No plano interno, as normas comerciais internacionais tm, em
geral, a mesma hierarquia das leis nacionais. Se uma lei posterior for contra o direito
da OMC, no plano interno, vale a lei nacional. O tratado da OMC tem sua validade suspensa, podendo ocorrer ou no, conforme o direito nacional. Caso se utilizasse mecanismos similares aos sistemas regionais de integrao ou aos tratados bilaterais, a deciso
arbitral que julgasse a ilegalidade da norma interna deveria ser internalizada pelos
tribunais nacionais para tornar-se executvel. Certamente, seria bloqueada pelos juzes pela alegao da sua nulidade.
Terceiro, h um forte apego e cumprimento de prazos preestabelecidos e estabilidade de interpretaes pelo sistema. Ou seja, trata-se de um tribunal eficiente, estvel e com densidade tcnico-jurdica. Os processos na OMC seguem um calendrio
rgido (MAVROIDS; HORN, 2008, p. 27), ultrapassado em um nmero de casos que
podem ser contados em uma mo. A rapidez do processo essencial para evitar que
grupos de empresas quebrem com a continuidade de instrumentos que consigam barrar suas vendas durante um perodo de tempo significativo. Em pases em desenvolvimento, como veremos abaixo no caso do Brasil, processos que somam centenas de
milhes ou mesmo alguns bilhes de dlares levariam dez a vinte anos para serem julgados. A soluo do problema seria fatalmente atrelada ao sucesso daquele que impe
a medida, sobretudo em caso de assimetria de foras.
Trata-se de um avano significativo em relao aos mecanismos de soluo de
conflitos dos sistemas regionais de integrao ou de tratados bilaterais de comrcio
(ROSAS, 2001, p. 133). exceo das Comunidades Europeias, os sistemas regionais
de integrao no tm, via de regra, tribunais institudos para disputas comerciais. Apenas recentemente, o MERCOSUL criou um Tribunal Permanente de Reviso Arbitral,
mas o sistema regional sul-americano julgou poucos casos. Na prtica, as partes preferem recorrer a outras formas de soluo de conflitos, mesmo ao sistema OMC, do
que resolver seus problemas internamente.6
No mbito bilateral, os tratados preveem mecanismos arbitrais, mas que tambm
pecam pela impossibilidade de retaliao e dependncia dos tribunais internos para
se fazer valer internamente, a exemplo do MERCOSUL, do NAFTA e vrios outros
sistemas de integrao. Caso uma deciso internacional contrarie uma norma nacional posterior de igual hierarquia, como a regra, dificilmente a deciso arbitral seria
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MARCELO D. VARELLA :

