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EL CARCTER HISTRICO Y MULTIDIMENSIONAL DE LA

GLOBALIZACIN
El concepto de mundializacin o globalizacin ha sido ampliamente utilizado en los
debates acadmicos polticos del ltimo decenio, pero sus acepciones distan de ser
uniformes. En este documento lo empleamos para referirnos a la creciente
gravitacin de los procesos financieros, econmicos, ambientales, polticos, sociales
y culturales de alcance mundial en los de carcter regional, nacional y local. Esta
acepcin hace hincapi en el carcter multidimensional de la globalizacin. En
efecto,
aunque sus dimensiones econmicas son muy destacadas, evolucionan
concomitantemente a procesos no econmicos, que tienen su propia dinmica y
cuyo desarrollo, por ende, no obedece a un determinismo econmico. Adems, la
tensin
que
se
crea
entre
las
diferentes
dimensiones
es un elemento central del proceso. En el terreno econmico pero, sobre todo, en el
sentido ms amplio del trmino, el actual proceso de globalizacin es incompleto y
asimtrico, y se caracteriza por un importante dficit en materia de gobernabilidad.
La dinmica del proceso de globalizacin est determinada, en gran medida, por el
carcter desigual de los actores participantes. En su evolucin ejercen una
influencia preponderante los gobiernos de los pases desarrollados, as como las
empresas transnacionales, y en una medida mucho menor los gobiernos de los
pases en desarrollo y las organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, algunos de
estos actores, en especial los gobiernos de los pases desarrollados, se reservan y
ejercitan
el
derecho
de
accin unilateral y bilateral, y el derecho a participar en mbitos regionales,
simultneamente a los debates y negociaciones de carcter global.
La acepcin utilizada en este documento, de carcter positivo y de valor analtico,
rechaza el uso normativo del concepto, que resalta la idea de una nica va posible
de liberalizacin plena de los mercados mundiales y de integracin a ellos como
destino inevitable y deseable de toda la humanidad.1 Esta inevitabilidad ha sido
refutada por la historia, que muestra en el perodo de entreguerras del siglo XX un
largo y conflictivo episodio de reversin de la internacionalizacin. La evolucin de
las instituciones multilaterales que ha acompaado a este proceso a lo largo de los
ltimos dos siglos y las actuales controversias sobre gobernabilidad global
demuestran que no hay un nico ordenamiento internacional posible, y que
tampoco existe una sola manera de distribuir las funciones entre instituciones y
organismos de alcance mundial, regional y nacional. Por otra parte, lo ocurrido en
los pases desarrollados y en desarrollo pone de manifiesto la existencia de
mltiples vas de insercin en la economa global (CEPAL, 2000a; Albert, 1992;
Rodrik, 2001a). Las diferencias responden a la historia de cada pas, como tambin a
su valoracin de las oportunidades y riesgos que conlleva la insercin.
En este captulo se presenta una primera visin de conjunto del proceso de

globalizacin.
Tras una descripcin general, en la que se destacan el carcter histrico y las
dimensiones econmicas del proceso, en la siguiente seccin se analizan los
principales factores no econmicos (principios ticos, culturales y polticos). El
captulo concluye con un anlisis de las oportunidades y de los riesgos inherentes.
I. El proceso de globalizacin
El proceso contemporneo de internacionalizacin se remonta al surgimiento del
capitalismo en Europa a fines de la Edad Media, a la nueva actitud cientfica y
cultural que encarn el Renacimiento, y a la conformacin de las grandes naciones
europeas y sus imperios. La expansin del capitalismo es el nico fenmeno
histrico que ha tenido alcances verdaderamente globales, aunque incompletos.
Con mayor intensidad que otras regiones del mundo en desarrollo, la historia de
Amrica Latina y el Caribe ha estado estrechamente vinculada a esta evolucin
desde
fines
del
siglo
XV.
Los historiadores modernos reconocen etapas que se destacan en el proceso de
globalizacin durante los ltimos 130 aos y que, con algunas adaptaciones,
adoptaremos en este documento.2 La primera fase de globalizacin, que abarca de
1870 a 1913, se caracteriz por una gran movilidad de los capitales y de la mano de
obra, junto con un auge comercial basado en una dramtica reduccin de los costos
de transporte, ms que por el libre comercio. Esta fase de globalizacin se vio
interrumpida por la primera guerra mundial, lo que dio origen a un perodo
caracterizado primero por la imposibilidad de retomar las tendencias anteriores en
la dcada de 1920 y la franca retraccin de la globalizacin en los aos treinta.
Despus de la segunda guerra mundial se inicia una nueva etapa de integracin
global, en la que conviene distinguir dos fases absolutamente diferentes, cuyo punto
de quiebre se produjo a comienzos de la dcada de 1970, como consecuencia de la
desintegracin del rgimen de regulacin macroeconmica establecido en 1944 en
Bretton
Woods,
de
la
primera
crisis
petrolera,
y
de
la
creciente movilidad de capitales privados, que se intensific a partir de los dos
fenmenos
anteriores y del fin de la "edad de oro" de crecimiento de los pases industrializados
(Marglin
y
Schor, 1990). Si este ltimo se define como el punto de quiebre, podemos hablar de
una
segunda
1 En Helleiner (2000a) se presenta una comparacin de estas dos visiones.
2 Vanse Maddison (1991, 1995 y 2001); O'Rourke y Williamson (1999); Dowrich y
DeLong (2001); Lindert y Williamson (2001) y O'Rourke (2001). El punto de partida,
en torno a 1870, es algo arbitrario, pero refleja la incipiente y an limitada
integracin internacional (e incluso interna, en los grandes territorios nacionales) de
los
mercados
de
bienes,
capital
y
mano
de
obra
registrada
hasta entonces, as como el alcance restringido del proceso de industrializacin en
la mayora de los pases que conformaban el ncleo de la economa mundial.

