SOFI P

O ESTADO DA SEGURANA ALIMENTAR
E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
RELATRIO 2014
Os pontos de vista expressos nos boxes ao longo do presente relatrio

so autorais e no necessariamente refletem a opinio e posio institucional da FAO.
A FAO encoraja o uso, reproduo e disseminao desta publicao. Exceto quando h restrio expressa em contrrio, o material pode ser copiado, feito download e impresso para fins de estudos, pesquisas e uso
em cursos ou para outros usos no comerciais, desde que garantida
citao da autoria da FAO.
Texto:
Anne W. Kepple
Colaborao:
Alan Bojanic
Alexander Cambraia Nascimento Vaz
Alexandro Rodrigues Pinto
Ana Carolina Feldenheimer Silva
Ana Paula Bortoletto Martins
Ana Maria Segall Corra
Arnoldo Anacleto de Campos
Caio Galvo Frana
Carmem Priscila Bocchi
Cssia Amaral Buon
Carlo Cafiero
Carlos Augusto Monteiro
Dbora Bosco Silva
Denise Direito
Eduardo Augusto Fernandes
Elizabetta Recine
Fernando Gaiger
Gustavo Chianca
Juliane Helriguel de Melo Perini
Leonor Pacheco
Luciana Monteiro Vasconcelos Sardinha
Luisete Moraes Bandeira
Mariana Danelon
Marlia Leo
Mauro Eduardo Del Grossi
Michele Lessa de Oliveira
Paulo de Martino Jannuzzi
Patrcia Chaves Gentil
Patrcia Constante Jaime
Renato Maluf
Ricardo Frana
Rosane Nascimento
O ESTADO DA SEGURANA ALIMENTAR

RELATRIO 2014
BRASLIA
O ESTADO DE SEGURANA
ALIMENTAR
NUTRICIONAL NO BRASIL
AGOSTO
DEE 2014
APRESENTAO
Anualmente, a Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura
(FAO) faz um estudo minucioso da situao da segurana alimentar no mundo. A
publicao O Estado da Insegurana Alimentar e Nutricional no Brasil (SOFI na
sigla em ingls) permite avaliar os progressos das naes na busca pela erradicao da extrema pobreza e da fome.
As estimativas da FAO podem servir de orientao para os responsveis pela formulao de polticas pblicas e para a elaborao e aplicao de medidas efetivas na luta contra a insegurana alimentar e a m-nutrio.
As dimenses da segurana alimentar disponibilidade, acesso, utilizao e estabilidade so melhor entendidas quando apresentadas por meio de um conjunto
de indicadores.
Na edio recm-publicada do SOFI, a FAO estima que ainda temos 805 milhes
de pessoas vivendo com fome em todo o mundo. Isso quer dizer que elas no
comem o suficiente diariamente para levar uma vida ativa e saudvel.
Aqui cabe ressaltar que diversos pases tm adotado diretrizes para mudar esse
quadro. O Brasil um deles. Os programas, as aes e estratgias brasileiras tem
possibilitado nos ltimos anos medidas eficazes que fazem com o nmero de
pessoas na insegurana alimentar diminua consideravelmente no pas.
Este primeiro relatrio traz um estudo especfico sobre as estratgias de governana adotadas pelo Brasil com o objetivo de garantir o acesso de todos alimentao, alm de uma anlise sobre a produo e disponibilidade de alimentos, e
outros aspectos como sade e os diversos indicadores da segurana alimentar.
O Brasil j hoje uma referncia internacional de combate fome. As experincias exitosas como transferncia de renda, compras diretas para aquisio de alimentos, a capacitao tcnica de pequenos produtores, entre outras, esto sendo
transferidas para outros pases. Tal atitude s expressa que os nmeros gerados
desses resultados devem ser observados de perto. Unificar as informaes significa apresentar o mais prximo do real possvel, s mudanas que essas aes
esto provocando no dia a dia dos brasileiros.
A sociedade vive um momento em que a busca por mundo mais saudvel e sustentvel se torna um compromisso importante na agenda de todos os governos. A
FAO tem em seu mandato esse importante objetivo que o de ser o fio condutor
das informaes e experimentos de sucesso.
O relatrio O Estado de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil - Um Retrato
Multidimensional, caminha nesse sentido de garantir elementos capazes de atuar
diretamente na reduo da fome como um compromisso de longo prazo que passa pela integrao da segurana alimentar e da nutrio nas polticas, indicadores
e programas pblicos em geral.
O trabalho rene esforos da FAO, mas tambm no posso deixar de mencionar,
a importante e relevante colaborao de diversos parceiros que contriburam de
forma singular para a elaborao desse estudo, entre eles, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, alm de pesquisadores e acadmicos.
Por fim, no poderia de deixar de prestar meus agradecimentos Anne Kepple,
consultora da FAO e que coordenou a elaborao deste relatrio, e a todos os especialistas que gentilmente contriburam com boxes que dialogam com o contedo
dos captulos: Alexander Cambraia Nascimento Vaz, Alexandro Rodrigues Pinto, Ana
Paula Bortoletto Martins, Arnoldo Anacleto de Campos, Caio Galvo Frana, Caio
Nakashima, Carlo Cafiero, Carlos Augusto Monteiro, Denise Direito, Marconi Sousa,
Marlia Leo, Patrcia Constante Jaime, Paulo Jannuzzi e Renato Maluf.
Boa leitura!
Alan Bojanic - Representante no Brasil
O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL

O Brasil no Relatrio de Insegurana Alimentar

no Mundo de 2014: resultados alcanados na
superao da fome e da extrema pobreza1
O Relatrio de Insegurana Alimentar no
Mundo de 2014, publicado pela FAO, revela que o Brasil reduziu de forma muito
expressiva a fome, a desnutrio e subalimentao nos ltimos anos. O Indicador
de Prevalncia de Subalimentao, medida empregada pela FAO h cinquenta
anos para dimensionar e acompanhar a
fome em nvel internacional, atingiu nvel
abaixo de 5%, o limite estatstico da medida, abaixo do qual se considera que um
pas superou o problema da fome.
Tal resultado vem ao encontro do que diversos estudos na temtica, com diferentes indicadores, j apontavam, como o Relatrio de Desenvolvimento Humano 2014,
publicado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), e o
Relatrio Nacional de Acompanhamento
dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, organizado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), para citar
alguns dos mais recentes.
1
Esse texto de abertura baseou-se no relato sobre a Situao e
Polticas de Segurana Alimentar no
Brasil publicada pela Sede da FAO
em Roma no Relatrio State of Food
Insecurity in the World, 2014.
Segundo esses estudos, entre 2001 e

2012, a renda dos 20% mais pobres da populao brasileira cresceu trs vezes mais
do que a renda dos 20% mais ricos. Em um
horizonte mais amplo, de 1990 a 2012, a
parcela da populao em extrema pobreza passou de 25,5% para 3,5%. Em relao
ao estado nutricional, a prevalncia de
dficit de altura em crianas menores de
cinco anos de idade caiu praticamente
metade entre 1996 e 2006 - de 13,4% para
6,7%. A aplicao da Escala Brasileira de
Insegurana Alimentar na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do IBGE,
em 2004 e em 2009, revelou uma diminuio em 25% da insegurana alimentar

grave no perodo.
Os avanos no combate fome e pobreza decorrem, na anlise apresentada no
Relatrio da FAO, da priorizao da agenda de Segurana Alimentar e Nutricional
(SAN) a partir de 2003, com destaque ao
lanamento da Estratgia Fome Zero,
recriao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Consea,
institucionalizao da poltica de SAN e
implementao, de forma articulada, de
polticas de proteo social e de fomento
produo agrcola.
Ao longo da dcada passada, a Poltica de
SAN ganhou impulso no Brasil por meio
do reforo de marcos legais; da criao
de um ambiente institucional que facilitou a cooperao e a coordenao entre
os ministrios e as diferentes esferas de
governo, com responsabilidades definidas; de maiores investimentos em reas
como agricultura familiar; e do forte envolvimento da sociedade civil no processo
poltico.
Um dos marcos foi a promulgao da Lei
Orgnica da Segurana Alimentar e Nutricional em 2006. A lei define segurana
alimentar e nutricional como a realizao
do direito de todos ao acesso regular e
permanente a alimentos de qualidade, em
quantidade suficiente, sem comprometer
o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas alimentares promotoras da sade que respeitem a
diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econmica e socialmente sustentveis. A amplitude dessa definio
foi traduzida nas polticas e programas de
governo, que incluram aes que vo desde fomentar modelos agrcolas sustentveis educao alimentar e nutricional,
abordagem que moldou o Plano Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional atualmente em vigor.
Outros marcos emblemticos foram a incorporao na Constituio Federal, em
2010, do direito humano alimentao
adequada e, em 2011, a institucionalizao
do Plano Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional. O Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional incorpora
mais de 40 programas e aes. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome responsvel por muitos desses
programas. Tambm esto envolvidos outros ministrios, como Sade, Desenvolvimento Agrrio, Educao, Agricultura e
Meio Ambiente.
a Cmara Interministerial de Segurana

Alimentar e Nutricional (CAISAN), que
composta por representantes de 20 rgos do governo responsveis pela implementao de polticas e programas de
segurana alimentar e nutricional. Atualmente, o governo est trabalhando para
consolidar o SISAN nos estados e municpios, uma vez que a maioria dos programas federais de segurana alimentar
e nutricional e de agricultura familiar so
executados nestas esferas, seguindo uma
abordagem descentralizada que j vigora
em outros setores de polticas.
Os Marcos Legais, a consolidao de arranjos institucionais por parte do Governo

Federal e a promoo efetiva da participao social so importantes fontes de
apoio s polticas de segurana alimentar
e nutricional. Ressalta-se, nesse sentido,
os esforos empreendidos pelo Conselho
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA) e o Sistema Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN).
O CONSEA faz recomendaes e monitora as polticas de segurana alimentar e

nutricional, incluindo o Plano Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional, promovendo, assim, a integrao das aes
em uma estratgia unificada. O CONSEA
tem trabalhado junto ao Governo Federal para implementar o sistema nacional
de informao da segurana alimentar e
nutricional, com mais de 50 indicadores
divididos entre seis dimenses: (i) produo de alimentos; (ii) disponibilidade de
alimentos; (iii) renda/acesso e despesas
com alimentao; (iv) acesso alimentao adequada; (v) sade e acesso a servios relacionados; e (vi) educao. Esse
sistema converge com o consenso internacional sobre a necessidade de consolidao de um conjunto de indicadores para
monitorar a complexidade da segurana
alimentar e nutricional.
O SISAN composto por dois componentes na esfera nacional: o CONSEA e
A CAISAN o mecanismo interministerial

para a coordenao e gesto governa-

mental da Poltica e do Plano Nacional de

Segurana Alimentar e Nutricional. Esse
arranjo institucional da esfera Federal
replicado nos estados e municpios.
Os gastos federais em 2013 com programas e aes de segurana alimentar e nutricional no Brasil totalizaram cerca de R$
78 bilhes. Os gastos com programas sociais aumentaram mais de 128% entre 2000
e 2012, enquanto a parcela desses programas no Produto Interno Bruto aumentou
31%. Em 2013, os programas relacionados
proteo social representaram a maior
parte dos recursos federais dispendidas na
segurana alimentar e nutricional, enquanto os programas relacionados com a produo e distribuio de alimentos, inclusive
os destinados promoo da agricultura
familiar, foram responsveis por um sexto
destes dispndios.
O programa de transferncia condicionada de renda Bolsa Famlia - lanado em
2003, realiza transferncias monetrias,
preferencialmente em nome da me, para
mais de 13,8 milhes de famlias de baixa
renda, sob a condio de que as crianas
da famlia permaneam na escola e visitem periodicamente os servios de sade
locais para vacinao e acompanhamento
do crescimento. O investimento no programa triplicou nos ltimos dez anos, chegando a quase R$ 25 bilhes em 2013, o que
equivale aproximadamente a um tero dos
gastos federais em programas e aes de
segurana alimentar e nutricional.
Em 2011, foi lanado o Plano Brasil Sem
Misria, com a meta de eliminar a pobreza
extrema no Brasil. O plano articuloua proteo social com as polticas de promoo
da igualdade de renda, do emprego, da
produo familiar e da nutrio. Com isso,
novas polticas destinadas a pessoas extremamente pobres foram introduzidas e
abordavam a melhoria do acesso aos servios pblicos, a fim de promover a educao, a sade e o emprego. Elas incluam
aumento no valor dos benefcios do Programa Bolsa Famlia e expanso do acesso a creches e pr-escolas. Todas essas
medidas melhoram o acesso a alimentos.
Em maro de 2013, todas as famlias em
situao de extrema pobreza passaram a
receber os benefcios que garantem um
mnimo de renda per capita de cerca de
US$ 1,25 por dia. Cerca de 22 milhes de
brasileiros foram retirados da extrema pobreza desde 2011.
A implementao de polticas estruturantes como o fortalecimento da agricultura
familiar, em paralelo com os programas
de transferncia de renda, como o Bolsa
Famlia, tm sido abordagens exitosas na
diminuio da fome no Brasil. Enquanto
agroindstrias e grandes propriedades rurais dominam a produo agrcola voltada
para a exportao, a agricultura familiar
est crescendo e, atualmente, responsvel por 70% dos alimentos consumidos
internamente no pas. Os investimentos
em polticas para apoiar os agricultores
familiares somaram R$ 17,3 bilhes em
2013; o oramento do programa de crdito
rural do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar aumentou
dez vezes entre 2003-2013.
O Programa de Aquisio de Alimentos
da Agricultura Familiar - PAA, lanado
em 2003, tambm tem contribudo para a
queda da pobreza e superao da fome no
pas, sobretudo na rea rural, ao garantir
mercado para a produo de agricultores
familiares, um dos grupos vulnerveis no
pas. O programa se operacionaliza pela
compra direta de alimentos dos agricultores familiares pelo governo, que faz
doao s instituies que atendem populaes vulnerveis, para uso na meren-
da escolar ou para repor os estoques governamentais. Em 2012, mais de 185.000

agricultores de todo o Brasil participaram
do programa, cada um recebendo, em mdia, mais de R$ 4 mil por seus produtos.
Os recursos federais para o Programa
aumentaram em quase dez vezes desde
2003, sendo superior a R$ 1, 3 bilhes em
2013.
O Programa Nacional de Alimentao Escolar tambm tem tido impacto significativo na reduo da desnutrio de crianas
no Brasil. O Programa oferece refeies
para todos os alunos de escolas pblicas,
nmero que, em 2012, significou 43 milhes de estudantes regularmente matriculados. O investimento federal no Programa de Alimentao Escolar foi de R$
3,3 bilho em 2012, complementado pelo
financiamento feito pelos governos estaduais e municipais. Em 2009, o programa
avanou ao obrigar as escolas pblicas a
destinar pelo menos 30% dos recursos
repassados pelo governo federal para a
compra de alimentos diretamente de agricultores familiares.
Outras polticas, como seguros contra a
perda de safra por conta de eventos climticos extremos, a garantia de preos
mnimos, o apoio especfico s mulheres
rurais, o desenvolvimento rural e a assistncia tcnica tm como objetivo aumentar a produtividade e os rendimentos e,
ao mesmo tempo, responder s necessidades especficas das diferentes regies
do Brasil. Ao longo dos ltimos dez anos,
o acesso terra foi reforado mediante
a distribuio de 50 milhes de hectares
a mais de 600.000 famlias pobres sem
terra. Os programas do Plano Brasil Sem
Misria reforam esse apoio, fornecendo
aos agricultores familiares servios de extenso rural para implementar projetos e
melhorar seus meios de subsistncia, por
meio de Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais.

Informaes que constam no presente
relatrio evidenciam os progressos significativos alcanados nos ltimos dez anos
no Brasil, bem como os desafios para a
prxima dcada. Algumas agendas emergentes e crticas incluem: grupos da populao que permanecem em situao de
insegurana alimentar grave; concentrao da propriedade da terra; necessidade
de melhorar o equilbrio entre os modelos
de produo agrcola, com base na perspectiva da segurana alimentar e nutricional; poltica de abastecimento alimentar;
acesso gua; e promoo de alimentao adequada e saudvel.
O Brasil realizou grandes avanos na
governana da segurana alimentar e
nutricional ao longo da ltima dcada.
Avanos significativos na diminuio da
pobreza e da fome demonstram o xito
dessa abordagem intersetorial, participativa e bem coordenada. O Plano Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional, desenvolvido com a participao da sociedade civil, est vinculado ao oramento
federal e a um sistema bem estruturado
de monitoramento multidimensional da
segurana alimentar e nutricional. O Plano Brasil Sem Misria, fundamentado em
todos esses pontos, visa alcanar populaes vulnerveis e investe na primeira
infncia aes prioritrias que vislumbram o futuro.
As estruturas e capacidades que resultam da evoluo e institucionalizao
da governana da segurana alimentar
e nutricional e o contnuo compromisso
poltico e oramentrio colocam o Brasil em uma base slida para proteger os
avanos alcanados e para enfrentar os
novos desafios.

INTRODUO
1
2
3
4
SEGURANA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL:
13
14
CONCEITO, DIMENSES E
MONITORAMENTO
GOVERNANA E POLTICAS
DE SEGURANA ALIMENTAR E
34
NUTRICIONAL NO BRASIL: UM
50
RETRATO A PARTIR DE DIVERSOS

INDICADORES
AGENDAS CRTICAS E
EMERGENTES PARA O
74
MONITORAMENTO DE
REFERNCIAS
BIBLIOGRFICAS
81
13
Dimenses da Segurana Alimentar e Nutricional
16
Determinantes e consequncias de Segurana Alimentar e Nutricional:

arcabouo conceitual para orientar o monitoramento
17
Insegurana alimentar e o excesso de peso: o mito do paradoxo
20
Monitoramento de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil e no mundo 21
Programas e aes de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil
37
Monitoramento de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil:

um compromisso de governo
45
Produo de alimentos
52
Disponibilidade de alimentos
57
Renda/acesso e gastos com alimentos
60
Acesso alimentao adequada
62
Sade e acesso a servios de sade
66
Avanos e desafios
71
Implicaes para o monitoramento de SAN
79
Consideraes finais
81
81

11
introDuo
A conjuntura no Brasil caracterizada

pela consolidao e institucionalizao
de polticas bem sucedidas de combate fome e de promoo da Segurana
Alimentar e Nutricional (SAN) norteadas
pelo princpio da realizao do Direito Humano Alimentao Adequada
(DHAA). Uma dcada de compromisso
poltico de governo materializado em
uma estratgia intersetorial e participativa, e sustentada por investimentos pblicos, resultou em redues marcantes
da pobreza e da fome no pas. O Brasil
cumpriu e ultrapassou os Objetivos do
Milnio no que diz respeito reduo
da pobreza e da fome1. A FAO tem sido
parceira do Governo neste processo por
meio de acordos de cooperao tcnica.
A sociedade civil no Brasil desempenha
um papel importante na formulao,
implementao e monitoramento das
polticas de combate fome e de realizao progressiva do DHAA. A participao
social foi priorizada e promovida pelo
IPEA, 2014
Governo Federal por meio de estruturas

e arranjos institucionais que hoje se encontram consolidados no Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(SISAN).
Com polticas e estruturas institucionais
j montadas para manter e proteger os
avanos na rea de SAN, o Governo Federal vislumbra novos desafios a serem
enfrentados. Novas agendas esto em
pauta, como por exemplo, formas de
enfrentar a prevalncia crescente de excesso de peso na populao brasileira
e modificar tendncias alimentares no
saudveis.
So diversos os recortes possveis para
relatar essa histria brasileira e seus resultados. So muitos os aspectos da experincia que podem servir como exemplo, entre eles, a evoluo na governana
intersetorial de SAN e as estruturas institucionais que promovem a participao
de diversos atores e setores.
Um aspecto que vale destacar, por sua

natureza qualificada e participativa,
a construo do Sistema de Monitoramento de SAN. Prioridade de governo
desde o lanamento da Estratgia Fome
Zero em 2003, o monitoramento foi
aprimorado em parceria com a sociedade civil e incorporado Poltica Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional.
Sua evoluo no Brasil converge com a
discusso internacional sobre metas e
indicadores para a Agenda de Desenvolvimento Ps-2015, em que existe consenso em relao necessidade de um
conjunto de indicadores para monitoramento das diversas dimenses da SAN2.
Ao mesmo tempo, o Sistema Brasileiro
de Monitoramento de SAN reflete prioridades nacionais e o contexto brasileiro.
O objetivo do presente documento
apresentar um retrato do estado de
Segurana Alimentar e Nutricional no
Brasil a partir de diversos indicadores
e discutir a experincia brasileira de
monitoramento de SAN, e agendas crticas e emergentes, luz da conjuntura

internacional. Para tanto, o texto est
estruturado de forma a proporcionar
uma leitura panormica sobre a SAN no
pas, iniciando a incurso por um captulo
conceitual que apresenta as dimenses
da SAN e os indicadores utilizados nos
mbitos internacional e nacional. No segundo captulo so discutidos os marcos
estabelecidos a partir de uma ampla e
revigorante discusso entre Estado e sociedade civil e materializados por meio da
Lei 11.346/2006, conhecida como a Lei
Orgnica da Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN). A estrutura e os arranjos
institucionais adotados pelo governo brasileiro para fazer frente aos desafios assumidos pela LOSAN so apresentados. O
retrato do estado da SAN no Brasil, a partir
de um conjunto de indicadores, , por seu
turno, foco do terceiro captulo. Por fim,
no ltimo discutido os desafios do sculo XXI, principalmente aqueles vinculados
transio nutricional.
FAO, 2014

13
SEGURANA ALIMENTAR
E NUTRICIONAL:
CONCEITO, DIMENSES E
MONITORAMENTO
O conceito de Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) democraticamente construdo no Brasil reflete uma viso abrangente e integrada:
A Segurana Alimentar e Nutricional
a realizao do direito de todos
ao acesso regular e permanente a
alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer
o acesso a outras necessidades essenciais tendo como base prticas
alimentares promotoras da sade,
que respeitam a diversidade cultural e que sejam social, econmica e
ambientalmente sustentveis.3
A abrangncia do conceito constitui um
grande desafio para a mensurao e o
monitoramento de SAN um pesadelo
de monitoramento, como observou recentemente um especialista da FAO. Entretanto, nas palavras de uma gestora do
governo, No um conceito tcnico;
um conceito poltico, construdo com intensa participao social.
3
LOSAN, 2006.
4 CFS, 2012, traduo livre.

