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Introduo
Passadas duas dcadas e meia da promulgao
da Constituio federal de 1988, anuncia-se promissor o intento de revisitar problemas que pautaram as primeiras e fundadoras abordagens que
caracterizaram o federalismo brasileiro no perodo
ps-redemocratizao. Partindo do debate sobre a
pertinncia e as caractersticas da descentralizao
(Arretche, 199b), passando pela anlise do federalismo cooperativo como chave para interpretar a
distribuio de competncias nas polticas sociais
(Almeida, 2000), chegando at a discusso sobre os
mecanismos de coordenao federativa (Arretche,
2004; Abrucio, 2005) e a recentralizao da federao, notadamente a partir de meados dos anos
de 1990 (Almeida, 2005; Arretche, 2009 e 2010),
alm de outros pontos igualmente relevantes.
Artigo recebido em 01/07/2013
Aprovado em 28/11/2014
Neste trabalho nos propomos a analisar evidncias empricas relativas s relaes intergovernamentais nas principais reas de polticas
sociais sade, educao e assistncia social a fim
de discutir em que medida elas seriam consistentes
com parmetros tpicos de um federalismo descentralizado e cooperativo (Almeida, 2000 e 2005).
Partindo dos constrangimentos constitucionais e
legais mais relevantes para atuao dos governos
subnacionais, as referidas evidncias incluem os sistemas de transferncia financeira intergovernamentais, o funcionamento das comisses intergovernamentais de carter federativo no mbito da gesto
setorial e, por fim, a evoluo de parcerias intergovernamentais por meio de consrcios pblicos.
Ao final conclumos que, a despeito de o compartilhamento de competncias entre esferas de governo apontar para o federalismo cooperativo, no se
pode afirmar que seus atributos sejam dominantes
na produo de coordenao intergovernamental nas
RBCS Vol. 30 n 88 junho/2015
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Compartilhamento de responsabilidades
e cooperao
Em sentido geral, polticas sociais trazem luz
os problemas da coordenao federativa. Eles se
originam, em grande parte, da tenso constitutiva
entre o carter uniforme das garantias sociais nacionais e a preservao das diversidades regionais
(Obinger et al., 2005). Na medida da variao do
grau de interdependncia entre escolhas dos entes
governamentais, nas diferentes polticas pblicas,
coloca-se a necessidade de coordenao entre suas
aes, a fim de assegurar resultados coletivos minimamente consistentes. Tal coordenao pode resultar de constrangimentos legais, incentivos financeiros ou parcerias que produzam convergncia na
direo de tais escolhas, seja no sentido de realizar
objetivos fixados no plano nacional, seja de eliminar irracionalidades decorrentes da superposio ou
da inexistncia de iniciativas.