Fase de globalizacin, que comprende de 1945 a 1973, y que se caracteriz por un


gran
esfuerzo
por
desarrollar instituciones internacionales de cooperacin financiera y comercial, y por
la
notable
expansin del comercio de manufacturas entre pases desarrollados, pero tambin
por
la
existencia
de una gran variedad de modelos de organizacin econmica y una limitada
movilidad
de
capitales
y de mano de obra. En el ltimo cuarto del siglo XX se consolid una tercera fase de
globalizacin,
cuyas principales caractersticas son la gradual generalizacin del libre comercio, la
creciente
presencia en el escenario mundial de empresas transnacionales que funcionan como
sistemas
de
produccin integrados, la expansin y la considerable movilidad de los capitales, y
una
notable
tendencia a la homogeneizacin de los modelos de desarrollo, pero en la que
tambin
se
observa
la
persistencia de restricciones al movimiento de mano de obra.
Las races de este largo proceso se nutren de las sucesivas revoluciones
tecnolgicas
y,
muy
en particular, de las que han logrado reducir los costos de transporte, informacin y
comunicaciones. 3 La disminucin radical del espacio, en el sentido econmico del
trmino,
es
un
efecto acumulado de la reduccin de los costos y del desarrollo de nuevos medios
de
transporte,
a
lo
que se une la posibilidad de transmitir informacin en tiempo real, cuya primera
etapa
es
la
invencin del telgrafo y que se expande posteriormente con el telfono y la
televisin.
En
cambio,
el acceso masivo a la informacin slo se hace posible gracias a las tecnologas de
informacin
y
comunicaciones desarrolladas en los ltimos aos, que han permitido disminuir
drsticamente
el
costo de acceso, aunque evidentemente no ocurre lo mismo con el costo de
procesamiento
y,
por
consiguiente, de empleo eficaz de la informacin.
Los progresos registrados en el transporte, la informacin y las comunicaciones
forman
parte
de un conjunto ms amplio de innovaciones tecnolgicas que hicieron posible
adelantos
sin
precedentes en la productividad, el crecimiento econmico y el comercio
internacional.
En
los

pases europeos, los grandes capitales han estado vinculados al comercio


internacional
desde
los
orgenes del capitalismo moderno (Braudel, 1994). La internacionalizacin de la
produccin
de
las
empresas se remonta a fines del siglo XIX y aparece como subproducto de la
concentracin
econmica en los pases industrializados, que dio y sigue dando origen a las grandes
empresas
transnacionales. A partir de la dcada de 1970, se fue haciendo cada vez ms
comn
la
subcontratacin internacional de las tareas que suponen un uso ms intensivo de
mano
de
obra,
como el ensamble o la maquila, que se vio facilitada por la reduccin de los costos
de
transporte
y
las regulaciones comerciales adoptadas en los pases industrializados. ste
constituy
el
primer
paso hacia el desarrollo de sistemas de produccin integrados, que permiten la
segmentacin
de
la
produccin en distintas etapas (desmembramiento de la cadena de valor), y la
especializacin
de
plantas o empresas subcontratadas ubicadas en distintos pases en la produccin de
determinados
componentes, la realizacin de ciertas fases del proceso productivo y el ensamble
de
algunos
modelos.
Estos cambios en la estructura de la produccin y el comercio han realzado el
protagonismo
de las grandes empresas o conglomerados empresariales. De hecho, existe una
estrecha
relacin
entre el surgimiento de los sistemas integrados de produccin, el aumento de las
corrientes
de
comercio y de inversin extranjera directa, y el creciente protagonismo de las
empresas
transnacionales. El factor esencial ha sido indudablemente la liberalizacin del
comercio,
de
los
flujos financieros y de las inversiones en los pases en desarrollo, que se ha
acelerado
en
las
dos
ltimas dcadas. Estos fenmenos contribuyen a explicar la gran oleada de
inversin
extranjera
y
la
notable concentracin de la produccin a escala mundial, que caracteriz al ltimo
decenio
del
siglo XX.