Segundo a FAO e o documento
apresentado ao Committee on World
Food Security, a segurana alimentar
se refere ao acesso fsico, social e
econmico ao alimento seguro e
suficiente para suprir as necessidades nutricionais; j a segurana nutricional envolve o acesso gua, ao
saneamento bsico e a servios de
sade, alm de prticas alimentares
que garantem o consumo adequado
de macro e micro nutrientes (CFS,
2012; SOFI, 2013). Observa que a
recomendao no foi acatada
em Sesso Plenria do CFS e foi
decidido manter a distino entre a
segurana alimentar e a segurana
nutricional.
5
GROSS et al., 2000; FAO, 2011.
Apesar do desafio tcnico, o conceito

abrangente possibilita uma viso mais
integral e uma compreenso das inter-relaes entre as diversas dimenses
da SAN uma viso que tem contribudo
para polticas intersetoriais e integradas
no Brasil. Ao manter o aspecto nutricional
integrado ao conceito de SAN, o Brasil vai
ao encontro da recomendao apresentada do rgo internacional Committee
on World Food Security de adotar a terminologia segurana alimentar e nutricional por refletir melhor os vnculos conceituais entre a segurana alimentar e a
segurana nutricional, alm de expressar
um nico objetivo integrado de desen-
volvimento para a orientao efetiva das

polticas e das aes.4
No Brasil, a integralidade dos dois aspectos est estabelecida no conceito, na
conscincia e nas polticas. Dessa forma,
contribui para enxergar que as causas
bsicas da insegurana alimentar e da
insegurana nutricional so, no fundo, as
mesmas, associadas ao sistema alimentar desequilibrado inserido num sistema
econmico que favorece a desigualdade,
a concentrao da riqueza, a predominncia desenfreada do mercado e o descaso ao meio ambiente.
Dimenses da Segurana Alimentar e Nutricional

Existem diversos arcabouos conceituais para orientar as discusses tcnicas
e polticas sobre esse conceito abrangente de SAN. Ao destrinchar os componentes e dimenses da SAN, revelam-se
os determinantes e consequncias da
insegurana alimentar e da fome. Uma
compreenso compartilhada necessria para subsidiar a discusso sobre indicadores de monitoramento, as relaes
entre eles, e as diversas polticas que
visam promover a SAN e a realizao ao
Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA).
Um esquema com comprovada utilidade, adotado na esfera internacional,
aponta quatro dimenses da SAN: a
disponibilidade do alimento, o acesso
ao alimento, a utilizao dos alimentos
e dos nutrientes, e a estabilidade, que
uma dimenso transversal s outras
trs 5. (Figura 1)
1
Figura 1: Quatro dimenses de Segurana Alimentar.
Disponibilidade
Acesso
U0lizao
Estabilidade
necessrio garantir primeiro a disponibilidade de alimentos suficientes

para toda a populao, o que envolve
questes de produo, comrcio internacional e nacional, abastecimento e
distribuio de alimentos. O acesso fsico e econmico aos alimentos realiza-se
quando todos tm a capacidade de obter
alimentos de forma socialmente aceitvel, por exemplo, por meio da produo,
compra, caa, ou troca. Essa dimenso
bastante complexa, envolvendo preos,
tanto dos alimentos quanto das outras
necessidades bsicas, que com eles competem, alm de tudo o mais que afeta o
conjunto de recursos disponveis para a
famlia. A utilizao dos alimentos e dos
nutrientes, geralmente, pensada em
termos de sua utilizao biolgica, que
seria influenciada pelas condies de
saneamento bsico e sade das pessoas
e a segurana microbiolgica e qumica
dos alimentos; portanto, essa dimenso
abrange, tambm, o conhecimento nutricional, as escolhas e hbitos alimentares, e o papel social da alimentao na
famlia e na comunidade. A estabilidade se refere ao elemento temporal das
trs condies j citadas. Problemas na
disponibilidade, acesso e utilizao dos
alimentos podem ser crnicos, sazonais
ou transitrios, o que traz consideraes
importantes para a definio de aes,

tanto pertinentes s estratgias adotadas pelas famlias quanto pelas polticas
pblicas.
O Sistema de Monitoramento de SAN
do Brasil baseado em seis dimenses6
com correspondncia prxima s quatro
dimenses referidas na esfera internacional (Figura 2).
Determinantes e consequncias de Segurana Alimentar e Nutricional: arcabouo

conceitual para orientar o monitoramento
Ao pensar polticas de SAN referentes
s diferentes dimenses, e indicadores
para monitoramento, preciso considerar a esfera qual se refere: global,
nacional, regional, local, domiciliar e/
ou individual. A segurana alimentar no
domiclio depende de diversos fatores
domiciliares que so, por sua vez, influenciados por um conjunto de determinantes locais e regionais inseridos no
contexto nacional e global. Alguns determinantes e fatores associados SAN
nas diferentes esferas so apresentados
na Figura 3.
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:

CONCEITO, DIMENSES E MONITORAMENTO
6 Decreto 7.272 de 25 de agosto de

2010, artigo 21, pargrafo 5.
17
Figura 2: correspondncias das dimenses do Sistema de Monitoramento de Segurana Alimentar e Nutricional do Brasil s dimenses
adotadas internacionalmente.
DISPONIBILIDADE
Produo de alimentos
Disponibilidade de alimentos

Renda
Acesso alimentao
ACESSO
UTILIZAO
ESTABILIDADE
Educao
Figura 3: Determinantes global, nacional, regional, local e domiciliar da Segurana Alimentar e Nutricional no domiclio (adaptada
de Kepple & Segall-Corra, 2011).
1. Global e nacional
Sistema pol>co-econmico; modelo de desenvolvimento; comrcio mundial
Pol>cas agrcolas e ambientais (produo de alimentos, mudanas clim>cas,
sustentabilidade, apoio agricultura familiar)
Pol>cas econmicas, sociais e assistenciais
Compromisso com o Direito Humano Alimentao Adequada
2. Fatores regionais e locais
Produo, disponibilidade e preos de alimentos

Disponibilidade e preos de alimentos saudveis
Estabilidade pol>ca
Preconceito e desigualdades tnicas e raciais
Servios de sade e de educao
Custo das necessidades bsicas
Meios de vida
Emprego salrios e estabilidade
Cultura alimentar
Rede scioassistencial
Saneamento bsico
Vigilncia sanitria
3. Fatores domiciliares
Perl demogrco dos moradores

Gnero e escolaridade da pessoa
de referncia da famlia
Sade dos moradores
Conhecimento e hbitos alimentares
Renda/estabilidade nanceira
Emprego e tempo disponvel da me
Par>cipao em programas sociais
Rede social
Segurana
Alimentar e
Nutricional
(domiclio/
indivduo)
1
Pensar a SAN em termos das distintas esferas expostas na Figura 3 contribui para
enxergar as causas bsicas oriundas do
contexto global e nacional, e suas inter-relaes com as demais esferas. Contribui, tambm, para orientar aes de
monitoramento de SAN, pois possibilita
a identificao de indicadores referentes
aos diversos determinantes de SAN nas
diferentes esferas.
Observa-se, na Figura 3, como consequncia do conjunto de determinantes, um
conceito de Segurana Alimentar e Nutricional domiciliar/individual. Trata-se
de um conceito restrito dimenso do
acesso ao alimento no domiclio. Oriundo de pesquisa nos EUA sobre a experincia vivenciada da fome e o acesso
restrito a alimentos,7 caracterizado por
componentes posteriormente revelados
como sendo universais8: a quantidade suficiente de alimentos; a qualidade
adequada da alimentao; e a certeza em
relao ao acesso ao alimento.
Ao mesmo tempo em que a insegurana
alimentar domiciliar e individual consequncia de um conjunto de determinantes
apresentados na Figura 3, , por sua vez,
fator determinante de vrias consequncias potenciais para o bem-estar fsico,
mental e social das pessoas (Figura 4). A
compreenso sobre os efeitos prejudiciais
potenciais da insegurana alimentar evoluiu nos ltimos anos, revelando efeitos
de natureza nutricional e no nutricional.9
Existem evidncias amplas de consequncias prejudiciais cognitivas e psicossociais,
independente de impactos nutricionais.10
Em relao aos efeitos potenciais no estado nutricional, j amplamente reconhecido que a insegurana alimentar pode
provocar tanto carncias nutricionais
(desnutrio) quanto o excesso de peso.11
Vale destacar que o estado nutricional do
indivduo influenciado por diversos fa-
tores alm do acesso ao alimento, como

os hbitos alimentares, conhecimento
nutricional e doenas infecciosas consequentes da falta de acesso gua e ao
saneamento bsico, entre outros.
Dessa forma, o intuito da Figura 4 contribuir para elucidar formas coerentes de
uso complementar de diferentes indicadores de SAN em estudos diversos e interdisciplinares. Existem indicadores j utilizados para boa parte dos determinantes
identificados na Figura 3 (correspondente
ao lado esquerdo da Figura 4). Como indicadores de (in)segurana alimentar (dimenso de acesso ao alimento) na esfera
domiciliar ou individual, existem escalas
da vivncia da segurana alimentar (experience-based food security scales). Para a
avaliao do consumo alimentar, as ferramentas indicadas so os questionrios de
frequncia alimentar, diversidade alimentar e recordatrios de consumo alimentar, alm de inquritos de aquisio de
alimentos. So indicadores que possibilitam o monitoramento de tendncias no
consumo dos tipos de alimentos, energia,
macro e micronutrientes. No que diz respeito a indicadores de estado nutricional,
existem diversos, como os antropomtricos, clnicos e bioqumicos.
Fica evidente que s possvel dar conta
da abrangncia da Segurana Alimentar e
Nutricional pelo uso complementar de diversos indicadores. Pode-se observar que
indicadores de consumo alimentar e de
estado nutricional constituem ferramentas
essenciais para o monitoramento das dimenses de acesso ao alimento e de utilizao, porm captam aspectos limitados das
consequncias potenciais de insegurana
alimentar vivenciada no domiclio. Escalas
da vivncia de insegurana alimentar, aplicadas junto a outros indicadores, possibilitam verificar a relao entre os determinantes de SAN e seus impactos na segurana
alimentar da populao e seus subgrupos.

RADIMER et al., 1992.
SWINDALE et al., 2006.
FRONGILLO, 2013.
10 NANAMA & FRONGILLO, 2012;

PREZ-ESCAMILLA & VIANNA, 2012.
11 National Research Council,
2006; FRONGILLO, 2013; GHATTAS,
2014.
19
Figura 4: Consequncias potenciais da (in)Segurana Alimentar

(acesso ao alimento) no domiclio.

Determinantes
Consequncias
Domiclio/Indivduo
Determinantes
Global e nacional
Segurana
Alimentar
Determinantes
Regional e local
Acesso ao

alimento:
Quan0dade
Qualidade
Certeza
Determinantes

domiciliares
Acesso gua
Saneamento bsico
Servios de sade

Insegurana
alimentar e o excesso de peso:
o mito do paradoxo
Compreender a insero do sobrepeso
e a obesidade ao arcabouo conceitual
de SAN como consequncia potencial de
insegurana alimentar domiciliar contraintuitivo para muitas pessoas. Inicialmente parece ser um paradoxo, como se
a fome e o excesso de peso fossem opostos. O rpido crescimento das prevalncias de sobrepeso e obesidade e as doenas crnicas associadas tm deixado
perplexos os gestores e a opinio pblica
que questionam a necessidade de priorizar polticas de combate fome.
12 GHATTAS, 2014.
13 PREZ-ESCAMILLA, 2014;
ADAM & EPEL, 2007; EPEL et al.,
2012.
Entretanto h vrias explicaes para

a prevalncia crescente de excesso de
peso entre as faixas de menor renda e
a constatao de sobrepeso e obesidade entre moradores residentes em do-
Indivduo
Consumo
de

alimentos

Bem-estar Xsico,
mental e social
Quan0dade
Qualidade
Estado nutricional
Carncias n utricionais
Desnutrio
Sobrepeso / obesidade

U0lizao
biolgica

dos
alimentos

Efeitos cogni0vos e

psicossociais
miclios com insegurana alimentar.12

As diversas explicaes apontam para a
necessidade de um conjunto de polticas
que visam ao controle do aumento do
excesso de peso na populao.
A primeira explicao a mais citada e
coerente com o senso comum. Com recursos limitados para gastar em alimentao, as pessoas fazem escolhas racionais: aumentam o consumo de alimentos
de baixo custo com alta densidade calrica. Frutas e verduras muitas vezes so
os primeiros a serem excludos da alimentao devido a seu alto custo.
H outra explicao que ganha legitimidade na medida em que a neurocincia
revela os mecanismos neurolgicos: a
ansiedade e o estresse associados restrio alimentar involuntria e pobreza
podem provocar transtornos alimentares
caracterizados pelo consumo elevado de
alimentos de alta densidade calrica.13
1
H tambm ampla evidncia de adaptaes metablicas em resposta a longos e recorrentes perodos de jejum
durante a vida e at mesmo no perodo
intrauterino.14 Quando o organismo sofre faltas repetidas de energia alimentar, ocorrem adaptaes metablicas
para economizar energia, aumentando
dessa forma o risco de excesso de peso
e de transtornos metablicos como a
diabetes e a hipertenso arterial. Quem
sofre de dficits de energia na infncia
pode ser mais propenso ao sobrepeso/
obesidade e doenas crnicas quando
adulto.
As explicaes expostas acima deixam
claro que a fome e o excesso de peso no
so opostos; a falta de acesso ao alimento pode levar a deficincias nutricionais
e tambm pode ter como consequncia
o excesso nutricional. preciso cautela ao adotar medidas antropomtricas
como indicadores de consequncias de
insegurana alimentar (ou de efeitos de
programas), pois a relao entre a insegurana alimentar e o peso-para-idade
no caso de crianas, por exemplo, pode
ser ambgua.
As distintas explicaes pela associao
entre a insegurana alimentar e o excesso de peso apontam para solues
diferentes. A educao alimentar e nutricional, que frequentemente citada
como ao prioritria para o enfrentamento do excesso de peso, s ter efeito
se aliada a outras polticas que visem a:
1) melhorar a oferta e o acesso a alimentos saudveis; 2) regular publicidade
de alimentos com alto teor de acar e
gordura e criar ambientes promotores da
alimentao saudvel; 3) garantir uma
alimentao adequada na gravidez e na
primeira infncia; e 4) diminuir a insegu-
rana alimentar no domiclio responsvel

pelo estresse psicossocial. Dessa forma,
faz-se necessrio identificar e usar indicadores que contribuem para monitorar
esses fatores associados ao sobrepeso e
obesidade.
Apesar da epidemia crescente de sobrepeso e obesidade entre pessoas de todas
as classes sociais em pases industrializados e emergentes, e a prioridade atribuda ao problema na Estratgia Global
do Committee on World Food Security,
este tema dificilmente contemplado
explicitamente em arcabouos conceituais de SAN. O Sistema de Monitoramento
de SAN do Brasil se destaca por conter
indicadores relativos ao sobrepeso e
obesidade.
Monitoramento de Segurana Alimentar e

Nutricional no Brasil
e no mundo
Na esfera internacional a discusso sobre monitoramento de SAN objetiva o
consenso em relao a um conjunto de
indicadores com comprovada validade e equivalncia internacional e que
contemple as diferentes dimenses. No
Brasil, o desenvolvimento de indicadores de monitoramento de SAN acompanha e s vezes supera o ritmo internacional, constituindo uma vitrine onde
a teoria est sendo colocada em prtica
por meio da construo de polticas pblicas e estruturas institucionalizadas
de governana. Na ocasio da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional realizada em 2004, foi
aprovada a seguinte proposta prioritria
referente a Monitoramento, Avaliao e
Indicadores:

14 OLSON, 1999; ALAIMO, 2001;

CABALLERO, 2005; KAIN, 2003.
21
Criar um Sistema Nacional de Informao em Segurana Alimentar

e Nutricional [...] abrangendo os
componentes: a) Alimentar: com
indicadores sobre produo, disponibilidade, comercializao, acesso
e consumo do alimento saudvel; e
b) Nutricional: com indicadores relacionados s prticas alimentares e
a utilizao biolgica dos alimentos
(indicadores antropomtricos, bioqumicos, etc.) contemplando todas
as fases do ciclo de vida [...].15
Os delegados que participaram da Conferncia representantes da sociedade
civil, movimentos sociais, instituies de
pesquisa e rgos de governo afirmaram a indivisibilidade dos componentes
alimentar e nutricional e reconheceram
que no existe um nico indicador capaz
de representar o conceito abrangente
adotado no Brasil de SAN; preciso um
conjunto de indicadores referentes s diversas dimenses da SAN.
15 CONSEA, 2004.
16 CAISAN, 2014.
17 JONES et al., 2013; COATES,
2013; FAO, 2013; FAO, 2014.
O Governo trabalhou junto sociedade

civil para identificar formas e meios de
monitorar a SAN no Brasil e os diversos
programas e polticas que constituram a
estratgia do combate fome. No Sistema de Monitoramento de SAN constam
cerca de sessenta indicadores referentes
s seis dimenses da SAN, e um balano
recente de aes do Plano Nacional de
SAN 2012-2015, realizado pela Cmara
Interministerial de SAN (CAISAN), traz um

retrato multidimensional advindo de diversos indicadores.16
Neste sentido, as aes de monitoramento de SAN no Brasil acompanham o debate em mbito internacional, onde existe
consenso crescente no que diz respeito
a indicadores e formas de medir e monitorar a segurana alimentar.17 Ao mesmo
tempo, apresenta especificidades que
refletem as prioridades brasileiras.
A forma de conceituar e monitorar a SAN,
e os indicadores selecionados, refletem
diferentes perspectivas e propsitos de
uso. A perspectiva varia de acordo com
o mandato institucional, esfera e contexto geogrfico, rea ou setor e at viso
poltica-ideolgica. O mandato institucional de rgos internacionais como a FAO
visa ao monitoramento global da SAN por
meio de indicadores com comparabilidade internacional. O governo brasileiro,
por outro lado, realiza monitoramento
de SAN na esfera nacional e subnacional
e em grupos populacionais vulnerveis,
com o intuito de subsidiar as polticas e
programas e orientar a aplicao de recursos pblicos. Ao comparar os indicadores
usados para monitoramento de SAN globalmente e no Brasil, observa-se que o
Governo Brasileiro lana mo de muitos
indicadores usados internacionalmente,
alm de outros que so especficos para o
contexto e as prioridades brasileiras.
1
monitoramento global da segurana alimentar e nutricional:
o papel da Fao
Carlo Caero FAO/Roma
desde sua fundao, a Fao est na van-
o PoU uma estimativa do percentual
guarda do monitoramento da segurana
de pessoas que possivelmente estejam
alimentar em escala global. Fornecer aos
consumindo, regularmente, quantida-
pases membros informaes confiveis
des de alimentos que so insuficientes
sobre o estado de insegurana alimentar
para cobrir as necessidades de uma
no mundo um dos mandatos fundado-
vida ativa normal. trata-se de estima-
res da organizao. em consonncia com
tiva obtida por meio de um modelo es-
esse mandato, a Fao tem dedicado esfor-
tatstico simples, mas suficientemente
os considerveis ao desenvolvimento de
sofisticado, que usa informaes refe-
normas, mtodos e ferramentas para co-
rentes oferta de alimentos no pas,
letar, validar e publicar dados sobre mui-
conforme dados da FBa, e ao acesso
tas variveis destinadas a medir as diver-
aos alimentos, geralmente estimado a
sas dimenses da segurana alimentar.
partir de inquritos nacionais de ren-
medidas nacionais da disponibilidade de

alimentos e da adequabilidade de seu
consumo so as duas informaes fundamentais produzidas regularmente pela
Fao. tradicionalmente, os dois principais
meios utilizados para divulgar essas informaes sobre o estado da segurana
alimentar dos pases tm sido a Folha de
da e de oramento domiciliar. essas

informaes so comparadas com os
nveis de ingesto calrica que so necessrios para uma vida saudvel e ativa, dada a composio das populaes,
em termos de sexo, idade e medida
corporal para estimar eventual prevalncia de privao alimentar.
Balano de alimentos (FBa) e o indicador
a qualidade (ou seja, a preciso e a
de populao em situao de subalimen-
confiabilidade) das estimativas do PoU
tao (PoU Prevalence of Undernourish-
depende fortemente da qualidade dos
ment, na sigla em ingls).
dados subjacentes sobre a produo,
a FBa propicia uma avaliao geral da

oferta de alimentos na esfera nacional
por meio de um levantamento cuidadoso
de todas as fontes e usos das commodities alimentares. Uma estimativa do total
de alimentos disponveis para o consumo
(em termos energticos) obtida por meio
da razo entre a produo e a importao
de commodities alimentares, de um lado,
e todas as formas de uso, de outro. os dados estatsticos necessrios para compilar
a FBa so obtidos anualmente a partir de
fontes nacionais e internacionais oficiais,
validadas e complementadas, quando necessrio, com estimativas prprias da Fao.
o comrcio, o uso e a distribuio do

acesso aos alimentos entre a populao, o que sinaliza a importncia de os
pases investirem na gerao de dados
bsicos com qualidade. alm disso, o
PoU garante uma avaliao sumria do
impacto que diversas polticas e programas tm sobre a segurana alimentar ao longo do tempo medida que as
fontes de dados existentes sejam suficientemente atualizadas para capturar
os componentes relevantes, em particular o efeito que as polticas sociais e
econmicas podem ter sobre a distribuio do consumo de alimentos entre
os diferentes grupos populacionais.

