Sistema de Gestion Comunidad Andina

Sistemas de Informacin para la Gestin del Riesgo en la Comunidad Andina: Realidades y Propuestas
SISTEMAS DE INFORMACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO

EN LA COMUNIDAD ANDINA: REALIDADES Y PROPUESTAS
AUTOR : Salvador Bayarri Romar
Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN
DIRECTORA : Ana Campos Garca
JEFE DE ASISTENCIA TCNICA INTERNACIONAL : Harald Mossbrucker (2005 a marzo de 2009)

Jan Karremans (a partir de abril de 2009)
Secretara General de la Comunidad Andina

Av. Arambur, cuadra 4 esquina con Paseo de la Repblica, San Isidro - Per
Telfono: (51 1) 411 1400 Fax: (51 1) 211 3329
www.comunidadandina.org
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N

ISBN:
La elaboracin de este documento ha sido posible gracias a la ayuda financiera de la Comisin Europea y de
la Secretara General de la Comunidad Andina, mediante el Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en
la Comunidad Andina - PREDECAN.
El contenido de este documento es de exclusiva responsabilidad de los autores. No refleja necesariamente la
opinin de la Comisin Europea, de la Secretara General de la Comunidad Andina, ni del Comit Andino para
la Prevencin y Atencin de Desastres - CAPRADE.
CORRECCIN DE ESTILO : Enrique Len Huamn

DIAGRAMACIN E IMPRESIN : Maite Flores Pirola - PULL CREATIVO S.R.L.
Primera Edicin
Lima, Per, octubre de 2009
1,000 ejemplares
Sistemas de Informacin para la Gestin del Riesgo en la Comunidad Andina:

Realidades y Propuestas
Contenido
Tabla de figuras . ..............................................................................................................................
Prlogo ............................................................................................................................................
Presentacin.....................................................................................................................................
Resumen ejecutivo............................................................................................................................
11
1. El papel de la informacin en la prevencin y atencin de desastres.......................................
17
1.1
La informacin como un componente en la Estrategia Andina para PAD........................
19
1.2 Criterios para la implantacin de sistemas de informacin para PAD..............................
20
1.3 Conceptos bsicos en gestin de informacin..................................................................
22
1.4 Gestin de la informacin en los procesos de PAD..........................................................
30
2.
Posibilidades de integracin y extensin de los sistemas de informacin................................
45
2.1 Alcance actual del SIAPAD...............................................................................................
47
2.2 Requerimientos para el SIAPAD como Sistema Base de Gestin del Riesgo..................
49
2.3 Extensin e integracin del SIAPAD y otros sistemas de informacin.............................
61
3.
Los sistemas de informacin para la gestin del riesgo en la CAN..........................................
79
3.1 Bolivia.................................................................................................................................
81
3.2 Colombia............................................................................................................................
92
3.3 Ecuador..............................................................................................................................
101
3.4 Per...................................................................................................................................
110
4.
Propuestas de proyectos...........................................................................................................
121
4.1 Propuestas para la consolidacin del SIAPAD..................................................................
124
4.2 Propuestas de extensin para sistemas de informacin institucionales...........................
126
Anexo: Propuestas de mejora para las herramientas del SIAPAD..................................................
129
Referencias....................................................................................................................................... 136
Tabla de figuras
Figura 1: La gestin de informacin como un proceso cclico..............................................................23
Figura 2: Ejemplo de un sistema diseado como proceso cclico: Risk-GIS........................................25
Figura 3: Flujo interno de informacin entre diferentes niveles de un sistema GdR...........................26
Figura 4: Procesos de GdR en relacin a los hitos de creacin del riesgo-desastre.......................... 30
Figura 5: Informacin en los procesos de generacin de conocimiento y prevencin.........................34
Figura 6: Diagrama de informacin y actores para el proceso de mitigacin......................................36
Figura 7: Diagrama de informacin para subprocesos de monitoreo y preparacin........................... 37
Figura 8: Diagrama de informacin y actores para respuesta y recuperacin....................................38
Figura 9: Diagrama general de un sistema de informacin para la gestin del riesgo........................39
Figura 10: Herramienta de visualizacin de escenarios de riesgo en el proyecto CAPRA...................41
Figura 11: Ejemplo de dashboard para un sistema de seguimiento....................................................42
Figura 12: Flujos crticos en el tiempo, relacionados con la respuesta a emergencias.......................44
Figura 13: Alcance del SIAPAD como Sistema Base para la Gestin del Riesgo.............................. 48
Figura 14: Acceso directo a archivos en la pgina de resultados de GEORiesgo...............................49
Figura 15: Datos del proyecto DesInventar publicados como servicio de mapas...............................52
Figura 16: Seleccin de dimensiones y valores en un servicio de mapas en gvSIG............................ 53
Figura 17: Seleccin de dimensiones y valores en la aplicacin DesConsultar online........................54
Figura 18: Seleccin de estilos de visualizacin en servicio de mapas desde gvSIG.......................... 55
Figura 19 Seleccin de simbologa en una aplicacin web................................................................. 55
Figura 20: Bsqueda de pginas sobre alertas y boletines en GEORiesgo........................................56
Figura 21: Uso de correo electrnico y SMS para envo de alertas.................................................... 57
Figura 22: Lista de suscriptores para un sistema de envo de alertas................................................. 57
Figura 23: Ejemplo de uso de GeoRSS para la notificacin y visualizacin de alertas.......................58
Figura 24: Combinacin de visor geogrfico y controles de BI............................................................61
Figura 25: Esquema para un sistema de monitorizacin y alerta temprana........................................62
Figura 26: Esquema de sistema de monitorizacin y alerta basado en SWE......................................63
Figura 27: Sistema de monitoreo de mareas basado en SWE, en Irlanda..........................................64
Figura 28: Sistema de reporte manual basado en dispositivos mviles..............................................65
Figura 29: Publicacin de alertas mediante un sistema distribuido.....................................................66
Figura 30: Publicacin de alertas mediante un sistema centralizado..................................................66
Figura 31: Esquema propuesto para un sistema de gestin de la respuesta..................................... 68

Figura 32: Formulario para el registro en lnea de emergencias en el SINPAD..................................69

Figura 33: Visor de emergencias del SINPAD.....................................................................................69
Figura 34: Ejemplo de mapa de situacin para una emergencia alimentaria.......................................70
Figura 35: Formulario sobre daos en la seccin EDAN del SINPAD.................................................. 71
Figura 36: Formulario para el requerimiento de artculos en el SINPAD............................................. 72
Figura 37: Formulario para el registro de ayuda humanitaria en el SINPAD....................................... 73
Figura 38: Ejemplo de herramienta web para seguimiento de tareas................................................. 73
Figura 39: Formulario para el requerimiento de acciones en el SINPAD............................................ 74
Figura 40: Visor geogrfico en Sahana GIS, mostrando la localizacin de refugios........................... 75
Figura 41: Formulario para el registro de personas en el SINPAD..................................................... 75
Figura 42: Acceso al registro de personas en Sahana......................................................................... 76
Figura 43: Gestor documental genrico de cdigo abierto Alfresco................................................... 77
Figura 44: Gestor documental para emergencias de UrbiCAD........................................................... 77
Figura 45: Estructura organizativa del sistema PAD en Bolivia.......................................................... 81
Figura 46: Estructura del SINAGER en Bolivia................................................................................... 82
Figura 47: Mapa de terremotos histricos publicado en lnea por el OSC......................................... 84
Figura 48: Acceso en lnea a pronsticos diarios del SENAMHI.........................................................85
Figura 49: Acceso en lnea a mediciones e imgenes satelitales........................................................85
Figura 50: Mapa de variabilidad de niveles de agua publicado en lnea (PDF)................................... 87
Figura 51: Acceso a informacin censal con el portal REDTAM del INE............................................ 88
Figura 52: Acceso a informacin estadstica en lnea en forma grfica.............................................. 88
Figura 53: Acceso a informacin estadstica en lnea mediante herramientas de BI......................... 89
Figura 54: Esquema resumen de sistemas de informacin GdR en Bolivia.........................................92
Figura 55: Portal pblico del SIGPAD con acceso a informacin........................................................93
Figura 56: Portal del nodo colombiano del proyecto Geosemntica...................................................95
Figura 57: Consulta en lnea del Catastro Minero Colombiano..........................................................95
Figura 58: Publicacin de datos sismolgicos en tiempo real..............................................................96
Figura 59: Formulario para el reporte de sismos.................................................................................96
Figura 60: Boletines volcnicos en la pgina web de INGEOMINAS.................................................. 97
Figura 61: Boletn hidrolgico diario publicado por el IDEAM............................................................ 98
Figura 62: Ejemplo de alerta de deslizamiento publicada en el portal del IDEAM............................. 98
Figura 63: Registro de eventos especficos en el Sistema de Informacin Ambiental........................99

Figura 64: Pgina de entrada del SIG para Ordenamiento Territorial (SIG-OT)............................... 100
Figura 65: Visor de mapas del SIG para Ordenamiento Territorial (SIG-OT)..................................
100
Figura 66: Esquema resumen de sistemas de informacin GdR en Colombia.................................
101
Figura 67: Integracin del SNIGR con el Sistema Nacional de Informacin....................................
102
Figura 68: Integracin del SNIGR con la red de informacin del SIAPAD.......................................
102
Figura 69: Portal actual de la STGR mostrando boletines de emergencias.....................................
103
Figura 70: Boletn diario de sismos...................................................................................................
104
Figura 71: Espectrograma de una estacin de monitoreo volcnico................................................
104
Figura 72: Sismograma de una estacin de monitoreo volcnico.....................................................
105
Figura 73: Mapas de pronstico e imgenes satelitales publicadas por el INAMHI......................... 106
Figura 74: Mapa de riesgo de inundaciones publicado por el INAMHI.............................................
107
Figura 75: Sitio web Ecuador en cifras del INEC en el marco del SNI........................................... 108
Figura 76: Esquema resumen de sistemas de informacin GdR en Ecuador.................................... 109
Figura 77: Componentes del Sistema Nacional de Defensa Civil de Per........................................ 110
Figura 78: Portal de acceso al SINPAD............................................................................................... 111
Figura 79: Visor de emergencias en desarrollo en el COEN............................................................... 111
Figura 80: Visor de sismos recientes en el portal web del IGP.......................................................... 114
Figura 81: Secciones de pronsticos y alertas en el portal web del SENAMHI................................. 115
Figura 82: Consulta de datos censales en el portal web del INEI.......................................................117
Figura 83: Visor de mapas en el geoportal del INGEMMET............................................................... 118
Figura 84: Esquema resumen de sistemas de informacin GdR en Per........................................... 119
Figura 85: Opciones tcnicas para la integracin de las herramientas SIAPAD............................... 125
Figura 86: Esquema de funcionamiento de integracin de alertas en GEORiesgo........................... 126
Figura 87: Visualizacin de escenarios de riesgo generados por el proyecto CAPRA.......................127
Figura 88: Portal nacional de bsqueda de la red BiVa-PaD.............................................................. 131
Figura 89: Portal de consulta del proyecto DesInventar................................................................... 132
Figura 90: Posible diseo para un sistema de ranking de resultados en GEORiesgo....................... 133
Figura 91: Visor geogrfico utilizando tecnologa OpenLayers......................................................... 134

PRLOGO
l aumento en la recurrencia y severidad de los desastres, ha puesto en evidencia que los

modelos de desarrollo estn contribuyendo a la generacin de situaciones de riesgo como
consecuencia de procesos de ocupacin, uso y transformacin de los recursos naturales
y del ambiente bajo condiciones inadecuadas e insostenibles. Por lo tanto, existe la necesidad de
ubicar slidamente el tema de gestin de riesgo en la agenda poltica de los Pases Miembros de
la Comunidad Andina y de avanzar en la elaboracin de instrumentos jurdicos, tcnicos, sociales y
financieros que permitan disminuir la ocurrencia de los desastres, reducir la vulnerabilidad y aumentar
la capacidad de resiliencia de los territorios y comunidades en riesgo.
Conscientes de esta problemtica, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores
(CAMRE) aprob la creacin del Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres
(CAMRE), mediante la Decisin 529 del ao 2002. La primera labor desarrollada por el (CAPRADE)
fue la formulacin de un documento de poltica conocido como la Estrategia Andina para la
Prevencin y Atencin de Desastres (EAPAD), aprobada por el CAMRE en el 2004.
Posteriormente, en enero del 2005, los Pases Miembros de la CAN ratificaron su compromiso en el
tema de la reduccin de riesgos de desastres, al suscribir a nivel internacional el Marco de Accin
de Hyogo (MAH) al igual que otros 164 pases en el marco del Sistema de Naciones Unidas. Esto
motiv la actualizacin de su propia poltica subregional frente al tema, modificando la EAPAD para
armonizarla con el MAH, y aprobarla nuevamente al ms alto nivel poltico por el CAMRE mediante la
Decisin 713 del 19 de agosto de 2009.
La EAPAD es un conjunto de polticas y orientaciones para lograr la reduccin del riesgo y asegurar
una oportuna respuesta ante los desastres en la subregin andina. La estrategia est estructurada en
cinco ejes temticos: 1) Fortalecimiento de las capacidades institucionales a todo nivel, 2) Fomento
de la investigacin y el conocimiento, 3) Promocin de la educacin, la comunicacin y la participacin,
4) Reduccin de los factores de riesgo subyacentes y 5) Fortalecimiento de sistemas y mecanismos
de preparacin, atencin y de asistencia mutua en caso de desastre.
Es difcil imaginar polticas e intervenciones oportunas y efectivas para la reduccin y control de
los efectos adversos de los fenmenos peligrosos, si stas no se fundamentan en el conocimiento
y el manejo de informacin. Por esto se requiere facilitar el acceso, intercambio y bsqueda de
informacin a todos los actores sociales involucrados, con el fin de facilitar los diferentes procesos
de coordinacin, planificacin, ejecucin y seguimiento de actividades relacionadas con la gestin del
riesgo, las cuales involucran acciones de prevencin, mitigacin y preparacin (ex ante), as como las
de atencin y rehabilitacin (ex post).
Adicionalmente, la gestin de informacin debe cumplir un papel formativo e informativo con el fin
de promover la mejora de conocimientos, actitudes y comportamientos que permitan actuar sobre
los diferentes factores generadores de riesgo. Por esto, es necesario publicar informacin sobre:
1) las polticas, la organizacin y los planes existentes para la reduccin del riesgo y manejo de los
desastres; 2) los fenmenos peligrosos, las alertas y las condiciones de vulnerabilidad que afectan
a la subregin, as como las posibles consecuencias econmicas y socio-polticas que stos pueden
generar; 3) herramientas de gestin y monitoreo de los procesos de intervencin del riesgo; 4) los
recursos humanos y tcnicos existentes; 5) materiales educativo-comunicacionales e informacin
sobre ofertas de capacitacin y formacin, entre otros.
Lo anterior ha sido considerado por el CAPRADE en el proceso de diseo e implementacin del
Sistema de Informacin Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres (SIAPAD), de acuerdo
con los lineamientos y prioridades definidas en la EAPAD. El SIAPAD se ha desarrollado en estrecha
consulta con usuarios y generadores de informacin, y ha contado con el apoyo de la Secretaria
General de la Comunidad Andina y la Comisin Europea, a travs del proyecto Apoyo a la Prevencin
de Desastres en la Comunidad Andina (PREDECAN).

PRESENTACIN
l Sistema de Informacin Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres SIAPAD- es un

sistema de informacin regional basado en una estructura de redes web orientada a apoyar
procesos de toma decisiones en el campo de la gestin del riesgo de desastre, mediante la
implementacin de mecanismos que facilitan el uso y acceso a la informacin requerida por diferentes
actores sociales vinculados a esta tarea.
El diseo y desarrollo del SIAPAD ha permitido crear una red de servicios institucionales y las
herramientas adecuadas para buscar, acceder y visualizar datos documentales y georreferenciados
relativos a la gestin del riesgo, interconectando organizaciones y pases que hasta hace poco tiempo
no disponan de estas capacidades. Con esta base, es posible plantear mejoras en la integracin
y funcionalidad de los sistemas de informacin aplicados a la gestin del riesgo en la Comunidad
Andina.
El presente documento tienes los objetivos de analizar los procesos de generacin, transmisin y uso
de la informacin en el contexto de la gestin del riesgo de desastres (GdR) en la Comunidad Andina,
y de presentar como resultado de este anlisis:
Propuestas tcnicas para una mejor integracin y sinergia operativa entre la infraestructura,
servicios y herramientas desarrollados en el SIAPAD y los diferentes sistemas de informacin
para la GdR existentes en la subregin, que mejoren la funcionalidad y sostenibilidad mutua.
Propuestas de proyectos que extiendan la funcionalidad actual de los sistemas de informacin
orientados a la gestin del riesgo en la subregin, incrementando su alcance y utilidad por medio
de la mejora de los procesos de generacin, transmisin, anlisis y distribucin de la informacin.
La metodologa seguida para elaborar estas propuestas parti de la realizacin de una ronda inicial
de entrevistas (en febrero y marzo del 2009) con los actores clave en los cuatro pases: las entidades
de alcance nacional (y algunas de carcter local) encargadas de la gestin del riesgo, la defensa civil
y la prevencin y atencin de desastres, al igual que las entidades responsables de las iniciativas de
sistemas de informacin nacionales, y las entidades tcnico-cientficas, que poseen un papel relevante
en los procesos de monitoreo y alerta. Se pretendi conocer con estas entrevistas los mecanismos
existentes y previstos de captacin, anlisis, gestin y difusin de la informacin en las entidades, as
como sus necesidades al respecto de la integracin con otros sistemas de informacin.
A partir de estas entrevistas y del estudio de literatura sobre los sistemas de informacin aplicados a
la gestin del riesgo, se elabora en la parte 1 del presente documento, un modelo ideal de uso de la
informacin en los procesos de Gestin del Riesgo.
En la parte 2 se analiza el alcance y funcionalidad actual del SIAPAD y otros sistemas de informacin
existentes, con el objetivo de encontrar aquellos aspectos en los que la funcionalidad del SIAPAD
y los dems sistemas puede ser mejorada y ampliada, para facilitar su integracin mutua y abordar
tareas de gestin del riesgo que actualmente no se encuentran dentro de su alcance.
En la parte 3 resume la situacin actual de sistemas nacionales e institucionales representativos para

cada pas de la CAN, siendo esta la base sobre la que se plantean en la parte 4 las propuestas de
proyectos que, partiendo de la situacin actual, aborden las mejoras y ampliaciones ms necesarias.
Las propuestas de proyectos planteadas se presentaron, validaron y ajustaron en un Taller Subregional
Andino realizado con representantes de las instituciones nacionales el da 28 de mayo de 2009, en la
ciudad de Bogot.
Nota terminolgica
Se observar en este documento el uso de la expresin Gestin del Riesgo (GdR) para referirse
a los procesos de prevencin, mitigacin (o reduccin), preparacin, respuesta y reconstruccin; es
decir, a aquellas tareas de intervencin orientadas al continuo riesgo-desastre, incluyndose las que
se ejecutan tras la ocurrencia de un evento.
Este marco conceptual de la gestin del riesgo se ha desarrollado modernamente, con un enfoque
ms amplio y poderoso que la aproximacin clsica de Prevencin y Atencin de Desastres (PAD),
incluyendo todos los aspectos anteriormente considerados dentro de este marco. Sin embargo,
la terminologa PAD se ha mantenido hasta muy recientemente en normativas, organizaciones y
sistemas (incluyendo el SIAPAD), por lo cual seguir apareciendo en el presente informe al hacer
referencia a documentos, entidades o aplicaciones informticas ya existentes.
Sin embargo, se considera ms adecuado, en un contexto actual, fomentar el uso de los trminos y
conceptos asociados a la nocin moderna de gestin del riesgo, y su enfoque basado en procesos1,
para describir y abordar las actividades relativas a este tema y su relacin con los sistemas de
informacin.
1 Para una clarificacin del enfoque basado en procesos para la gestin del riesgo de desastres se recomienda la consulta de la referencia [1].
10

Resumen ejecutivo
Informacin y gestin
del riesgo
entidades tcnico-cientficas, organizaciones

no gubernamentales, etctera) requieren
intercambiar
eficientemente
informacin
para poder cumplir de forma adecuada sus
respectivos mandatos y objetivos.
La informacin es un ingrediente esencial en

todas las tareas y procesos relacionados con la
gestin del riesgo de desastres (GdR), desde la
elaboracin de planes de prevencin y mitigacin
hasta la respuesta inmediata a las emergencias
y la recuperacin posterior. Cada tarea
involucra la toma de decisiones que requieren
conocimiento sobre las caractersticas y el
estado actual o probable de las amenazas, su
distribucin espacial y temporal, los factores de
vulnerabilidad, as como los recursos humanos,
econmicos e infraestructuras disponibles
para abordar la mitigacin, la respuesta y la
reconstruccin.
Para poder recolectar, almacenar, distribuir,

buscar, acceder e integrar de forma eficiente
los documentos, datos y mapas utilizados en
los diferentes procesos de GdR, normalmente
dispersos en diferentes instituciones y
territorios, con diferentes formatos y sistemas
de catalogacin, se hace inevitable el uso de
sistemas distribuidos de comunicaciones y
gestin de la informacin. Idealmente, estos
sistemas representan la informacin de manera
digital y utilizan estndares que permiten
encontrarla, traducirla y transmitirla de un
lugar a otro cuando se requiere para su uso, sin
necesidad de centralizar o copiar la informacin
(salvo cuando sea necesario por seguridad o
eficiencia).
Los procesos de GdR producen tambin

informacin necesaria para la implementacin
de las decisiones tomadas, tales como
documentos de poltica y normativa, planes de
desarrollo y prevencin, proyectos de actuacin,
mapas de ordenamiento territorial, protocolos
de emergencia u rdenes para la coordinacin
de grupos de respuesta.
El papel y la necesidad de la informacin, y

de los sistemas de gestin de informacin,
estn reflejados en la Estrategia Andina
para la Prevencin y Atencin de Desastres
-EAPAD-, y fueron recogidas por el proyecto
PREDECAN en su Resultado 2, dando lugar
al desarrollo del Sistema de Informacin
Andino para la Prevencin y Atencin de
Desastres -SIAPAD.
En muchos casos, esta informacin debe estar

disponible de forma pblica para contribuir
a la educacin y socializacin de la gestin
del riesgo, como es el caso de cartillas,
guas, material educativo y de capacitacin
comunitaria. La sociedad civil necesita tambin
acceder a informacin fiable en el caso de
alertas o pronsticos, facilitando su preparacin
y colaboracin ante las emergencias, o cuando
se ve involucrada en actuaciones de mitigacin
o recuperacin.
La implantacin de sistemas de informacin

para la gestin del riesgo es un proceso que
debe desarrollarse por fases, teniendo en
cuenta limitaciones tcnicas e institucionales,
generando en el camino el consenso adecuado
en lo relativo a polticas y procesos que definan
las funciones asignadas a los sistemas, e
involucrando a todos los actores relevantes
y a los recursos adecuados en su diseo,
implementacin, adopcin y sostenimiento.
Por otro lado, debido a la naturaleza

multidisciplinar y distribuda de la GdR, los
mltiples actores que participan en ella
(instituciones en todos los niveles del estado,
11
Componentes ideales de un sistema de informacin

para la gestin del riesgo
Un sistema de informacin para la GdR debera incluir idealmente
los siguientes componentes:
Sistema de Informacin Base (SIAPAD)
Sistema Informacin Pblica
Sist. Pronstico
y Alerta
Datos base (cartografa, estadstica, normatividad)
Escenarios de
riesgo e impacto
Sistemas
monitoreo
S.I. Gestin de la
Respuesta
Sistemas de informacin territorial y planificacin

Prevencin
Mitigacin
Recuperacin
S.I. Seguimiento y Control (indicadores, efectividad)
El objetivo es mantener informacin

actualizada sobre el estado de riesgo, con
la mxima precisin temporal y geogrfica,
proporcionando datos y alertas que
ayudan a planificar acciones de respuesta,
prevencin, mitigacin del riesgo y
recuperacin. Las entidades tcnicocientficas (institutos hidrometeorolgicos,
geofsicos, medioambientales, etctera)
disponen de redes de sensores y sistemas
de anlisis y prediccin para la vigilancia
de los fenmenos y, en ciertos casos, la
previsin de sus posibles efectos. Para la
realizacin de estos anlisis deben disponer
de la posibilidad de integrar diferentes
fuentes de informacin.
Un sistema de informacin base. Este

sistema debe definir los formatos y
estndares de comunicacin para que
todos los sistemas, instituciones y actores
participantes puedan, por un lado, publicar
su informacin y, por otro, encontrar y
acceder a la informacin de otros sistemas
e instituciones, formando as una red o
infraestructura de datos sobre gestin del
riesgo. En particular, el sistema debe ofrecer
acceso a catlogos de productos de utilidad
general, como cartografa, estadsticas y
censos, normatividad, etctera, y permitir
el acceso pblico a estos datos y a la
dems informacin institucional mediante
herramientas de bsqueda y visualizacin
de fcil uso.
Sistemas de gestin de la respuesta. A cargo

de las entidades de manejo de emergencias
y ayuda humanitaria en el marco de los
Sistemas para el monitoreo, pronstico,

alerta y construccin de escenarios.
12

redes de monitoreo y sistemas avanzados de

pronstico, pero en otros casos los procesos
de medida y prediccin son todava bastante
manuales. En general, se carece de la posibilidad
de integrar datos de diferentes fuentes, y de
automatizar adecuadamente la distribucin de
alertas y boletines.
Sistemas Nacionales de Defensa Civil /

Gestin del Riesgo / Prevencin y Atencin
de Desastres, tanto a nivel nacional como
regional y local, estos sistemas reciben
reportes de las emergencias, y permiten
evaluar los daos producidos, activando
los protocolos y coordinando los recursos
(suministros,
donaciones,
albergues,
personal) y la logstica de las acciones de
respuesta.
Otro tanto cabe decir de los sistemas de

gestin de la respuesta. Estos sistemas se
encuentran bastante extendidos en la subregin
y en algunos casos se cuenta con herramientas
operativas para el reporte, evaluacin de daos
y gestin de recursos, pero en general no hay un
acoplamiento adecuado entre las herramientas
y la existencia de procedimientos formalizados
para la respuesta. Los procedimientos siguen
siendo en gran medida manuales y ad-hoc
para cada situacin. Esta situacin se complica
tambin por la distribucin de funciones entre
los niveles nacional, regional y local, de nuevo
sin que haya herramientas y procedimientos
claros de uso comn que acten como eje
integrador de las tareas.
Sistemas
de
informacin
territorial
y planificacin. Mediante el uso de
herramientas especializadas (SIG, modelos
de anlisis espacial), estos sistemas aplican
el conocimiento disponible sobre el territorio
y sus escenarios de riesgo para la produccin
de planes y proyectos que prevengan y
mitiguen el riesgo de la poblacin y los
bienes, mediante una ordenacin territorial
y desarrollo adecuados, o lleven a cabo la
recuperacin de zonas afectadas.
Sistemas de seguimiento y control. El
objetivo de estos sistemas es recoger
indicadores y resultados de los diferentes
procesos de gestin del riesgo, para
comprobar la eficacia (grado de cumplimiento
de objetivos) y eficiencia (uso adecuado de
los recursos disponibles) de las polticas,
programas y proyectos de GdR, permitiendo
el seguimiento de estas acciones en tiempo
real y de forma cuantitativa.
La situacin actual en la
Comunidad Andina
Existe tambin una falta de conexin entre los

escenarios de riesgo y la aplicacin de stos a
la gestin del territorio y del desarrollo, a travs
de polticas, planes y proyectos de prevencin,
reduccin del riesgo y recuperacin postdesastre. Por una parte se requiere una mejor
integracin de informacin a escala detallada
para poder generar escenarios que sean
realmente tiles en la gestin territorial, y. por
otra, se necesita integrar y formalizar mejor la
relacin entre el componente de gestin del
riesgo y los procesos de planificacin.
El estado de los sistemas de informacin

para GdR presenta grandes variaciones entre
las diferentes instituciones y territorios de
la Comunidad Andina. Por un lado existen
entidades tcnico-cientficas con buenas
Los sistemas de seguimiento y control aplicados

a la GdR son virtualmente inexistentes. Hasta
ahora se han considerado solamente como parte
del seguimiento presupuestario general dentro
de las instituciones encargadas de finanzas.
13
A pesar de las deficiencias consideradas, hay

tambin signos y desarrollos muy positivos.
Un caso importante son las iniciativas que
favorecen la armonizacin, distribucin e
interoperabilidad de la informacin en los niveles
nacionales y subregionales. Concretamente,
los proyectos de Infraestructuras de Datos
Espaciales (IDE) y de Sistemas Nacionales
de Informacin (SNI) en marcha en diferentes
pases, junto con los procesos subregionales de
armonizacin cartogrfica y estadstica, estn
creando una base slida para la integracin de
sistemas de informacin mediante estndares
internacionales. Estas acciones estn tambin
ligadas a un importante cambio en las polticas
institucionales de acceso y distribucin de la
informacin, que se han ido volviendo ms
abiertas en los ltimos aos.
ideal de componentes y funciones descrito,

se han formulado una serie de propuestas
cuyo objetivo es reforzar las capacidades
y la utilidad de los sistemas de informacin
para los procesos de gestin del riesgo en la
subregin andina.
Estas propuestas pretenden consolidar el
papel integrador y reforzador del SIAPAD, as
como mejorar y extender la funcionalidad de los
sistemas institucionales segn las necesidades
detectadas en las visitas realizadas a las
entidades correspondientes.
1. Propuestas para la consolidacin
del SIAPAD
1.1 Implantacin y capacitacin en mbitos
regionales y locales.
Muchas tareas esenciales de prevencin
y atencin de desastres se ejecutan en
entidades regionales y locales, y resulta
importante que estas entidades tengan
la posibilidad de acceder y publicar
informacin bsica para mejorar esos
procesos.
De forma coordinada con estas iniciativas se

ha desarrollado el SIAPAD, respondiendo a los
requerimientos de un sistema de informacin
base para la gestin de riesgo. Compartiendo
la orientacin hacia la estandarizacin y la
interoperabilidad, el SIAPAD tiene como
objetivo integrar procesos, instituciones y
sistemas, sin sustituirlos o invalidarlos, sino
complementndolos y reforzndolos.
1.2 Mejorar la funcionalidad y su

integracin con otros sistemas.
Estas mejoras incluiran las herramientas
web propias del SIAPAD (por ejemplo,
sistemas de bsqueda de informacin
ms flexibles y eficientes) y su
aprovechamiento en otros sistemas
institucionales (por ejemplo, para
encontrar e integrar fcilmente servicios
de mapas de los catlogos SIAPAD).
Las mejoras tambin se dirigen a admitir
nuevos estndares de comunicaciones
en la red institucional, permitiendo por
ejemplo la armonizacin del envo de
datos numricos y de mediciones de
sensores.
Adems de proporcionar especificaciones y

recomendaciones sobre el uso de estndares
para la catalogacin y publicacin de
informacin, el SIAPAD ofrece tambin
herramientas web especficas para la
bsqueda, acceso y gestin de informacin
documental, georreferenciada y de inventario
de eventos.
Propuestas para avanzar

A partir del estudio de la situacin actual y su
comparacin con los objetivos finales previstos
en la EAPAD, y detallados en el conjunto
14

2.2 Anlisis de escenarios de efectos

potenciales.
El objetivo final es mejorar los procesos de
respuesta a desastres y los de prevencin
y mitigacin del riesgo, que dependen
de la construccin de escenarios con la
informacin y detalle adecuados.
1.3 Mejorar la capacidad del SIAPAD

para la distribucin y visualizacin de
alertas.
Una de las posibilidades de integracin
de informacin ms demandadas por
el pblico y los comunicadores es la
posibilidad de acceder desde un punto
nico a las alertas publicadas por
diferentes instituciones. Esto es ya
posible mediante el uso de protocolos
sencillos de comunicacin.
2.3 Manejo de respuesta a emergencias.

En conexin con una armonizacin
y formalizacin de los protocolos y
procedimientos, los sistemas actuales
de respuesta pueden completarse y
mejorarse para proporcionar servicios ms
rpidos, precisos y comprehensivos, con
un impacto muy directo en la poblacin
que sufre los desastres.
2. Extensin de los sistemas

institucionales
2.1 Integracin de redes de monitoreo.
El monitoreo hidrometeorolgico y
sismolgico tiene mejor precisin y
fiabilidad cuando integra un nmero
mayor de sensores y stos recolectan
datos de un territorio ms extenso. Esta
integracin implica tanto a entidades que
actan en el mismo pas, como a las redes
de los diferentes pases.
2.4 Seguimiento y control.