En efecto, este proceso sera inconcebible sin el ferrocarril, la navegacin a vapor y


el telgrafo en el siglo XIX; la construccin de canales interocenicos (Suez en 1869
y Panam en 1903); del automvil, el avin, el telfono y la televisin en el siglo XX;
y, por supuesto, de la revolucin tecnolgica de la informacin y las comunicaciones
en las ltimas dcadas del siglo XX
Al igual que en el caso del comercio, las transacciones financieras internacionales se
iniciaron en Europa junto con los orgenes mismos del capitalismo moderno
(Kindleberger,
1984;
Braudel, 1994). En el siglo XIX, Londres era el principal centro financiero
internacional
y
bajo
su
hegemona se consolid el patrn oro como sistema de pagos internacionales y de
regulacin
macroeconmica. Pars fue su competidor ms cercano y, a comienzos del siglo XX,
se
sum
Nueva York. La suscripcin de capital para grandes proyectos, especialmente de
infraestructura
y
recursos naturales fueron, junto con la creacin de un mercado internacional de
bonos
de
deuda
pblica, las modalidades dominantes de los movimientos internacionales de
capitales
de
largo
plazo
en la primera fase de la globalizacin. A ellas se sum el financiamiento del
comercio
internacional,
en torno al cual surgi una incipiente red bancaria internacional. Las modalidades de
financiamiento
de largo plazo estuvieron expuestas a crisis recurrentes y prcticamente
desaparecieron
como
consecuencia de la depresin mundial de los aos treinta, y el colapso del patrn
oro
y
las
moratorias masivas que la acompaaron. Los acuerdos de Bretton Woods,
adoptados
en
1944
con
el
fin de crear un sistema multilateral de regulacin macroeconmica, basado en tipos
de
cambio
fijos
pero reajustables y la prestacin de apoyo financiero a los pases que enfrentaban
crisis
de
la
balanza de pagos, as como la aparicin de la banca oficial de financiamiento
internacional,
tanto
nacional (bancos de exportacin e importacin) como multilateral (Banco Mundial y,
posteriormente, el Banco Interamericano de Desarrollo y otros bancos regionales),
fueron
las
respuestas a esta situacin.
A su vez, la reaparicin del financiamiento privado internacional de largo plazo a
partir
de
la
dcada de 1960 fue producto de la nueva fase de estabilidad econmica mundial,

pero
tambin
de
una sucesin de factores: el excedente de dlares acumulado en ese decenio y de
petrodlares
en
el
siguiente; el abandono del esquema de paridades fijas de Bretton Woods y la
flotacin
de
las
principales monedas a comienzos de los aos setenta; el desarrollo acelerado del
ahorro
institucional en la dcada de 1980, encabezado por Estados Unidos y el Reino Unido,
y
el
nacimiento de un mercado cada vez ms amplio de derivados financieros en el
ltimo
decenio
del
siglo XX, que permiti subdividir los riesgos de los distintos activos y pasivos
financieros.
La globalizacin financiera ha sido ms rpida que la comercial y productiva, y se
puede
argumentar, con razn, que vivimos en una era de hegemona de lo financiero sobre
lo
real
(CEPAL, 2001a). Ambos procesos tienen como teln de fondo un profundo
reordenamiento
institucional a nivel mundial, cuyo elemento esencial ha sido la liberalizacin de las
transacciones
econmicas internacionales, corrientes y de capital. Sin embargo, el diseo de
nuevas
reglas
econmicas globales sigue siendo insuficiente y muestra claros vacos
institucionales.
En cambio, no ha habido una liberalizacin paralela de los flujos de mano de obra,
que
son
objeto de una estricta regulacin por parte de las autoridades nacionales (salvo
entre
los
pases
miembros de la Unin Europea). sta es una de las grandes diferencias entre la
primera
y
la
actual
fase de la globalizacin. La primera estuvo acompaada por dos grandes flujos de
migracin:
de
mano de obra europea hacia zonas templadas y de mano de obra, asitica en su
mayor
parte,
hacia
zonas tropicales. En conjunto estas corrientes migratorias abarcaron a cerca del
10%
de
la
poblacin
mundial de entonces (Banco Mundial, 2002a).
A esto se suma el sesgo de la regulacin de los flujos migratorios contra la mano de
obra
no
calificada que, en consecuencia, tiende a movilizarse por canales irregulares. Este
hecho
expone
a
los inmigrantes al abuso de los traficantes de trabajadores, acenta su indefensin

