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BRASIL
Jacqueline de Souza1; Luciane Prado Kantorski2
Resumo
Trata-se de reflexo terica que tem como eixo a concepo da problemtica das
drogas nas polticas pblicas brasileiras. Tal reflexo foi sistematizada a partir dos
documentos: Poltica Nacional sobre Drogas e Poltica do Ministrio da Sade para Ateno
Integral aos Usurios de lcool e outras Drogas. O objetivo mostrar o panorama do modo
como tais polticas orientam as aes da sociedade e, sobretudo, dos servios de sade no
tocante ao uso e usurios de substncias psicoativas no Brasil, bem como apresentar um
quadro sobre a estruturao nacional dos rgos relacionados s polticas pblicas nesse setor,
alm disso, ressaltar os principais parmetros que subsidiam a Poltica do Ministrio da Sade
para Ateno Integral aos Usurios de lcool e outras Drogas, possibilitando a visualizao
do lcus que ela ocupa na Poltica Nacional.
Palavras-chave: drogas ilcitas, polticas pblicas, Brasil.
LA BASE POLTICA DE LOS CONCEPTOS Y DE LAS PRCTICAS RELACIONADOS CON LA
DROGA EN BRASIL
Resumen
Este trabajo es una reflexin terica sobre como es concebido el problema de las
drogas por la poltica pblica brasilea. Esta reflexin fue sistematizada a partir de los
siguientes documentos: Poltica Brasilea ante las Drogas y Poltica de Salud Brasilea para
la Atencin Integral a los Usuarios del Alcohol y Otras Drogas. El objetivo es: demostrar la
manera en que estas polticas orientan las acciones de la sociedad y del servicio de la salud
para los usuarios de drogas en Brasil; presentar un mapa de los departamentos que componen
la poltica pblica en esta rea; apuntar los parmetros principales que dan la sustentacin a la
Poltica de Salud Brasilea para la Atencin Integral a los Usuarios del Alcohol y Otras
Drogas, permitiendo la observacin del espacio que ocupa en el poltica nacional.
Palabras clave: drogas ilcitas, polticas pblicas, Brasil.
POLITICAL FOUNDATIONS OF THE CONCEPTS AND PRACTICES RELATED TO DRUGS
IN BRAZIL
Abstract
This is a theoretical reflection about the conception of the drugs problem in Brazilian
public policy. This reflection was systematized on the basis of the following documents:
Brazilian Drugs Policy and Brazilian Health Policy for Integral Care to Users of Alcohol and
other Drugs. The objective is to show how these policies guide the actions of society and
especially health services regarding users and their use of psychoactive substances in Brazil,
as well as to present a scenario of the national institutions related to the public policy in this
sector. In addition, it aims to highlight the main parameters that support the Health Policy for
Integral Care to Users of Alcohol and other Drugs, in order to visualize the space it occupies
in the national policy.
Key Words: street drugs, public policies, Brazil.
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INSTRUMENTO
AES
OBJETIVO
CONCEPES
FUNDAMENTADORAS
Criminaliza a
consumir drogas
conduta
Usurio-doente
Poder mdico + poder judicirio
Tratamento
psicolgico
Intervenes
prevenes
mdico
ao
e/ou
invs
de
Essas duas filosofias apresentadas pelo autor dizem respeito sobretudo questo das
drogas ilcitas, quando ento ambas as filosofias, geralmente, esto imbricadas: o indivduo
descriminalizado desde que submetido ao tratamento mdico. Ou seja, o poder policial
relativizado pelo poder mdico que passa a ser central a partir do momento em que a questo
das drogas se institui como problema de sade.
Autores(2) apresentam dois modelos de abordagem ao problema das drogas na
Amrica Latina, a saber: a) o modelo biomdico: o uso de drogas visto como enfermidade
psquico-biolgica e as intervenes so voltadas tambm ao ambiente; b) o modelo
geopoltico estrutural: que considera o problema das drogas, incluindo fatores judiciais,
polticos, econmicos e geogrficos, centrando as intervenes no fortalecimento das
estruturas governamentais, no estabelecimento de medidas de controle da venda, consumo e
trfico das drogas, diminuindo a oferta-demanda. Embora considerem ambas as estratgias
com certo grau de desenvolvimento e evoluo, destacam que ambas no tm apresentado
resultados em termos de impacto social.
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A orientao das polticas pblicas que preconiza medidas repressivas para uma
sociedade livre das drogas advm da filosofia ditada pelo EUA de War on Drugs. Embora
seja evidente o fracasso de tais medidas, h continuidade nas propostas de cunho repressivo,
repetindo as medidas punitivas acompanhadas, muitas vezes, por discursos eleitoreiros(3).