Uma das condies que afeta a capacidade de
coordenao federativa diz respeito ao modo como
so distribudas as responsabilidades por polticas
pblicas entre esferas de governo. Neste ponto existem focos de convergncia salientes na propositura
de critrios de classificao ou tipologias. Em uma
delas, a Advisory Commission on Intergovernmental
Relations - ACIR2 (1981) contrape, como formas
ideais, os federalismos dual, cooperativo e centralizado. No federalismo dual, os poderes do governo
nacional e dos estados, embora incidindo sobre o
mesmo territrio, atuam separada e independentemente dentro das respectivas jurisdies ou setores
de polticas pblicas sob sua responsabilidade. No federalismo cooperativo, haveria um compartilhamento
intergovernamental destas mesmas jurisdies, quebrando o ntido padro de separao de autoridade
e responsabilidade exclusiva entre governo nacional
e dos estados.3 J no federalismo centralizado, estes
ltimos se tornariam meros agentes administrativos
do governo nacional, detentor de poder regulamentador e de recursos para atuao daqueles. Por outro
lado, Scharpf (1988) se vale da contraposio entre
o modelo norte-americano e o alemo quanto forma
de alocar autoridade sobre as reas da ao governamental: no primeiro, as diferentes esferas de governo
detm autoridade independente sobre polticas pblicas4, sendo possvel caracteriz-lo a partir do peso
relativo de cada rea; no segundo, a autoridade sobre
uma mesma rea compartilhada entre diferentes esferas. Obinger et al. (2005) e Broschek (2007), por
sua vez, se valem da distino entre federalismo inter
e intraestado. No primeiro, h uma diviso vertical
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Quadro 1
Correspondncias entre Tipologias de Classificao sobre Federalismo
Jurisdio sobre reas
governamentais
Responsabilidade de uma
nica esfera de governo
Federalismo
norte-americano
Federalismo interestado
Federalismo Dual
Compartilhada entre
diferentes esferas de governo
Federalismo alemo
Federalismo intraestado
Federalismo cooperativo
Federalismo centralizado
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municpios, que prestam contas anualmente em relatrio de gesto, os quais tambm devem comprovar a execuo das aes correspondentes. Assim,
tambm neste setor, o sistema constitucional e legal
estabeleceu responsabilidades compartilhadas com
funes especficas, porm articuladas de modo a
conformar um nico sistema nacional.
Desse modo, o compartilhamento de responsabilidades nas polticas sociais criou espaos potenciais de articulao e complementariedade das
aes governamentais, porm ao preo de tornar o
sucesso na implementao vulnervel ao comportamento dos governos subnacionais. Estes, dotados
de autonomia poltico-administrativa, estariam
habilitados, em ltima instncia, a fazer escolhas
e dar encaminhamentos prprios a essas polticas
sob vrios aspectos, nem sempre convergindo para
direo das polticas nacionais. Se o compartilhamento constitucional de responsabilidades supe
a cooperao na realizao dos objetivos nacionais
das polticas sociais, no existem garantias, a priori,
de que os entes governamentais ajustem suas aes
nessa direo. Na prxima seo analisaremos mecanismos destinados a promover tais ajustamentos.
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plo. Neste particular, destacamos aqui as implicaes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) sobre
o gasto com pessoal, em vista de seus efeitos diferenciados dado o papel que estados e municpios
assumem nas polticas sociais. A princpio, nota-se
que LRF foi uma resposta para coordenar o comportamento fiscal dos governos no sistema federativo brasileiro (Almeida, 2005), porm seus efeitos
foram muito alm, ampliando o controle da Unio
sobre o modo como estados e municpios executam
suas polticas (Arretche, 2009). No caso dos gastos com pessoal, definiu que a Unio no poderia
ultrapassar mais que 50% das receitas correntes lquidas; no caso dos estados e municpios, no mais
que 60%. Mas as trajetrias das diferentes esferas
de governo neste ponto so bem distintas. Quanto
Unio, nos primeiros anos da dcada 2000 seu
gasto com pessoal caiu, como proporo da despesa
lquida, de 31,88%, em 2002, para 30,25%, em
2004 (Nesp/Ceam/UnB, 2006), tendo chegado ao
terceiro trimestre de 2012, ltimo dado disponvel,
a 21,67% (Brasil/Tesouro Nacional, 2012), portanto muito distante do limite. Quanto aos estados, a situao, na mdia, no desconfortvel: a
despesa com pessoal tem cado como proporo da
receita lquida, passando de 47,85% para 41,93%
entre 2000 e 2004, tambm afastando-se do limite.