ante
las
autoridades y genera otra presin a la baja de la remuneracin del trabajo menos
calificado
en
los
pases receptores. Estas modalidades de regulacin de las migraciones absorben los
recursos
humanos ms calificados, y relativamente escasos, de los pases en desarrollo. Por
lo
tanto,
la
segmentacin de la movilidad laboral est contribuyendo a acentuar las
disparidades
de
ingreso
por
nivel de calificacin, tanto en los pases receptores como en los de origen.
Hay otros factores, ntimamente ligados a la esfera econmica, que han adquirido
una
gran
importancia a nivel mundial. Uno de ellos es la extensin de los problemas
ambientales
de
carcter
global. En los tres ltimos decenios ha quedado en evidencia y se ha documentado
cientficamente
una situacin planetaria sin precedentes, derivada de la escala creciente y
acumulativa
de
las
actividades humanas, que tiene efectos de carcter mundial como el calentamiento
global,
el
adelgazamiento de la capa de ozono estratosfrica, la merma de la biodiversidad, y
el
avance
de
la
desertificacin y la sequa, que adquieren una dimensin perversa, la de males
pblicos
globales.
Esto ha puesto de manifiesto la mayor interdependencia ecolgica de los pases,
que
confiere
un
carcter singular al momento histrico actual (CEPAL/PNUMA, 2001). La reversin de
estos
procesos ha dado origen a nuevos imperativos y oportunidades de cooperacin
internacional,
y
la
amenaza que representan para la sostenibilidad del crecimiento econmico ha sido
objeto
de
un
amplio y largo debate. Sin embargo, las respuestas instrumentadas hasta ahora son
claramente
insuficientes ante la magnitud que han ido adquiriendo los problemas.
Otra forma de "males pblicos globales", tambin vinculada al plano econmico, es
la
expansin de la delincuencia internacional: la produccin, el comercio y el consumo
de
estupefacientes, y su estrecha relacin con el financiamiento del terrorismo, el
trfico
de
armas
y
la
circulacin internacional de capitales ilcitos, derivada del trfico de estupefacientes
y
de
diferentes
formas de corrupcin que trascienden las fronteras nacionales. La necesidad de

controlar
la
circulacin de estos capitales, tanto en los pases en desarrollo como en los
desarrollados
y
en
los
centros financieros extraterritoriales (off-shore), ha sido reconocida con rezago,
porque
exige
limitar la vigencia del secreto bancario para dar paso a esquemas especiales de
control
de
la
circulacin de fondos de origen ilcito. Lamentablemente, los sistemas que se han
venido
desarrollando no incluyen, hasta ahora, medidas destinadas a combatir la
corrupcin.
II. Las dimensiones no econmicas
1. Dimensiones valricas y culturales
La globalizacin econmica evoluciona simultneamente a otros procesos que
tienen
su
propia dinmica. Uno de los ms positivos es el que la CEPAL ha denominado
"globalizacin
de
los valores", entendida como la extensin gradual de principios ticos comunes
(CEPAL,
2000a)
y
cuya manifestacin ms cabal son las declaraciones sobre los derechos humanos,
en
sus
dos
dimensiones ms importantes. En primer trmino, los civiles y polticos, que
garantizan
la
autonoma del individuo ante el poder del Estado y la participacin en las decisiones
pblicas.
En
segundo lugar, los derechos econmicos, sociales y culturales, que responden a los
valores
de
igualdad econmica y social, solidaridad y no discriminacin. Uno de sus principales
reflejos
ha
sido la creciente adhesin a las convenciones de las Naciones Unidas sobre
derechos
humanos
por
parte de los gobiernos (vase el grfico 1.1). Otra expresin de este fenmeno son
las
declaraciones
de las cumbres mundiales sobre medio ambiente, desarrollo social, poblacin, mujer
y
proteccin
de
los derechos del nio, entre otras, celebradas en el marco de las Naciones Unidas.
La
Declaracin
del Milenio (Naciones Unidas, 2000a) es una de las expresiones ms acabadas de los
principios
consagrados en dichas cumbres.
Es importante destacar que, al igual que en el plano econmico, esta "globalizacin

de
los
valores" tiene una larga historia, que est vinculada a las luchas de la sociedad civil
internacional.
Su manifestacin ms reciente es la conformacin de una sociedad civil global,
cuya
capacidad
de informacin y movilizacin se ha multiplicado con las nuevas tecnologas de la
informacin
y
las comunicaciones. Los antecedentes de esta sociedad se remontan al
internacionalismo
liberal,
surgido de las revoluciones de Estados Unidos y Francia a fines del siglo XVIII, cuya
expresin
ms concreta es la Declaracin de los derechos del hombre y el ciudadano de la
revolucin
francesa. Como bien se sabe, estos valores ejercieron una gran influencia en las
luchas
por
la
independencia en Amrica Latina y el Caribe, que se iniciaron con la revolucin
haitiana
de
1791,
como efecto directo de la revolucin francesa.
Mientras los derechos civiles y polticos consagrados en la Declaracin Universal de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas tienen su origen en los movimientos
liberales
de
fines
del siglo XVIII, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
es
el
producto de los movimientos sociales de los siglos XIX y XX; su principal expresin
poltica
ha
sido la organizacin Internacional Socialista en sus sucesivas manifestaciones. Por
su
parte,
el
internacionalismo feminista ejerci una influencia determinante a lo largo del siglo
XX
en
el
reconocimiento de la igualdad de derechos de las mujeres, mientras que el
internacionalismo
ambientalista ha venido jugando un papel destacado a partir de la dcada de 1960
en
la
incorporacin en las agendas nacionales e internacionales de los principios de
desarrollo
sostenible
(desde Estocolmo en 1972 hasta la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio
Ambiente
y
el Desarrollo, celebrada en Rio de Janeiro en 1992, y la sucesin posterior de
convenciones
ambientales globales). El surgimiento de un internacionalismo tnico en los ltimos
decenios
es
el
captulo ms reciente de esta larga historia de movimientos de la sociedad civil