Un proyecto piloto en esta lnea mostrara
cmo el manejo de indicadores de eficiencia
y efectividad es muy til para validar
polticas y planes de GdR y asegurar que los
limitados recursos econmicos y humanos
se utilizan de la forma ms ptima posible
en beneficio de todos.
15
i. El papel
de la informacin
en la gestin
del riesgo
de desastres

1. El papel de la informacin en la gestin del

riesgo de desastres
n este captulo se presenta en detalle

los fundamentos tericos y prcticos
que muestran cmo la informacin y
su gestin son componentes esenciales de los
diferentes procesos de gestin del riesgo.
adecuado. Esta estrategia sectorial incluye las

siguientes lneas:
Lnea 1. Promocin de una red de
telecomunicaciones para la subregin
que integre los sistemas nacionales de
gestin del riesgo, prevencin y atencin
de desastres / defensa civil.
1.1 La informacin como un

componente en la Estrategia
Andina para la Prevencin y
Atencin de Desastres
Lnea 2. Creacin y/o fortalecimiento de

los sistemas de comunicaciones nacionales
para la reduccin de riesgos y atencin de
desastres.
La importancia de un adecuado uso de la

informacin para la gestin del riesgo aparece
explcitamente en varios componentes de la
Estrategia Andina para la Prevencin y Atencin
de Desastres2 (EAPAD [2]).
Asimismo, en la estrategia para otros sectores

se identifican lneas en las que directa o
indirectamente se asume la necesidad de
sistemas para el acopio, manejo y divulgacin
de informacin.
Aunque la informacin es un aspecto

transversal a todas las lneas de la EAPAD,
especficamente se incluye, entre las Lneas
estratgicas sectoriales comunes (apartado
6.6), la Lnea 11:
El componente de la EAPAD que ms directa

y especficamente se dirige al desarrollo
adecuado de sistemas de informacin es el
Eje temtico 2: Fomento de la Investigacin
y el Conocimiento para la Identificacin,
Monitoreo y Evaluacin de Riesgos
de Desastre y para mejorar la Alerta
Temprana.
Fortalecimiento de los sistemas de

alerta y comunicaciones entre los entes
del conocimiento hidrometeorolgico y
geolgico, los planificadores sectoriales
y los actores pblicos y privados de los
sectores.
Dentro de este eje temtico se establecen

programas y subprogramas dirigidos a reforzar
el intercambio y la interconexin entre los
sistemas de informacin en diferentes niveles
territoriales, y relacionados con diferentes
procesos de gestin del riesgo. Por ejemplo:
La especial relevancia de este flujo de

informacin desde las entidades cientficotcnicas responsables de procesos de
identificacin, evaluacin y monitoreo del
riesgo, y los diferentes actores participantes
en la GdR, ser un eje central del presente
documento.
2.1.1 Promocin del intercambio de informacin

sobre monitoreo y evaluacin de riesgos
entre pases de la subregin andina.
2.3.2 Difusin del conocimiento sobre
amenazas, vulnerabilidades y riesgos a
tomadores de decisin y comunidad en
general
Se establece tambin en la EAPAD una

estrategia sectorial especfica para el mbito de
las Comunicaciones, destacando la importancia
de la integracin de los diferentes sistemas
nacionales mediante un flujo de informacin
2 La EAPAD fue formulada en su forma original en el ao 2004, y recientemente ha sido revisada para su armonizacin con el Marco de Accin de Hyogo. Las citas en este documento se refieren a la versin
armonizada.
19
El papel de la informacin
en la gestin del riesgo de desastres
la visin de la Estrategia, por ejemplo, en lo

referente a la estandarizacin de metodologas
de informacin y procedimientos para el manejo
de emergencias y desastres, por lo que ser
ste uno de los elementos a considerar en las
propuestas de la presente publicacin.
2.3.3 Apoyo en la creacin y/o fortalecimiento

de Sistemas de Informacin Nacionales
para la Gestin del Riesgo / la
Prevencin y Atencin de Desastres
(nodos nacionales) compatibles e
interrelacionados a nivel subregional
2.3.4 Implementacin y funcionamiento del
Sistema Andino de Informacin para
la Prevencin y Atencin de Desastres
basado en Sistemas - Nodos Nacionales
en cada pas
2.3.5 Implementacin y funcionamiento de
centros de documentacin virtuales
sobre riesgos y desastres en cada pas,
compatibles e interrelacionados a nivel
subregional andino
2.5.1 Promocin de estudios de informacin
histrica sobre desastres a todo nivel
que incluye un anlisis de efectos e
impactos asociados
2.5.2 Difusin sistemtica de informacin
sobre la ocurrencia de desastres a
todo nivel y sus efectos asociados en la
subregin andina
2.6.1 Promocin de Sistemas de Alerta a todo
nivel, con criterios de complementariedad
y de apoyo subregional
El nfasis especfico en el tema de la informacin

en algunos componentes de la EAPAD no tiene
que oscurecer el hecho de que los procesos de
generacin, transmisin y uso de la informacin
afectan a todas las lneas, ejes y programas
de la EAPAD. De una manera grfica, la
informacin es a la gestin del riesgo lo que
la sangre al cuerpo humano; ningn sistema o
accin puede funcionar sin este suministro e
intercambio vital.
Tambin es relevante recordar en este punto,
como seala el documento sobre Sistemas de
Informacin y Riesgo de Desastres de la Cumbre
Mundial sobre la Sociedad de la Informacin
[3], que ms all de los aspectos tcnicos de
los sistemas de informacin, se necesita prestar
ms atencin a la dimensin humana de la
comunicacin, y en especial a la integracin de
las polticas y actores en los diferente niveles
de la sociedad, desde las comunidades locales
hasta los niveles nacionales y supranacionales,
aspecto tambin claramente reflejado en la
EAPAD. Es por ello que en el presente anlisis
y en las acciones que puedan derivarse de l
es esencial tener en cuenta las estructuras
organizativas y las polticas desarrolladas para
la gestin del riesgo en cada pas y regin.
Se ver a lo largo de este documento cmo

estos subprogramas se materializan en el
siguiente informe en forma de propuestas
especficas para el reforzamiento de los
sistemas de informacin existentes y la mejora
y expansin de sus alcances.
En otros programas de la EAPAD se reconoce
la necesidad de establecer mecanismos de
difusin y armonizacin de la informacin para
abordar los diferentes procesos de gestin
del riesgo. Resulta obvio que, aun tomando
nota del trabajo realizado desde la primera
formulacin de la EAPAD, queda todava
bastante trabajo por delante para completar
1.2 Criterios generales para

la implantacin de sistemas
de informacin para la
gestin del riesgo
En este punto3 se presenta brevemente
algunos criterios generales a tener en cuenta
3 Para el punto 1.2 se han adaptado y extendido ideas comentadas en las referencias [4] y [5].
20

original, y por tanto crearse mecanismos de

replicacin (servidores mirror o copias de
contingencia de los datos) y protocolos de
actuacin alternativos.
en la implantacin de sistemas de informacin,

especficamente aplicables a los sistemas de
GdR discutidos en este documento.
1.2.1 Tener en cuenta

barreras tecnolgico institucionales
1.2.2 Involucrar a todos los

actores relevantes
Es evidente que en muchos casos existen

ciertas barreras o limitaciones que impiden
la implantacin de sistemas eficientes de
comunicacin e informacin. Por ejemplo,
existen instituciones que no disponen de
acceso a Internet o este es de baja capacidad.
Sin embargo este problema no viene causado
por una limitacin de la tecnologa en s misma
(obviamente, existe tecnologa que permite
la conexin eficiente a Internet), sino por las
dificultades de las instituciones para acceder a
ella, por motivos presupuestarios, de recursos
humanos, planificacin, etctera.
La gestin del riesgo de desastres es un dominio

claramente interdisciplinar, que involucra a una
multitud de actores en la administracin pblica,
organismos tcnico-cientficos, organizaciones
no gubernamentales y sector privado
(compaas de seguros, energa, transporte,
etctera). Adems, la GdR involucra tambin
a los diferentes niveles territoriales, desde
las comunidades y entidades locales ms
prximas a la emergencia hasta los niveles de
coordinacin nacional y multinacional.
Para la implementacin de sistemas de

informacin distribuidos, en los que la
informacin circula entre varias instituciones,
la fiabilidad de estas conexiones y los servicios
implantados en cada institucin es una pieza
fundamental para la estabilidad del sistema, y
por tanto para su aceptacin y uso continuado.
Sin embargo, muchas entidades tienen
dificultades (por limitaciones econmicas
o de personal) para garantizar la fiabilidad
continuada de ciertos sistemas y servicios.
Esto significa que para ser exitoso, un sistema

de informacin de GdR debe cruzar una multitud
de fronteras, no solamente geogrficas sino
tambin disciplinares e institucionales. Por esta
razn, representantes de los diferentes sectores
y niveles deben estar involucrados en todas las
fases de desarrollo del sistema, desde el diseo
hasta la realizacin de pruebas y simulacros.
Muchos de estos actores se involucrarn
tambin activamente aportando informacin,
implementando servicios y participando en la
operacin o como destinatarios del sistema de
informacin.
Por ello la implantacin de cualquier sistema

de informacin, especialmente cuando es
distribuido, debe tener en cuenta la necesidad
de un reforzamiento de las capacidades
tecnolgicas de las instituciones involucradas
que garantice en lo posible la fiabilidad de
sus servicios. Por otro lado, debe preverse
la posibilidad de que se produzcan fallos en
el acceso a la informacin desde su fuente
Se debe adems considerar que el objetivo

de la presente discusin no es un sistema de
GdR nico sino ms bien el refuerzo de una
red que agrega multitud de sistemas, unos ya
existentes, otros en vas de desarrollo y otros
ms que se crearan en el futuro. Es esencial
por ello la aportacin de los representantes
tcnicos e institucionales de estos sistemas en
todas las fases de desarrollo.
21
En el diseo e implementacin de
sistemas deben tenerse en cuenta
procesos y prcticas existentes en
diferentes entidades, de manera que
minimicen los riesgos de rechazo a
soluciones planteadas y se maximice
utilidad y eficiencia.
1.2.4 Implantar polticas y

procedimientos
los
los
las
se
las
su
La utilidad efectiva y la sostenibilidad de

sistemas de informacin con el alcance
discutido en este documento- requiere el apoyo
de polticas y normativas especficas que definan
los roles de los actores y sus aportaciones al
funcionamiento del sistema. Estas polticas
y normativas deben ser consistentes con las
que gobiernan a las mismas entidades y su
funcionamiento.
1.2.3 Desarrollar por fases

El desarrollo de sistemas de informacin tan
complejos como los que aqu se plantean
debe realizarse de una manera progresiva que
permita el mantenimiento de la funcionalidad
de los sistemas existentes mientras se va
mostrando con utilidades concretas las
posibilidades adicionales de los nuevos
componentes.
Idealmente, las polticas y normativas

deberan ser definidas en el nivel subregional,
minimizando la necesidad de particularizarlas
para cada unidad territorial (pas, regin). En
la prctica se dan situaciones muy diferentes.
En algunos pases existe un marco estatal
para el desarrollo de sistemas de informacin,
coordinado por alguna entidad nacional. En
otros existen mecanismos interinstitucionales
para coordinar las intervenciones asociadas
a los procesos de gestin del riesgo. En
cualquier caso, el diseo e implementacin de
los sistemas debe considerar las situaciones
particulares,
proponiendo
y
creando
mecanismos de coordinacin y regularizacin
de polticas y procedimientos con el mayor
alcance posible, por ejemplo en el marco del
CAPRADE (Comit Andino para la Prevencin
y Atencin de Desastres).
Los sistemas deben disearse con una

estructura modular, lo que en los casos
considerados aqu es adems necesario por
su naturaleza distribuida. Esta modularizacin
permite su implantacin y prueba de manera
incremental.
De hecho, puede considerarse el desarrollo
del SIAPAD como la primera fase en este
proceso. La arquitectura actual del SIAPAD
muestra ya las posibilidades de combinar
en una red coherente la informacin
documental, geogrfica y de inventarios
relativos a desastres, proporcionando
servicios distribuidos de bsqueda y
acceso a la informacin, todo ello con
protocolos conformes a estndares abiertos
internacionales.
Sobre esta base se pretende
mejor integracin con otros
informacin y proporcionar
utilidad especfica para los
GdR.
1.3 Conceptos bsicos en

gestin de informacin
En esta seccin4 se presenta algunos conceptos
generales sobre sistemas de informacin que
pueden ser aplicables a la gestin del riesgo de
desastres. Estas ideas base sern desarrolladas
en ms detalle y con mayor especificidad en
los apartados siguientes para aproximarse a la
complejidad de los procesos de GdR.
construir una
sistemas de
servicios de
procesos de
4 Algunos materiales en esta seccin estn tomados de [6].
22

1.3.1 La gestin de
informacin como ciclo de
toma de decisiones
concebirse en su forma ms elemental como un

proceso cclico:
Adquisicin
Uno de los aspectos de diseo esenciales
en un sistema de informacin para GdR es
la definicin de cules son las entradas de
informacin o datos necesarios para poder
realizar un anlisis que lleve a las decisiones
adecuadas. Esta informacin de entrada
(llamada a veces inteligencia) incluye
tpicamente datos que pueden haber sido
recogidos para otros propsitos (por ejemplo:
gestin territorial, investigacin climatolgica o
censos de poblacin), pero que puede resultar
de gran utilidad para la gestin del riesgo.
La toma efectiva de decisiones y la

implementacin de acciones depende en gran
medida de la disponibilidad de informacin
adecuada sobre las circunstancias de la
situacin y las alternativas posibles de accin.
En el caso, por ejemplo, de una planificacin
territorial que tenga en cuenta factores de
riesgo, las decisiones deben apoyarse por
un lado sobre informacin del territorio y las
amenazas y la vulnerabilidad asociadas, y por
otro sobre las restricciones fsicas, normativas
y prcticas (tiempo, recursos) que determinan
las acciones posibles.
Algunos ejemplos de informacin de entrada

son: reportes de sistemas de monitoreo,
datos meteorolgicos, geofsicos, reportes
epidemiolgicos, datos sobre infraestructuras
fsicas
y
de
comunicaciones,
datos
socioeconmicos, y tambin reportes de
situacin post-desastre, estado de proyectos
de reduccin de riesgo o recuperacin, estudios
de tendencias a largo plazo, etctera.
En este sentido los sistemas de informacin

se conciben como herramientas que ayudan
a adquirir, gestionar y analizar la informacin,
facilitando la toma e implementacin de
decisiones.
Si se adopta un enfoque de teora de sistemas
a la gestin de informacin, sta puede
Figura 1 La gestin de informacin como un proceso cclico
23
Caractersticas importantes de la informacin

de entrada son su periodicidad, su latencia
(tiempo que transcurre desde el evento
hasta la llegada de la informacin al sistema,
es decir, cun actual es la informacin), su
resolucin espacial y temporal, su precisin y
su fiabilidad.
Toma de decisiones
La fase de toma de decisiones puede incluir la
seleccin de alternativas a largo plazo, como
sucede en tareas de planificacin o preparacin.
En otros casos se dispone de muy poco tiempo
de deliberacin, como sucede en la respuesta
a emergencias (por ejemplo, al decidir si es
necesario activar una alerta o un protocolo de
respuesta).
Actualmente es posible conseguir grandes

volmenes de datos de forma rpida, por
ejemplo a partir de imgenes satelitales, pero
esta informacin frecuentemente requiere un
complejo procesamiento para ser de utilidad en
la gestin del riesgo.
Para esta toma de decisiones debe disponerse

de la informacin adecuadamente analizada
y presentada, y tambin de la capacidad de
superponer o integrar diferentes niveles y
fuentes de informacin para considerar las
posibles interacciones (por ejemplo, cruzando
la localizacin geogrfica de una emergencia
con informacin sobre la poblacin afectada o
sobre los medios de respuesta cercanos que
estn disponibles).
Anlisis y evaluacin
Se trata de la fase ms crtica, puesto que
trata de resolver aspectos relevantes para
la toma de decisiones y requiere de un alto
grado de conocimiento temtico especfico y
de sofisticacin en el sistema de informacin.
Puede involucrar tecnologas como los
Sistemas de Informacin Geogrfica -SIG- y
sus funciones de anlisis espacial, mdulos
de anlisis de seales de sensores y mdulos
de prediccin y simulacin, siendo esencial la
capacidad de integrar fuentes de informacin
diversas en tiempo real. Se incluyen tambin
en estos procesos las transformaciones de
datos destinadas a mejorar la calidad de la
informacin o su actualizacin.
Salida de informacin e
implementacin de acciones
La salida del sistema de informacin para GdR
est constituida por contenidos temticos
especficos, y tambin por notificaciones
y acciones orientadas a implementar las
decisiones realizadas en la fase anterior.
Al igual que en la entrada de informacin, son
caractersticas importantes la periodicidad, la
latencia, la resolucin espacial y temporal, y la
precisin y fiabilidad de la informacin que se
genera.
Tambin es una funcin importante de estos

mdulos de anlisis la transformacin de los
datos brutos de entrada a una forma agregada
y filtrada que se pueda presentar de una forma
ms fcil de interpretar al operador humano
que la utiliza para la toma de decisiones.
La diseminacin de la informacin y la puesta

en marcha de acciones pueden dirigirse
a los diferentes actores participantes en
las actividades de gestin del riesgo, a
otros sistemas de informacin y tambin
al pblico en general a travs de canales
como los portales web y los medios de
comunicacin.
Estas funciones de anlisis son importantes en

todas las fases de la gestin del riesgo, siendo
especialmente crticas para guiar la respuesta
a desastres de forma rpida y precisa.
24

Las acciones realizadas generarn a su vez

resultados, acerca de los cuales el mismo
sistema debe obtener tambin informacin
(feedback), continundose as el ciclo de toma
de decisiones.
las fases no estn separadas en el tiempo o en

bloques definidos y, por otro lado, el sistema
no es una entidad simple, sino que consta de
mltiples componentes que tambin intercambian
informacin de entrada y salida entre s, formando
un flujo interno de informacin. En el apartado
1.4 se describirn en detalle estos subsistemas
que conforman los subsistemas de informacin
asociados a diferentes procesos de GdR.
La siguiente figura muestra una aplicacin del

esquema cclico al diseo de un sistema GIS
para la gestin del riesgo (tomado de [5]).
Figura 2 Ejemplo de un sistema diseado como proceso cclico: Risk-GIS
1.3.2 Flujo interno de

informacin y niveles de
organizacin
Otro tipo de flujo interno de informacin

muy importante se genera por la estructura
organizativa de los sistemas de gestin del
riesgo, al distribuirse stos en diferentes
reas y niveles territoriales. Este tipo de
comunicacin que cruza diferentes niveles
de organizacin se denomina flujo vertical
En la prctica, los procesos de gestin del riesgo

no se configuran en un ciclo tan sencillo como
el descrito en el punto anterior. Por un lado,
25
FIGURA 3 Flujo interno de informacin entre los diferentes niveles de un sistema GdR
del sistema y resulta de mxima importancia

para el diseo e implementacin de un
sistema de informacin para GdR, ya que en
estos procesos necesariamente se involucran
entidades asociadas a las diferentes escalas
de la administracin pblica.
los resultados del anlisis para que se puedan

tomar las decisiones. Por ejemplo, si se trata
del sistema de informacin de una organizacin,
el punto focal es un departamento, oficina o
persona de la organizacin que examina la
informacin procesada y toma decisiones para
ejecutar las acciones adecuadas.
Por ejemplo, la actuacin en caso de emergencias

es tpicamente coordinada desde los Centros
de Operaciones de Emergencia - COE-, y stos
se estructuran comnmente en tres niveles; un
COE nacional, los COE regionales/distritales y
los Centros o Comits locales que actan a nivel
municipal. La informacin sobre la situacin de
la emergencia normalmente fluye desde el nivel
local al nacional, mientras que desde el nivel
nacional se lanzan acciones de coordinacin, se
distribuyen recursos, etctera.
El punto focal se caracteriza por disponer

de herramientas que permiten la toma de
decisiones, incluyendo algn sistema de
representacin grfica para mostrar mapas
o diagramas de situacin, y tambin debe
integrar un sistema para transmitir rdenes o
lanzar acciones.
Desde el punto de vista general de un sistema
de informacin para GdR, aunque la naturaleza
de ste es intrnsecamente distribuida, el
punto focal puede asignarse a las entidades
directamente encargadas de la defensa civil,
que actan como nodo estratgico para la
recepcin, anlisis y salida de informacin, al
menos en aquellas fases crticas ms cercanas
a la emergencia.
La Figura 3 representa esquemticamente la

existencia de estos flujos internos entre niveles,
que deben tenerse en cuenta en las propuestas
e implementaciones de proyectos de gestin
del riesgo, incluyendo los que incluyen sistemas
de informacin.
1.3.3 PUNTO FOCAL DEL SISTEMA
El uso de aplicaciones web para la gestin de

informacin permite actualmente que no sea
necesaria la presencia fsica de los actores en
un lugar determinado, sino que la consulta y
decisin pueda realizarse desde cualquier punto
En los sistemas clsicos de informacin existe la

nocin de punto focal, aquella parte del sistema
donde convergen la informacin de entrada y
26

de decisiones, por ejemplo; institutos

geogrficos,
institutos
estadsticos,
ministerios
de
infraestructuras,
planeamiento, etctera.
con conexin a las aplicaciones. Sin embargo,

el concepto de punto focal sigue teniendo su
importancia en la medida en que:
La aplicacin de gestin est instalada en
un servidor fsico, y deba garantizarse la
disponibilidad de informacin replicada en
esa localizacin y el acceso de personas a
la aplicacin en el caso de un fallo en las
comunicaciones
La toma de decisiones requiera la
coordinacin cercana de un equipo de
personas
Informacin de control. Esta informacin

se relaciona con las tareas de supervisin y
seguimiento de la aplicacin de normativas
o ejecucin de proyectos y actuaciones
(por ejemplo, resultados de proyectos
de reduccin del riesgo, estadsticas de
eficiencia de los sistemas de alerta y
respuesta), y sirve para determinar el
grado de consecucin de los objetivos de
las polticas y planes, optimizar el uso de
los recursos disponibles, ajustar los planes
o normativas segn sean los resultados
obtenidos.
1.3.4 Tipos de informacin

En general se consideran tres tipos de
informacin relacionadas con la gestin de
riesgos:

Informacin estratgica. Esta clase de
informacin se relaciona con las tareas de
formular normas y objetivos, determinar los
recursos necesarios y planear proyectos
y acciones. Se trata de informacin
documental y georeferenciada que refleja
las bases normativas, organizativas y
procedimentales, ms los datos de base,
planes de desarrollo e inversin, proyectos
previstos, etctera.

Esta informacin tampoco es crtica en el

tiempo, pero debe actualizarse y consultarse
de forma ms frecuente que la informacin
estratgica, y tambin almacenarse en
sistemas adecuados que permitan su anlisis
eficiente y la extraccin de indicadores (por
ejemplo, mediante herramientas de gestin
de proyectos, inteligencia de negocios,
minera de datos, etc).
Informacin operacional. Esta informacin

se relaciona con actividades diarias en
la prevencin y atencin de desastres,
incluyendo alertas, boletines peridicos,
reportes, inventarios, estado de los
servicios de emergencia, datos de trabajo
en proyectos y actuaciones, ejecucin de
planes operativos, etctera.
Se trata por tanto de informacin que no

cambia frecuentemente y no resulta crtica
en el tiempo, pero debe almacenarse con
largo tiempo de persistencia (en una
base de datos) y disponer de un sistema
de bsqueda y acceso adecuados para
cuando sea necesaria su consulta o
actualizacin.
Mucha de esta informacin se genera por

actores asociados al sistema, pero que no
forman parte de su ncleo focal de toma
27
Esta informacin debe generarse y

distribuirse de forma eficiente en el tiempo,
ya que en muchos casos resulta crtica para
la toma de decisiones y para responder
rpidamente a situaciones de emergencia,
por lo que debe tener ciertas caractersticas

(frecuencia, retrasos mximos), y por ello
es importante contar con medios eficientes
y fiables de anlisis, transmisin y consulta.

La informacin operacional es usualmente

generada y distribuida entre los componentes
del ncleo del sistema de GdR (entidades
de defensa civil, entidades responsables de
sistemas de monitoreo y alerta temprana,
grupos de atencin a emergencias).
1.3.5 Utilidad de la
informacin
El mero flujo de informacin entre los
componentes de un sistema de GdR es una
condicin necesaria pero no suficiente para
garantizar su funcionamiento adecuado.
Idealmente, ciertas condiciones deben cumplirse
para que la informacin sea de utilidad en la
gestin del riesgo:
Fiabilidad. La informacin debe haber sido

obtenida mediante mtodos que garanticen
un cierto grado de fiabilidad y este grado
debe ser conocido, bien directamente,
o bien indirectamente a travs de una
referencia al mtodo utilizado o la institucin
responsable.
Rapidez / prontitud. Como hemos visto,

en el caso de la informacin operacional, el
tiempo es un factor importante para la toma
de decisiones y la gestin adecuada de la
respuesta. La informacin debe recibirse
con la rapidez necesaria y adems debe ser
suficientemente actualizada.
Carcter oficial y nico de la informacin.

Se trata de criterios importantes para la
informacin que se distribuye al pblico o a
los medios de comunicacin, especialmente
aquella relacionada con eventos de
importancia. En estos casos es necesario
conocer si la informacin tiene carcter
oficial y cul es su grado de confirmacin.
Tambin es conveniente evitar la duplicidad
de informes o boletines, sobre todo
cuando stos contienen informaciones
aparentemente contradictorias (quizs
debidas al uso de diferentes mtodos o
indicadores, cuyo significado puede resultar
difcil de clarificar).
Exactitud. La informacin debe ser precisa,

en aquellos aspectos que son relevantes
para su uso:

Categorial: las magnitudes referidas en

la informacin deben estar clasificadas
en una escala de valores adecuados que
permita su interpretacin. Por ejemplo,
un indicador de susceptibilidad ssmica
clasificado como A, B o C no es
informativo si no se especifica claramente
el significado de estos valores y qu
modelo se utiliza para calcularlos.
Agregacin: en muchos casos (censos,
reportes de efectos) la informacin
se construye a partir de registros
individuales que luego se agregan
o agrupan segn el valor de ciertas
variables, comnmente por divisiones
cartogrficas o administrativas. El nivel
de agregacin (la granularidad de la
informacin) debe ser adecuada al uso
que vaya a darse a los datos.
Espacial: debe permitir localizar los

eventos o datos adecuadamente con
cierta resolucin geogrfica (metros,
kilmetros)
Temporal: los datos deben referirse
al perodo de inters con el grado
de resolucin (das, meses, aos)
requerido
28

informacin oficial disponible se recurre a

fuentes menos fiables. La informacin oficial
llega ms tarde, cuando ya no resulta muy til
desde el punto de vista de los medios. Resulta
difcil encontrar un equilibrio adecuado entre
la rapidez en informar y la garanta de un nivel
mnimo de exactitud.
Catalogacin adecuada de la informacin,

a ser posible por medio de metadatos que
permitan indexar y buscar los productos
para hacerlos fcilmente accesibles [7].
En muchos casos la informacin existe,
pero no es fcil encontrarla para poder
hacer uso de ella. La catalogacin tambin
permite especificar las caractersticas
de la informacin descritas en los
puntos anteriores, lo que permitir a los
usuarios determinar la conveniencia de su
utilizacin.
Otro ejemplo en el que se contraponen

precisin y utilidad es el caso de la agregacin
de los datos. Parece que en la mayora de los
casos sera preferible distribuir la informacin
con el mayor detalle posible, desagregndola
en datos individuales o unidades pequeas.
En principio, el receptor de la informacin
puede siempre agregarla posteriormente
segn sus necesidades. Sin embargo, en la
prctica no es eficiente distribuir informacin
desagregada en grandes cantidades, debido
al tiempo y ancho de banda necesarios para
su transmisin, por lo que lo mejor sera
que la informacin pueda obtenerse con el
nivel de detalle especfico requerido en cada
caso.
En general, los criterios anteriores son relativos

al uso que vaya a darse a la informacin. En
unos casos la prontitud de la informacin
ser ms importante que su precisin. Por
ejemplo, en un primer momento la estimacin
exacta de la magnitud de un terremoto de
grado mayor a 5 en la escala Richter es menos
importante que el conocimiento rpido de su
ocurrencia y su localizacin aproximada. Sin
embargo, pronto ser tambin importante la
precisin de esta informacin, cuando sea
necesario estimar el nmero de vctimas para
preparar refugios adecuados.
En algunas ocasiones es posible publicar la

informacin en varias formas alternativas y
que sea el usuario receptor el que seleccione
la forma que ms le convenga. Por ejemplo,
en los servicios de mapas WMS el sistema
cliente puede escoger entre varios estilos
predefinidos por el servidor, incluso transmitir
al servicio un estilo personalizado, lo que
permite escoger la forma de categorizacin
utilizada en la simbologa del mapa y los
valores representados. Tambin un servicio
de datos puede ofrecer varias versiones
independientes de los datos con niveles de
agregacin adecuados a diferentes escalas.
En todos estos casos se requiere cierto
conocimiento por parte del receptor para
escoger e interpretar la informacin de manea
adecuada.
Lo mismo sucede con otras caractersticas.

Muchas veces es preferible disponer de
informacin inexacta que no tener ninguna
informacin en absoluto; sin embargo en
otros casos la informacin no fiable puede
causar graves perjuicios.
Un aspecto que preocupa tanto a los medios
de comunicacin como a las instituciones
encargadas de informar sobre emergencias
y desastres es la tensin entre la prontitud
de la informacin y su grado de confirmacin
oficial. Por razones obvias, los medios quieren
informar lo ms pronto posible al pblico,
compitiendo entre s por ser los portadores
de la primicia. Por ello, cuando no existe una
29
1.4 Gestin de la informacin

en los procesos de GdR
en abordar los diferentes hitos que conforman

la creacin del riesgo y de los desastres como
realizacin y actualizacin del riesgo.
En esta seccin5 se trata de ampliar los

conceptos generales introducidos anteriormente
para conformar un mapa ideal de la estructura
de un sistema de informacin para gestin del
riesgo y su relacin con los diferentes procesos
y actores. El objetivo principal es establecer
una relacin entre los procesos de GdR y sus
requerimientos de gestin de informacin,
identificando los sistemas y flujos de informacin
asociados y los principales participantes que
intervienen en ellos.
La Figura 4 muestra los hitos o fases principales

del continuo riesgo-desastre (I-IV), y los
procesos de intervencin clave ligados a stos
(1-6). Aunque los hitos pueden entenderse en
forma secuencial o temporal (el riesgo futuro
se transforma en riesgo actual, que lleva a
la ocurrencia de un desastre, etctera.), en
la prctica todos los hitos se dan de forma
simultnea y por lo tanto los procesos de
intervencin deben tambin desarrollarse
idealmente de forma paralela. A continuacin
se ofrece una breve descripcin de cada uno
de los procesos clave o misionales de la GdR,
como paso previo a estudiar su relacin con las
tareas y sistemas de gestin de informacin.
1.4.1 Procesos de gestin del

riesgo de desastres
En el marco conceptual moderno de la gestin
del riesgo, se concibe sta como una estrategia
de intervencin cuya misin ltima es reducir
el riesgo y el impacto de los desastres. Esta
estrategia de intervencin se basara idealmente
1. Generar conocimiento sobre el riesgo de

desastres en sus diferentes mbitos. Se trata
de un proceso que abarca todos los momentos
Figura 4 Procesos de GdR en relacin a los hitos de creacin del riesgo-desastre
5 Se ha utilizado el Vocabulario Controlado sobre Desastres [8] para la clarificacin de algunos trminos, y algunas ideas expresadas en [4]. La nomenclatura de procesos est tomada de [9] y de documentos del
proyecto PREDECAN, entre ellos la referencia ms actualizada [1].
30

En este proceso se incluiran tambin aquellas

tareas de participacin comunitaria, capacitacin
y educacin dirigidas a la prevencin general o
sectorial del riesgo, en relacin con los planes,
normativas y reglamentos mencionados, y
con la necesidad de transmitir a la sociedad la
conciencia del riesgo de desastres y su papel
preventivo.
o fases de la GdR, proporcionando la base para

que los dems procesos puedan intervenir con
conocimiento suficiente sobre los factores del
riesgo. En este proceso se incluiran las tareas
de identificacin y evaluacin del riesgo objetivo
y subjetivo en diferentes escalas, tanto en lo
que concierne a los factores de amenaza como a
los de vulnerabilidad, la monitorizacin efectiva
de los fenmenos amenazantes, el acopio y
difusin de la informacin obtenida y generada
por los sistemas de anlisis y evaluacin, y el
establecimiento de normativas y estructuras
organizacionales adaptadas a la ejecucin de
estas tareas.
3. Reducir el riesgo existente (mitigacin).

