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br/content/ABAAABA2YAL/assistencia-social-protecaosocial

Escola de Formao Poltica Miguel Arraes

Texto de Referncia
Mdulo II
Polticas Pblicas e Direitos Humanos
Aula 04
Assistncia Social e Polticas de Enfrentamento da Pobreza
Assistncia social E PROTECAO SOCIAL: UMA NOVA HISTORIA
Isa Maria F. Rosa Guar.
Neusa Francisca de Jesus
1- UM POUCO DA HISTRIA DA ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL

O Estado Social brasileiro

2- ASSISTNCIA E PROTEO SOCIAL

Pobreza, renda e economia solidria

Bolsa-familia

Economia solidria
3- ORGANIZAES SOCIAIS E TERCEIRO SETOR

Voluntariado
4- A REGULAO DA ASSISTNCIA SOCIAL BRASILEIRA

A nova poltica de assistncia social

5- ASSISTNCIA SOCIAL COMO POLTICA PBLICA DE VIABILIZAO DE DIREITOS

Funes da Poltica Nacional da Assistncia Social

A Proteo Social

O CRAS e sua funo na rede socioassistencial

A Defesa Social e Institucional

Vigilncia Socioassistencial
6- O SISTEMA NICO DA ASSISTNCIA SOCIAL SUAS

Gesto do SUAS

Instrumentos de gesto NOB/SUAS e como eles so utilizados

As instncias de articulao, pactuao e deliberao

A lgica do financiamento e a diviso de responsabilidades

Participao e cultura cvica: o potencial dos Conselhos

7 - CONSIDERAES FINAIS

Referncias Bibliogrficas
Assistncia social E PROTECAO SOCIAL:
UMA NOVA HISTORIA
O visibilizao da excluso social1 e da pobreza no Brasil de hoje e a discusso sobre as
alternativas para seu enfrentamento tm colocado na agenda nacional o tema da assistncia
social, muitas vezes disfarado em outras expresses, como terceiro setor, solidariedade ou
responsabilidade social.
A ajuda ao prximo, como expresso da solidariedade ou da caridade crist, marcou a histria
da assistncia social, deixando uma herana simblica que a associa s aes de assistncia

desenvolvida pelas entidades sociais e ao assistencialismo e no s demais polticas sociais

como direito dos cidados.
Atualmente, a assistncia social vive um momento instituinte: grandes mudanas esto
ocorrendo e devero ocorrer com a implantao do SUAS Sistema nico da Assistncia
Social e regulamentaes decorrentes. So mudanas que exigem alterao de culturas e
processos historicamente fundados e que propem novas estruturas de ateno direta e de
gesto dos servios e programas de proteo social.
Como indicao principal desse processo est a de que a assistncia social saia do lugar das
carncias para o patamar dos direitos; o que no significa abolir a ateno s necessidades,
mas a recolocao delas num plano de exigibilidade pblica.
Neste texto, resgatamos um pouco da histria da assistncia social no Brasil e as alternativas
de ateno populao em situao de pobreza tradicionalmente utilizada para ento
apresentarmos a realidade atual que apresenta um novo conceito de assistncia social como
proteo social e como poltica reconhecida no mbito da seguridade social brasileira. Neste
percurso, discutimos aspectos dessa poltica objetivados em programas pblicos de maior
repercusso nacional, bem como a histrica atuao das organizaes sociais na rea.
A nova poltica de assistncia social brasileira se pauta numa nova regulao, que nasce na
Constituio de 1998 e se consolida no Sistema nico da Assistncia Social. A se definem
novas funes e so determinadas as estruturas de servios e de gesto mais descentralizada
e participativa. Apresentamos ainda os instrumentos e recursos de gesto preconizados pelo
SUAS, que estimulam a participao e cultura cvica na ateno populao mais castigada
pelos agravos sociais do modelo econmico-social em que vivemos.
1- UM POUCO DA HISTRIA DA ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL
As primeiras iniciativas de atendimento aos necessitados ocorreram no seio das igrejas,
especialmente da Igreja Catlica. As aes sociais das ordens religiosas assumiam seu
compromisso com os pobres com base na caridade e generosidade crist desenvolvendo
aes de benemerncia que ocorriam de forma individualizada - na concesso de esmolas ou
auxilio material, ou em atividades regulamentadas e organizadas. A partir do sculo XVIII a
igreja criou as estruturas de coleta de doaes, estabeleceu a oferta de servios e construiu
inmeras obras pias, localizadas ao lado das igrejas e dos conventos religiosos.
As Santas Casas de Misericrdia se tornaram as instituies mais conhecidas da igreja ao
longo dos sculos XVIII e XIX e a partir delas as diversas necessidades emergenciais da
populao eram atendidas. O aumento das demandas sociais levou as diretorias a organizar
instituies regulares de atendimento coletivo: na rea da sade foram criados hospitais
especializados, como aqueles que atendiam exclusivamente os doentes de hansenase ou
tuberculose; para o atendimento aos desamparados surgiram as rodas dos expostos ou roda

dos enjeitados2 um recurso para manter em sigilo a identidades dos pais que abandonavam
seus filhos aos cuidados de amas e irms de caridade.
A partir de 1822, com a populao das cidades aumentando, cresceu tambm o numero de
crianas abandonadas e perambulantes o que levou as Santas Casas criao de inmeras
instituies sociais para rfos, abandonados e outros necessitados. Surgiam assim as
grandes instituies de cuidados que se baseavam na internao e no isolamento social como
os asilos, hospitais de insanos ou doentes crnicos, orfanatos e educandrios. Os recursos
para este atendimento deveriam ser providos pelas Cmaras Municipais ou Assemblias
Provinciais.
A superlotao das obras sociais obrigava as instituies a inmeras adequaes e
construo de novas unidades. No final do sculo XIX, o aumento do xodo rural, a introduo
do trabalho assalariado e o fim da escravatura fizeram surgir o movimento higienista - uma
associao entre a assistncia e a medicina social para proteger as cidades do grande numero
de invlidos, rfos e delinqentes. Mdicos higienistas e juristas sob influencia das idias
iluministas tentaram introduzir conceitos e tcnicas cientificas nos servios sociais existentes
cujas praticas consideravam ultrapassadas. (Baptista 2006).
No perodo da gnese do Servio Social como profisso e sua entrada na universidade como
rea acadmica de formao, a questo social esteve fortemente vinculada doutrina social da
Igreja inspirada nas encclicas papais Rerum Novarum de 1891 e Quadragsimo Ano de
1931(Mestriner.2005). Num contexto poltico de surgimento e consolidao dos ideais
socialistas na Europa, a Igreja se coloca ao lado dos pobres e explorados, mas adota uma
posio humanista, aceitando o capitalismo como modelo (Manrique, 2006).
Em So Paulo, no inicio do sculo XIX e inicio do sculo XX, a chegada de inmeros imigrantes
levou ao desamparo algumas famlias ou pessoas estrangeiras que no conseguiam sua
manuteno econmica num novo pas. Isto estimulou alguns grupos tnicos como os
japoneses, portugueses, italianos, libaneses, judeus entre outros, a criarem as sociedades de
auxlio mtuo para ajudar seus compatriotas3.
Por volta dos anos 20, quando a assistncia social comeou a ser assumida legalmente pelo
estado4, esta manteve ainda uma relao orgnica com a filantropia 5 embora j se
prenunciasse uma crescente laicizao e profissionalizao da rea. Num processo
contraditrio, a assistncia se instala como poltica social de responsabilidade pblica, mas se
realiza sempre mediada pela ao das organizaes sem fins lucrativos, muitas delas
inspiradas nos ideais de benemerncia ou filantropia dos primeiros momentos da assistncia
social.
A ordem social estabelecida no governo Vargas deu nova interpretao aos problemas sociais
introduzindo na Constituio de 1934 o dever do Estado de prover condies preservao
fsica e moral da infncia e da juventude e de garantir o auxilio do Estado aos pais miserveis
que no conseguissem garantir a subsistncia de seus filhos. (Baptista 2006) Este perodo,
segundo Mestriner (2006) se caracterizou pela filantropia disciplinadora que respondia

exigncia de se preparar, amparar e educar o trabalhador para ser produtivo adaptando-se ao

novo mercado de trabalho.
O modo de atuao da assistncia social nas primeiras dcadas do sculo XX mantinha ainda
um carter paternalista: ofertava o auxilio ou a ajuda material, mas mantinha o beneficiado na
condio de pobreza e subalternidade. A crtica aos trabalhos de cunho
assistencialista6 marcou o discurso das cincias sociais nos anos 70 e 80; nele defendia-se a
idia de era preciso no apenas dar o peixe, mas ensinar a pescar, sugerindo uma atuao
que promovesse alteraes mais diretas na qualidade de vida dos assistidos e que no apenas
atendesse s suas necessidades imediatas.
Num contexto histrico, econmico e social bastante heterogneo e contraditrio, os polticos
logo descobriram as vantagens da ajuda aos pobres como moeda eleitoral. A assistncia social
nesta perspectiva foi usada como um recurso clientelista que mantinha os usurios como
devedores dependentes e manobrados pelo poder poltico do doador. Complementarmente,
em muitos estados e municpios a assistncia social pblica era (e continua sendo) exercida
pelas primeiras-damas institucionalizando o assistencialismo e conservando um carter de
"favor transfigurado em benevolncia, que mantm os usurios como carentes ou
"assistidos" e no como beneficirios de um direito social. A assistncia assim conduzida
instalava-se na periferia da poltica publica, embora carregasse uma aura de importncia pela
proximidade com o poder na figura da mulher do governante.
Em plena vigncia da ditadura, a luta pela melhoria das condies objetivas de vida do povo,
embora mantivesse um discurso crtico, se dava por um pacto associativo com o estado
buscando ampliar a oferta de servios e programas sociais nas comunidades. Isto levou as
organizaes de trabalho social a criarem servios que processavam demandas no atendidas
por outras polticas sociais como, por exemplo, os programas de habitao popular, cursos
profissionalizantes, creches e programas educativos complementares escola, entre outros.
A criao de unidades de atendimento com caractersticas de instituio total continuou durante
a maior parte do sculo XX, mas j no final dos anos 40 se denunciavam as precrias
condies e a inadequao das formas institucionais de atendimento s crianas abandonadas
e aos menores delinqentes7. Tais questionamentos foram reiterados em muitos fruns e
seminrios sociais e, nos anos seguintes, a presso por solues para a questo social
resultou em iniciativas diretas ou indiretas do governo, que tentava incorporar uma dimenso
tcnica e cientifica aos programas. Buscou-se organizar e estruturar os servios voluntrios e
incorporar ao servio pblico os profissionais das cincias sociais, especialmente assistentes
sociais, mas tambm psiclogos, pedagogos e psiquiatras visando substituir o padro
assistencialista e repressor pelo padro tcnico ento difundido pelas cincias.
O Estado Social brasileiro
Enquanto nos paises centrais se forjava o chamado Estado de Bem-Estar Social ou Welfare
State8 , como alternativa de regulao da economia capitalista, no Brasil o Welfare State surge
a partir de decises autrquicas e com carter predominantemente poltico, normatizando

sobre as condies de trabalho e venda da fora de trabalho. (Medeiros, 2001). O

empobrecimento da populao novamente suavizado pelas aes assistenciais e pela
criao de grandes organismos nacionais de poltica social. Por esta razo muitos autores
recusam a idia de que exista ou tenha existido no Brasil um Estado de Bem-Estar Social
considerando que algumas polticas de seguridade social focalizadas e descontnuas no so
em nada similares em cobertura e natureza aos processos que ocorreram na Europa (Gomes
2006).
Apesar do avano poltico com o retorno democracia e do aumento da participao popular,
no final da dcada de 80 as polticas sociais ficaram estagnadas ou se retraram; e o resgate
da dvida social no passou de retrica frente ao avano das medidas de ajuste
macroeconmico. A desativao das estruturas pblicas no campo social desarticulou servios
e deu espao ao retorno das aes assistencialistas e clientelsticas.
O desmantelamento das agncias pblicas de nvel nacional e suas regionais Legio
Brasileira de Assistncia -LBA e Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia- CBIA - ,
justificado pela necessidade de descentralizao, apontou para o municpio como lcus
privilegiado da ao social. Entretanto, os municpios e os agentes municipais ainda estavam
despreparados e sem recursos para atender s demandas no incorporadas a cultura
burocrtica e poltica local. Isto provocou a descontinuidade e baixa qualidade na oferta de
servios.
A desarticulao entre os diferentes nveis de governo nesta fase, tornou confusas as aes de
assistncia social. At mesmo entre orgos do mesmo governo prevalecia a irracionalidade
administrativa com a superposio de programas e projetos. Essa descoordenao provocava
o desperdcio de recursos pblicos, principalmente aqueles destinados ao financiamento de
servios assistenciais prestados pela rede de entidades sociais no-governamentais.
O marco importante em termos legais de deu com a Constituio Federal de 1988 quando a
assistncia social ganhou o estatuto de poltica social compondo o trip da seguridade social
com a poltica de sade e a previdncia social. Entretanto, as mudanas legais no se
objetivam imediatamente, pois encontram estruturas e culturas moldadas pela forma de
atuao fragmentada, pela resistncia, explcita ou implcita dos feudos de poder dos polticos
e dos agentes sociais pblicos ou privados e pelo despreparo dos funcionrios.
A partir da Constituio ocorreram outras regulamentaes como a Lei Orgnica da Assistncia
Social LOAS e o Estatuto da Criana e do Adolescente - ECA. Mais recentemente a
aprovao do Sistema nico da Assistncia Social SUAS e da NOB - Norma Operacional
Bsica da Assistncia Social conferem um novo status e um desafio maior poltica pblica de
assistncia social. Essas normas legais evidenciam que este um campo ainda em construo
que transita do antigo modelo para um novo estatuto em que a assistncia se coloca como
direito social, mesmo que ainda esteja muito longe sua efetiva concretizao.
Os ventos favorveis descentralizao e municipalizao das polticas sociais deram maior
autonomia aos programas locais e garantiram maior proximidade com a populao. Alm disso,

foram ampliados os canais de participao social, atravs dos Conselhos Municipais e houve
maior estmulo articulao das polticas setoriais.
Se historicamente, foi no plano organizacional e burocrtico que se enraizaram as mais fortes
contradies da rea de assistncia social tambm neste campo que vem se desenvolvendo
a reestruturao atual da poltica de assistncia, que tem como diretrizes a participao da
sociedade, a integrao dos programas e a descentralizao poltico- administrativa. Uma nova
regulao impe hoje um novo modelo de atuao, mas ela no se faz sem a superao de
atitudes e culturas enraizadas na tradio social brasileira. 9
Tipologia das organizaes sociais por perodos histricos at 1999
Tipos de organizao