internacional.
Sin embargo, cabe destacar que esta "globalizacin de los valores" se enfrenta en
algunos
casos con una globalizacin de carcter diametralmente opuesto, que surge de la
penetracin
de
los
valores de la economa de mercado en las relaciones sociales (productivas,
culturales
e,
incluso,
familiares). En efecto, la tensin que se produce entre esos principios ticos
comunes
y
la
extensin
de las relaciones de mercado a la esfera de los valores, implcita en el concepto de
"sociedad
de
mercado", es otro elemento distintivo del proceso de globalizacin. Esta tensin
suele
alcanzar
ribetes conflictivos, debido a que el marco internacional no cuenta con los
mecanismos
de
mediacin que en el plano nacional ha proporcionado histricamente la poltica.
La prolongada historia de los movimientos sociales ha adquirido en los ltimos aos
una
nueva dimensin: la lucha por el derecho a la identidad de pueblos y grupos sociales
que
se
sienten
amenazados por la tendencia a la homogeneizacin cultural que impone la
globalizacin.
Este
"derecho a ser diferente" interacta de diversas maneras con los derechos humanos
en
el
sentido
tradicional, que reconocen la igualdad de los ciudadanos, entre s y ante el Estado.
Igualdad
e
identidad tienen, por lo tanto, una compleja relacin en el plano global.
La globalizacin ataca y fomenta, a la vez, la diversidad cultural. De hecho,
segmentos
enteros de la humanidad sienten amenazadas sus historias irrepetibles y los valores
que
rigen
sus
comunidades. Pero, al mismo tiempo, la globalizacin estrecha las relaciones entre
tradiciones
culturales y modos de vida distintos, y propicia una pluralidad de interpretaciones
sobre
el
orden
global.
El dinamismo de este proceso plantea problemas sin precedentes. Por una parte,
amenaza
con
convertir el enriquecedor dilogo de culturas en un monlogo. Por otra, la
interaccin
abre
oportunidades culturales a nuevos y variados grupos y personas, incluidas las
relacionadas
con
la

mezcla de distintas culturas. Esta incorporacin a travs de mecanismos de


participacin
y
exclusin se expresa en nuevas formas de organizacin. Nuevas redes, virtuales o
no,
sustituyen
a
las tradicionales formas de organizacin de los movimientos contestatarios.
Inclusin e identidad: la cuestin tnica
Amrica Latina y el Caribe es un crisol de culturas donde diversidad y universalidad
se
mezclan
y
combinan. En la regin viven ms de 400 pueblos indgenas, unos 50 millones de
personas
que,
paulatinamente, han ido fortaleciendo su capacidad de organizacin poltica, de
reivindicacin
de
su
identidad tnica y de defensa de su cultura. Cinco pases agrupan casi el 90% de la
poblacin
indgena
regional: Per (27%), Mxico (26%), Guatemala (15%), Bolivia (12%) y Ecuador
(8%).
Por
su
parte,
la
poblacin negra y mestiza afrolatina y afrocaribea alcanza casi 150 millones de
personas,
que
se
ubican
especialmente en Brasil (51%), Colombia (21%), la subregin del Caribe (16%) y
Venezuela
(12%).
A principios del nuevo milenio los pueblos indgenas, afrolatinos y afrocaribeos
presentan
los
peores indicadores econmicos y sociales y tienen escaso reconocimiento cultural y
acceso a instancias de decisin pblica. Amrica Latina y el Caribe enfrenta aqu un
gran desafo: la integracin social requiere del reconocimiento y la valoracin de la
diversidad cultural. Esto implica que los Estados, gobiernos y sociedades reconozcan
los derechos de las diferentes etnias, los incorporen a la legislacin y provean los
medios necesarios para su ejercicio real. Asimismo, las polticas de desarrollo deben
abrir espacios que permitan a estas poblaciones desarrollar sus potencialidades y
compartir cdigos bsicos de la modernidad, sin que ello conlleve la prdida de su
identidad.
El inusitado desarrollo de los medios de comunicacin condiciona estos procesos de
una
manera singular y tambin da origen a nuevos problemas. En primer trmino,
agiganta
la
brecha
entre los cnones culturales privilegiados por las cadenas globales y las bases
culturales
y
artsticas
de los pases y regiones. En segundo lugar, su control a nivel nacional e
internacional,
est
concentrado en pocas manos. Esta situacin atenta contra el ideal de diversidad
cultural,
ya
que
el