considerada vlida no plano interno e as chances de implementao dependeriam de


fatores muito menos acessveis s partes, como a existncia de bens no exterior etc.
No entanto, nem sempre as medidas so implementadas facilmente. Existem vrios
obstculos que por vezes se colocam para que uma deciso da OMC seja cumprida.
1.3 DIFICULDADES DE IMPLEMENTAO DAS MEDIDAS
Um sistema que induz o cumprimento com base na sua legitimidade e com o uso de
mecanismos polticos no facilmente adaptado pelo sistemas jurdicos nacionais. As
decises da OMC podem exigir mudanas em atos jurdicos do Executivo, do Legislativo ou mesmo do Judicirio.
Nota-se que o nvel de efetividade das medidas que tocam o Poder Executivo
maior do que aquelas que exigem alteraes normativas. O Poder Executivo, mais suscetvel a presso internacional e dos grupos econmicos prejudicados pelas medidas de
retaliao internacional, tem maior facilidade de alterar normas administrativas, maior
flexibilidade e consegue responder mais rapidamente s decises da OMC.
No Legislativo, os diferentes grupos de presso necessitam de mais tempo para alterar normas. preciso convencer deputados. O prejuzo a grupos econmicos nacionais,
em geral politicamente fortes, pode exigir maior prazo para aprovao de medidas.
Muitas vezes, ainda que o Poder Executivo exera uma presso sobre o Legislativo para
implementar as decises da OMC, pode ocorrer de o Legislativo rejeitar a proposta
ou simplesmente no a colocar em votao, a exemplo do ocorrido no contencioso
Hormnios, entre Estados Unidos, Canad e Unio Europeia (ROSAS, 2001, p. 136).
Em pases democrticos, o problema ainda mais grave, porque conforme a importncia da oposio em um determinado perodo, o no cumprimento de uma deciso
internacional pode ser uma estratgia poltica interna para enfraquecer o governo
em exerccio.
No entanto, parece ser no tocante a mudanas no Judicirio que a internalizao
de decises dos tribunais internacionais mais tem dificuldades em ser implementada.
H trs cenrios com dificuldades prprias: (1) quando se trata de uma profuso de
decises antagnicas, de diferentes juzes singulares, que exige a mudana de opinio
ou uniformizao de jurisprudncia; (2) quando se trata da mudana de uma deciso
consolidada em tribunais superiores, pacfica no plano nacional; e (3) quando a deciso da OMC contraria a deciso de outro tribunal internacional regional.
Como veremos abaixo, a deciso no contencioso dos pneus ilustra as dificuldades da
implementao de decises em diferentes nveis, envolvendo os diferentes poderes.

2 O CONTENCIOSO BRASIL PNEUS


O contencioso Brasil Medidas que afetam a importao de pneus recauchutados
(DS 332) tinha como objeto o questionamento das medidas de bloqueio importao
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de pneus usados do Brasil. No vamos explicar novamente o caso e os motivos jurdicos que levaram deciso, mas vamos nos concentrar apenas nos elementos fticos
necessrios para discutir a questo da implementao. Assim, conveniente contextualizar rapidamente o problema ftico antes de entrar nas discusses sobre a implementao das decises da OMC. A histria se desenvolve em dois polos separadamente: no
MERCOSUL e na Unio Europeia, histrias que se encontram na OMC.
2.1 BREVE CONTEXTUALIZAO DO CASO
O Brasil sofreu um problema importante de expanso do nmero de pneus usados nos
ltimos anos. As polticas nacionais de reciclagem de pneus tm baixa efetividade. Os
pneus usados so jogados nos rios, deixados nos fundos das casas, jogados em terrenos
baldios ou queimados. Mesmo quando so reciclados, necessrio transportar os pneus
de uma regio a outra do pas, por milhares de quilmetros, uma vez que no existem
estruturas suficientes de reciclagem em regies menos desenvolvidas, como na Regio
Amaznica, por exemplo (WT/DS333, p. 8).
Estas prticas geram problemas sanitrios e ambientais. Os pneus jogados nos rios
demoram milhares de anos para se decompor e contribuem para o assoreamento dos
rios. Apenas no rio Tiet, na cidade de So Paulo, durante o processo de limpeza para
evitar enchentes, foram retirados mais de 120 mil carcaas de pneus. Os pneus deixados nos fundos das casas ou jogados em terrenos baldios so prejudiciais porque favorecem a proliferao da dengue, doena que se transformou em epidemia, com dezenas
de milhares de casos nos ltimos anos. Os pneus queimados liberam poluentes perigosos para a fauna e flora. O simples transporte de pneus entre as regies contribui para
a transmisso de doenas, porque larvas de mosquitos acabam sendo transportadas em
guas acumuladas nos pneus (CARRANCA, 2008).
Todo este cenrio levou a mobilizao poltica a favor da destinao final dos pneus,
movida por ambientalistas e sanitaristas. O Conselho Nacional do Meio Ambiente (rgo
colegiado, com representantes do governo, indstrias e ONGs, com poder normativo)
e o Departamento de Comrcio Exterior aprovaram normas infralegais proibindo a
importao de pneus.7
Os grupos econmicos no Brasil, no entanto, eram contrrios s normas restritivas
da importao de pneus. O Brasil praticamente no tem empresas nacionais que produzem pneus. So todas filiais de empresas europeias e norte-americanas, como Goodyear,
Michelin, Pirelli etc. Estas empresas se posicionaram a favor da importao, seguindo as
instrues das suas matrizes (BOWN e HOEKMAN, 2005, p. 861). As demais empresas brasileiras, com poder de mobilizao poltica, tambm eram a favor da importao,
porque ganhavam com os baixos custos dos pneus europeus. Apenas para se ter uma
ideia da diferena de preos, um pneu novo no Brasil custa em mdia US$ 90,00,
conforme o veculo. Um pneu recauchutado poderia ser vendido tranquilamente por
US$ 4,00. Os pneus europeus chegavam ao pas por cerca de US$0,40 (WT/DS332/R,
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MARCELO D. VARELLA :