J quanto aos municpios, a situao , na mdia,
inversa das demais esferas, passando de 43,52%
para 47,41%, j entre 2000 e 2003. Ora, sendo as
polticas sociais reas governamentais que mais absorvem fora de trabalho nos municpios e tendo,
estes ltimos, assumido a maior parte das funes
de implementao, so eles o principal alvo desse constrangimento constitucional e legal. Nem a
Unio e nem os estados,9 dado seu papel coordenador e formulador, estaro pressionados a absorver
grandes contingentes de fora de trabalho nestas
reas governamentais e, por consequncia, no deveriam ter problemas com os limites com gastos de
pessoal fixados pela LRF. Os efeitos distributivos da
norma geral so assimtricos; a Unio, inclusive,
foi bem-sucedida ao relaxar outras restries diretas
sobre si, como na desvinculao de suas receitas,10
que lhe permitem excluir 20% de toda a arrecadao tributria das vinculaes constitucionais que a
obrigam a alocar ou transferir recursos.
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Por outro lado, existem constrangimentos indiretos, decorrentes de poderes conferidos Unio
por meio de dispositivos constitucionais ou legais,
autorizando-a a exercer um papel de formulao,
coordenao ou superviso nas polticas sociais. No
caso da sade, a Lei n. 8080/1990, em seu artigo
16, reservou Unio funes de formulao, coordenao (redes de assistncia de alta complexidade,
vigilncia sanitria, vigilncia epidemiolgica, entre
outros) e estabelecimento de normas e parmetros
nacionais (controle sanitrio, relaes entre o poder pblico e setor privado contratado, sangue e
hemoderivados, entre outros). No que diz respeito s transferncias financeiras para cobertura das
aes e servios de sade a serem implementados
pelos municpios, estados e Distrito Federal, a
Lei n. 8142/1990 autorizou o Ministrio da Sade, em seu artigo 5, a estabelecer as condies para
sua aplicao, o que passou a ser feito por via das
portarias ministeriais, dando sua burocracia especializada um recurso institucional notvel. Na assistncia social, o artigo 11 da Lei Orgnica (Lei n.
8742/1993 consolidada com a Lei n. 12101/2009)
atribuiu explicitamente a coordenao e as normas
gerais esfera federal, embora atribua ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), rgo
deliberativo colegiado ligado administrao pblica federal, a coordenao da poltica nacional de
assistncia social. Se a representao neste conselho
paritria entre governo e sociedade civil, a Unio
detm sete das nove vagas da representao governamental, o que tambm lhe d uma influncia diferenciada para aprovar critrios de transferncia
de recursos para os estados, municpios e Distrito
Federal (artigo 18, inciso IX). Cabe ainda Unio
a coordenao das aes nacionais na assistncia social e a proposio da poltica nacional de assistncia social e dos critrios de transferncias de recursos ao CNAS, a expedio de atos normativos para
gesto do Fundo Nacional de Assistncia Social,
entre outras funes que lhe do poder diferenciado diante dos governos subnacionais. J na educao, embora haja particularidades, a Unio tambm
detm o papel de normatizar; formular planos nacionais; coletar, analisar e disseminar informaes;
bem como prestar assessoria tcnica para estados e
municpios, exercendo funo redistributiva e su-
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Grfico 1
Participao das Modalidades Execuo de Despesas Federais com Polticas Sociais entre 1995 e 2008
90
80
70
60
50
Executivo Federal
40
Privada e outras
entidades
governamentais
30
20
Subnacionais
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
10
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados disponibilizados pela SOF/Ministrio do Planejamento. Disponvel em
https://orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/pasta-estatisticas-fiscais/10.-despesas-discricionarias-por-areaorgao-e-modalidade-de-aplicacao.
70
Grfico 2
Transferncias Federais para Esferas Subnacionais Visando Polticas Sociais Perante Transferncias
Discricionrias e Obrigatrias entre 1995 e 2008 em R$ milhes
25
20
15
Transferncias obrigatrias
10
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
19
19
95
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados disponibilizados pela SOF/Ministrio do Planejamento.