23
a relevncia das estatsticas de seguran-
indivduo e das famlias de acessar ali-
a alimentar da Fao para avaliaes glo-
mentos.
bais da fome e da insegurana alimentar

tem sido reconhecida h muito tempo,
como demonstra a ateno dedicada s
estimativas da Fao pelos formuladores
de polticas, organizaes internacionais
e analistas em todo o mundo. em 2012,
a Fao comeou a publicar um conjunto
de indicadores de segurana alimentar
que cobre mais de 180 pases e fornece
uma viso mais abrangente das quatro
dimenses da segurana alimentar. esses
Por meio do projeto vozes da Fome, a

diviso de estatsticas da Fao desenvolveu as ferramentas analticas necessrias
para assegurar a comparabilidade global
de medidas de vivncia da insegurana
alimentar, e, em 2014, foi iniciada a coleta de informaes sobre a insegurana
alimentar por meio do questionrio da
escala de vivncia da Insegurana alimentar em mais de 150 pases.
indicadores adicionais so destinados a
esses indicadores permitiro o monitora-
facilitar anlises mais detalhadas de de-
mento da prevalncia da insegurana ali-
terminantes e resultados da segurana
mentar em vrios nveis de gravidade de
alimentar nos pases, o que pode ajudar
uma forma clere e confivel, proporcionan-
na definio de prioridades e de uma me-
do uma melhor avaliao da extenso dos
lhor orientao das polticas e programas
problemas de acesso aos alimentos. como
de segurana alimentar.
essas medidas so baseadas em dados co-
novos indicadores que a Fao est desenvolvendo para compor esse conjunto so
os indicadores de prevalncia de insegu-
letados no nvel do indivduo, elas tambm

garantiro a devida anlise das disparidades
de gnero na insegurana alimentar.
rana alimentar moderada e grave, obti-
os indicadores produzidos com a escala de
dos por meio da introduo de mdulo
vivncia da Insegurana alimentar esto,
da escala de vivncia da Insegurana ali-
portanto, em melhores condies de forne-
mentar (FIES Food Insecurity Experience
cer uma ferramenta eficaz para monitorar,
Scale, na sigla em ingls) em pesquisas
no contexto da agenda de desenvolvimen-
com representatividade nacional. a re-
to Ps-2015, a meta de que todas as pes-
ferida escala a mais recente evoluo
soas tenham acesso, a preos acessveis, a
das ferramentas de medio da seguran-
alimentos adequados, seguros, e nutritivos
a alimentar baseadas na vivncia deste
durante todo o ano, includa no documen-
fenmeno, j utilizada com sucesso em
to final recentemente aprovado pelo grupo
diversos pases para fornecer uma me-
de trabalho aberto sobre os objetivos de
dida rpida e confivel da capacidade do
desenvolvimento sustentvel.
1
Indicadores Dimenses PRODUO e DISPONIBILIDADE
Em relao s dimenses Produo e
Disponibilidade de alimentos, vrios dos
indicadores que constam no Sistema de
Monitoramento de SAN so similares
aos usados na esfera internacional, por
exemplo, referentes produo e disponibilidade para consumo interno de
diversos produtos agropecurios. Entretanto consta tambm uma srie de indicadores diferentes que mostram uma
preocupao com: a soberania alimentar;
sistemas sustentveis de produo; o
uso de agrotxicos e sementes geneticamente modificadas; a ocupao crescente de rea por grandes monoculturas; e a
participao da agricultura familiar, tanto
em relao ocupao da terra quanto
produo de alimentos. Trata-se de
prioridades destacadas nas instncias
de discusso participativa e intersetorial no Brasil. No so necessariamente
indicativos de consenso nacional, pois a
tenso entre as polticas que favorecem
o agronegcio e as que promovem sistemas agrcolas sustentveis e a agricultura familiar grande, porm, ao definir
indicadores para monitoramento dessas
questes, ganham visibilidade e evidncias para subsidiar o debate.
Indicadores - Dimenso ACESSO

Prevalncia de Subalimentao
O indicador da FAO de Prevalncia de
Subalimentao (Prevalence of Undernourishment POU), utilizado h dcadas para monitoramento de tendncias
globais e comparaes entre pases e
regies, visa estimativa de consumo
energtico insuficiente na populao.
Constitui um dos indicadores escolhidos pela Organizao das Naes Unidas
(ONU) para monitorar o desempenho dos
pases em relao ao Objetivo de Desen-
volvimento do Milnio (ODM) de reduzir

a fome pela metade at 2015.18 Trata-se
de um indicador composto e indireto de
acesso ao alimento calculado com base
em trs parmetros: 1) disponibilidade
de energia alimentar per capita (calculado a partir das Folhas de Balano); 2)
estimativa da distribuio, na populao,
de acesso aos alimentos; e 3) estimativa
de necessidades energticas da populao segundo faixa etria. Por contemplar
aspectos de disponibilidade de alimentos no clculo, o POU fornece indcios
relativos a essa dimenso de SAN, tambm. A fonte de dados para estimao
do segundo parmetro (acesso aos alimentos na populao) varia de um pas
para outro. No Brasil, estimado a partir
de dados oriundos da Pesquisa de Oramento Familiar19 referentes aquisio
de alimentos.
As estimativas de prevalncia de subalimentao no Brasil divulgadas anualmente pela FAO nos ltimos anos no estavam alinhadas com outras evidncias
nacionais de aprimoramento de polticas sociais e redistribuio de renda. O
dado divulgado em 2013, por exemplo,
que apontou uma prevalncia de 7,1%
de subalimentao no Brasil, chamou a
ateno de gestores do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) e levou a uma solicitao formal
FAO de informaes referentes s bases
do clculo do dado.
Uma colaborao entre a FAO e o MDS revelou que os dados nacionais usados para
estimativa do parmetro referente ao
acesso aos alimentos no contemplavam
o significativo consumo de alimentos fora
do domiclio e, em especial, os fornecidos
pelo Programa Nacional de Alimentao
Escolar (PNAE), que em 2012 atendeu
a mais de 43 milhes de estudantes da
rede pblica de ensino.20 Dessa forma, o

18 UNITED NATIONS, 2008.

19 IBGE, 2010a.
20 CAISAN, 2014.
25
acesso ao alimento na populao estava

sendo subestimado. Uma colaborao
prxima entre o IBGE e a FAO possibilitou
o uso de informaes indiretas referentes ao consumo de alimentos no mbito
do PNAE, atualizao do parmetro e a
correo da estimativa de Prevalncia de
Subalimentao, que caiu para menos de
5%, refletindo, dessa forma, os avanos
alcanados no Brasil por meio das polticas e programas implementados no pas.
outros Indicadores indiretos de

acesso ao alimento
De modo geral, quanto menor a renda
de um domiclio, maior a proporo da
renda total gasta em alimentos, e maior o
risco de insegurana alimentar. Por esse
motivo, um indicador de segurana alimentar adotado internacionalmente a
proporo do oramento domiciliar total
gasto em alimentos por quintil de renda
da populao. Trata-se de uma informao disponvel para a maioria dos pases
por meio de pesquisas populacionais de
oramento e/ou consumo domiciliar. No
Brasil esse dado disponibilizado periodicamente por meio da Pesquisa Nacional de Oramentos Familiares.21
21 IBGE, 2010b.
22 MALUF & SPERANZA, 2013;
CONSEA, 2014a.
Os domiclios que so obrigados a dedicar uma frao maior do oramento

compra de alimentos so mais vulnerveis, e tambm mais sensveis aos aumentos nos preos dos alimentos. Dessa
forma, o ndice domstico de preos de
alimentos consta entre os indicadores
internacionais de SAN. A volatilidade do
ndice domstico de preos de alimentos, por sua vez, constitui um indicador
da dimenso de estabilidade de acesso
ao alimento. A volatilidade de preos
dos alimentos est em pauta no Brasil,22
e indicadores visando a seu monitora-
mento constam no Sistema de Monitoramento de SAN.

Na maioria dos domiclios no mundo, a
renda um fator determinante importante da situao de segurana alimentar.
Entretanto indicadores como renda per
capita e ndice percentual de extrema
pobreza, que constam no Sistema de Monitoramento de SAN no Brasil, no compem o conjunto de indicadores de SAN
em mbito internacional.
Outro aspecto relacionado SAN que
pouco presente na discusso internacional
sobre indicadores, mas que ganha destaque no conjunto de indicadores adotado
para o Brasil, a desigualdade. Alm do
ndice de Gini de desigualdade de renda,
outros indicadores includos no Sistema de
Monitoramento de SAN no Brasil revelam
uma ateno redobrada questo de diferenas racial, tnica e de gnero no que diz
respeito ao risco de insegurana alimentar.
So questes que vm ganhando destaque na esfera internacional, no sentido de
reconhecer a necessidade de indicadores
que permitam essas anlises, porm apresentam um desafio no que tange comparabilidade internacional. Ao documentar o
risco elevado de insegurana alimentar entre os povos e comunidades tradicionais, e
monitorar as desigualdades regional e racial acentuadas, a desigualdade deixa de
ser invisvel no Brasil e vira alvo de polticas pblicas.
Escalas de segurana alimentar

domiciliar
Nos ltimos anos as escalas de segurana alimentar domiciliar (experience-based food security scales) vm ganhando reconhecimento pela sua utilidade
e validade comprovada para retratar a
1
vivncia da segurana alimentar. So
indicadores da dimenso do acesso
ao alimento, domiciliar e individual,
baseados em entrevistas realizadas
diretamente com pessoas. Fornecem
estimativas da prevalncia de insegurana alimentar em diferentes nveis
de severidade. Baseadas em perguntas
sobre comportamentos adotados frente
insuficincia alimentar e a incerteza
em relao ao acesso ao alimento, poderiam ser considerados os indicadores
que mais aproximam a mensurao da
realizao do DHAA.
O Brasil foi um dos primeiros pases a
desenvolver uma escala prpria, a Escala Brasileira de Insegurana Alimentar (EBIA), adaptada da U.S. Household
Food Security Survey Module e adequada
para o contexto brasileiro em 2004.23
Foi aplicada em trs inquritos populacionais nacionais entre 2004 e 2009
(PNAD 2003-2004, PNDS 2006 e PNAD
2008-2009), possibilitando documentar
as tendncias nas prevalncias de segurana e insegurana alimentar leve, moderada e grave no pas e entre diferentes
subpopulaes. Foi aplicada novamente
na Pesquisa por Amostra de Domiclios
em 2013 sem dados publicados no momento e ser adotada na POF de forma
contnua a partir de 2014.
Experincias com escalas de segurana
alimentar no Brasil, Colmbia e alguns
outros pases da Amrica Latina inspiraram uma iniciativa regional, apoiada pela
FAO, que resultou na Escala Latino-americana e Caribenha de Segurana Alimentar (ELCSA).24 A aplicao da ELCSA em
diversos inquritos nacionais confirmou
a sua validade internacional e aceitao
por gestores pblicos nacionais.25
A experincia bem-sucedida da ELCSA

levou a FAO a vislumbrar a viabilidade
de uma escala de segurana alimentar
domiciliar que possibilitasse o monitoramento em esfera global. Foi lanado em 2013 o Projeto Voices of the
Hungry que promoveu incluso da
Food Insecurity Experience Scale (FIES)
na pesquisa internacional Gallup World
Poll, conduzida anualmente em mais
de 150 pases. A FIES composta por
oito perguntas referentes experincia
do adulto entrevistado sobre aspectos
da segurana alimentar e nutricional;
so virtualmente equivalentes aos oito
itens da EBIA e da ELCSA referentes
aos moradores adultos no domiclio.
A expectativa de que a FIES venha a
compor o conjunto de indicadores recomendado para o monitoramento global
da segurana alimentar.26
Indicadores de consumo alimentar

As perguntas que compem as escalas
de segurana alimentar contemplam a
qualidade e quantidade da alimentao,
porm no visam quantificar de fato o
consumo de energia alimentar nem de
nutrientes. Essas informaes muitas
vezes so estimadas com base em pesquisas nacionais sobre gastos e consumo
domiciliar. Quando existem dados nacionais de consumo pessoal de alimentos,
como o caso no Brasil, so possveis
anlises mais precisas de consumo de
nutrientes e qualidade da alimentao.
Algumas ferramentas foram desenvolvidas visando fornecer informaes detalhadas sobre consumo alimentar em
pases sem disponibilidade de dados nacionais, entre eles o Food Consumption
Score (Consumo Alimentar), desenvolvi-

23 SEGALL-CORRA et al., 2007.

24 FAO, 2010.
25 BALLARD et al., 2013.
26 Idem, ibidem.
27
do pelo World Food Programme, e o Household Dietary Diversity Score (Diversidade Alimentar Domiciliar), usado pela U.S.
Agency for International Development.
Baseados em dados de consumo alimentar relatados por pessoas e analisados
de acordo com categorias de alimentos,
ambos tm se mostrado vlidos como
indicadores da dimenso da quantidade
de alimentao, porm faltam evidncias
em relao a sua comparabilidade internacional no que diz respeito qualidade da alimentao.27 Existem, tambm,
ndices de diversidade alimentar desenvolvidos especificamente para crianas
menores de dois anos e mulheres em
idade reprodutiva com validade comprovada como indicadores de qualidade
alimentar nesses grupos especficos, porm sem comparabilidade internacional
testada.28
27 JONES et al., 2013.

28 Idem, ibidem.
O Food Consumption Score e o Dietary Diversity Scores no compem o

Sistema de Monitoramento de SAN no
Brasil, pois a disponibilidade de dados
nacionais sobre gastos domiciliares e
consumo alimentar pessoal, com boa
qualidade e periodicidade, possibilita
o monitoramento relativamente detalhado de consumo de diferentes tipos
de alimentos e de macro e micronutrientes. Indicadores especficos includos no Sistema de Monitoramento de
SAN relativos ao consumo de frutas e
verduras, e de macro e micro nutrientes, apontam para a prioridade atribuda ao monitoramento da qualidade de
alimentao.
Indicadores - Dimenso UTILIZAO

Indicadores de estado nutricional
Outro indicador escolhido para monitoramento global do ODM referente
reduo da fome foi o indicador antropomtrico peso-para-idade em crianas
menores de 5 anos. Dficit observado
neste indicador denota a desnutrio
aguda, pois o consumo insuficiente de
energia alimentar, mesmo por tempo
limitado, manifesta-se rapidamente no
comprometimento do ganho de peso em
crianas dessa faixa etria. Trata-se de
um indicador de estado nutricional disponvel para a maioria dos pases, possibilitando, dessa forma, monitoramento e
comparao global.
Outros indicadores de estado nutricional que compem o conjunto de indicadores de uso internacional incluem:
ndice altura-para-idade e ndice peso-para-altura para crianas; ndice de
Massa Corporal em adultos; e prevalncias de hipovitaminose A e anemia
ferropriva em crianas e mulheres. So
frequentemente citados como indicadores referentes s consequncias de
insegurana alimentar, e fornecem informaes imprescindveis referentes
ao estado nutricional da populao. Entretanto devem ser interpretados com
cautela pelos motivos acima citados,
pois a insegurana alimentar no sinnima desnutrio, e pode no chegar a
manifestar-se como tal.
1
Os indicadores de estado nutricional que
compem o Sistema de Monitoramento de
SAN no Brasil so praticamente os mesmos
adotados internacionalmente, com duas
excees significativas: 1) indicadores especficos relativos sade e estado nutricional da populao indgena (Sistema de
Vigilncia Alimentar e Nutricional SISVAN
Indgena); e 2) indicadores de sobrepeso e
obesidade entre crianas, adolescentes e
adultos. O destaque para a sade indgena
reflete a situao urgente de insegurana
alimentar e nutricional na qual se encontra essa populao no Brasil e a prioridade
atribuda ao monitoramento de populaes vulnerveis. A incluso de indicadores de sobrepeso e obesidade na matriz de
indicadores de SAN mostra a preocupao
em relao prevalncia crescente de
excesso de peso na populao brasileira,
entre todas as classes sociais, que vem
chamando a ateno de gestores nacionais
h mais de uma dcada. Vale notar que o
Brasil adotou uma meta especfica (facultativo aos pases fazer indicadores com
metas especficas as suas necessidades
segundo sua realidade) referente Prevalncia de adultos com sobrepeso ou obesidade como indicador brasileiro da Meta
1C Erradicar a Fome dos Objetivos do
Milnio.29 A prevalncia de sobrepeso/
obesidade consta entre os indicadores
sendo contemplados para monitoramento
da meta Erradicar a desnutrio da Agenda de Desenvolvimento Ps-2015.30
Outros indicadores referentes

dimenso Utilizao
No que tange a outros indicadores da
dimenso Utilizao, os indicadores
adotados no Brasil so parecidos com
os usados internacionalmente, como a
porcentagem da populao com acesso agua potvel, saneamento bsico
e servios de sade. Contudo os indicadores utilizados no Brasil revelam uma
ateno especfica para a realidade da
rea rural.
Constam no Sistema de Monitoramento
de SAN indicadores relativos prevalncia do aleitamento materno, refletindo,
dessa forma, a importncia atribuda no
Brasil ao monitoramento e promoo
dessa ao to importante para a segurana alimentar.
No cabe aqui uma apresentao detalhada de todos os indicadores de SAN
utilizados internacionalmente e no Brasil. Os indicadores do Sistema de Monitoramento de SAN so apresentados no
Quadro 1 de acordo com a dimenso de
SAN. Fica evidente que o caminho seguido pelo Brasil para construir seu sistema nacional de informao sobre SAN
converge com a trajetria internacional.
A seleo de indicadores foi orientada
por critrios tcnico-cientficos, considerando porm as prioridades polticas
brasileiras.
29 PNUD, 2014
30 FAO, 2014.

29
o monitoramento da realizao do direito Humano

alimentao
Marlia Leo31
o Brasil vem colhendo bons frutos no
pblicos, os conseas, e como instncia
campo da segurana alimentar e nutri-
mxima a conferncia nacional de san,
cional, resultado de uma agenda gover-
que ocorre a cada quatro anos, com a maio-
namental sustentada politicamente. os
ria dos delegados representantes da socie-
indicadores comprovam a progressiva
dade civil.
reduo da fome e subnutrio, especialmente entre as crianas e mulheres.

a frmula brasileira no secreta: o pas
conseguiu combinar o combate fome e
pobreza com polticas pblicas inclusivas e com participao da sociedade civil.
desafios permanecem, sobretudo, para a
promoo da alimentao saudvel entre
as famlias mais pobres e no fortalecimento dos modos de produo agrcola
familiar e camponesa.
31 Consultora, Especialista em
Polticas Pblicas, Segurana
Alimentar e Nutricional e Direitos
Humanos
32 Disponvel em: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/METRO/
metro.php?p_id=4 . Acesso em 31
jul. 2014.
mas para conferir se o estado est cumprindo suas obrigaes preciso monitorar a realizao do direito alimentao.
no se pode olvidar que a sociedade brasileira ainda muito desigual. o fosso social
entre pobres e ricos muito grande; povos
indgenas e populaes tradicionais no
tm seus direitos plenamente respeitados.
o preconceito tnico-racial e de gnero
existe e deve ser repelido. o desejo de
construir um sistema nacional de vigiln-
Iniciado o processo de redemocratizao
cia no campo da san antigo no Brasil. J
do pas, em meados dos anos 1980, um
se tentou vrias solues. algum xito se
profcuo processo de ausculta da socie-
logrou a partir da incidncia da socieda-
dade civil por parte do estado obvia-
de civil que participa do consea nacio-
mente, com entremeios de avanos e
nal, que apresentou proposta ao governo
retrocessos resultou na criao de uma
para a criao de um sistema nacional de
nova governana e polticas pblicas
monitoramento, a partir do quadro de re-
priorizadas na eliminao da fome e da
ferncia do direito humano alimentao
pobreza. as polticas pblicas principais
adequada, o que significa que os princpios
transferncia direta de renda, alimen-
da dignidade humana, empoderamen-
tao escolar, nutrio e sade, fortaleci-
to, no discriminao, participao social,
mento da agricultura familiar, educao,
transparncia e prestao de contas de-
entre outras passaram a chegar mais
vem ser respeitados. atualmente, temos
rpido nas famlias que delas mais ne-
o datasan32, sistema de monitoramento
cessitam. Houve o reforo jurdico com
sob responsabilidade do ministrio do de-
a aprovao de uma emenda constitui-
senvolvimento social e combate Fome
o Federal que incluiu a alimentao
(mds), que tenta incorporar algumas das
como um direito social e de leis que es-
propostas do consea. esse sistema uma
tabeleceram como obrigaes do estado
boa iniciativa, porm precisa avanar mais
respeitar, proteger, promover e prover o
especialmente no que diz respeito ao em-
direito humano alimentao.
poderamento e participao dos titulares
o que se seguiu foi a organizao de uma

extraordinria estrutura de governana
para a promoo desse direito, colocando
a participao social como viga de sustentao, representado pelos conselhos
de direito que dele fazem parte. ainda que

os desafios sejam muitos para chegarmos
ao monitoramento ideal, a experincia brasileira de construo coletiva, estado e sociedade civil merece ser conhecida.
1
QuaDrO 1: Sistema de monitoramento de SAN matriz de indicadores
1. Produo de alimentos
1.1. quantidade produzida em tone-
ferncia das pessoas de 10 anos ou mais

de idade
ladas dos alimentos mais consumidos
3.3. desigualdade de renda ndice de
pela populao segundo a PoF
gini da distribuio do rendimento men-
1.2. quantidade produzida em toneladas de verduras e legumes segundo uso
sal dos domiclios particulares permanentes, com rendimento.
de agrotxicos
3.4. Percentual de extrema pobreza
1.3. quantidade produzida de gros se-
3.5. Percentual de gastos das famlias
gundo agricultura familiar e no familiar
com alimentao total
1.4. rea plantada, em hectares, de pro-
3.5.1 Percentual de gastos das fam-
dutos diversos (castanhas, frutas, verdu-
lias com alimentao no domiclio
ras e legumes)
3.5.2. Percentual de gastos das fa-
1.5. rea ocupada pela agricultura fami-
mlias com alimentao fora do do-
liar em relao rea total de produo
miclio
1.6. quantidade de estabelecimentos
3.5.3. Percentual de aquisio no
da agricultura familiar
monetria de alimentos
1.7. Pessoal ocupado em estabelecimentos agropecurios
2. Disponibilidade de alimentos
2.1. disponibilidade interna para consumo humano
3.6. ndices de preos

3.6.1 ndice de preos ao consumidor (InPc)
3.6.2 ndice de preos ao consumidor amplo (IPca)
3.6.3 ndice de preos ao produtor (IPP)
2.2. quantidade comercializada de frutas, verduras e legumes, por produto

2.3. evoluo do consumo interno de
pescado
3. Renda/acesso e gastos com

alimentos
4. Acesso alimentao adequada

4.1. Percentual de macronutrientes no
total de calorias na alimentao domiciliar
4.2. disponibilidade de alimentos no
3.1. rendimento domiciliar per capita
domiclio - quantidades adquiridas de
3.2. nvel da ocupao na semana de re-
alimentos para consumo no domiclio

4.3. Percentual de domiclios com inse-

31
gurana alimentar no total de domic-
5.1.2. estado nutricional dos ado-
lios, por tipo de insegurana alimentar.
lescentes 10 at 19 anos
4.4. consumo alimentar mdio de ma-
5.1.3. estado nutricional dos adul-
cro e micronutrientes per capita
tos 20 anos at 59 anos
4.4.1. consumo alimentar mdio de
5.1.4. estado nutricional de gestan-
macro e micronutrientes no domici-
tes
lio, per capita

4.4.2. consumo alimentar mdio de
macro e micronutrientes fora do domicilio, per capita
5.2. Baixo peso ao nascer

5.3. Prevalncia do aleitamento materno
5.4. acesso ao pr-natal
. Sade e acesso a serVios de

sade
5.5. taxa de mortalidade infantil
5.1.ndices antropomtricos para todas
em menores de 5 anos de idade
as etapas do curso da vida
5.6. Prevalncia da anemia ferropriva
5.6.1. monitoramento da fortifica-
5.1.1. estado nutricional das crian-
o das farinhas com cido flico e
as menores de 5 anos
ferro
5.1.1.1. desnutrio em crianas

menores de 5 anos (indicador 4
da meta 2 dos odm)
5.1.1.2 Percentual de crianas
5.7. Prevalncia da hipovitaminose a