Segn el VCD se trata de la:
Ejecucin de medidas de intervencin
dirigidas a reducir o disminuir el
riesgo existente [] Las medidas de
mitigacin o reduccin que se adoptan
en forma anticipada a la manifestacin
de un fenmeno fsico tienen el fin de:
a) evitar que se presente un fenmeno
peligroso, reducir su peligrosidad o
evitar la exposicin de los elementos
ante el mismo; b) disminuir sus efectos
sobre la poblacin, la infraestructura,
los bienes y servicios, reduciendo la
vulnerabilidad que exhiben.
2. Prevenir el riesgo futuro: incluye

aquellas tareas orientadas a evitar que se
generen situaciones de riesgo. Segn el
VCD se trata de:
Medidas y acciones dispuestas con
anticipacin que buscan prevenir nuevos
riesgos o impedir que se desarrollen y se
consoliden. Significa trabajar en torno a
amenazas y vulnerabilidades latentes.
Las tareas a desarrollar para la reduccin de

los riesgos ya identificados tienen muchos
elementos comunes con las tareas preventivas
mencionadas, pues se trata tambin de
establecer planes especficos, y de capacitar y
educar a la sociedad para poder intervenir sobre
los riesgos. En la prctica, no debe preocupar
excesivamente esta posible indefinicin de
algunas tareas (si implican prevencin de un
riesgo futuro o intervencin sobre un riesgo
existente), ya que esto no afecta esencialmente
a la estructura de los sistemas de informacin,
que abordaran ambos componentes de manera
conjunta.
Se incluiran en este proceso tareas

relacionadas con el desarrollo de polticas,
normas y reglamentos que sentaran las bases
fundacionales de un adecuado sistema de
GdR (estructura organizativa, marco legal,
infraestructura y recursos), y seran por
tanto el pilar de todo proceso preventivo.
Igualmente, los planes de desarrollo, y los
mecanismos de financiacin y cooperacin
seran herramientas esenciales para la
prevencin de riesgos. El desarrollo de planes
de ordenacin territorial, planes sectoriales,
reglamentos de construccin, y la creacin
de una infraestructura de datos y capacidad
bsica de anlisis y modelizacin son elementos
importantes tanto para la prevencin de
riesgos como para su mitigacin.
De forma ms precisa, en este proceso

se implementan proyectos de reduccin
31
de la vigilancia de amenazas y de la respuesta

a emergencias, que disponen de sus propios
sistemas de gestin y manejan sus datos
particulares. La monitorizacin de fenmenos y
la preparacin de sistemas de alerta y respuesta
requieren establecer un flujo de informacin
muy eficiente en el tiempo y muy preciso, ya
que la atencin efectiva al desastre depende
de la rapidez y precisin de los datos sobre el
evento y sus circunstancias.
del riesgo, que incluyen la reduccin de

amenazas mediante medidas estructurales y
la reduccin de la vulnerabilidad, con acciones
como reforzamiento de infraestructura,
reasentamientos de poblacin y planes
especficos y sectoriales de reduccin del
riesgo.
4. Preparar la respuesta. Segn el VDC la
preparacin consiste en:
5. Responder (atencin): incluye tareas

de manejo de las emergencias / desastres
y sus efectos. Segn el VCD la atencin
consiste en:
Las capacidades y los conocimientos

desarrollados por los gobiernos, las
organizaciones de respuesta, las
comunidades e individuos para prever
(anticipar / pronosticar) y responder
efectivamente al impacto de casos o
condiciones de emergencia probables,
inminentes o actuales [] Medidas
cuyo objetivo es organizar y facilitar los
operativos para el efectivo y oportuno
aviso, salvamento y rehabilitacin de
la poblacin y la economa en caso de
desastre.
La ejecucin de las medidas necesarias

para salvar vidas humanas, rescatar
bienes y regularizar el funcionamiento
de los servicios, con base en el plan de
emergencia de subprograma de auxilio.
Se tratara de poner en marcha, ante la
ocurrencia de un desastre especfico, protocolos
de respuesta, recursos y logstica preparados
anteriormente, gestionando su desarrollo de
forma adecuada mediante la evaluacin de
daos y necesidades, coordinacin de los
actores involucrados (grupos de respuesta,
donantes, voluntarios, etctera) y ejecutando
acciones urgentes de recuperacin. Por otro
lado se siguen desarrollando las tareas de
otros procesos, focalizndolas sobre el evento
ocurrido: monitoreo (por ejemplo, de sismos
secundarios), informacin pblica y medidas
correctivas inmediatas que pueden ser crticas
tras un desastre.
La preparacin de la respuesta es un proceso

de intervencin dirigido a reducir el impacto
de posibles desastres mejorando los sistemas
de deteccin y atencin a emergencias.
Como instrumentos de esta intervencin se
destacan la elaboracin de informacin ms
precisa y actualizada sobre la distribucin de
riesgo, previendo las reas y comunidades
que pueden ser afectadas, y anticipando los
recursos, medios y sistemas requeridos para
gestionar estos recursos de forma ptima en la
atencin a la poblacin y la economa en caso
de desastre.
6. Recuperar y reconstruir: incluye tareas

que se llevan a cabo despus de ocurrido el
desastre, mediado un cierto tiempo para su
planificacin y preparacin. Segn el VCD, se
trata de:
En el contexto de este informe es importante

subrayar este grupo de tareas de preparacin,
pues junto a las tareas de respuesta estn
asociadas a actores determinados, encargados
32

condiciones de riesgo existentes antes de la

ocurrencia del desastre.
Recuperacin:
Proceso
de
reestablecimiento de condiciones
aceptables y sostenibles de vida
mediante la rehabilitacin, reparacin
o reconstruccin de la infraestructura,
bienes
y
servicios
destruidos,
interrumpidos o deteriorados en el rea
afectada, y la reactivacin o impulso
del desarrollo econmico y social de
la comunidad bajo condiciones de
menor riesgo que lo que exista antes
del desastre. Se debera lograr con
base en la evaluacin de los daos
ocurridos en el anlisis de prevencin
de riesgos y en los planes de desarrollo
econmico y social establecidos.
Se ha destacado tambin, ya que estos

procesos deben compartir con otros la misma
informacin de base y la informacin generada
por el mismo proceso, como es el caso de la
evaluacin de daos, necesaria para tareas
posteriores de reduccin del riesgo.
1.4.2 Actores principales y

flujo de informacin por
procesos
En esta seccin se pretende construir la relacin
existente entre los procesos identificados
en el punto anterior, los principales actores
participantes y el flujo de informacin involucrada.
El flujo de informacin vendr definido por: a) la
naturaleza de los datos generados o transmitidos,
y b) su origen y su destino.
Reconstruccin: Es el proceso de
recuperacin a mediano y largo plazo,
del dao fsico, social y econmico, a
un nivel de desarrollo igual o superior al
existente antes del desastre. Los efectos
de un desastre repercuten tanto social,
econmica como ambientalmente. Por
ello las acciones en reconstruccin
buscan activar las fuentes de trabajo,
reactivar la actividad econmica de
la zona o regin afectada; reparar
los daos materiales en especial en
materia de vivienda y de infraestructura,
incorporar las medidas de prevencin y
mitigacin del riesgo en el proceso de
desarrollo.
Al mismo tiempo, se ir agrupando la informacin

relacionada en conjuntos conexos que apunten
a un sistema de gestin comn, es decir, a la
constitucin de un sistema de informacin
especfico dentro del sistema de informacin
de la GdR general.
Los esquemas construidos en esta seccin se
basan en los procesos reales de gestin del
riesgo analizados durante las entrevistas en
los pases de la Comunidad Andina, pero se ha
extrapolado el anlisis hacia una situacin ideal
que no siempre se da en el contexto actual de
los pases. De esta manera puede concebirse de
forma ms abstracta un sistema de informacin
para gestin del riesgo, de validez genrica, que
se comparar ms adelante con la situacin
concreta en cada pas de la CAN.
Del final de la descripcin anterior resulta

evidente que los procesos de intervencin de
la gestin del riesgo no son excluyentes, ya
que como parte del proceso de recuperacin
y reconstruccin se plantean tambin como
acciones fundamentales la prevencin y
reduccin del riesgo, pues no se pueden
concebir procesos de reconstruccin que se
limiten a devolver la situacin a las mismas
Para mantener cierta simplicidad en los

diagramas, no se mostrarn algunos flujos
33
internos en las entidades o subsistemas, por

ejemplo el almacenamiento interno de datos
histricos o de control/auditoria, aunque se
comentar la funcin de esta informacin
cuando se realice un resumen integrado de
todos los subsistemas.
poltica, identificacin y evaluacin, y en los

aspectos ms estratgicos de las tareas de
educacin y socializacin, preparacin para
la respuesta y reduccin del riesgo. Tambin
en muchos casos se genera en entidades que
no se consideran asociadas directamente a la
gestin del riesgo, como institutos geogrficos,
institutos estadsticos o ministerios de
infraestructuras, pero que sin embargo tienen
un papel muy importante al proporcionar estos
insumos fundamentales.
Conocimiento base y prevencin

Los procesos de generacin de conocimiento
y de prevencin, dados sus objetivos,
manejan informacin de tipo estratgico
(ver 1.3.4), consistente en documentos de
poltica, normativas, planes, programas y
materiales curriculares, instrumentos de
financiacin y transferencia del riesgo, planes y
experiencias de cooperacin, en mapas o datos
georeferenciados relacionados con cartografa
base, ordenamiento territorial y socioeconmico,
anlisis de amenazas y peligros, y estudios de
vulnerabilidad (escenarios de riesgo), y tambin
en bases de datos alfanumricas de contenido
variado, concretamente datos censales e
inventarios de efectos de desastres.
Por su carcter estratgico, la informacin

base no cambia frecuentemente, pero debe
almacenarse de forma fiable y disponer de un
sistema de catalogacin, bsqueda y acceso
adecuados. Esta informacin debe ser oficial,
actualizada y precisa para las escalas en que
vaya a utilizarse.
Se trata en un subsistema diferente los
subprocesos de monitoreo en tiempo real de los
fenmenos, dado que poseen requerimientos
de informacin diferentes y funcionalmente
aparecen ms relacionados con los sistemas
de respuesta.
Esta informacin base es generada (ver Figura

5) por entidades involucradas en las tareas de
Figura 5 Informacin en los procesos de generacin de conocimiento y prevencin

Entidades tcnicocientficas
Entidades Gestin del Riesgo

/ PAD / Defensa Civil
Anlisis de amenazas
y peligros
Polticas y planes
PAD
Planes
desarrollo
Anlisis de vulnerabilidad
Institutos de
Estadstica
Inventarios de desastres
Material informacin
pblica
Ordenamiento
territorial
PAD en currculos
y programas
Planes y experiencias
de cooperacin
Inst. financiacin
y transferencia
Entidades legislativas
y ejecutivas
Entidades
planificacin
Entidades
cooperacin
Entidades
gestin territorial
Entidades
educativas
34
Entidades
financieras

obras estructurales, proyectos de reordenacin

territorial y reasentamiento, materiales y
proyectos de capacitacin comunitaria,
instrumentos de financiacin y transferencia
del riesgo, y proyectos de cooperacin para
mitigacin. Por otro lado, se comparte con los
procesos de conocimiento y prevencin una
serie de datos base como son mapas o datos
georeferenciados relacionados con cartografa,
ordenamiento territorial y socioeconmico,
escenarios de riesgo (a una escala ms
detallada que en el caso de la prevencin), y
tambin bases de datos alfanumricas del
tipo ya mencionado (demografa, vivienda,
socioeconoma e inventarios de desastres).
Como se observa en el diagrama, el flujo de

informacin viene dado por la contribucin
mltiple de los actores al repositorio general
de datos, que a su vez es utilizado tambin
por mltiples instituciones. Estas relaciones
cruzadas (N x N) son difciles de gestionar e
ineficientes si se implementan mediante canales
individuales, por lo que la situacin ideal implica
un sistema compartido de bsqueda y acceso a
la informacin, que se denomina aqu Sistema
de Informacin Base para la Gestin del
Riesgo (la razn por la que aparece un sufijo
a se ver enseguida).
El repositorio de informacin de este sistema,
mostrado en el diagrama, no debe entenderse
como una base de datos centralizada, sino como
una construccin conceptual. En el espritu del
SIAPAD (que sera una primera aproximacin
a este sistema), en una implementacin real
la informacin estara distribuida entre las
entidades responsables, siendo el repositorio
general un catlogo que permite buscar y
acceder a la informacin propia de cada entidad.
Este catlogo central se generara tambin de
forma automtica a partir de los catlogos
especficos de cada entidad.
Como puede verse en la Figura 6, hay una

gran coincidencia entre la forma del flujo
de informacin estratgica de este proceso
y el de los anteriores, con la participacin
del mismo tipo de entidades y el uso de
informacin base similar. Aunque existen
contenidos diferenciados, parece obvio
que el mismo Sistema de Informacin Base
para la Gestin del Riesgo propuesto puede
ser utilizado tambin como mecanismo de
acceso y distribucin de informacin en esta
fase, mientras que se perfila un Sistema de
Informacin Territorial y Planificacin capaz
de manejar escenarios de riesgo y funciones
avanzadas de anlisis espacial aplicadas
especficamente a la prevencin y mitigacin
del riesgo (y como se ver posteriormente,
tambin a la recuperacin).
Adems del acceso de las entidades a la

informacin, se debe tener en cuenta que una
parte de la informacin de este sistema de
informacin puede estar destinada al pblico
en general. Este componente de informacin
pblica existe en todos los sistemas que se
van a describir, y requiere de herramientas
especficas de bsqueda y presentacin de la
informacin.
Monitoreo y preparacin de la
respuesta
Por las razones indicadas anteriormente, en
este anlisis se va a asociar el subproceso de
monitoreo (que en principio se incluy en el
proceso de generacin de conocimiento) con
los procesos relacionados con la respuesta.
Como se ver, existe un flujo de informacin de
Mitigacin
En el caso del proceso de reduccin del riesgo,
se observa el manejo de informacin consistente
en documentos de poltica y planes de
reduccin de riesgo, programas y proyectos de
35
Figura 6 Diagrama de informacin y actores para el proceso de mitigacin
S.I. Gestin
del Riesgo (b)

Institutos de
Estadstica
Informacin de base, soporte tcnico, escenarios de riesgo (escala detallada)

Polticas y planes
reduccin riesgos
Obras
mitigacin
Material informacin
pblica
Reordenacin y
reasentamientos
Capacitacin
comunitaria
Proyectos de reduccin
del riesgo
Inst. financiacin
y transferencia
y ejecutivas
Entidades
planificacin
Entidades
cooperacin
Entidades
gestin territorial
Entidades
educativas
Entidades
financieras
de boletines y alertas. En un primer momento son

las entidades tcnico-cientficas directamente
enlazadas con los sistemas de monitoreo las
que generan estos productos de informacin.
Las entidades de defensa civil, informadas de
la ocurrencia o previsin de eventos, procesan
esta informacin para confirmarla/validarla y
aadir valoraciones complementarias (tales
como estimacin de posibles efectos, activacin
de protocolos, sugerencias de seguridad,
etctera), transformndolas en boletines o
alertas de segundo nivel.
caractersticas particulares entre las entidades

y sistemas que abordan estas tareas.
El subproceso de monitoreo se caracteriza
por la participacin de las entidades tcnicocientficas a cargo de la observacin y anlisis
de diferentes tipos de fenmenos peligrosos (en
la CAN principalmente los hidrometeorolgicos,
geolgicos, oceanogrficos y geofsicos), y el
manejo de informacin que resulta ser crtica
en el tiempo para los modelos de prediccin,
anlisis y confirmacin de eventos en los
sistemas de alerta temprana, que son un tipo
especfico de sistema de informacin para
PAD. Como se ver, en algunos pases existen
ya valores temporales establecidos para el
reporte de emergencias desde que se recibe la
primera seal de un evento.
El subproceso de preparacin incluye

principalmente el manejo de informacin
documental, como planes de emergencia,
protocolos y material de capacitacin,
especfico del tema de respuesta y de inters
para un grupo de entidades concreto, y tambin
escenarios de riesgo que permitan evaluar
las posibles necesidades de intervencin.
Esta informacin no cambia mucho a lo largo
del tiempo, pero su disponibilidad es crtica
y debe ser inmediata para que el sistema de
respuesta pueda utilizarla puntualmente. Otra
informacin bsica para la preparacin de la
Por la misma razn, resulta crtica la fiabilidad

de las lneas de comunicacin, tanto entre
sensores y receptores como en la transmisin
de las alertas y boletines.
En el diagrama de la Figura 7 se muestra como
hay (al menos) dos momentos en la generacin
36

Figura 7 Diagrama de informacin y actores para los subprocesos

de monitoreo y preparacin
Redes sensores y
monitorizacin
Predicciones +
evaluacin impacto
Boletines
Monitoreo
Datos base:
infraestructuras, censos
Institutos de Estadstica,
entidades sectoriales
S.I. Alerta
Temprana
Alertas
S.I. Gestin de la
Respuesta
(preparacin)
y ejecutivas
Planes de emergencia y
contingencia
Protocolos de respuesta
Material capacitacin
para respuesta
Entidades y grupos
de respuesta
Inventarios centros de
reserva
Preparacin
Atencin y recuperacin
Como se ha comentado, los procesos
desarrollados tras los desastres o emergencias
son los de la respuesta o atencin inmediata
a la emergencia, por un lado, los procesos de
recuperacin y reconstruccin, a ms largo
plazo.
respuesta (cartografa, infraestructuras) se

podra tomar del sistema de informacin base
para la gestin del riesgo, asumiendo que
todos estos subsistemas estarn idealmente
interconectados.
En este subproceso aparece tambin la
necesidad de gestionar bases de datos de
inventarios de recursos (por ejemplo de
centros de reserva o almacenes adelantados,
pero tambin otros bienes o elementos de
soporte distribuidos por el territorio). Esta
gestin se debe realizar de forma coordinada
entre la fase de preparacin y la de respuesta
propiamente dicha, en la que estos recursos
van a utilizarse.
En el caso de la respuesta, aparecen de nuevo

tareas y flujos de informacin que son crticos en
el tiempo, ya que de una respuesta gil depende
en muchos casos la reduccin del impacto de
los eventos, incluyendo vidas humanas. Para
ello los planes, rdenes y acciones se deben
realizar con prontitud y con disponibilidad de
informacin actualizada.
37
Figura 8 Diagrama de informacin y actores para respuesta y recuperacin

Respuesta
S.I. Gestin
del Riesgo)
S.I. Gestin de la
Respuesta
(Atencin)
Reporte y registro de
emergencias
Inventarios de
desastres
Coordinacin de la
respuesta
Gestin albergues,
centros de reserva
Institutos de Estadstica
Datos base: demografa,

vivienda
Entidades sectoriales
Datos base:
infraestructura
Entidades y grupos
de respuesta
EDAN
S.I. Gestin del

Riesgo (c)
Recuperacin
Informacin base: demografa, vivienda, infraestructura EDAN

Polticas y planes
recuperacin
Obras
recuperacin
Material informacin
pblica
Capacitacin
comunitaria
Reordenacin
Proyectos de
recuperacin
Inst. financiacin
de recuperacin
y ejecutivas
Entidades
planificacin
Entidades
cooperacin
Entidades
gestin territorial
Entidades
educativas
Entidades
financieras
reportes de emergencia y la evaluacin de

daos, que involucran a diferentes entidades
y cuya integracin adecuada es muy
importante.
Adems de las entidades que hayan podido

proporcionar informacin base durante la
fase de preparacin o tras la emergencia, las
instituciones usualmente involucradas en este
proceso son las de defensa civil / PAD y los
grupos de respuesta, a veces articulados en
estructuras ejecutivas como los COE o comits
en diferentes niveles territoriales.
Los procesos de recuperacin y reconstruccin

compartiran con la gestin de la respuesta la
necesidad de gestionar ciertas bases de datos.
Por ejemplo, los reportes de emergencia,
completados con una evaluacin de los daos
exhaustiva (diferente a la evaluacin inicial
inmediatamente posterior a la emergencia)
que servira como base para gestionar las
reclamaciones de daos, concesin de crditos
y planear otros mecanismos de financiacin
para la recuperacin.
Los flujos de informacin son, por tanto,

parecidos a los del proceso de preparacin,
pero ms intensos en actividad. Se comparte
tambin con la preparacin la gestin de
inventarios de recursos, pero aparecen
algunas tareas exclusivas de la fase postdesastre, como la generacin y gestin de
38

1.4.2 Integracin de sistemas

de informacin: Visin
general
En un contexto ms amplio, los inventarios de

efectos actualizados en el proceso de respuesta
serviran como base para el dimensionamiento
y planificacin de proyectos de recuperacin, y
tambin de proyectos de reduccin de riesgos.
Del anlisis anterior se extrae en esta seccin

una visin general de la construccin de un
sistema de informacin que abarca todos los
procesos de gestin del riesgo, y que aparece
resumida en la Figura 9.
Los procesos de recuperacin comparten

con los procesos de atencin y reduccin de
riesgos la caracterstica de que sus flujos de
informacin no son crticos en el tiempo, pero
manejan un gran volumen de informacin
documental y georeferenciada que debe ser
accesible y estar correctamente catalogada.
Estos procesos comparten tambin buena
parte de su informacin base (normativas,
cartografa, infraestructuras, censos) y de los
escenarios de riesgo a diferentes escalas como
gua de planificacin de las actuaciones. Por
esta razn, parece razonable considerar que
estos procesos deben ser abordados dentro
de un mismo Sistema de Gestin Territorial y
Planificacin dotado de una fuerte conexin con
el Sistema de Informacin Base para la Gestin
del Riesgo ya considerado.
Debe aclararse en este punto que la expresin

integracin de sistemas de informacin se usa
aqu en el sentido de que los diferentes sistemas
comparten datos y mensajes de manera efectiva
(por ejemplo, a travs de servicios web), sin
necesidad de que deban instalarse de forma
conjunta en ninguna institucin central.
Aunque la integracin fsica de los sistemas
es ciertamente posible, una opcin ms
probable y flexible es el desarrollo de puntos
de acceso y aplicaciones comunes que
aprovechen la funcionalidad e informacin
propia de cada sistema. sta ha sido la
Figura 9 Diagrama general de un sistema de informacin para la gestin del riesgo

Sistema de Informacin Base
Sist. Pronstico
y Alerta
Sistema Informacin Pblica

Datos base (cartografa, estadstica, normatividad)
Escenarios de
riesgo e impacto
Sistemas
monitoreo
S.I. Gestin de la
Respuesta

Prevencin
Mitigacin
Recuperacin
39
aproximacin seguida en la integracin de la

red de Bibliotecas Virtuales BiVa-PaD- y el
portal GEORiesgo, bajo la arquitectura del
SIAPAD. Los servidores de ambos sistemas de
informacin estn fsicamente separados, y el
portal web de GEORiesgo sirve como punto de
acceso nico a toda la informacin de ambos
sistemas, aunque BiVa-PaD mantiene tambin
sus propios portales web.
contar con mecanismos de bsqueda y acceso

al pblico y los medios de comunicacin,
que sern controlados o separados del
acceso institucional cuando sea necesario.
Especialmente importante en este subsistema
de informacin pblica es la notificacin de
alertas y publicacin de boletines, que se
describen despus.
La posibilidad de difundir informacin
directamente al pblico, incluyendo alertas
y boletines, tiene la ventaja de comunicar
rpidamente informacin oficial que puede as
ser utilizada por los medios de comunicacin
para ofrecer datos fiables en lugar de utilizar
otras fuentes menos precisas.
Sistema de Informacin Base para la

Gestin del Riesgo
Como se ha ido discutiendo durante los puntos
anteriores, existen una serie de procesos que
manejan flujos de informacin que no resultan
crticos en el tiempo, en los que se accede a
informacin documental y georeferenciada
almacenada en bases de datos o distribuida
mediante servicios web.
Se ha comentado antes la importancia de

que la informacin pblica venga definida
por una poltica de responsabilidad clara, a
ser posible con una nica fuente, o al menos
con una coordinacin de todas las fuentes,
previniendo posibles contradicciones que
disminuyen la confianza pblica en los sistemas
e instituciones.
Desde este punto de vista, un sistema que

disponga de la capacidad de catalogar y
acceder a informacin distribuida entre
diferentes instituciones y niveles territoriales
puede gestionar la informacin necesaria
para los procesos de prevencin, mitigacin y
recuperacin, tal como han sido descritos.
Sistema de Monitoreo, Pronstico y

Alerta Temprana
Se trata de sistemas de informacin con
unos requerimientos muy claros: obtener
medidas actualizadas que permitan vigilar
el comportamiento de los fenmenos
amenazantes, analizar estas medidas para
pronosticar el posible comportamiento de
los fenmenos y generar en su caso alertas
fiables con un margen de tiempo suficiente
para responder adecuadamente a un evento
previsto o ya sucedido.
Este sistema contara con un catlogo de

datos base tiles para los diferentes procesos,
constituido tanto por informacin documental
como alfanumrica y georeferenciada,
distribuida o replicada en algunos casos por
motivos de seguridad. Sobre estos datos
bsicos se gestionaran tambin los productos
de informacin especficos para los procesos
de gestin del riesgo.
Una buena parte de esta informacin sera
accesible al pblico en general, con la notable
excepcin de servicios de datos cuyo uso
masivo podra provocar problemas de seguridad
y rendimiento. Por lo tanto, el sistema deber
La validacin de la informacin en el caso

del pronstico o deteccin de eventos suele
llevar tiempo (el coste de una falsa alarma es
demasiado grande en trminos econmicos y
40

sobre todo de credibilidad). Esto hace difcil

generar informacin veraz con prontitud. La
mejora de los sistemas de monitorizacin,
transmisin de datos, anlisis y pronstico
debera
incrementar
notablemente
la
velocidad de los sistemas de alerta temprana,
e incrementar correspondientemente su
valoracin por el pblico6.
sistemas pueden generar mapas y reportes

a las escalas adecuadas para tomar acciones
a corto plazo (respuesta) o a ms largo plazo
(prevencin, mitigacin y recuperacin). Los
productos generales de estos escenarios deben
ser puestos a disposicin del sistema base para
que sean accesibles y utilizables desde los otros
subsistemas de informacin.
En las visitas a las instituciones de la CAN se

han observado algunos casos recientes que
muestran que las mejoras ya en marcha en estos
sistemas han incrementado considerablemente
la efectividad de la respuesta, la capacidad de
salvar vidas humanas y de evitar otros efectos
adversos.
Sistema de Informacin para la

Preparacin y Gestin de la Respuesta
Este sistema incluye el subsistema de
preparacin (pre-desastre) y el subsistema de
atencin (post-desastre) a las emergencias.
Como se ha descrito, estos dos subsistemas
comparten entidades participantes y deben
gestionar similar informacin base y bases de
datos especficas.
Sistema de Construccin de
Escenarios de Riesgo
Los sistemas de informacin geogrfica
contienen funciones de anlisis espacial
(geoprocesamiento) que permiten construir
modelos complejos de estimacin probabilstica y
determinista del riesgo. Utilizando la informacin
de monitoreo, pronstico y los datos base sobre
el territorio y los factores de vulnerabilidad, estos
Sistema de Informacin Territorial y

Planificacin
Mediante el uso de herramientas especializadas
(SIG, modelo de anlisis espacial) estos
sistemas aplican el conocimiento disponible
sobre el territorio y sus escenarios de riesgo
para la produccin de planes y proyectos que
Figura 10 Herramienta de visualizacin de escenarios de riesgo

en el proyecto CAPRA
6 Actualmente, solamente la toma de datos de ciertos sensores y su transmisin a la entidad gestora pueden llevar varias horas.
41
deberan idealmente contar con un mdulo de

auditora y seguimiento que almacene datos
histricos sobre el funcionamiento de los
procesos correspondientes, por ejemplo, datos
sobre la ejecucin de proyectos, sobre cambios
en usos del suelo, en variables socioeconmicas,
en indicadores de amenazas o vulnerabilidad,
eventos significativos detectados, emergencias
atendidas, tiempos de respuesta, etctera.
prevengan y mitiguen el riesgo de la poblacin y

los bienes, mediante una ordenacin territorial
y desarrollo adecuados, o lleven a cabo la
recuperacin de zonas afectadas.
Sistema de Seguimiento y Control
El objetivo de estos sistemas sera recoger
indicadores y resultados de los diferentes
procesos de gestin del riesgo, para comprobar
la eficacia (grado de cumplimiento de objetivos)
y eficiencia (uso adecuado de los recursos
disponibles) de las polticas, programas
y proyectos de prevencin y atencin de
desastres, permitiendo el seguimiento de estas
acciones en tiempo real y de forma cuantitativa.
En resumen, se trata de gestionar la informacin
de control descrita en 1.3.4. El desarrollo de
este sistema respondera tambin al mandato
del subprograma 1.4.3 de la EAPAD: Promocin
del desarrollo de mecanismos de control y
de rendicin de cuentas en diferentes niveles
territoriales, en relacin con la reduccin del
riesgo y la atencin de desastres.
Estos datos de seguimiento deberan ser

mostrados a los tomadores de decisiones (y
al pblico en general en algunos casos) en
representaciones que faciliten su interpretacin,
como grficos y mapas interactivos, cuadros de
mando o dashboards, y alimentar mdulos de
anlisis que extraigan indicadores de nivel superior
y detecten tendencias a medio y largo plazo.
Integracin de sistemas de
informacin
Los subsistemas de informacin propuestos
para cada subproceso, definidos siguiendo
criterios de afinidad (tipo de informacin,
contenido y actores participantes), se benefician
enormemente cuando estn interconectados
Aunque no se ha detallado en cada diagrama

individual, todos los subsistemas de informacin
Figura 11 Ejemplo de dashboard para un sistema de seguimiento
42

Las mismas consideraciones se aplican a la

informacin pblica generada por el sistema
de atencin a emergencias tras la ocurrencia o
previsin de un evento (por ejemplo, informacin
sobre planes de evacuacin en marcha).
en un sistema general. El carcter de las

entidades de defensa civil / gestin del riesgo
/ PAD como punto focal de los procesos
se confirma claramente, al aparecer como
actores principales o relevantes en todos los
subsistemas, y resulta evidente que la mxima
interconexin entre estos sistemas facilitara
mucho su trabajo.
Los sistemas de gestin de la respuesta

se integraran o comunicaran tambin con
el sistema general de gestin al compartir
muchos productos de informacin base y
otros datos como inventarios de recursos/
donaciones o informacin sobre proyectos que
combinan aspectos de preparacin, prevencin
y mitigacin. Se ha comentado ya que los
procesos de respuesta aportan reportes de
emergencias, daos y otros efectos, que son
tiles para la recuperacin y la reduccin de
riesgos, y que por tanto conviene que sean
catalogados y accesibles desde un sistema
general de gestin.
La necesidad de un flujo de informacin entre

los sistemas de alerta temprana y la gestin
de la respuesta es evidente, pues el primero
suministra los datos iniciales para la activacin
de varios procedimientos y protocolos del
segundo. Todava son posibles muchas mejoras
en esta conexin.
Los sistemas de alerta temprana deben ofrecer
tambin algn tipo de informacin pblica
en forma de alertas o boletines dirigidos a
los medios de comunicacin y sociedad civil.
Aunque cada sistema puede ofrecer esta
informacin pblica de forma directa, es
tambin beneficioso integrar las diferentes
alertas y boletines en un sistema nico. Este
mecanismo ofrece la conveniencia de un punto
de acceso sencillo que resume la informacin
disponible y puede redistribuirla de forma
integrada a receptores diversos. Adems, en el
caso de que existan diferentes fuentes, pueden
mostrarse todas ellas juntas para que el pblico
pueda compararlas y complementarlas.
Por ltimo, al igual que en el caso de la

informacin pblica, cada sistema particular
de informacin puede tener sus propios
mecanismos de auditora y seguimiento, que
permitan optimizar los procesos gestionados por
el sistema mediante la comparacin de objetivos
con los resultados obtenidos, y el estudio de
indicadores de eficiencia. Sin embargo, por
las mismas razones, estos sistemas de control
pueden tener un valor aadido cuando sus
salidas se integran en un punto nico de consulta
que permite cruzar todos los indicadores en una
visin general del estado del sistema de gestin
de riesgo para diferentes unidades territoriales.
Es ciertamente un objetivo que puede ser difcil
de conseguir en la prctica, pero que como meta
ideal tiene un valor indudable para la prevencin
y atencin de desastres, ya que permitira a los
tomadores de decisiones y polticos evaluar
los beneficios o desventajas de programas
y polticas, apoyando stos sobre mejores
indicadores objetivos.
Si este mecanismo integrado de alertas

est a su vez unido adecuadamente a un
sistema de informacin pblica general
sobre desastres (en el sistema base de
gestin de riesgo), los usuarios tendran la
posibilidad de consultar otra informacin
pblica relacionada, como normativa, material
divulgativo, mapas relacionados con las alertas
o pronsticos, etctera, consiguindose una
visin y conocimiento mucho ms completos.
43
Figura 12 Flujos crticos en el tiempo, relacionados con la respuesta a emergencias

Datos
sensores
S.I. Alerta
Temprana
Reportes
emergencia
Grupos de defensa civil

y respuesta
Anlisis y
prediccin
Evaluacin de
escenarios y toma
de decisiones
Alertas y boletines
primarios
Alertas y boletines
enriquecidos
S.I. Base para

Gestin
del Riesgo
S.I. Pblica
Datos base
para
respuesta
S.I. Gestin de
la Respuesta
Sociedad
civil
S.I. Datos base
El flujo crtico de respuesta

La Figura 12 muestra el flujo de informacin
relacionado con la capacidad de detectar,
evaluar y responder a emergencias y desastres
de una forma rpida.
El sistema de anlisis y prediccin puede generar

alertas y boletines primarios (se refieren a
los datos brutos originales del fenmeno), y
que se transmiten a las entidades encargadas
de la gestin de la respuesta, y posiblemente
tambin a un sistema de informacin pblica.
Posteriormente, las alertas primarias pueden
contrastarse con otras fuentes de informacin,
y aadirse datos sobre los posibles daos,
zonas afectadas, recursos para abordar la
emergencia, etctera.
El flujo crtico comienza en los sistemas

de sensorizacin y monitoreo, que deben
de transmitir informacin a los mdulos
de anlisis, prediccin y construccin de
escenarios de riesgo. stos deben decidir en el
tiempo ms corto posible si los datos reflejan
la existencia o posibilidad de un evento al que
haya que responder, y cules son sus posibles
impactos.
Como se ver posteriormente, en cada pas

existen flujos de informacin bien definidos
para cada uno de los tipos de amenazas,
con instituciones especficas que se ocupan
de cada tipo de fenmeno y cuentan con sus
propias redes de monitoreo. Sin embargo,
queda bastante trabajo por hacer para que la
informacin especfica del evento se combine
con otros datos que cualifiquen su importancia,
posibles efectos, recursos necesarios para
la respuesta y su disponibilidad, es decir,
falta aadir bastante valor en la cadena de
informacin para que las entradas del sistema de
alerta temprana sean ms tiles en el contexto
de un sistema de respuesta a emergencias.
El proceso de anlisis puede comenzar tambin

ante un reporte de emergencia enviado por una
entidad responsable de la vigilancia y atencin
de desastres, normalmente en el nivel local.
Estos reportes normalmente seran enviados a
una entidad regional o nacional (dependiendo de
la gravedad del incidente), pero en algn caso
(por ejemplo, si se trata de una observacin
de un fenmeno volcnico) podra enviarse
directamente a una entidad tcnico-cientfica
encargada de su anlisis.
44
2. Posibilidades
generales
de integracin
y extensin
de los sistemas
de informacin