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obrigaes ou responsabilidades especficas de implementao; apresentaes para pactuao posterior, quando temas so introduzidos para subsidiar
decises sobre novos programas ou aes governamentais; e as pactuaes, que so decises da comisso que normatizam aspectos das polticas setoriais,
sejam novas aes governamentais, financiamento
federal, regras de organizao intergovernamental ou ferramentas de monitoramento e avaliao
(Palotti, 2012). Uma vez que as decises nacionais
requerem concordncia dos governos subnacionais,
via representaes, e estas so tomadas por consenso, conferindo poder de veto a cada membro,
estes estariam habilitados a barrar mudanas no
status quo para pontos distantes de suas preferncias, o que inviabilizaria um conjunto de propostas de polticas pblicas, podendo configurar uma
armadilha da deciso conjunta (Scharpf, 1988).
Porm a anlise do funcionamento das comisses
entre 2000 a 201119 contraria a expectativa de dificuldades insuperveis para obteno de consenso
na aprovao de pactuaes. Pelo contrrio, o Grfico 3 aponta um elevado nmero de deliberaes
durante o perodo analisado, sendo a maior parte
relacionada com pactuaes ou decises polticas
em que claramente poderia ter havido impedimento por parte de atores insatisfeitos.
As pactuaes envolveram aspectos relevantes
na organizao dos trs setores de polticas pblicas. Na sade, destacam-se diversos programas governamentais e de articulao federativa (ateno
bsica e especializada, assistncia farmacutica e
gesto em sade, alm das normas operacionais e
o Pacto pela Sade). Na assistncia social, houve
estruturao do prprio Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) por normativas infralegais
discutidas e negociadas na CIT e no CNAS, o que
envolveu a definio dos novos servios socioassistenciais, de sistemas de monitoramento e avaliao de programas e de normativas de coordenao
intergovernamental. A educao distingue-se por
ter havido somente seis pactuaes direcionadas a
aspectos operacionais especficos do Fundeb, conforme determina a lei de criao da comisso. As
comisses tambm foram espaos privilegiados de
discusso das transferncias financeiras condicionadas, tratadas na seo anterior. Quase metade
das pactuaes na sade e cerca de um tero das
pactuaes na assistncia social, alm de todas as
seis na educao, envolveram destinao, aplica-
Grfico 3
Tipo de Deliberaes nas Comisses de Assistncia Social, Sade e Educao 2000 a 2011
Sade (2000 a 2011) - Assistncia Social (2005 a 2011) - Educao (2008 a 2011)
500
450
400
350
Pactuao
300
250
200
Apresentao para introduzir
uma agenda de pactuao
150
100
50
0
Sade
Assistncia Social
Educao
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vernos. Os resultados predominantes, no fim, convergem para a aprovao das proposies da Unio,
ainda que com alteraes de forma ou de escopo
para sua melhor execuo, distanciando-se dos parmetros definidos anteriormente para o federalismo
cooperativo.
Na prxima seo ser abordado um ltimo
mecanismo possvel para produo de coordenao
federativa: as parcerias para gesto compartilhada
de polticas pblicas.
Consrcios pblicos
A disseminao de associaes voluntrias para
produo e distribuio de valores entre entes governamentais poderia conferir ao sistema federativo
brasileiro um carter, de fato, cooperativo, em contraste com a prpria definio proposta pela ACIR,
pautada pelo compartilhamento formal de responsabilidades por uma rea de governo. Assim, em que
pesem os componentes j apresentados de verticalizao do arranjo federativo brasileiro, a presena
ampla e autossustentada de consrcios pblicos poderia sugerir sua complementao por um componente horizontal. Mas ainda impreciso constatar
se as evidncias disponveis sobre consrcios intergovernamentais fornecem indicaes nesta direo
ou se, ao contrrio, sugerem uma propagao ainda
instvel e dependente de iniciativas de induo por
agentes externos ou, ainda, de contextos setoriais
especficos.
Admitido em constituies estaduais23 no final
do sculo XIX, com a instaurao da Repblica, foi
na dcada de 1930 que, em dimenso nacional, o
agrupamento de municpios para realizao de servios pblicos comuns foi inserido definitivamente
no ordenamento jurdico brasileiro. As primeiras
experincias bem-sucedidas com consrcios pblicos remontam ao interior do estado de So Paulo
nos anos de 1960, especialmente em atividades ligadas s reas de promoo social e desenvolvimento.
Mas foi na dcada de 1980, ainda antes da Constituio federal de 1988, que os consrcios comearam a se disseminar no setor da sade, onde expandiram-se de maneira intensa nos anos de 1990,
chegando a abranger 141 associaes distribudas
por treze estados da federao e englobando 1.618
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Grfico 4
Participaes de Municpios em Consrcios Intermunicipais no Brasil entre 2002 e 2011
9000
8000
7000
6000
5000
Participaes em consrcios
intermunicipais
4000
3000
2000
1000
0
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
003
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ano de 2002 e outro posterior ao perodo descrito para 2011 , levanta dvidas sobre pelo menos dois aspectos: a continuidade do movimento
de expanso e sua presena nas diversas reas governamentais. O Grfico 4 apresenta o nmero de
participaes em consrcios intermunicipais agregado para nove, entre onze setores pesquisados pelo
IBGE,24 para os quais o inqurito foi realizado nos
quatro anos. Entre 2002 e 2005, em um intervalo de trs anos que antecede a Lei dos Consrcios,
houve uma reduo de 16,2% nas participaes.
Entre 2005 e 2009, intervalo de quatro anos, o aumento das participaes foi de 53,4% mas, entre
2009 e 2011, em um intervalo de dois anos, o au-
Grfico 5
Participaes de Municpios em Consrcios Intermunicipais no Brasil
por Setor Governamental entre 2002 e 2011
3000
2500
Sade
Meio ambie
2000
Desenvolvim
Turismo
1500
Educao
Cultura
1000
Transporte
Sade
Habitao
Meio ambiente
500
Emprego e/o
Desenvolvimento urbano
0
2001
Sade
2002
2003
2004
Meio
2005 ambiente
2006
Turismo
2007
2008
Educao
2009
2010
2011
Desenvolvimento urbano
Cultura
Sade
Turismo
Transporte
Meio ambiente
Educao
Habitao
Desenvolvimento urbano
Cultura
Transporte
Turismo
Fonte: IBGE,
disponvel em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/.
Habitao
Educao
2004
2005 Cultura
2006
2007
2008
2009Emprego
2010e/ou 2011
trabalho 2012
2012
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mento das participaes foi de apenas 2,0%. O significado desta evoluo ainda incerto e somente
inquritos futuros revelaro se o ciclo de expanso
ser retomado, se houve uma estagnao no crescimento das participaes de municpios ou se elas
teriam entrado em um novo ciclo de declnio.
J o Grfico 5 sugere que o comportamento
dos nove setores ao longo dos quatro inquritos
bastante variado. Considerando os trs intervalos
2002-2005, 2005-2009, 2009-2011 , em quatro
dos nove setores h movimentos de retrao/expanso/expanso (e aqui se inclui os setores de sade e
educao25); em dois h movimentos de expanso/
expanso/retrao; em outro h retrao/expanso/
retrao; em outro, expanso nos trs perodos e,
em um ltimo setor, retrao/retrao/expanso.
Tal variedade sugere dinmicas prprias, a despeito
do efeito emulador produzido pela Lei dos Consrcios nos primeiros anos de vigncia, o que poderia
ser explicado pelos efeitos de variveis endgenas a
cada setor.
Pistas importantes sobre fatores endgenos
remetem a trabalhos referentes ao setor da sade,
que constataram a forte presena da ao indutora
dos governos estaduais, por meio de apoio tcnico,
jurdico ou, em alguns casos, at mesmo financeiro
(Ribeiro e Costa, 2000; Lima e Pastrana, 2000). Se
por um lado o setor da sade responde por mais de
40% das participaes municipais em consrcios
em todos os inquritos realizados pelo IBGE, notria a intensa concentrao de consrcios de sade
entre as unidades federadas: apenas trs estados
Minas Gerais, Paran e Mato Grosso renem cerca de 60% de todos eles, conforme levantamento
realizado pelo Ministrio da Sade para 2008.26
Nos trs estados, os consrcios de sade foram tomados pelos respectivos governos estaduais como
prioridade de ao.
Em 2000, Minas Gerais concentrava setenta
dos 141 consrcios de sade do pas, posio explicada pelo apoio logstico, jurdico e poltico disponibilizado pela Secretaria de Estado da Sade (Minas Gerais/SES, 1996, 1997). Em 2006, foi criado
o Programa de Fortalecimento dos Consrcios Intermunicipais de Sade, financiando diretamente
investimentos de capital, e, em 2009, o Programa
Estadual de Cooperao Intermunicipal em Sade,
Consideraes finais
Neste trabalho enfatizamos que o compartilhamento de responsabilidades sobre uma rea
governamental em uma constituio federativa
no garantia de que ali se configure um padro
dominante de cooperao intergovernamental. Da
argumentarmos em favor da distino entre a cooperao como pressuposto adotado em uma norma
constitucional e a cooperao de fato, como padro
vigente no campo das relaes intergovernamentais. Os problemas de coordenao federativa sob
o compartilhamento de responsabilidades tambm poderiam ser resolvidos a partir do federalismo centralizado, em que governos subnacionais se
comportassem como agents da Unio. Mas como
enquadrar a experincia do federalismo brasileiro
nessa perspectiva?.
As trs polticas sociais aqui abordadas sade,
educao e assistncia social apresentaram tanto
caractersticas comuns, quanto aspectos especficos.
Na sade e na assistncia social, o compartilhamento de responsabilidades abrange sistemas nacionais
que unificam ou integram as aes do poder pblico, enquanto na educao o chamado regime de
colaborao restrito educao bsica, convivendo com competncias prioritrias a serem exercidas
por cada esfera de governo e competncias privativas em relao Unio. Na sade e na assistncia
social optou-se por constituir arenas de pactuao
federativa, com pesos de representao iguais para
cada esfera de governo e regras decisrias consensuais; na educao, por sua vez, a arena de composio semelhante tem funes bem mais restritas
quanto s atribuies e ao alcance das decises. Nas
trs reas, entretanto, o desempenho das polticas
sociais depende da articulao das aes emanadas
das trs esferas de governo.
77
78
As arenas de pactuao intergovernamental estruturadas para a gesto compartilhada das polticas sociais, mediante composio paritria e regras
decisrias consensuais, tambm sugerem a convergncia para o federalismo cooperativo. Mas, tambm
aqui, a anlise das caractersticas do processo decisrio nessas arenas sugeriu uma ntida diferenciao
dos poderes da Unio no s na sua capacidade de
controle da agenda, mas tambm de induzir apoio
a programas federais que sinalizam com novos recursos financeiros, alm de outros aspectos, inclusive problemas de ao coletiva a que esto sujeitas
as representaes de estados e, principalmente, de
municpios. Estes, longe de exercerem o poder de
veto, preferem nitidamente propor incrementos ou
qualificaes s propostas da Unio.
Por fim, a respeito dos consrcios pblicos,
constatamos significativo crescimento nos primeiros anos aps sua regulamentao legal. Entretanto,
pelo menos trs aspectos chamam ateno: o arrefecimento do ciclo de crescimento nos dados disponveis mais recentes, a percepo de dinmicas setoriais
bastante distintas em termos de expanso e retrao
da participao de municpios em consrcios e a forte dependncia, sobretudo no caso da sade, da induo por agentes externos aos participantes.