pargrafo 63). Em outras palavras, havia um subsdio europeu para a exportao de


pneus usados para o Brasil, e este subsdio gerava o potencial de fortes lucros para as
empresas brasileiras que realizavam a recuperao dos pneus.
Face s normas infralegais restritivas (CONAMA e DECEX), os atores econmicos
e os Estados que os representavam recorreram ao Judicirio nacional, regional e multilateral. No plano nacional, frente aos Juzes Federais de diferentes portos, por onde os
pneus eram importados. No plano regional, junto ao Tribunal Arbitral do MERCOSUL.
No plano multilateral, ao rgo de Soluo de Controvrsias da OMC.
Nos tribunais brasileiros, as empresas brasileiras e estrangeiras alegavam que o
CONAMA e DECEX no tinham competncia para proibir a importao de pneus.
Grosso modo, o argumento central estava em divergncia entre a lei federal e as normas
destas instituies. Pediam, como medida liminar, que as importaes fossem liberadas
at uma deciso final no processo. De fato, dezenas de juzes permitiram a importao
provisria de pneus, em casos especficos. Ao final, houve a importao de um volume
muito grande de pneus permitida pelos juzes singulares.

TABELA 1 A IMPORTAO DE PNEUS USADOS NO


PERMITIDA POR MEDIDAS LIMINARES
2000

1,407,618

2001

2,396,898

2002

2,659,704

2003

4,240,474

2004

7,564,360

2005

10,478,466

BRASIL

Fonte: WT/DS332/R, pargrafo 7.299.

No Tribunal Arbitral do MERCOSUL, o Uruguai ingressou contra o Brasil, em


27 de agosto de 2001, em defesa de uma empresa estatal que fazia a recauchutagem
de pneus. O volume de pneus importados era pequeno, mas houve um incmodo
poltico, em funo de vrias manifestaes dos funcionrios desta estatal em frente
a Embaixada brasileira e real empenho do governo uruguaio na proteo da empresa. Neste processo, o Brasil praticamente no alegou questes ambientais e foi condenado pelo Tribunal Arbitral do MERCOSUL a aceitar a importao dos pneus do
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062 : DIFICULDADES DE IMPLEMENTAO DAS DECISES DA OMC:


Uruguai, em 9 de janeiro de 2002. As decises do MERCOSUL no so autoaplicveis
no Brasil. De qualquer modo, precisariam ser internalizadas com a criao de uma
legislao especfica, que resolvesse as proibies do CONAMA e DECEX.
No rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, todos os problemas foram analisados. H vrios pontos interessantes, j analisados pela doutrina em relao a outros
contenciosos relacionados com meio ambiente. Entre os diferentes aspectos relevantes, destacam-se cinco. Primeiro, o reforo da ideia da possibilidade de escolha do
nvel de risco aceitvel, em funo da adoo de diferentes polticas (CHARNOVITZ,
2007, p. 703-705). Segundo, a defesa de uma ao por um Estado no com o apoio
de grupos econmicos nacionais, mas contra praticamente todos os grupos econmicos que operavam no pas. Terceiro, a considerao de violao ao princpio da nao
mais favorecida com base em decises judiciais pontuais, favorveis a diferentes empresas de diferentes origens, em vez do favorecimento a um Estado ou grupo de Estados
especficos, como normalmente ocorre. Quarto, o conflito entre decises de tribunais
internacionais distintos (SHAFFER, SANCHEZ e ROSENBERG, 2008). Quinto, a no
considerao da exceo do sistema regional de integrao.
O OSC/OMC decidiu, de forma resumida, que o Brasil poderia proibir a importao de pneus europeus, mas:
(1) Se o Brasil aceitasse a importao dos pneus do Uruguai, deveria aceitar
tambm a importao dos pneus europeus;8
(2) Se os tribunais brasileiros continuassem a emitir decises liminares ou de
mrito permitindo a entrada de pneus em demandas concretas, o governo
brasileiro deveria aceitar a importao de pneus europeus.9
O quadro abaixo resume os procedimentos.

QUADRO 1 SNTESE DAS PRINCIPAIS ETAPAS DO CASO


NACIONAL

REGIONAL

1991

DECEX PROBE A IMPORTAO DE PNEUS USADOS

1996

CONAMA PROBE A IMPORTAO DE PNEUS USADOS

2000 2006

EMPRESAS CONSEGUEM LIMINARES NA JUSTIA BRASILEIRA AUTORIZANDO


PONTUALMENTE A IMPORTAO DE PNEUS

27.08.2001

INCIO DO PROCESSO NO TRIBUNAL ARBITRAL DO MERCOSUL, URUGUAI


CONTRA BRASIL

09.01.2002

LAUDO ARBITRAL DO MERCOSUL, CONDENANDO O BRASIL A ACEITAR


A IMPORTAO DE PNEUS DO URUGUAI

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MULTILATERAL

MARCELO D. VARELLA :

20.06.2005

COMUNIDADES EUROPEIAS INICIAM CONSULTAS CONTRA O BRASIL NA OMC

12.06.2007

DECISO DO PAINEL

03.12.2007

DECISO DO RGO DE APELAES

29.08.2008

RELATRIO DE ARBITRAGEM

2.2 DIFICULDADES DE IMPLEMENTAO DA DECISO DA OMC NO PLANO NACIONAL


Como si ocorrer, os dois pases se declararam vitoriosos no processo. O governo
brasileiro considerou que tinha ganhado a causa. Os europeus e as empresas exportadoras e importadoras de pneus tambm. O Brasil considerou que havia ganhado a
causa pela aceitao dos seus argumentos que ele prprio deveria escolher os mecanismos de cumprimento da deciso da OMC, contrrio ao argumento da Unio
Europeia de que a importao deveria ser permitida, com a sugesto de uma poltica nacional de educao da populao para recolher os pneus recauchutados e outras
iniciativas menos penosas ao comrcio internacional. De fato, como o padro da
jurisprudncia da OMC, sobretudo em casos relacionados a questes mais sensveis,
como SPS, TBT ou TRIPS, deixa-se para o Estado escolher o nvel de risco aceitvel
e as formas de implementar as medidas (FUKUNAGA, 2006, p. 400). As Comunidades Europeias conseguiram os principais argumentos, que exigiam que o Brasil
aceitasse a importao de pneus usados, caso se mantivesse a incoerncia do seu sistema seletivo de permisses.
A dificuldade do governo brasileiro, contudo, estava em implementar a deciso
da OMC, de forma a proibir o volume importante de pneus usados da Unio Europeia. Para isso, era preciso proibir a importao dos pneus do Uruguai (violar o
laudo do MERCOSUL) e cassar todas as liminares, para que pudesse finalmente ter
menos pneus circulando pelo pas.
A implementao da deciso exigia atos do Executivo, do Legislativo e do Judicirio. Para isso, era preciso convencer os principais atores polticos nacionais a respeito
dos impactos das decises da OMC, da importncia do tema, o que no era evidente.
No mbito do Poder Executivo, havia um duplo impasse. De um lado, os burocratas mais interessados nas repercusses econmicas no queriam criar tenses com os
pases do MERCOSUL e com a Unio Europeia, principais parceiros econmicos do
Brasil. Para estes, era melhor aceitar a importao de pneus. De outro, os burocratas
mais relacionados ao setor de sade humana e meio ambiente se mobilizaram para tentar convencer o governo a se posicionar a favor da proibio da importao de pneus.
De fato, face ao conflito interno do governo, nota-se que no houve uma posio
firme e central, mas a ao descentralizada de instituies e indivduos, sobretudo a
favor da proteo ambiental e da sade humana. Aqui, nota-se que a reestruturao
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da administrao brasileira e seus contatos com a sociedade para tentar potencializar os resultados na OMC, j avaliada em outros textos (SHAFFER; SANCHEZ;
ROSENBERG, 2008, p. 381), podem, s vezes, potencializar resistncias quando os
prprios grupos internos esto divididos entre os caminhos a serem adotados. No caso
concreto, nota-se tambm que a especializao de parte da burocracia e do setor privado para lidar com conflitos na OMC apenas pontual e no atinge os atores mais relevantes quando se trata da implementao de decises onde o Brasil foi derrotado
(EVANS, SHAFFER, p. 2001).
A primeira opo para implementar a deciso era resolver o impasse jurdico. Para
isso, era preciso convencer o Congresso Nacional a aprovar uma lei que proibisse a
importao de pneus. Como j havia projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional com esse contedo, os representantes dos Ministrios do Meio Ambiente, da Sade
e da Presidncia da Repblica se mobilizaram para tentar acelerar a aprovao. No
entanto, ao mesmo tempo, os grupos de presses favorveis importao tambm envidaram esforos e conseguiram fazer com que o projeto de lei fosse apensado a dezenas
de outros de projetos de lei. Assim, a anlise dos projetos deveria ser conjunta, resultando em um prazo de tramitao muito superior ao prazo dado pela OMC para soluo dos problemas. Em outras palavras, a soluo no viria do Legislativo.
A segunda opo era tentar resolver o impasse jurdico diretamente no Judicirio. No entanto, havia vrios obstculos de difcil transposio. De um lado, a grande maioria dos juzes brasileiros nem sequer sabe o que a Organizao Mundial do
Comrcio. Eles no conseguem visualizar que a deciso inter partes, ou seja, aplicada
a um caso concreto, poderia ter repercusses erga omnes, porque o efeito da deciso
local seria multiplicado pelos efeitos indiretos com a deciso internacional. A possibilidade de atuar caso a caso, pelo Poder Executivo, junto ao Poder Judicirio, teve
de ser descartada, porque eram milhares de processos e as empresas poderiam simplesmente continuar ingressando com novos processos e novos recursos.
Neste ponto, h uma questo ainda mais interessante. No Brasil, o tempo de durao de um processo judicial , em mdia, superior a cinco anos, o que varia bastante
entre os Estados da Federao e a Justia Federal ou Estadual. A OMC condenou o
Brasil a implementar a deciso em 15 meses. Em outras palavras, o Brasil deveria fazer
os juzes julgar mais rpido. Assim, no se tratava apenas de implementar uma deciso
ou fazer cumprir uma norma, mas faz-la em um prazo de tempo com o qual os juzes no estavam acostumados. Nota-se, no caso concreto, que o perodo razovel de
tempo, na lgica internacional, pode se chocar diretamente com a cultura institucional consolidada e aceita no mbito domstico, dificultando a implementao de decises (QIAN, 2012, p. 267).
O Poder Executivo resolveu ento ingressar com uma modalidade processual nova,
chamada Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental, perante o Supremo Tribunal Federal (ADPF 101, de setembro de 2006). Esta ao visa resolver um
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conflito que envolva questes relevantes de controvrsia constitucional. O processo