5.8. monitoramento do teor de iodo no sal
5.9. alimento seguro
menores de 5 anos com dficit es-
5.9.1 contaminao de alimentos
tatural para idade
por agrotxicos Porcentagem de

amostras irregulares
1
5.9.2 monitoramento de resduos
5.11.2 Percentual de escolas de
de medicamentos veterinrios em
educao bsica que possuem (e
alimentos de origem animal
no) esgoto sanitrio
5.10. saneamento bsico
6. educao
5.10.1 Percentual de domiclios
6.1. anos de estudo nmero mdio
atendidos por rede geral de abaste-
de anos de estudos das pessoas de re-
cimento de gua no total de domic-
ferncia dos domiclios, de 10 anos ou
lios particulares permanentes
mais de idade.
5.10.2 Percentual de domiclios
distribuio das pessoas de referncia
atendidos por servio de coleta de
dos domiclios, 10 anos ou mais de ida-
lixo no total de domiclios particula-
de, por grupos de anos de estudo.
res permanentes
5.10.3 Percentual de domiclios dotados de esgotamento sanitrio por
rede de esgoto ou fossa sptica no
total de domiclios particulares permanentes.
5.11. gua e saneamento nas escolas
6.2. analfabetismo taxa de analfabetismo de todas as pessoas de 15 anos e +

6.3. Percentual de crianas que no frequentavam escola na populao de 5 a
17 anos de idade
6.4. Percentual de investimento pblico
direto em educao em relao ao PIB.
5.11.1 Percentual de escolas de

educao bsica que possuem (e
fonte: caIsan
que no possuem) abastecimento

de gua

33
GOVERNANA E POLTICAS
DE SEGURANA ALIMENTAR
A dcada de 2003 a 2013 foi caracterizada por grandes avanos no que diz
respeito governana de SAN no Brasil.
Uma estratgia de Governo foi ganhando
institucionalidade e atualmente se encontra refletida em uma Poltica Nacional
de SAN.
Um movimento para erradicar a fome no
Brasil, impulsionado por alianas entre
movimentos sociais, organizaes no
governamentais, lderes religiosos e
acadmicos, levou criao do primeiro
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA) em 1993 e a
realizao da 1 Conferncia Nacional
de SAN em 1994. Apesar da breve atuao deste CONSEA, extinto em 1995, o
movimento continuou se mobilizando e
mantendo a fome em pauta at a eleio
do Presidente Luiz Igncio da Silva em
2003. A partir desse momento, a erradicao da fome no Brasil virou prioridade
de governo. O CONSEA foi reinstalado
como conselho consultivo institucionalmente vinculado Presidncia da Repblica, e foi criado o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate
Fome (MESA). No mesmo ano, a Estratgia Fome Zero foi lanada.
O MESA foi unificado com outros dois
Ministrios em 2004 visando a melhor
integrao de aes de combate fome
e pobreza, dando origem ao Ministrio
de Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) hoje responsvel por parte
significativa das polticas de SAN.
A Estratgia Fome Zero (EFZ) foi composta de mais de trinta aes integradas
33 Brasil, 2010.
abrangendo 19 Ministrios, com polticas estruturais direcionadas s causas

bsicas da fome, e polticas especficas
visando combater diretamente a fome e
a desnutrio dos grupos populacionais
mais vulnerveis. As aes foram organizadas em quatro eixos: 1) Acesso aos alimentos; 2) Fortalecimento da agricultura
familiar; 3) Gerao de renda; e 4) Articulao, mobilizao e controle social.33
O ambicioso programa de transferncia de renda, Bolsa Famlia, lanado em
2003, foi uma ao integrada a outras
dentro de uma estratgia intersetorial:
foram implementadas, simultaneamente,
polticas de gerao de empregos e renda, de proteo social, de aumento real
do salrio mnimo, de apoio agricultura
familiar e de intensificao da reforma
agrria. Programas de alimentao, como
o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), distribuio de Vitamina A
e ferro, e alimentos para grupos populacionais especficos visavam combater a
fome e a desnutrio diretamente, juntos
a equipamentos pblicos promovidos
pelo Governo como bancos de alimentos, cozinhas comunitrias e restaurantes
populares. Iniciou-se o programa Cisternas para promover o acesso agua no
semirido brasileiro.
O sucesso da EFZ pode ser atribudo em
grande parte ao compromisso poltico da
Presidncia da Repblica, que promoveu
o engajamento intersetorial nas trs esferas de Governo e criou arranjos institucionais que promoveram o dilogo e a
participao da sociedade civil. O principal deles foi o CONSEA, tendo 2/3 com-
2
postos por representantes da sociedade
civil e 1/3 por representantes de governo, que constitui um espao de democracia participativa onde so debatidos
diversas perspectivas e interesses afetos
a SAN. O CONSEA foi integralmente envolvido na evoluo e monitoramento
da EFZ, promovendo polticas, estruturas
institucionais e marcos legais de promoo de SAN que contriburam para transformar uma estratgia de governo em
poltica de Estado.
O Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) foi institudo em 2006 pela Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (Lei No.
11.346 de 15 de setembro de 2006) com
o objetivo de promover e proteger o Direto Humano Alimentao Adequada
(DHAA) perspectiva essa que considera a promoo da SAN como obrigao
de Estado. Trata-se de uma abordagem
na qual se destaca a participao efetiva
de diversos atores de forma a promover a
transparncia e a exigibilidade do direito
(veja box escrito por Marlia Leo, p. 26).
Baseado na perspectiva do DHAA, o SISAN visa execuo e monitoramento
de polticas de SAN por meio da gesto
descentralizada e integrao de aes de
governo e sociedade civil. Para garantir a
articulao e integrao das vrias aes
pertencentes aos diversos setores, o SISAN conta com duas instncias de coordenao na esfera nacional, cujo funcionamento foi regulamentado por decretos
em 2007 (6.272/2007 e 6.273/2007): o
CONSEA, presidido pela sociedade civil;
e a Cmara Interministerial de Segurana
Alimentar e Nutricional (CAISAN), presidi-
do pelo MDS com representao de vinte

Ministrios. Cabe CAISAN articular, monitorar e coordenar a Poltica Nacional
de SAN. responsvel, tambm, pela
articulao com as instncias do SISAN
nos estados e municpios. A conjuntura
no Brasil de progressiva construo e
fortalecimento do SISAN nos estados e
municpios por meio de esforo conjunto
da CAISAN e do CONSEA.
Alm disso, o CONSEA foi indutor de dois
outros marcos legais importantes no ano
2010: a Emenda Constitucional que tornou a alimentao um direito social, e
o Decreto 7.272 que instituiu a Poltica
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Em 2011, foi lanado o Plano
Nacional de SAN 2012/2015 (PLANSAN),
elaborado pela CAISAN em processo de
consulta ao CONSEA, que rene as diversas iniciativas do Governo Federal
relacionadas SAN e consolida-se como
instrumento de monitoramento da realizao progressiva do DHAA.
Programas e aes de
Segurana Alimentar
e Nutricional no Brasil
A Poltica Nacional de SAN, inspirada na
EFZ, tem como base oito diretrizes que
orientaram a elaborao do PLANSAN
2012/2015, e discursa sobre diversos
temas a serem contemplados por polticas, programas e aes. Os eixos e
programas da EFZ foram complementados por outros e incorporados ao Plano. O Quadro 2 apresenta os principais
programas e aes de SAN de acordo
com a respectiva diretriz da Poltica
Nacional de SAN.
GOVERNANA E POLTICAS DE SEGURANA

ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
37
QuaDrO 2: Principais programas e aes de SAN e Ministrios ResponsVeis de acordo com a diretriz da Poltica Nacional de SAN.
DirETriZ 1 Promoo do acesso uniVersal alimentao
adequada e saudVel
Programa Bolsa Famlia (mds)
Benefcio de Prestao continuada

(mds)
de alimentos pela agricultura Familiar e centrais de recebimento,

bancos de alimentos em ceasas
(mds)
(reFaP) e Programa de moderni-
escolar (Pnae) (mec/Fnde)
zao do mercado Hortigranjeiro

(ProHort) (maPa/conaB)
Programa de alimentao do traba
distribuio de cestas de alimen-
e formao de estoques pblicos

(maPa/conaB)
DirETriZ 2 - Promoo do
abastecimento e estruturao de sistemas sustentVeis
e descentralizados, de base
agroecolgica, de produo,
extrao, processamento e
distribuio de alimentos.
Programa nacional de Fortaleci-
Pesca e aquicultura (mPa)
Fortalecimento da agroecologia e
Plano nacional de agroecologia e
Produo orgnica
ral (mda)
seguro da agricultura Familiar

(mda)
garantia-safra (mda)
abastecimento de mercados insti-
reforma agrria (mda/Incra)
desenvolvimento territorial (mda)
autonomia econmica das mulhe-
(mda, mds, maPa/conaB)

Programa de aquisio de alimento
res rurais (mda)
(Paa) e compra dos 30% da agricultura Familiar pelo Pnae
assistncia tcnica e extenso ru-
naF) (mda)
tucionais pela agricultura Familiar
conservao, manejo e uso sustentvel da agrobiodiversidade
mento da agricultura Familiar (Pro-
Fomento a atividades produtivas

rurais (mds)
tos a grupos vulnerveis especficos (mds)
poltica de garantia de preos mnimos (pgpm;pgpm-aF e pgpmBio)
equipamentos de san bancos de

restaurantes populares (mds)
rede de Fortalecimento do comrcio Familiar de Produtos Bsico
alimentos, cozinhas comunitrias,
Unidades de apoio distribuio
Programa nacional de alimentao
lhador (mte)
mecanismos de gesto, controle e

educao voltados para o uso de
aes de abastecimento
agrotxicos e transgnicos (ms/

anvIsa e maPa)
vigilncia sanitria (ms/anvIsa e

maPa)
2
DirETriZ 3 - Instituio de processos permanentes de educao alimentar e nutricional,
pesquisa e Formao nas reas
de segurana alimentar e nutricional e do direito humano
alimentao adequada.
educao alimentar e nutricional

(mds e ms)
guia alimentar da populao brasileira (ms)
Projeto educando com a Horta esco-
produtivas rurais (mds)
Formao de agentes de educao e
nidades tradicionais de matriz africana (sePPIr)
DirETriZ 5 - Fortalecimento
das aes de alimentao e nutrio em todos os nVeis da
ateno sade (MS)
Fnde e ms)
sade da famlia
aes de formao e capacitao
regulamentao da publicidade de
alimentos
regularizao fundiria de terras

indgenas e quilombolas (mda/Incra e FUnaI)
genas (pngaTI) (mJ/FUnaI)
sade indgena (ms)
aes relacionadas comercializa-
ateno nutricional da rede de

ateno sade
vigilncia alimentar e nutricional
DirETriZ - Promoo do acesso uniVersal gua de qualidade e em quantidade suFiciente
Programa de cisternas para consumo e produo de alimentos
poltica nacional de gesto ambiental e territorial de terras Ind-
estratgia alimenta e amamenta

Brasil
Pesquisa em san (mctI)
DirETriZ 4 - Promoo, uniVersalizao e coordenao das

aes de segurana alimentar
e nutricional Voltadas para
quilombolas e demais poVos e
comunidades tradicionais.
estratgia intersetorial de controle

e preveno da obesidade
Programa sade na escola (mec/
(mds)
Brasil carinhoso suplementao

de ferro e vitamina a
para agentes pblicos sobre dHaa
Poltica nacional de alimentao e

nutrio
capacitao de conselheiros da alimentao escolar (mec/Fnde)
Plano nacional de desenvolvimento sustentvel dos Povos e comu-
lar (mec/Fnde)
Programa de fomento s atividades
(mds e mI)
saneamento bsico em comunidades rurais (ms/FUnasa, mda/

Incra)
o de produtos da sociobiodiversidade (mma e maPa/conaB)

39
DirETriZ - Apoio a iniciatiVas

de promoo da soberania alimentar, segurana alimentar
e nutricional e do direito humano alimentao adequada
em mbito internacional e a
negociaes internacionais.
DirETriZ Monitoramento
da realizao do DHAA.
Implementao da matriz multidimensional de indicadores de san

(caIsan)
monitoramento da violao do
dHaa (sdH)
cooperao em san principalmente sul-sul humanitria e tcnica (mre e rgos federais)
34 CAISAN, 2014.
35 CONSEA, 2014a.
36 As condicionalidades do
Programa aplicam-se s famlias
com gestantes (necessidade de
realizar o pr-natal) e com crianas
e adolescentes at 17 anos (acompanhamento do calendrio vacinal
crianas menores de 7 anos e
frequncia escolar).
37 Vide CAISAN, 2014. Para
consultar artigos sobre os impactos
sociais mais gerais do Programa
Bolsa Famlia consulte Campello e
Neri, 2013.
O PLANSAN 2012/2015 integra dezenas

de aes e programas, sob a responsabilidade de vinte Ministrios, voltados
para a distribuio de renda, a proteo
social, o abastecimento alimentar, o fortalecimento da agricultura familiar e a
promoo da alimentao saudvel e
adequada. O Plano Brasil Sem Misria,
lanado em 2011, mantm uma estreita
ligao com o PLANSAN, com polticas
que reforam o compromisso de erradicao da fome e da extrema pobreza no
Brasil.
O Programa Bolsa Famlia (PBF) alcanou

13,8 milhes de famlias pobres e extremamente pobres em 2013, fornecendo
benefcios, em nome da me quando
aplicvel36, condicionados frequncia
escolar, vacinas atualizadas e acompanhamento mensal do estado nutricional
dos filhos. Dessa forma, contribuiu para
dar acesso e promover a educao e a
sade da populao mais carente. Investimentos no PBF triplicaram em dez anos,
chegando a R$ 23,95 bilhes em outubro de 2013.37
Gastos pblicos com polticas sociais dobraram de 2002 para 2012, alcanando
16,9% do Produto Interno Bruto.34 O oramento do Governo Federal para as polticas de SAN totalizou R$ 77 bilhes em
2013. Enquanto as polticas de proteo
social ocupam a maior fatia do oramento para polticas de SAN, 1/6 foi gasto
com programas voltados para a produo
e distribuio de alimentos e fortalecimento da agricultura familiar em 2013.35
O Plano Brasil Sem Misria (BSM) introduziu polticas complementares em

2011 com o objetivo ambicioso de erradicar a extrema pobreza no pas. O Plano atua em trs eixos: acesso a servios
(Educao, Sade, Assistncia Social e
Segurana Alimentar); Garantia de Renda; e Incluso Produtiva. Iniciou-se uma
busca ativa para inserir famlias no Cadastro nico para Programas Sociais do
Governo Federal, com esforo redobrado
2
para populaes especficas: indgenas,
quilombolas, extrativistas, pescadores
artesanais, ribeirinhas, agricultores familiares, acampadas, assentadas da reforma
agrria, entre outras. As famlias em situao de extrema pobreza passaram a receber um benefcio varivel para garantir
uma renda mnima de R$ 70,00 por pessoa (valor que foi ajustado em 2014 para
R$77,00). Ao mesmo tempo, foi criado o
Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Tcnico e Emprego (PRONATEC) visando
ampliar a oferta de cursos de educao
profissional e tecnolgica.
O lanamento da Ao Brasil Carinhoso
em 2012 aprofundou na estratgia do
BSM por meio de polticas com vistas
promoo da educao, sade e alimentao adequada na primeira infncia a
fase da vida mais importante para garantir
a nutrio e o desenvolvimento da criana e, com isso, um futuro mais saudvel e
produtivo. Os municpios passaram a receber um valor maior do Governo Federal
para crianas menores de 48 meses matriculadas em creches, e o repasse para a
alimentao escolar aumentou em 66%.

O valor do benefcio do PBF foi aumentado para gestantes, crianas e nutrizes.
Desde 2011, mais de 22,1 milhes de
pessoas superaram a pobreza como resultado das polticas adicionais oferecidas
pelo BSM 38. (Figura 5)
Outro programa de grande envergadura e importncia no que diz respeito
promoo da SAN o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE).
No ano de 2012, o PNAE forneceu refeies para mais de 43 milhes de
estudantes da rede pblica de ensino
brasileira. Constitui uma poltica que
alcana principalmente os estudantes
de menor renda. O impacto do programa to significativo que reduz em
mais de 30% a estimativa da Prevalncia de Sub-Alimentao da FAO no Brasil quando contemplado no clculo.39
Em 2012, o repasse do Governo Federal para as escolas das redes pblicas
para a alimentao escolar alcanou R$
3,3 bilhes quase quatro vezes o valor do repasse em 2002.40
Figura 5: Reduo da extrema pobreza entre pessoas atendidas pelo

Programa Bolsa Famlia (milhes de pessoas).
38
CAISAN, 2014.
39 BORLIZZI & CAFIERO, em elaborao.

Fonte: CAISAN, 2014.
40

CAISAN, 2014.
41
Outra prioridade do Governo Federal refletida no PLANSAN o fortalecimento da

agricultura familiar. O Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF) disponibiliza uma gama de linhas de crdito para agricultores familiares e assentados da reforma agrria. Na
safra 2014/2015 sero disponibilizados
recursos totalizando R$24 bilhes no
programa (MDA Plano Safra 2014-2015).
A reconstruo do Sistema Brasileiro
de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(ATER) foi outro fator fundamental para o
fortalecimento da Agricultura Familiar na
produo de alimentos. Os investimentos federais destinados ao tema subiram
de R$ 56 milhes em 2002 para R$ 945
milhes em 2014. A institucionalizao
da Politica Nacional de ATER41 e a criao
da Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ANATER)42 ajudam
a dar a essa poltica um carter mais permanente e estrutural.
41 Por meio da Lei 12.188, de 11

de Janeiro de 2010.
42 Por meio do Decreto n 8.252,
de 26 de maio de 2014.
43 CAISAN, 2014.
44 Idem, ibidem.
venda de seus produtos para o governo. Lanado em 2003 como parte da

EFZ, investimentos pblicos no programa aumentaram em dez vezes no decorrer de uma dcada, alcanando R$
1,36 bilho em 2013.43
Os produtos adquiridos no mbito do
PAA so destinados para o atendimento
de grupos populacionais em vulnerabilidade social. Ao fortalecer a agricultura
familiar, reduzir a pobreza rural e fornecer alimentos para populaes vulnerveis, constitui um exemplo da estratgia
dupla de poltica pblica voltada para
as causas bsicas da fome aliada mitigao direta da fome e da desnutrio.
Mais de 185.000 agricultores familiares
participaram no PAA em 2012 (CAISAN,
2014), com participao significativa de
mulheres. Ressalta-se ainda que 2013,
55% dos agricultores que venderam
pelo PAA esto no Cadnico.
Destacam-se, ainda, outras polticas,

tais como o seguro contra os riscos de
preo dos alimentos e contra eventos
climticos extremos, garantias de preos mnimos para seus produtos, promoo da autonomia das mulheres rurais, desenvolvimento territorial e de
acesso terra; todos com o objetivo de
aumentar a produtividade e os rendimentos, mas tambm responder s necessidades especficas em diferentes
regies do pas.
No ano de 2009, o PNAE ampliou ainda

mais a venda dos agricultores familiares para o mercado institucional por
meio de uma nova lei, a qual estabeleceu que os estados e municpios devessem aplicar ao menos 30% dos recursos repassados para a alimentao
escolar na aquisio de alimentos da
agricultura familiar. Em 2012, 80% das
entidades executoras do PNAE compraram da agricultura familiar. Dessas,
50% haviam alcanado o percentual
mnimo previsto em lei (CAISAN, 2014).
Um programa inovador o Programa

de Aquisio de Alimentos (PAA), que
possibilita aos agricultores familiares a
Ainda no mbito de alimentao escolar, o Governo Federal desenvolve diversas aes de Educao Alimentar e
2
Nutricional (EAN) e polticas visando
promoo da alimentao saudvel. Em
2013, o FNDE publicou uma resoluo
para promover a EAN nas escolas, melhorar a oferta de alimentos saudveis
e fortalecer a capacitao dos gestores,
conselheiros e funcionrios do PNAE
na esfera municipal. O Programa Sade
na Escola, institudo em 2007, uma
poltica intersetorial baseada na articulao entre escola e rede bsica de
sade que visa promoo da sade e
educao integral das crianas, adolescentes, jovens e adultos matriculados
na rede pblica de ensino.
As aes de EAN abrangem vrios setores, o que levou o MDS a promover, em
2012, a elaborao do Marco de Referncia em Educao Alimentar e Nutricional para as Polticas Pblicas, visando construo de consenso conceitual
que pudesse orientar as aes pblicas
dos diversos setores. O processo foi realizado com ampla participao de sociedade civil em debates sobre os conceitos e prticas de EAN, em articulao
com o CONSEA, MS, MEC, Associao
Brasileira de Nutrio, Conselho Federal
de Nutrio e o Observatrio de Polticas de SAN da Universidade de Braslia.
O Ministrio de Sade responsvel por
diversas polticas fundamentais para
a promoo da SAN (Quadro 2), entre
eles a Rede de Ateno Bsica, a Estratgia Sade da Famlia (ESF) e o Sistema
Nacional de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN), que vem sendo implantado progressivamente para o monitoramento nutricional da populao.
Os repasses do Governo Federal para

a Ateno Bsica aumentaram 66% de
2010 a 2013.45 Outras aes do MS que
visam segurana nutricional incluem
os Programas Nacionais de Suplementao de Vitamina A e de Ferro, que foram
expandidos no mbito do Brasil Carinhoso a partir de 2012.
As aes do Governo Federal de promoo da SAN entre os povos e comunidades tradicionais (indgenas,
quilombolas e outras populaes tradicionais) incluem diversas polticas voltadas para as causas bsicas da fome
e vulnerabilidade desses povos, como
as questes fundirias (acesso, posse
e gesto da terra e regularizao fundiria) e o acesso a servios de sade
e saneamento (Quadro 2). A gesto
ambiental e promoo da valorizao
de produtos da sociobiodiversidade
tambm constituem temas prioritrios
dentro do conjunto de polticas.
Destacam-se, entre os programas criados nos ltimos anos, mais aes de
apoio agricultura familiar e populaes tradicionais e programas voltados
para a questo da promoo da alimentao saudvel e preveno do excesso
de peso. Entretanto foge do escopo do
presente documento uma apresentao de todas as polticas que compem
o PLANSAN. Um balano detalhado das
aes do PLANSAN 2012/2015 foi lanado no incio de 2014 pela CAISAN,
com descries dos programas, nmeros de pessoas beneficiadas, recursos
investidos e discusso dos principais
alcances e desafios.46
45
CONSEA, 2014a.
46 CAISAN, 2014.