No nvel nacional, a poltica relacionada s drogas, de fato tem se pautado nesses
modelos previamente apresentados e, conforme observado, suas diretrizes enfatizam a
distino entre as drogas lcitas e ilcitas, considerando um ideal de sociedade protegida do
uso de drogas ilcitas e uso indevido de drogas lcitas.
A idia de um pas completamente livre do uso de drogas utpica e, portanto, h
descompasso entre realidade, legislao e polticas pblicas na populao brasileira(4).
Considerando que o consumo de drogas lcitas, atualmente, estimulado como
produto com mercado e marketing estabelecidos, o Brasil tem como desafio encontrar um
modo culturalmente aceitvel de regulamentar a utilizao das drogas, evitando o dano
sade dos usurios e o dano sociedade(5), pois, de fato, o lcool, o tabaco e alguns
medicamentos so as drogas mais consumidas e as responsveis pelos maiores ndices de
problemas(6).
Polticas distintas para as diferentes drogas e controles sociais efetivos deveriam ser
atitudes pragmticas para responder com eficcia pelo problema das drogas. Enfatiza que o
estado atual da pesquisa cientfica permite saber as medidas eficazes para polticas de
resultados comprovados, principalmente no tocante ao uso do lcool(7-8).
As ltimas dcadas tm sido marcadas pelo aumento do ndice de drogas ilcitas no
Brasil, o que denota a inadequao das medidas exclusivamente repressivas e refora a
necessidade de poltica integrada, coerente, respaldada por dados cientficos, considerando a
diversidade e demandas especficas da comunidade alvo das intervenes. As metas das aes
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devem ser o controle do consumo, a melhoria das condies sociais e de sade, associada
liberdade individual com contabilizao dos custos sociais(4).
De acordo com o estudo de 1997 a ineficcia da poltica repressiva evidenciada
tambm por Zaluar (1997)(9) que, por sua vez, ressalta que a reduo dos problemas e
processos sociais complexos, acenando apenas para a escolarizao, profissionalizao e
oportunidades adequadas no mercado de trabalho simplificar a questo das drogas que so
tambm consumidas por profissionais bem remunerados, estudantes universitrios de famlias
prsperas etc. No entanto, evidente que, em relao ao usurio pobre, a diferena est na
dificuldade de acesso aos servios de sade para tratamento, no caso de uso abusivo, e
dificuldades relacionadas defesa, no caso de problemas com a Justia(9).
Assim, a modificao do cenrio de violncia e injustia no pas s possvel atravs
de poltica pblica que modifique a atual criminalizao do uso de drogas; poltica essa que
preconize a reduo dos riscos sade, associada a projeto educativo de preveno do uso
entre os jovens(9).
O presente estudo, portanto, tem como objetivo realizar uma reflexo terica sobre as
diretrizes da atual Poltica Nacional sobre Drogas, visando propiciar um panorama sobre o
embasamento dos conceitos e das prticas relacionadas s substncias psicoativas no Brasil,
bem como apresentar os principais parmetros que subsidiam a Poltica do Ministrio da
Sade para Ateno Integral aos Usurios de lcool e outras Drogas e o lcus que ela ocupa
no mbito da Poltica Nacional.
METODOLOGIA
Esta reflexo terica foi sistematizada a partir da anlise dos documentos: Poltica
Nacional sobre Drogas e Poltica do Ministrio da Sade para Ateno Integral aos Usurios
de lcool e outras Drogas. A discusso est estruturada iniciando com a elucidao dos eixos
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DISCUSSO
A atual Poltica Nacional sobre Drogas foi aprovada pelo Conselho Nacional
Antidrogas (CONAD), no dia 27 de outubro de 2005, atravs da Resoluo do Gabinete de
Segurana Institucional n3/GSIPR/CH/CONAD(10).
O escopo dessa Poltica baseia-se em cinco eixos: 1) preveno; 2) tratamento,
recuperao e reinsero social; 3) reduo dos danos sociais e sade; 4) reduo da oferta;
5) estudos, pesquisas e avaliaes.
Com relao preveno, adota-se a filosofia da Responsabilidade Compartilhada
(parceria entre os diferentes segmentos da sociedade brasileira), pautada na construo de
redes sociais que visem melhoria das condies de vida e promoo geral da sade;
observando que as intervenes devem basear-se em princpios ticos, na promoo de
valores relacionados sade fsica e mental, no bem-estar individual e coletivo, considerando
a pluralidade cultural e a integrao scioeconmica; valorizando os diferentes modelos e
relaes familiares. O planejamento de tais intervenes deve ter como referencial o
desenvolvimento humano, a educao para uma vida saudvel, o acesso aos bens culturais
(esporte, lazer), o conhecimento sobre as drogas, a participao dos jovens, famlias, escolas e
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Acredita-se que, para poltica que pretende adotar estratgias de reduo de danos, os
pressupostos e diretrizes, baseados em abordagens repressivas de erradicao das drogas
ilcitas e discriminao com relao aos diferentes tipos de usurios de drogas,
preconizando tratamento diferenciado com relao a eles, conforme adotado pela Poltica
Nacional sobre Drogas, no congruente. De fato, os pressupostos relacionados reduo de
danos no deixam claro a concepo adotada com relao a essa abordagem, tal lacuna fica
evidente, principalmente atravs do 6 pressuposto:
No confundir as estratgias de reduo de danos como incentivo ao
uso indevido de drogas, pois se trata de uma estratgia de preveno
(10)
.
Observa-se que o norte da atual Poltica Nacional sobre Drogas consiste na reduo
da demanda, reduo da oferta e reduo de danos. Porm, acredita-se ser questionvel a
possibilidade de associao entre essas trs bases, tendo em vista que a reduo da demanda e
a reduo da oferta se pautam principalmente em abordagens repressivas, enquanto as
estratgias na perspectiva de reduo de danos se pautam na liberdade de escolha do
indivduo e no no julgamento moral do mesmo.
Cabe acrescentar que, mesmo considerando que a corrupo e a lavagem de dinheiro
devam ser os alvos principais no combate ao crime organizado (ou seja, concebendo que a
dimenso da organizao criminal, relacionada s drogas, abarca pessoas de alto escalo),
culpabiliza-se, na concepo dessa Poltica Nacional, o usurio de drogas pelos crimes
relacionados ao trfico, de forma que as pessoas da alta liderana acabam adquirindo certa
invisibilidade no tocante aos pressupostos de tal poltica.
Buscar a conscientizao do usurio e da sociedade em geral de que o
uso de drogas ilcitas alimenta as atividades e organizaes criminosas
que tm, no narcotrfico, sua principal fonte de recursos financeiros
(10)
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Prev a integrao das aes numa rede operativa com a finalidade de ampliao da
abrangncia e eficcia dessas:
Promover e garantir a articulao e integrao em rede nacional das
intervenes para tratamento, recuperao, reduo de danos,
reinsero social e ocupacional (Unidade Bsica de Sade,
ambulatrios, Centro de Ateno Psicossocial, Centro de Ateno
Psicossocial lcool e drogas, comunidades teraputicas, grupos de
auto-ajuda e ajuda mtua, hospitais gerais e psiquitricos, hospital-dia,
servios de emergncias, corpo de bombeiros, clnicas especializadas,
casas de apoio e convivncia e moradias assistidas) com o Sistema
nico de Sade e Sistema nico de Assistncia Social para o usurio
e seus familiares, por meio de distribuio descentralizada e
fiscalizada de recursos tcnicos e financeiros (10).
Tendo em vista a necessidade de subsdios tericos para o planejamento e avaliao
das intervenes, estabelece-se a necessidade de um banco de dados com informaes
cientficas. Dessa forma, o OBID Observatrio Brasileiro de Informaes sobre Drogas
consiste em instncia responsvel por pesquisas, armazenamento de dados e desenvolvimento
de programas e intervenes voltados para a reduo da demanda, reduo de danos e reduo
da oferta de drogas(10).
Quanto aos estudos, pesquisas e avaliaes, a poltica enfatiza a necessidade de
estmulo e fomento realizao de pesquisas, estudos e avaliaes permanentes a fim de
aprofundar o conhecimento sobre drogas, a extenso do consumo, sua evoluo, preveno do
uso indevido, represso, tratamento, reabilitao, reduo de danos, reinsero social e
ocupacional, observando os preceitos ticos.
Incentivar e fomentar a realizao de pesquisas bsicas,
epidemiolgicas, qualitativas e inovaes tecnolgicas sobre os
determinantes e condicionantes de riscos e danos, o conhecimento
sobre as drogas, a extenso do consumo e sua evoluo, a preveno
do uso indevido, represso, tratamento, reduo de danos, reabilitao,
reinsero social e ocupacional, desenvolvidas por organizaes
governamentais e no-governamentais, disseminando amplamente
seus resultados (10).
No Quadro 1, apresenta-se panorama sobre a estruturao nacional dos rgos
relacionados s polticas pblicas sobre essa problemtica, no Brasil.
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CASA CIVIL
SECRETARIA GERAL
SECRET. DE RELAES INSTITUCIONAIS
GABINETE PESSOAL
NCLEO DE ASSUNTOS ESTRATGICOS
GABINETE DE SEGURANA
INSTITUCIONAL: coordenar e integrar as
aes de preveno, tratamento,
recuperao e reinsero social.
CONSELHO NACIONAL
ANTIDROGAS (CONAD): rgo
normativo superior princpios,
orientaes, polticas, diretrizes.
FUNDO
NACIONAL
ANTIDROGAS
SISTEMA NACIONAL ANTIDROGAS (SISNAD) estrutura sistmica, responsvel por organizar e integrar
as foras nacionais pblicas, privadas e no governamentais para combater o uso indevido e o trfico ilcito
de drogas (CARLINI, GALDURZ et al., 2002).
MINISTRIO DA JUSTIA:
responsvel pela reduo de oferta e
segurana pblica.
MINISTRIO DA SADE: vigilncia de sade;
regulamentao das aes de reduo de
danos sociais sade.
MINISTRIO DA PREVIDNCIA
E ASSISTNCIA SOCIAL
Demais instncias
envolvidas com o
SISNAD
SECRETARIA DA
RECEITA FEDERAL
CONSELHO E CONTROLE
DA ATIVIDADE FINANCEIRA
DEPARTAMENTO DA
POLCIA FEDERAL
CONSELHO NACIONAL DE
EDUCAO
RGO DA INTELIGNCIA
DO GOVERNO FEDERAL
Adaptado da Lei 10683 de 28/05/2003(11), Lei 10409 de 11/01/2002(12) e de Carlini et al., 2002(13).
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Com base nesse panorama, observa-se que, de fato, o problema das drogas no nosso
pas considerado uma espcie de caso de polcia, tendo em vista o papel central do
Gabinete de Segurana Institucional dentro do quadro organizacional do mbito federal.
Com relao ao Ministrio da Sade, sua competncia consiste na elaborao de
normas, acompanhamento e avaliao dos programas federais da rea da sade, alm de ser
responsvel pela implementao de polticas para os setores que representam atravs da
definio de estratgias, diretrizes e prioridades referentes aplicao dos recursos
pblicos(14).
As orientaes do Ministrio da Sade, que constam na Poltica de Ateno Integral
aos Usurios de lcool e outras Drogas, esto em consonncia com os princpios da atual
Poltica de Sade Mental; portanto, o instrumento normativo mximo a Lei 10216/2002 que,
por sua vez, est em consonncia com os pressupostos e propostas da Organizao Mundial
da Sade(15).
A legislao bsica que embasa essas orientaes :
x
servios;
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CONSIDERAES FINAIS
Embora seja perceptvel, atravs da linguagem utilizada na elaborao do documento
da Poltica de Ateno Integral ao Usurio de lcool e Drogas, um movimento no sentido de
transformao das prticas de sade nesse mbito, observa-se que a Poltica Nacional sobre
Drogas ainda est arraigada s concepes tradicionais da temtica. No entanto, fato que tal
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poltica segue tambm preconizaes de mbito internacional, nos quais a problemtica das
drogas concebida principalmente como questo neurobiolgica e de segurana, e as
propostas de abordagem ao fenmeno so, geralmente, baseadas em modelo tradicional e
hegemnico pautado nessas premissas.
A concepo da Poltica Nacional sobre Drogas, quanto distino entre as drogas
lcitas e ilcitas e sua premissa sobre um ideal de sociedade protegida do uso de drogas
ilcitas e uso indevido de drogas lcitas, chama reflexo sobre os critrios e parmetros que
sustentam a considerao de determinada droga como lcita ou ilcita, tendo em vista os
evidentes prejuzos e srias conseqncias sade do indivduo usurio das drogas lcitas. O
que as distingue das ilcitas? Qual o real posicionamento da sociedade com relao a isso?
vivel um ideal de sociedade protegida do uso de drogas? Tal postura no denota um
argumento de vitimizao com relao escolha individual de fazer ou no o uso de drogas?
Alm disso, em termos semnticos, a palavra proteo reflete um significado de
periculosidade, reforando a concepo moral com relao ao uso de drogas como
comportamento mau, inadequado, desviante.
Pensa-se que uma sociedade com boas opes e perspectivas de vida, com seus
direitos de cidadania assegurados, fortalecida democraticamente, ciente da necessidade de
respeito s diferenas, solidria, atuante e participante politicamente, estaria apta a fazer as
escolhas referentes ao seu modo de vida, ou seja, pensa-se que no uma proteo
paternalista e repressiva por parte do Estado que ser decisiva no tocante ao comportamento
das pessoas que optam pelo uso de substncias ditas ilcitas, ou s que fazem uso abusivo
das drogas lcitas.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Recebido: 06/05/2007
Aprovado: 15/06/2007
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