2. Posibilidades generales de integracin y

extensin de los sistemas de informacin
aportaciones sustantivas del SIAPAD a los

productos de informacin disponibles para
la gestin del riesgo en la CAN.
Portales de acceso a los servicios de
informacin mencionados. Los portales
nacionales de la red BiVa-PaD permiten
el acceso a las fichas bibliogrficas y los
documentos digitalizados en los servidores
nacionales. Por su parte, el portal
DesConsultar permite el acceso a la base
de datos DesInventar y la construccin
de tablas, grficos y mapas. El portal
GEORiesgo sirve de interfaz de bsqueda,
mediante mtodos pensados para la gestin
del riesgo, sobre los catlogos recopilados
en los nodos nacionales, y permite el acceso
y visualizacin de la informacin publicada
por las instituciones y las bases de datos
BiVa-PaD y DesInventar. Todos estos
portales son de acceso pblico.
n esta segunda parte se discuten en

trminos genricos las posibilidades de
mejora de los sistemas de informacin
para gestin del riesgo en la CAN, y la forma en
que el SIAPAD y los sistemas existentes pueden
contribuir a ello, detallando qu estndares y
funcionalidad adicional seran de inters.
2.1 Alcance actual del SIAPAD

El Sistema de Informacin Andino para la
Prevencin y Atencin de Desastres se plantea
tecnolgicamente como una Infraestructura
de Datos Espaciales orientada a la gestin del
riesgo. Se pueden distinguir tres componentes
tecnolgicos bien diferenciados del SIAPAD:
Protocolos
estndar
y
servidores
apropiados para que las instituciones
publiquen en lnea documentos, mapas y
catlogos de metadatos. Los productos de
informacin publicados en estos servicios
interoperables se han consensuado
y priorizado con las instituciones. La
publicacin de estos servicios conforma
una red de informacin abierta y accesible
desde diferentes sistemas de informacin.
Los nodos nacionales del SIAPAD recogen
automticamente las fichas de metadatos
de todas las instituciones de cada pas, en
las que estn catalogados sus productos, y
publican servicios de bsqueda estndar a
nivel nacional que permiten acceder a ms
de 5000 productos de informacin en la
Comunidad Andina.
Bases de datos especficas relacionadas
con la gestin del riesgo: las bases de datos
documentales de la red BiVa-PaD y la base
de datos de inventarios de desastres del
proyecto DesInventar. En ambos casos
se dispone adems de herramientas para
la introduccin de la informacin en estas
bases de datos. Estos proyectos son
Si se considera el sistema de informacin

para la GdR ideal resumido en la Figura 9, la
pregunta sera qu parte de este sistema cubre
actualmente el SIAPAD y qu elementos sera
necesario integrar o completar para que junto
a otros sistemas existentes se cubrieran de
forma ms completa las necesidades de gestin
de informacin. La Figura 13 representa de
forma grfica la respuesta a la primera de estas
preguntas.
La red de informacin establecida por el
SIAPAD mediante los protocolos y servicios
estndar publicados por las instituciones
generadoras de informacin se adapta muy
bien a las necesidades del Sistema Base
para la Gestin del Riesgo, implementndolo
mediante una arquitectura distribuida entre
las diferentes entidades, que custodian y
gestionan los datos. Estos protocolos permiten
que cualquier institucin que los utiliza puedan
aportar informacin al sistema, y tambin
47
Posibilidades generales de integracin

y extensin de los sistemas de informacin
Figura 13 Alcance del SIAPAD como Sistema Base para la Gestin del Riesgo
Sistema de informacin alertas pblicas
Sist. Pronstico
y Alerta
Portal
DesInventar
Portales
BiVa-PaD
Portales GEORiesgo
B.D. Inventario
Desastres
B.D. Red
BiVa-PaD
Servicios catlogo CSW

Institucionales y nacionales
Datos base (servicios WMS, MFS, enlaces S.I.)
SIAPAD
Escenarios de
riesgo e impacto
Sistemas
monitoreo
S.I. Gestin de la
Respuesta

Prevencin
Mitigacin
Recuperacin
Otro componente que se encuentra ya

integrado en SIAPAD es el subsistema de
informacin pblica, en la forma de los portales
web pblicos que se han comentado. En
realidad, toda la informacin recolectada de
los catlogos institucionales hacia los nodos
nacionales del SIAPAD es informacin accesible
pblicamente, es decir, no existe por el momento
en el SIAPAD manejo de informacin con uso
restringido. Los portales GEORiesgo son la
base de este sistema de acceso, pues cuentan
con mtodos de bsqueda que permiten el uso
de los procesos, temas, roles, tareas, preguntas
y trminos, as como sinnimos especficos de
buscar y acceder a la informacin de cualquier

entidad mediante los servicios de catlogo.
No existe actualmente en la CAN ningn
otro sistema de informacin especfico para
la gestin del riesgo que pueda cumplir
con este papel, aunque s existe una gran
sinergia con las Infraestructuras de Datos
Espaciales Nacionales, pues ambas redes de
informacin son perfectamente compatibles
y se refuerzan mutuamente al basarse en
los mismos estndares. Las IDE nacionales
tienen una orientacin funcional genrica,
no especfica para la gestin del riesgo,
pero pueden apoyar la capacidad de acceso
a datos base y fomentar el desarrollo y
capacidades de las instituciones. De hecho,
en los catlogos SIAPAD (como parte de las
IDE nacionales) ya se encuentran disponibles
buen nmero de datos base para la gestin
del riesgo, como cartografa, mapas de
amenazas y riesgo, y un gran volumen de
informacin documental.
Respecto a los contenidos, es evidente que

los productos de informacin actualmente
disponibles no cubren todo el espectro temtico
de la gestin del riesgo, y quedan muchos
huecos por cubrir. Sin embargo la discusin
en este documento no va a centrarse en los
contenidos, sino en aspectos tecnolgicos
48

forma digital original. Cuando una aplicacin

cliente consulta un servicio de mapas7, obtiene
una imagen generada a partir de los datos
georeferenciados originales, y si utiliza la
herramienta de informacin8 puede obtener
a partir de una localizacin en el mapa- los
valores tabulares correspondientes a un objeto
individual (por ejemplo, el nombre y estado de
un volcn sobre cuya posicin se ha pulsado
con el ratn), pero mediante este tipo de
servicio no pueden descargarse registros de
datos completos, ni siquiera para una zona
limitada, ni tampoco obtenerse la geometra de
los objetos.
y funcionales que quedaran por abordar en

el desarrollo de un sistema de informacin
completo para la gestin del riesgo, aspectos
que se tratarn en los siguientes puntos.
2.2 Requerimientos
adicionales para el SIAPAD
como Sistema Base para la
Gestin del Riesgo
En este apartado se plantean cules son las
funcionalidades de las que todava carece
el SIAPAD para poder cumplir con los
requerimientos esperados del Sistema Base
para la Gestin del Riesgo, tal como ha sido
definido en la Parte 1 del documento.
Por el momento la nica forma de acceder a

datos en bruto es a travs de enlaces directos
a archivos disponibles en una direccin web
pblica (URL). Estas direcciones URL se
indican en la ficha de metadatos que los
portales pblicos como GEORiesgo pueden
buscar y acceder para descargar el archivo
desde el navegador web mediante un enlace
(ver Figura 14).
2.2.1 Servicios de publicacin

de datos
Una funcionalidad importante que no se
encuentra por el momento disponible en el
SIAPAD es el acceso mediante servicios web
a datos tabulares o georeferenciados en su
Figura 14 Acceso directo a archivos en la pgina de resultados de GEORiesgo
7 Utilizando el mtodo GetMap del servicio estndar ISO/OGC Web Map Service (WMS).
8 Que opera mediante el mtodo GetFeatureInfo del servicio WMS.
49

georeferenciados, incluyendo la geometra

de los objetos (normalmente puntos, lneas
o polgonos), y los campos de informacin
asociados. El servicio WFS tiene las siguientes
ventajas:
Muchas instituciones han publicado documentos

en formatos PDF, Word, etctera, de esta
manera. No existe restriccin alguna sobre el
formato de los archivos publicados, y es posible
publicar tablas de datos en formato de hoja de
clculo, o datos georeferenciados en un formato
adecuado como los archivos de tipo shape.
Permite limitar la peticin de datos a un

rea geogrfica especfica (delimitada
por coordenadas espaciales mximas y
mnimas).
Permite limitar la peticin de objetos a
aquellos que cumplan una cierta condicin9,
por ejemplo, obtener todas las provincias en
las que la poblacin es mayor de un cierto
valor.
Permite limitar el nmero de objetos que
pueden transmitirse, evitando sobrecargas
del servicio. Sin embargo estos lmites
pueden evitar que se lleguen a obtener
todos los objetos requeridos, y aqu se
plantea un posible problema.
Los datos obtenidos con WFS estn en un
formato estandarizado como GML, archivos
shape o archivos de texto como CSV.
Sin embargo, esta descarga directa de archivos

no es la forma ms conveniente de acceso a
datos en una red de informacin tipo IDE, al
menos por las siguientes razones:
La interoperabilidad resulta difcil, ya que
requerira imponer un acuerdo sobre los
formatos, sistemas de referencia y otras
propiedades de los archivos para tablas y
datos georeferenciados, de manera que
todas las aplicaciones que accedan a ellos
sean capaces de utilizarlos correctamente.
Para datos de gran volumen, resulta inviable
poner un archivo de gran tamao disponible
para su descarga. Es posible dividir un
archivo grande en pedazos ms pequeos,
pero no resulta fcil para las aplicaciones
cliente encontrar automticamente el
pedazo (o pedazos) adecuados para sus
necesidades, y se requiere un proceso de
bsqueda manual.
Muchas instituciones no desearn poner
a disposicin pblica o de otras entidades
el conjunto completo de sus datos, pero
pueden aceptar descargas parciales de
conjuntos limitados, si disponen de control
sobre cmo se realizan estas descargas.
Servicio web estndar para acceso a

coberturas (rster)
Otro servicio web que podra ser interesante es
el Web Coverage Service (WCS), que permite
acceder a datos de tipo rster georeferenciados,
normalmente imgenes satelitales y modelos
digitales del terreno, y que podra aportar
informacin importante para ciertos tipos de
anlisis. Por ejemplo, las imgenes satelitales
pueden ser utilizadas para detectar eventos
meteorolgicos, caractersticas del uso del
suelo, vegetacin o realizar estudios que
involucran la morfologa del terreno como
los de riesgos de inundacin. Sin embargo,
normalmente las entidades tcnico-cientficas
ya tienen acceso a esta informacin desde
otras fuentes y realizan internamente estos
anlisis, por lo que desde el punto de vista de

objetos geogrficos (features)
La solucin habitual para superar las dificultades
descritas es usar un servicio web estndar
para la consulta de datos. El ms utilizado
en el contexto de las IDE es el Web Feature
Service (WFS) que permite obtener datos
9 Ver, por ejemplo, http://mapserver.org/ogc/filter_encoding.html
50

la gestin del riesgo seguramente tiene ms

valor, en general, acceder a la informacin ya
procesada por las entidades que a los datos
rster en bruto.
proporciona mdulos de software para publicar

servicios web que permiten la conexin con sus
bases de datos, pero no existe un consenso
para publicar un servicio de validez general.
En el caso de que un proceso de anlisis

especializado fuera de inters para otras
entidades y procesos, existe la posibilidad,
como se ver ms adelante, de publicar este
proceso de anlisis como un servicio web,
evitando tener que replicar el anlisis mismo en
diferentes implementaciones.
De hecho, existen algunos desarrollos de

servicios web para conectarse a bases de
datos de forma genrica, pero ninguno de estos
prototipos tiene una implantacin comercial o ha
sido propuesto como estndar internacional.
Una notable excepcin a la ausencia de
estndares para el acceso a datos tabulares
es la iniciativa Statistical Data and Metadata
Exchange (SDMX10), un esfuerzo comparable
a las iniciativas de estandarizacin OGC/ISO
para datos espaciales. Como fruto de esta
iniciativa han surgido formatos de intercambio
de datos y metadatos basados en XML, y
tambin la especificacin de un servicio web de
acceso a un repositorio de datos y metadatos
estadstico (registro SDMX).

datos tabulares y estadsticos
Un tercer tipo de datos que pueden ser
importantes dentro de la gestin del riesgo son
los tabulares del tipo encontrado en las bases
de datos censales, de reportes de emergencias,
inventarios, etctera.
Sin embargo, sorprendentemente, no existe
ningn estndar para acceder a datos tabulares
genricos a travs de un servicio web de la
misma manera que existe WFS para acceder a
datos espaciales. Las razones de esta ausencia
tienen que ver con el mayor rendimiento que
se obtiene accediendo directamente a la
base de datos sin pasar por un servicio web.
Sin embargo, el acceso directo tiene otros
inconvenientes:
Los estndares SDMX tienen cierta

complejidad conceptual y de implementacin.
Afortunadamente, existen algunas herramientas
y repositorios de ejemplo, e incluso muchas
de ellas, como las desarrolladas por Eurostat,
son de cdigo abierto y podran ser utilizadas
libremente.
Una posible alternativa al desarrollo y uso
de herramientas basadas en el estndar
SDMX sera desarrollar un servicio web para
acceso a datos que residan en la herramienta
REDATAM11. Se trata de una suite de
aplicaciones para la creacin, procesamiento
y anlisis de datos estadsticos que tiene ya
mdulos disponibles para crear aplicaciones
web. REDATAM se encuentra desplegada en
todos los Institutos Nacionales de Estadstica
de la Comunidad Andina, y por tanto constituye
una excelente base para desplegar servicios
Las conexiones se realizan a travs de

puertos que pueden estar cerrados por un
firewall.
No existe un mecanismo genrico que sirva
para conectar con cualquier base de datos
desde cualquier entorno, sino que cada
plataforma de desarrollo (.Net, Java) ha
desarrollado su propio mecanismo.
Adems del acceso directo, cada vendedor
de bases de datos (Oracle, IBM, etctera)
10 Se puede encontrar abundante informacin en el sitio web www.sdmx.org

11 Ver detalles en http://www.eclac.org/redatam/. Esta herramienta est desarrollada por el CELADE: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa.
51

comunes en la subregin. Podra desarrollarse

con gran facilidad un mdulo adicional para
publicar sus opciones de acceso a datos en
forma de un servicio web.
Una aproximacin parecida (el enlace de tablas)

se ha utilizado ya en el proyecto DesInventar
para la publicacin de servicios de mapas WMS
a partir de la base de datos de inventarios de
desastres.
La ventaja de usar REDATAM sera su facilidad

de desarrollo (en el caso de que se dispusiera
de ayuda de su equipo desarrollador) y
la experiencia previa de los INE con esta
herramienta. La desventaja principal sera que
no se tratara con un servicio estndar.
En cualquier caso, es importante contar con

la posibilidad de publicar servicios de datos
dentro de la arquitectura del sistema base de
gestin de riesgo, pues esto permitira realizar
verdaderos procesos de anlisis espacial
de forma automatizada, sin necesidad de un
operador humano que interprete visualmente
la superposicin de capas en un mapa.
Una tercera alternativa para la publicacin

de datos estadsticos y datos tabulares en
general sera enlazar las tablas de datos con
geometras georeferenciadas y publicarlas en
forma de servicio de datos WFS. Esta opcin
es especialmente til porque sera compatible
con la arquitectura y herramientas actuales del
SIAPAD, y permitira el anlisis espacial de los
datos estadsticos, que es seguramente lo que
en ltima instancia se pretende.
La decisin sobre el mecanismo ms adecuado

para publicar estos servicios debera tomarse
en coordinacin con los INE y la Secretara
General de la Comunidad Andina dentro de una
poltica general en la subregin, de manera que
la red de informacin establecida para la gestin
de riesgos siga reforzndose mutuamente con
Figura 15 Datos del proyecto DesInventar publicados como servicio de mapas WMS
52

otras iniciativas de interoperabilidad y sistemas

de informacin.
Implementar estas opciones requiere adems

de algunos desarrollos adicionales, tanto
en los servidores que publican los datos,
como en las aplicaciones cliente (como el
portal GEORiesgo). Al no ser estndares los
mecanismos de securizacin, otras aplicaciones
no adaptadas (por ejemplo, sistemas GIS) no
seran capaces de acceder a estos servicios.
Securizacin de servicios web

para datos
Un aspecto importante relacionado con
los servicios de datos es la posibilidad de
publicar versiones seguras de los servicios,
es decir, mecanismos que impidan el acceso
a los datos de personas no autorizadas. La
decisin sobre securizar los servicios o dejarlos
completamente pblicos est relacionada con
la naturaleza de los datos y la poltica de las
instituciones correspondientes. Saber que
existe esta posibilidad puede convencer a
algunas entidades de permitir el acceso a
sus datos a aquellos usuarios que hayan sido
autorizados para ello.
2.2.2 Servicios de mapas

parametrizables
Aunque los servicios de mapas WMS no permiten
disponer de los datos en bruto para realizar un
verdadero proceso de anlisis espacial, s tienen
algunas opciones que permiten a los usuarios
del servicio seleccionar ms precisamente
qu informacin se representa en el mapa y
en qu forma se realiza esta representacin
(la simbologa). Aunque estas opciones no
permiten tantas posibilidades de anlisis, s
dotan de mucha ms capacidad informativa a
los servicios de mapas.
Existen varias formas de securizacin de

servicios12, pero desgraciadamente por el
momento ninguna de ellas se ha impuesto como
un claro estndar.
Figura 16 Seleccin de dimensiones y valores en un servicio de mapas WMS

desde el Sistema de Informacin Geogrfica gvSIG
12 Un ejemplo de mecanismo de autentificacin bastante prometedor puede encontrarse en http://52north.org/maven/project-sites/security/.
53

Figura 17 Seleccin de dimensiones y valores en la aplicacin DesConsultar online
Por el momento, estas posibilidades no se

estn aprovechando en la red SIAPAD, porque
los servicios existentes no hacen uso de ellas,
as como tampoco el portal GEORiesgo est
preparado en su versin actual para utilizarlas.
Edad, etctera. El usuario del servicio podra

seleccionar valores o intervalos para cada una
de estas variables, creando un mapa con los
datos correspondientes a un determinado ao,
gnero y rango de edades.
Dimensiones y valores
Los servicios de mapas pueden definirse con
una o ms dimensiones variables, para las que
el usuario del servicio puede seleccionarse su
valor. El ejemplo ms tpico es el uso de una
dimensin Tiempo para seleccionar una fecha (o
un intervalo de fechas), de manera que el mapa
muestre solamente los datos correspondientes
a ese perodo. Un caso frecuente es el de los
servicios de mapas que publican imgenes
satelitales diarias.
Como ejemplo, este tipo de seleccin es posible

actualmente desde la aplicacin DesConsultar
en lnea (http://online.desinventar.org) para
crear mapas a partir del inventario de desastres
del proyecto DesInventar, y sera posible seguir
la misma filosofa para la consulta de servicios
WMS, lo que permitira a otras aplicaciones
externas construir tambin mapas a medida.
Simbologa
Tambin los usuarios de servicios de mapas
pueden, si el servicio ha sido publicado
adecuadamente, escoger entre varios estilos
predefinidos de representacin de los datos
(ver Figura 18) que aplican diferentes colores
o rangos de valores a la informacin de cada
capa. Esto permite ofrecer desde el servicio
varias opciones. Por ejemplo, un servicio que
publica un mapa de sismicidad puede ofrecer
un estilo en el que se utiliza un rango de tres
Aunque el ejemplo ms comn sea el tiempo, un

servicio de mapas puede definirse con cualquier
nmero de dimensiones, y permitir la seleccin
de valores en todas ellas. Esto tiene una gran
aplicacin para la generacin de mapas a partir
de datos estadsticos. Por ejemplo, un servicio
de mapas puede representar datos censales
utilizando dimensiones como Tiempo, Sexo,
54

Figura 18 Seleccin de estilos de visualizacin en un servicio de mapas WMS

desde el Sistema de Informacin Geogrfica gvSIG
niveles, y otro estilo en el que se utilizan

valores de continuos que reflejan el resultado
directo de una estimacin numrica y ofrecen
por tanto mayor precisin. Para un usuario al
que interesa solamente el nivel de sismicidad
para aplicar una normativa de ordenamiento
territorial, utilizar el estilo sencillo, mientras
que un investigador puede requerir los valores
numricos continuos.
Otro mecanismo que proporciona todava

mayor flexibilidad es la posibilidad de que
la aplicacin cliente del servicio defina la
simbologa a utilizar, comunicndosela al
servicio de mapas en un formato estndar
llamado SLD. Esta posibilidad permite al
usuario escoger los colores, tamaos y rangos
de valores para los smbolos utilizados en la
leyenda del mapa (ver Figura 19).
Figura 19 Seleccin de simbologa en una aplicacin web
55

2.2.3 Subsistema de
informacin pblica sobre
alertas
Cuando las instituciones publican, generan

alertas mediante un servicio de noticias
RSS y GEORiesgo puede mostrarlas en su
pgina de noticias, siempre que la direccin
del servicio RSS haya sido aadida a la
configuracin de ese nodo GEORiesgo.
En la Figura 13 se observa que una de la

piezas que faltara actualmente en el SIAPAD
como sistema de informacin base sera
una mejor integracin de su sistema de
informacin pblica (los geoportales SIAPAD
y, en particular, GEORiesgo) con los sistemas
de alerta temprana que generan boletines y
notificaciones de alertas.
Evidencia de las alertas

Pero estos mecanismos actualmente existentes
tienen limitaciones. Por un lado, las alertas son
por su naturaleza- algo que un usuario quiere
ver a primera vista, sin tener que buscarlas
explcitamente. Para ello sera conveniente
mostrar las noticias o notificaciones clasificadas
como alertas en un lugar prominente del
sistema de informacin. Esto podra conseguirse
mostrndolas en la pgina inicial o mediante un
icono en el banner superior que lleva a una pgina
donde se pueden consultar en detalle mediante
enlaces a las fuentes de la alerta (por ejemplo,
pginas de la institucin generadora). La existencia
de alertas debe hacerse evidente mediante un
sonido o efecto visual (parpadeo), dependiendo
del nivel de peligrosidad asociado a la alerta.
Actualmente existen dos formas en que las

notificaciones de alerta pueden propagarse por
la red de informacin del SIAPAD y consultarse
en el portal GEORiesgo:
Cuando las instituciones que generan las
alertas primeras o secundarias las publican en
una pgina web catalogada adecuadamente
en su servidor de metadatos, el buscador de
GEORiesgo puede encontrar estos enlaces
(por ejemplo, al seleccionar la pregunta
Qu alertas hidrometeorolgicas estn
vigentes?, dentro del rol Pblico en
general) y entonces ofrecer al usuario
consultar estos boletines o pginas (ver
Figura 20).
Para poder separar las alertas de otras noticias

ser necesario distinguir estas fuentes en la
configuracin de GEORiesgo, para ser tratadas
de forma especial.
Figura 20 Bsqueda de pginas sobre alertas y boletines en GEORiesgo (izquierda),

y acceso mediante enlace a la pgina de la institucin (derecha)
56

Inmediatez de las alertas

El requerimiento de inmediatez en la informacin
sobre alertas afecta a la forma en que deben
consultarse las fuentes de noticias. El estndar
RSS, como todos los basados en el protocolo
web HTTP, requiere que la aplicacin cliente (por
ejemplo, GEORiesgo) solicite explcitamente
las noticias al servicio publicador13, cada vez
que lo considere conveniente (cuando el usuario
realiza una consulta, se refresca la pgina
web). Para comprobar si hay nuevas noticias, la
aplicacin cliente debe realizar solicitudes cada
cierto tiempo. Por ejemplo, si se desea conocer
una alerta con un retraso mximo de un minuto,
el cliente debe realizar una consulta al servicio
de noticias cada minuto. Muchas pginas web
de noticias (como las de los diarios en lnea o
Google News) se refrescan automticamente
de esta manera.
Figura 21 Uso de correo electrnico

y SMS para envo de alertas
Protocol (CAP)15, desarrollado y utilizado en

Norteamrica, que puede ser ms adecuado
para los propsitos de notificacin de alertas,
pero cuya implantacin requerira una iniciativa
de coordinacin e implementacin conjunta en
la CAN.
Una alternativa a esta consulta peridica es utilizar

un protocolo en el que el servidor enva la alerta
a todos los clientes suscritos, de manera que
stos no necesitan consultarlo peridicamente.
El ejemplo ms conocido es el protocolo SMTP
utilizado para el correo electrnico14.
Estos protocolos requieren que las aplicaciones

que quieren recibir las notificaciones se
registren (suscriban) de alguna forma en el
servidor que las enva.
Existe tambin un nuevo estndar para la

notificacin de alertas, el Common Alerting
Figura 22 Lista de suscriptores para un sistema de envo de alertas
13 Tcnicamente, se habla de un mecanismo de pulling (literalmente, estirar o halar) como opuesto a un mecanismo de pushing (literalmente, empujar) en el que el servidor enva la informacin cuando lo
considera conveniente.
14 La Figura 27 y la Figura 28 se han tomado de la documentacin del producto UrbiCAD Gestin de Emergencias: http://www.urbicad.com/mico/gestemer.htm
15 Ver informacin detallada sobre CAP en www.incident.com/cap/
57

El protocolo GeoRSS ya ha sido propuesto

y utilizado para sistemas de alerta y gestin
de emergencias (ver referencias [10, 11]). Al
proporcionar la localizacin georeferenciada,
los eventos notificados mediante GeoRSS
pueden ser visualizados en un mapa junto a
otras capas de informacin (ver Figura 23). En
el contexto de SIAPAD, las fuentes GeoRSS
podran ser consideradas de la misma forma
que los servicios de mapas y datos, siendo
visualizadas en el visor cartogrfico junto a
las dems. Si las alertas se muestran tambin
en un lugar prominente en la pgina de
entrada, podra accederse desde esta pgina
al visor, donde se visualizaran en su contexto
geogrfico.
A los efectos de un sistema de informacin

pblica de alertas, la consulta peridica de las
fuentes de noticias puede ser suficiente, y su
implementacin es ms sencilla. Sin embargo,
esto no excluye que las alertas puedan ser
tambin distribuidas mediante protocolos
inmediatos (correo electrnico, mensajera
SMS, CAP, etctera) a los usuarios que
se suscriban (ver Distribucin de alertas
integradas).
Georeferenciacin de las alertas
Un aspecto importante de las alertas es que
proporcionen informacin sobre su localizacin,
de manera que el pblico, las entidades
de defensa civil y los grupos de respuesta,
puedan realizar las evaluaciones y tomar las
acciones necesarias. El protocolo RSS original
no proporciona la localizacin geogrfica de la
noticia, por lo que se desarroll posteriormente
la versin GeoRSS16. Mediante este protocolo
se recibe la localizacin de un evento, en forma
de punto, lnea o polgono con coordenadas
geogrficas.
El protocolo CAP tambin proporciona la

localizacin geogrfica, por lo que la misma
aplicacin podra implementarse con este
protocolo, considerado en algunos proyectos
en marcha como el MASAS [11] y el WIS17 de
la Organizacin Meteorolgica Mundial.
Figura 23 Ejemplo de uso de GeoRSS para la notificacin y visualizacin

de alertas (http://hisz.rsoe.hu)
16 Ver ms informacin en http://georss.org

17 Ver http://www.wmo.int/pages/prog/www/WIS/index_en.html
58

casos de difcil acceso. Adems de los datos

documentales, los ms tiles para el anlisis
cuantitativo seran los datos tabulares y
georeferenciados, incluyendo inventarios de
recursos, eventos y sus efectos, bases de
datos de reportes de emergencia, evaluaciones
de daos, datos de seguimiento presupuestario
y de tiempos de ejecucin de proyectos, etc.
Distribucin de alertas integradas

Otra funcin del subsistema de informacin
pblica sobre alertas es la integracin y
redistribucin de las alertas a otros sistemas
de informacin y usuarios conectados al
sistema base. Esta funcin es esencial para
el establecimiento de un sistema de gestin
de emergencias distribuido, como se reconoce
por ejemplo en el modelo de arquitectura del
sistema MASAS en Canad (ver [11]).
Cada entidad participante en la gestin del

riesgo puede beneficiarse de este tipo de
anlisis, y estos beneficios son todava ms
obvios en dos tipos de instituciones:
Tanto el protocolo GeoRSS como CAP permiten

(con el uso del software adecuado) integrar
notificaciones de procedencias diversas para
redistribuirlas con el mismo protocolo a aquellos
sistemas clientes que se suscriban al servicio.
Instituciones encargadas del planeamiento y

seguimiento de la inversin pblica (ministerios
de planeamiento y ministerios de finanzas,
tambin institutos de estadstica) y de
grandes programas como los de cooperacin
internacional (organismos multilaterales
de ayuda y entidades gestoras de estos
programas). Estas instituciones podran
comprobar el grado de cumplimiento de
objetivos y obtener indicadores de progreso
actualizados.
Instituciones de gestin del riesgo /
prevencin y atencin de desastres / defensa
civil con responsabilidades nacionales y
multinacionales. Un sistema de seguimiento les
sera til para conocer tendencias y avances en
los diferentes procesos, como la eficiencia en
la deteccin temprana de eventos o la eficacia
de las medidas de mitigacin o recuperacin,
y ofrecer a las instancias polticas indicadores
claros de la situacin general, el uso de los
recursos y las actuaciones realizadas.
Para configurar un sistema de redistribucin,

habra que definir una lista de los servicios
fuente a integrar y disponer de un sistema de
suscripcin (esto es inmediato con GeoRSS).
Adems, el protocolo utilizado para la
redistribucin no tiene porqu coincidir con el
sistema de entrada de las notificaciones. Por
ejemplo, las notificaciones pueden llegar por
GeoRSS y ser distribuidas por GeoRSS, CAP,
correo electrnico y/o SMS.
2.2.4 Subsistema de control

y seguimiento
Se ha comentado que la informacin referida
al seguimiento de los procesos de gestin
del riesgo (su evolucin temporal, recursos
consumidos, resultados cuantitativos y
cualitativos) resulta importante para el anlisis
de eficacia y eficiencia, y en ltima instancia
para la validacin de proyectos, programas y
polticas.
Situacin actual
Actualmente
no
existen
subsistemas
de informacin que cumplan con los
requerimientos mnimos para considerarse
verdaderos sistemas de seguimiento de la
gestin del riesgo. Los procesos de seguimiento
Al igual que otros tipos de informacin

relacionados con la GdR, estos datos se
encuentran dispersos y son en muchos
59

no son iguales, sino que provienen del dominio

conocido como inteligencia de negocios19 (BI:
Business intelligence), el cual pone mayor
nfasis en el acceso rpido a informacin
cuantitativa en forma grfica, donde los
cuadros de mando o dashboards toman el
papel del mapa como visor de informacin.
Las tecnologas de BI se utilizan ampliamente
en el seguimiento de la gestin empresarial,
por ejemplo, en anlisis de ventas o de
procesos productivos.
que se realizan son individualizados en cada

entidad, y frecuentemente de carcter muy
manual.
Por ejemplo, los programas de cooperacin
internacional tienen sus propios mecanismos
internos de auditora y seguimiento, pero
no existe una metodologa o infraestructura
informtica que permita la automatizacin
e integracin de estos sistemas. Las
instituciones de planeamiento y finanzas
tienen tambin sistemas de seguimiento de
inversiones (ver [12]).
No existen actualmente soluciones en las que

las tecnologas IDE y BI estn integradas de
forma natural, pero no se trata de mundos
incompatibles, y el SNI ecuatoriano trata
precisamente de combinarlos.
Sin embargo, por el momento no se ha

generalizado (en ninguna regin del mundo)
el concepto de un sistema de informacin
nacional de seguimiento que incluya
diferentes aspectos de la gestin pblica y
privada, incluyendo la gestin del riesgo. Una
notabilsima excepcin a esta ausencia es el
Sistema Nacional de Informacin (SNI) en
desarrollo en Ecuador, en el cual se plantea
una estructura jerarquizada en varios niveles
a travs de los cuales los datos tabulares
y georeferenciados, ms los indicadores e
informacin de seguimiento, son recogidos
desde las instituciones individuales hasta
los niveles superiores de la administracin
pblica. Aunque este sistema no tiene como
objetivo especfico el seguimiento de la
gestin del riesgo18, puede servir como un
excelente ejemplo de la arquitectura ideal de
tal sistema.
Desde el punto de vista del subsistema de

informacin pblica, la integracin no es
difcil. Bsicamente, consistira en combinar
la vista geogrfica con un cuadro de mando
que incluyera grficos para mostrar la
informacin cuantitativa, con la posibilidad
de interconectar ambos componentes (ver
Figura 24).
Factibilidad de un sistema de
seguimiento de la gestin del riesgo
La dificultad para implantar un sistema de
este tipo para el seguimiento de la gestin
del riesgo en el nivel nacional o subregional
viene dada por la necesidad de establecer
un amplio consenso y un largo proceso de
estudio, diseo e implementacin.
Tecnologa para sistemas de

seguimiento
Los sistemas de seguimiento que utilizan una
arquitectura distribuida basada en servicios
web se parecen en muchos aspectos al
modelo de las Infraestructuras de Datos
Espaciales utilizado en el SIAPAD. Sin
embargo, los protocolos y software utilizados
Sin embargo, de existir amplio inters en un

sector especfico (por ejemplo, por parte de
un programa concreto de ayuda internacional)
sera posible definir e implementar un sistema
adaptado al seguimiento de los proyectos y al
control de los subsistemas relacionados con
el programa.
18 Parte de la arquitectura del Sistema Nacional de Gestin de Riesgo de Ecuador est basada en la arquitectura del SNI, pero no est orientado como sistema de seguimiento y control.
19 Para una introduccin sencilla, vase http://es.wikipedia.org/wiki/Business_intelligence
60