43
o Fim da Fome no Brasil

Arnoldo de Campos
Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e
Secretaria Executiva da Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional
sabe-se que a fome uma das mais graves
sistema nacional de segurana alimentar
violaes dos direitos humanos. no passa-
e nutricional, a emenda constitucional
do este problema social no Brasil foi tratado
que incluiu a alimentao como um direi-
como uma responsabilidade dos cidados
to social na constituio Federal Brasileira
e no do estado. mas na ltima dcada, a
em 2010 e o decreto 7.272 que instituiu a
fome tornou-se prioridade poltica e, por
Poltica nacional de segurana alimentar e
meio da instituio de mecanismos de go-
nutricional.
vernana intersetoriais e participativos,

vrios programas foram criados ou fortalecidos a ponto de transformar a fome num
fenmeno isolado.
em 2011, com a mudana de Presidncia

da repblica, o governo dilma rousseff,
atravs do Plano Brasil sem misria, reforou o oramento, a cobertura e a gesto
em 2003, o governo Lula instituiu a estra-
de programas e aes de segurana ali-
tgia Fome Zero que, por meio da atuao
mentar e nutricional, de forma a duplicar
conjunta de diversos ministrios, englobou
o oramento desta Poltica para 77 bilhes
programas e aes emergenciais e estru-
de reais por ano. alm disso, manteve-se
turantes, organizados em quatro eixos: a)
a trajetria de fortalecimento e universa-
acesso aos alimentos; b) Fortalecimento
lizao das polticas de sade, educao e
da agricultura familiar; c) gerao de ren-
trabalho.
da; e d) articulao, mobilizao e controle

social. Houve uma mobilizao poltica e
tcnica de diversos setores do governo e
da sociedade. e para garantir a participao
social neste processo, foi recriado o conselho nacional de segurana alimentar e nutricional diretamente ligado Presidncia
da repblica e realizadas as conferncias
nacionais de segurana alimentar e nutricional, que envolveram at 75 mil cidados
em todas as suas etapas, e em uma perspectiva no muito distante caminharemos
para sua superao como um problema estrutural no Brasil.
os diferentes indicadores, entre eles a prevalncia de desnutrio infantil e de extrema pobreza, evidenciam que hoje a populao brasileira tem acesso alimentao e
que a fome tornou-se um fenmeno isolado
no pas (houve melhora nas mdias nacional,
estaduais e municipais, mas ainda prevalecem em povos e comunidades tradicionais).
atualmente a agenda da segurana alimentar e nutricional inclui a melhoria da qualidade da alimentao, por meio da oferta de
alimentos mais saudveis, diversificados e
que respeitem a cultura alimentar brasileira; o fortalecimento de polticas especficas
mas, para alm de uma estratgia de go-
para a agricultura familiar e para povos e
verno, era necessrio garantir a sustenta-
comunidades tradicionais; integrao e ar-
bilidade desse processo e torn-lo uma
ticulao de polticas indutoras da produo
poltica de estado. neste sentido, avan-
agroecolgica e orgnica, contribuindo para
os nos marcos legais foram fundamen-
o desenvolvimento sustentvel; e o abaste-
tais, como a Lei 11.346/2006 que criou o
cimento alimentar.
2
Monitoramento de Segurana Alimentar e
Nutricional no Brasil:
um compromisso de Governo
O Brasil considera o monitoramento
como fundamental na governana de
SAN. Foi identificado como prioridade na
II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar em 2004, integrado EFZ, e hoje
constitui uma diretriz da Poltica Nacional de SAN. Por ser baseado, no Brasil, na
perspectiva da realizao progressiva do
DHAA, voltado para o monitoramento
de desigualdades de acesso a diversos
servios bsicos, de marcos legais que
asseguram o DHAA e da formao contnua da populao sobre seus direitos e
as formas de exigibilidade dos mesmos.
Dessa forma, o monitoramento com a
perspectiva do DHAA envolve indicadores de estruturas, processos e resultados.
O Sistema de Monitoramento de SAN do
Brasil resultado de grande esforo do
CONSEA, que iniciou com a criao de
um grupo de trabalho com o objetivo de
desenvolver uma metodologia para monitoramento do oramento do Governo
Federal no que diz respeito a programas
e aes voltadas para a realizao progressiva do DHAA. O processo forneceu
ao CONSEA uma compreenso mais aprofundada dos processos oramentrios do
Governo Federal e uma viso mais global
das aes governamentais de SAN, qualificando, dessa forma as propostas encaminhadas aos gestores de Governo. Em
2006, o CONSEA formou outro grupo tcnico de Indicadores e Monitoramento,
composto de representantes de governo
e de sociedade civil, inclusive instituies de pesquisa, para finalizar uma proposta de Sistema de Monitoramento de
SAN baseada na promoo do DHAA.47 As
recomendaes que resultaram foram incorporados ao captulo referente ao mo-
nitoramento da Poltica Nacional de SAN

que consta no Decreto 7.272 de 2010.
O Sistema de Monitoramento de SAN
baseado nos princpios da participao
social, equidade, transparncia, publicidade e facilidade de acesso s informaes.
As informaes que compem os indicadores so oriundas de pesquisas populacionais conduzidas por instituies nacionais de pesquisa (IBGE, IPEA, Ministrio da
Sade, CONAB, entre outros) que possibilitam identificar os grupos populacionais
mais vulnerveis violao do DHAA e as
desigualdades sociais, tnico-raciais e de
gnero prioridades destacadas na Poltica Nacional de SAN.
Dessa forma, observa-se que o Sistema
de Monitoramento de SAN do Brasil segue plenamente os cinco princpios recomendados pelo Committee on World
Food Security (CFS, 2013):
1. Ser baseado na perspectiva da
realizao progressiva do DHAA;
2. Possibilitar a responsabilizao
dos gestores;
3. Ser participativo e contemplar as
perspectivas dos diversos atores, interessados e beneficirios,
inclusive os mais vulnerveis;
4. Ser simples e ao mesmo tempo
abrangente, preciso, compreensvel para todos e capaz de
fornecer informaes em tempo
hbil, com indicadores desagregados por gnero, idade, regio e
outros, que contemplam impactos, processos e resultados;
5. Em vez de duplicar sistemas existentes, deveriam ser construdos a
partir de capacidades estatsticas
e analticas nacionais j em curso,
servindo para fortalecer as mesmas.

47
CONSEA, 2007.
45
Em 2012, o Comit de Monitoramento

da CAISAN realizou um primeiro balano do PLANSAN 2012/2015, baseado
em parte nos indicadores do Sistema de
Monitoramento, que foi apresentado ao
CONSEA e gerou uma srie de sugestes
para melhorar a gesto e o acompanhamento do Plano.
48 DULCI, 2010; KEPPLE & SIQUEIRA, 2012.
Outro balano detalhado do PLANSAN

2012/2015 foi lanado em 2014 pela
CAISAN aps a realizao de nove oficinas intersetoriais uma para cada diretriz
do Plano contendo levantamento sobre
os avanos e desafios da realizao do
DHAA no Brasil, utilizando para tanto os
indicadores contidos no Sistema de Monitoramento de SAN. resultado de uma
dcada de construo participativa de
compreenses conceituais, metodologias
e metas, e exemplo de como o Plano serve como mecanismo de acompanhamento das polticas e aes da SAN no Brasil.
Outra instncia inovadora importante no que diz respeito ao acompanhamento das polticas e aes
de SAN a Secretaria de Avaliao
e Gesto de Informao (SAGI), criada junto ao MDS em 2004 com status igual s demais secretarias que
compem o MDS. De 2004 a 2013,
a SAGI promoveu a realizao de 152
estudos de avaliao de programas
sociais e polticas de SAN do MDS,
a maioria conduzida por instituies de pesquisa independentes. Em
2014, outros 44 esto em andamento. Dois estudos sobre a relevncia e
o impacto das pesquisas promovidas
pela SAGI na gesto dos programas
do MDS mostraram seu valor no que
diz respeito ao fortalecimento dos
programas, correo de problemas,
legitimao das polticas e evoluo
na compreenso conceitual de gestores de polticas de SAN. 48
2
Alm de disseminar diversas publicaes e relatrios tcnicos, a SAGI trabalhou junto Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional do MDS
e a CAISAN para desenvolver sistemas
informatizados que visam organizao
dos dados referentes SAN e sua disponibilizao ao pblico. So diversas ferramentas informacionais que podem ser
acessados pelo portal da SAGI/MDS, entre eles a DATASAN,49 que foi desenvolvida para organizar e facilitar a atualizao dos dados referentes ao Sistema de
Monitoramento de SAN, e o Relatrio de
Informao Social,50 que gera relatrios
e grficos sobre os principais indicadores e polticas de SAN em nvel estadual
e municipal.
Embora a SAGI tenha um papel importante e inovador no Monitoramento e
Avaliao da SAN, deve-se registrar
que outras agncias e rgos tm pro-
duzido informaes relevantes sobre

o tema, a citar, o Ministrio da Sade,
cujas pesquisas de base populacional,
a exemplo da PNDS, e registros administrativos, como o SISVAN, tm possibilitado retratar a evoluo da desnutrio infantil na populao em geral e
em pblico especfico como bem descrito por Jaime e Vaz em box no captulo 3.
Ao percorrer a evoluo da governana
e do monitoramento de SAN no Brasil,
destaca-se o compromisso do Governo
Federal, os processos participativos e as
polticas e os arranjos institucionais que
foram sendo consolidados ao longo de
uma dcada por meio de marcos legais.
No prximo captulo, alguns resultados
desses processos so apresentados, baseados na riqueza e qualidade das informaes que fruto da evoluo de monitoramento de SAN no Brasil.

49 http://aplicacoes.mds.gov.br/
sagirmps/METRO/metro.php?p_
id=4
50 http://aplicacoes.mds.gov.br/
sagi/RIv3/geral/index.php. No portal SAGI pode-se consultar tambm
o conjunto de fichas tcnicas das
pesquisas de avaliao realizadas
ao longo dos ltimos 10 anos. Vide,
nesse sentido, Jannuzzi e Quiroga,
2014.
47
a produo de Informao e conhecimento para aprimoramento

das Polticas e programas em segurana alimentar e nutricional:
uma breve retrospectiva das atividades da sagI/mds
Paulo Jannuzzi
Alexandro Pinto
Marconi Sousa
Caio Nakashima
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome
H dez anos o ministrio de desenvolvi-
do fenmeno. Isso levou a que a secretaria,
mento social e combate Fome (mds)
em parceria com a Universidade estadu-
era criado, e com ele, a secretaria de
al de campinas e o IBge, viesse a desen-
avaliao e gesto da Informao (sagI),
volver uma verso operacional da escala
encarregada de desenvolver ferramen-
Brasileira de segurana alimentar e nutri-
tas informacionais, construir painis de
cional (eBIa) para aplicao nacional, por
indicadores de monitoramento, realizar
meio de suplemento especfico na pnad
pesquisas de avaliao de programas e
em 2004 (e posteriormente, em 2009 e
promover atividades de capacitao e
2013, para avaliao dos efeitos das aes
disseminao para tcnicos, gestores e
do mds na rea).
conselheiros das Polticas do ministrio,

nos trs nveis de governo. nesse perodo foram realizadas ou estavam em
execuo, at julho de 2014, quase 190
pesquisas, entre as quais 73 nas temticas de segurana alimentar.
a implementao dos programas e aes

voltadas superao da fome, por seu
turno, levou a secretaria a realizar investigaes qualitativas, amostrais e quasi-experimentais- sobre como a ao estatal estava se desenvolvendo pelos entes
o foco e a natureza das pesquisas de
subnacionais e pelas organizaes no go-
avaliao realizadas na rea seguiram,
vernamentais conveniadas, assim como a
como tem sido a praxe na sagI, a agenda,
identificao dos entraves e o alcance dos
as prioridades e os desafios colocados
objetivos almejados. nesta esteira, foram
s Polticas de segurana alimentar do
realizadas avaliaes externas do Progra-
ministrio nesses dez anos. Um primeiro
ma de aquisies de alimentos, Progra-
desafio enfrentado pelo ento recm-
ma cisternas, Programa de restaurantes
-criado mds foi dimensionar a insegu-
Populares, aes de educao alimentar
rana alimentar e nutricional no pas. a
e nutricional, Banco de alimentos e ao
meta de erradicar a fome, eleita como
de distribuio de alimentos a grupos es-
prioridade governamental pelo pleito
pecficos Vulnerveis. de forma a produzir
eleitoral que consagrou o presidente
evidncias objetivas dos efeitos dos pro-
Lula em 2002, impunha a necessidade
gramas do ministrio sobre a desnutrio
de se mensurar e acompanhar a evoluo
e segurana alimentar de grupos vulner-
veis- crianas, famlias no semirido, co-
dentre as fontes de dados utilizadas na
munidades quilombolas e povos indgenas
construo dos indicadores encontram-se
foram realizadas as chamadas nutricio-
a pnad, censo demogrfico, censo agro-
nais e mais recentemente os Inquritos
pecurio, Produo agrcola municipal,
sobre a situao de segurana alimentar.
Pesquisa de oramentos Familiares, assim
de modo a disponibilizar dados e indicadores na rea, de forma mais organizada e

interativa para tcnicos, gestores e socie-
como, pesquisas e sistemas de informao

de instituies como ministrio da sade,
anvIsa, IneP, conaB, entre outras.
dade, a sagI desenvolveu trs ferramentas
em 2014, dois novos esforos de levanta-
de consulta: o rI-san, o Paa data e o da-
mento de dados esto em planejamento
tasan. o rI-san um relatrio com dados
campo: o suplemento de Incluso Produ-
e indicadores dos programas e aes do
tiva Urbana e rural da Pesquisa de Infor-
ministrio, organizados para cada munic-
maes Bsicas municipais do IBge e o pri-
pio e estado do pas. o aplicativo Paa data
meiro mdulo do censo san, aplicado pela
disponibiliza dados sobre a execuo do
Internet nos maiores municpios do pas,
Programa de aquisio de alimentos, deta-
para identificao e caracterizao das en-
lhando produtos comercializados, volumes
tidades envolvidas no Paa.
por municpio, considerando todos os executores do Programa (companhia nacional

de abastecimento, estados e municpios).
J o datasan organiza e disponibiliza indicadores, referidos a estados e municpios, nas sete dimenses determinantes
da segurana alimentar e nutricional, tal
como proposto pelo consea: produo,
disponibilidade de alimentos, renda e despesas com alimentao, acesso alimentao adequada, sade e acesso aos servios
de sade, educao e polticas pblicas.
esse rico acervo de dados, indicadores e

pesquisas est disponvel em ferramentas, sumrios executivos e microdados,
para consulta e download no portal sagI
na Internet (www.mds.gov.br/sagi). esse
esforo de produo e disseminao de
informao e conhecimento na rea revelador da importncia que o mds confere
s atividades de elaborao de diagnsticos, monitoramento e avaliao de seus
programas e do compromisso com a transparncia de suas aes.

49
NUTRICIONAL NO BRASIL:
UM RETRATO A PARTIR DE
DIVERSOS INDICADORES
O propsito de retratar o estado da Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil

analisar as tendncias no decorrer de
uma dcada e, dessa forma, mostrar os
avanos e os desafios a serem enfrentados. As informaes que compem o
retrato so apresentadas de acordo com
as dimenses de SAN utilizadas no Sistema de Monitoramento de SAN (Figura
2, Captulo 1). Sem a pretenso de realizar uma anlise aprofundada, trata-se de
um retrato panormico que abrange as
diversas dimenses de SAN, do nvel nacional ao individual, e que busca ilustrar
que as dimenses no existem isoladas
umas das outras: so interdependentes.
Produo de alimentos
Sabe-se que o Brasil um pas mundialmente importante na produo agrcola
e diversidade de alimentos. Em nvel nacional, a produo e a disponibilidade de
alimentos para o consumo da populao
no constituem riscos para a segurana
alimentar e nutricional. Por outro lado,
aspectos do sistema produtivo, como a
estrutura fundiria concentrada, a sustentabilidade do sistema adotado e o
equilbrio entre a produo de commodities direcionada para o mercado internacional e de alimentos para o consumo
interno tm reflexos importantes na SAN
da populao e de alguns grupos especficos. Diferenas regionais na produo
agrcola tambm merecem anlise pela
tica da SAN.
51 FAOSTATS, 2012.
52
USDA, 2012.
53 Algodo, amendoim, arroz,

feijo, mamona, milho, soja, aveia,
centeio, cevada, girassol, sorgo, trigo
e triticale.
54 IBGE, 2012.
55 Idem, ibidem.
O Brasil lder mundial na produo de

laranja, caf e cana-de-acar; segundo
maior produtor de soja, feijo e carne
bovina; terceiro maior produtor de abacaxi e milho; quarto maior produtor de
leite de vaca; e quinto maior produtor
de limo e banana.51 Ao mesmo tempo,
ainda existe uma parte da populao em
situao de insegurana alimentar, o que

mostra que a quantidade da produo
de alimentos no pas no se configura
como um fator determinante da fome. O
mesmo ocorre nos Estados Unidos, tambm entre os maiores produtores de alimentos no mundo, onde quase 15% da
populao esto em situao de insegurana alimentar 5,7% em situao de
insegurana alimentar grave.52
A Figura 6 aponta para a abundncia e a
tendncia positiva, no perodo de 2002
a 2012, da produo nacional referente
a cereais, leguminosas e oleaginosas53 e
ilustra o crescimento na produtividade
por rea plantada. O ano de 2012 marcou mais um recorde na produo de
gros no Brasil.54
Considerados juntos, a soja, a cana-de-acar e o milho foram responsveis
por 57,7% do valor da produo dos vinte principais produtos no Brasil no ano
2012 (Figura 7).55
Trata-se de informaes que colocam em
pauta uma reflexo nacional em relao
ao equilbrio correto, do ponto de vista da
SAN, entre a produo de produtos destinados ao mercado de commodities e de
biocombustveis, e os destinados para o
consumo alimentar dos brasileiros.
A disponibilidade de informaes para
subsidiar tal reflexo est em curso, induzida em parte pelo Sistema de Monitoramento de SAN. Devido a sua importncia comercial para a economia brasileira,
atualmente h uma maior disponibilidade de dados referentes produo de
gros e commodities no Brasil em relao
a outros alimentos consumidos pela populao. Entretanto os indicadores que
constam no Sistema de Monitoramento
de SAN apontam para a importncia do
monitoramento da produo e da disponibilidade de alimentos destinados ali-
3
Figura : Quantidade produzida, rea plantada e Valor da produo
de cereais, leguminosas e oleaginosas no Brasil 2002-2012.
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2002
2003
2004
2005
Valor da produo (bilhes R$)
2006
2007
2008
2009
QuanBdade produzida (milhes t)
2010
2011
2012
rea plantada (milhes ha)
Fonte: IBge, 2012.
Figura : Participao dos Vinte principais produtos no Valor da

produo (%) no Brasil 2012.
Soja
Cana-de-acar
Milho
Caf total
Algodo
Mandioca
Arroz
Feijo
Fumo
Laranja
Banana
Tomate
Batata-inglesa
Trigo
Uva
Abacaxi
Cacau
Cebola
Mamo
Melancia
Outros 44
24,7
19,8
13,2
8,2
4,0
3,9
3,1
3,0
2,3
2,3
2,2
1,6
1,2
1,1
1,0
0,8
0,6
0,6
0,6
0,5
5,4
0
10
15
20
25
30
Fonte: IBge, 2012
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE

53
mentao dos brasileiros, com destaque

para alimentos saudveis.
Dados coletados pelo IBGE no mbito
das Pesquisas de Produo Agrcola Municipal mostram aumento de 100% na
produo de milho de 2002 para 2012,
e uma produo estvel de arroz e feijo
no mesmo perodo. A produo de batata,
mandioca, cebola e tomate tambm no
mostrou grandes diferenas no perodo
de 2002 a 2012. No que diz respeito a algumas frutas consumidas pela populao,
a produo de banana, laranja e mamo
foi estvel no mesmo perodo, enquanto
a produo de ma e a de melancia aumentaram 50% e 40%, respectivamente.
A produo de alimentos de origem animal aumentou significativamente neste
perodo, com acrscimo de 34% na produo de ovos e 50% na produo de leite de vaca.56 Carne bovina, suno e frangos
tambm mostram tendncias positivas na
produo nos ltimos anos.
56 IBGE, 2012.
O desafio que se coloca, ao monitorar

a produo agropecuria desde uma
perspectiva de promoo do DHAA,
que os dados referentes quantidade
produzida e o valor da produo tm
pouco significado quando analisados
isoladamente, desvinculados de outras
questes como o consumo alimentar, a
insero do Brasil na economia mundial, a distribuio territorial da produo e a questo agrria.
57 Idem, 2014.
58 CONSEA, 2014a.
59 Quanto mais prximo esse ndice est de 1, maior a concentrao
de terras. IBGE, 2006.
60 IBGE, 2006.
A desigualdade regional da produo

agropecuria no Brasil chama ateno quando se analisa na perspectiva
de SAN. As regies Centro-oeste e Sul
so responsveis por 78,6% da pro-
duo de cereais, leguminosas e oleaginosas.57 A regio Sul produz 75%

do arroz e 95% do trigo cultivado no
pas. O Nordeste o maior produtor de
mandioca, porm produzida em todo
territrio nacional, predominantemente por pequenos produtores. O feijo,
tambm, cultivado principalmente por
pequenos produtores distribudos por
todo o pas. Uma anlise recente realizada pelo CONSEA aponta para tendncias
preocupantes na reduo de variedades
plantadas de feijo e arroz.58
A estrutura agrria concentrada ainda constitui um desafio para o Brasil.
O ndice de Gini de estrutura agrria59
variou pouco entre 1985 e 2006 (0,857
em 1985, 0,856 em 1995/96 e 0,854
em 2006) devido combinao de dois
processos distintos: um intenso processo de redistribuio de terras que
incorporou reforma agrria mais de 80
milhes de hectares ao longo dos ltimos 20 anos; e um processo de concentrao da propriedade da terra nas reas recentes de expanso da produo
agropecuria.
No ano de 2006, propriedades com menos de cinquenta hectares correspondiam a 78% do total de estabelecimentos e ocupavam apenas 13% da rea
destinada agricultura. Em contraposio, propriedades acima de quinhentos
hectares correspondiam a 2% do nmero total de estabelecimentos e ocupavam 56% da rea total.60
A demarcao e conservao de terras
indgenas e a regularizao de territrios
de quilombolas e outros povos e comu-
3
agropecuria no Brasil64 e responsvel
pela produo de 70% dos alimentos
consumidos no pas.65 Observa-se, na
Figura 8, a participao expressiva da
agricultura familiar na produo de alguns alimentos importantes na alimentao brasileira.
nidades tradicionais, caracterizadas por

obstculos novos e histricos, so diretamente vinculados SAN dessas populaes vulnerveis. Menos da metade
das terras indgenas foram regularizadas,
e apenas 10% das comunidades quilombolas identificadas pela Fundao Palmares possuem ttulos.61
Outro grande desafio que se coloca no

Brasil diz respeito aos modelos de produo agrcola. Procuram-se formas de
promover uma transio agroecolgica
gradativa. O Brasil lder mundial na
importao e no consumo de agroqumicos (Carneiro, et al, 2012). Faltam
dados referentes produo orgnica e
rea sob utilizao de sistemas sustentveis de produo no Brasil; porm essa
lacuna j foi identificada e deve ser preenchida em um futuro prximo.
De acordo com o Censo Agropecurio

de 2006, 84% dos estabelecimentos
agropecurios brasileiros pertenciam a
agricultores familiares, que ocupavam
74% de toda a mo de obra no campo.
Apesar de serem maioria, seus estabelecimentos ocupavam apenas 24% da
rea total dos estabelecimentos.62 Vale
destacar adicionalmente que a agricultura familiar contribui com 38% do Valor Bruto da Produo Nacional (VBP)63
Figura : Participao da Agricultura Familiar (%) culturas e pecuria. Brasil, 200.