manejo del intercambio simblico incide en la construccin de la identidad, de las


opiniones
y
de
las convicciones.4 Tercero, el desarrollo de medios audiovisuales se traduce en un
notable
aumento
de
las expectativas personales. El acceso a la informacin no siempre guarda relacin
con
las
posibilidades de trabajo e ingreso seguros y, por ende, de bienestar y consumo. El
efecto
de
demostracin trasciende hoy ms que nunca las fronteras nacionales. Por ltimo, la
integracin
o
marginacin del intercambio informtico se ha transformado en un elemento crucial
para
el
ejercicio de la ciudadana, lo que plantea un problema fundamental: cmo evitar la
brecha
entre
los
informatizados y los que sufren de invisibilidad electrnica.
2. La dimensin poltica
Las relaciones polticas internacionales tambin han sufrido cambios de gran
envergadura
en
los ltimos decenios. El fin de la guerra fra marc un fuerte vuelco en el clima
imperante
entre
Estados soberanos, en tanto que la exacerbacin de varios conflictos localizados y
su
mayor
visibilidad provocaban tensiones internacionales de naturaleza muy distinta a las del
perodo
anterior. Si bien estas tendencias ya se hacan notar desde la dcada de 1970, en el
ltimo
decenio
del siglo XX se consolidaron, en especial debido a las profundas transformaciones
ocurridas
tras
la
cada del Muro de Berln. La acentuacin de la primaca estadounidense, los
esfuerzos
europeos
por
crear un bloque capaz de tener un papel protagnico en la economa y la poltica
mundial,
el
rezago
de Japn, el surgimiento de China y de India y la abrupta transicin de los pases
socialistas
fueron
sus rasgos ms sobresalientes.
Estos profundos cambios polticos acaecidos en el mundo otorgaron a la democracia
representativa una preponderancia nunca vista. La aceptacin de los principios de
pluralismo
y
de
alternancia en el poder, de vigencia de la divisin de poderes del Estado, de
eleccin
de
autoridades
como base de la legitimidad, y de reconocimiento de la mayora y respeto de las

minoras
orientaron
el discurso poltico y comenzaron a aplicarse en forma mucho ms generalizada.
Sin embargo, las transformaciones en curso plantean cuestionamientos al conjunto
de
instituciones democrticas respecto de su funcionamiento en sociedades donde la
informacin,
el
peso de la imagen y el poder del dinero desempean un papel fundamental. Estas
crticas
se
extienden a los partidos polticos, a los parlamentos, a la relacin entre electores y
representantes
e
incluso al sentido de la poltica, sobre todo en las regiones del mundo en desarrollo
marcadas
por
la
exclusin y la pobreza, aunque no slo en ellas. Aunque la democracia concita una
adhesin
mayoritaria, en no pocos casos las opiniones respecto de su funcionamiento y
eficacia
para
responder a las necesidades de la poblacin son negativas. As como no se han
obtenido
beneficios
significativos del dividendo de la paz despus de la guerra fra, tampoco ha sido
posible
un
pleno
aprovechamiento del bono de la democracia.
A pesar de estas dificultades, se sigue reconociendo que la democracia es la mejor
manera
de
establecer una agenda de desarrollo (Sen, 1999) y que el buen gobierno se
caracteriza
por
un
perfeccionamiento del diseo, la gestin y la evaluacin de las polticas pblicas,
entendidas
como
la unidad analtica y operativa del gobierno (Lahera, 1999). Pese a esto, los
gobernantes
y
los
dirigentes polticos se ven sometidos a la tensin de conseguir un amplio apoyo
local
y,
4 Ninguno de los primeros veinte grupos multimedia existentes en el mundo es
iberoamericano y cuatro de los cinco conglomerados ms grandes provienen del
mundo anglosajn. En 1999, cuatro agencias controlaban el flujo internacional de
noticias escritas. Si estas cifras tienen correlacin con el grado de influencia
simblica, cun audible y visible es Amrica Latina y el Caribe en el
mundo? simultneamente, respetar las rgidas reglas derivadas de formas
especficas de globalizacin. En tal sentido, se podra afirmar categricamente que
no tiene sentido fomentar la democracia como valor universal si no se permite que
los procesos nacionales de representacin y participacin influyan en
la determinacin de las estrategias de desarrollo econmico y social, y ejerzan una
mediacin
eficaz
de las tensiones propias del proceso de globalizacin.

La menguada capacidad del Estado afecta el papel que puede desempear el sector
pblico
en
la reduccin del costo de los procesos de destruccin creativa, asociados a la
acelerada
transformacin estructural, e incluso acenta las dificultades que plantea la
modernizacin
del
Estado. Sin embargo, es poco realista postular simultneamente las virtudes de la
globalizacin
y
de
la desintegracin del Estado. El papel del Estado social y generador de
externalidades
tecnolgicas
e institucionales es y seguir siendo importante. En un mundo de riesgos globales,
la
consigna
de
sustituir la poltica y el Estado por la economa es cada vez menos convincente. Por
consiguiente,
conviene recordar la categrica advertencia de Polanyi (1957) en su anlisis del
colapso
de
la
primera fase de globalizacin: si el mercado pretende subordinar a la sociedad,
terminar
por
destruir sus propios cimientos.
III. Oportunidades y riesgos
En el acceso a las nuevas tecnologas, al igual que en el mbito comercial, la
globalizacin
de
los mercados ofrece a los pases en desarrollo amplias oportunidades de mejor
integracin
en
la
economa mundial. En ese sentido, puede decirse que el crecimiento sostenido del
comercio
internacional, y el fortalecimiento de las reglas multilaterales y de los mecanismos
de
solucin
de
controversias, en el marco de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), son
elementos
propicios. Tambin lo es el regionalismo, si se entiende en los trminos positivos
propuestos
por
la
CEPAL, es decir como un regionalismo abierto (CEPAL, 1994). Pero estos procesos
favorables
se
enfrentan a la apertura incompleta de las economas desarrolladas, reflejo de las
prcticas
proteccionistas que siguen predominando en el mundo, as como a la sobreoferta de
determinados
bienes en el comercio internacional, sobre todo de materias primas. Los pases en
desarrollo
encaran, adems, el reto de adecuar sus polticas a los mecanismos institucionales
que
exige
la
OMC, tarea que no ha resultado fcil y que incluso puede tener consecuencias ms