Figura 24 Combinacin de visor geogrfico y controles de BI,

utilizando la tecnologa de cdigo abierto Pentaho
en cada uno de los pases, y estn ligadas

al desarrollo y coordinacin de polticas y
estructuras organizacionales adecuadas:
2.3 Extensin e integracin

del SIAPAD y otros sistemas
de informacin
Implantacin de nuevos protocolos y servicios

web20. Normalmente, esto requerir modificar
tanto los sistemas servidores (los que envan
la informacin) como los clientes (los que la
reciben), pudiendo estar ambos combinados
en las mismas entidades. En la prctica, el
uso de un nuevo protocolo lleva a extender
la red de informacin incorporando nuevas
entidades o departamentos, o nuevos tipos
de informacin que son aprovechables por
cualquier sistema conectado a la red.
Desarrollo de nuevas bases de datos y
aplicaciones. La mejor funcionalidad e
integracin de los sistemas puede requerir
la creacin de nuevas bases de datos y
programas, o la extensin de los existentes,
sobre todo si su uso puede generalizarse
(por ejemplo, si se trata de aplicaciones web
que pueden utilizarse de forma conjunta,
Volviendo al esquema de alcance actual

del SIAPAD resumido en la Figura 13, cabe
preguntarse si la arquitectura y funcionalidad
del SIAPAD no podra extenderse ms all del
Sistema de Informacin Base para la Gestin
del Riesgo. En principio, en la medida en que
los sistemas de informacin actuales activos
en determinados procesos de GdR no utilizan
estndares abiertos, son susceptibles de
mejora siguiendo una arquitectura similar a
la del SIAPAD. Adems, como se ha indicado
previamente, en general los componentes de
los diversos sistemas de informacin pueden
extenderse e interconectarse entre s.
En la prctica, la integracin puede desarrollarse
a travs de varias vas no excluyentes. La
alternativa o alternativas escogidas dependern
de cada subsistema y de la situacin particular
20 Se ha comentado ya el caso de nuevos protocolos para servicios de datos (WFS, WCS) y noticias/alertas (GeoRSS, CAP), sobre los que se volver a hablar al comentar aplicaciones especficas que los requieren.
61

en diferentes niveles territoriales y/o en

diferentes pases).
Mejora de los sistemas de catalogacin,
bsqueda y acceso a la informacin. Una
tercera pieza esencial en cualquier proceso
de integracin y extensin es asegurar que la
informacin involucrada puede ser catalogada
adecuadamente, y existen los mecanismos
para encontrarla y utilizarla desde las
diferentes aplicaciones.
ello, las mejoras que se realicen en los sistemas

de comunicacin, anlisis y distribucin de la
informacin pueden tener un gran impacto.
2.3.1 Sistemas de
monitorizacin y alerta
temprana
Estndares para la difusin de datos

de sensores
As como el SIAPAD se ha basado en los
estndares OGC/ISO para la integracin de
informacin geogrfica mediante servicios
web, una aproximacin similar podra permitir
la integracin de diferentes sistemas de
monitoreo, que utilizan actualmente diferentes
medios y protocolos para la transmisin de las
medidas tomadas por las redes de sensores.
En este apartado se presentan algunas

sugerencias generales en las diferentes
lneas de mejora identificadas (protocolos/
estndares, aplicaciones y bsqueda/acceso),
que se muestran de forma resumida en la
Figura 25.
Como se ha comentado, los subprocesos de

monitorizacin y alerta temprana son de los
ms crticos en la gestin del riesgo en su
particularizacin como prevencin y atencin de
desastres, al jugar el tiempo un papel esencial
en el flujo de informacin. Precisamente por
Figura 25 Esquema propuesto para un sistema de monitorizacin y alerta

temprana integrado mediante estndares abiertos y aplicaciones web
Sistema de monitorizacin
y alerta temprana
Sensores
automaticos
Sistema de
reporte manual
Datos
sensores
Otras
entidades y
sistemas
Protocolo estndar
(SOS)
Anlisis y
prediccin
S.I. Gestin de
la Respuesta
Sistema de
notificacin y
publicacin
Alertas y boletines
Protocolo estndar
(GeoRSS, CAP)
Protocolo estndar
(GeoRSS, CAP)
62

Figura 26 Esquema de sistema de monitorizacin y alerta basado en SWE
La importancia de la estandarizacin
en los sistemas de monitoreo ha sido
reconocida internacionalmente por el Open
Geospatial Consortium con el lanzamiento
de una serie de propuestas de estndares
que actualmente se encuentran en fase
de prueba antes de su adopcin oficial.
Estos nuevos candidatos a estndares se
agrupan bajo la denominacin Sensor Web
Enablement (SWE)21 (que podra traducirse
como habilitacin de sensores en web).
sino tambin cuando el sensor est estropeado,

por ejemplo).
El uso de estos estndares permite el desarrollo
de aplicaciones que son independientes de las
caractersticas del sensor (modelo, fabricante)
y que nicamente necesitan una conexin a
Internet para operar.
Aunque en principio cada sensor podra enviar
de forma individual sus datos a travs de estos
servicios, puede ser costoso equiparlos para
realizar estas transmisiones. Por ello, la opcin
ms comn (al menos hasta que se generalice
el uso de SWE) es que los servicios sean
publicados desde las entidades que recogen
la informacin primaria de los sensores. Esto
hace que los servicios no sean especialmente
tiles para las mismas entidades (que ya
disponen de los datos), pero permite que los
datos sean utilizados por otras entidades y
sistemas.
Dentro del conjunto de servicios propuestos

en SWE, los de utilidad ms inmediata son
el Sensor Observation Service (SOS), que
permite acceder a las medidas de un sensor
de cualquier tipo (satelital, hidrometeorolgico,
ssmico, etctera) y el Sensor Alert Service
(SAS) que admite al sensor suscribirse a un
sistema de publicacin de alertas para advertir
en ciertas situaciones (no solamente cuando se
produce una medida potencialmente peligrosa,
21 Informacin detallada sobre estos estndares puede encontrarse en http://www.opengeospatial.org/projects/groups/sensorweb
63

Figura 27 Sistema de monitoreo de mareas basado en SWE, en Irlanda
En este momento se estn desarrollando

ya grandes proyectos dentro de iniciativas
multinacionales (NASA, GEOSS, GMES)
probando implementaciones de SWE a gran
escala22, y existen implementaciones de
servidores SOS y SAS mediante software
libre de gran fiabilidad (52north, MapServer,
Deegree). En un futuro bastante prximo
las imgenes satelitales y los datos de
otras grandes redes de sensores estarn
disponibles primariamente a travs de estos
protocolos.
protocolo permite compartir los datos de

sensores entre diferentes instituciones, lo
que resulta muy beneficioso, pues la adicin
de medidas ssmicas de diferentes estaciones
incrementa sustancialmente la precisin en la
localizacin y estimacin de los sismos. Sin
embargo, la realidad es que esta posibilidad
tecnolgica no se est aprovechando
actualmente ante una falta de acuerdos
institucionales que la activen.
En general, son obvios los beneficios que se
pueden obtener mediante la integracin de
los datos de sensores en una red abierta.
Muchos procesos de anlisis se beneficiaran
de la incorporacin de sensores situados en
otros pases, ya que los fenmenos peligrosos
no estn limitados por las fronteras polticas,
y la precisin de los modelos se enriquece
cuando se cuenta con un mayor nmero de
datos procedentes de una zona ms extensa.
Adems del caso sismolgico comentado, se
obtendran similares beneficios en el caso del
monitoreo meteorolgico e hidrolgico.
Los estndares SWE no son la nica opcin

para la distribucin de datos de sensores,
aunque s la de mayor generalidad y alcance.
Por ejemplo, en el dominio sismolgico se usa
ampliamente (por ejemplo, en Colombia y
Ecuador) el sistema Earthworm23 desarrollado
por el Servicio Geolgico de los Estados
Unidos (USGS). Este sistema dispone de
un protocolo para la transmisin en tiempo
real de los registros sismolgicos, adems
de mdulos especializados de anlisis. Este
22 Ver, por ejemplo, http://www.sensorsmag.com/sensors/article/articleDetail.jsp?id=480557
23 La documentacin sobre Earthworm puede obtenerse en http://folkworm.ceri.memphis.edu/ew-doc/
64

Sistema de reporte manual

de datos de sensores
Un desarrollo relativamente simple que podra
resultar de gran utilidad como complemento a
los sistemas existentes es el de un sistema de
reporte manual de observaciones. En muchos
casos, la lectura y transmisin de las medidas
de estaciones de monitoreo se realiza todava
por medio de un operador humano que consulta
el instrumento y reporta telefnicamente o
por fax las mediciones. Para ello el observador
debe desplazarse a las estaciones, recoger
las medidas, volver a su puesto y realizar la
transmisin.
desde el punto de vista de la automatizacin y

la rapidez de la informacin, pero puede resultar
una forma rpida y relativamente barata de
mejorar una red de monitoreo.
En este caso los datos de los sensores
reportados seran transmitidos a un sistema
central en la institucin va Internet o GPRS,
donde se integraran con los de otros sensores
y podran a su vez ser redistribuidos mediante
un servicio estndar como se ha descrito en el
punto anterior.
Sistema de notificacin y
publicacin de alertas
Se ha comentado ya en el punto 2.2.3 la
importancia de la notificacin rpida de alertas
y las tecnologas que hay disponibles para
enviar estas notificaciones mediante protocolos
estndares. Tambin se ha sealado que el
subsistema de informacin pblica en el Sistema
Base de Informacin para la Gestin del Riesgo
debe ser capaz de mostrar y redistribuir alertas
y boletines remitidos desde los diferentes
sistemas de alerta temprana.
Un sistema manual que operara desde telfonos

celulares o PDA (tendra la ventaja de poder
operarse desde el campo mismo (transmitiendo
los datos al entrar en un rea de cobertura).
Figura 28 Sistema de reporte

manual basado en dispositivos mviles
Para que las diferentes instituciones y sistemas

de informacin puedan publicar y recibir alertas,
debe existir un acuerdo sobre el protocolo de
comunicacin a utilizar, y sobre ciertos aspectos
del formato de los mensajes. Por ejemplo, ser
necesario homogeneizar los niveles de alerta y
cul es el significado aproximado de cada nivel,
y tambin cmo va a indicarse la localizacin
de los diferentes tipos de eventos (por ejemplo,
puntos para sismos, polgonos para lluvias e
inundaciones, etctera).
La existencia de un sistema de reporte manual
ofrecera tambin flexibilidad para poder realizar
lecturas aunque hubiera fallos de los sistemas
de comunicaciones, e instalar y utilizar sensores
provisionales o mviles de menor coste.
Obviamente, no se trata de la situacin ideal
Los sistemas informticos para la publicacin y

recepcin de alertas deben permitir:
A los usuarios (institucionales, pblico en
general) suscribirse a las alertas y boletines
65

que les interese recibir. Los usuarios

institucionales podrn tambin introducir en
el sistema los datos de los destinatarios, sin
requerirse intervencin de stos (siempre que
haya mediado autorizacin para ello)
A los usuarios institucionales autorizados,
publicar alertas y en algunos casos responder
o aadir informacin suplementaria a una
alerta, realizndose el envo de informacin
mediante los estndares acordados
A todos los usuarios, recibir y visualizar
aquellas alertas y boletines a los que se
hayan suscrito. Para la visualizacin puede
realizarse otra aplicacin especializada del
sistema (por ejemplo, un visor cartogrfico de
alertas) y tambin mediante un enlace a una
pgina web de la institucin que ha originado
la notificacin.
Otra posibilidad (Figura 30) consiste en que

todas las instituciones hagan uso de un mismo
sistema central de publicacin, suscripcin y
notificacin. Esta opcin tiene la ventaja de
un mantenimiento ms sencillo, aunque sera
ms vulnerable a fallos.
En la prctica se pueden combinar ambos
esquemas. Por ejemplo, el sistema podra
estar distribuido por pases o regiones, y
el nodo de cada pas o regin centralizara
todas las alertas de las instituciones en ese
territorio.
Lo ms sencillo desde el punto de vista del

desarrollo y mantenimiento de un sistema
como el descrito es que todas las instituciones
y usuarios pudieran utilizar un software comn,
lo que garantizara la interoperabilidad. Una
posibilidad es que cada institucin dispusiera
de una instancia del sistema desde donde
publicar sus alertas (ver Figura 29). Las dems
instituciones o sistemas tendran que suscribirse
para recibir las notificaciones de la primera.
Un aspecto interesante de un sistema como

el propuesto, que se comentar tambin en el
caso del sistema de reporte de emergencias,
es que permitira evitar la redundancia de
notificaciones relacionadas con ciertos
eventos. En efecto, si los usuarios acuden
a este sistema para publicar una alerta (por
ejemplo, la subida en el nivel de un ro al
paso por su ciudad), pero han recibido ya
notificacin del mismo fenmeno o evento
(incremento del nivel del mismo ro en otra
poblacin), pueden completar la informacin
de la primera alerta con nuevos datos, sin
crear otra notificacin diferente que puede
causar confusin.
Figura 29 Publicacin de alertas

mediante un sistema distribuido
Figura 30 Publicacin de alertas

mediante un sistema centralizado
suscripcin
Institucin 1
notificacin
Institucin 1
suscripcin
notificacin
suscripcin
notificacin
suscripcin
Publicacin alertas
Publicacin alertas
suscripcin
notificacin
notificacin
Institucin 2
Institucin 2
Institucin 3
Publicacin alertas
suscripcin
suscripcin
notificacin
Publicacin alertas
notificacin
publicacin
66
Institucin 3

la estructura modular propuesta para un

sistema de este tipo, as como con algunas de
las bases de datos internas ms importantes.
Un ejemplo muy detallado de arquitectura y

diseo funcional para un sistema de este tipo es
el Multi-Agency Situational Awareness System
(MASAS) en desarrollo en Canad [11], que
plantea operar con los protocolos GeoRSS
y CAP ya mencionados. La Organizacin
Meteorolgica Mundial est tambin estudiando
la implantacin de un sistema general de alertas
dentro de su sistema WIS.
Los subsistemas propuestos, que se

describen a continuacin, existen en una u
otra forma en las instituciones encargadas
de la defensa civil / prevencin y atencin
de desastres / gestin del riesgo en los
diferentes pases24. Sin embargo, en casi
todos los casos tienen limitaciones serias que
dificultan su uso eficaz. Por ejemplo, no estn
integrados con servicios de mapas y datos,
utilizan medios manuales para la transmisin
de informacin (hojas de clculo) que impiden
la automatizacin o informatizacin de fases
importantes de los procesos, y en general no
estn integrados entre s: por ejemplo, se
dispone de una base datos para el registro
de emergencias, pero los resultados de la
evaluacin EDAN no se integran en este
registro, que adems es diferente del registro
en el inventario de desastres DesInventar.
En otros trminos, no se han definido y
automatizado suficientemente los procesos
de gestin de la respuesta y su relacin con
la gestin de informacin.
Como se ha comentado previamente, un sistema

de este tipo, que publica las notificaciones
mediante un protocolo estndar, extendera la
red de informacin del SIAPAD. Los servicios de
publicacin de alertas pueden ser catalogados
mediante registros de metadatos para ser
buscados y accedidos desde otros sistemas.
Por ejemplo, existen muchas aplicaciones
capaces de visualizar servicios GeoRSS que
podran suscribirse a los servicios de alerta
encontrados desde el portal GEORiesgo.
El propio portal GEORiesgo actuara como
aplicacin cliente suscrita a ciertos servicios
de alerta (los configurados por el administrador
del nodo, o por un usuario especfico en el caso
de que GEORiesgo pudiera personalizarse
individualmente). Idealmente, GEORiesgo
podra compartir los mdulos para la recepcin,
visualizacin y publicacin de alertas con los
sistemas utilizados por las instituciones, o
incluso centralizar todos los procesos de gestin
de alertas (como en la Figura 30). Esta es una
opcin de diseo, aunque no es ciertamente la
nica.
Tambin se ha observado que aunque en

los pases existen sistemas e iniciativas que
persiguen una funcionalidad similar, no existe
integracin, ni siquiera conocimiento mutuo de
la existencia de aplicaciones equivalentes en
los dems pases, y no se aprovecha el trabajo
y las experiencias mutuas.
2.3.2 Sistemas de gestin de

la respuesta
Esta situacin es comprensible dada la forma en

que los sistemas se han desarrollado de forma
separada, en el lugar, en el tiempo y en los
mbitos institucionales. La visin subregional
es una oportunidad para plantear posibilidades
de integracin y mejora futuras.
Otro sistema de informacin que incluye flujos

altamente crticos por la eficacia requerida, est
constituido por los subprocesos de preparacin
y gestin de la respuesta. La Figura 31 resume
24 Por ejemplo, el SINPAD operativo en el INDECI peruano ofrece una variedad de funciones: http://sinadeci.indeci.gob.pe/UploadPortalSINPAD/Manual de Usuario - SINPAD - 2009.pdf
67

Figura 31 Esquema propuesto para un sistema de gestin de la respuesta

mediante estndares abiertos y aplicaciones web
Sistema de prevencin y
atencin de emergencias
Sistema de reporte
de emergencias
Mapas y datos base
Otras
entidades y
sistemas
Sistema de
evaluacin de
emergencias
Mapa de evaluacin
de emergencia
Inventario de
emergencias
Sistema de
coordinacin
EDAN
Sistema de
notificacin
Alertas y boletines
Sistema de
gestin de
recursos
Mapas y datos base
Inventario de
recursos e
infraestructuras
Sistema de
coordinacin de la
respuesta
Mapas de atencin a
emergencia
Sistema de
gestin
documental
Registros de
afectados
Planes,
procesos,
protocolos
Sistema de reporte de emergencias

Algunos sistemas de informacin nacionales de
PAD ya disponen de herramientas web para
el reporte de emergencias (ver Figura 32),
conectados con bases de datos. Estos sistemas
presentan varios problemas. Por ejemplo, no
pueden manejar fcilmente eventos de gran
escala o de amplia cobertura geogrfica,
pues estn pensados para eventos de alcance
local. Los grandes eventos generan muchos
reportes de emergencias que luego resulta
difcil relacionar durante la gestin posterior
(por ejemplo, en la distribucin de acciones y
recursos).
mayor. Esto permitira trabajar con eventos de

diferentes escalas.
Existen tambin herramientas grficas (ver
Figura 33) para una visin de conjunto de las
emergencias reportadas, pero por el momento
no estn integradas con servicios externos de
mapas y datos, o con funciones de evaluacin
de las emergencias, aunque se trabaja
actualmente en esta lnea.
Idealmente, los diferentes pases podran
utilizar herramientas comunes para el
reporte de emergencias, aunque se
trabajara sobre bases de datos diferentes.
Estas herramientas deberan ser fcilmente
personalizables, para modificar los campos
de informacin segn las necesidades
especficas.
Los sistemas de reporte debieran permitir

(al igual que los sistemas de publicacin de
alertas) agregar nueva informacin a un reporte
existente, generando un reporte de alcance
68

Figura 32 Formulario para el registro en lnea de emergencias en el SINPAD Per
Figura 33 Visor de emergencias del SINPAD Per
Un sistema de evaluacin debiera tener acceso

a capas de informacin base (cartografa,
infraestructuras viarias y de comunicaciones,
censos de poblacin y vivienda) adems de
mapas de vulnerabilidad que ayuden a estimar
el riesgo y los posibles efectos del evento.
Sistema de evaluacin de
emergencias
Un sistema de evaluacin de emergencias se
activara ante un evento previsto o ya ocurrido
para realizar un anlisis del impacto que el
evento pueda -o ha podido - tener y tomar
as las acciones preventivas o de atencin
adecuadas. Por el momento no existe este tipo
de sistema en la subregin, salvo en forma muy
embrionaria.
Adems, el sistema debe tomar como entrada

alertas y reportes de emergencias, que delimiten
geogrficamente el alcance del evento, para lo
69

en la evaluacin. Esta informacin adicional

debera idealmente ser susceptible de
almacenamiento en la misma base de datos
de los reportes originales.
Generacin o actualizacin de alertas,
siguiendo la misma lgica que con los reportes,
para lo cual el sistema debera estar integrado
con los servicios de publicacin de alertas.
Generacin y difusin de mapas de situacin
/ previsin de emergencias. Estos mapas
reflejaran los resultados del anlisis de
impacto (ver Figura 34) y se publicaran
dinmicamente mediante servicios de mapas
y asocindose a las alertas y reportes,
generados o actualizados por el sistema.
cual deber estar conectado con los servicios

correspondientes publicados con alguno de los
estndares recomendados. Tambin deber
acceder en lo posible a datos de monitoreo en
tiempo real (imgenes satelitales, sensores
hidrometeorolgicos) que puedan servir para
confirmar la localizacin, magnitud y evolucin
temporal del evento.
Para un anlisis adecuado de los eventos no es
suficiente con disponer de acceso a servicios
de mapas, es necesario el uso de los datos
mismos, por lo que se requiere la implantacin
de los servicios descritos en 2.2.1 Servicios de
publicacin de datos. En algunos casos puede
ser una alternativa viable la copia de estos datos
en la institucin administradora del sistema de
evaluacin, pero esto no siempre es posible.
En algunos casos puede ser posible formalizar

procesos especficos de anlisis que sean
de utilidad general, con entradas y salidas
bien delimitadas. Estos procesos podran ser
accesibles a travs de servicios web25, y por
tanto utilizables desde diferentes sistemas
de informacin sin necesidad de pasar por
una misma aplicacin comn. El proyecto
ORCHESTRA de la Unin Europea (www.euorchestra.org) ha utilizado esta aproximacin
para construir un prototipo de sistema de
anlisis distribuido para GdR.
Por otra parte, las salidas del sistema de

evaluacin seran:
Generacin de reportes de emergencia
compatibles con el sistema de reporte, si se
realiza una prediccin o deteccin fiable de un
nuevo evento.
Actualizacin de reportes de emergencia
existentes con informacin adicional obtenida
Figura 34 Ejemplo de mapa de situacin

para una emergencia alimentaria
Sistema de coordinacin EDAN

Algunos sistemas disponen de funciones para
introducir datos sobre Evaluacin de Daos y
Anlisis de Necesidades (EDAN) (ver Figura
35), y existen metodologas bien definidas al
respecto. Sin embargo, en la prctica estos
sistemas no son utilizados por todas las entidades
y niveles administrativos que participan en
estos procesos, lo que provoca ineficiencias,
inconsistencias, y molestias a los afectados que
frecuentemente deben pasar varias veces por el
mismo proceso de entrevistas y toma de datos
ante representantes de diferentes instituciones
(o incluso de la misma institucin).
25 El estndar aplicable en este caso es el Web Processing Service: http://www.opengeospatial.org/standards/wps
70

Figura 35 Formulario sobre daos en la seccin EDAN del SINPAD
que pueda potencialmente servir como base para

la gestin de la respuesta a ms largo plazo, con
la elaboracin de programas de recuperacin,
reconstruccin y de proyectos de mitigacin.
No se trata aqu de un problema tecnolgico,

sino de establecer polticas y procedimientos de
coordinacin de la atencin a las emergencias.
El acceso comn a herramientas flexibles
podra, sin embargo, ayudar a una implantacin
ms fcil de estas polticas.
Sistema de gestin de recursos

Los recursos que debe gestionar este sistema
son los requeridos para dar respuesta a
emergencias,
incluyendo
normalmente
los suministros de consumibles (comida,
medicamentos, vestimenta) y material
reutilizable (equipamiento de albergues,
sistemas de comunicaciones, computadoras),
pero tambin en principio podran incluirse otro
tipo de recursos como instalaciones, refugios,
vehculos (por ejemplo, para evacuaciones) y
equipos de respuesta disponibles.
Una herramienta completa para EDAN debera

estar integrada con un visor geogrfico
dotado de un sistema de geocodificacin
(para relacionar los nombres toponmicos y las
direcciones con la localizacin geogrfica) y
enlazado con el sistema de gestin de recursos
descrito a continuacin, de manera que las
necesidades detectadas puedan rpidamente
ser cubiertas o solicitadas.
La informacin generada por el anlisis EDAN
debera reflejarse de forma automatizada
en la misma base de datos de emergencias
compartida con los otros subsistemas. Este
enriquecimiento progresivo de la base de datos
con informacin de daos y necesidades hace
El sistema debe permitir realizar el seguimiento

en tiempo real de los inventarios de estos
recursos y dnde estn localizados (almacenes
adelantados, centros de reserva, puestos de
distribucin, etctera).
71
Figura 36 Formulario para el requerimiento de artculos en el SINPAD
Tambin deberan gestionarse tanto las

peticiones y requerimientos de artculos
(ver Figura 36) como las donaciones y
ayudas recibidas, intentando hacer ambos
compatibles. El sistema debera permitir
seguir los procedimientos administrativos que
lleven a la aprobacin de estos movimientos
de suministros y reflejar los cambios en los
correspondientes registros (por ejemplo, cmo
se reduce el inventario de un almacn y aumenta
el del centro de distribucin o albergue al que
se envan los recursos).
ms compleja en el proceso de gestin de la

respuesta, pues une a su carcter crtico en el
tiempo una gran diversidad de participantes,
actividades y localizaciones geogrficas,
debiendo tenerse en cuenta aspectos
tcnicos y logsticos, humanitarios, polticos y
comunicativos. Es difcil, por tanto, concebir un
sistema de informacin que pueda dar respuesta
conjunta a todas estas necesidades. Se puede
intentar una descomposicin modular que
clarifique los problemas a resolver, teniendo en
cuenta los dems subsistemas que ya se han
identificado.
Resulta obvio que aunque la gestin de

recursos est muy relacionada con el anlisis
de necesidades y por tanto se puede considerar
como una parte de EDAN, tiene una entidad
propia y diferenciada, con funcionalidad bien
delimitada y al mismo tiempo integrada con
diferentes subsistemas (prevencin, coordinacin
de la respuesta, gestin de ayudas).
Coordinacin de actores y acciones

La coordinacin de la respuesta supone
sobre todo mantener la coherencia entre las
acciones de las diferentes instituciones y
grupos que participan simultneamente en
diferentes aspectos de la respuesta, y esto no
es en absoluto una tarea trivial.
Sistema de coordinacin de la
respuesta
Seguramente la coordinacin de los recursos,
actores y acciones de respuesta es la tarea
Primero, resulta imprescindible conocer

quines son los actores que pueden contribuir,
cul es su disponibilidad y qu recursos y
personal pueden aportar. Se puede utilizar un
72

Figura 37 Formulario para el registro de ayuda humanitaria en el SINPAD
sistema general de gestin de recursos para

hacer seguimiento de estos participantes,
o disponer de un registro especial, como el
registro de organizaciones que maneja el
software Sahana26.
asociadas. La asignacin de tareas es

bsicamente una lista de registros que contiene
una descripcin de la tarea, el responsable de
realizarla, informacin de tiempo, de estado,
recursos asociados, etctera. Existen muchas
herramientas para realizar seguimiento de
tareas que podran adaptarse o integrarse en
un sistema de coordinacin (ver un ejemplo en
la Figura 38).
En segundo lugar, es clave la asignacin

y seguimiento de tareas a los diferentes
actores, junto con los recursos y localizaciones
Figura 38 Ejemplo de herramienta web para seguimiento de tareas

(DotProject, una aplicacin de cdigo abierto)
26 Sahana es una suite de software libre para la gestin de desastres, ver http://www.sahana.lk/
73

Figura 39 Formulario para el requerimiento de acciones en el SINPAD
El hecho de disponer de un sistema de

coordinacin de acciones no presupone ninguna
poltica determinada para la distribucin de
tareas y la forma de la cadena de mando. En un
extremo del espectro, puede establecerse una
poltica totalmente centralizada con una cadena
de mando perfectamente jerrquica. En el otro
extremo, la herramienta de coordinacin puede
permitir un mecanismo de oferta y demanda
(por un lado se introducen las acciones
requeridas, mientras que por otro lado los
actores se asignan a s mismos las acciones
que desean realizar). La solucin ptima estar
posiblemente entre estos dos extremos, y
depender seguramente del tipo de actores
(por ejemplo, una aproximacin centralizada
para cuerpos como la defensa civil, bomberos,
etctera, y otra ms flexible para ONG y grupos
de voluntarios).
El aspecto geogrfico/espacial es tambin

esencial para la coordinacin. La localizacin de
la emergencia misma, de las infraestructuras
de comunicaciones, rutas de evacuacin,
almacenes, movimiento de personas y grupos
de respuesta, localizacin de los suministros,
todo es susceptible de representarse
geogrficamente y gestionarse de forma
integrada.
La vista geogrfica puede servir como punto
central de acceso a diferentes aspectos
de la coordinacin, por ejemplo, conocer la
localizacin actual de los equipos de respuesta,
el movimiento en tiempo real de los suministros,
etctera. Por ello, en un sistema suficientemente
flexible y basado en servicios abiertos, es
posible utilizar el mismo visor geogrfico en
varios de los subsistemas, actuando como foco
integrador de todo el flujo de informacin.
Coordinacin logstica y espacial

La coordinacin logstica est muy relacionada
con la gestin de recursos, considerando los
componentes temporales y espaciales. Por
ejemplo, en el apartado temporal hay que
determinar aspectos como cundo deben y
pueden llegar los recursos, y qu recursos
o tareas deben estar preparados (ejemplo,
refugios) antes de que se activen otros
(ejemplo, vehculos de evacuacin).
Por ejemplo, el proyecto Sahana ha desarrollado

un mdulo llamado Sahana GIS que permite la
combinacin de servicios web con datos de
gestin de la respuesta, como la localizacin
de campamentos de refugiados, mostrando
al mismo tiempo indicadores y atributos de la
informacin (por ejemplo, poblacin acogida
en los albergues, porcentajes por sexo, edad,
etctera).
74

Figura 40 Visor geogrfico en Sahana GIS, mostrando la localizacin de refugios
Los mapas generados de esta forma son tambin

un producto de informacin muy valioso que
puede publicarse mediante servicios web para
ser consultados por diferentes instituciones y
por el pblico en general.
o desaparecidas resulta perdida en medio de

los flujos de informacin y actividades que
rodean a la respuesta a la emergencia y ello
agrava el sufrimiento de estas personas y sus
familiares.
Coordinacin de afectados
Las tareas de coordinacin no deben olvidar que
los beneficiarios de todo el proceso de gestin
de la respuesta son las personas que han sido
o pueden ser afectadas. En muchos casos la
informacin sobre las personas desplazadas
El sistema de gestin de la emergencia debe

por ello contar con un sistema de registro de
las personas, que permita el seguimiento de
su origen, estado, localizacin actual, quines
la buscan, etc. Las figuras siguientes muestran
dos ejemplos de este tipo de registros.
Figura 41 Formulario para el registro de personas en el SINPAD
75

Figura 42 Acceso al registro de personas en Sahana
El registro debera tener un acceso pblico,

para que cualquier persona pueda consultar
la informacin conocida sobre sus familiares,
notificar su desaparicin y suministrar datos
de contacto. Por otro lado, los responsables
de albergues y centros de evacuacin deben
acceder al sistema para actualizar los datos de
los afectados.
Por ello es conveniente separar los

procedimientos y protocolos en s del diseo
detallado de las aplicaciones, aunque desde
luego es importante que las herramientas
sean capaces de realizar las tareas requeridas
por los mencionados procedimientos.
La consecuencia de esta separacin es que
los usuarios de las aplicaciones de gestin de
la respuesta deben ser capaces de consultar
los procedimientos adecuados para tomar
ciertas acciones. Lo mismo podra decirse de
otros procesos de gestin del riesgo, todos
requieren en algn momento la consulta de
normativa, guas y protocolos, pero es en la
respuesta cuando esta consulta debe ser ms
rpida y fiable, debido a la prontitud requerida
por la respuesta misma.
Sistema de gestin documental

Subyaciendo a todo el proceso de gestin del
riesgo, existe mucha informacin documental
(protocolos de respuesta, procedimientos de
autorizacin de suministros, protocolos para
EDAN, etctera) sobre la que el uso del sistema
de informacin debera basarse.
Estas normativas y procedimientos deben estar
considerados en lo posible en el diseo de las
aplicaciones, de forma que su estructura siga
los pasos lgicos especificados, por ejemplo,
en un protocolo. Sin embargo, una herramienta
que siguiera un protocolo de forma muy estricta
sera poco genrica (los procedimientos varan
bastante entre pases e instituciones) y tambin
poco flexible (la herramienta debera sufrir
grandes cambios si cambiara el protocolo).
Los sistemas de repositorio y bsqueda

documental, como la red BiVa-PaD,
ciertamente deben tener catalogada la
informacin de estos procedimientos para
la respuesta, sobre todo en su orientacin
a la informacin pblica. Sin embargo,
puede haber protocolos operativos muy
especficos, que relacionen la forma
76