Desse modo, os achados parciais mobilizados neste trabalho, restritos s polticas sociais de
sade, educao e assistncia social, sugerem que
o regime de compartilhamento de responsabilidades incorpora elementos do federalismo cooperativo como arenas de pactuao ou parcerias para
cooperao , mas estrutura um amplo espectro de
restries constitucionais e legais que amarram a
autonomia dos governos subnacionais, bem como
recursos institucionais que permitem Unio o
fortalecimento do seu papel indutor e regulador
dos padres de implementao das referidas polticas, levando os governos subnacionais a assumirem
um comportamento prximo ao de agentes administrativos, como ocorre no modelo de federalismo
centralizado. As posies assimtricas entre os entes federados parecem afetar os prprios dispositivos do federalismo cooperativo, como, por exemplo,
processos decisrios em arenas de pactuao intergovernamental ou as condies para expanso ou
manuteno dos consrcios intermunicipais.
Notas
1
79
No original, most importantly, cooperative federalism lacked the prescriptive power of dual federalism.
It offered no rationale for assigning of intergovernmental functions or for directing governmental growth. Cooperative federalism prescribes only intergovernmental sharing [...] (p. 4).
Este, por sua vez, corresponderia ao nvel de gasto realizado em 1999 acrescido de 5%. Esse critrio
deveria vigorar at 2004, tendo sido mantido posteriormente e perpetuado com a Lei complementar n.
141/2012, que regulamentou a Emenda constitucional n. 29/2000.
O Conselho Nacional de Sade havia fixado parmetros para caracterizar os gastos com rea desde 2003,
por meio da Resoluo 322, mas esta constituiu apenas uma referncia para apurao de gastos, ainda sem
efeito legal.
80
18 Nas comisses da sade e da assistncia social, a representao das esferas federal, estadual e municipal
de sete e cinco membros, respectivamente, para cada
esfera de governo. Na educao, esto previstos cinco
representantes para estados e municpios e somente
um representante para o governo federal, o que no
prejudica seu poder de veto.
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Seminrio Pacto Federativo e Guerra Fiscal no
Brasil. So Paulo, FGV.
81
82
BETWEEN COOPERATION
AND CENTRALIZATION:
FEDERALISM AND SOCIAL
POLICIES IN POST-1988 BRAZIL
ENTRE COOPRATION
ET CENTRALISATION:
LE FDRALISME ET LES
POLITIQUES SOCIALES AU
BRSIL POST-88
Neste trabalho analisamos evidncias empricas relativas s relaes intergovernamentais nas principais reas de polticas
sociais sade, educao e assistncia
social com propsito de avaliar em que
medida elas seriam ou no consistentes
com parmetros tpicos de um federalismo descentralizado e cooperativo. Ao final
conclumos que, a despeito do compartilhamento de competncias entre esferas de
governo no plano jurdico-legal, o padro
de relaes intergovernamentais consolidado duas dcadas e meia aps a Constituio Federal de 1988 marcado fundamentalmente pela verticalizao, atuando
a Unio como formuladora e indutora das
polticas e programas sociais implementados pelos governos subnacionais, do que
resultam caractersticas bem mais prximas do federalismo centralizado.
Dans ce travail, nous analysons les donnes empiriques concernant les relations
intergouvernementales dans des domaines cls de la politique sociale - sant,
ducation et protection sociale - dans le
but de dterminer si elles seraient compatibles avec des paramtres typiques dun
fdralisme dcentralis et coopratif.
Nous concluons que, malgr le partage
des pouvoirs entre les niveaux de gouvernement sur les plans juridique et lgal, le
modle de relations intergouvernementales consolid 25 ans aprs lentre en
vigueur de la Constitution de 1988 est
principalement marqu par lintgration
verticale, lUnion europenne agissant
en tant que formulatrice et inductrice de
politiques et de programmes sociaux mis
en uvre par les gouvernements infranationaux. Cela rsulte en des caractristiques beaucoup plus proches du fdralisme centralis.