restrictivas
de
lo
conveniente. De hecho, como veremos ms adelante, cuando no existe una
autntica
igualdad
de
oportunidades a nivel internacional, las normas globales slo generan mayores
disparidades.
El explosivo desarrollo financiero mundial ha creado oportunidades de
financiamiento
y
de
cobertura de riesgos financieros, pero tambin ha dejado en evidencia los inmensos
problemas
que
provoca la asimetra entre las fuerzas dinmicas del mercado y la debilidad de los
marcos
institucionales que lo regulan.5 La coexistencia de la globalizacin financiera y de
polticas
macroeconmicas nacionales, que siguen formulndose en funcin de intereses y
contextos
internos, crea no pocas tensiones para los pases en desarrollo. Sus gobiernos estn
sujetos
a
la
incertidumbre que generan las polticas macroeconmicas adoptadas por los pases
desarrollados,
que no internalizan adecuadamente sus efectos sobre el resto del mundo y carecen
de
mecanismos
de coordinacin para garantizar su coherencia global. A ello se suman los problemas
propios
del
mercado financiero, en especial la volatilidad y los fenmenos de contagio, que
han
afectado
duramente a los pases de Amrica Latina y el Caribe en los ltimos decenios. Estos
fenmenos
se
vinculan a la incapacidad del mercado de distinguir adecuadamente entre distintos
grupos
de
prestatarios, hecho que produce un efecto de manada en el comportamiento del
mercado
financiero, tanto en los perodos de bonanza como de crisis. Los pases en desarrollo
se
enfrentan
a
una peligrosa globalizacin de la volatilidad financiera, que puede tener efectos
negativos
en
trminos de crecimiento econmico y equidad (Ffrench-Davis y Ocampo, 2001;
Rodrik,
2001b).
La inestabilidad financiera es la manifestacin ms evidente, aunque no la nica, de
la
progresiva asimetra entre el dinamismo de los mercados y la inexistencia de una
gobernabilidad
econmica adecuada. Otras de sus manifestaciones son la notable concentracin
econmica
que
se
viene observando en el mundo entero y las mltiples tensiones distributivas

provocadas
por
el
proceso de globalizacin, entre un pas y otro y dentro de un mismo pas.6 Este
hecho
refleja,
entre
otros fenmenos, las elevadas exigencias de educacin y conocimiento que
imponen
las
tecnologas
y los mercados globales, y que amenazan con marginar a quienes no estn
plenamente
preparados
y
de concentrar an ms, en unos pocos pases, grupos sociales y empresas, la
disponibilidad
de
dichas tecnologas y el desarrollo de nuevos conocimientos. Este proceso forma
parte
de
nuevas
y
antiguas amenazas a la seguridad econmica y social de la poblacin, que se
enfrenta
a
un
debilitamiento de los sistemas de proteccin, desde los de ndole familiar hasta los
de
responsabilidad del Estado.
La globalizacin tambin puede contribuir al surgimiento y la valorizacin de
ventajas
comparativas ambientales, entre otras la utilizacin sostenible de capital natural de
valor
econmico
(forestal, pesquero, turstico), ecolgico (sumidero de carbono y otros
contaminantes)
o
bien
de
valor esttico, histrico y cientfico. Esto puede dar origen a un sinnmero de
polticas
vinculadas
al
desarrollo del ecoturismo, la investigacin de nuevos frmacos, la utilizacin del
conocimiento
emprico sobre manejo de recursos naturales y propiedades econmicas de la
biodiversidad
local,
la
utilizacin de la oferta ecolgica regional (biomasa y recursos naturales, entre
otros),
el
aprovechamiento productivo de nichos ecolgicos nicos y la negociacin
internacional
en
torno
a
servicios ecolgicos regionales de inters global. En el mbito nacional, la
globalizacin
puede
perfeccionar las polticas pblicas, elevando el costo de instrumentacin de
estrategias
no
sostenibles que influyan negativamente en el desarrollo a largo plazo. Uno de los
riesgos
que
se
plantean en este mbito es la posible prdida de ventajas comparativas
tradicionales,
sin
que
necesariamente se logren otras nuevas.
Los procesos ambientales globales afectan por definicin a todos los pases, pero los
pases