Figura 43 Gestor documental genrico de cdigo abierto Alfresco
concreta de ejecutar acciones utilizando las

herramientas y recursos al efecto, y esta
informacin no tiene en s un carcter o
inters pblico.
creado una estructura de clasificacin de la

informacin, y al que pueden establecerse
enlaces desde los puntos de la herramienta de
gestin donde se haga necesaria la consulta
de los documentos.
Por esta razn, puede ser muy til disponer

de un sistema de gestin documental
adaptado al acceso rpido y estructurado
segn procedimientos muy concretos para
la respuesta. Una forma de abordar esta
herramienta es el uso de un gestor documental
genrico (ver Figura 43) en el que se haya
Otra posibilidad alternativa es el diseo de

una herramienta especfica con una tipologa
de documentos pensada para la gestin de la
respuesta (ver Figura 44), y que igualmente
debe integrarse fcilmente con las aplicaciones
de gestin.
Figura 44 Gestor documental para emergencias de UrbiCAD
77

mdulos estaran fuertemente integrados

y sus fronteras no estaran tan claramente
definidas, pues desde un formulario de
reporte de emergencias, por ejemplo,
podra accederse a la publicacin de una
alerta, lanzarse un proceso de evaluacin o
comprobarse la disponibilidad de recursos
para la atencin.
Sistema de gestin de la respuesta:

Recapitulacin
Se han presentado diferentes mdulos y
funcionalidades que formaran parte de
un sistema completo de informacin para
la gestin de la respuesta. Aunque en la
descripcin se ha hecho ms nfasis en su uso
durante el proceso de atencin, es evidente
que su utilidad comienza durante el proceso
de preparacin, en el cual se construiran los
procedimientos, se implantaran inventarios
de recursos e infraestructuras, definiran
mecanismos de coordinacin y se implantara
el mismo sistema de informacin.
La mayor utilidad de un sistema as se obtiene

precisamente cuando los diferentes mdulos
estn muy integrados. De otra manera, se
dispone de piezas sueltas entre las que no fluye
la informacin, debiendo recurrirse a procesos
manuales que son costosos en tiempo y
difciles de seguir formalmente, perdindose
los beneficios de la informacin ya recopilada
y susceptible de ser combinada con otras para
conseguir un enorme valor aadido.
La separacin en diferentes mdulos se

ha realizado con el propsito de clarificar
conceptualmente la funcionalidad que el
sistema debe incluir. En la prctica estos
78
3. Los sistemas
de informacin
para la gestin
del riesgo en la
Comunidad Andina

3. Los sistemas de informacin para la

gestin del riesgo en la Comunidad Andina
n parte del documento se presenta

una somera descripcin de la situacin
actual de los sistemas de informacin
existentes en la Comunidad Andina desde el
punto de vista conceptual presentado en la
parte 1. Este panorama de la situacin actual
servir para detectar las necesidades y posibles
mejoras, y junto con el marco tecnolgico
general descrito en la parte 2, constituye el
fundamento de las propuestas de proyectos
que se presentan en la parte 4.
riesgo (cuenta con una Direccin General

de Prevencin y Reconstruccin, y una DG
de Atencin de Emergencias y Auxilio), la
implantacin del Sistema Nacional Integrado
de Informacin para la Gestin de Riesgos
(SINAGER), y la gestin del Centro Operativo
de Emergencias Nacional (COEN), as como
la implantacin y coordinacin de los COE
departamentales.
Figura 45 Estructura organizativa

del sistema PAD en Bolivia
La informacin presentada es una interpretacin

elaborada por el consultor de la asistencia
tcnica internacional al proyecto PREDECAN,
a partir de las visitas realizadas a instituciones
seleccionadas en cada pas y de la informacin
extrada de las pginas web y documentos
publicados por las instituciones. Esta informacin
es necesariamente incompleta y no ha sido
validada en su totalidad por las instituciones
representadas ni representa una postura oficial
del proyecto PREDECAN, ni del CAPRADE o la
Secretara General de la Comunidad Andina.
3.1 Bolivia
En Bolivia el sistema de gestin del riesgo
(ver Figura 45) se estructura alrededor
del Sistema Nacional para la Reduccin
de Riesgos y Atencin de Desastres y/o
Emergencias (SISRADE), cuya instancia
ejecutiva mxima es el Consejo Nacional
para la Reduccin de Riesgos y Atencin de
Desastres y/o Emergencias (CONARADE),
en el que participan diferentes ministerios. La
secretara tcnica del CONARADE es ejercida
por el Viceministerio de Defensa Civil (VIDECI,
anteriormente VIDECICODI), dentro del
Ministerio de Defensa Nacional.
3.1.1 El VICEDI y el SINAGER

Como se ha comentado, el Viceministerio de
Defensa Civil tiene la responsabilidad de definir
e implementar el Sistema Nacional Integrado
de Informacin para la Gestin de Riesgos
(SINAGER).
Un problema recurrente en Bolivia ha sido la
difcil sostenibilidad de proyectos relacionados
con sistemas de informacin, debido a la
dependencia de recursos externos y los
frecuentes cambios institucionales. As, se han
implementado proyectos que han conseguido
recopilar y gestionar informacin de mucho
El VIDECI tiene como mandatos la

coordinacin de las tareas de gestin de
81
Los sistemas de informacin para la gestin del riesgo

en la Comunidad Andina
inters para la gestin del riesgo, como el

Centro Digital de Recursos Naturales de
Bolivia (http://rangeland.tamu.edu/bolivia/),
el Sistema de Informacin Geogrfica para
la Gestin de Riesgos (SIGRI) y el Sistema
nico Nacional de Informacin sobre la Tierra
(SUNIT). Sin embargo, en los dos ltimos casos
no se ha conseguido dotar de una continuidad a
la operacin del sistema.
El VICEDI tambin participa y asesora a los

Comits/Centros Operativos de Emergencia,
pero stos no tienen un funcionamiento
permanente, sino que se activan solamente en
el caso de eventos que as lo requieran. Existen
tambin unas Unidades de Gestin del Riesgo
(UGR) departamentales, que actan como
nexo en las tareas de gestin del riesgo entre
el VIDECI y los gobiernos departamentales.
El desarrollo de la red de informacin SIAPAD

y sus aplicaciones supone as una oportunidad
para integrar en una arquitectura abierta todos
los productos de informacin y subsistemas
que hasta ahora se han ido desarrollando por
separado, y ste es el concepto integrador
sobre el que se fundamenta el SINAGER (ver
Figura 46).
Ventajas y aportaciones
El SINAGER se ha concebido de partida con
la arquitectura abierta de la red SIAPAD y
participa de las aplicaciones desarrolladas
en este proyecto
Las herramientas del SIAPAD (GEORiesgo,
DesInventar, BiVa-PaD) estn fuertemente
integradas en el SINAGER
Figura 46 Estructura del SINAGER en Bolivia
82

automatizadas, se realizan sobre papel. Hay

un sistema informtico en desarrollo, pero
se tienen dudas sobre sus posibilidades
No hay un sistema de anlisis o reporte que
genere informacin til para planificacin.
Esto podra conseguirse a travs de
DesInventar
Existe una poltica abierta para la difusin

de la informacin, y mucho trabajo ya
realizado en publicacin y catalogacin,
principalmente de datos histricos
Limitaciones
Aparte de las herramientas desarrolladas
en el marco de SIAPAD, quedan grandes
huecos funcionales por cubrir, sobre todo en
lo que respecta a sistemas de informacin
para la gestin de la respuesta
La poca disponibilidad de recursos y la
alta rotacin de personal hacen difcil
mantener el compromiso institucional y
la disponibilidad de personal capacitado
para el uso de sistemas de informacin en
gestin del riesgo
Todava hay poca integracin de las
herramientas SINAGER/SIAPAD en los
procesos institucionales
Se han establecido ya algunos procesos
de transmisin de informacin entre
instituciones (por ejemplo, alertas de
SENAMHI e Hidrologa Naval), pero en
general se dispone de poca informacin en
tiempo real
La Direccin General de Atencin y Auxilio
recibe alertas principalmente de forma
manual (radio), desde unidades militares.
Se est haciendo ahora un esfuerzo de
cualificacin del personal y de mejora de
la red de comunicaciones, en el marco del
Ministerio de Defensa Nacional
No hay por el momento unos protocolos
estandarizados para la gestin de alertas
en el SINAGER
Los reportes de emergencias se toman en
Excel o Word, no hay una base de datos
especfica para gestionarlas, aunque
se exportan posteriormente a la de
DesInventar
Las tareas de EDAN realizadas en la DG
de Atencin no estn sistematizadas ni
Necesidades
Garantizar la sostenibilidad tcnica y
de recursos del SINAGER, en lo posible
apoyndose en los desarrollos futuros del
SIAPAD. Una parte muy importante de esta
sostenibilidad depende de la continuidad de
las actividades de capacitacin
Definir protocolos estandarizados para la
gestin de alertas y constituir un verdadero
Sistema de Alerta Temprana
Construir procedimientos y herramientas
para el reporte de emergencias
Definir procedimientos para coordinar
las acciones de ayuda a emergencias
(por ejemplo, transporte, suministros),
integrando el nivel regional del pas
Mejoras en la integracin con SIAPAD
Publicacin de servicios de mapas y datos
con informacin en tiempo real, y en el
futuro publicacin de datos de sensores
Disponibilidad de mayores recursos para el
trabajo integrado con DesInventar y BiVaPaD. Integracin del sistema de reportes y
EDAN con DesInventar
Publicacin de alertas mediante servicios
estndar (RSS, GeoRSS)
Publicacin de boletines de emergencias en
web y mediante RSS, GeoRSS
3.1.2 Observatorio
San Calixto (OSC)
El OSC (www.observatoriosancalixto.org)
dispone de estaciones de medicin ssmica,
83

Figura 47 Mapa de terremotos histricos publicado en lnea por el OSC
aunque algunos datos se reciben con algunos

minutos de retraso, al enviarse primero a
Europa y EEUU.
Integracin con otras redes de sensores

ssmicos
Definir procedimientos y sistemas para la
evaluacin de los eventos y la notificacin
de alertas
Se publica en lnea informacin sobre el ltimo

sismo sentido y tambin sobre sismos recientes
(ver Figura 47).

Publicacin de servicios estndar de mapas
y datos con informacin en tiempo real. En
el futuro, publicacin de datos de sensores
Publicacin de alertas mediante servicios
estndar (RSS, GeoRSS)
Ventajas y aportaciones27
Red de monitoreo ssmico operativa
Proceso de integracin con el SIAPAD ya
en marcha
3.1.3 El Servicio Nacional de

Meteorologa e Hidrologa
(SENAMHI)
Limitaciones
Por el momento hay pocos productos de
informacin publicados
La capacidad de alerta temprana est
limitada por el retraso en la transmisin de
los datos de sensores, y la dependencia de
otros sistemas
No parece existir un sistema de notificacin
de alertas automatizado
El SENAMHI (www.senamhi.gov.bo) dispone

de sistemas para el monitoreo, evaluacin y
alerta de fenmenos hidrometeorolgicos. Se
trabaja en dos reas principales, por un lado a
corto plazo (meteorologa) y por otro a largo
plazo (climatologa).
Necesidades
Mejorar la transmisin de datos de los
sensores a la institucin
Se publican en lnea pronsticos con diferente

periodicidad y alcance, y se puede tambin
27 No se realizaron entrevistas en el OSC, la informacin que se reporta proviene de su pgina institucional y de otros documentos
84

Figura 48 Acceso en lnea a pronsticos diarios del SENAMHI
obtener acceso actualizado a mediciones de

las estaciones hidrometeorolgicas e imgenes
satelitales (ver figuras 48 y 49), as como a
registros histricos.
comunicacin bidireccional entre el SENAMHI

y los municipios, incluyendo la difusin de
alertas entre ellos, y tambin con el VIDECI y
el COEN.
A partir de un proyecto piloto, se dispone

tambin en lnea (www.senamhi.gov.bo/sat/)
de productos relacionados con el Sistema
de Alerta Temprana para el municipio de
Riberalta.
Tambin se encuentra actualmente en

desarrollo el SISMET, para el procesamiento
automtico de los datos diarios y su agregacin
semanal, mensual, extraccin de estadsticas,
etctera. Se tratara de una herramienta similar
a las existentes en otros pases (ejemplo, Per)
y sera recomendable la comunicacin entre
estos proyectos.
Existe en marcha un proyecto de amplio

alcance para el desarrollo de un sistema de
Figura 49 Acceso en lnea a mediciones e imgenes satelitales
85

3.1.4 Servicio de Hidrografa

Naval (SHN)
Excelentes productos de informacin,
poltica muy abierta para la difusin de estos
servicios
Integracin en la red SIAPAD bastante
avanzada
El Servicio de Hidrografa Naval (www.hidronav.

org.bo/) est encargado, entre otras tareas, del
mantenimiento de la cartografa hidrogrfica
del pas y del monitoreo del estado de las vas
de agua. De gran importancia para la gestin
del riesgo, el SHN dispone de un sistema de
monitoreo de los niveles de agua en los ros y
de un sistema de alerta. Disponen tambin de
cartas nuticas del pas.
Limitaciones
De momento no hay muchos productos
publicados mediante servicios estndar.
Esto impide el acceso de otras instituciones
a los productos de una forma automatizada
y til para los procesos de anlisis
El sistema de notificacin de alertas y
emisin de boletines debe mejorarse para
hacerlo ms automtico y que se reciba
confirmacin de la recepcin de estas
notificaciones
No hay integracin ni trabajo conjunto con
otras entidades similares en la subregin,
lo que mejorara los sistemas de anlisis y
prediccin
El SHN recoge datos de la red de estaciones

de monitoreo principalmente en forma manual,
ya que se dispone de pocas estaciones
automticas, y adems stas no se consideran
fiables. Se reciben tambin alertas de forma
manual desde las capitanas de puerto,
elaborndose recomendaciones y boletines.
El servicio emite boletines diarios que llegan
al VIDECI y al COEN, y est implicado en el
desarrollo de una red de comunicaciones de
alta fiabilidad junto con otras instituciones, en
el marco del SINAGER.
Necesidades
Acceso a datos de otras entidades (ejemplo,
INE) para poder disponer de herramientas
de evaluacin de las amenazas
Integracin con otras redes de monitoreo
nacionales (ejemplo, red del Servicio de
Hidrografa Naval)
Actualmente se publican mapas y datos

generales de las estaciones en lnea en PDF.
No se publican todava datos en tiempo
real, aunque los mapas y boletines se van
actualizando peridicamente.

Publicacin de servicios de mapas
abiertos con informacin disponible (por
ejemplo, imgenes satelitales, pero
georeferenciadas)
En el futuro, publicacin de servicios de datos
que permita la implementacin de procesos
de evaluacin de emergencias y anlisis
Trabajo conjunto con otras entidades del
mismo pas y de la subregin para integrar
y homogeneizar los sistemas de monitoreo
y alerta hidrometeorolgicos, y los modelos
de anlisis y prediccin utilizados
Sistema de monitoreo muy completo
En proceso de integracin con la red
SIAPAD
Limitaciones
No hay automatizacin del monitoreo,
aunque parece que se prefiere la fiabilidad
del monitoreo manual
No hay un sistema integrado de gestin de
alertas
86

Figura 50 Mapa de variabilidad de niveles de agua publicado en lnea (PDF)
mediciones de la red de monitoreo, en

tiempo real, para integracin de un SAT
Publicacin de alertas mediante un
protocolo estndar (RSS, GeoRSS)
Publicar los boletines e informes agregados
a travs de BiVa-PaD (sugerencia del
VIDECI)
No hay todava publicacin de servicios

estndar de mapas (ni datos)
Necesidades
Faltan estaciones de monitoreo, sobre todo
embarcadas, para el lago Titicaca
Mejorar la comunicacin con otras
instituciones, especialmente con el
SENAMHI, para apoyar la evaluacin de
emergencias
3.1.5 El Instituto Nacional de

Estadstica (INE)
El INE (www.ine.gov.bo/) dispone de una gran
cantidad de informacin, mucha de la cual es
ya accesible por diferentes medios (ver figuras
51, 52 y 53), aunque por el momento no est
disponible mediante servicios web estndar.

Avanzar en la publicacin de mapas
mediante WMS
Publicacin (a ser posible mediante
servicios de datos o sensores) de las
87

Algunos de estos servicios se han publicados

internamente y lo sern prximamente de
forma abierta.
Estadstica (SNIE) que permitir el acceso de

otras instituciones a sus datos, aunque est
pendiente el marco legal que permita estos
intercambios de informacin. Ministerios
y empresas privadas aportaran tambin
informacin a esta red.
El INE est actualmente promoviendo el

desarrollo del Sistema Nacional de Informacin
Figura 51 Acceso a informacin censal con el portal REDATAM del INE
Figura 52 Acceso a informacin estadstica en lnea, en forma grfica
88

Figura 53 Acceso a informacin estadstica en lnea mediante herramientas

de inteligencia de negocios
Resulta de inters mencionar la existencia en

el INE y en los dems Institutos Nacionales
de Estadstica de la herramienta REDATAM
(ver 2.2.1 Servicios de publicacin de datos),
que permite el acceso a datos en lnea. Esta
herramienta trabaja con su propia base de datos,
por lo cual requiere la replicacin de stos, pero
proporciona servicios que son similares en todos
los INE y no requiere esfuerzo de desarrollo
informtico por parte de los institutos, por lo cual
sera de sumo inters si se pudiera disponer de
servicios de mapas y datos estndar publicados
directamente desde REDATAM.
Todava no existen servicios de acceso a

datos, pero se espera desarrollarlos en el
marco del SNIE
Necesidades
Definir marco legal y procedimientos para
el acceso a datos (existe esta posibilidad
actualmente slo en caso de emergencia)
Definir los productos de informacin y
su forma de presentacin, para que sean
adecuados a la gestin del riesgo
Mejorar el marco institucional para el
acceso a datos cartogrficos y abrir la
poltica de acceso a datos a nivel general
del estado, sobre todo en lo que respecta al
IGM. No existe actualmente una iniciativa
tipo IDE, aunque el SNIE est intentando
algo similar
Gran disponibilidad de datos de inters
para la gestin del riesgo
Experiencia en herramientas para acceso y
visualizacin de la informacin estadstica

Publicacin de servicios de mapas pblicos,
cuando se superen las dificultades
tcnicas. Mejora de estos servicios para
que sean parametrizables, es decir,
Limitaciones
Todava no existen servicios accesibles
externamente, por razones tcnicas que se
espera resolver pronto
89

proporcionen acceso a variables, rangos

de valores y simbologa controlada desde
las aplicaciones cliente
Publicacin de servicios de datos, una vez
se definan las necesidades en este mbito
para la gestin del riesgo y se establezca el
marco normativo e institucional adecuado
Necesidades
Poder recibir informacin en tiempo real del
SENAMHI para poder asociarla a la de los
incendios. Tambin sera necesario integrar
el sistema de deteccin de fuentes de calor
del que dispone el SENAMHI
Tener acceso a cartografa base digital,
de lmites administrativos (actualmente se
recibe en papel), reas protegidas, y de tipo
catastral
3.1.6 Superintendencia
Agraria28 (SIA)
La Superintendencia Agraria participa ya
en la red SIAPAD mediante la publicacin
de informacin catalogada. Adems de su
relevancia para la ordenacin territorial y
la gestin de recursos naturales, la SIA
dispone de sistemas de monitoreo y alerta
de quemas, desarrollados a partir de varios
proyectos.

Publicacin de servicios de mapas en tiempo
real con la informacin de monitorizacin
Publicacin de servicios de datos sobre
fuentes de calor
Definicin e implementacin de mdulos de
anlisis para la evaluacin de eventos de
quemas, mediante la integracin de otras
fuentes de datos hidrometereolgicas
Tanto los sistemas del SIA como el del Gobierno

del Departamento de Santa Cruz se basan en
el anlisis de imgenes satelitales para detectar
eventos de quemas. El sistema de alertas
asociado a estos eventos enva boletines y
notificaciones por medio del correo electrnico.
Se tiene previsto publicar mapas de fuentes de
calor en lnea.
3.1.7 Gobierno Municipal

de La Paz
El Gobierno Municipal de La Paz (www.lapaz.
bo) dispone de una excelente infraestructura
para la gestin de informacin geogrfica. Se
publican ya servicios de mapas y se dispone de
una organizacin local completa para la gestin
del riesgo, que incluye:
Varios sistemas de monitoreo y alerta de
quemas
Ya integrados en la red SIAPAD
Un sistema de informacin territorial propio

(SIT)
Mapas de riesgos municipales, con anlisis
basados en modelos digitales del terreno,
ros e informacin urbana y rural detallada
(salud, educacin, comercios)
Ortofotos digitales, visibles en un completo
visor geogrfico interno junto con otras
muchas capas de informacin, incluyendo
las de Google
Retn de emergencias, que realiza un
registro de emergencias (dispone de un
Limitaciones
Los sistemas de monitoreo y alerta no
estn integrados entre s, sino que parecen
gestionarse de forma independiente
No se publica informacin en tiempo real
proveniente del sistema de monitoreo
(por ejemplo, mapas de fuentes de calor
detectadas). Se espera publicar algunos
prximamente
28 En el momento de escribir este texto, la SIA estaba reorganizndose dentro de la estructura del estado, y no se conoce su ubicacin definitiva, as como la direccin final de su sitio web.
90

3.1.8 Esquema resumen:

Bolivia
sistema de reportes y se espera publicarlo

mediante servicios de mapas), y coordina
con las unidades tcnicas la respuesta a
las emergencias (las ms comunes son
los deslizamientos). En caso de grandes
eventos se activa el COE municipal
La Figura 66 muestra un resumen de los

principales componentes de informacin para
la GdR en Bolivia, y sus relaciones mutuas.
Los componentes que requieren de mayor
desarrollo para disponer de una funcionalidad
completa se han dibujado con trazo discontinuo.
Los componentes que no existen actualmente
se muestran con texto gris.
Excelente infraestructura tcnica y de
informacin
Integracin en la red SIAPAD bastante
avanzada
En Bolivia hace falta una iniciativa nacional

de desarrollo de sistemas de informacin
conforme a estndares abiertos, como las
IDE nacionales en Colombia o Per y el
Sistema Nacional de Informacin en Ecuador,
y que incluya en su alcance funcionalidad de
gestin del riesgo, o al menos a las entidades
involucradas en esta gestin.
Limitaciones
De momento el enfoque de los sistemas
de informacin es muy interno, hace falta
publicar y hacer accesible la informacin
mediante servicios estndar
No parece que haya coordinacin entre la
gestin del riesgo municipal y la de otros
niveles del estado
La no existencia de estas iniciativas nacionales

afecta la implementacin del marco normativo,
a los procedimientos y a la capacidad de las
instituciones para intercambiar informacin,
que son piezas esenciales de un sistema
integrado.
Necesidades
Poder recibir informacin de diferentes
instituciones,
principalmente
del
INE, a los que va a suministrrseles
informacin cartogrfica, y se espera
que el INE pueda dar informacin censal
desagregada para poder realizar anlisis
detallados
Conexin con otras reas municipales,
que todava no disponen de plataformas
SIG desarrolladas, como las encargadas
de la gestin de cuencas y el catastro
Como se ha comentado, otro problema es la

existencia de proyectos que consiguen levantar
informacin y prototipos de inters, pero que
no se integran finalmente en un sistema de
informacin de funcionamiento sostenido.
Por el lado positivo, todas las instituciones
relacionadas tienen una filosofa abierta a
compartir informacin y conocimiento, siendo
necesario sin embargo reforzar los lazos
mutuos entre las entidades y tambin con
instituciones equivalentes en otros pases
mediante actividades y proyectos de alcance
subregional.

Publicacin de servicios de mapas abiertos
con informacin disponible, muchos de
ellos ya se han definido. Este proceso est
en marcha
En el futuro, publicacin de servicios de
datos de las muchas capas de informacin
disponibles
91

Figura 54 Esquema resumen de sistemas de informacin para GdR en Bolivia

VICECI
Sensores
quemas
Sensores
ssmicos
SINAGER
Sensores
hidrometeo
INE
SIA
OSC
SENAMHI,
SHN
Sistema de reporte
de emergencias
Mapas y datos
Boletines y
alertas
VIDECI
(DG Atencin y
Auxilio, COEN)
Boletines y
alertas
Sistema de
evaluacin de
emergencias
Inventario de
emergencias
Procesos EDAN
COEs Departamentales
SIAPAD
GEORiesgo
COEs Locales
Mapas
En el esquema anterior se hace aparente la

necesidad de desarrollar un sistema ms
completo de gestin de la respuesta, que
incluya un verdadero repositorio de reportes
de emergencias, a ser posible integrado con
DesInventar, y funciones para la gestin de
recursos, evaluacin y coordinacin de la
respuesta.
nmero de entidades a nivel nacional, pero

tambin regional y local. La ejecucin del Plan
Nacional de PAD se apoya, sobre todo por la
parte de prevencin y atencin de emergencias,
en los Comits Regionales de PAD (CREPAD)
y Comits Locales de PAD (CLOPAD). La
Defensa Civil Colombiana acta como grupo
operativo en las fases de prevencin inminente
y atencin inmediata, para reducir los riesgos y
mitigar sus efectos.
Como en otros pases, tambin se hace evidente

la necesidad de mejora de la comunicacin y
procesamiento de la informacin en tiempo
real en las tareas de monitoreo, y la necesidad
de definir protocolos para la publicacin y
difusin de alertas, quizs desarrollando
herramientas que puedan ser de uso comn
entre las diferentes instituciones.
3.2.1 La DGR y el SIGPAD

La Direccin de Gestin de Riesgos (DGR,
anteriormente
DPAD)
(www.sigpad.gov.
co), dependiente del Ministerio del Interior y
Justicia, es el organismo focal de gestin del
riesgo / prevenicn y atencin de desastres
en Colombia. Desde hace aos, esta entidad
viene desarrollando y utilizando el SIGPAD
(ver Figura 55). Este sistema de informacin
funciona por el momento de forma interna a la
DGR, salvo en la parte documental y de alertas,
que es pblica.
3.2 Colombia
El sistema de gestin del riesgo en Colombia
est estructurado alrededor del Sistema
Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres
(www.sigpad.gov.co), formado por un gran
92

Figura 55 Portal pblico del SIGPAD con acceso a informacin documental y noticias
El SIGPAD
funciones:
cuenta
con
las
siguientes
El sistema contiene algunos fundamentos
para convertirse en un sistema de gestin
de la respuesta
Pueden extraerse informes agregados de
los reportes de emergencias
El sistema de reportes de emergencia
funciona como un proceso para solicitar y
aprobar las ayudas a las emergencias
Portal pblico: informacin documental

(normativa, planes), alertas, noticias,
encuestas y blogs.
Mdulo
de
informacin
bsica:
administracin del contenido del portal
pblico, gestin documental.
Mdulo de reduccin del riesgo: contiene
el sistema de reporte de emergencias,
as como un sistema de gestin de
infraestructuras y logstica, aunque ste
solo funciona parcialmente para algunos
recursos gestionados por DGR
Mdulo de recuperacin: contiene el trabajo
de las diferentes entidades regionales y
locales en este rea
Limitaciones
Los reportes de emergencia llegan por
fax, o en formato Excel, y se introducen
en el SIGPAD manualmente en la DGR,
no hay conexin directa desde los comits
regionales y locales
No hay una correspondencia directa entre
los reportes recibidos de los comits y el
formulario web del SIGPAD. La estructura
de los formularios web no es flexible y no
est actualizada. Antes de introducir el
reporte tiene que realizarse un proceso de
evaluacin preliminar. En la nueva versin
La DGR cuenta tambin con su propia

base de datos bibliogrfica de documentos
relacionados con la gestin del riesgo, aunque
en su mayora no estn digitalizados.
93

en desarrollo, todo el proceso se realizar

por web
No hay integracin entre los reportes de
emergencias y la base de inventario de
desastres de DesInventar
No se comparten protocolos de gestin de
reportes, ni herramientas con otros pases
o sistemas (ejemplo, SINPAD en Per)
En el reporte de emergencias solamente
hay una estimacin preliminar de daos. La
estimacin detallada se realiza coordinada
por los CLOPAD y se enva a la DGR
mediante archivos (Excel, imgenes), pero
no est integrada con el SIGPAD
El SIGPAD est sujeto a las polticas
tecnolgicas del Ministerio del Interior, lo
que podra limitar el uso de software libre,
a pesar de la difusin de estas tecnologas
a travs de SIAPAD y la IDE colombiana
Las alertas se introducen manualmente
en el administrador del sitio web pblico.
Las alertas de otras instituciones (IDEAM,
INGEOMINAS) se reciben por fax, no
mediante servicios web, aunque est
previsto
Necesidades
Integrar el reporte de emergencias con los
comits regionales y locales (en proceso
de desarrollo)
Integrar la evaluacin de daos (EDAN)
con el SIGPAD
Contar con visor geogrfico propio, con
integracin de informacin mediante
servicios de mapas y datos, y herramientas
de evaluacin
Poder realizar la coordinacin de medios
tcnicos (helicpteros, transporte), que
son responsabilidad de la DGR
Coordinar la gestin del Fondo Nacional
de Calamidades con otros fondos
regionales y locales (aunque stos no
estn dotados), y tambin coordinar
la gestin de los bancos de materiales

locales para reconstruccin. Es decir,
hace falta un sistema integrado de
gestin de recursos y de logstica
Sistema integrado de acceso a alertas de
otras instituciones. Se est trabajando en
esta integracin mediante servicios web
Contar con informacin pblica de forma
rpida y fiable, utilizando diferentes fuentes
para conseguir reportes focalizados e
integrados
Definir ms claramente los procesos y
automatizarlos, definir escenarios para
los que se pueda generar un anlisis
especfico (impacto, refugios, situacin
meteorolgica)
Adaptar los procesos y el sistema de
informacin a la gestin de grandes
eventos
Falta conexin con los procesos de
planificacin, mitigacin y recuperacin.
De nuevo es necesario definir los procesos
asociados, para conectar la gestin
territorial con el objetivo de disminuir la
vulnerabilidad, y realizar el seguimiento de
planes y acciones
Mecanismos de difusin colaborativa
para presentar resultados de proyectos y
experiencias locales que de otra manera
se pierden (microzonificacin, estudios
locales en volcanes, etc.)