Perodo Imperial at
Obras Pias atendimento conjunto
1889 filantropia
(uma s massa)a rfos , invlidos,
caritativa assistncia e
enfermos, delinquentes e alienados
represso

Tipos de regulao
Religiosa: testamentos,
subscries e auxlios
provinciais ( pela Junta da
Fazenda Nacional ou Cmara
Municipal do Imprio)

Obras sociais: atendimento por

especialidades para:
Crianas- asilos, orfanatos e

Medico-religiosa

internatos
Velhos e invlidos asilos
Primeira Republica de
1889 at 1930
filantropia higinica:
assistncia, preveno
e segregao

Alienados hospcios
Mendigos asilos de
mendicidade
Doentes sanatrios,
dispensrios, lazaretos

Auxlios provinciais ( pela

Junta da Fazenda Nacional
ou Cmara Municipal do
Imprio)
Jurdica 1. Juzo de
Menores no rio de Janeiro
(1923)
Cdigo de Menores ( Mello
Matos) 1927

Imigrantes instituies de
auxilio mtuo
Getulismo 1930 a
1945

Instituies assistenciais ( influencia

das encclicas sociais)
Materno-infantil:hospitais ,

Estatal Constituio Federal

de 1934
Presidente da

ambulatrios,postos de sade
Proteo infncia: orfanatos, creches ,
internatos
De educao: educandrios,de
assistncia pr-primria,
primria,profissionalizante, educao de
anormais, educao e reeducao de
adultos

Repblica: - contribuies
caridade oriundas de taxas
alfandegrias a bebidas
alcolicas e embarcaes

Proteo a jovens: organizaes da

juventude,escolas profissionais.

Ministrio da Justia e

Negcios Interiores Caixa de

Subvenes ( 31/08/31)
De auxlios mtuos: instituies tnicas e Certificado de Utilidade
de categorias profissionais
Pblica (28/08/35)

Filantropia
disciplinadora:
enquadramento nas
normas tcnicas e
disciplinamento dos
indivduos.

Ministrio da
Estatais: Departamentos de Assistncia
Social de So Paulo 1935
Educao Criao do CNSS
( 01/07/38) Subveno
SAM- Servio de Assistncia ao Menor Federal ( regulamentao
25/11/35-01/07/38)
-1941
Formao:Centro de Estudos e Ao
Social - escolas de Servio Social

Estatal

Constituio de 1937: reitera

Movimento Catlico laico: Ao Catlica, o CNSS
crculos operrios
Amplia
Sindicatos
Centros Assistenciais Complementares
Instituies fomentadas pelo Estado
LBA (1942); SENAI (1942); SAMDU
(1945)
Instituies religiosas- protestantes,
espritas e evanglicas:
Albergues,centros de
juventude,abrigos,instituies para
deficientes fsicos e mentais

regulamentao de
subvenes
Iseno na aplicao
de tetos mnimos de salrio
dos funcionrios ( 1945/46) e
de imposto de renda ( 1943)

Estatal
Complexificao da
burocracia

Estado Democrtico
Populista de 1946 a
1964

Instituies criadas pelo Estado com o

empresariado: SENAC ( 1946) SESC
( 1946) SESI ( 1946)
Movimentos Comunitrios

Registro Geral de Instituies

( 1951)
Iseno da contribuio da
cota patronal previdenciria
( 1959)
Certificado de filantropia
( 1959)

Organizaes sociais influncia do

racionalismo tcnico vertente
modernizadora do servio social frente
reconceitualizao ( 1964)
- Funabem e Febem - 1964
Estatal
- Associaes comunitrias
Estado Autoritrio de
1964 a 1988

Assistncia por convnios

- Sociedades Amigos de Bairro
- Associaes de Moradores

Iseno de impostos sobre

importaes ( 1965)

- Renovao Pastoral
- Comunidades Eclesiais de Base CEBs
- Organizaes no-governamentais
Transio Democrtica
filantropia vigiada - Movimentos de defesa de direitos
1985 -88
- Novos movimentos sociais
Estado Democrtico
1988- 1999

Expanso de:

Estatal

constituioFEderal de 1988
ECA- 1990
LOAS 1993
Conselhos setoriais
Extino da LBA/CBIA
Organizaes no-governamentais
Extino do CNSS
Filantropia
democratizada

Organizaes civis
Criao do CNAS
Centros de defesa de direitos
Lei do Voluntariado 1998
Fundaes empresariais
Lei da filantropia 1998
Lei das organizaes da
Sociedade Civil de interesse
Pblico e Termo de Parceria 1999

(Mestriner, 2005 in O Estado entre a filantropia e a assistncia social. p. 45-6 )

2- ASSISTNCIA E PROTEO SOCIAL
Como poltica de proteo social a Assistncia Social deve atuar junto populao
vulnerabilizada pelo processo de produo da pobreza e, portanto, junto aos cidados e grupos
que esto fora dos mecanismos e sistemas de segurana social obtidos pela via do trabalho,
do usufruto das polticas pblicas (sade, educao, cultura, habitao,saneamento,entre
outras) e da insero em sociabilidades scio familiares (Carvalho,2003). Portanto, a
assistncia social deve acolher os cidados no atendidos pelas redes de proteo e de
incluso social.
Seus beneficirios constituem hoje um grupo heterogneo de famlias ou pessoas
empobrecidas, em crise de sobrevivncia, vivendo sem renda ou com recursos insuficientes,
em situao precria de moradia, crianas e adolescentes em risco social e pessoal,
moradores de rua, pessoas portadoras de deficincia sem apoio familiar e vtimas de
conjunturas ou eventos que comprometem a sobrevivncia digna.
O pargrafo nico do artigo 2. da LOAS assim expressa:

Pargrafo nico. A assistncia social realiza-se de forma integrada s polticas setoriais,

visando ao enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais, ao provimento de
condies para atender contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais.
O alcance de mnimos sociais via acesso a uma renda mnima compatvel com o atendimento
s necessidades bsicas dever ser conjugado, portanto, oferta de servios, programas e
processos que assegurem segurana, sentido de pertencimento social e a facilitao e apoio
para o acesso s demais polticas sociais.
Sposati aponta uma dupla interpretao de mnimos sociais: uma que restrita, minimalista, e
outra (...) ampla e cidad. A primeira se funda na pobreza e no limiar da sobrevivncia e a
segunda em um padro bsico de incluso. Portanto, a proposta de garantir segurana
contra os riscos sociais garantindo tambm uma condio de cidadania definida pelo padro
societrio de civilidade o que coloca os mnimos sociais no patamar da universalidade.
(Sposati, 1997:10-15).
Certamente o efeito das imposies da poltica macroeconmica sobre a dinmica da proteo
social no Brasil ampliou a necessidade de cobertura. A proteo oferecida pela assistncia
social deve considerar que seu pblico prioritrio aquele que apresenta demandas bsicas de
renda, de acesso a oportunidades e a servios fundamentais, de segurana, de
reconhecimento e participao social. uma proteo que compe e participa de um sistema
mais amplo de polticas sociais, se considerarmos uma viso integral de proteo social, como
a defendida por Di Giovanni, que define proteo social como:
as formas s vezes mais, s vezes menos institucionalizadas que as sociedades constituem
para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas
vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a doena, o infortnio, as privaes.
Incluo neste conceito, tambm tanto as formas seletivas de distribuio e redistribuio de
bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto os bens culturais (como os saberes), que
permitiro a sobrevivncia e a integrao, sob vrias formas na vida social. Incluo ainda os
princpios reguladores e as normas que, com intuito de proteo, fazem parte da vida das
coletividades. (Di Giovanni, 1998,10)
Numa perspectiva alargada da assistncia social, indicada pelas diretivas constitucionais,
Pereira (1991) nos lembra a interface da assistncia social com as demais polticas sociais
setoriais e mesmo, com polticas de contedo econmico. Veja-se, que na Constituio, a
assistncia se instala juntamente com a Sade e a Previdncia Social no capitulo da
Seguridade Social e aparece ainda nos captulos da Educao, da Cultura e do Desporto, da
Famlia, da Criana, do Adolescente e do Idoso e, at mesmo, nos Captulos da Poltica
Urbana, da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria, que compem o Ttulo da
Ordem Econmica e Financeira (Pereira, 1991).
Neste caso, a assistncia processadora das demandas sociais geradas pelos mecanismos de
excluso, estimuladora da criao de polticas pblicas e defensora do direito de todos ao
mundo da cidadania. Foi no mbito da Assistncia Social que surgiram, por exemplo, os

programas de creche - que depois de 1988 foram reconhecidas como programas de educao,
e os de habitao popular depois alados ao posto de poltica especfica.
A transversalidade da assistncia social em relao s demais polticas sociais a coloca
tambm, num recorte horizontal, como responsvel pela ateno s necessidades de
reproduo social dos excludos nas reas que tm programas com funo assistencial e que
criam servios para os cidados com necessidades especificas, numa perspectiva de equidade
social.
De todo modo, lidando com a populao desprivilegiada em termos econmicos, culturais e
sociais, a assistncia social tem atendido prioritariamente a pobreza. Mas a assistncia social
na lgica dos direitos pode superar a cultura da dependncia e acentuar as estratgias
emancipatrias das populaes que atende, dando voz e reconhecimento aos beneficirios e
procurando ampliar seu capital de relaes sociais e polticas.
Apesar do impacto positivo dos programas de proteo, a assistncia social como direito
requer ainda outra ordem de mudanas que implicam na alterao da cultura assistencialista e
tutelar impregnada nas estruturas da burocracia assistencial estatal e em suas relaes com a
rede de organizaes que prestam servios sociais, com ou sem o apoio direto do poder
publico.
Pobreza, renda e economia solidria.
Lamentavelmente, o numero de pessoas em situao de pobreza e sem atendimento
adequado em educao, sade, saneamento e habitao ainda de 53 milhes de pessoas,
embora os nmeros recentes divulgados pelo Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada
(IPEA) evidenciem uma alterao importante e constante na desigualdade de renda familiar per
capita no Brasil nos ltimos anos.
Segundo essas pesquisas os fatores que mais contriburam para essa queda - numa proporo
de 28% - pelo coeficiente de Gini-, foram os programas de transferncia de renda, como o
Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada10. Seu efeito se faz sentir mais
intensamente em regies e cidades com mais baixo IDH ndice de Desenvolvimento Humano
onde as possibilidades de emprego e renda so quase inexistentes no curto prazo.
Certamente, h peculiaridades da pobreza urbana dos grandes centros, que exigem a
conjugao de outros esforos e recursos para que a condio de vida da populao atendida
se altere mais significativamente. 11
A situao de indigncia e pobreza, segundo Peliano ( 2006) seria ainda maior no Brasil no
fossem os impactos positivos das polticas e programas de cunho federal responsveis pela
transferncia de renda monetria populao. A certeza de uma renda bsica de subsistncia
das famlias possibilita por vezes a proteo social e a cooperao mtua na rede de proteo
familiar mais ampla, que inclui parentes e agregados, tendo claros e fortes impactos sobre a
organizao e as condies de vida das famlias.

As boas notcias iluminam a certeza de que a parcela da populao mais pauperizada no

pode prescindir do auxlio direto de programas de renda mnima, mas preciso considerar que
a pobreza hoje um fenmeno multidimensional e complexo, que no se resolve apenas com
renda como nos ensina Amartya Sen, ganhador do Premio Nobel em 1998. Ele lembra que a
pobreza , de fato, privao de capacidades substantivas e da liberdade de escolher e usufruir
a vida com independncia. Neste sentido, a pobreza tem relao com a falta de oportunidades
de desenvolvimento, o frgil e irregular acesso a servios pblicos em todas as reas, o que
impede os mais pobres de desenvolverem sua capacidade plena. Na situao de excluso
social tambm a participao encontra-se limitada. (Carvalho, 2003).
Bolsa-famlia
No Brasil, a recesso econmica dos ltimos anos produziu uma pobreza precarizada pelo
subemprego, pelo rebaixamento salarial, pela informalidade no trabalho e pela irregularidade
de renda. O trabalho como direito social foi se acomodando a essa realidade e mesmo os
setores representativos dos trabalhadores deixaram de empenhar-se neste campo de luta
assumindo uma pauta pragmtica de intermediao de mo de obra, entre outras atividades
correlatas. Como resultado da globalizao econmica que aumentou o desemprego as
mazelas sociais decorrentes no tardaram a requerer a proteo social do estado. Parte
significativa da populao que j se encontrava em situao de pobreza foi levada a sobreviver
da ajuda da rede de proteo, recorrendo aos auxlios eventuais da assistncia social ou aos
programas de renda mnima.
O Programa Bolsa Famlia12 implantado pelo atual governo, representa um avano no sentido
de oferecer condies bsicas de vida para os mais pobres, que representam hoje um conjunto
de 11 milhes de pessoas, segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento Social. O relatrio
do IPEA (2005) mostra que o Programa Bolsa Famlia, ao unificar os programas de
transferncia de renda realizados pelo governo anterior, possibilitou a coordenao e gesto
dos recursos, com resultados mais efetivos, especialmente no que diz respeito melhoria da
segurana alimentar.
Integrando o Programa federal FOME ZERO, o Programa visa assegurar o direito humano
alimentao adequada, promovendo a segurana alimentar e nutricional e contribuindo para a
erradicao da extrema pobreza e para a conquista da cidadania pela parcela da populao
mais vulnervel. Pauta-se na articulao de trs dimenses para a superao da fome e da
pobreza, quais sejam: a promoo do alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia
direta de renda famlia; o reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de Sade
e Educao, por meio do cumprimento das condicionalidades, e a coordenao de programas
complementares, que tm por objetivo o desenvolvimento das famlias, de modo que os
beneficirios do Bolsa Famlia consigam superar a situao de vulnerabilidade e pobreza.
Todas as evidncias das pesquisas realizadas at o momento mostram que o Programa
consegue focalizar a populao em extrema pobreza com eficincia mpar segundo Eduardo
Rios-Neto, da Cedeplar, que recentemente coordenou a pesquisa Avaliao de Impacto do
Bolsa Famlia (AIBF)13. A limitao do Programa est na avaliao negativa em relao ao