buscava cassar todas as medidas liminares e uniformizar a jurisprudncia, impedindo
que os juzes singulares continuassem a emitir decises liminares.
No Supremo Tribunal Federal, os juzes eram ainda mais desconfiados da soberania
brasileira e de eventuais retaliaes da OMC. Os advogados do governo tiveram de
agendar reunies pontuais com os Ministros do Supremo Tribunal Federal para explicar
o que era a OMC, como funcionava e as repercusses ambientais de uma deciso favorvel importao. O objetivo foi mostrar que ao permitir a importao de uma quantidade limitada de pneus, a deciso do Supremo Tribunal Federal seria potencializada
pela deciso da OMC. A consequncia seria a importao de um volume muito importante de pneus europeus, ainda desconhecido, pelo pas. De fato, o discurso dos efeitos
da deciso da OMC foram mais importantes para mostrar os efeitos negativos para o
meio ambiente e para a sade humana do que os efeitos econmicos de eventuais retaliaes comerciais ou prejuzo s relaes econmicas com Europa ou MERCOSUL.
No entanto, como se tratava de um procedimento novo, envolvendo questes politicamente sensveis e com muitos atores, o Supremo Tribunal Federal decidiu realizar
uma audincia pblica. A audincia pblica teve defensores favorveis e contrrios
importao dos pneus usados, durou um dia inteiro, em 27 de junho de 2008, e foi
transmitida pela televiso aberta, em cadeia nacional. Interessante notar que nas vrias
manifestaes, tanto de um grupo como de outro, a deciso da OMC foi citada poucas
vezes, de forma pontual. O foco se concentrou na gerao de empregos para o Brasil
com a importao de pneus, de um lado, e nos danos ao meio ambiente e a sade
humana, de outro.
Finalmente, o Supremo Tribunal Federal, aps alguns meses, decidiu pela proibio da importao dos pneus, cassou todas as liminares e evitou a violao do princpio da nao mais favorecida.
Restava ainda lidar com a deciso do Tribunal Arbitral do MERCOSUL. Se o Brasil
aceitasse a importao dos pneus do Uruguai, todo o esforo empreendido no Judicirio seria perdido. Com o obstculo mais difcil superado a deciso do Supremo, houve
uma inverso do jogo de foras polticas internas. Assim, a Cmara de Comrcio Exterior (conselho de Ministros de Estado) decidiu suspender a importao de pneus do
MERCOSUL e violar e negociar com o Paraguai compensaes (Resoluo Camex
n. 46, de 3 de julho de 2008).
Vale ressaltar que a OMC no dizia que a deciso do MERCOSUL era invlida ou
que o sistema regional de integrao no existia. De fato, o rgo de Apelaes deixou
de analisar a questo exceo do MERCOSUL em relao violao dos artigos I.1,
XIII:1 do GATT e XX (d) e XXIV do GATT 1974 (CABRAL; SLVIO, 2008, p. 1031).
O rgo de Apelaes da OMC afirmou que o Tribunal do MERCOSUL poderia ter
decidido de forma diferente, levando em considerao as questes ambientais, presentes no tratado regional. Aqui, interessa notar uma crtica da OMC ao MERCOSUL, pela
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no considerao de aspectos ambientais, quando poderia t-lo realizado, ainda que no
alegado pelas partes (SHAFFER, 2001). No entanto, o Brasil poderia cumprir as duas
decises ao mesmo tempo, desde que aceitasse a importao de pneus tanto da Europa
quanto do MERCOSUL. Logo, no houve divergncia entre as decises. A deciso da
OMC exigia coerncia.
: ARTIGO APROVADO (29/01/2014) :

RECEBIDO EM

18/09/2012

NOTAS

* O presente trabalho aproveita a experincia do autor como participante dos debates sobre a defesa do Brasil na
OMC e negociaes internas para implementao da deciso, enquanto assessor na Presidncia da Repblica.

1 H poucos artigos que lidam com as dificuldades de implementao das decises. Na rea SPS, onde, em geral,
h grupos polticos divergentes mesmo dentro do Estado perdedor, as referncias so ainda mais difceis e analisam
sobretudo se houve ou no a implementao. Ver Pauwelyn, 2011.
2 A OMC mantm uma alta taxa de cumprimento das suas decises, cerca de 83% nos primeiros doze anos. Os
demais 17% envolvem casos que j existiam antes da criao da OMC, com posies firmes dos Estados. o caso, por
exemplo, do contencioso bananas, que envolviam dezenas de membros e j era um tema polmico nos anos 1970, antes
da criao da OMC; o caso hormnio entre Estados Unidos e Unio Europeia, em funo da sensibilidade europeia aps
a crise da vaca louca.
3

Este fato pode ser relacionado tambm dificuldade para acesso a novos mercados nos pases desenvolvidos.

4 Outros autores sugerem a reforma do sistema como a maior transparncia das decises ou a criao de
procedimentos simplificados para disputas envolvendo valores menos relevantes.
5 De qualquer modo, o Estado que impe as medidas tambm sofre prejuzos, porque aumenta os custos internos
em produtos determinados.
6 O Tribunal Arbitral do MERCOSUL apreciou apenas 11 casos entre 1991 e 2012. Alguns casos recentes,
importantes, como entre Brasil e Argentina, sobre dumping, ou entre Argentina e Uruguai, sobre papeleiras, foram
diretamente introduzidos a outros tribunais internacionais.
7 Diferentes rgos nacionais legislaram sobre a proibio da importao de pneus recauchutados ou usados. A
Portaria do Departamento de Comrcio Exterior 8/91 proibiu a importao de pneus usados. A Resoluo do Conselho
Nacional do Meio Ambiente 23/96 tambm. Ambos os instrumentos foram avaliados como em violao ao art. XI:1 do
GATT pelo painel.
8 In this case, the discrimination between MERCOSUR countries and other WTO Members in the application of the Import
Ban was introduced as a consequence of a ruling by a MERCOSUR tribunal. The tribunal found against Brazil because the restriction
on imports of remoulded tyres was inconsistent with the prohibition of new trade restrictions under MERCOSUR law. In our view, the
ruling issued by the MERCOSUR arbitral tribunal is not an acceptable rationale for the discrimination, because it bears no relationship
to the legitimate objective pursued by the Import Ban that falls within the purview of Article XX(b), and even goes against this objective,
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to however small a degree. Accordingly, we are of the view that the MERCOSUR exemption has resulted in the Import Ban being applied
in a manner that constitutes arbitrary or unjustifiable discrimination (WT/DS332/AB/4, para. 228).

9 The Panel finds, therefore, that, since used tyre imports have been taking place under the court injunctions in such
amounts that the achievement of Brazils declared objective is being significantly undermined, the measure at issue is being applied
in a manner that constitutes a means of unjustifiable discrimination. (...) Consequently, the Panel also concludes that since used
tyre imports have been taking place under the court injunctions in such amounts that the achievement of Brazils declared objective
is being significantly undermined, the measure at issue is being applied in a manner that constitutes a means of unjustifiable
discrimination where the same conditions prevail. (WT/DS332/R, paras 7.306 and 7.310.)

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Marcelo D.Varella
Centro Universitrio de Braslia
Programa de Mestrado e Doutorado em Direito,
Bloco III, trreo
SEPN 707/907 Asa Norte 70790-075
Braslia DF Brasil
marcelodvarella@gmail.com

LIVRE-DOCENTE
DOUTOR

EM

DIREITO

PELA

PELA

UNIVERSIDADE

DE

USP
PARIS

PS-DOUTOR PELAS UNIVERSIDADES DE BERKELEY,


GEORGETOWN E GEORGE WASHINGTON
PESQUISADOR
PROFESSOR

NVEL

DO

CNPQ

COORDENADOR DO PROGRAMA DE MESTRADO


E DOUTORADO EM DIREITO DO UNICEUB

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