Mandioca
83
Feijo
70
Sunos
59
Leite
58
Aves
51
Milho
61 CONSEA, 2014a.
46
Caf
38
Arroz em
62
33
Bovinos
63 No Estudo FAO/INCRA, define-se como Valor Bruto da Produo

o somatrio do valor da produo
colhida/obtida de todos os produtos
animais e vegetais do estabelecimento rural.
30
Trigo
21
Soja
14
0
10
20
30
IBGE, 2006.
40
50
60
70
80
90
Fonte: IBge, 2006

64 IBGE, 2006.
65 UNSCN, 2014.
55
agricultura Familiar e segurana alimentar e nutricional

Caio Galvo de Frana
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Uma das principais caractersticas dos
pra do estado para a aquisio de produtos
avanos na garantia da segurana alimen-
da agricultura familiar para polticas de segu-
tar e nutricional, no combate pobreza e
rana alimentar e abastecimento; promoo
na democratizao econmica no Brasil
da autonomia econmica das mulheres rurais
a existncia de um conjunto de polticas
(titulao conjunta da terra, programa de do-
pblicas diferenciadas para a agricultura
cumentao; organizao produtiva); promo-
familiar, construdas e implementadas no
o da transio agroecolgica e da produo
dilogo com os movimentos sociais, que
sustentvel; garantia de direitos territoriais a
abarcam diversas dimenses da vida e do
povos e comunidades tradicionais; promoo
trabalho no meio rural.
da poltica de desenvolvimento territorial
Um marco nesta trajetria a Lei 11.326 de

24 de julho de 2006, que estabelece diretrizes para as polticas diferenciadas e uma
definio de agricultura familiar, que abarca
que inclui investimentos em infraestrutura e

ampliao do acesso a direitos, como sade,
educao, cultura e valorizao das dinmicas econmicas regionais.
a riqueza da diversidade social incluindo
registre-se, ainda, a dimenso do processo
tambm silvicultores, extrativistas, pesca-
de reforma agrria com aes de redistribui-
dores, povos indgenas integrantes de co-
o de terras e desenvolvimento da produ-
munidades remanescentes de quilombos. a
o para um universo formado por 957 mil
lei estabelece uma combinao de critrios
famlias assentadas no processo de reforma
para a identificao da agricultura familiar:
agrria em mais de 80 milhes de hectares, o
limite de rea, utilizao predominante-
que equivale a mais de 10% de todo o terri-
mente de mo de obra da prpria famlia
trio nacional e a 1/4 da rea de todos os es-
nas atividades econmicas, percentual m-
tabelecimentos agropecurios identificados
nimo da renda familiar originada no prprio
no censo agropecurio de 2006.
estabelecimento e direo da unidade produtiva pela prpria famlia.

as polticas pblicas diferenciadas, que se
encontram em diferentes graus de maturao e abrangncia, promovem o fortalecimento econmico da agricultura familiar
por intermdio da: garantia do direito
terra; crdito para custeio e investimento;
estabilidade da renda frente a intempries
esta trajetria recente projeta um cenrio de

ampliao da participao da agricultura familiar na garantia da segurana alimentar e
nutricional e no desenvolvimento nacional,
contribuindo para o controle da inflao, a
estabilidade macroeconmica e o crescimento econmico e o desenvolvimento mais
equilibrado das regies.
climticas e oscilaes de preos com dife-
e, agora, o Brasil conta com o recm-aprova-
rentes programas de seguro e de garantia
do Plano nacional de desenvolvimento rural
de preos mnimos; poltica nacional de
sustentvel e solidrio, que estabelece dire-
assistncia tcnica e extenso rural; instru-
trizes, define aes e metas em diversas re-
mentos de agregao de valor na produo,
as das polticas pblicas para a promoo de
inclusive apoiando o desenvolvimento de
um rural onde se possa viver e produzir cada
agroindstrias; utilizao do poder de com-
vez melhor.
3
A produo agropecuria no Brasil se encontra em plena expanso, porm com
predomnio do aumento na produo de
commodities com crescimento paralelo do
uso de agroqumicos. Enquanto a quantidade de alimentos produzidos no constitui riscos para a insegurana alimentar
e nutricional, o uso de agroqumicos coloca-se como um problema urgente a ser
enfrentado. Um tero dos alimentos consumidos na mesa dos brasileiros contaminado por agroqumicos, sendo que mais
de um quarto com substncias proibidas
para consumo no Brasil (CONSEA, 2014a).
Permanece como questes centrais a
promoo de avanos na democratizao da estrutura fundiria em determinadas regies e a discusso sobre diferentes modelos produtivos e a promoo da
transio agroecolgica. Observa-se, ainda, um crescimento da importncia econmica e social da agricultura familiar.
Disponibilidade de
alimentos
Devido sua importncia comercial para a
economia brasileira, observa-se uma tendncia de maior disponibilidade de dados
referentes a commodities no Brasil em relao a outros alimentos consumidos pela
populao. A disponibilidade de alimentos
para consumo depende de diversos fatores, entre eles a produo, importao,
exportao, perdas e destinao para outros fins, porm as Folhas de Balano que
fornecem tais informaes so elaboradas
apenas para alguns gros. A nfase, no Sistema de Monitoramento de SAN, de indicadores de disponibilidade de alimentos
consumidos pela populao e o esforo
contnuo de atualizao dos dados esto
servindo para revelar as lacunas de informaes e induzir a criao de mecanismos
para suprir essa demanda.
Dados da Folha de Balano de alimentos

no Brasil, que contempla os diversos fatores que determinam a disponibilidade
de alimentos para consumo, apontam
para o aumento progressivo, de 1996 a
2011, da disponibilidade de energia alimentar per capita, de 2.840 para 3.287
kcal/pessoa/dia71.
Contudo, do ponto de vista da SAN, principalmente desde a tica da promoo
da alimentao saudvel, faz-se necessrio uma anlise da disponibilidade dos
tipos de alimentos que contribuem para
o consumo energtico da populao.
Trata-se de uma anlise dificultada pela
carncia de dados referentes oferta de
alimentos consumidos pela populao,
em particular, alimentos saudveis. Informaes disponveis referentes ao volume de frutas, verduras e legumes comercializado nas Centrais de Abastecimento
(CEASAs) fornecem alguns indcios sobre
a disponibilidade total desses alimentos
saudveis.
Outro desafio que se coloca desde a
tica da SAN a interpretao dos dados em relao demanda, ou seja, a
disponibilidade de alimentos por pessoa e sua distribuio no territrio
regies e sub-regies. A capilaridade
de estabelecimentos de comrcio de
alimentos no pas e a oferta de alimentos saudveis nos mesmos outro aspecto difcil de analisar com base
em dados disponveis.
Assim, faltam informaes sobre a disponibilidade e a comercializao de
alimentos consumidos pela populao
brasileira que possam subsidiar uma
anlise territorial da oferta em relao
demanda e orientar polticas de abastecimento voltadas para a promoo da
SAN.

71 FAOSTAT: http://faostat.fao.
org/site/666/default.aspx.
57
Preos, produo e consumo de alimentos: papis de uma

poltica de abastecimento
Renato Maluf
Coordenador do Centro de Referncia em Segurana Alimentar e Nutricional do Programa
de Ps-graduao em Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
os preos dos alimentos ocupam lugar
base familiar tem cumprido tambm um
central para a segurana alimentar e nu-
papel em termos de oferta de alimentos
tricional quando esta abordada com as
e da condio das famlias rurais. con-
perspectivas da soberania alimentar e do
tudo, o contexto atual reafirma antiga
direito humano alimentao adequada
demanda verbalizada pelo consea e v-
e saudvel, especialmente, no presen-
rios atores sociais de que seja instituda
te contexto de inflao dos alimentos. o
uma poltica soberana de abastecimento
sistema alimentar global tem assistido,
alimentar capaz de articular a ampliao
desde 2006/7, intensificao da volati-
do acesso por todos(as) a alimentos de
lidade com picos de alta dos preos inter-
qualidade com base na diversidade de
nacionais das commodities alimentares.
hbitos alimentares, e a valorizao das
como em outros pases, o Brasil vivencia
formas socialmente eqitativas e am-
um processo de inflao domstica dos
bientalmente sustentveis de produo
alimentos com carter persistente, po-
e comercializao de alimentos, com
rm, diferenciado por produto ou cadeia.
destaque para a agricultura de base fa-
a transmisso dos preos internacionais
miliar e os pequenos empreendimentos
das commodities aos preos domsticos
urbanos. os elos com o mercado global,
apenas um dos fatores explicativos da
o controle exercido pelas grandes cor-
inflao dos alimentos, ao qual se somam
poraes, a tendncia em direo a uma
problemas climticos e fitossanitrios, o
oferta domstica de alimentos com me-
poder de mercado de grandes corpora-
nor variedade de produtos, concentrada
es na cadeia agroalimentar, o custo dos
em produtores de maior escala e tam-
servios de alimentao, a taxa de cmbio,
bm espacialmente, assim como os ru-
entre outros.
mos preocupantes do consumo alimen-
os efeitos diretos e indiretos da valorizao continuada do salrio-mnimo, a

recuperao do emprego e a expanso da
transferncia de renda, atenuaram o impacto negativo da alta dos preos dos ali-
tar ratificam a necessidade de recuperar

os papis do estado no abastecimento
alimentar e na regulao dos mercados
privados, comeando por lhes conferir
maior transparncia.
mentos no Brasil sobre as famlias de bai-
Urge revisar e qualificar nossa compreen-
xa renda. o apoio produo agrcola de
so sobre o amplo e diverso segmento da
3
agricultura familiar e seus vrios papis
desafios especficos se colocam para o
na soberania e segurana alimentar e
resgate de culturas alimentares locais e
nutricional e no prprio desenvolvi-
circuitos curtos de produo assentados
mento do meio rural brasileiro. Haveria
em produtos diferenciados, com vistas a
que fortalecer a agricultura familiar e
ir alm do preenchimento de nichos de
camponesa, diversificando os sistemas
mercado em favor de uma viso mais es-
produtivos e sua base gentica, como
tratgica do papel dessas culturas para
proposto pelo enfoque agroecolgico. a
uma discusso ampliada de abasteci-
evoluo dos principais programas para
mento alimentar comprometido com a
esse segmento caracteriza-se pela am-
soberania e segurana alimentar e nutri-
pliao dos recursos do PronaF e a cria-
cional.
o de novos e inovadores programas

como o Paa e a reformulao do Pnae.
ainda que importantes, tais programas
encontram-se sob permanente presso
para direcionar seus recursos aos segmentos mais capitalizados dos agricultores familiares.
por fim, ampliou-se a importncia e necessidade de compreender a correlao entre

preos dos alimentos e padro de consumo, essencial para reunir as perspectivas
da dieta adequada e saudvel e da produo agrcola familiar diversificada. carecemos de instrumentos de monitoramento e
o desenho de uma poltica intersetorial
de pesquisas sobre os preos dos alimen-
com vistas reestruturao do sistema
tos e suas repercusses sobre a capacida-
nacional de abastecimento incluiria a
de de acesso e a composio da cesta de
recuperao e qualificao da atuao
consumo das famlias, e tambm suas re-
dos equipamentos pblicos em vrias
percusses sobre os programas pblicos.
esferas (entrepostos-centrais de ata-
Uma poltica de abastecimento requer
cado, equipamentos de varejo e de ali-
desenvolver metodologia de acompanha-
mentao), em conjunto com a adoo
mento da formao dos preos nas cadeias
de instrumentos adequados de promo-
agroalimentares, com indicadores espec-
o de circuitos locais e regionais, esti-
ficos que reflitam o enfoque de soberania
mulando a diversificao da produo e
e segurana alimentar e nutricional e do
dos hbitos de consumo em articulao
direito alimentao que vem sendo de-
com a promoo de dietas saudveis.
senvolvido no Brasil.

59
renDa/acesso e gastos
com alimentos
segurana alimentar so impressionantes. A pobreza reduziu de 24,68%,

em 2002, para 8,5%, em 2012, e a
extrema pobreza caiu de 9,79% para
3,56% em igual perodo (Figura 9).72 O
Brasil cumpriu e ultrapassou os Objetivos do Milnio referente meta da
reduo da pobreza tanto a meta
global de reduzir a extrema pobreza
metade do que existia em 1990 quanto a meta brasileira mais rigorosa de
reduzi-la a 1/4.73
A maioria das evidncias relativas

dimenso de renda e gastos com a
alimentao aponta para tendncias
bastante positivas no que diz respeito ao acesso ao alimento no Brasil no
decorrer da ltima dcada. Os avanos
alcanados em relao ao combate
pobreza e desigualdade determinantes importantes da fome e da in-
Figura : EVoluo da pobreza e extrema pobreza no Brasil 122012, segundo proporo de pobres extremamente pobres.
35
31,30
30
24,68
20
15
13,57
10,55
9,79
10
8,50
4,21
Extrema pobreza
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1995
1996
1994
1993
1992
3,56
2012
Percentual da populao
25
Pobreza
Figura 1: Crescimento da renda domiciliar per capita por quintil no

Brasil, 2001-2012.
6,2%
5,5%
4,7%
3,6%
2,0%
20% mais pobres

Fonte: PNAD/IBGE, 2013.
72 CAISAN, 2014.
73 IPEA, 2014.
Fonte: pnad/IBge, 2013.
2 quintil
3 quintil
4 quintil
20% mais ricos
3
Um avano muito significativo foi a reduo
progressiva na extrema pobreza entre crianas at 14 anos, o que contribui para promover a sade e a produtividade futura da populao. De 1990 a 2012, a taxa de extrema
pobreza entre crianas de 0 a 6 anos caiu de
21,3% para 6%, com uma reduo quase
igual entre a faixa etria de 7 a 14 anos.74
O conjunto de polticas pblicas implementadas contribuiu, tambm, para diminuir a
desigualdade no Brasil. O programa Bolsa Famlia aumentou sua cobertura, mantendo a
sua focalizao entre os mais pobres, e com
o Plano Brasil Sem Misria, passou a complementar a renda dos beneficirios para o
mnimo de R$ 70 reais per capita. A demais, o
valor real do salrio mnimo aumentou quase 70% entre 2003 e 2013.75 Assim, a renda
do quintil mais pobre aumentou em ritmo 3
vezes superior ao do quintil mais rico entre
2001 e 2012 6,2% comparado com 2,0%,
respectivamente (Figura 10).76
O ndice de Gini, referente ao grau de desigualdade social, melhorou progressiva-
mente, chegando ao valor mais baixo dos

ltimos 50 anos (Figura 11).77
De acordo com dados da PNAD 2009, o ndice de Gini na rea rural mostrou uma queda
mais acentuada em relao ao ndice nacional no perodo 2003 a 2009 8,3% comparado a 6,5%, respectivamente.78 Houve uma
reduo de quase 50% na taxa de pobreza
rural entre 2003 e 2009.79 No que diz respeito agricultura familiar, a renda mdia dos
domiclios teve um crescimento real acumulado de 52% entre 2003 e 2011.80
Apesar de uma tendncia bastante positiva
no que diz respeito ao comportamento do
ndice de Gini em todas as regies do Brasil
entre 2001 e 2011, ainda existem diferenas
regionais, com maior ndice de desigualdade
na Regio Centro-Oeste e menor na Regio
Sul. Dados do IBGE referentes ao perodo
2004-2010 apontam desigualdades marcantes tambm no que diz respeito ao rendimento por cor/raa no Brasil, com rendimento mdio mensal per capita duas vezes maior
para domiclios com pessoas de cor branca
em relao cor preta ou parda.81
Figura 11: ndice de Gini da distribuio do rendimento mensal dos

domiclios particulares permanentes com rendimento, Brasil, 20012012.
0,558
0,558
0,553
0,545
0,548
0,535
0,538
0,528
0,532
0,528
0,521
0,513
0,518
0,508
0,509
74
Idem, ibidem.
75
CAISAN, 2014.
76 BRASIL, 2013.
0,501 0,5
0,498
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012
77 CAISAN, 2014; IPEA, 2014.

78 NERI et al., 2012.
79 CAISAN, 2014.
Fonte: pnad/IBge
elaborao: sagI/mds
nota: exclusive as informaes de domiclios sem declarao de rendimento domiciliar.

80 MDA, 2013.
81 CONSEA, 2010; IBGE Censo
Demogrfico 2010.
61
A parcela do oramento domiciliar destinada alimentao constitui outro indicador indireto da insegurana alimentar
em nvel domiciliar. Dados da POF 20082009 mostraram que as despesas com
alimentao representavam 16,1% da
despesa total de consumo das famlias
brasileiras. Porm, quando se compara
as despesas com alimentos nos domiclios segundo classes de renda, observa-se que este percentual aumenta para
28,5% entre domiclios de menor renda
e diminui para 11% entre domiclios de
maior renda (Figura 12). De 2003-2004
para 2008-2009, a proporo da renda
gasta em alimentao entre os domiclios de menor renda diminuiu significativamente, mostrando uma melhora na
segurana alimentar dessas famlias.
As famlias que so obrigadas a gastar uma
parcela maior do oramento na alimentao so mais vulnerveis ao aumento dos
preos dos alimentos. Ultimamente, a inflao dos preos dos alimentos supera a
inflao geral no Brasil. Em maio de 2014,
a variao anual acumulada do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
(IPCA) foi de 6,4% e o IPCA-Alimentao
de 7,4%. No ano 2013, a inflao nos preos da alimentao e bebidas alcanou n-
dice acumulado de 14% (DEAGRO/FIESP).

De acordo com Maluf & Esperanza, est em
curso uma inflao de alimentos no Brasil
impulsionada por diversos fatores, entre
eles: a alta internacional dos preos das
commodities; o aumento e a melhora na
distribuio da renda da populao; as mudanas na regulao dos preos; e a apreciao cambial.82 Como observado pelos
autores, a inflao dos preos de alimentos
tem impacto maior para famlias atendidas
pelos programas de transferncia de renda
e a populao com renda prxima linha
de pobreza, levando a modificaes no
oramento domstico com consequncias
negativas para a quantidade e qualidade
da alimentao.
acesso alimentao
aDequaDa
A quantidade e a qualidade da alimentao constituem dimenses do conceito
de segurana alimentar e nutricional domiciliar aferida pela Escala Brasileira de
Insegurana Alimentar.
Os domiclios so classificados em quatro categorias: com segurana alimentar;
insegurana alimentar leve (incerteza em
relao capacidade de obter alimentos);
Figura 12: Despesas com alimentao (% do oramento domiciliar)

segundo Quintis de renda Familiar no Brasil, 2002-200 e 200-200.
40,0
35,0
30,0
34,4
28,5
25,0
27,0
24,0
20,0
22,7
20,3
17,6 17,0
15,0
11,1 11,0
10,0
5,0
0,0
3
2003
82 IPEA, 2011 apud MALUF &

SPERANZA, 2013.
IBge, 2010b
4
2009
3
insegurana alimentar comparado com
outras faixas etrias. Resultados do novo
levantamento da situao da segurana
alimentar nos domiclios, realizado em
2014, devem fornecer evidncias sobre
os efeitos do conjunto de polticas do
Brasil Sem Misria voltado para a primeira infncia, crianas e adolescentes.
insegurana alimentar moderada (caracterizada por modificaes alimentares que

afetam principalmente a qualidade da alimentao e incio de redues na quantidade de alimentos) e insegurana alimentar grave (comer menos alimentos; passar
fome). De 2004 a 2009, a prevalncia da
insegurana alimentar grave no Brasil diminuiu de 6,9% para 5% dos domiclios
brasileiros, e a insegurana alimentar moderada caiu de 9,9% para 6,5% - uma
reduo total de cerca de 30% em cinco
anos. Uma maior reduo da insegurana
moderada ou grave foi constatada entre os
domiclios de mais baixos rendimentos.83
Novas estimativas populacionais estaro
disponveis no final de 2014.
Outra parcela da populao afetada de

forma desigual pela insegurana alimentar
so os domiclios rurais, com uma prevalncia de insegurana alimentar grave de
7% comparado com 4,6% de domiclios
urbanos em 2009. Por outro lado, a reduo da insegurana alimentar moderada e
grave na rea rural entre 2004 e 2009 foi
significativa, de 23,5% para 15,6%.85
Entretanto, os dados revelam desigualdades persistentes regionais e de cor/raa.

A prevalncia da insegurana alimentar
grave nas regies Norte e Nordeste ultrapassou 9,0% em 2009 comparado com
prevalncias de 2,9 e 2,1% nas regies
Sudeste e Sul, respectivamente. A prevalncia de insegurana alimentar grave em
domiclios chefiados por negros foi quase
trs vezes maior em relao aos brancos.84
Como se observa na Figura 13, h uma estreita relao entre faixa de renda e situao de (in)segurana alimentar. Entre os
domiclios em situao de extrema pobreza (at salrio mnimo por pessoa), a prevalncia de insegurana alimentar grave e/
ou moderada constatada em 2009 foi de
40%. Essa prevalncia cai para 4,8% entre
domiclios com rendimentos per capita de
um at dois salrios mnimos e 1,1% entre
domiclios com rendimentos de dois at
trs salrios mnimos (Figura 13).
Crianas e jovens menores de 17 anos no

Brasil tambm foram mais afetadas pela
Figura 13: Proporo (%) de domiclios em situao de segurana

alimentar, e de insegurana alimentar moderada e graVe, segundo
Faixas de rendimento mdio per capita Brasil, 200.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
91,7
80,7
66,2
40,1
30,6
48,3
22,2
11,4
At 1/4
Mais de 1/4 a 1/2
Segurana Alimentar
Mais de 1/2 a 1
4,8
Mais de 1 a 2
1,1
Mais de 2 a 3
Insegurana Alimentar Moderada e Grave
83
IBGE, 2010c.
84 IBGE, 2010c.
85 IBGE, 2010c.

63
Significa que a qualidade e a quantidade

da alimentao, de modo geral, tendem a
ser bastante prejudicadas entre as faixas
de renda mais baixas, com melhoras significativas ao alcanar mais de dois salrios
mnimos per capita. Dados da POF referentes aquisio de alimentos confirmam
essa tendncia, mostrando aquisio significativamente menor de alimentos saudveis, como hortalias, frutas, carne e leite,
entre a classe de menor renda em relao
classe de maior renda (Figura 14). A quantidade (em kg/pessoa/ano) de frutas adquirida por domiclios da classe de renda
menor foi de 1/4 da quantidade adquirida
pelos domiclios de maior renda em 2009.
Para hortalias, a proporo foi de um tero, e para leite e carne, cerca de 50%.86
Por outro lado, os dados revelam alguns
aspectos mais saudveis da alimentao
em domiclios de renda menor. Em 2004
e 2009, a quantidade adquirida de refrigerantes, energticos e sucos em p e
envasados foi muito menor entre a classe de menor renda em relao classe
de maior renda, e a aquisio de arroz e
feijo foi maior.87
A mesma relao entre a faixa de renda

e a qualidade da alimentao pode ser
observada nos dados referentes ao consumo alimentar oriundos da POF 20082009. Foi constatada que o quarto mais
pobre da populao consumia mais farinha de mandioca, arroz e feijo que o
quarto mais rico e menos salada crua e
frutas como banana e laranja. Foi observada, tambm, uma tendncia de maior
consumo de alimentos como refrigerantes, pizzas e salgados com o aumento da
renda.88 Dados da POF referentes aquisio e consumo de alimentos convergem
ao revelar tendncias pouco saudveis
na alimentao da populao brasileira
em geral, com diminuio do consumo
de arroz e feijo e aumento no consumo
de biscoitos, refrigerantes e refeies
prontas entre 2008/2009 e 2002/2003.
O consumo de frutas, legumes e verduras
continua muito abaixo do recomendado.
Os dados referentes ao consumo alimentar mostram a coexistncia do padro
alimentar tradicional no Brasil (baseado
no consumo de arroz, feijo e carne) e o
aumento no consumo de alimentos ricos
em aucares, sal e gordura.89
Figura 14: Aquisio alimentar per capita anual de produtos selecionados (Kg) classes de renda menor a maior, Brasil 200/200 a 200/200.
Classe de renda menor 2002/3*
Classe de renda maior 2002/3**
Classe de renda menor 2008/9*
Classe de renda maior 2008/9**
70
60
50
40
30
20
10
86 IBGE, 2010a.
87 Idem, ibidem.
88 Idem, 2010d.
89 IBGE, 2010d.
Arroz
Leguminosos
(feijes)
Hortalias
Frutas
Carnes
Leite de vaca Bebidas no Acares,

(pasteurizado alcolicas*** doces e
e fresco)
produtos de
confeitaria
* at 2 sm; ** >15 sm; *** refrigerantes, energticos e sucos em p e envasados.

Fonte: IBge, 2004 e 2010a
3
Trata-se de tendncias prejudiciais observadas, tambm, no consumo alimentar de crianas no Brasil. Uma anlise
de dados da PNDS 2006-2007 revelou
consumo dirio muito abaixo do recomendado para vrios alimentos saudveis.90 Entre as crianas com idade de 6
a 59 meses, apenas 12,7% consumiram
diariamente verduras de folhas, 21,8%
consumiram legumes diariamente e apenas 24,6% consumiram carne todos os
dias. Quase 42% consumiam frutas menos de 4 vezes por semana. O consumo
de alimentos menos saudveis, por outro lado, foi alto. Quase a metade comia
biscoitos e bolachas diariamente, 15,9%
consumia salgadinhos de pacote mais
de quatro vezes por semana, e um tero
consumia refrigerante mais de quatro vezes por semana.
O consumo elevado de alimentos ricos
em acares, sal e gordura na populao
brasileira reflexo do aumento preocupante no consumo de alimentos e bebidas industrializados e ultraprocessados.
Uma anlise dos dados da POF realizada
por Martins et al.91 mostrou um aumentou no consumo de alimentos ultraprocessados de 20,8% a 25,4% das calorias
entre 2002/2003 e 2008/2009 um
aumento que foi observado em todas as
faixas de renda.
Observa-se, tambm, uma forte tendncia no Brasil no aumento da alimentao fora do domiclio. A parcela das
despesas com alimentao gasta fora
de casa aumentou de 24% para 30,1%
de 2002/2003 a 2008/2009.92 Segundo
dados da POF 2008/2009 referente ao
consumo alimentar, a tendncia de comer fora de casa e o consumo energtico
fora de casa aumentam progressivamente com a renda (Figura 15). Enquanto a
classe de menor renda consumia 12%
das calorias fora de casa, esse valor chega a 22,3% para a classe de maior renda.
Ao aprofundar a anlise da alimentao fora de casa, constata-se que

a populao brasileira consumia, em
2008/2009, uma parcela significativa
de arroz, feijo e carne bovina fora de
casa 12,5%, 12,2% e 16,6%, respectivamente. Cerca de 20% corresponde
a legumes, verduras e frutas , como
couve, alface, salada crua, cenoura,
batata e ma (g/dia). Contudo chama ateno o consumo diferenciado
desses produtos segundo classes de
renda. Enquanto o consumo de arroz
e feijo fora de casa foi de 8,1% na
classe de menor renda, esse valor sobe
para pouco mais de 20% na classe de
maior renda. Foi constatado, tambm,
um percentual significativamente menor de consumo de carne bovina fora
de casa entre a faixa de renda menor
13,8% comparado com 22,9% na faixa
de renda maior. O percentual de consumo de alface e de salada crua fora de
casa entre a faixa de menor renda foi
menor, tambm 7,5% e 12,7%, respectivamente, comparado com 28,5%
e 24,2% na faixa de maior renda.93
Por outro lado, o percentual de consumo fora de casa de alguns alimentos
considerados, de modo geral, menos
saudveis pizzas, sanduches, salgadinhos industrializados e salgados fritos e assados no mostrou diferenas
marcantes entre as classes de renda.
Em termos gerais, cerca da metade desses alimentos foi consumida fora de
casa. No que diz respeito a refrigerantes, o percentual de consumo fora de
casa entre a faixa de menor renda foi
de 37% se comparado com 46,3% entre a faixa de maior renda.94
As tendncias na qualidade da alimentao da populao brasileira apresentadas aqui de forma sucinta acarretam
consequncias prejudiciais para a sade
e a nutrio que tambm so nitidamen-

90 BORTOLINI et al., 2012.

91 MARTINS et al., 2013.
92 IBGE, 2010b.
93 IBGE, 2010d.
94 Idem, ibidem.
65
te evidenciadas em pesquisas populacionais no Brasil.

Os indicadores referentes sade e
acesso a servios de sade abrangem
os indicadores de estado nutricional e
de acesso a servios de sade, saneamento bsico e gua. A inocuidade dos
alimentos, que tambm pertence a essa
dimenso no Sistema de Monitoramento
de SAN, j foi abordada junto discusso
sobre os agrotxicos.
As tendncias do estado nutricional da
populao mostram claramente a transio nutricional no Brasil, caracterizada
pela reduo na prevalncia da desnutrio na populao (evidenciada pela
reduo no dficit de altura e de peso) e
o aumento do sobrepeso e da obesidade.
Entre 1974-1975 (ENDEF) e 2008-2009
(POF), houve aumento da prevalncia
do excesso de peso de quase trs vezes
para os homens e de praticamente o dobro para as mulheres. Em relao prevalncia da obesidade, os resultados so
ainda maiores para os homens, com um
aumento de quase quatro vezes e maior
do que duas vezes para as mulheres (Figura 16).
95 CONSEA, 2014a. Em JAIME et

al 2014, mostra-se que crianas
beneficirias com acompanhamento
sistemtico em sade no apresentam tal tendncia de excesso de
peso (vide box mais frente).
96 Ministrio da Sade, 2009.
97 IPEA, 2014.
98 Ministrio da Sade, 2009.
A prevalncia de excesso de peso alta

entre todas as faixas de renda, porm
mostra uma tendncia de aumento progressivo para o grupo com maior renda.
Entre os homens do 1 quintil de renda,
a prevalncia de excesso de peso em
2008/2009 foi de 36,9% comparado
com 61,8% dos homens no 5 quintil de
renda. A diferena foi menor entre as mulheres 45% e 47,4%, respectivamente.
Por outro lado, o ritmo de aumento foi
maior entre a faixa de menor renda para
ambos os sexos.
Vale ressaltar que as populaes de menor renda convivem tanto com a desnutrio como com o excesso de peso.
Entre as beneficirias do Programa Bolsa
Famlia, quase a metade das mulheres e
18,8% das adolescentes apresentavam
excesso de peso em 2012.95
Em todas as idades, a partir de 5 anos,
observa-se aumento acelerado do excesso de peso. A prevalncia de excesso de
peso praticamente triplicou nos ltimos
20 anos entre adolescentes e crianas de
5 e 9 anos de idade. Cerca de um tero
dos meninos e das meninas de 5 a 9 anos
apresentou quadro de excesso de peso
em 2008-2009 (Figura 17). Ao mesmo
tempo, a desnutrio crnica nesta faixa etria caiu pela metade de 1989 para
2008/2009, evidenciada pela reduo
no dficit de altura. Em crianas de 0 a
5 anos, uma prevalncia de excesso de
peso de cerca de 7% foi constatada na
PNDS de 2006, sem aumento em relao
a 1996.96
Nas ltimas dcadas, ocorreu uma reduo progressiva e expressiva da desnutrio infantil, de forma que o Brasil cumpriu
e ultrapassou esse Objetivo do Milnio referente reduo da fome.97 A prevalncia da desnutrio aguda (peso abaixo do
esperado para a idade) em crianas menores de cinco anos diminui de 4,2% para
1,8% entre 1996 e 2006.98 A reduo foi
mais expressiva entre as 20% mais pobres, de 9,2% a 3,7%, contribuindo para
a melhora da desigualdade em relao a
esse indicador (Figura 18).
A desnutrio crnica, caracterizada pela
baixa estatura-para-idade, tambm caiu
pela metade de 1996 para 2006, de
13,4% para 6,7%, com reduo maior
entre a faixa de renda menor (Figura 19).
Uma tendncia positiva no que diz respeito nutrio infantil e que cer-
3
Figura 15: Contribuio percentual para o consumo energtico total e preValncia de consumo alimentar Fora do domiclio, segundo
as classes de renda Familiar per capita, Brasil 200-200.
51,9
43,3
37
32
17,7
14,2
12
At 296
Mais de 296 a 571
Mais de 571 a 1089
22,3
Mais de 1089
Classes de renda domiciliar per capita (R$)
Energia consumida fora do domiclio
Prevalncia de consumo alimentar fora do domiclio
Fonte: IBGE, 2010b.
Fonte: IBge, 2010b.
Figura 1: PreValncia de dFicit de peso, excesso de peso e obesidade na populao com 20 ou mais anos de idade, por sexo, Brasil
perodos 1-, 1, 2002-0 e 200-0.
Fonte: IBge, 2010e.
Figura 1: EVoluo de indicadores antropomtricos na populao de

a anos de idade, por sexo, Brasil, perodos 1-, 1 e 200-0.
Fonte: IBge, 2010e.

67
tamente contribuiu para a reduo da

desnutrio infantil o aumento na
prevalncia do aleitamento materno.
Do total de crianas que participaram
da PNDS 2006, 95% haviam iniciado a
amamentao, das quais 42,9% foram
amamentadas na primeira hora, um aumento de 30% em relao a 1996. A
proporo em aleitamento exclusivo em
crianas menores de 4 meses aumentou
de 26,4% para 48,2% no mesmo perodo.99 No dia anterior entrevista, 91%
das crianas menores de 6 meses, 61,5%
das crianas de 6 e 12 meses e 34,8%
das crianas de 13 a 24 meses haviam
consumido leite materno.100
Apesar dos avanos, os dados apontam
para a necessidade de reforar aes de
promoo do aleitamento materno e melhoria das prticas de alimentao complementar em crianas menores de dois
anos. Foi constatada, na PNDS 2006, uma
alta taxa de introduo precoce de leite
no-materno e baixo consumo de frutas,
verduras, legumes e carne em crianas
de 6 a 23 meses. Uma anlise dos dados
do PNDS 2006 realizada por Bortolini et
al.101 revelou um consumo preocupante
de leite da vaca entre crianas menores
de um ano de idade 62,4% das crianas
menores de 6 meses e 74% das crianas
de 6 a 12 meses.
99 MINISTRIO DA SADE, 2009.

100 Idem, ibidem.
101 BORTOLINI et al., 2013.
102 MINISTRIO DA SADE, 2009.
103 BRASIL, 2013.
104 CAISAN, 2014
Os efeitos do baixo consumo de frutas,

verduras, legumes e carnes e alto consumo de alimentos menos saudveis entre
crianas so refletidos em indicadores
bioqumicas do estado nutricional das
crianas. A prevalncia da anemia ferropriva constatada em 2006 foi de 20,9%
entre crianas de 0 a 5 anos, e nveis
inadequados de vitamina A foram observados em 17,4% das crianas. Anemia
ferropriva foi observada em quase um
tero das mulheres, e 12,3% apresentaram nveis inadequados de vitamina
A. As prevalncias de anemia ferropriva
foram maiores entre crianas e mulheres da regio Nordeste (25,5% e 39,1%,

respectivamente) e as regies Nordeste,
Centro-Oeste e Sudeste apresentaram
prevalncias maiores de nveis inadequados de vitamina A.102
Contudo outro indicador importante de
sade no Brasil vem melhorando progressivamente nos ltimos dez anos,
evidenciando avanos no acesso a servios de sade e alimentao adequada: a taxa de mortalidade infantil (bitos
por mil nascidos em menores de 1 ano
de idade). O Brasil antecipou em quatro
anos o cumprimento dessa meta nos
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio em reduzir a mortalidade infantil em
2/3 entre 1990 e 2015 (Figura 20). Com
uma reduo de 26,1 para 15,3 de 2001
a 2011, o Brasil passou da faixa mdia
(20 a 49 bitos por mil) para a baixa
(menos de 20). A taxa caiu em todas as
regies, com reduo mais acentuada no
Nordeste (6,6% ao ano em mdia).103
Os avanos na sade e nutrio materno-infantil no Brasil ainda no alcanaram
algumas populaes vulnerveis, como a
populao indgena. Apesar de uma reduo de 56,1% entre 2000 e 2009, a taxa de
mortalidade infantil na populao indgena
ainda se encontra muito elevada em relao populao brasileira (Figura 21).104
No Inqurito Nacional de Sade e Nutrio Indgena de 2008-2009, mais da metade das crianas indgenas de 6 meses
a 5 anos de idade apresentaram anemia
ferropriva. A prevalncia foi de 80% em
crianas de 6 a 11 meses de idade, evidenciando problemas na fase vulnervel
de desmame e introduo de alimentos
complementares. No mesmo inqurito,
foi constatada uma prevalncia de 26%
das crianas menores de 5 anos com
desnutrio crnica (altura abaixo do esperado para a idade). Em 2012, cerca de
3
Figura 1: PreValncia da desnutrio aguda (peso abaixo do esperado para a idade) em crianas menores de anos no Brasil, 1 a
200 (em %).
10
9,2
1996
2006
8
7
6
5
3,7
4,2
3
1,8
1,6
1
0
20% mais pobres
Brasil
1,2
20% mais ricos
Fonte:
IPEA, 2014.
Fonte: IPea,
2014
Figura 1: PreValncia da desnutrio crnica (altura abaixo do esperado para a idade) em crianas menores de anos no Brasil, 1 a 200.
35
30
30,1
1996
2006
25
20
13,4
15
9,9
10
6,7
5
0
20% mais pobres
Brasil
5,3
3,9
20% mais ricos
Fonte: IPEA, 2014.
Fonte: IPea, 2014.

69
Figura 2: Taxa de mortalidade inFantil no Brasil 2001-2011 (por mil

nascidos ViVos).
Fonte: Brasil, 2013.
Figura 21: Taxa de Mortalidade InFantil na Populao Indgena,

2000-200.
80
75
70
60
57
56
54
47
50
53
49
47
44
42
40
30
20
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: desaI, FUnasa, ms, 2010
3
15% das crianas indgenas menores de
5 anos apresentaram desnutrio aguda
(baixo peso para idade).105
Outra populao que ainda est s margens dos avanos alcanados pela populao geral so os quilombolas. Em
pesquisa realizada em 2013 em comunidades quilombolas tituladas em todo
o Brasil, foi observada uma prevalncia
de desnutrio crnica (dficit de altura)
de 18,7% entre crianas de at 5 anos
de idade.106 O percentual com desnutrio aguda (dficit de peso) foi cerca de
6%. Apenas 15% dos domiclios tinham
rede de esgoto adequado, 44% tinham
gua encanada e 22,5% bebiam gua
de rio, aude, lago ou igarap.
Por outro lado, a pesquisa revelou que
alguns servios pblicos importantes
esto alcanando essa populao vulnervel: 75% recebem visita frequente do
agente comunitrio de sade, 92% tm
acesso a Centro de Referncia de Assistncia Social e 2/3 participam do Programa Bolsa Famlia.107
A situao de saneamento bsico e acesso gua dos quilombolas contrasta com
os avanos alcanados na populao geral. O acesso rede de esgoto aumentou
de 66,7% para 77,2% da populao de
2001 a 2011 e o acesso gua encanada
alcanou 84,6% da populao na mesma poca.108 Entretanto o acesso ainda
muito desigual entre as faixas de renda
67,5% da populao extremamente pobre tm acesso gua encanada comparado com 93,6% dos mais ricos, e apenas
a metade da populao extremamente
pobre tem acesso rede de esgoto comparado com 91,2% dos mais ricos. Contudo o aumento no acesso foi significativamente maior para a populao pobre.109
Persistem desigualdades regionais e entre reas urbana e rural no acesso a rede

de esgoto e gua encanada. O percentual de domiclios nas regies Norte e
Nordeste com acesso a rede de esgoto
de 57,1% e 61,1%, respectivamente,
comparado com 83,5% e 90,8% no Sul
e Sudeste. Enquanto apenas 55,9% dos
domiclios na regio Norte tm acesso
rede de gua encanada, a situao significativamente melhor nas regies Sul,
Sudeste e Nordeste 86,5%, 91,1% e
79,9%, respectivamente.
As desigualdades de acesso gua encanada e rede de esgoto entre reas urbana e rural so marcantes. Na zona rural,
2/3 teros da populao continuam sem
acesso a esses servios. Na zona urbana, 93,4% tm acesso gua encanada
e 83,8% contam com rede de esgoto.110
Dessa forma, os dados mostram avanos significativos do acesso s polticas
de sade pblica e segurana alimentar.
Contudo, as desigualdades persistem.
Avanos e desafios
O retrato apresentado revela que o Brasil est no caminho certo, com grandes
avanos no que diz respeito s causas
bsicas da fome e da insegurana alimentar e nutricional, como a reduo
de pobreza e a desigualdade e aumento do acesso a servios pblicos, por
meio de polticas de proteo social,
gerao de emprego e fortalecimento
da agricultura familiar. Desigualdades
regionais permanecem, porm com melhorias expressivas na rea rural e regies mais pobres do Brasil. A reduo
das prevalncias de insegurana alimentar no domiclio e da desnutrio
infantil so reflexos desses avanos.

105 CAISAN, 2014.

106 MDS, 2013.
107 Idem, ibidem.
108 BRASIL, 2013.
109 IPEA, 2014.
110 Idem, Ibidem
108 BRASIL, 2013.
109 IPEA, 2014.
110 Idem, Ibidem
71
Os desafios que permanecem no sero fceis de enfrentar, pois esto enraizados em desigualdades histricas
e no sistema alimentar desequilibrado
inserido num sistema econmico que
favorece a predominncia do mercado
e o descaso ao meio ambiente. Por outro lado, o Brasil j mostrou que possvel mudar desigualdades histricas. Os
maiores desafios o enfrentamento da
vulnerabilidade crnica dos povos tradicionais e das tendncias prejudiciais nos
hbitos alimentares, o controle do uso de
agrotxicos e a instituio de polticas de
abastecimento que visam atenuar a inflao dos preos dos alimentos e melhorar
o equilbrio entre modelos de produo

agrcola do ponto de vista da SAN vo
demandar grande vontade poltica e negociao de interesses por meio da prtica participativa j consolidada em instncias de participao social e intersetorial.
Contudo os desafios que se revelam a
partir dos indicadores analisados no
so desconhecidos pelos gestores das
polticas de SAN. Trata-se de desafios j
identificados e pautados no mbito do
CONSEA e da CAISAN, o que mostra que
o Sistema de Monitoramento de SAN
est cumprindo seu papel de subsidiar
a gesto.
3
Projeto cadsIsvan: avaliao da evoluo temporal do estado
nutricional das crianas de 0 a 5 anos beneficirias do programa
Bolsa Famlia, acompanhadas nas condicionalidades de sade
Patricia Constante Jaime - Coordenao Geral de Alimentao e
Nutrio do Ministrio da Sade
Alexander Cambraia Nascimento Vaz - Coordenao Geral de Monitoramento de Demanda
do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate a Fome
o Programa Bolsa Famlia (PBF) um pro-
do PBF e das condicionalidades de sade em
grama brasileiro de transferncia de renda
cada ano do estudo.
e tem por objetivo promover o acesso das

famlias aos direitos sociais bsicos e romper com o ciclo intergeracional da pobreza
por meio das condicionalidades, que so os
compromissos assumidos tanto pelas famlias beneficirias quanto pelo poder pblico. no mbito do setor sade, a agenda do
PBF compreende a oferta de servios para
a realizao do pr-natal pelas gestantes,
o puerprio pelas nutrizes, o acompanhamento do crescimento e desenvolvimento
infantil e as aes de imunizao, que devem ser realizadas nos servios de ateno
Bsica do sistema nico de sade (sUs).
tendo por base os registros administrativos disponveis no cadastro nico para
programas sociais do governo Federal (cadnico), na Folha de Pagamentos do PBF e
os principais resultados do estudo apontam

para uma reduo de 51,4% no dficit de
estatura para idade (desnutrio aguda), que
passou de 17,5% em 2008 para 8,5% em
2012, e uma queda de 41,5% no excesso de
peso nas crianas acompanhadas ao longo
do perodo. o tempo de acompanhamento
das crianas pelas equipes de ateno Bsica de sade reflete positivamente no estado nutricional, visto que menor a chance
das crianas do PBF que so acompanhadas
pelas condicionalidades por mais de quatro anos apresentarem dficit de estatura e
excesso de peso. Para as crianas que apresentaram acompanhamento contnuo na
ateno Bsica, observou-se uma reduo
de 50% na chance de ocorrncia de desnutrio e 10% na chance de excesso de peso.
no sistema de vigilncia alimentar e nutri-
esses achados apontam que o tempo de
cional (sisvan Web), o ministrio do desen-
permanncia no Programa, ou seja, o maior
volvimento social e combate Fome e o
perodo de exposio transferncia de
ministrio da sade conduziram o Projeto
renda e aos servios de sade, tende a am-
cadsisvan para avaliar a tendncia do es-
pliar a possibilidade de melhorias no esta-
tado nutricional em crianas beneficirias
do de sade e nutrio das crianas bene-
do PBF acompanhadas no sUs no perodo
ficirias. assim, destaca-se que o programa
de 2008 a 2012. Foram avaliadas crianas
impulsiona a melhoria da sade de seus
menores de 5 anos de idade que possuam
beneficirios, especialmente em grupos
pelo menos um registro de peso e/ou esta-
mais vulnerveis, como as crianas.
tura no sisvan Web, assim foram analisadas

1.901.370 crianas em 2008 a 2.365.276
em 2012, levando em considerao os dados disponveis nos sistemas de informao que so determinados pela cobertura
maiores informaes sobre o estudo podem

ser obtidas no seguinte endereo eletrnico da secretaria de avaliao e gesto da
Informao (sagI): www.mds.gov.br/sagi.

73
AGENDAS CRTICAS E
EMERGENTES PARA O
MONITORAMENTO DE
So muitos os avanos no perodo de uma

dcada no Brasil em relao governana da Segurana Alimentar e Nutricional
e os impactos positivos. O retrato a partir
de diversos indicadores referentes a diversas dimenses da SAN mostra que o
pas esta vencendo o combate fome e
pobreza e, dessa forma, efetivamente
promovendo a realizao progressiva do
Direito Humano Alimentao Adequada. As capacidades e as estruturas de
governana construdas contribuem para
garantir que os avanos continuem e que
os desafios os novos e os persistentes
possam ser enfrentados.
Uma das estruturas de governana construda e consolidado no decorrer de uma
dcada o Sistema de Monitoramento
de SAN. Construdo a partir da participao de diversos atores da sociedade
civil, governo e vrios setores, o Sistema
de Monitoramento de SAN promove efetivamente a perspectiva do DHAA e uma
compreenso multissetorial e transversal
de SAN. Constitui uma ferramenta poderosa para subsidiar a anlise das inter-relaes entre as dimenses de SAN e
os contextos internacional, nacional e
local. um sistema vivo, alimentado e
consultado por diversos atores, e utilizado para monitorar e subsidiar as aes
e polticas voltadas para a promoo da
SAN no pas.
O retrato traado do estado da SAN no
Brasil revelou avanos impressionantes
e diversos desafios, alguns persistentes e outros emergentes. As concluses vo ao encontro com balanos
dos avanos e desafios de SAN realizados recentemente pelo CONSEA e a
111 CONSEA, 2014b; CAISAN, 2014.
CAISAN.111 Algumas agendas crticas e

emergentes que se colocam a partir do
presente retrato so resumidas a seguir.
A situao de insegurana
alimentar e nutricional em
que ainda se encontra parte
da populao.
Apesar dos avanos significativos, 5% da
populao ainda conviviam com insegurana alimentar grave em 2009. Diversos
indicadores apontam para a vulnerabilidade crnica de algumas populaes,
entre elas as indgenas e os quilombolas.
O governo brasileiro vem empreendendo
esforos no sentido de incluir estas populaes como beneficiria das polticas
pblicas. Um exemplo disso a ao de
Busca Ativa para incluso no Cadastro
nico para Programas Sociais, descrita
em box de autoria de Denise Direito. No
obstante a isso, as populaes tradicionais continuam com os piores ndices de
sade, nutrio e acesso a servios. .
A questo agrria
Um dos determinantes bsicos da SAN
que constitui um desafio histrico e
persistente no Brasil o acesso terra.
O fortalecimento da reforma agrria e a
demarcao e regularizao de terras de
Povos e Comunidades Tradicionais constituem mecanismos estruturantes de
combate fome e desigualdades entre
as populaes de maior vulnerabilidade.
Trata-se de processos conflituosos e demorados. A Poltica Nacional de Gesto
Territorial e Ambiental de Terras Indgenas, instituda em 2012, deve contribuir
para avanar essa agenda.
4
cadastramento diferenciado
Denise Direito
Coordenadora Geral de Apoio a Integrao de Aes da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
o cadastro nico para Programas sociais
res, assentados da reforma agrria, bene-
do governo Federal possibilita a identifica-
ficirios do programa nacional do crdito
o de parte da diversidade social brasilei-
Fundirio, acampados, atingidos por em-
ra, dando suporte para o reconhecimento
preendimentos de infraestrutura, famlias
de grupos cuja forma de vida e organizao
de preso do sistema carcerrio e catadores
sociopoltica refletem saberes e modos de
de material reciclvel.
pensar ancorados em processos conjunturais, histricos e culturais diversos. esse

processo conhecido como cadastramento
diferenciado, entendido como o processo
esses grupos obedecem ao critrio da autodeclarao, respeitando a lgica do cadastro de conhecer para incluir.
de coleta de dados e incluso no cadni-
a incluso e identificao dessas famlias
co de informaes de famlias que apre-
no cadastro nico um importante instru-
sentem caractersticas socioculturais e/ou
mento para dar visibilidade realidade vi-
econmicas especficas que demandem
vida por elas. alm do mais, permite que o
formas especiais de cadastramento (art.
poder pblico Federal, estadual e munici-
24, Portaria mds n. 177 de 2011).
pal proponha e implemente polticas p-
o trabalho de identificao desses grupos comeou h dez anos, ainda em 2004,

com a possibilidade de identificar famlias
indgenas e pertencentes a comunidades
remanescentes de quilombos. o desenvolvimento deste trabalho foi aprimorado, a
partir do final de 2010, quando a entrada
blicas especficas para essas populaes de

forma a avanar na garantia de direitos de
cidadania que considere no s a excluso
por falta de renda questo redistributiva
como tambm a excluso que ocorre por
falta de reconhecimento das especificidades dessas famlias.
em operao da verso 7 do cadastro nico
as famlias gpTes tm sido alvo de proces-
(v7) ampliou os grupos populacionais tra-
sos especficos de busca ativa incluir e
dicionais e especficos (gpTes) passveis de
identificar todas as famlias brasileiras de
identificao e qualificou o processo de co-
baixa renda com a construo de parce-
leta de suas informaes no cadastro nico.
rias com outros rgos e aes nas comu-
alm de avanar ao qualificar a identificao das famlias indgenas e quilombolas,

incluindo questes sobre povo e terra indgenas, no caso dos indgenas, e comunidade para os quilombolas, a verso 7
possibilitou a identificao de outros treze
grupos populacionais e em situao especfica, a saber: populao em situao de
rua, ciganos, extrativistas, pescadores artesanais, pertencentes a comunidades de
terreiro, ribeirinhos, agricultores familia-
nidades envolvendo as lideranas comunitrias de forma a t-las todas no cadastro.

os resultados desse esforo, feito ao longo
dos ltimos anos, aparecem nos nmeros do cadastro: entre julho de 2011 e
abril/2014, o nmero de famlias gpTes
identificadas no cadastro nico passou de
cerca de 200 mil para 1.234.712 famlias,
o que corresponde a mais de 3 milhes e
700 mil pessoas identificadas como integrantes de um desses grupos.
AGENDAS CRTICAS E EMERGENTES PARA O MONITORAMENTO DE SEGURANA

77
Equilbrio mais adequado

entre modelos de produo
agrcola, a partir de uma
perspectiva de SAN
A tenso entre o modelo de produo
agrcola voltado para o mercado de commodities, e os modelos agroecolgicos e
sustentveis, expressiva tanto no Brasil quanto em nvel internacional. Existe
vontade poltica significativa para fortalecer a produo agroecolgica e orgnica no Brasil. Fazem-se necessrias metas
e formas de promover o equilbrio entre
monoculturas voltadas para o mercado
de commodities e a agricultura de menor
escala com produo de alimentos para
o consumo interno sem depender do
uso de insumos nocivos para a sade e o
meio ambiente.
Abastecimento
112 CONSEA, 2014a, p.21.
A necessidade de uma poltica nacional

de abastecimento alimentar vem sendo pautada no mbito do CONSEA e da
CAISAN. De acordo com o CONSEA, o
abastecimento alimentar engloba o conjunto diverso de atividades que mediam
a produo e o consumo de alimentos,
constituindo campo de ao estratgico que permite articular a promoo de
modelos de produo socialmente equitativos, ambientalmente sustentveis e
culturalmente adequados, e a ampliao
do acesso a uma alimentao adequada
e saudvel.112 Trata-se de um tema integrador, que destaca os vnculos entre
a produo e o consumo alimentar um
tema transversal s outras agendas crticas e emergentes. Implica um papel
maior do Estado na regulao da produo, distribuio, comercializao e consumo de alimentos, com vistas soberania alimentar, maior controle da inflao
e da volatilidade dos preos dos alimentos e o acesso a alimentos saudveis e
incuos. Um projeto de lei visando criao de uma Poltica Nacional de Abaste-
cimento foi elaborado pela CAISAN, com

base nas demandas do CONSEA.
Acesso gua
A questo do acesso gua no foi aprofundado de forma adequada no presente relatrio, principalmente luz de sua
importncia no que diz respeito SAN
e aos desafios no horizonte provocados pelas mudanas climticas. Desde
uma perspectiva de universalizao do
acesso gua, preciso considerar no
apenas a dimenso do consumo humano, mas tambm a gua para a produo. Apesar de tendncias positivas no
acesso gua consequente de investimentos pblicos, persistem desigualdades preocupantes de acesso gua no
Brasil por regio, situao rural-urbana,
faixa de renda e etnia.
A promoo do peso e da alimentao saudvel

Gestores nacionais das polticas e programas de SAN no Brasil vislumbram novos caminhos para lidar de forma mais
efetiva com o problema do excesso de
peso e melhorar a qualidade de alimentao da populao brasileira por meio
de aes integradas e intersetoriais. Trata-se de uma agenda crtica e emergente
altamente relevante para muitos pases
no mundo caracterizados pela transio
nutricional.
Como apontado no Captulo 1, algumas
aes que contribuem para o enfrentamento da prevalncia crescente do excesso de peso incluem: 1) a promoo
da educao alimentar e nutricional; 2) o
aumento da oferta e o acesso a alimentos saudveis; 3) o regulamento de publicidade de alimentos com alto teor de
acar e gordura e a criao de ambientes promotores da alimentao saudvel;
4) a garantia de uma alimentao adequada na gravidez e na primeira infncia;
4
e 5) a reduo da insegurana alimentar
no domiclio que contribui para o estresse psicossocial.
tulagem, sem os quais dificilmente se

enfrenta o problema crnico da m alimentao.
A CAISAN iniciou em 2011, com a participao do CONSEA e da Organizao

Pan-americana da Sade, a elaborao
da Estratgia Intersetorial de Controle e
Preveno da Obesidade, que contribui
para o alcance das metas do Plano de
Enfrentamento das Doenas Crnicas
No Transmissveis (DCNTs), 2011-2022,
lanado pelo Ministrio da Sade em
2011. Entre os objetivos da Estratgia
destacam-se:
Implicaes para o monitoramento de SAN
Melhorar o padro de consumo alimentar da populao brasileira visando reverter o aumento do sobrepeso e
da obesidade;
Revalorizar o consumo dos alimentos regionais, preparaes tradicionais e promover o aumento da disponibilidade de alimentos adequados e
saudveis populao;
Diminuir o consumo de alimentos
processados, energeticamente densos e com altos teores de acares,
gorduras e sdio para alimentos bsicos, e promover o consumo de gros
integrais, leguminosas, oleaginosas,
frutas, hortalias e pescados;
Promover a prtica habitual de atividade fsica, especialmente em ambientes de trabalho, ambientes urbanos seguros e em escolas, atingindo
todas as fases do curso da vida.
A reviso do PLANSAN 2012/2015 que
est sendo realizada no mbito do
CAISAN cita a implementao dessa
estratgia como desafio importante,
assim como a necessidade de fortalecer os instrumentos de regulao
da publicidade de alimentos e da ro-
Vale ressaltar que as desigualdades e os

desafios citados foram revelados a partir
do Sistema de Monitoramento de SAN que
foi construdo propositalmente de forma a
possibilitar a identificao dos grupos populacionais mais vulnerveis violao do
DHAA e s desigualdades sociais, tnico-raciais e de gnero prioridades destacadas na Poltica Nacional de SAN. Essas
caractersticas so diferenciais no Sistema
de Monitoramento da SAN no Brasil.
O monitoramento das agendas crticas
e emergentes identificadas pode levar
incluso de novos indicadores. Por
exemplo, alguns indicadores que possam
contribuir para aprofundar a compreenso e monitorar as aes voltadas para o
combate ao aumento de excesso de peso
e das DCNT incluem:
Uso complementar da Escala Brasileira de Insegurana Alimentar junto
a indicadores antropomtricos e de
consumo alimentar;
Prevalncias de diabetes e de hipertenso arterial;
Indicadores de produo, disponibilidade e consumo de alimentos saudveis (como frutas, verduras, hortalias);
Indicadores de consumo de alimentos processados e ultraprocessados;
Indicadores referentes oferta de
alimentos saudveis;
Indicadores para monitoramento
das prticas da indstria de alimentos,
inclusive de marketing

79
Indicadores referentes atividade

fsica e polticas e ambientes que promovem a atividade fsica;
Indicadores referentes ao ambiente
alimentar local:113 (Herforth, 2014):
- Percentual de domiclios com
condies de ter uma alimentao
saudvel;
- Custo de uma alimentao saudvel;
- Preos relativos de diferentes
grupos alimentares;
- Diversidade da produo local
de alimentos.
113 Herforth, 2014.
114 CAISAN, 2014.
Observa que vrios dos indicadores acima citados so relevantes, tambm, para
o monitoramento do abastecimento alimentar e aspectos relacionados ao modelo de produo agrcola. Dessa forma,
ficam evidentes as inter-relaes entre
as agendas crticas e emergentes e aponta para os determinantes comuns apontados por Martins e Monteiro no Box da
sua autoria.
Os balanos do PLANSAN 2012/2015
realizados periodicamente no mbito
da CAISAN mostram que as agendas crticas e emergentes identificadas a partir do presente retrato j se encontram
em pauta.114 Deixa evidente, tambm,
que o Sistema de Monitoramento de
SAN continua servindo para subsidiar
o debate participativo e a gesto das
polticas, e at para induzir a disponibilidade de indicadores que fazem falta para o monitoramento dos desafios
persistentes e agendas emergentes.
4
Consideraes finais
O monitoramento contribuiu de forma
efetiva para subsidiar as polticas de SAN
no Brasil no decorrer dos ltimos dez
anos e est em constante processo de
aprimoramento. Neste sentido, pode-se
dizer que o vnculo entre a informao e
a ao expressivo. O processo de construo do Sistema de Monitoramento,
caracterizado pela ampla participao
da sociedade civil, constitui um exemplo
bem-sucedido que merece ser disseminado, da mesma forma que polticas
bem sucedidas como o PAA e o Programa
Bolsa Famlia esto sendo divulgados em
outros pases. O processo foi to importante quanto o resultado, e pode servir
como exemplo para subsidiar a discusso internacional referente ao monitoramento da Agenda de Desenvolvimento
Ps-2015.
A histria de SAN no Brasil to abrangente e multidimensional quanto o conceito. Entretanto fica registrado aqui um
recorte da trajetria percorrida no Brasil
que levou consolidao e institucionalizao de estruturas de governana de
SAN, e amplas evidncias dos avanos
que resultaram.
luz do compromisso do Governo Federal com o monitoramento de SAN, e
as estruturas institucionalizadas de participao intersetorial e social, acredita-se que esteja altura de acompanhar
as polticas que visam o enfrentamento
dos desafios na prxima dcada. Ao realizar um novo retrato do estado da SAN
no Brasil em dez anos, a expectativa de
maiores avanos em relao s agendas
crticas e emergentes para a SAN.

81
a transio alimentar e nutricional no Brasil

Ana Paula Bortoletto Martins
Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec) e Ncleo de Pesquisas Epidemiolgicas em Nutrio e Sade da Universidade de So Paulo
Carlos Augusto Monteiro
Ncleo de Pesquisas Epidemiolgicas em Nutrio e Sade da Universidade de So Paulo e Comit de experts da OMS (WHO Nugag Nutrition Guidance Expert Advisory Group)
o Brasil, assim como outros pases econo-
concomitante transio nutricional, os
micamente emergentes, apresenta uma
padres de alimentao esto mudando
tendncia de rpido aumento da obesi-
rapidamente no pas e ocorrem em maior
dade e do diabetes. da mesma maneira,
velocidade entre as famlias com menor
expressivo o aumento de outras doenas
renda. de modo geral, as principais mu-
crnicas no transmissveis relaciona-
danas envolvem a substituio de gros,
das ao consumo excessivo de calorias e
como o arroz e o feijo, outros alimen-
ingesto desequilibrada de nutrientes,
tos derivados de plantas e ingredientes
como a hipertenso, doenas cardiovas-
tradicionalmente utilizados em prepara-
culares e alguns tipos de cncer. a maioria
es culinrias por alimentos ultrapro-
dessas doenas j no atinge apenas pes-
cessados, que so produtos alimentcios
soas idosas, mas tambm comum entre
cuja fabricao envolve diversas etapas
adultos jovens, adolescentes e crianas.
e tcnicas de processamento e vrios
em contraste com a obesidade, a desnu-
ingredientes, a maioria de uso exclusi-
trio est em intenso declnio no pas, o
vamente industrial. Por possurem uma
que caracteriza um padro de rpida tran-
alta quantidade de gorduras e acar ou
sio nutricional. Polticas pblicas de dis-
sal, muitos aditivos e pouca ou nenhuma
tribuio da renda, de erradicao da po-
quantidade de alimentos integrais na sua
breza absoluta e de ampliao do acesso
composio, os alimentos ultraproces-
ateno bsica em sade, saneamento
sados como biscoitos recheados, refri-
e educao contriburam para o declnio
gerantes e macarro instantneo so
excepcional da desnutrio e de doenas
nutricionalmente inferiores alimenta-
infecciosas associadas a essa condio
o tradicional baseada em alimentos
nos ltimos anos.
e preparaes culinrias e favorecem a
4
ingesto excessiva de calorias e o dese-
sistema baseado em monoculturas cul-
quilbrio na ingesto de nutrientes. as
tivadas em grandes extenses de terra
mudanas nos padres de alimentao
e que fornecem matrias primas para a
so, portanto consistentes com o au-
produo de alimentos ultraprocessados
mento da obesidade e de outras doen-
ou para raes usadas na criao inten-
as crnicas.
siva de animais. esses sistemas depen-
as mudanas nos padres de alimentao da populao brasileira esto

associadas e, de fato, so em parte determinadas, entre outros fatores, por
mudanas observadas nas formas de
produo e distribuio dos alimentos.
Formas baseadas na agricultura familiar, na policultura, em tcnicas tradicionais e eficazes de cultivo e manejo
do solo, a criao de animais em pequena escala, no processamento mnimo dos alimentos e em uma numerosa
rede de mercados, feiras e pequenos
comerciantes esto perdendo fora.
essas formas tradicionais de produo
e distribuio dos alimentos esto sendo gradativamente substitudas por um
dem do uso intenso de mecanizao,

petrleo, gua e insumos (fertilizantes
qumicos, agrotxicos e sementes transgnicas) e do transporte por longas distncias. grandes empresas transnacionais controlam esse sistema de produo
e, tambm, grandes redes de varejo com
forte poder de negociao de preos em
relao a fornecedores e a consumidores
finais. esse sistema, alm de contribuir
para os excessos e desequilbrios na
alimentao brasileira, exerce impactos
negativos sobre a distribuio de renda,
a autonomia dos agricultores, o acesso
fsico e financeiro da populao a alimentos frescos e a proteo dos recursos naturais e da biodiversidade.

83
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O ESTADO DA SEGURANA ALIMENTAR

Os pontos de vista expressos nos boxes ao longo do presente relatrio

O ESTADO DA SEGURANA ALIMENTAR

O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL

O Brasil no Relatrio de Insegurana Alimentar

Segundo esses estudos, entre 2001 e

em 2004 e em 2009, revelou uma diminuio em 25% da insegurana alimentar

a Cmara Interministerial de Segurana

Os Marcos Legais, a consolidao de arranjos institucionais por parte do Governo

O CONSEA faz recomendaes e monitora as polticas de segurana alimentar e

O SISAN composto por dois componentes na esfera nacional: o CONSEA e

A CAISAN o mecanismo interministerial

O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL

mental da Poltica e do Plano Nacional de

da escolar ou para repor os estoques governamentais. Em 2012, mais de 185.000

meio de Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais.

O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL

RETRATO A PARTIR DE DIVERSOS

Dimenses da Segurana Alimentar e Nutricional

Determinantes e consequncias de Segurana Alimentar e Nutricional:

Insegurana alimentar e o excesso de peso: o mito do paradoxo

Monitoramento de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil e no mundo 21

Programas e aes de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil

Monitoramento de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil:

Renda/acesso e gastos com alimentos

Acesso alimentao adequada

Sade e acesso a servios de sade

Implicaes para o monitoramento de SAN

O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL

A conjuntura no Brasil caracterizada

Governo Federal por meio de estruturas

Um aspecto que vale destacar, por sua

monitoramento de SAN, e agendas crticas e emergentes, luz da conjuntura

O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL

4 CFS, 2012, traduo livre.

GROSS et al., 2000; FAO, 2011.

Apesar do desafio tcnico, o conceito

volvimento para a orientao efetiva das

Dimenses da Segurana Alimentar e Nutricional

necessrio garantir primeiro a disponibilidade de alimentos suficientes

importantes para a definio de aes,

Determinantes e consequncias de Segurana Alimentar e Nutricional: arcabouo

SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:

6 Decreto 7.272 de 25 de agosto de

Sade e acesso a servios de sade

Produo, disponibilidade e preos de alimentos

Perl demogrco dos moradores

tores alm do acesso ao alimento, como

SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:

RADIMER et al., 1992.

SWINDALE et al., 2006.

10 NANAMA & FRONGILLO, 2012;

Figura 4: Consequncias potenciais da (in)Segurana Alimentar

Entretanto h vrias explicaes para

miclios com insegurana alimentar.12

rana alimentar no domiclio responsvel

Monitoramento de Segurana Alimentar e

SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:

14 OLSON, 1999; ALAIMO, 2001;

Criar um Sistema Nacional de Informao em Segurana Alimentar

O Governo trabalhou junto sociedade

Interministerial de SAN (CAISAN), traz um

o PoU uma estimativa do percentual