Integracin de la base de reportes de
emergencias y la base de inventario de
desastres del proyecto DesInventar
Integracin de la base de datos bibliogrfica
con la red BiVa-PaD, si se cuentan con
recursos para la digitalizacin de los
documentos, y formalizando un compromiso
de soporte
Publicacin de alertas mediante protocolo
web estndar como RSS
94

3.2.2 El Instituto Colombiano

de Geologa y Minera
(INGEOMINAS)
algunas estaciones de medicin porttiles),

e imgenes por cmara web en el caso del
monitoreo volcnico.
Servicio de Metadatos ( http://sermin.
ingeominas.gov.co:8080/metadato/):
el
SERMIN es un catlogo de informacin
estandarizado (integrado con la red
SIAPAD) de los productos de informacin
del INGEOMINAS
Gestin del nodo Geosemntica de
Colombia, un espacio de trabajo compartido
para informacin geolgica y geofsica (ver
Figura 56)
Gestin del Catastro Minero Colombiano
(ver Figura 57)
El INGEOMINAS (www.ingeominas.gov.co)
dispone de una amplia red de monitoreo y de
varios sistemas de informacin que catalogan y
publican informacin:
Red Sismolgica Nacional de Colombia, Red
Nacional de Acelergrafos de Colombia y
Observatorios Vulcanolgicos. Estas redes
cubren el territorio nacional con estaciones
de medicin que transmiten datos de
forma automtica (se dispone tambin de
Figura 56 Portal del nodo colombiano del proyecto Geosemntica
Figura 57 Consulta en lnea del Catastro Minero Colombiano
95

Figura 58 Publicacin de datos sismolgicos en tiempo real
La informacin de las redes de sensores

se recibe de forma inmediata y a prueba de
fallos, pudiendo ser sta accesible en forma
de imgenes en el sitio web de INGEOMINAS
(ver Figura 58).
Actualmente est en preparacin un

inventario de movimientos de masas
histricos (proyecto SIMA) enlazado
con Geosemntica para la publicacin de
mapas y archivos de datos
Proyecto GEORED para la implantacin
de una red geodsica permanente
mediante GPS que permita estudios
geodinmicos
Cabe destacar que el portal del INGEOMINAS

dispone tambin de un formulario para que el
pblico en general realice reportes de sismos
y sus consecuencias.
Figura 59 Formulario para el reporte de sismos
96

SOS sera posible compartir estos datos de

forma eficaz
Otros tipos de mapas e informacin de
mucho inters todava no estn disponibles
mediante servicios web estndar
Los sistemas de distribucin y evaluacin de
las alertas son limitados, no tienen en cuenta
informacin externa ni hay intercambio de
informacin con la DGR
A partir de los datos de los sensores ssmicos

se realiza un proceso de anlisis que, tras seis
minutos, es capaz de generar estimaciones
fiables de magnitud y localizacin. Estas
estimaciones se publican en forma de boletines
(ver Figura 60) y se envan mediante correo
electrnico y SMS (es posible suscribirse a
estas alertas en el sitio web del INGEOMINAS).
Las alertas se completan con informacin
bsica como los centros poblados cercanos,
sitios donde se sinti el sismo, etctera.
Necesidades
No se dispone de un visor genrico con
acceso a servicios estndar
Convendra integrar informacin de
alertas y datos de diferentes instituciones
para aumentar la capacidad de anlisis
y completitud de la informacin (por
ejemplo, los datos de emisin de cenizas de
INGEOMINAS podran ser complementados
por datos de direccin del viento o
precipitaciones del IDEAM para ofrecer un
anlisis de peligrosidad a la DGR)
Para la integracin con el Sistema de
Informacin Geogrfica para Ordenamiento
Territorial (SIG-OT) es necesario realizar un
proceso de datos adecuado para su uso en
planificacin y ordenamiento territorial
Se publican tambin mapas en lnea con la

actividad ssmica reciente. Alguna de esta
informacin est tambin disponible en forma
de servicios de mapas.
Gran experiencia en estandarizacin de
metadatos y servicios de informacin
Red muy robusta de sensores, cuyos datos
se publican en web en tiempo real
Sistema de participacin ciudadana en el
reporte de eventos
Limitaciones
Los datos en tiempo real de los sensores se
publican en forma de imagen, y no pueden
por tanto ser analizados automticamente
por otro sistema de informacin. Si se
publican mediante un servicio de datos o

Publicacin de alertas mediante un protocolo
estndar como RSS o GeoRSS
Figura 60 Boletines volcnicos en la pgina web de INGEOMINAS
97

Figura 61 Boletn hidrolgico diario publicado por el IDEAM
Falta publicar mucha informacin disponible

en forma de servicios de mapas con
GetFeatureInfo, y en el futuro publicar
servicios de datos y mediante estndares
SWE como SOS y SAS
de un sistema de publicacin de informacin

basado en boletines diarios (ver Figura 61),
pronsticos, alertas y mapas, muchos de
los cuales estn ya disponibles en forma de
geoservicios estndares.
3.2.3 El Instituto de
Hidrologa, Meteorologa y
Estudios Ambientales (IDEAM)
El IDEAM cuenta tambin con mdulos

especficos de un Sistema de Informacin
Ambiental para el acceso a bases de datos
concretas, como los eventos torrenciales,
deslizamientos e incendios en el mdulo SIREV
(ver Figura 63).
El IDEAM (www.ideam.gov.co) dispone de una

amplia red de monitoreo hidrometeorolgico y
Figura 62 Ejemplo de alerta de deslizamiento publicada en el portal del IDEAM
98

Figura 63 Registro de eventos especficos en el Sistema de Informacin Ambiental
Una red extensa de monitoreo
Gran riqueza de productos de informacin,
incluyendo varios tipos de pronsticos y
mapas con datos acumulados
Publicacin de alertas y boletines en tiempo real
Publicacin de alertas mediante protocolos

estndar como GeoRSS (previsto)

Colombia
la GdR en Colombia, y sus relaciones mutuas.
Limitaciones
Los datos de los sensores no estn
accesibles a otras instituciones mediante
servicios de datos o SWE
Las alertas se envan a la DGR por fax,
todava no hay un sistema automtico e
informatizado de suscripcin y distribucin
de alertas, aunque est previsto
En este esquema aparece tambin la

Infraestructura
Colombiana
de
Datos
Espaciales (ICDE) como iniciativa que recoge
y apoya los esfuerzos de estandarizacin
e interoperabilidad entre las instituciones.
Gestionada por el Instituto Geogrfico Agustn
Codazzi (IGAC), la ICDE ha definido polticas,
estndares y herramientas para fomentar la
difusin e interoperabilidad de la informacin
georeferenciada en todos los mbitos.
Necesidades
No se dispone de herramientas para anlisis
de vulnerabilidades. Hay poca informacin
adecuada para realizar este anlisis, sobre
todo de tipo estadstico con suficiente nivel
de desagregacin
Tambin coordinado por el IGAC dentro de la

plataforma ICDE est el Sistema de Informacin
Geogrfica para el Ordenamiento Territorial
(SIG-OT), que recoge mapas procedentes de
todas las instituciones involucradas en procesos
de planeamiento y gestin territorial.

Publicacin futura de servicios de datos
Desarrollo de visor que pueda integrar
servicios estndar de la red SIAPAD
99

Figura 64 Pgina de entrada del SIG para Ordenamiento Territorial (SIG-OT)
Sera de gran importancia el aprovechamiento

de esta capacidad de informacin para
integrar procesos de gestin del riesgo
(prevencin, evaluacin de riesgos, mitigacin,
recuperacin) dentro de las tareas de gestin
territorial.
En este sentido es de especial inters el uso

que se est haciendo de servicios de geodatos
(WFS) en algunos proyectos piloto como
en el volcn Galeras junto al PNUD y DGR,
en el cual la informacin sobre poblacin se
accede mediante un servicio de este tipo para
determinar la poblacin reubicable.
Figura 65 Visor de mapas del SIG para Ordenamiento Territorial (SIG-OT)
100

Figura 66 Esquema resumen de sistemas de informacin para GdR en Colombia

IGAC
Sensores
ssmicos y
volcnicos
Sensores
hidrometeo
INGEOMINAS
IDEAM
ICDE, SIG-OT
DANE
DGR
Sistema de reporte
de emergencias
Boletines y
alertas
Mapas y datos
Sistema de
evaluacin de
emergencias
Boletines y
alertas
Sistema de
gestin
documental
Sistema de
gestin de
recursos
Inventario de
emergencias
SIGPAD
Inventario de
recursos e
infraestructuras
SIAPAD
GEORiesgo
CREPADs
Mapas
CLOPADs
En el esquema anterior se hace aparente

la necesidad de integrar mejor los sistemas
de alertas, completar la publicacin de
geoservicios mediante protocolos estndar,
y sobre todo dotar de mayor funcionalidad al
sistema de gestin de alertas (evaluacin de
emergencias, gestin de recursos, coordinacin
de la respuesta, etctera), as como mejorar la
integracin con los niveles regional y local, que
es todava insuficiente.
Nacional de Informacin (SNI) que recoge

diferentes tipos y procesos de informacin de
la administracin pblica (Figura 67).
3.3 Ecuador
Adicionalmente, se ha ejecutado conjuntamente

entre varias instituciones un proyecto de
Sistema de Alerta Temprana y Gestin de
Riesgo Natural (SAT-GR), por el momento
aplicado a la gestin del riesgo en dos volcanes
(Cotopaxi y Tungurahua), cuya aproximacin
se espera extender a otros mbitos.
Por otro lado el SNIGR se concibe como

una extensin de la red de informacin y las
herramientas del SIAPAD, complementndola
con nuevos productos de informacin y
aplicaciones en el marco conceptual y
tecnolgico del SNI.
El sistema de gestin del riesgo en Ecuador

est estructurado alrededor del Sistema
Nacional de Defensa Civil, en su aspecto ms
operativo, y del futuro Sistema Nacional de
Informacin de Gestin de Riesgos (SNIGR),
cuyos componentes se encuentran actualmente
en desarrollo.
3.3.1 La STGR y el SNGR
Por un lado, se pretende integrar el SNIGR

con las componentes de planificacin,
geoinformtica y estadsticas del Sistema
La Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos

(STGR) (www.stgestionriesgos.gov.ec) fue
creada recientemente (2008) para asumir las
101

Figura 67 Integracin del SNIGR con el Sistema Nacional de Informacin
funciones de la antigua Direccin Nacional de

Defensa Civil, con el mandato de coordinar la
implementacin y gestionar el SNIGR a travs
de un rea Tcnica que est pendiente de
definicin.
Las funciones previstas para el SNIGR son

principalmente:
Manejo de registro de emergencias
Gestin de alertas
Evaluacin de riesgos, integrado con
servicios de entidades participantes,
incluyendo los de la red SIAPAD
Sistema de indicadores y seguimiento,
siguiendo la filosofa del SNI
Gestin documental, basada en el trabajo
de la red BiVa-PaD
El SNIGR se encuentra actualmente en fase

de desarrollo, siendo las funciones actuales
del portal de la STGR limitadas a la publicacin
de boletines de emergencias declaradas
oficialmente (ver Figura 69).
Figura 68 Integracin del SNIGR con la red de informacin del SIAPAD
102

Figura 69 Portal actual de la STGR mostrando boletines de emergencias

Uso de los estndares recomendados por
SIAPAD para la implementacin de los
servicios del SNIGR (WMS, WFS, CSW,
RSS/GeoRSS, etc.)
Integracin del sistema de manejo de
emergencias a desarrollar con la BD de
DesInventar
Integracin del sistema de gestin
documental a desarrollar con las
herramientas de la red BiVa-PaD
Integracin de los mdulos de bsqueda
y visor de GEORiesgo, si se dispone de
recursos para ello, lo que ahorrara tiempo
de desarrollo del SNIGR
El SNIGR es un desarrollo nuevo, y por
tanto no sufre el lastre de otros sistemas
que resultan difciles de integrar o modificar,
disendose mediante una aproximacin
basada en estndares desde el principio
Limitaciones
El sistema est en desarrollo, y no parece que
se estn teniendo en cuenta experiencias
con sistemas similares de otros pases
La informacin documental y georeferenciada
actualmente disponible es muy pequea
El alcance del futuro sistema an no est
totalmente definido
3.3.2 El Instituto Geofsico

de la Escuela Politcnica
Nacional (IGEPN)
Necesidades
Se requiere definir con mucha precisin
las formas de publicacin de informacin
por parte de las entidades integradas en
el SNIGR para que estos servicios sean
realmente tiles para procesos de anlisis
del riesgo
La STGR requiere de una mejor dotacin
de recursos para poder cumplir con las
funciones de operacin y mantenimiento
del SNIGR
El IGEPN (www.igepn.edu.ec) dispone de una

red de monitoreo ssmico y volcnico cuyos
datos llegan en tiempo real a la institucin.
En el caso de los sensores ssmicos, stos
permiten localizar automticamente los
sismos, pero se requiere realizar una
verificacin de la localizacin y magnitud
103

que lleva unos diez minutos, a partir de la

cual se genera con rapidez un mapa del
evento y se actualiza el boletn de sismos
(ver Figura 70).
En lo que respecta al monitoreo volcnico, cada

dos minutos se actualizan los espectrogramas
de los sensores en la red (ver Figura 71) y sus
sismogramas (ver Figura 72).
Este proceso se pretende automatizar y

mejorar, incluyendo una estimacin de daos
en reas urbanas.
Hay un protocolo de llamadas urgentes cuando

se detectan grandes eventos, aunque todas
las notificaciones se realizan de forma manual
(telfono, fax o correo electrnico).
Figura 70 Boletn diario de sismos
Figura 71 Espectrograma de una estacin de monitoreo volcnico
104

Figura 72 Sismograma de una estacin de monitoreo volcnico
Proceso en tiempo real de sensores de la
red de monitoreo ssmico y volcnico, y
publicacin diaria o ms frecuente de estos
datos
Publicacin de boletines diarios en web
Se dispone de software sofisticado para el
anlisis de daos, en lo que respecta a los
parmetros fsicos de los sismos
comparten el mismo sistema Earthworm,

pero no se ha establecido un protocolo para
este intercambio
Se necesita mejorar el sistema de evaluacin
de daos para que tenga en cuenta ms
variables e informacin. Por ejemplo,
sera importante recibir datos del INAMHI
(precipitaciones, direccin del viento) para
analizar los efectos de las emisiones de
cenizas
Se necesita articular mejor la comunicacin
y procesos con la Secretara Tcnica de
Gestin del Riesgo, actualmente no hay
mucha comunicacin
Limitaciones
Los datos de los sensores se publican,
pero con periodicidad diaria y en forma
de imgenes, lo que no permite el
uso automtico por otros sistemas de
informacin. Lo mismo sucede con los
boletines de informacin, se actualizan
diariamente, pero esta periodicidad no
es suficiente para eventos que requieren
atencin urgente
El sistema de alerta es manual, no hay un
sistema de distribucin automatizado

actualizados con informacin ssmica
y volcnica reciente. Los mapas se
publican actualmente como imgenes no
referenciadas, pero no como WMS
Potencial de publicacin de servicios de
datos WFS, aunque habra que mejorar la
fiabilidad de estos datos
Publicacin de alertas mediante estndares
RSS/GeoRSS
Necesidades
Integracin de otras redes ssmicas, para
mejorar la precisin. Ecuador y Colombia
105


(INAMHI)
El INAMHI publica tambin en su sitio web

algunos mapas, en forma de imgenes (ver
Figura 74).
El INAMHI (www.inamhi.gov.ec) dispone de una

gran cobertura mediante estaciones hidrolgicas
(200) y meteorolgicas (150), pero solamente
tres de estas estaciones transmiten los datos en
tiempo real, la lectura de datos y transmisin de
las dems tiene que realizarse de forma manual.
Se est actualmente en proceso de implantacin
de telemetra para las transmisiones.
Amplia de red de estaciones hidrolgicas y
meteorolgicas
Limitaciones
Los datos de los sensores se recogen y
transmiten de forma manual, lo que dificulta
un anlisis temprano
Los pronsticos se basan en modelos y
procesos que requieren de serias mejoras,
no hay personal y recursos suficientes
No hay un modelo de gestin de alertas,
ni siquiera se publican ya en la pgina web
(parece que es el CIIFEN quien emite alertas
ante eventos extremos)
Hay un servicio de alertas hidrolgicas que se

est calibrando actualmente. Por el momento se
publican en la pgina web imgenes satelitales
y pronsticos meteorolgicos (ver Figura 73).
Los pronsticos se envan tambin por correo
electrnico. Parece que tambin en algn
momento se publicaron alertas volcnicas,
pero no existe ninguna reciente, y las alertas
meteorolgicas de eventos extremos las
publica el CIIFEN (Centro Internacional para la
Investigacin del Fenmeno del Nio).
Necesidades
Recursos para afrontar los problemas
de inundaciones con una mejora de la
monitorizacin
Figura 73 Mapas de pronstico e imgenes satelitales publicadas por el INAMHI
106

Figura 74 Mapa de riesgo de inundaciones publicado por el INAMHI
se publican actualmente como imgenes

no referenciadas, no como WMS (el
SENPLADES publica algunos servicios con
datos del INAMHI)
Publicacin de alertas mediante estndares
RSS/GeoRSS
Continuar con el proceso de integracin
en marcha con el desarrollo del SNIGR
siguiendo las recomendaciones de SIAPAD
En el futuro, publicacin de datos de sensores
mediante los estndares adecuados
Automatizacin el proceso de toma de

datos, transmisin y anlisis. Quizs un
sistema de lectura y transmisin de datos
mediante dispositivos porttiles podra
ser una alternativa. Es importante mejorar
el procesamiento de la informacin de
los sensores. Se han hecho algunos
proyectos locales de SAT, pero no hay una
aproximacin general
Mejora de los modelos de prediccin
meteorolgica
(heladas,
pronsticos
agrcolas) e hidrolgica. La colaboracin
con otras entidades subregionales podra
ayudar mucho, se requiere una coordinacin
en los niveles polticos subregionales para
favorecer esta cooperacin
Extender a otras zonas las experiencias
locales con SAT y pronstico volcnico para
el rea de Quito
Definir las competencias de los gobiernos
locales y la forma de comunicacin con ellos

Estadsticas y Censos (INEC)
El INEC (www.inec.gov.ec) se encuentra
desarrollando un amplio proceso de
modernizacin de equipamiento, informacin
y procesos, ligado al desarrollo del Sistema
Nacional de Informacin, uno de cuyos
componentes es la informacin estadstica.
En preparacin del censo de poblacin del
2011 se est generando por primera vez la
cartografa de soporte en forma digital. Se
encuentran tambin en marcha otros censos,

Publicacin de servicios de mapas y
datos mediante estndares. Los mapas
107

como el de establecimientos econmicos y de

viviendas.
discusin en 2.2.1 Servicios de publicacin

de datos).
A partir del sitio web Ecuador en Cifras (www.

ecuadorencifras.com) puede accederse a la
informacin agregada mediante diferentes
variables y niveles territoriales.
El INEC publica tambin informacin mediante

el software REDATAM, y si ste se dotara
de un mdulo de publicacin de servicios
estndar, ello podra facilitar enormemente la
implantacin de estos servicios.
La poltica de difusin es totalmente abierta.

Existen ya servicios de mapas a nivel de
parroquia con ocho o nueve variables, y en el
marco del SNI se establecer una conexin
directa entre la base de datos del INEC y
SENPLADES.
Gran disponibilidad de datos de inters
para la gestin del riesgo, especialmente
para la evaluacin de vulnerabilidad
Poltica abierta de publicacin de
informacin
Integracin dentro del desarrollo del SNI
con un nfasis en estndares y acceso a la
informacin entre instituciones
El problema que se plantea para publicar

servicios de datos es el del ancho de banda
requerido para poder acceder pblicamente
a datos suficientemente desagregados (este
acceso s ser posible dentro de la red dedicada
del SNI). Los datos existen en la BD del INEC
agregados desde el nivel de manzana, pero
de momento no se plantea hacerlos pblicos
mediante un servicio de datos (vase la
Limitaciones
Mapas y datos no publicados actualmente
en forma de servicios web estndar
Dificultad actual para el intercambio de
datos con otras entidades (por ejemplo,
Figura 75 Sitio web Ecuador en cifras del INEC, en el marco del SNI
108


Ecuador
IGM), que se espera resolver en el marco

del SNI
Necesidades
Recursos para continuar con el proceso
de digitalizacin y actualizacin de la
cartografa, especialmente la rural
Fortalecimiento de la base tecnolgica del
instituto (en marcha con la implementacin
de un nuevo data center)
La Figura 76 resume la situacin en Ecuador,

que en el momento de escribir este informe
depende sobre todo de desarrollos que
estn en marcha. Se debe destacar el papel
de la Secretara Nacional de Planificacin y
Desarrollo (SENPLADES, www.senplades.
gov.ec), que ha jugado y juega un papel
esencial en:

mediante servicios estndar, no solamente
hacia la SENPLADES, sino tambin hacia
otras instituciones dentro del SNI y de la
red abierta del SIAPAD
Continuar con el proceso de integracin en
marcha con el SNI
Definicin de los requerimientos de datos
estadsticos en el marco del SNIGR, sobre
todo para procesos de evaluacin de
vulnerabilidad y anlisis de emergencias
La definicin, desarrollo y explotacin

del Sistema Nacional de Informacin
(SNI), que integrar a su vez el Sistema
Nacional de Informacin sobre Gestin
del Riesgo (SNIGR), todo ello basado
en arquitecturas abiertas que utilizan
servicios estndar y en polticas abiertas
de acceso a la informacin. Estos sistemas
se plantean por tanto de forma compatible
y complementaria a los principios IDE del
SIAPAD
Figura 76 Esquema resumen de sistemas de informacin para GdR en Ecuador

SENPLADES
Sensores
ssmicos y
volcnicos
Sensores
hidrometeo
IGEPN
INAMHI
SNI
INEC
STGR
Sistema de reporte
de emergencias
Mapas y datos
Boletines y
alertas
Boletines y
alertas
Sistema de
evaluacin de
emergencias
Sistema EDAN?
Sistema de
gestin
documental
SIAPAD
GEORiesgo
COEs Provinciales
Mapas
COEs Cantonales
109
DesInventar
Inventario de
emergencias
SNIGR
(previsto)
BiVa-PaD

Civil (SIREDECI), formado por los Comits

de Defensa Civil a nivel regional, provincial y
distrital dotados de su propia infraestructura,
el Comit Multisectorial de PAD (CMPAD, una
comisin interministerial para coordinacin de
la gestin del riesgo) y el Sistema Nacional
de PAD (SINPAD), que acta como sistema
de informacin para la gestin del riesgo, y en
particular para la gestin de la respuesta.
Adopcin de la arquitectura y de las

herramientas del SIAPAD como parte de
los mencionados sistemas de informacin
Soportetcnicoymaterialparalaimplantacin
de servicios estndar. Actualmente muchas
instituciones en Ecuador estn publicando
servicios dentro de la red SIAPAD a travs
de SENPLADES
La integracin de las instituciones en el
desarrollo previsto de estos sistemas de
informacin es fundamental para que se
puedan cubrir las funciones previstas. El hecho
de que estos sistemas de informacin estn
en desarrollo es tambin una gran oportunidad
para la colaboracin con instituciones de otros
pases que poseen ya sistemas similares, y
que pueden extenderse y complementarse de
forma conjunta.
3.4.1 El INDECI y el SINPAD

El Instituto Nacional de Defensa Civil INDECI(www.indeci.gob.pe) es el organismo focal de
gestin del riesgo / defensa civil / PAD en Per.
Desde hace aos, INDECI viene desarrollando
y utilizando el SINPAD29 (ver Figura 78). Este
sistema de informacin cuenta, en principio,
con muchas funciones propias del S.I. para la
Gestin de la Respuesta tal como se ha descrito
en 2.3.2 (aunque como veremos, no todas sus
funciones son aprovechadas adecuadamente):
3.4 Per
El sistema de gestin del riesgo en Per est
estructurado alrededor del Sistema Nacional
de Defensa Civil o SINADECI (www.sinadeci.
gob.pe), cuyos componentes principales (ver
Figura 77) son el Sistema Regional de Defensa
Sistema de reporte de emergencias en lnea

(ver Figura 32), existiendo adems un visor
de emergencias (ver Figura 33) que permite
realizar su seguimiento
Figura 77 Componentes del Sistema Nacional de Defensa Civil de Per
29 El sistema es accesible en http://sinadeci.indeci.gob.pe/PortalSINPAD. Para las funciones de reporte y edicin se requiere un usuario y contrasea.
110

Figura 78 Portal de acceso al SINPAD
delegadas en los COE regionales. El COEN

est activado de forma continua y entre
sus objetivos se encuentra el desarrollar
mecanismos dentro del SINPAD para
la evaluacin temprana de escenarios
de emergencia, para lo que se est
desarrollando actualmente un visor (ver
Figura 79, tomada de http://sinpad.indeci.
gob.pe/sinpadweb/) con capacidad de
integrar servicios de mapas externos como
los de la red de informacin del SIAPAD.
Sistema de EDAN (ver Figura 35)

Sistema de gestin de recursos (peticin
de artculos, gestin de ayuda humanitaria)
(ver Figura 36, Figura 37)
Sistema de coordinacin de la respuesta
(al menos la parte de registro de personas
afectadas, ver Figura 41)
Adems, el INDECI alberga el Centro
de Operaciones de Emergencia Nacional
(COEN) cuyas funciones han sido en parte
Figura 79 Visor para evaluacin de emergencias en desarrollo en el COEN
111

Sistema automatizado de reporte de
emergencias accesible desde cualquier nivel
mediante web (anteriormente los reportes
se realizaban por fax o correo). Permiti
pasar de 200-300 a 1000 reportes
Ya
implementadas
funcionalidades
necesarias para un sistema de gestin de
la respuesta, incluyendo un prototipo de
lo que sera un sistema de evaluacin de
escenarios de las emergencias
Herramientas grficas y de reporte para
mostrar distribucin espacial y temporal de
las emergencias
Acceso nico desde una pgina web con
enlaces a las diferentes pginas de alertas
y boletines de las instituciones nacionales
El sistema de gestin de recursos tendra

que funcionar de forma distribuida, pues
la gestin de los recursos est ahora
transferida a los Comits de Defensa Civil
de las regiones. Hay un sistema (SIGAO) de
gestin de los almacenes nacionales, pero
no est integrado con el SINPAD
La gestin de donaciones no est integrada
en el SINPAD, la realiza la Direccin General
de Logstica del INDECI. No hay realmente
una gestin detallada porque no hay un
control real de las existencias
Necesidades
La nueva versin del visor de emergencias
requerira de servicios confiables (o de
la copia de los geodatos actualizados
en el INDECI) para poder ser realmente
operativo. Hay necesidad de coordinacin
en este aspecto con la Infraestructura de
Datos Espaciales de Per (IDEP), INEI,
MTC, SENAMHI, IGP y los ministerios de
Sanidad y Educacin
Falta tambin integrar la informacin de
los SIG regionales. No se sabe si estn
publicando informacin y cmo lo hacen
Sera necesario mejorar las herramientas
de extraccin de datos de los reportes
de emergencias, orientndolas ms al
usuario (o se podran integrar con las de
DesConsultar)
Hay un sistema de reporte de peligros pero
no se utiliza, pues falta una conceptualizacin
clara de la gestin de peligros/alertas y la
interconexin con otras instituciones
Falta
conceptualizar
y
desarrollar
herramientas para la parte de prevencin,
que actualmente no est articulada
La gestin de la recuperacin tambin se
realiza actualmente de forma sectorial
(carreteras, vas de agua, educacin),
sin coordinacin. El INDECI apoya con
datos, pero no hay integracin de planes y
proyectos
Limitaciones
Est pendiente de resolver el flujo de
informacin y responsabilidades de gestin
entre los niveles regional y nacional
La granularidad de los reportes es por
distrito (unidad administrativa dentro de
la provincia, que est dentro de la regin),
lo que impide representar y abordar
adecuadamente eventos de mayor alcance.
En general, el sistema no est pensado para
grandes eventos
Falta integrar otros tipos de emergencias
(por ejemplo, emergencias viales)
Los eventos de cierta extensin generan
frecuentemente multitud de reportes
redundantes que no se pueden unificar o
manejar de forma conjunta
Las tareas de EDAN no se realizan de forma
integral entre diferentes instituciones, no
se utilizan las posibilidades del sistema de
informacin para integrar esta informacin
(aunque se desconoce si el sistema cubrira
las necesidades de todas las instituciones
involucradas) y esto causa grandes
ineficiencias y tambin trastornos a los
afectados
112

previamente y estar preparado para su

despliegue. Tambin sera necesario
desarrollar programas de movilizacin
(brigadistas) en caso de grandes desastres
Falta la integracin de informacin y
procesos acerca de otros tipos de peligros
(hazmat, terrorismo, epidemias, etc.)
Para la evaluacin de emergencias (que

ahora se realiza de forma muy simple en
el nuevo visor) se requerira la integracin
de datos de monitoreo en tiempo real,
sobre todo meteorolgico (se dispone
de algunas imgenes satelitales, pero no
georeferenciadas) y ssmico, y tambin el
acceso a datos censales (mediante servicio
o acceso a copia local)
Tambin se requeriran ms datos
cartogrficos a escala detallada, sobre todo
en entorno urbano
Se requiere el desarrollo de ms
herramientas de evaluacin de escenarios.
Actualmente se dispone de una herramienta
muy sencilla para la evaluacin de
reportes ssmicos, que genera las zonas
de afectacin, pero sin una evaluacin
de daos. Son necesarias herramientas
de anlisis predictivo, por ejemplo de
huaicos, a partir de datos meteorolgicos
y geolgicos, y de comportamiento de las
cuentas hidrogrficas
Hara falta un sistema de coordinacin de la
respuesta, pues en teora sta est dirigida
por los Comits de Defensa Civil, pero en
la prctica, sobre todo en grandes eventos,
el gobierno central sigue sus propios
procedimientos
En general, es necesario un nivel de
conceptualizacin intermedio, operativo, de
los procesos, que sea independiente de las
herramientas especficas utilizadas y est
integrado institucionalmente
Tambin hay una necesidad general de
resolver problemas de sostenibilidad de
los recursos humanos y tecnolgicos de las
instituciones
Sera necesario mejorar la coordinacin y
gestin de grandes eventos. Por ejemplo,
se podra utilizar Sahana para ciertos
aspectos de coordinacin (como gestin
de albergues), pero habra que capacitar

La informacin que se distribuye al pblico
sobre las emergencias no est actualizada
en tiempo real, se trata de reportes y
mapas anuales. Podra publicarse mediante
servicios de mapas WMS con parmetros,
tal como se ha explicado, o mediante
servicios de datos WFS
Los reportes de emergencias no se migran
automticamente a la base de datos de
inventario de desastres del proyecto
DesInventar, aunque el anlisis de cmo
se realizara esta exportacin ya est
realizado
Sera
interesante
poder
acceder
directamente desde el visor de SINPAD a
la herramienta de bsqueda GEORiesgo
para encontrar servicios de informacin
que aadir al visor, o al menos copiar capas
desde el visor GEORiesgo al visor SINPAD
Como en otras instituciones, sera
conveniente que las alertas y boletines se
publicaran en forma de RSS (o GeoRSS en
el futuro) para su integracin en el sistema
de noticias de GEORiesgo y un posible
sistema futuro de alertas
3.4.2 El Instituto Geofsico

de Per (IGP)
El IGP (www.igp.gob.pe) dispone de una red de
monitoreo ssmico, algunas de cuyas estaciones
se comunican en tiempo real, pero la mayora
se comunican telefnicamente a iniciativa del
operador local, lo cual es lento y poco fiable.
113

Figura 80 Visor de sismos recientes en el portal web del IGP
Existe tambin una red de monitoreo (ssmico)

de volcanes, cuyos datos se comparten con
INGEMMET e INDECI.
El IGP dispone tambin de una seccin de

climatologa, que s se encuentra integrada con
xito en el nivel subregional, y ha desarrollado
ms funciones de disponibilidad de la
informacin.
El IGP verifica telefnicamente la existencia

de daos, y en caso positivo se publica una
alerta y se comunica al INDECI. Tras un
tiempo necesario para evaluar la magnitud y
localizacin del sismo, se publica un reporte
en web, con un mapa. Es difcil hacer una
buena estimacin de estas medidas en un
corto espacio de tiempo. Se ha adquirido
ahora una red satelital de comunicaciones
para mejorar la precisin y rapidez de esta
estimacin.
Sistema de monitoreo con posibilidad de
ser integrado a nivel subregional
Se estn publicando ya alertas y boletines,
incluso con un sistema de suscripcin
Limitaciones
Muchos sensores no reportan datos
automticamente y de forma fiable
No se publican alertas mediante un estndar
que se pueda integrar (RSS, etc.)
El IGP dispone de un sistema de suscripcin

automtica a alertas ssmicas a travs de
correo electrnico, pero no de un servicio de
noticias RSS.
Necesidades
Mejora del sistema de evaluacin de sismos.
Esto podra conseguirse con la integracin
de otras redes de monitoreo y soporte para
compartir experiencias
Publican mapas histricos y tambin disponen

de un visor web de sismos recientes.
114

pronsticos y boletines en su pgina web,

y tambin enva esta informacin mediante
correo electrnico.
Soluciones de sostenibilidad para los

recursos de la institucin
Publicacin de alertas y boletines mediante
RSS o GeoRSS
Publicacin de mapas de sismos recientes,
mediante WMS con GetFeaureInfo y en el
futuro con un servicio de datos WFS
Sistema completo de monitoreo, prediccin,
alertas y boletines meteorolgicos,
hidrolgicos y agrometeorolgicos
Publicacin de datos de sensores en pgina
web, aunque con cierto retraso
3.4.3 El Servicio Nacional de

(SENAMHI)
Limitaciones
La
informacin
de
sensores
hidrometeorolgicos todava llega con
horas de retraso
Las
imgenes
satelitales
no
se
georeferencian, por lo cual no pueden
integrarse con el SIG y tampoco publicarse
mediante servicios de mapas o WCS
El
SENAMHI
(www.senamhi.gob.pe)
tiene acceso a una red de monitoreo
hidrometeorolgico y recibe informacin
de diversas fuentes satelitales. Dispone
de un sistema de publicacin de alertas,
Figura 81 Secciones de pronsticos y alertas en el portal web del SENAMHI
115

Actualmente esta informacin se suministra en

forma manual o se puede agregar a travs de
los sistemas de consulta en lnea, tenindose
implantado REDATAM, as como un sistema
propio de consulta censal.
No existe una conexin directa con las

estaciones hidrolgicas
Necesidades
Mejora del sistema de evaluacin de
alertas hidrolgicas, para poder calcular
reas de inundacin, realizar predicciones
de posibles deslizamientos, etctera.
Automatizacin, mediante un sistema de
geoprocesamiento, de los procesos de
anlisis y generacin de boletines
Un visor de mapas propio, flexible, adems
de los visores especficos de algunas capas
de informacin de los que se dispone
Acceso a servicios de datos que permitieran
integrar datos externos en los procesos de
anlisis (INEI, Ministerio de Agricultura,
MTC, INDECI) sobre todo para estudiar
posibles efectos de amenazas
Homogeneizacin
de
metodologas,
procesos y productos de informacin entre
los diferentes institutos meteorolgicos de
la subregin
Se est actualmente en proceso de desarrollo

de un data warehouse que publicar datos
utilizando una arquitectura abierta, mediante
servicios web y con un geoportal.
Disposicin a publicar datos estadsticos
de forma abierta, mediante desarrollo de
un data warehouse, aunque esto llevar un
tiempo (estimado en dos aos)
Limitaciones
La informacin actualmente no est
accesible mediante servicios web, estn
previstos algunos servicios de mapas,
pero los de datos llevarn bastante
tiempo
Necesidades
Poltica de acceso a datos que regule los
niveles de agregacin de la informacin
segn los usos y usuarios. Para planificacin
y recuperacin, por ejemplo, se necesitan
datos muy focalizados para aprovechar
mejor los recursos
Estandarizacin y homogeneizacin de los
servicios y su contenido a nivel subregional,
de manera que haya posibilidades de
integracin y aplicaciones comunes

Publicacin de alertas y boletines mediante
RSS o GeoRSS
Publicacin de los mapas de pronstico
mediante servicios de mapas WMS
Los datos de sensores podran publicarse
como servicios WMS con GetFeatureInfo,
o servicios de datos (WFS, en el futuro con
SOS)
3.4.4 El Instituto Nacional

de Estadstica e Informtica
(INEI)