rompimento do fator intergeracional da pobreza, o que sugere a provvel repetio da situao

de pobreza nas futuras geraes da populao atendida hoje. Tambm os indicadores
educacionais mostram aumento da freqncia escolar, sem aumento da aprendizagem.
Portanto, parece evidente a necessidade de um avano conjunto das polticas publicas bsicas
na ateno s populaes mais castigadas pela pobreza.
Por essa razo, os questionamentos sobre o Programa Bolsa Famlia se referem mais s
condicionalidades do que necessidade de sua manuteno. Tudo indica que a grande
expanso quantitativa do Programa ainda no permitiu um acompanhamento adequado das
condicionalidades. Ao lado de muitas famlias que deixam de cumpri-las, correndo o risco de
suspenso do beneficio, h ainda a precariedade dos servios existentes o que no favorece
bons resultados de controle. 14.
De modo geral, programas de transferncia de renda como o Bolsa Famlia conseguem dar
condies de vida mais digna e eliminam a pobreza extrema. Entretanto, so insuficientes para
a superao da pobreza. Para isso, seria desejvel que as diferentes polticas sociais, alem de
incluir a todos, ofeream acesso aos servios e programas de melhor qualidade e articulados
entre si e que a poltica econmica consiga promover o desenvolvimento do pas privilegiando
a incluso da populao mais prejudicada em termos de renda e trabalho.
Peliano (2006) considera ainda importante a construo de uma poltica de ampliao do valor
do benefcio, assim como o reconhecimento deste benefcio como direito social vinculado
condio de insuficincia de renda. tornando o Programa Bolsa Famlia uma ao permanente
do sistema brasileiro de proteo social.
Economia solidria
Uma pauta orientada pelas agencias multilaterais mundiais levou o governo brasileiro a adotar
entre os anos 70 e 90 algumas medidas amenizadoras da pobreza em programas de segurodesemprego e formao profissional. Para atender os grupos sociais mais vulnerveis buscouse promover o primeiro emprego para jovens, a requalificao profissional e o estmulo aos
pequenos negcios.
Como estratgia de enfrentamento da pobreza ou como recurso de minimizao do impacto da
poltica econmica na vida das famlias, muitas iniciativas sociais conduzidas por Ongs e
rgos de governo incluram em sua linha programtica a preparao ou atualizao
profissional, o empreendedorismo e a gesto de pequenas empresas, com ou sem o incentivo
de bolsas15.
Por outro lado, surgiam associaes, cooperativas ou pequenos negcios em grupo
congregando as prticas econmicas populares informais, que podem ser inscritas no campo
da chamada economia solidria. Muitas organizaes sociais, grupos religiosos ou militantes
abraaram a causa da organizao associada e cooperativada dos trabalhadores, promovendo
uma ampla articulao nacional e internacional que favoreceu o surgimento de novos sujeitos

polticos inspirados tambm pelo iderio da gestao de uma vida social no subjugada ao
mercado... ( Barbosa, R.N.C in Yazbek e Silva,2006)
A partir de 2003 a economia solidria ganhou estatuto de poltica pblica com a aprovao da
Lei 10.683/2003 Decreto 4764/2003). A institucionalidade dessa alternativa, consolidada na
criao da Secretaria Nacional de Economia Solidria no Ministrio do Trabalho e Emprego,
embora seja um marco histrico ainda no muito visvel no cenrio econmico, embora os
dados do ltimo SIES Sistema de Informao em Economia Solidria j mostrem a
existncia,em 2005, de 15.285 empreendimentos no Brasil, a maior parte deles na rea rural 16.
A pesquisa realizada pelo SIES revela ainda que a motivao para a organizao coletiva do
trabalho a de livrar-se do desemprego obtendo mais ganhos com a cooperao de todos e a
busca de uma renda complementar. Isso mostra que, embora o interesse principal sejam os
ganhos de renda, h tambm a percepo clara das vantagens da colaborao mtua.
Especialmente nas regies rurais mais distantes do pas, a possibilidade de aglutinar pessoas
em torno de um trabalho compartilhado, alm de ser uma alternativa econmica, tem como
resultado suplementar a mudana na cultura individualista, o rompimento do isolamento e a
possibilidade de ampliar laos sociais que do mais segurana e significado convivncia
comunitria.
3- ORGANIZAES SOCIAIS E TERCEIRO SETOR
Alm do acesso renda, seja pelos programas de transferncia de renda, seja pelo trabalho,
as demandas de proteo social requerem tambm a oferta de servios e programas que, em
geral so oferecidos pela rede socioassistencial e que conformam uma diversidade de aes e
servios de ateno s necessidades bsicas especficas dos cidados. Oferecem, sobretudo,
espaos de acolhida e convvio que articulam o sentido de pertencimento social desses grupos.
A presena da filantropia e das organizaes sociais na produo de bens e servios sociais
tem uma longa historia nas polticas sociais brasileiras, por ausncia do estado ou por
dificuldade ou recusa deste em chegar s micro esferas sociais com seus servios diretos.
Recentemente, ampliou-se muito a participao das organizaes sociais no cenrio da
assistncia social consolidando seu peso poltico. Aes voluntrias de grupos e pessoas
comeam a ganhar legitimidade e institucionalidade e do novo destaque as organizaes
sociais. Alem disso, nos ltimos anos o engajamento do setor empresarial com as causas
sociais abriu espao de realizao de muitas praticas sociais inovadoras e importantes.
No vazio das aes do Estado, que encolheu suas estruturas de gesto direta de programas e
viu aumentar a pobreza, a conseqente presso por servios fez emergirem iniciativas sociais
no apenas no campo da assistncia social, mas tambm no meio-ambiente, na cultura, nos
esportes, na sade, nos direitos civis, etc., que foram ganhando cada vez maior relevo dentro
do incompleto sistema de bem-estar social brasileiro. Se no exclusividade da rea de
assistncia social , entretanto, dentro de seu campo de regulao que essas prticas se
organizam.

Diversos conceitos surgiram nos ltimos anos para albergar a heterogeneidade dessas
instituies, o que no facilita uma definio de sua identidade e campo de atuao. Do ponto
de vista conceitual mais amplo, fala-se da emergncia do terceiro setor como uma rea
hbrida pblico-privada, de organizaes sem fins lucrativos que se diferencia do Estado
( primeiro setor) e do mercado(segundo setor) e que adota a lgica da cidadania social e da
incluso como temas, com um perfil bastante diversificado de atuao.
Em termos histricos, algumas organizaes sociais estiveram sempre muito prximas ao
poder do Estado porque seus fundadores pertenciam as classes sociais emergentes com
acesso aos governantes. Um amalgama entre o pblico e o privado no mbito domstico da
gesto das entidades sociais levou algumas iniciativas a uma prtica personalista, centrada no
carisma ou no poder do dirigente ou a uma prtica patrimonialista em que os recursos, sendo
pblicos, tambm serviam a interesses privados, disfarados sob o vu da benemerncia. O
aumento dos mecanismos de controle social pelo Estado e pela sociedade e os reclamos por
transparncia na relao pblico-privado hoje presentes no cenrio social e poltico buscam
coibir essas estratgias de usurpao de bens pblicos, levando a denncia e investigao das
atividades das Ongs, como se pode perceber nas iniciativas de criao de Comisses
Parlamentares de Inqurito - CPI das Ongs 17.
Atualmente, sob o nome genrico de terceiro setor se enquadram instituies de diferentes
dimenses e matizes, desde associaes comunitrias; instituies filantrpicas tradicionais;
fundaes empresariais; organizaes religiosas, organizaes sociais de interesse pblico,
clubes esportivos e associaes diversas. No entanto, o nome - organizaes nogovernamentais Ongs - foi destacado pela mdia a partir da dcada de 90 e capturou
simbolicamente a identidade desse universo de organizaes.
Podem-se identificar pelo menos quatro tipos de organizao sem fins lucrativos atuantes na
rea de assistncia social:

Ongs de origem religiosa com forte vinculao comunitria e que prestam servios de
ateno, educao e apoio s famlias, idosos, mendigos e, especialmente crianas e
adolescentes em situao de pobreza, excluso ou com problemas emergenciais de sade,
moradia, violncia etc.;

Ongs mais voltadas ao advocacy - a defesa e garantia de direitos sociais, da melhoria

das condies de vida da populao e da mobilizao em torno de interesses das minorias,
dos direitos da criana e do adolescente, da proteo e cuidado com sujeitos portadores de
deficincia ou doenas especificas etc.;

Ongs de estudo, pesquisa e formao de profissionais, com equipes que desenvolvem

e produzem metodologias de interveno social, algumas delas com atuao na
conscientizao e mobilizao social em temas especficos;

Ongs que atuam no mbito da filantropia empresarial, promovendo, apoiando ou

financiando programas e projetos associados a uma causa ou a uma rea social estratgica,
grupos ou comunidades especficas.
Em recente resoluo, o CNAS18 qualifica a rede socioassistencial e define as entidades e
organizaes de assistncia social, como aquelas que prestam, sem fins lucrativos,
atendimento e assessoramento aos beneficirios, bem como as que atuam na defesa e
garantia de seus direitos. O maior embate para essa regulamentao remetia questo da
certificao das entidades beneficentes de assistncia social e das imunidades tributrias,
adquiridas ao longo dos ltimos 30 anos. O acordo final prev que a regulamentao do art. 3
mantm a imunidade para as entidades beneficentes de assistncia social prevista no art. 195,
7, da CF/88.
As aes sociais das Ongs nos anos 80 se legitimaram por sua luta em prol dos direitos
humanos e sociais prprios da agenda poltica dos tempos da redemocratizao do pas.
Progressivamente, nos anos seguintes, as organizaes se renderam s demandas por
servios que atendessem de modo mais direto e imediato s necessidades da populao em
diferentes questes.
No h aceitao consensual sobre a funo pblica das organizaes sociais. Os crticos
consideram que se trata de um deslocamento de aes pblicas estatais no mbito da
proteo social para a esfera privada (Yazbek, 2000). O reconhecimento da importncia das
Ongs, portanto, no eliminou as tenses e criticas sua atuao. Contrapem-se a viso dos
que lhes so favorveis considerando-as um elo indispensvel da rede de atendimento social,
com a outra viso dos que as acusam de usurpar o papel do estado na proviso de servios
sociais (Teodsio, 2002)
Apesar dessas contradies, a participao das organizaes sociais crescente e revela a
capacidade das lideranas sociais e das comunidades organizadas de responder s demandas
emergentes e de influir em seu entorno contribuindo certamente para a ampliao do capital
social e a incluso daqueles que no tm possibilidade real de poder participar e gozar
ativamente dos bens sociais. Setores sociais com alto nvel de organizao tm mais chance
de prosperar enquanto aqueles que no so capazes de se organizar pouco avanam na
superao das condies de pobreza e do alcance de maior cobertura de proteo social.
A enorme capilaridade e vinculao comunitria desta rede de organizaes as tornam
prximas e legitimadas pelos cidados que atendem. Atuando em pequenas unidades, as Ongs
so mais geis e menos burocratizadas e flexibilizam suas atividades para atender as
emergncias sociais, ampliando e diversificando o atendimento. Por outro lado, atuando em
prol das conquistas sociais de alguns segmentos, as Ongs introduzem demandas na agenda
pblica e tentam influenciar as polticas pblicas para a ampliao e a melhoria da qualidade do
atendimento.
As organizaes do terceiro setor movimentam um volume significativo de recursos o que torna
sua atuao relevante tambm em termos econmicos. Segundo o IPEA (2006) um dos

resultados do estudo realizado sobre o investimento social privado no pas mostra que em 2000
as empresas brasileiras investiram R$ 4,7 bilhes na rea social, em projetos diversos desde
os mais estruturados at aqueles que respondem diretamente as necessidades da comunidade
em que se localizam as empresas19.
Segundo Engel Paschoal, o terceiro setor movimenta no Brasil R$ 10,9 bilhes anuais (cerca
de 1% do PIB), sendo R$ 1 bilho em doaes, e emprega cerca de 1,2 milho de pessoas,
alem de contar com 20 milhes de voluntrios. O Brasil o quinto do mundo em voluntrios 20.
Entre 1991 e 1995, o mercado de trabalho do terceiro setor cresceu 45%, - 25% a mais do que
o mercado em geral21 .
O cenrio atual evidencia que o terceiro setor uma rea que est saindo de um modelo
gerencial mais informal para um tempo de maior profissionalizao, com financiadores mais
exigentes em termos de gesto dos projetos, oramentos e expectativas de desempenho, que
muitas vezes no combinam com sua lgica de trabalho.
Aps a promulgao da LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social em 1993, diversas leis e
normas foram produzidas visando alterar a estrutura antiga de atendimento. Em 1998, foi
implantada a Lei das Organizaes Sociais OS (Lei n. 9.637/98) e em 1999 se aprovou a
Lei das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Lei n. 9.790/99) que ficou
conhecida como a Lei das OSCIPs. Segundo Martins, (2002) essa lei tentou qualificar o que
viria a ser o terceiro setor como modernamente se entende. De fato, introduz concepes mais
atualizadas sobre as organizaes sociais ressaltando sua finalidade no-lucrativa, o fato de
serem um espao pblico no-estatal e, especialmente tenta diferenci-las das organizaes
tradicionais caritativas ou filantrpicas.22
Essa mudana no marco legal do terceiro setor formaliza a relao do Estado com as
organizaes sociais mediante o Termo de Parceria e coloca na pauta poltica a questo das
concesses dos ttulos de entidades de fins filantrpicos com restries a iseno da cota
patronal para organizaes de ensino e clubes esportivos; o que causou muitas reaes dos
interessados.
Entre as principais mudanas da nova poltica, ps - constituinte de 1988 est a
descentralizao/municipalizao e a valorizao da parceria com as organizaes sociais. No
entanto, o processo de implantao das polticas em nvel municipal ainda se faz com muitas
dificuldades de ordem tcnica e poltica.
Uma dessas dificuldades apontadas em relao s organizaes sociais est na baixa
qualificao profissional de seus trabalhadores, muitos dos quais exercem trabalho voluntrio.
O que se questiona a precarizao do trabalho assistencial, confundido com missionarismo e
remunerado com baixos salrios numa atividade complexa e diversificada que deveria contar
com equipes muito bem preparadas.
Voluntariado

Entre os profissionais da assistncia social expressiva a quantidade de voluntrios, havendo

j no Brasil uma rede de organizaes do voluntariado. Para o senso comum o papel do
voluntariado apenas o de destinar gratuitamente parte de seu tempo para aes de ajuda ao
prximo. Em geral esta ao no percebida como um gesto cvico e sim como um sinal de
bondade e altrusmo pessoal ainda muito calcada na exigncia religiosa de generosidade na
relao com os que sofrem. Mas, reconhece-se hoje o papel importante de muitos voluntrios
que disponibilizam tempo e competncias tambm para atuar nos fruns da cidadania,
participando na implementao de polticas pblicas universais e na mobilizao em prol das
mudanas sociais necessrias.
As crticas ao trabalho voluntrio focalizam em geral o carter mais assistencialista ou
paternalista de sua ao, a falta de preparao profissional para o trabalho e a restrio dos
postos de trabalho remunerado em razo de aes voluntrias. Muitas dessas crticas so
refletidas pelas organizaes de voluntrios, que procuram reforar a preparao das pessoas
para a ao voluntria, potencializando sua disponibilidade para aquelas reas de atuao em
que possam ser mais produtivos. Cada vez mais se compreende que o papel do voluntrio
complementar e que de modo algum se devem organizar servios que dependam
exclusivamente do trabalho voluntrio23.
Em fevereiro de 1998 foi promulgada a Lei n 9.608, que define servio voluntrio e
regulamenta sua atuao. Em seu artigo 1 essa lei considera como servio voluntrio: a
atividade no remunerada, prestada por pessoa fsica a entidade pblica de qualquer natureza,
ou a Instituio privada de fins no lucrativos, que tenha objetivos cvicos, culturais,
educacionais, cientficos, recreativos ou de assistncia social, inclusive mutualidade.
4- A REGULAO DA ASSISTNCIA SOCIAL BRASILEIRA
bastante complexa a institucionalidade sobre a qual repousa a poltica de assistncia social
brasileira. De um lado, temos a estrutura federativa que prev a distribuio, pelas trs esferas
de governo, das competncias neste campo e de outro, temos uma acentuada fragmentao
das aes. Mas nem as competncias concorrentes entre nveis da federao, nem a
pulverizao institucionalizada dos servios e programas assistenciais, atenuaram a sua forte
centralizao no executivo federal, at muito recentemente.
O acesso ao subsidio pblico por meio de isenes fiscais uma alternativa histrica de
manuteno das entidades de assistncia social. Especialmente desde a Constituio de 1934,
a autorizao para contribuies subsidiadas, com a chancela do governo declarando a
utilidade pblica da organizao, tem sido um recurso importante embora polmico. A iseno
de contribuio da cota patronal previdenciria e o certificado de filantropia, ambos de 1959,
talvez sejam o caso mais representativo do modo de relao do Estado com as organizaes
sociais: a concesso de recursos indiretos com renncia fiscal sem o reconhecimento da
prioridade oramentria para a rea da assistncia social.

As subvenes do Estado s organizaes sociais tiveram uma primeira normatizao com a

criao do CNSS - Conselho Nacional de Servio Social , em 1938 , extinto apenas em 1993
quando foi substitudo pelo CNAS - Conselho Nacional de Assistncia Social.
nesse momento que as relaes entre o Estado e segmentos da elite se estabelecem para
avaliar o mrito do Estado em conceder auxlios e subvenes (auxilio financeiro) a
organizaes da sociedade civil destinadas ao amparo social, conceito com o qual a
assistncia social assumida neste momento, ainda identificada com benemerncia. O CNSS
foi a primeira forma institucional de presena da assistncia social na burocracia do Estado
brasileiro, ainda que na funo subsidiria de definir e aprovar as subvenes do governo s
organizaes que prestavam amparo social.
Esse mecanismo de auxlio ir influenciar a trajetria da assistncia social desde sua origem
associada caridade, filantropia e solidariedade religiosa. Este modelo perdurou at a
dcada de 1940 quando foi criada a Legio Brasileira de Assistncia -LBA. A L.B.A. assegurou
estatutariamente sua presidncia s primeiras damas da Repblica, imprimindo dessa forma a
marca do primeiro-damismo assistncia social e estendendo sua ao s famlias da grande
massa no previdenciria, atuando na ocorrncia de calamidades com aes pontuais e
fragmentadas.
Os anos de 1970 foram marcados pelo contexto de crise do modelo de proteo social e de
grandes debates acerca dos rumos e perspectivas do sistema da assistncia social, inclusive
no mbito das lutas democrticas na Amrica Latina24. (Yamamoto, apud Manrique, 2006). No
plano institucional, prevaleceu uma cultura tcnico-burocrtica que chancelou a
profissionalizao nos servios pblicos. Foi neste perodo que, assumindo uma perspectiva
reformista, voltada humanizao do capitalismo na avaliao de Manrique (2006), alguns
grupos pretendiam atuar como agentes de transformao, na esteira da mobilizao e da
participao popular crescentes que reclamavam o fim do regime militar. Num segundo
movimento, acirrou-se o debate sobre a premncia do controle sobre os gastos, a busca de
maior eficincia no uso dos recursos e a efetividade dos servios.
O aumento crescente da populao em situao de vulnerabilidade social nos anos 80 exigia
respostas mais consistentes, geis e efetivas de uma poltica assistencial e os clamores vindos
da sociedade reforavam a demanda por maior participao e pela incluso de novos atores no
debate sobre a poltica social mais ampla. Assim, comea-se a exigir do setor assistencial
prticas inovadoras para responder as demandas postas pela nova realidade nacional. Os
novos atores, representados pelos movimentos sociais, associaes civis, sindicatos e
organizaes no governamentais, entre outros, alem de vocalizar as demandas sociais,
passaram a assumir a implementao direta de projetos voltados a diferentes setores sociais.
Mas sua mobilizao poltica conduziu a uma discusso intensa sobre os caminhos para a
concretizao de uma poltica de direitos sociais e, mais especificamente, do direito a
seguridade social.
O Artigo 194 Constituio Federal de 1988 define o escopo da seguridade social:

A Seguridade Social compreendida como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos

poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social. (art. 194, CF).
Com o advento da Constituio Federal de 1988, ao menos no campo terico, deu-se um novo
formato constitucional poltica de assistncia socialno Brasil,no contexto do Estado
Democrtico de Direito. Houve desse modo, uma ruptura no paradigma das polticas de
seguridade social, e dentre elas a de assistncia social que passa a ter sua organizao
incumbida ao Poder Pblico. O pargrafo nico do artigo 194 esclarece os objetivos da
seguridade social:
Pargrafo nico: Compete ao Poder pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social,
com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalncia dos
benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na
prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios; V - eqidade
na forma de participao do custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - carter
democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade,
em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados.
No campo da gesto e da reforma do estado o avano se deu, sobretudo com as diretrizes da
descentralizao para o mbito dos estados e dos municpios, o que permitiria a execuo da
poltica de acordo com as demandas e particularidades das regies. Conquanto afirme e a
primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica, a Constituio indica o
compartilhamento da execuo dos programas e servios com as organizaes da sociedade,
como podemos constatar no art. 204, inciso I:
I - descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais
esfera federal e a coordenao e a execuo dos respectivos programas s esferas estadual e
municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social.
No que diz respeito definio das polticas, a Constituio define os mecanismos de
participao popular acolhendo seus representantes nos Conselhos paritrios, onde podem
contribuir na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis, conforme
reza o art. 204, inciso II.
Portanto, a descentralizao poltico-administrativa se realiza em duas vertentes: a primeira,
dentro da esfera governamental se refere municipalizao da execuo das aes e servios
de assistncia, que deixam de ser coordenados e executados pela Unio e pelos estados e
passam responsabilidade dos municpios. A segunda amplia e organiza os canais para a
participao popular nos processos decisrios. Essas mudanas resultaram de um consenso
sobre a eficcia da descentralizao, sobretudo em relao aos programas para o
enfrentamento da pobreza. No plano da formulao e desenho dos programas, o cumprimento

da lei supe informaes mais completas do local, portanto maior adequao das respostas s
caractersticas especficas das demandas sociais e, ainda a introduo de inovaes.
Outro componente importante nesse avano diz respeito consignao de recursos do
oramento da seguridade social para o custeio da assistncia social, indicando um esforo, no
sentido da redistributividade, conforme expressa no art. 195 da CF:
A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos
termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios e de outras contribuies sociais [...].
Desse modo, com a Constituio de 1988, a Assistncia Social passa a integrar o Captulo da
Seguridade Social e tem definido, assim como a Previdncia Social e a Sade, as diretrizes
financeiras, de gesto e de controle e adquire o status ou estatuto de uma poltica pblica. A
partir da se solidificaram alguns dos mais importantes princpios de reestruturao da
assistncia no Brasil. Podemos resumir as principais mudanas introduzidas:

A ampliao e extenso dos direitos sociais;

A concepo de seguridade social como forma mais abrangente de proteo;

A ampliao nos nveis de responsabilidade como princpio estruturante do sistema;

A universalizao do acesso aos servios;

A definio de patamares mnimos de qualidade dos servios e benefcios sociais;

Maior comprometimento do Estado com o sistema, projetando um maior grau de

proviso estatal pblica de bens e servios sociais.
No perodo ps Constituio Federal evidenciam-se fortes inspiraes neoliberais nas aes do
Estado no campo social. O processo de reforma privilegiou a reduo do Estado, iniciada na
dcada de 1990, mediante polticas de privatizao, terceirizao e parceria pblico-privado,
tendo como objetivo alcanar um Estado mais gil, menor e mais barato (Nogueira, 2004,
p.41).
Nesse contexto, as polticas sociais assumem caractersticas seletivas e compensatrias.
Deflagra-se um movimento de desresponsabilizao do Estado na gesto das necessidades e
demandas dos cidados. O Estado passa a transferir as suas responsabilidades para as
organizaes da sociedade civil sem fins lucrativos e para o mercado. Disso decorre, a
dificuldade do alcance efetivo da incluso social, devido s perspectivas fragmentadas e
seletivas da Assistncia Social que focalizam os mais pobres e no contribuem para a
ampliao do carter global da proteo social.

Nos ltimos cinco anos, esta situao tem se alterado porque o novo marco regulatrio induz
criao de estruturas pblicas de ateno social e introduz mecanismos de controle social e de
avaliao externa das aes empreendidas. Todos os programas de transferncia de renda
criados a partir de ento incorporaram esse novo enfoque.
A nova legislao recolocou os temas fundantes como a descentralizao da poltica de
assistncia social, sobretudo sua construo nas esferas municipais, a superao de
programas focalistas e de curta durao. No campo de princpios no se descuidou da
perspectiva do direito assistncia social, contrapondo-se a idia do clientelismo e
assistencialismo. A abertura participao, a democratizao e a regulao da poltica de
assistncia social aparecem como elementos constitutivos do processo de definio do
arcabouo legal da Poltica Nacional de Assistncia Social.
A nova poltica de assistncia social
Uma profunda reforma institucional deu incio ao processo de modernizao da poltica de
assistncia social brasileira prevista pela Constituio Federal de 1988 e pela Lei n. 8 742, de
07 de dezembro de 1993 a Lei Orgnica da Assistncia Social - LOAS .
Os objetivos da poltica assistncia social contidos na Constituio Federal (art. 203) so
referendados na LOAS no seu art. 2:
I) A proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; II) o amparo s
crianas e adolescentes carentes; III) a promoo da integrao ao mercado de trabalho; IV) a
habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua
integrao vida comunitria; V) a garantia de 1 (um) salrio mnimo de benefcio mensal
pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a
prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia (BRASIL, art. 2)
Ratificando a Constituio Federal a LOAS introduz uma nova concepo e formatao da
assistncia social, como vemos em seu artigo 1:
A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, Poltica de Seguridade Social no
contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado de
aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades
bsicas.
Um de seus maiores desafios indicados para a assistncia social o de integrar-se s polticas
setoriais em busca da universalizao dos direitos sociais para os segmentos sociais que
enfrentam maiores dificuldades e que, por isso mesmo, merecem proteo e amparo. Entre
eles esto: a criana e o adolescente em risco ou sem amparo familiar, os idosos
desprotegidos, os portadores de deficincias e, sobretudo, as famlias empobrecidas e em
situao de crise. Desde a promoo da integrao ao mercado de trabalho at a
universalizao dos direitos sociais a LOAS prope uma poltica inclusiva e integral, prestada

como direito do cidado, tendo por base um novo padro tico e civilizatrio que se quer
imprimir na sociedade brasileira.
Assim, a LOAS inaugura uma nova era para a assistncia social brasileira, projetando romper
com uma longa tradio cultural e poltica e estabelecendo os objetivos, princpios doutrinrios
e organizativos e diretrizes da rea. Ao mesmo tempo, estabelece uma nova matriz para a
Assistncia Social brasileira, iniciando um processo que tem como perspectiva torn-la visvel
como poltica pblica e direito dos que dela necessitarem. Resumidamente podemos constatar
no seu art. 4:
supremacia do atendimento s necessidades sociais; universalizao dos direitos sociais;
respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a benefcios e servios de
qualidade; igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao de qualquer
natureza; divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assistenciais.
Em sntese, a LOAS introduziu mudanas estruturais e conceituais na assistncia social
pblica, transformando e criando, por meio dela, um cenrio com atores, estratgias e prticas,
que devero articular-se e articular relaes interinstitucionais mais profcuas com a
sociedade. Essas normas legais apresentam uma nova concepo em termos de gesto e do
controle social ao afirmar novos paradigmas para a poltica de assistncia social: garantia de
cidadania, proteo social, carter no contributivo, necessria integrao entre o econmico e
o social e primazia da responsabilidade do Estado na universalizao de direitos e de acessos
aos servios.
Esse novo desenho institucional, com comando nico, descentralizao, planos e fundos prev
a criao de conselhos de gesto e de controle social e a integrao s demais polticas
setoriais. Surge, portanto, um sistema descentralizado e participativo de assistncia social, cuja
estrutura engloba as instncias de articulao poltica, de avaliao e proposio de diretrizes,
de deliberao, de pactuao, entre outras, respeitando as diretrizes de participao popular e
controle social.
Nesse processo de discusso e regulamentao merecem destaque as cinco Conferncias
Nacionais de Assistncia Social, realizadas nos ltimos dez anos, que deliberaram, avaliaram e
propuseram novas bases de regulao da Poltica de Assistncia Social e contriburam com a
formao de competncias de gesto, consensos e avanos nesta poltica. (Carvalho, 2005,
p. 2).
Porm, no resta dvida que as NOBs25 exerceram um papel fundamental na superao no
enfrentamento das posies conservadoras at que se conseguisse chegar a definio de um a
poltica e de um sistema para a assistncia social. Vejamos o papel importante que elas
exerceram. A NOB/98 ampliou a regulao da Poltica Nacional de 1998 e definiu estratgias,
princpios e diretrizes para operacionalizar a Poltica Nacional de Assistncia Social de 1998.
Explicitando a diferenciao quanto ao financiamento dos servios, programas e projetos essa
normativa ampliou as atribuies dos Conselhos de Assistncia Social e props a criao de
espaos de negociao e pactuao, de carter permanente, para a discusso quanto aos

aspectos operacionais da gesto do sistema descentralizado e participativo da Assistncia

Social.
A NOB 2005/SUAS que est em vigor, disciplina a gesto pblica da Poltica de Assistncia
Social no territrio brasileiro a ser exercida de modo sistmico pelos entes federativos, em
consonncia com a Constituio da Repblica de 1988, a LOAS e as legislaes
complementares a ela aplicveis. Seu contedo estabelece:
1.
2.

Carter do SUAS;
As funes da poltica pblica de Assistncia Social para extenso da proteo social
brasileira;

3.
4.

Os tipos e nveis de gesto do SUAS;

As instncias de articulao, pactuao e deliberao que compem o processo
democrtico de gesto do SUAS;

5.

Financiamento da Poltica de Assistncia.

M

arcos Normativos
5- ASSISTNCIA SOCIAL COMO POLTICA PBLICA DE VIABILIZAO DE DIREITOS
Vimos que a Constituio Federal e a LOAS foram divisores de gua no processo de uma nova
concepo de poltica de assistncia social no pas. A afirmao contida no artigo 203 da
Constituio Federal de 1988 vem explicitar, assim, um novo direito social, que ganha maior
visibilidade na Lei Orgnica da Assistncia Social (Art.2). a partir principalmente, destes
marcos legais que podemos falar da nova Poltica Nacional da Assistncia Social no Brasil.
A Poltica Pblica de Assistncia Social realizar-se- de forma integrada s polticas setoriais,
considerando as desigualdades socioterritoriais, visando seu enfrentamento atravs da garantia
dos mnimos sociais, do provimento de condies para atender contingncias sociais e
universalizao dos direitos sociais.

Sua finalidade:

Prover servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e, ou,

especial para famlias, indivduos e grupos que deles necessitarem;

Contribuir com a incluso e a eqidade dos usurios e grupos especficos, ampliando o

acesso aos bens e servios socioassistenciais bsicos e especiais, em reas urbana e rural;

Assegurar que as aes no mbito da assistncia social tenham centralidade na

famlia, e que garantam a convivncia familiar e comunitria;
A organizao da Assistncia Social tem as seguintes diretrizes:
I - Descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais
esfera federal e a coordenao e execuo dos respectivos programas s esferas estadual e
municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social, garantindo o comando
nico das aes em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenas e as caractersticas
socioterritoriais locais;
II - Participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das
polticas e no controle das aes em todos os nveis;
III - Primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social em
cada esfera de governo;
IV - Centralidade na famlia para concepo e implementao dos benefcios, servios,
programas e projetos.
Dessa forma, responde as expectativas de uma nova institucionalidade para as polticas
sociais, com vistas ao resgate da imensa dvida social acumulada em dcadas de excluso e
ampliao dos direitos sociais. Nas palavras de Draibe (1997) trata-se de fazer com que a
democracia poltica possa se fazer acompanhar de sua base indispensvel: a democracia
social fundada na equidade. Assim, reorientar os programas e aes sociais, em especial
aqueles que se destinavam reduo da pobreza, situao em que se encontra grande parte
da populao brasileira, uma nova exigncia das polticas pblicas.
Que so os destinatrios da Poltica da Assistncia Social?
A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio
e de seguridade social. A assistncia social , portanto, um direito legalmente garantido. Assim,
a exigncia de incluso da poltica de assistncia social na agenda das polticas pblicas,
visando interveno nos grupos de risco social em seu prprio ambiente, famlia e

comunidade, rompeu com a perspectiva de assistncia meramente individualizada, indicando

uma inteno para o desenvolvimento social no coletivo (Draibe, 2000).
Ao declarar sua finalidade, a poltica de Assistncia Social explicita o compromisso com a
construo de uma sociedade democrtica, ao tempo em que pressupe a cobertura das
necessidades sociais na busca da universalizao do acesso aos direitos sociais. Por isso,
falar da Assistncia Social como poltica, e no como ao guiada pela improvisao, pela
intuio e pelo sentimentalismo falar de um processo que ao mesmo tempo um processo
racional, tico e cvico. (Pereira, 2001:220)
um posicionamento racional porque pressupe como poltica pblica a primazia da
responsabilidade do Estado, a efetiva participao do controle social pela sociedade e sinergia
com as necessidades sociais de cada cidado em seu contexto. Ao mesmo tempo, um
posicionamento tico porque deve atuar na perspectiva de romper com a cultura do
clientelismo, e com as formas de banalizao da pobreza. Assim, o compromisso do Estado
deve ser o de eleger a justia social como princpio no desenvolvimento da poltica de
Assistncia Social. tambm um posicionamento cvico, pela vinculao inequvoca e
inegocivel com os direitos de cidadania social enquanto responsabilidade do Estado na
prestao de um conjunto de aes que favoream aquilo que essencial para assegurar uma
vida digna aos destinatrios da poltica e a conseqente participao da populao na
sociedade (Pereira, 2001).
Nesse sentido, evidente que a Assistncia Social como poltica de seguridade social e de
proviso de recursos para atender s necessidades bsicas, constitui-se como poltica
estratgica no enfrentamento da excluso social. Traduzir e compreender o papel da Nova
Poltica de Assistencial Scia do Brasil, alm de estratgico, imprescindvel nesse momento
em que novas foras se compem para enfrentar questes histricas de desigualdades, de
excluso e de desrespeito de direitos.
A insero da poltica de assistncia social na matriz da seguridade social em sintonia com a
Sade a Previdncia Social aponta seu carter de poltica de proteo social que se traduz em
garantia de seguranas sociais como a segurana de sobrevivncia ( com autonomia e renda);
acolhida e convvio familiar e social.
A contribuio mais geral da perspectiva histrico-social desse novo formato de poltica para a
organizao e gesto da Assistncia Social consiste em possibilitar mudanas expressivas no
desenho institucional da ao governamental. Tais mudanas relacionam-se, em primeiro lugar,
instituio de processos de deliberao democrtica, tais como (1) a realizao de
conferncias com representao dos vrios segmentos sociais, para a proposio de diretrizes
para a poltica. (2) A institucionalizao dos conselhos como rgos colegiados permanentes e
de carter deliberativo sobre a poltica. (3) A criao das Comisses Intergestores, nas esferas
federal e estadual, como fruns de negociao e pactuao entre os gestores das trs
instncias de governo.

De outra perspectiva, as mudanas refletem-se no estabelecimento de novas relaes

intergovernamentais: a) na gesto pblica da proteo social; b) na operacionalizao
gradativa de suas novas atribuies e competncias legais; e c) na definio das novas
funes dos nveis federal, estadual e municipal na formulao e implementao de polticas
pblicas de assistncia social e na reorganizao da assistncia social.
A nova regulao traz tambm como conseqncia imediata o reconhecimento da necessidade
de alterar a forma de organizao e prestao de servios. Desta forma, foram criadas:

a proteo social bsica como porta de entrada do sistema e com referncia e contrareferncia para nveis hierarquizados de assistncia; e

a nfase na oferta de servios para um modelo orientado pela territorializao como

um fator orientador de planejamento, controle, avaliao e integralidade de aes e servios.
Funes da Poltica Nacional da Assistncia Social
Nesse contexto, torna-se importante, agora, aprofundar o que especfico da poltica de
Assistncia Social e quais suasfunes primordiais.
A nova Poltica da Assistncia Social brasileira ocupa-se de prover proteo vida, reduzir
danos, monitorar populaes em risco e prevenir a incidncia de agravos vida em face das
situaes de vulnerabilidade, atravs da rede socioassistencial formada pelo poder pblico e a
sociedade civil.
A rede socioassistencial definida como um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica
e da sociedade civil, que ofertam e opera benefcios, servios, programas e projetos, o que
supe a articulao dentre todas estas unidades de proviso de proteo social. A rede
socioassistencial com base no territrio constitui um dos caminhos para evitar a fragmentao
na prtica da poltica de assistncia social. As aes da rede socioassistencial podem ser
realizadas diretamente pelos rgos governamentais ou por ONGS por meio de celebrao de
convnios, acordos ou parcerias.
Para melhor compreenso do significado da rede socioassistencial, vejamos a definio de
cada um dos seus componentes, conforme a LOAS, PNAS e NOB/SUAS:
Componente

Definio

Servios

Art.23 - Entendem-se por servios as atividades

continuadas que visem melhoria de vida da
populao e cujas aes, voltadas para as
necessidades bsicas, observem os objetivos,

princpios e diretrizes estabelecidas nesta Lei.

Programas

Art. 24 - Os programas de assistncia social

compreendem aes integradas e complementares
com objetivos, tempo e rea de abrangncia definidos
para qualificar, incentivar e melhorar os benefcios e
os servios assistenciais.

Projetos

Arts. 25 e 26 - Os projetos de enfrentamento da

pobreza compreendem a instituio de investimento
econmico social nos grupos populares, buscando
subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que
lhes garantam meios, capacidade produtiva e de
gesto para melhoria das condies gerais de
subsistncia, elevao do padro da qualidade de
vida, a preservao do meio-ambiente e sua
organizao social.

Benefcios

Art. 20 e 21 - O benefcio de prestao

continuada a garantia de 1 (um) salrio mnimo
mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso
com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais e que
comprovem no possuir meios de prover a prpria
manuteno e nem de t-la provida por sua famlia.
Art. 22 Benefcios eventuais pagamento auxilio por
natalidade ou morte, situaes de vulnerabilidade
temporria, com prioridade crina, a pessoa
portadora de deficincias, a gestante, a nutriz e caos
de calamidade pblica.

Benefcios eventuais visam o

pagamento de auxilio por natalidade ou
morte, ou ainda os que visam atender as
necessidades advindas de situaes de
vulnerabilidade temporria, com
prioridade criana, portadores de
deficincia, a gestante, a nutriz,
calamidade publica.
Transferncia de renda

Programas de transferncia de renda visam repasse

direto de recursos dos fundos de assistncia social
aos beneficirios como forma de acesso a renda,
visando o combate a fome, pobreza, e outras formas
de privao de direitos que levem a situao de

vulnerabilidade social para criar a autonomia das

famlias e dos indivduos e o desenvolvimento local.
A rede socioassistencial se materializa pela proteo social que se ocupa das vitimizaes,
fragilidades, contingncias, vulnerabilidades e riscos que o cidado, a cidad e suas famlias
enfrentam na trajetria de seu ciclo de vida, por decorrncia de imposies sociais,
econmicas, polticas e de ofensas dignidade humana.
De acordo com a PNAS/2004, so funes da Assistncia Social: a proteo social
hierarquizada entre proteo bsica e proteo especial; a vigilncia social; e a defesa dos
direitos socioassistenciais.

A Proteo Social
Entende-se por proteo social de Assistncia Social um conjunto de aes, cuidados,
atenes, benefcios e auxlios ofertados pelo SUAS para reduo e preveno do impacto das
vicissitudes sociais e naturais ao ciclo da vida, dignidade humana e famlia como ncleo
bsico de sustentao afetiva, biolgica e relacional.
As aes e servios de Assistncia Social foram divididos em dois nveis de proteo ao
cidado: Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial de Mdia e de Alta Complexidade.
Esta diviso foi definida em 2004, pela Poltica Nacional de Assistncia Social que organiza
programas, servios, projetos e benefcios socioassistenciais de acordo com a complexidade
do atendimento.
importante acompanhar as definies postas pela LOAS e acordadas pela NOB/SUAS. O
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) passa a adotar dois nveis de proteo social: a
proteo bsica e a proteo especial.
Proteo Social Bsica e o
Centro de Referncia da Assistncia Social - CRAS

O que

Programas, projetos e servios

- Programa de Ateno Integral s
Famlias;
Programa de incluso produtiva e
projetos de enfrentamento da
pobreza - PAIF;
- Centros de Convivncia para
Idosos;

- Servios para crianas de 0 a 6

A proteo social bsica: A proteo social bsica atua no anos, que visem o fortalecimento
dos vnculos familiares, o direito de
nvel de preveno primria: previne de situaes de
brincar, aes de socializao e de
risco, desenvolve potencialidades e aquisies e o
fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios, seu sensibilizao para a defesa dos
direitos das crianas;
principal objetivo. Consiste num conjunto de servios,
programas projetos e benefcios que potencializam a
famlia comunidade de referencia, fortalecendo seus
vnculos internos e externos de solidariedade, atravs do
protagonismo de seus membros e da oferta de um
conjunto de servios locais que visam a convivncia, a
socializao e o acolhimento em famlias cujos vnculos
familiar e comunitrio no foram rompidos.

- Servios scio-educativos para

crianas, adolescentes e jovens na
faixa etria de 6 a 24 anos, visando
sua proteo, socializao e o
fortalecimento dos vnculos
familiares e comunitrios;
- Programas de incentivo ao
protagonismo juvenil e de
fortalecimento dos vnculos
familiares e comunitrios;
- Centros de informao e de
educao para o trabalho, voltados
para jovens e adultos.
- Outros.

O prprio termo e os tipos de atendimentos que compem essa modalidade de proteo social
j indicam tratar-se da proteo primordial do usurio, das suas necessidades primeiras e
bsicas no ciclo da vulnerabilidade social, dando conta, portanto, da cobertura de servios que
visam a minimizao dos agravos da pobreza, o apoio sustentabilidade financeira e social e
fortalecimento dos vnculos afetivo-relacionais.

As aes relacionadas proteo social bsica sero da responsabilidade do Centro de

Referncia da Assistncia Social CRAS - que cada municpio dever implementar e que
devero ser localizados em reas de maior nvel de vulnerabilidade social.
O CRAS e sua funo na rede socioassistencial
O Centro de Referncia da Assistncia Social CRAS na Poltica Nacional de Assistncia
Social como uma unidade pblica estatal de base territorial, localizado em reas de
vulnerabilidade social. Executa servios de proteo social bsica, organiza e coordena a rede
de servios scio-assistenciais locais da poltica de assistncia social.
O CRAS atua com famlias e indivduos, atravs do Programa de Ateno Integral s Famlias,
em seu contexto comunitrio, visando a orientao e o convvio scio-familiar e comunitrio.
Para tal, o CRAS deve levar em considerao novas referncias do conceito de famlia e
partindo do suposto de que so funes bsicas das famlias: prover a proteo e a
socializao dos seus membros; constituir-se como referncias morais, de vnculos afetivos e
sociais; de identidade grupal.
Essa ao deve ser feita com referncia territorializada, que valorize as heterogeneidades, as
particularidades de cada grupo familiar, a diversidade de culturas e que promova o
fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios.
Alm disso, a equipe do CRAS deve prestar informao e orientao para a populao de sua
rea de abrangncia e servir de elo entre a populao usuria da assistncia social e as
demais polticas sociais.
A Proteo Social Especial de mdia e alta complexidade e o Centro de Referencia
Especializado de Assistncia Social CREAS
O que

Programas, projetos e servios.

Proteo Social Especial de mdia

A proteo social especial: a modalidade de
atendimento assistencial destinada a famlias, complexidade
grupos e indivduos que j se encontram em
situao de risco pessoal e social, por
So considerados servios de mdia
ocorrncia de abandono, maus tratos fsicos e, complexidade aqueles que oferecem
ou, psquicos, abuso sexual, uso de substncias atendimentos s famlias e indivduos com
psicoativas, cumprimento de medidas scioseus direitos violados, mas cujos vnculos
educativas, situao de rua, situao de
familiar e comunitrio no foram rompidos.
trabalho infantil, entre outras.
- Servio de orientao e apoio scio-familiar;
- Planto Social;

- Abordagem de Rua;
- Cuidado no Domiclio;
- Servio de Habilitao e Reabilitao na
comunidade das pessoas com deficincia;
- Medidas scio-educativas em meio-aberto
(PSC Prestao de Servios Comunidade
e LA Liberdade Assistida).
Proteo Social Especial de alta
complexidade
Os servios de proteo social especial de alta
complexidade so aqueles que garantem
proteo integral moradia, alimentao,
higienizao e trabalho protegido para famlias
e indivduos que se encontram sem referncia
e, ou, em situao de ameaa, necessitando
ser retirados de seu ncleo familiar e, ou,
comunitrio, tais como:
- Atendimento Integral Institucional;
- Casa Lar Repblica - Casa de Passagem Albergue;
- Famlia Substituta - Famlia Acolhedora;
- Medidas scio-educativas restritivas e
privativas de liberdade (Semi-liberdade, Internao provisria e sentenciada);
- Trabalho protegido.
Por atuar no nvel de preveno secundria, ou seja, quando riscos j esto instalados, os
servios de proteo especial tm estreita interface com o sistema de garantia de direitos
exigindo, muitas vezes, uma gesto mais complexa e compartilhada com o Poder Judicirio,
Ministrio Pblico e outros rgos e aes do Executivo e uma rede scio-assistencial
articulada.
A Defesa Social e Institucional

A proteo social bsica e especial deve garantir aos seus beneficirios o conhecimento dos
direitos e sua defesa, atravs de ouvidorias, centros de referncias, centro de apoio sciojurdico. Trata-se de oferecer aos usurios a possibilidade de conhecer e acessar os servios,
programas e benefcios sociais como direito, sem se submeter relaes de tutela, humilhao
e subalternizao.
So direitos socioassistenciais a serem assegurados na operao do SUAS a seus usurios:

Direito ao atendimento digno, atencioso e respeitoso, ausente de procedimentos

vexatrios e coercitivos;

Direito ao tempo, de modo a acessar a rede de servio com reduzida espera e de

acordo com a necessidade;

Direito informao, enquanto direito primrio do cidado, sobretudo queles com

vivncia de barreiras culturais, de leitura, de limitaes fsicas;

Direito do usurio ao protagonismo e manifestao de seus interesses;

Direito do usurio oferta qualificada de servio;

Direito de convivncia familiar e comunitria.

Vigilncia Socioassistencial
A vigilncia socioassistencial consiste na organizao e no investimento dos rgos pblicos no
desenvolvimento da capacidade de gesto assumidos pelo rgo pblico gestor para conhecer
a presena das formas de vulnerabilidade social da populao e do territrio pelo qual
responsvel.
Essas instncias devem produzir e sistematizar informaes, construir indicadores e ndices
territorializados das situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e social; produzir informaes,
identificando pessoas com reduo da capacidade pessoal, com deficincia, vitimizaes,
ameaas, explorao, abandono etc.
Os levantamentos e a divulgao das caractersticas e dimenses das situaes de
precarizao que vulnerabilizam e trazem riscos e danos aos cidados ajudam na definio de
estratgias e prioridades polticas de ao devendo aparelhar-se para utilizar e alimentar o
Sistema Publico de Dados sobre as organizaes sociais e os sujeitos e famlias atendidas nos
programas governamentais nos trs nveis de governo.
6- O SISTEMA NICO DA ASSISTNCIA SOCIAL SUAS

O que o SUAS? Como funciona? Por que o SUAS? Quais as diretrizes e pressupostos?
Quais so as condies fundamentais para sua implementao?
O Sistema nico da Assistncia Social (SUAS), reivindicao histrica do setor, se tornou
realidade em junho de 2005 dando materialidade expresso singular de direitos scioassistenciais a compor o elenco de direitos sociais.
O movimento em torno da construo da poltica de assistncia social como poltica pblica
objetivou romper de forma definitiva, com a organizao fragmentada, focalista, desarticulada,
de frgil cobertura e baixo impacto social, que persistia na prtica apesar dos ditames da
Constituio Federal de 1988 e a Lei Orgnica da Assistncia Social de 1993.
Os eixos estruturantes de gesto do SUAS esto assim definidos:
1.

precedncia da gesto pblica da poltica,

2.

alcance de direitos socioassistenciais pelos usurios,

3.

matricialidade sociofamiliar,

4.

territorializacao,

5.

descentralizao poltico-administrativa,

6.

financiamento partilhado entre os entes federados,

7.

fortalecimento da relao democrtica entre estado e sociedade civil,

8.

valorizao da presena do controle social,

9.

participao popular/cidado usurio,

10.

qualificao de recursos humanos,

11.

informao , monitoramento, avaliao e sistematizao de resultados

Algumas mudanas previstas so paradigmticas e representam uma atualizao na
abordagem social, como o caso da territorializacao e da matricialidade sociofamiliar. A
perspectiva territorial objetiva a superao da fragmentao das aes e a aproximao, de
fato, entre os servios, os programas e a realidade social das reas mais atingidas pelos
agravos da pobreza em suas diversas dimenses.26 O principio da territorializao da rede
socioassistencial possibilita a oferta capilar de servios e a identificao dos riscos a serem

controlados e das potencialidades locais a serem desenvolvidas num territrio delimitado,

pesquisado e conhecido pelos agentes sociais.
Para romper com a fragmentao de suas aes a Assistncia Social d primazia ateno ao
ncleo familiar e seus membros, a partir do seu territrio de vivncia, com prioridade queles
com maior nvel de fragilidades, vulnerabilidades e presena de vitimizaes entre seus
membros. Desta forma, poder garantir o carter preventivo de proteo social, de modo a
fortalecer laos e vnculos sociais de pertencimento entre seus membros, para que suas
capacidades e qualidade de vida levem concretizao de direitos humanos e sociais.
Por outro lado, a matricialidade sociofamiliar significa focalizar a proteo social sobre a famlia,
aceitando os diferentes arranjos familiares existentes hoje e considerando a importncia dos
laos e vnculos que unem as famlias para a proteo das crianas e adolescentes. Tal
direcionamento revela a percepo da existncia de um grande numero de famlias chefiadas
ou assumidas por mulheres que dependem do apoio publico para seu desenvolvimento pessoal
e o de seus filhos.
Tal abordagem inovadora na proteo social famlia como foco das aes. A famlia mais
que os indivduos de per si podem maximizar redes e recursos para o bem-estar do grupo.
Pode igualmente criar e articular recursos das redes informais que j integram, potencializando
programas pblicos que lhes so destinados (Carvalho, 2003: 12).
O SUAS referencia um modelo articulado de gesto da assistncia social para todo o territrio
nacional, que integra os trs nveis de governo. Objetiva consolidar um sistema descentralizado
e participativo propondo um pacto federativo que estimula o conhecimento sobre a realidade
local, regional ou nacional e o mapeamento das zonas e situaes de vulnerabilidade e risco
para que sejam promovidas aes, servios e programas de proteo definindo
responsabilidades de cada nvel de governo.
A NOB/2005 define o Sistema nico da Assistncia Social como um sistema pblico no
contributivo, descentralizado e participativo que tem por funo a gesto do contedo
especfico da assistncia social no campo da proteo social brasileira [...]. O Sistema nico
pauta-se na unidade de concepo e de ao para a promoo de aes integradas e reafirma
o compromisso com o desenvolvimento humano e social. Neste sentido, o SUAS uma
ferramenta de gesto da Poltica Nacional da Assistncia Social que define e organiza as aes
socioassistenciais em todo o territrio nacional.
Com relao gesto SUAS, aborda ainda:

A diviso de competncias e papel das esferas de governo;

Nveis de gesto de cada uma das esferas;

As instncias que compem o processo de gesto e como elas funcionam

Instrumentos de gesto e como eles so utilizados

A forma da gesto financeira que considera os mecanismos de transferncia e os

critrios de partilha e de transferncia de recursos.
Basicamente, so as seguintes as funes gestoras: coordenao, articulao, negociao,
planejamento, acompanhamento, controle e avaliao.27
Diviso de competncias e papel das esferas de governo
Funes Gestoras no SUAS
UNIO

ESTADOS

MUNICPIOS e DF

Cabe ao gestor federal:

As principais competncias Cabe ao gestor municipal:

do gestor estadual so:

A implementao da Poltica
Nacional de Assistncia Social
e a coordenao geral do
Sistema Descentralizado e
Participativo da Assistncia
Social. Em decorrncia,
tambm so suas funes:

Executar a Poltica de
-a implementao da Poltica Assistncia Social a principal
Estadual de Assistncia Socialcompetncia do gestor
e a coordenao geral do
municipal, em decorrncia:
Sistema Descentralizado e
Participativo da Assistncia - a coordenao geral do
Social, no seu mbito.
Sistema Municipal de
Assistncia Social;

- o co-financiamento da Poltica; E em conseqncia, outras

responsabilidades so
- a articulao com os rgos imputadas a esta esfera de
gesto, a saber:
federais;

- o co-financiamento da Poltica
de Assistncia Social;

- a formulao da Poltica
o
co-financiamento
da
- a formulao da poltica
Municipal de Assistncia Social;
Nacional de Assistncia Social Poltica;
e de estratgias de
- a elaborao do Plano
- a proposio de critrios
Municipal de Assistncia Social;
para
transferncia
aos
descentralizao, negociao e
municpios de recursos
pactuao com as demais
- a organizao e gesto da
oriundos do Tesouro Estadual;
esferas de governo;
rede municipal de incluso e de
proteo social, composta pela
- a formulao da Poltica
- a cooperao tcnica com
totalidade dos servios,
Estadual
e
de
estratgias
de
Estados, Distrito Federal e
programas e projetos existentes
descentralizao,
negociao
municpios;
em sua rea de abrangncia;
e pactuao;
- o desenvolvimento de
programas de combate

- a elaborao do Plano

- a execuo dos benefcios

eventuais, servios

pobreza de mbito nacional,

com vistas promoo da
eqidade entre as regies
brasileiras;

Estadual de Assistncia
Social;

- a gesto das redes de

assistncia social localizadas
- o financiamento e a gesto de em municpios que ainda no
programas de renda mnima, de se habilitaram para a gesto
mbito federal, e do benefcio municipal;
de prestao continuada devido
a idosos e a pessoas
- o desenvolvimento de aes
portadoras de deficincia;
de combate pobreza de

assistenciais, programas e
projetos de forma direta ou a
coordenao da execuo
realizada pelas entidades e
organizaes da sociedade civil;
- a definio de padres de
qualidade e formas de
acompanhamento e controle das
aes;

mbito estadual e regional;

- a implementao e gesto do
Sistema Nacional de
- a superviso, o
Informao na rea da
monitoramento e a avaliao
das aes de mbito estadual - a superviso, o monitoramento
Assistncia Social;
e regional;
e a avaliao das aes de
mbito local.
- a formulao de poltica para
qualificao sistemtica e
continuada de recursos
humanos.

- a formalizao e instalao
das Comisses Intergestoras
Bipartite, conforme
estabelecido.

Ao fazer esta opo o SUAS vincula o funcionamento desse sistema pblico existncia de
uma rede de entidades e organizaes de assistncia social, participao da sociedade civil e
necessidade de integrao com as demais polticas sociais, devendo todos compartilhar as
responsabilidades de promover a articulao e a interao dentro do SUAS, assegurando o
acesso universal e igualitrio s aes e servios.
Gesto do SUAS
Uma das inovaes que o NOB/SUAS estabelece a classificao dos municpios em trs
nveis de habilitao e gesto (Inicial, Bsica e Plena), de acordo com a capacidade de gesto
que cada cidade tem de executar e co-financiar os servios da assistncia social.
Vimos que para a implementao do Sistema Descentralizado e Participativo de Assistncia
Social foram previstas condies de gesto para os Municpios e para os Estados. Cada uma
das condies de gesto est relacionada a um conjunto especfico de responsabilidades, s
quais correspondem prerrogativas, ou seja, as potencialidades adquiridas para o melhor
exerccio dessas responsabilidades.28
Da mesma forma, para que o municpio ou o estado sejam habilitados so exigidos
determinados requisitos comprovantes de que esto preparados para assumir a condio
requerida. A habilitao a qualquer uma das condies de gesto significa a declarao dos

compromissos assumidos por parte do gestor perante os demais gestores e perante a sua
populao.
No mbito municipal possvel desenvolver as seguintes modalidades de gesto do SUAS:
GESTO PLENA

GESTO BSICA

GESTO INICIAL

O municpio ter gesto total das

- O municpio opta
aes da assistncia
por atender aos
social sejam elas financiadas pelo
requisitos
Fundo Nacional de Assistncia
O municpio assume a gesto da
previstos no art.
Social (fundo a fundo) ou que
proteo social bsica na assistncia
30 da LOAS e seu
cheguem diretamente aos usurios
social. Os objetivos estratgicos: mudar
pargrafo nico,
ou ainda que sejam provenientes
o perfil dos servios pela introduo de
acrescido pela lei
de iseno de tributos em razo do
prticas preventivas; ampliar os
9.720/98;
Certificado de Entidades
mecanismos de referncia e contra
Beneficente da Assistncia Social.
referencia e inserir a oferta de servios
O gestor, ao assumir esta
- Alocar e executar
no territrio pela responsabilizao com
modalidade de gesto ser
recursos
os espaos e condies que compem
responsvel pela organizao e
financeiros
a vida cotidiana dos usurios e gerar um
execuo da proteo social bsica
prprios no Fundo
crculo pela multiplicabilidade de aes
e especial em seu municpio.
de Assistncia
de preveno.
Objetivos estratgicos: deve atuar
Social para as
na preveno de situaes de
aes de Proteo
risco, na proteo e defesa dos
Social Bsica.
direitos da populao.
Instrumentos de gesto NOB/SUAS e como eles so utilizados
Os Instrumentos de Gesto so instrumentos complementares entre si que visam dar maior
eficincia e eficcia ao processo de planejamento no mbito da assistncia social nas trs
esferas gestoras. Os Instrumentos de Gesto so:
Instrumento

O que

Inclui

Plano de
Assistncia
Social

Instrumento de planejamento estratgico

que organiza, regula e norteia a execuo
da poltica e do SUAS. Sua elaborao
de responsabilidade do gestor que
submete a apreciao do Conselho e das
Comisses Inter-gestores.

- As aes e estratgias
correspondentes para sua
implementao e harmonizada
s agendas nacional e estadual
e seus objetivos;

O planejamento tem duas dimenses: a

dimenso tcnica porque implica o

- Anlise do diagnstico da
situao social;

domnio de uma metodologia de trabalho -Quadro de metas, mediante o

prpria, o acesso as informaes
qual ser efetuado o
atualizadas, sistematizadas e agregadas e, acompanhamento dos
freqentemente, o apoio dos
Relatrios Anual de Gesto;
conhecimentos especializados de
profissionais de diferentes reas. A
-Resultados e impactos a serem
dimenso poltica porque , antes de
esperados, recursos humanos e
tudo, um processo de negociao para
financeiros, entre outros.
tentar consensar as propostas dos vrios
segmentos da sociedade lque so
responsveis pela execuo da assistncia - Recursos humanos e matrias
estaduais e municipais.
social.

Oramento da
Assistncia
Social

O oramento deve ser elaborado a partir

do diagnstico social, ou seja, a partir de
suas prioridade da assistncia social no
O conjunto de instrumentos de
municpio e de acordo com as receitas
planejamento oramentrio da
existentes. Ele elaborado pelo Gestor da assistncia social.
AS no municpio e aprovado pelo Conselho
Municipal da Assistncia Social.

Corresponde ao sistema de monitoramento

Gesto da
baseados em indicadores de estrutura,
Rede SUAS, Sistema SUAS
Informao,
processos, resultados e impactos. A
web, Cadastro nacional de
Monitoramento e produo e utilizao sistemtica da
entidades prestadoras de
Avaliao
informao para o aprimoramento da
servios socioassistenciais.
gesto em todos os nveis.

Relatrio Anual
de Gesto

- Avaliao da gesto da
assistncia socialmunicipal,
compara as metas previstas no
perodo de execuo do plano
com as aes realizadas, de
o instrumento que avalia, sintetiza e
modo a aferir os indicadores dos
divulga os resultados e produtos obtidos.
resultados alcanados;
elaborado pelo Gestor e submetido a
apreciao dos conselho municipal.
- A sistematizao e
divulgao de informao sobre
os resultados obtidos e sobre a
probidade dos gestores do
SUAS.

Alm disso, os interessados podem encontrar informaes sobre todos os municpios no

GEOSUAS - Georreferenciamento do Sistema nico de Assistncia Social), desenvolvido com

a finalidade de subsidiar a tomada de decises no processo de gesto da poltica nacional de

assistncia social.29
As instncias de articulao, pactuao e deliberao.
Para que acontea o envolvimento maior da sociedade necessrio criar canais que possam
estimular e favorecer essa participao pois as instncias de articulao, pactuao e
deliberao so espaos institucionais privilegiados de debate da poltica social.
So espaos, foros, instrumentos de democratizao, que renem representantes do governo,
como a Comisso Intergestora, ou representantes do governo e da sociedade, como os
Conselhos de Assistncia Social. As instncias foram constitudas com o objetivo de facilitar o
desenvolvimento das aes de responsabilidade do setor pblico, de forma que as decises
sejam tomadas com a participao dos interessados no problema e com a transparncia
necessria para fins de negociaes e pactos sociais.
A NOB/SUAS introduz os mecanismos de articulao, pactuao e deliberao cada qual com
nvel de competncia, autonomia e poder decisrio especficos:

A instncia de articulao: oespao de participao aberta com funes propositivas

constitudas por rgos governamentais ou no, conselhos, fruns, associaes comunitrias,
sem uma forma obrigatria pr-definida, tendo como finalidade propor mudanas, atualizaes,
sugestes, entre outras.
A instncia de pactuao - constituda pelas comisses30 de abrangncia estadual e federal e
so denominadas de Comisso Intergestores Bipartite CIB e Comisso Intergestores
Tripartite CIT -, cabe o importante papel de pactuar a organizao, procedimento de gesto e
negociao estabelecida com a anuncia das esferas do governo. As pactuaes realizadas

nesta comisso devem ser publicadas em forma de resoluo, divulgadas e encaminhadas

primeiramente para apreciao e aprovao dos Conselhos e as negociaes so
estabelecidas com a anuncia das esferas de governo.
A instncia de deliberao o espao de deciso sobre as questes da Poltica. composta
por Conselhos de Assistncia Social e as Conferncias de Assistncia Social que visam a
negociao e consenso em torno das aes que formatam a Poltica Nacional de Assistncia
Social, na perspectiva do SUAS.
Outros atores importantes so o Frum Nacional de Secretrios Estaduais da Assistncia
Social (FONSEAS) e o Conselho Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social
(CONGEMAS). Esses rgos colegiados tem tido um importante papel na divulgao das
informaes e na discusso das questes municipais e regionais da assistncia social.
Todas estas instncias participam ativamente na concepo, nos debates e nas deliberaes
de todas as questes ligadas assistncia social.
Participao e cultura cvica: o potencial dos Conselhos
Os Conselhos da Assistncia Social (CNAS, CEAS E CMAS) emergiram recentemente na cena
poltico-social brasileira, com a misso de operacionalizar o princpio constitucional da
participao comunitria e assegurar o controle social sobre as aes e servios da assistncia
social. Foram institucionalizados como rgos permanentes e obrigatrios do Sistema nico da
Assistncia Social, recebendo amplas atribuies legais e carter deliberativo.
No mbito do Estado, o Conselho tem papel importante na formulao de estratgias e na
aprovao, fiscalizao e avaliao dos resultados da Poltica de Assistncia Social, inclusive
nos aspectos econmicos e financeiros. No mbito do municpio, o Conselho Municipal de
Assistncia Social assume, dentre outras responsabilidades, a inscrio de entidades e
organizaes de assistncia social, cabendo-lhe, ainda, a superviso das mesmas, conforme
estabelecido no Artigo 9 da LOAS.
Tem-se observado que as interpretaes mais influentes sobre as condies para que os
conselhos possam de fato influenciar as decises no mbito das polticas pblicas dividem-se
basicamente em trs opinies. H estudos que enfatizam a cultura poltica; no caso brasileiro, a
sobrevivncia de padres autoritrios de relao entre Estado e sociedade civil, herana de
nossa formao histrica, o que dificulta uma atuao efetiva (Dagnino, 2002). Mais
recentemente, um conjunto crescente de trabalhos tem enfatizado a importncia de formas
prvias de organizao comunitria e associativa para a qualidade da participao nos
conselhos. Finalmente, outros trabalhos examinam a hiptese de que certos tipos de
instituies estatais e desenhos de polticas podem motivar o ativismo cvico em comunidades
com escassa experincia de organizao prvia, ou mesmo em sociedades caracterizadas por
relaes marcadamente clientelistas (Cohen e Rogers, 1995).

Os conselhos so os instrumentos efetivos de participao da sociedade na medida em que

este tipo de associativismo horizontal se distingue por congregar relaes de igualdade, de
normas e de redes de solidariedade. Por isto possibilita o estabelecimento de relaes cvicas
virtuosas, que pode conduzir a um elevado grau de engajamento cvico e auto-organizao
(Putnam, 1996).No entanto, h srios problemas de legitimidade e de gesto em relao aos
Conselhos, que em sua maioria, ainda no assumiu o poder que , de direito poderia reivindicar
nos municpios.
A lgica do financiamento e a diviso de responsabilidades entre as esferas de governo
A Constituio Federal e a LOAS determinam que o financiamento da assistncia social integre
o oramento da Seguridade Social e partilhado pelas trs esferas de governo e a sociedade.
O financiamento do SUAS passa a ser responsabilidade comum dos trs nveis de governo.
O financiamento da poltica, na conjuntura do SUAS, foi e uma das principais bases para a
sua sustentao. A NOB/SUAS apresenta uma nova metodologia de financiamento, de forma a
atender a PNAS/2004, que traz substantivas mudanas quando comparadas ao legado
institucional de financiamento e de gesto financeira e oramentria.
Nesse contexto, o financiamento (e a gesto financeira) sustenta o sistema e tem seus
princpios como referncia. Os critrios de partilha de recursos e de transferncia de recursos
do SUAS rompem com a lgica de financiamento praticada mediante relao convenial,
baseada no estabelecimento de valores per capita com vinculao ao binmio meta/entidade ,
que obstrua a gesto local dos recursos. O SUAS institui critrios de partilha com base tcnica
e critrios de transferncia por meio dos pisos de proteo social, criados pela NOB/SUAS,
com regulao especfica e com efetivo repasse regular e automtico fundo a fundo.
A operacionalizao desse modelo de financiamento pela via fundo a fundo, com repasses
regulares, automticos e que utilizam mecanismos informatizados tem permitido o cumprimento
do compromisso legal de efetivo pagamento. Isso est sendo possibilitado tanto pelas novas
regras estabelecidas pela NOB/SUAS e regulaes complementares, quanto pela implantao
da REDESUAS, o sistema nacional de informao do SUAS.
7 - CONSIDERAES FINAIS
H que se reconhecer o mrito dos avanos no mbito da assistncia social pelas estratgias
assumidas com o intuito de organizar uma rede de proteo social integrada e resolutiva,
conformando um sistema nico de assistncia social, a partir de um modelo de gesto
compartilhada entre as trs esferas de governo, visando o fortalecimento da descentralizao
das aes.
A experincia de elaborao e o incio do processo de implementao do SUAS faz com que a
poltica da assistncia social brasileira se destaque no cenrio nacional pelo legado

inquestionvel ao reconhecimento dos direitos sociais dos grupos sociais mais vulnerveis do
nosso pas.
Podemos atribuir a regulamentao do SUAS como resultante de um posicionamento tico e
da luta dos diversos setores da sociedade brasileira e da radicalizao do processo de
descentralizao, com a conseqente entrada em cena de inmeros atores envolvidos na
formulao e execuo das aes; a democratizao do setor, com ampliao da participao
social; a melhoria do acesso s aes e servios, devido expanso da cobertura assistencial,
atravs da proteo a social bsica e especial.
Entretanto, sabemos que o reconhecimento da Assistncia Social como direito no provocou de
imediato uma inverso das prticas at ento desenvolvidas. Ainda persistem desafios a serem
enfrentados para que se efetive a poltica organizada por meio de um sistema, que exige
necessariamente a participao de instancias e atores diversos, nem sempre sintonizados, em
tempo e interesse, com as disposies do processo.
No se pode assegurar que a poltica de descentralizao no campo da assistncia social
desencadeie de imediato um crculo virtuoso, pois se sabe que as partilhas regionais e locais
giram em torno de recursos reconhecidamente desiguais.
O alcance de um sistema nico de assistncia social reconhecido socialmente, sugere a
concretizao dos mecanismos de gesto que vm sendo implementados nos municpios (em
que pesem s dificuldades) e a consolidao dos relevantes avanos j conquistados. Isso
quer dizer que a descentralizao precisa avanar sem perder a viso nacional e integradora,
acompanhadas de estratgias solidrias de coordenao e cooperao.
H um significativo consenso em torno da necessidade de adotar as novas estratgias que
promovam a integralidade e a eqidade no acesso. A descentralizao prevista em lei, constitui
umas dessas estratgias, na medida em que induz a execuo coletiva das aes e relaes
intergovernamentais mais cooperativas. Mas necessrio qualificar a estratgia de
descentralizao do SUAS para que a mesma no seja reduzida a um complexo conjunto de
normas e se sobreponha a um processo poltico, de negociao e pactuao.
O grande desafio agora o da implementao dessas estruturas e processos previstos em lei
num pas com dimenses continentais, desigualdades regionais profundas e um sistema
federativo sem tradio de relaes intergovernamentais solidrias. O que est colocado pela
Poltica Nacional da Assistncia Social do Brasil a disposio de ampliar o acesso da
populao s aes e servios. Para isso, alem do sistema integrado ser preciso considerar
as condies polticas, institucionais, jurdicas e financeiras que foram conquistadas.
natural tambm que se indague como possvel a convivncia de uma poltica que define a
assistncia social como um direito daqueles que necessitam, com a tradio histrica da
poltica do favor e da benemerncia, do primeiro-damismo e do clientelismo eleitoral. O novo
pacto federativo, no apenas no plano legal, mas tambm no plano das relaes mais

cooperativas, exigir a superao dos incessantes conflitos e embates sobre esses conceitos e
no apenas uma disputa por recursos.
Finalmente, o alcance de resultados, positivos ou negativos dessa nova historia da assistncia
social brasileira que est em construo, depende tambm de uma mudana cultural em
relao ao modo como a sociedade brasileira v e convive com a desigualdade, a pobreza, a
violncia, o abandono e o sofrimento humano dos cidados deste pas.
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%20Social%20.doc. Acesso em 05 de Maio de 2007
1A noo de excluso social aparece no discurso social no final dos anos 80 como uma
terminologia que retrata os resultados da desigualdade social e do empobrecimento da
populao. Tomando como base uma vasta literatura internacional e nacional, o conceito de
excluso, pode ser associado aos fenmenos de "desqualificao social " causada pelo
desemprego e pela ausncia de presena de polticas sociais,num processo que imprime
marcas e estigmas identidade dos sujeitos. Pode tambm ser conceituado como
"desinsero" em que se ressalta o papel da dimenso simblica na excluso, ou classificar-se
ainda como "desafiliao" quando representa uma ruptura de pertencimento ou vnculo
societal. Excluso social se similariza ainda com a idia de "apartao social", proposta por
Cristvo Buarque, que fala da separao social de grandes grupos humanos, colocados
parte dos recursos e contatos da sociedade de consumo ( Wanderley, M.B.apud Sawaia.1999;
Paugam, 2003) . Sposati coloca a excluso no patamar de conceito-denncia do aviltamento
do estatuto universal da condio humana,por isso uma concepo intrinsecamente
tica.(Sposati, 1998)
2 A Roda dos Expostos era uma porta cilndrica que continha um compartimento onde eram
depositadas as crianas abandonadas pelos pais. Permitia que, ao se girar o equipamento a
criana passasse para o lado de dentro do cilindro, sem que se soubesse a identidade de quem
a deixara. O recurso foi utilizado para se evitar o abandono de crianas em locais inadequados
em que ficavam ao relento e sem cuidados. A Roda dos Expostos de So Paulo foi desativada
em 1927.
3 Muitas dessas instituies que inicialmente tinham fins medico - beneficentes e de amparo
social ainda hoje so referencia importante no atendimento medico em So Paulo, como a
Sociedade Portuguesa de Beneficncia , o Hospital Alemo Oswaldo Cruz e o Hospital Srio
Libans. Entre as instituies sociais destaca-se a UNIBES Unio Israelita Brasileira de Bem
Estar Social.
4 A Lei n 4.242, de 1921, que trata da despesa geral do pas, em seu artigo terceiro, n 1,
entre outros tpicos, autoriza o governo a organizar o servio de assistncia e proteo
infncia abandonada e delinqente. (Baptista, 2006)
5 Resgatando o sentido grego, filantropia significa o amor pelo ser humano, pela humanidade,
que contem um teor tico de compromisso com a dignidade do outro. No sentido religioso
associa-se idia da prtica do bem. Quando pensada no campo dos valores, ela se realiza no
plano das relaes e no no de um estatuto jurdico, o que desobriga aqueles que a praticam
das responsabilidades legais com os favorecidos. Em sentido estrito, a filantropia pode

representar mais a preocupao em contribuir para a minimizao dos agravos sociais

oferecendo um auxilio focalizado e descontnuo, do que um comprometimento efetivo com o
bem-estar do outro como ser humano. (Mestriner, 2005).
6 Segundo Sposati , o assistencialismo (...) o acesso a um bem atravs de uma benesse, de
doao, isto , supe sempre um doador e um receptor. Este, transformado em um
dependente, um apadrinhado, um devedor(...)
7 Os Anais da 1 Semana de Estudos dos Problemas dos Menores em So Paulo (1948)
denunciam a falta de tratamento adequado nos abrigos oficiais de menores e a degradao do
estado emocional e pessoal dos atendidos ( Baptista ,2006). Da mesma forma, na rea da
sade, se contestava a existncia de hospitais psiquitricos de internao prolongada.
8 H conceitos similares como o de Estado-Providncia ou Estado Social , mas adota-se aqui o
conceito amplo de Welfare State ( Medeiros , 2001) entendido como a mobilizao em larga
escala do aparelho de Estado em uma sociedade capitalista a fim de executar medidas
orientadas diretamente ao bem-estar de sua populao
9 A regulao ser entendida, aqui, como um conceito principal, que expressa a
intencionalidade do ator ao exercer a sua capacidade, o seu poder institudo. Trata-se do
processo tcnico, cientfico e poltico de interveno e de coordenao das aes na rea
visando a obteno os resultados desejados em termos de acesso e eficcia dos servios
oferecidos. Regulamentar ser compreendido como o ato de normalizar em regras essa
intencionalidade (Santos, 2002). Portanto, o processo de regulamentao estar subordinado
ao processo principal de regular.
10 Boletim de Polticas Sociais IPEA 2005 . Disponvel na
internet: http://www.ipea.gov.br/082/08201002.jsp?ttCD_CHAVE=2403 . Acesso em 02 de Maio
de 2007
11 Alm dos programas de Transferncia de Renda, de Assistncia Social, de Segurana
Alimentar e Nutricional, e de Desenvolvimento Social que so da competncia. do MDS, o
Governo Federal informa que , por meio de 17 ministrios e 4 secretarias especiais da
Presidncia da Repblica, executa outras aes de Transferncia de Renda, de Gerao de
Oportunidades de Trabalho e Renda e de Desenvolvimento Local. No sitio www.mds.gov.br h
um link para o acesso ao Guia de Aes para Gerao de Trabalho e Renda no qual constam
as aes, oramentos e requisitos necessrios.
12 De acordo com a Lei 10.836, de 09 de janeiro de 2004 e o Decreto n 5.749, de 11 de abril
de 2006, o Programa Bolsa Famlia (PBF) deve realizar a transferncia direta de renda com
condicionalidades, beneficiando famlias em situao de pobreza (com renda mensal por
pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de at R$
60,00).

13 Informaes do jornal do INESC. Disponvel na

Internet: http://www.inesc.org.br/equipe/jairb/noticias-do-inesc. Acesso em 15 de Maio de 2007
14 O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS - criou um sistema para
receber os dados sobre a freqncia escolar dos filhos das famlias beneficiadas
- http://frequenciaescolarpbf.mec.gov.br, mas muitos Municpios ainda no incluem essas
informaes no sistema mesmo sob o risco de terem reduzidos os repasses de recursos. Alm
de manter os filhos na escola, as famlias precisam vacinar as crianas e as gestantes devem
fazer o pr-natal. As informaes devem ser enviadas aos stios http://sisvan.datasus.gov.br ou
www.saude.gov.br/nutricao.
15 No caso dos jovens de famlias mais empobrecidas, as experincias tm demonstrado que
as bolsas so um atrativo indispensvel sem as quais os jovens tendem a abandonar o
processo de formao para tentar conseguir alguma renda trabalhando informalmente.
16No site da Secretaria Nacional de Economia Solidria do Ministrio do Trabalho e Emprego
(http://www.sies.mte.gov.br/#) pode-se ter acesso ao mapeamento da economia solidria no
Brasil pelo Sistema Nacional de Informaes em Economia Solidria (SIES), composto por
informaes de Empreendimentos Econmicos Solidrios (EES) e de Entidades de Apoio,
Assessoria e Fomento (EAF).
17 Entre os anos de 2000 a 2002 foi instalada no Senado Federal a Comisso Parlamentar de
Inqurito CPI - com o objetivo de apurar denncias veiculadas na imprensa sobre a atuao
irregular de organizaes no governamentais que teve seu relatrio final apresentado em 19
de dezembro de 2002. Em 15 de Maro de 2007 nova CPI foi instaurada pelos partidos de
oposio para investigar os repasses de dinheiro pblico feitos para organizaes nogovernamentais.
18 Aps muitos debates nacionais e regionais, o Conselho Nacional de Assistncia Social
(CNAS) aprovou uma resoluo, em de novembro de 2005 que regulamenta o artigo 3 da Lei
Federal 8.742/93 (Loas) definindo as entidades e organizaes sociais.
19 Informao disponvel na
Internet: http://www2.uol.com.br/aprendiz/guiadeempregos/terceiro/noticias/ge060602.htm#1 .
Acesso em 07 de Maio de 2007.
20 Segundo informaes publicadas na Revista Eletrnica Rits .
Ver:http://www.rits.org.br/gestao_teste/ge_testes/ge_mat01_rhtxt0.cfm. Acesso em 07 de Maio
de 2007
21 O ISER - Instituto Superior de Estudos da Religio, coordenou, no Brasil, a pesquisa sobre o
Terceiro Setor feita pelo Johns Hopkins Center for Civil Society Studies em 22 pases, da qual
resultou o livro Global Civil Society - Dimensions of the Nonprofit Sector, em 1999 .

22 Hauss Martins na Revista do Terceiro Setor- RITS , em Setembro de 2002.Disponvel na

Internet:http://www.rits.org.br/legislacao_teste/lg_testes/lg_tmes_setembro2002.cfm . Acesso
em 02 de Maio de 2007
23 Atualmente o voluntariado j pensado pela maioria das empresas como recurso
estratgico em razo da percepo dos benefcios que sua atuao produz para a comunidade.
Pesquisa realizada por Fischer e Falconer (1999) revela que... na viso das empresas, o
voluntariado um poderoso recurso para melhorar a relao da empresa com a comunidade
(74% concordam).
24 No meio acadmico, estas debate levou ao Movimento de Reconceituacao do Servio
Social sob influencia e inspirao da tradio marxista.
25 Em 1997 editada a NOB que conceitua o sistema descentralizado e participativo, amplia o
mbito da competncia dos governos (federal, estadual e municipal) e institui a exigncia de
conselho, fundo e plano municipal de assistncia social para o municpio receber recursos
federais.Em 1998 aprovada por unanimidade a poltica Nacional de Assistncia Social e a
primeira Norma Operacional Bsica de Descentralizao - NOB/98 construda com a
participao ativa dos Estados, Municpios. A NOB/98 conceituou o sistema descentralizado e
participativo, estabelecendo condies para garantir sua eficcia e eficincia, explicitando uma
concepo norteadora da descentralizao da Assistncia Social. Explicitou de forma mais
clara a questo da instancias decisrias e ampliou o mbito das competncias dos nveis de
governo com a gesto da poltica, sem, entretanto, delimit-las.
26 O conceito de territorializacao, no exclusivamente geogrfico, est sendo apropriado
tambm no mbito das polticas pblicas. Na perspectiva colocada por Santos (1978) e
Raffestin (1980) territrio o produto histrico do trabalho humano, que resulta na construo
de um domnio ou de uma delimitao do vivido territorial, assumindo mltiplas formas e
determinaes: econmica, social, administrativa, cultural e jurdica. O territrio uma rea
demarcada onde um indivduo, ou alguns indivduos ou ainda uma coletividade exercem o seu
poder. Deste modo o territrio ganha uma identidade, no em si mesma, mas na coletividade
que nele vive e o produz.. Ele um todo concreto, mas ao mesmo tempo flexvel, dinmico e
contraditrio, por isso dialtico, recheado de possibilidades que s se realizam quando
impressas e espacializadas no prprio territrio. De acordo com nossa perspectiva, a
territorialidade assume um valor bem particular, pois reflete o multidimensionamento do "vivido"
territorial pelos membros de uma coletividade, pela sociedade em geral. Os homens vivem ao
mesmo tempo o processo territorial e o produto territorial por intermdio de um sistema de
relaes existenciais e/ou produtivas." (Raffestin, 1980, p. 158)
27 Os gestores do SUAS so os representantes de cada esfera de governo, a saber: no mbito
nacional, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome ; no mbito estadual, o
Secretrio de Estado da Assistncia Social; e no municipal, o Secretrio Municipal de
Assistncia Social.

28 No stio http://ead.mds.gov.br/ os gestores podem se inscrever para um curso de

capacitao distancia organizado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome.
29 Consultar o stio: http://aplicacoes.mds.gov.br/geosuas/index.php
30 O papel das Comisses deve ser o de buscar formas coletivas de materializar as
responsabilidades/competncias dos gestores da poltica. importante ressaltar que as
instncias de articulao e pactuao no interferem no papel dos conselhos posto que, tratam
de concretizar as questes operacionais e devem trabalhar articuladamente com os conselhos,
respeitando seu papel de instncia de controle social onde se realizam as discusses e
deliberaes sobre o conjunto de aes da assistncia, alm do controle e acompanhamento
do seu financiamento.