pequeos ubicados en zonas tropicales, en particular los insulares, son ms


vulnerables
a
los
cambios ambientales globales, como bien lo ilustra la frecuencia e intensidad cada
vez
mayores
de
los desastres provocados por fenmenos naturales. Adems, si no se adoptan
polticas
internacionales y nacionales especficas, cabe prever que ir en aumento la
tendencia
a
la
explotacin excesiva de ciertos recursos naturales, a la subutilizacin de otros y al
traspaso
de
los
costos ecolgicos desde los pases que son grandes contaminadores a la regin.
La globalizacin tambin ofrece oportunidades sin precedentes en el terreno no
econmico.
Como se ha sealado, la expansin de los valores globales, la lucha por el derecho a
ser
diferente
y
la creacin de mecanismos internacionales de defensa de la ciudadana son
adelantos
notables,
que
se reflejan en la consolidacin, sin duda insuficiente, de los derechos humanos, la
democracia,
la
igualdad de gnero y el respeto de la diversidad tnica. La ruptura de estructuras
arcaicas
de
dominacin y el control del abuso de poder en los pases deben considerarse como
progresos
de
la
era global, aunque subsisten las tensiones provocadas por la falta de canales que
permitan,
en
algunos casos, legitimar las acciones internacionales y atenuar los inmensos
desequilibrios
de
poder
que se observan a nivel mundial. La globalizacin de los medios de comunicacin y
su
concentracin en pocas manos tambin plantea nuevos problemas, ya que crea
grandes
tensiones
entre homogeneidad y diversidad cultural, y una enorme distancia entre integracin
simblica
al
mundo global y escasa capacidad de integracin material, debido a las marcadas
desigualdades
existentes.
Muchos de los problemas mencionados son un reflejo del carcter incompleto y
asimtrico
de
la agenda de polticas que ha acompaado a la actual fase de globalizacin, en gran
medida
a
causa
de las disparidades de poder y organizacin de los actores internacionales que
influyen
en
su
formulacin e instrumentacin. En los trminos utilizados en los debates financieros
de
los
ltimos

aos, todo esto subraya la necesidad de una nueva arquitectura internacional


para
la
era
de
la
globalizacin, basada en una agenda amplia y en un proceso de negociacin
representativo
y
plural.
En esta agenda global se debe incluir tanto la provisin de bienes pblicos globales,
como
la
correccin de las grandes desigualdades y asimetras internacionales. La estructura
internacional
presenta, en primer lugar, un contraste entre el desarrollo dinmico de los mercados
y
el
rezago
en
la estructuracin de una gobernabilidad global, que ha conducido a una provisin
subptima
de
"bienes pblicos globales" (Kaul, Grunberg y Stern, 1999). Una segunda categora de
problemas
obedece a la falta de instrumentos internacionales eficaces que garanticen el logro
de
las
metas
de
desarrollo reiteradas en forma peridica, ms recientemente en la Declaracin del
Milenio
de
las
Naciones Unidas. La tercera categora se relaciona con la correccin de las
asimetras
que
enfrentan
los pases en desarrollo en el orden global, en materia productiva y tecnolgica, en
las
esferas
financiera y macroeconmica, y a causa del contraste entre la alta movilidad
internacional
de
los
capitales y las estrictas restricciones impuestas al movimiento de mano de obra
(Ocampo,
2001a).
En las primeras dcadas posteriores a la segunda guerra mundial, se reconoci
explcitamente
la necesidad de corregir las asimetras del sistema econmico internacional. Los
compromisos
adquiridos en materia de asistencia oficial para el desarrollo y trato preferencial a
los
pases
en
desarrollo en el rea comercial fueron algunos de los resultados parciales, aunque
relativamente
frustrantes, de ese esfuerzo por construir un "nuevo orden econmico
internacional".
Esta
visin
se
ha erosionado radicalmente en los ltimos decenios y ha sido sustituida por un
paradigma
alternativo, segn el cual el objetivo bsico del reordenamiento de la economa
internacional
debe
ser el garantizar "condiciones igualitarias" que permitan el funcionamiento eficiente
de
las
libres
fuerzas del mercado. La evidencia de continua profundizacin de las desigualdades
en
el
ltimo

medio siglo, que prolonga las tendencias de ms larga data, demuestra que ambos
enfoques
han
sido
insuficientes.
El dficit de gobernabilidad global, que abarca todos estos temas, refleja otro
conflicto
profundo: el contraste entre problemas globales y procesos polticos locales. Esta
discrepancia
implica, fundamentalmente, que no existen mecanismos de toma de decisiones a
nivel
mundial
que
hagan posible una adecuada representacin de los intereses de los pases y de los
sectores
sociales
menos poderosos. Evidentemente, esta situacin provoca tensiones, debido a que
los
espacios
para
el ejercicio de la ciudadana y la democracia siguen siendo nacionales y locales.7 De
hecho,
ste
es
el sentido ms importante que sigue teniendo el concepto de nacin en el mundo de
hoy,
aunque
la
globalizacin tambin acenta las tensiones que enfrentan los gobiernos entre las
demandas
de
la
ciudadana, acrecentadas por la democracia, y la restriccin de sus mrgenes de
accin
derivada
de
la misma globalizacin.