Publicacin de servicios de mapas con
GetFeatureInfo, y con la posibilidad de
seleccionar
variables
(dimensiones),
rangos de valores y la simbologa utilizada
Publicacin de servicios a diferentes
escalas, con diferentes niveles de
agregacin
El INEI (www.inei.gob.pe) dispone de amplias

bases de datos censales (de poblacin y
vivienda) y de estadsticas socioeconmicas
(mapas e indicadores de pobreza, encuesta
de hogares), as como de informacin
cartogrfica.
116

Figura 82 Consulta de datos censales en el portal web del INEI
El centro de Arequipa dispone tambin de

una red de monitoreo volcnico, de la que se
publican boletines de actividad en la pgina
web.
Publicacin de servicios de datos (en el

futuro)
Publicacin de servicios directamente
desde REDATAM (se dispone de contactos
con CELADE/CEPAL para promover esta
cooperacin)
Experiencia en la publicacin de servicios
de mapas y catlogo estndares
3.4.5 El Instituto Nacional

Geolgico, Minero y
Metalrgico (INGEMMET)
Limitaciones
La informacin publicada es todava poca y
no tiene la escala de detalle suficiente para
muchas aplicaciones a nivel local
El INGEMMET (www.ingemmet.gob.pe) tiene

como una de sus principales actividades el
mantenimiento del Catastro Minero, as como
la elaboracin de los mapas geolgicos, y de
fallas y pliegues. El instituto ha sido muy activo
desde hace tiempo en la catalogacin mediante
estndares, as como en la publicacin de
servicios, disponiendo de servicios WMS para
el catastro minero, mapa de peligros geolgicos,
y otros, accesibles desde su propio geoportal
(http://metadatos.ingemmet.gob.pe:8080/
geonetwork), as como desde GEORiesgo.
Necesidades
Informacin catastral para la integracin
con el Catastro Minero
Acceso a datos de poblacin, que
actualmente se reciben del INDECI
Refinamiento de los mapas de peligro
Soporte para proyectos (inventarios fallas,
fuentes de agua)
117

Figura 83 Visor de mapas en el geoportal del INGEMMET

Extensin y mejora de los servicios de
mapas y metadatos publicados
Publicacin de alertas volcnicas mediante
estndares RSS
incluyendo las polticas de coordinacin de la

informacin pblica.
La PCM est interesada en la definicin de un
banco de proyectos en los que la arquitectura
IDE se aplique a la solucin de problemas
especficos, por ejemplo, los relacionados con
3.4.6 Esquema resumen: Per

GdR en Per, y sus relaciones mutuas.
En el esquema anterior se hace aparente la

necesidad de integrar mejor los sistemas
de alertas, completar la publicacin de
geoservicios mediante protocolos estndar, y
mejorar la funcionalidad al sistema de gestin
de la respuesta, desarrollando los subsistemas
de evaluacin de emergencias, y definiendo/
integrando mejor los procesos y herramientas
para EDAN, la gestin de recursos y la
coordinacin de la respuesta, etctera),
as como mejorando los mecanismos de
integracin con los niveles regional, provincial
y distrital.
En este esquema aparece tambin la

Infraestructura de Datos Espaciales de Per
(IDEP) como iniciativa que recoge y apoya los
esfuerzos de estandarizacin e interoperabilidad
entre las instituciones. Gestionada por la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM),
la IDEP est realizando un mapa general de
procesos entre las instituciones del pas, y
ser fundamental para establecer polticas
de distribucin y homogeneizacin de datos,
118

Figura 84 Esquema resumen de sistemas de informacin para GdR en Per

PCM
IDEP
Sensores
volcnicos
Sensores
ssmicos
Sensores
hidrometeo
INGEMMET
IGP
SENAMHI
INEI
INDECI
Sistema de reporte
de emergencias
Boletines y
alertas
Mapas y datos
Sistema de
evaluacin de
emergencias
Boletines y
alertas
Sistema de
coordinacin
EDAN
Sistema de
gestin de
recursos
SIAPAD
GEORiesgo
CDCs Regionales
Mapas
CDCs Provinciales
CDCs Districtales
119
Inventario de
emergencias
SINPAD
Inventario de
recursos e
infraestructuras
4. Propuestas de
proyectos

4. Propuestas de proyectos
n esta seccin se presentan

propuestas de proyectos que se
derivan del marco conceptual para los
sistemas de informacin de gestin del riesgo,
desarrollado en las partes 1 y 2 del documento
y, sobre todo, de las necesidades detectadas
en la parte 3, en la que se analiza el estado
actual en cada pas.
Se favorecera la unificacin de mtodos y

procedimientos, y el conocimiento y trabajo
cooperativo entre la instituciones
Mejor sostenibilidad de los sistemas. Se
tendra un menor coste de desarrollo (una
solucin vale para todos), ya que se podran
reutilizar aplicaciones y mdulos que ya
existen, y adems el software sera ms fcil
de mantener, al ser suficiente con actualizar
una misma aplicacin
Estas propuestas de proyectos se validaron

y ajustaron en el Taller Subregional Andino
realizado con representantes de las instituciones
nacionales el 28 de mayo de 2009, en Bogot.
Sin embargo, el desarrollo de herramientas

comunes cuenta tambin con importantes
obstculos:
A partir del objetivo general de aumentar las

capacidades de gestin de la informacin y
el conocimiento sobre gestin de riesgos de
desastres en la subregin andina, se formulan
propuestas agrupadas en torno a dos objetivos
especficos:
Diferencias de requerimientos. Cada pas

puede tener definidos procedimientos muy
diferentes para la realizacin de tareas de
gestin del riesgo
Sistemas ya existentes, con funciones
similares, en los que se han realizado
inversiones que no quieren perderse para
incorporar un nuevo sistema
Diferencias en polticas de difusin de la
informacin, o incluso en la adopcin de
determinados estndares o tecnologas
Consolidar el papel integrador y reforzador

del SIAPAD, tanto de los protocolos
de comunicaciones que permiten la
interoperabilidad de los sistemas e
instituciones, como de las herramientas
propias desarrolladas
Mejorar y extender la funcionalidad de
los sistemas institucionales segn las
necesidades detectadas, de manera que
jueguen un mayor y mejor papel en la
ejecucin de las tareas de gestin del
riesgo propias de cada institucin, y en
coordinacin entre las diferentes entidades
Frente a estos obstculos, puede proponerse la

siguiente aproximacin:
Las propuestas presentadas se fundamentan

en los siguientes beneficios que implicara
el desarrollo de herramientas comunes que
pueden ser implantadas en todos los pases:
El diseo de las herramientas debe ser muy

modular, flexible, configurable y basado
en servicios estndar, no en tecnologas
o formatos cerrados. Esto debe permitir
adaptar la implementacin en cada pas a
sus requerimientos y procedimientos, y
tambin integrar aplicaciones ya existentes,
siempre que dispongan de mecanismos de
interoperabilidad
Interoperabilidad de los sistemas. Si se

utiliza el mismo sistema en varios pases,
esto facilitara la integracin de datos,
servicios y procesos
Alternativamente,
puede
tambin
restringirse el alcance geogrfico de los
proyectos (realizacin de pilotos locales, por
ejemplo) o su alcance temtico (solamente
123
Propuestas de proyectos
un tipo de fenmeno), o implementarse

de forma parcial en aquellas regiones o
temas donde no se cumplan las condiciones
idneas
Capacitacin en el uso de herramientas

SIAPAD para la bsqueda y acceso a
informacin, y otras herramientas que
puedan conectarse a los servicios del sistema
(sistemas de informacin geogrfica)
Definicin de casos de uso para la gestin
regional y local del riesgo, en los que el
acceso a informacin pueda suponer una
mejora sustancial
Intercambio de experiencias locales y
regionales, desarrollo de foros colaborativos
y herramientas web para la difusin de
resultados
Obviamente, todos los proyectos propuestos

deberan incluir fases iniciales de recogida
de requerimientos en los diferentes pases,
as como de actividades de socializacin y
revisin del diseo para garantizar que las
soluciones adoptadas son aceptables para
las entidades que deseen adoptar estos
sistemas.
4.1 Propuestas para la

consolidacin del SIAPAD
4.1.2 Mejora de la
funcionalidad del SIAPAD y
su integracin
El objetivo de estas propuestas es mejorar la

capacidad y utilidad de gestin de informacin
dentro del alcance del SIAPAD como Sistema
de Informacin Base para la Gestin del
Riesgo.
El objetivo de esta propuesta es incrementar la

utilidad de las herramientas propias del SIAPAD
y reforzar su integracin con otros sistemas de
informacin, para favorecer los procesos de
gestin del riesgo. Para ello se trabajara en
tres lneas diferentes:
4.1.1 Implantacin y refuerzo

en mbitos regionales y
locales
Mejorar la funcionalidad actual de las

herramientas SIAPAD (ver detalles en
Anexo), de manera que sean ms fciles,
tiles y eficientes
Soportar estndares adicionales para la
transmisin de informacin. El objetivo es
incrementar las posibilidades de acceso y
uso de la informacin en los sistemas que
participan de la red SIAPAD, conforme a las
ideas discutidas en la parte 2 del documento
(estas ideas se hayan recopiladas tambin
en el Anexo). Para la implementacin de
esta propuesta sera necesaria por un lado
la modificacin de las herramientas SIAPAD,
sobre todo de los portales GEORiesgo, y por
otro lado la capacitacin y el soporte tcnico
a las instituciones para que puedan publicar
informacin mediante estos protocolos
adicionales de informacin.
Muchas tareas esenciales de prevencin y

atencin de desastres se ejecutan en entidades
regionales y locales, y resulta importante
que estas entidades tengan la posibilidad de
acceder y publicar informacin bsica para
mejorar esos procesos.
El objetivo de esta propuesta es permitir a
las entidades regionales y locales integrarse
con xito y aprovechar las posibilidades de
difusin, bsqueda y acceso a la informacin
en la red SIAPAD. Algunas de las tareas que
se deberan abordar seran:
Capacitacin y apoyo para la publicacin
de informacin y su catalogacin, utilizando
las recomendaciones del SIAPAD
124

4.1.3 Visualizacin y
distribucin de alertas
en SIAPAD
Mejorar la integracin de las herramientas

del SIAPAD con otros sistemas de
informacin. Estas mejoras incluiran
desarrollos orientados al aprovechamiento
de las herramientas SIAPAD en otros
sistemas institucionales, de manera que
puedan beneficiarse directamente de su
funcionalidad, en particular de:

Una de las posibilidades de integracin de

informacin ms demandadas por el pblico y
los comunicadores es la posibilidad de acceder
desde un punto nico a las alertas publicadas
por diferentes instituciones. El objetivo es
que GEORiesgo, como portal de acceso e
integracin de informacin pblica, ofrezca un
acceso rpido e integrado a estas alertas.
El sistema de bsqueda orientada a la

gestin del riesgo (uso de sinnimos,
bsqueda
temtica,
expresiones
complejas)
Acceso a los resultados obtenidos de los
catlogos nacionales
Uso del visor geogrfico como
componente para visualizacin
Otras funciones que se desarrollen
(integracin de alertas)
Esta propuesta conllevara las siguientes

tareas principales:
Modificacin de GEORiesgo para aceptar
notificaciones de alertas mediante
protocolos estndar (GeoRSS, CAP),
y para visualizar estas alertas de forma
textual y geogrfica
Desarrollo de mecanismos para que
GEORiesgo
integre
las
diferentes
notificaciones en un servicio nico distribuido
mediante GeoRSS, email o SMS, segn lo
configurado por los administradores o por
el registro de usuarios
Hay varias opciones tcnicas para realizar

esta integracin (por ejemplo, a travs de
servicios web, compartiendo mdulos de
software), pero todas requieren cambios
en las herramientas del SIAPAD y tambin
en los sistemas de informacin que deban
utilizarlas (ver Figura 85).
Figura 85 Diferentes opciones tcnicas para la integracin de las herramientas

SIAPAD y otros sistemas de informacin
125
Figura 86 Esquema de funcionamiento de integracin de alertas en GEORiesgo
4.2.1 Integracin de redes

de monitoreo
Capacitacin y soporte a las instituciones

para extender sus sistemas actuales de
notificacin de alertas, de manera que
puedan publicar resmenes mediante los
mencionados estndares
El monitoreo hidrometeorolgico y sismolgico

mejora su precisin y fiabilidad cuando utiliza
datos de un nmero mayor de sensores y estos
datos son recolectados de un territorio ms
extenso. Esta integracin de la informacin
de monitoreo implica tanto a entidades que
actan en el mismo pas, como a las redes de
los diferentes pases.
4.2 Propuestas para la

extensin de sistemas de
informacin institucionales
El objetivo de estas propuestas es
incrementar la funcionalidad de los sistemas
de informacin institucionales en la
ejecucin de procesos de gestin del riesgo
internos. Aunque las propuestas se orienten
al refuerzo de los sistemas institucionales,
las soluciones deberan ser en la medida
de lo posible aplicables a nivel subregional,
pero tambin regional y local. Adems, en
la medida de lo posible, los productos de
informacin obtenidos a partir de estos
sistemas reforzados seran pblicos y
accesibles desde las herramientas del
SIAPAD.
El objetivo es evaluar y utilizar estndares

(SOS, Earthworm) que permitan compartir
datos de sensores entre instituciones tcnicocientficas, con los obvios beneficios para la
deteccin y evaluacin temprana de eventos,
que agilice tambin las tareas de respuesta. Se
ha discutido en detalle este tipo de estndares
en la seccin 2.3.1.
El proyecto implicara el establecimiento
de polticas y acuerdos que permitan la
comparticin de datos de sensores entre
las instituciones. Se tendran en cuenta las
126

recomendaciones de iniciativas internacionales

(GEOSS, WIS) para el acceso comn a datos.
Algunas de las tareas seran:
Adems, estas funciones de anlisis podran

integrarse en diferentes sistemas de
informacin, utilizando servicios web para
geoprocesamiento (WPS), o bien compartiendo
los mdulos de software adecuados entre los
sistemas.
Capacitacin a las instituciones para la

publicacin y uso de estos servicios
Extensin de las recomendaciones y
mtodos de catalogacin propuestos por
SIAPAD para estos nuevos servicios
Extensin de las herramientas institucionales
y las del SIAPAD para el acceso y
visualizacin de estos servicios
4.2.3 Manejo de la
respuesta a emergencias
Siguiendo la descripcin tcnica del numeral
2.3.2, el objetivo de esta propuesta sera
reforzar y complementar los desarrollos
existentes en gestin de la respuesta con
otros nuevos, intentando en la medida de lo
posible que los resultados sean de aplicabilidad
subregional, y funcionen de manera integrada
en los niveles nacionales, regionales y
locales.
4.2.2 Anlisis de escenarios

de efectos potenciales
El objetivo es mejorar los procesos de
respuesta, prevencin y mitigacin del riesgo
que dependen de la construccin de escenarios
de riesgo con la informacin, rapidez y detalle
adecuados. El medio para conseguir este
objetivo sera el desarrollo de herramientas
que, integrando servicios de datos de diferentes
fuentes, permitan realizar anlisis de tipo
probabilstico o determinista para evaluar las
posibles ocurrencias e impacto de eventos.
La expansin de las herramientas existentes

dependera en gran medida de actividades
de estandarizacin de procedimientos y
de definicin de un marco institucional
adecuado y comn para el manejo de
emergencias.
Figura 87 Visualizacin de escenarios de riesgo generados por el proyecto CAPRA
127
Los resultados de esta propuesta tendran un

impacto muy directo en la poblacin que sufre
los desastres.
asegurar que los limitados recursos econmicos

y humanos se utilizan de la forma ms optima
posible en beneficio de todos.
Algunas de los mdulos funcionales a mejorar

en el proyecto seran:
En la implementacin del piloto se hara uso

de una arquitectura distribuida similar a la del
SIAPAD y compatible con otros sistemas de
informacin nacionales. Algunas de las tareas
involucradas seran:
Sistemas para el reporte e identificacin

de emergencias. Posibilidad de manejar
emergencias a diferentes escalas territoriales
y que afecten a mltiples territorios
Sistemas para la evaluacin de daos y
necesidades compatible con la metodologa
EDAN, que permitan el trabajo coordinado
entre diferentes instituciones
Sistemas de gestin de recursos (suministros,
almacenes, donaciones) y de coordinacin
de la logstica de la respuesta (transporte,
personal de respuesta, infraestructuras,
rutas, albergues, afectados)
Definicin de indicadores econmicos y de

impacto/resultados aplicables al tipo de
proyectos seleccionado, as como el mtodo
de clculo de estos indicadores
Definicin de un mecanismo de reporte
semiautomtico y de acceso rpido y
estandarizado a estos reportes
Diseo e implementacin de herramientas
para la extraccin y carga automtica de
los datos de reportes en una base de datos
para el seguimiento, as como la publicacin
de estos datos, incluyendo servicios
estndar soportados por SIAPAD y el portal
GEORiesgo
Diseo e implementacin de una aplicacin
web con cuadros de mando interactivos,
incluyendo vista geogrfica, para el
anlisis de la base de datos y el clculo de
indicadores. Integracin de esta herramienta
en GEORiesgo si se estima conveniente
Diseo e implementacin de herramientas
web de generacin de informes a partir de
los anlisis realizados en los cuadros de
mando
Capacitacin a los responsables de
elaboracin de los reportes, a los
administradores de las bases de datos
y servidores, y a los usuarios de las
herramientas de anlisis
Informe de recomendaciones para la
implementacin de herramientas de
seguimiento y mejores prcticas para
realizar estos procesos de control
4.2.4 Proyecto piloto para

seguimiento y control
Siguiendo los fundamentos tecnolgicos
descritos en la seccin 2.2.4, y con el
fundamento del subprograma 1.4.3 de la
EAPAD, el objetivo concreto de esta propuesta
sera el desarrollo de un piloto que muestre
la aplicacin de tecnologas de inteligencia de
negocios al seguimiento y control de objetivos e
indicadores relacionados con planes, proyectos
y actuaciones de gestin del riesgo.
El sistema debera permitir el seguimiento
cuantitativo y geogrfico de algunas actuaciones
de planificacin territorial, planes de desarrollo
y/o seguimiento de inversiones, dentro de un
territorio o mbito especfico.
El objetivo general es demostrar cmo el manejo
de indicadores de eficiencia y efectividad es
muy til para validar polticas y planes de GdR y
128
Anexo:
Propuestas
de mejora
para las
herramientas
del SIAPAD

Anexo:
Propuestas de mejora para las herramientas
del SIAPAD
Mejoras de las herramientas

de consulta BiVa-PaD
n la parte 2 de este documento se han

expuesto los fundamentos tecnolgicos
para muchas de las mejoras generales
del SIAPAD y sus herramientas, como el
soporte para nuevos tipos de estndares de
transmisin de informacin (sensores, datos
en bruto, servicios de mapas parametrizados,
notificaciones de alerta, etctera).
Una mejora evidente, al hilo del trabajo realizado

en el portal GEORiesgo para el desarrollo de
un sistema de bsqueda especfico para la
gestin del riesgo, sera la mejora del sistema
de bsqueda de los portales BiVa-PaD, que
actualmente se basa en la comparacin literal de
las palabras proporcionadas por los usuarios.
En este anexo se expondrn algunas

propuestas de mejoras muy especficas para
las herramientas pblicas del SIAPAD (los
portales web nacionales de GEORiesgo, los
portales nacionales de la red de bibliotecas
virtuales BiVa-PaD y las herramientas en
lnea del proyecto DesInventar). Estas
propuestas de mejora han resultado de la
experiencia de uso de las herramientas y de
las sugerencias realizadas por las propias
instituciones generadoras de informacin,
y estn orientadas a mejorar la usabilidad
y utilidad de las herramientas, que en su
funcionamiento general se han valorado ya
muy positivamente.
Aunque BiVa-PaD cuenta con una metodologa

de catalogacin que especifica el uso
de palabras clave (segn el Vocabulario
Controlado para Desastres), esta metodologa
no es conocida para el pblico en general, y
sera interesante ofrecer las mismas facilidades
que en GEORiesgo.
Como mnimo, sera importante el uso del
mismo sistema de expansin de sinnimos,
para que todas las palabras o expresiones
sinnimas se tengan en cuenta al realizar una
bsqueda. Tambin sera conveniente generar
Figura 88 Portal nacional de bsqueda de la red BiVa-PaD
131
Anexo: Propuestas de mejora

para las herramientas del SIAPAD
que se hace cargo del mantenimiento de BiVaPaD y GEORiesgo. Por ello sera preferible
el uso de una herramienta ms sencilla, que
realice todo el proceso en un solo paso,
generando directamente los metadatos ISO
19115 desde el nodo BiVa-PaD y publicando
stos en Geonetwork mediante el servicio web
CSW. Para ello tendra que integrarse dentro
de la programacin de los portales BiVa-PaD
el cdigo de las herramientas actualmente
utilizadas por separado.
automticamente expresiones de bsqueda

correspondientes a los diferentes procesos y
temas de gestin del riesgo, como se hace en
GEORiesgo.
Otra mejora sustancial que debera acometerse
es facilitar el proceso de integracin de los
registros bibliogrficos de los nodos BiVaPaD con los correspondientes catlogos
de metadatos en los nodos nacionales de
GEORiesgo. Actualmente esta integracin
se realiza de forma manual, exportando los
registros bibliogrficos del nodo BiVa-PaD a un
archivo en formato XML (esta funcionalidad se
encuentra en la pgina web), y utilizando una
herramienta de conversin manual de estos al
formato estndar de metadatos ISO 19115,
que se importa en el gestor de metadatos
Geonetwork del nodo nacional GEORiesgo,
utilizando para ello otra herramienta.
Mejoras de las herramientas de

consulta DesInventar
El
proyecto
DesInventar
proporciona
herramientas para introducir nuevos registros
en la base de datos de inventario de desastres
y sus efectos, y tambin para consultar esta
base de datos y generar tablas y mapas a partir
de consultas especficas.
Aunque no es laborioso, los pasos manuales de

este proceso han generado numerosos errores
y requieren de una explicacin a cada persona
Algunas de las mejoras que se han propuesto

para las herramientas son:
Figura 89 Portal de consulta del proyecto DesInventar
132

Figura 90 Posible diseo para un sistema de ranking de resultados en GEORiesgo
en diferentes municipios que corresponden

en realidad a un mismo desastre, de manera
que sus valores totales puedan agregarse
si es necesario. Actualmente solamente es
posible referir los registros de desastres a
un municipio determinado.
Generacin automtica de reportes basados

en plantillas que pueden contener texto,
tablas, grficos y mapas. Estos reportes
podran generarse a partir de una consulta
especfica, y tambin se podra disponer
de informes ya predefinidos (por ejemplo,
con los eventos ms recientes, resmenes
anuales, etctera). Esta mejora est
actualmente ya en fase de desarrollo.
Acceso a mapas predefinidos, sin necesidad
de construir una consulta especfica. Para
muchos usuarios sin conocimiento tcnico
resulta difcil la construccin de mapas.
Acceso a los registros de desastres mediante
un servicio web propio que permita la
integracin con otros sistemas, idealmente
para poder consultar, insertar y modificar
registros remotamente. Esto favorecera la
integracin con otras herramientas.
Publicacin de un servicio WMS
parametrizado (ver seccin 2.2.2), desde
el que se pueda seleccionar variables y
simbologa a aplicar al mapa.
Aadir un sistema de identificacin nico de
eventos que permita asociar varios reportes
Mejoras de la herramienta GEORiesgo

Los portales nacionales GEORiesgo disponen
de funciones de bsqueda especfica adaptados
a los trminos, procesos, temas y perfiles de
gestin del riesgo, y permiten visualizar la
informacin encontrada a travs de los registros
de metadatos catalogados en los servidores
institucionales.
Las siguientes son algunas de las mejoras ms
importantes que se han identificado:
Mejora de la velocidad de carga inicial de
la pgina, y de la bsqueda de resultados.
GEORiesgo es una aplicacin compleja con
una gran cantidad de cdigo JavaScript
que se transmite desde el servidor web al
133
Anexo: Propuestas de mejora

para las herramientas del SIAPAD
Figura 91 Visor geogrfico altamente interactivo, utilizando tecnologa OpenLayers
favorecer los resultados ms relevantes,

y que stos se muestren primero.
Permitir a los usuarios modificar la
expresin de bsqueda y tambin
introducir trminos negativos (que no
deben encontrarse en los metadatos
buscados)
Mejora del visor geogrfico. Uso de
tecnologas ms interactivas que permitan
cambiar el tamao del rea del mapa, ocultar
y mostrar elementos (leyenda, opciones de
aadir capa, etctera), tambin con mejor
rendimiento de visualizacin.
Mejora del sistema de noticias. Adems
de visualizarse las noticias de servicios
RSS configurados por el administrador,
GEORiesgo debera integrar y republicar
estar noticias con un servicio RSS propio
al que los usuarios puedan suscribirse.
Actualmente solo pueden suscribirse a
noticias generadas por el administrador en
el propio nodo.
Posibilidades de personalizacin. Algunas
opciones de la herramienta deberan poder
personalizarse, guardndose en archivos o
navegador de cada usuario. Este cdigo

tambin es ms lento de ejecutar que el de
un programa normal.
Como alternativa se ha propuesto un mayor
uso de funciones en el servidor (reducira
el cdigo a transmitir al cliente), y la
instalacin de componentes localmente en
la computadora del usuario, tras solicitar
permiso a ste.
Se piensa que la velocidad mejorar tambin
con el uso de algunas libreras alternativas
para algunas de las funciones, por ser stas
ms ligeras.
Mejoras del sistema de bsqueda, que
permitan encontrar ms fcilmente
informacin significativa dentro del conjunto
cada vez ms grande de registros. Por
ejemplo:

Permitir la bsqueda de mapas o

documentos exclusivamente.
Mostrar sugerencias de bsqueda (ms
comunes, autocompletar)
Utilizar un sistema de priorizacin o
ranking que permita a los usuarios
134

cookies en la computadora de cada usuario.

Por ejemplo, las capas base y la extensin
geogrfica mostrada en el visor, los servicios
de mapas favoritos, etc.
Mejora de las herramientas administrativas:

Una mejora importante es la posibilidad

de monitorear automticamente la
disponibilidad de las pginas web y
servicios de mapas en el catlogo
nacional, as como los servidores de
catlogo de las instituciones, para
detectar rpidamente posibles cadas de
servicio, enlaces rotos o metadatos no
actualizados.
135
Facilitar la publicacin y catalogacin de

productos de informacin. Aunque sta
no es actualmente una funcin propia
de GEORiesgo, se podran desarrollar
herramientas complementarias que
facilitaran las tareas de publicacin de
datos y su catalogacin, de manera que
este proceso fuera ms sencillo para
personas sin conocimientos tcnicos
especficos.
Integracin con un gestor de
contenidos
web
como
Joomla
para facilitar el mantenimiento y
actualizacin de contenidos del portal,
y la posibilidad de aadir foros de
discusin, encuestas, etc.
Referencias
[1]
Narvez Lizardo, Lavell Allan y Prez Gustavo. La Gestin del Riesgo de Desastres: un enfoque basado
en Procesos. Secretara General de la Comunidad Andina, Proyecto PREDECAN. 2009.
[2]
La versin original es: Estrategia Andina para la Prevencin y Atencin de Desastres. Decisin 591.
Decimotercera Reunin Ordinaria del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. 10 de julio
de 2004. Quito Ecuador. Puede encontrarse en: www.caprade.org/caprade/doc_estrat/eapad.pdf. La
versin armonizada citada es la aprobada en la Decisin 713 del 19 de agosto de 2009.
[3]
Information Systems and Disaster Risk Reduction. World Summit on the Information Society. Ginebra
2003 Tnez 2005. www.unisdr.org/news/WSIS/WSIS.pdf
[4]
The Global Disaster Information Network. Disaster Information. Task Force Report. November 1997.
www.westerndisastercenter.org/DOCUMENTS/DITF_Report.pdf
[5]
An Information Infrastructure for Disaster Management in Pacific Island Countries. Ken Granger.
Australian Geological Survey, 1999. Organisation. ISSN: 1039-0073. ISBN: 0 642 39796 1. www.crid.
or.cr/digitalizacion/pdf/eng/doc13818/doc13818.pdf
[6]
Fred C. Cuny. Principles of Disaster Management: Information Management. Journal of Prehospital and
Disaster Medicine. Volume 14, 1999. http://pdm.medicine.wisc.edu/Volume14/cuny.htm
[7]
Recomendaciones sobre difusin de datos para apoyo a la gestin del riesgo. Informe del Proyecto
SIAPAD. PREDECAN/UE, 2009.
[8]
Vocabulario controlado sobre desastres. Centro Regional de Informacin sobre Desastres (CRID) de
Amrica Latina y el Caribe. Versin en lnea: www.crid.or.cr/crid/VCD/files/index.html
[9]
Marco de Accin de Hyogo para 2005-2015, Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades
ante los desastres. Extracto del informe de la Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres
(A/CONF.206/6). www.unisdr.org/wcdr.
[10]
GeoRSS Based Emergency Response Information Sharing and Visualization An Zhang; Qingwen Qi; Lili
Jiang. Third International Conference on Semantics, Knowledge and Grid. 29-31 Oct. 2007.
[11]
Multi-Agency Situational Awareness System Architecture Model (Version 1.0). Public Safety Canada.
November
5,
2008.
www.geoconnections.org/developersCorner/situational_awareness/MASAS_
Architecture_V1.pdf
[12]
Sistema Nacional de Planificacin: Normas Bsicas. Ministerio de Hacienda de Bolivia, 2003. www.
hacienda.gov.bo/normas/pdf/NB-SISPLAN.pdf
[13]
Manual de usuario del SINPAD. Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), Per. http://sinadeci.
indeci.gob.pe/UploadPortalSINPAD/Manual%20de%20Usuario%20-%20%20SINPAD%20-%202009.pdf
136
www.comunidadandina.org

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Sistemas de Informacin para la Gestin del Riesgo en la Comunidad Andina: Realidades y Propuestas

SISTEMAS DE INFORMACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO

Secretara General de la Comunidad Andina

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N

CORRECCIN DE ESTILO : Enrique Len Huamn

Sistemas de Informacin para la Gestin del Riesgo en la Comunidad Andina:

1. El papel de la informacin en la prevencin y atencin de desastres.......................................

La informacin como un componente en la Estrategia Andina para PAD........................

1.2 Criterios para la implantacin de sistemas de informacin para PAD..............................

1.3 Conceptos bsicos en gestin de informacin..................................................................

1.4 Gestin de la informacin en los procesos de PAD..........................................................

Posibilidades de integracin y extensin de los sistemas de informacin................................

2.1 Alcance actual del SIAPAD...............................................................................................

2.3 Extensin e integracin del SIAPAD y otros sistemas de informacin.............................

Los sistemas de informacin para la gestin del riesgo en la CAN..........................................

4.1 Propuestas para la consolidacin del SIAPAD..................................................................

4.2 Propuestas de extensin para sistemas de informacin institucionales...........................

Anexo: Propuestas de mejora para las herramientas del SIAPAD..................................................

Sistemas de Informacin para la Gestin del Riesgo en la Comunidad Andina:

Figura 32: Formulario para el registro en lnea de emergencias en el SINPAD..................................69

Figura 63: Registro de eventos especficos en el Sistema de Informacin Ambiental........................99

Figura 66: Esquema resumen de sistemas de informacin GdR en Colombia.................................

Figura 67: Integracin del SNIGR con el Sistema Nacional de Informacin....................................

Figura 69: Portal actual de la STGR mostrando boletines de emergencias.....................................

Figura 70: Boletn diario de sismos...................................................................................................

Figura 71: Espectrograma de una estacin de monitoreo volcnico................................................

Figura 72: Sismograma de una estacin de monitoreo volcnico.....................................................

Sistemas de Informacin para la Gestin del Riesgo en la Comunidad Andina:

l aumento en la recurrencia y severidad de los desastres, ha puesto en evidencia que los

Sistemas de Informacin para la Gestin del Riesgo en la Comunidad Andina:

l Sistema de Informacin Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres SIAPAD- es un

En la parte 3 resume la situacin actual de sistemas nacionales e institucionales representativos para

Sistemas de Informacin para la Gestin del Riesgo en la Comunidad Andina:

entidades tcnico-cientficas, organizaciones

La informacin es un ingrediente esencial en

Para poder recolectar, almacenar, distribuir,

Los procesos de GdR producen tambin

El papel y la necesidad de la informacin, y

En muchos casos, esta informacin debe estar

La implantacin de sistemas de informacin

Por otro lado, debido a la naturaleza

Componentes ideales de un sistema de informacin

Datos base (cartografa, estadstica, normatividad)

Sistemas de informacin territorial y planificacin

S.I. Seguimiento y Control (indicadores, efectividad)

El objetivo es mantener informacin

Un sistema de informacin base. Este

Sistemas de gestin de la respuesta. A cargo

Sistemas para el monitoreo, pronstico,

Sistemas de Informacin para la Gestin del Riesgo en la Comunidad Andina:

redes de monitoreo y sistemas avanzados de

Sistemas Nacionales de Defensa Civil /

Otro tanto cabe decir de los sistemas de

Existe tambin una falta de conexin entre los

El estado de los sistemas de informacin

Los sistemas de seguimiento y control aplicados

A pesar de las deficiencias consideradas, hay

ideal de componentes y funciones descrito,

De forma coordinada con estas iniciativas se

1.2 Mejorar la funcionalidad y su

Adems de proporcionar especificaciones y

Propuestas para avanzar

Sistemas de Informacin para la Gestin del Riesgo en la Comunidad Andina: