Modulo Derecho Administrativo I - Parte A

Prof. Julio Csar Morales Palacios, M.Sc.
MDULO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I

Nociones Generales:
Antes de iniciar el estudio de la materia es imperioso conocer el campo de accin de esta
rama del derecho, cual es la Administracin Pblica, y de igual forma desmitificar sus elementos
o componentes integradores, entre los que se destacan la Administracin, y entonces qu es
administrar?
El trmino proviene de los vocablos: ad y ministrare, que significan servir, manejo o
gestin.
Entre otras destacan: gobernar, regir y administrar bienes ajenos.
Garrido Falla, apoya esta tesis de que el administrador pblico slo administra bienes de
uso pblico y no privados.
En resumen viene siendo el conjunto de organismos dedicados al cuidado y gestin de
los intereses del grupo social, cuya funcin realizan en forma directa, continua y concreta, a
quienes la ley le endilga tal responsabilidad.
De acuerdo con CARRILLO FLORES, la Administracin Pblica, sume funciones de
estmulo, de gua y freno sobre las actividades del ciudadano, encausndolo al logro de los
intereses pblicos, es por ello que actualmente se entiende que la Administracin Pblica es
intervencionista, suministradora de servicios, entre otras, gestin eminentemente enmarcada
dentro de un rgimen jurdico.
Empero cada da la Administracin Pblica interviene un poco ms en la esfera particular
del ciudadano en muchos sentidos en aras de lograr su realizacin dentro de la comunidad
poltica. La Administracin debe desde luego suplir la iniciativa privada cuando sta falta y debe
servirle de freno cuando los intereses pblicos as lo exijan, todo dentro de la ley.
Como sistema de frenos puede intervenir en la imposicin de precios de productos de
primera necesidad evitando algn tipo de especulaciones, por ejemplo podramos anotar el
hecho de que el gobierno asuma algn pago de arancel de entrada de productos y con esto
evita la inflacin de precios en productos de uso popular o tambin como lo hace cuando
asume ciertos costos en la importacin de combustible o crudo.
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Ahora analicemos el concepto que se desdobla de la Administracin Pblica, uno

subjetivo y el otro objetivo:
Desde el Punto de Vista Subjetivo: La Administracin Pblica es el conjunto de
organismos que de manera directa, concreta y continua desarrollan funciones pblicas
tendientes a satisfacer necesidades comunes o a lograr la realizacin de los intereses pblicos.
Al hablar de organismos pueden incluir adems del propio Estado, por poseer
personalidad jurdica: otras instituciones o entidades como los Municipios, las Entidades
Autnomas, semi Autnomas y hasta empresas pblicas.
Importa destacar sobre el particular el contenido del Artculo 232, 233 y s.s.
(subsiguientes) de la Constitucin Nacional, que reza as:
Artculo 232: El Municipio es la organizacin poltica autnoma de la comunidad
establecida en un distrito.
Artculo 233: Al Municipio, como entidad fundamental de la divisin poltica
administrativa del Estado, con gobierno propio, democrtico, autnomo, le corresponde prestar
los servicios pblicos y construir las obras pblicas que determine la Ley..
Dentro de la Administracin Municipal destacan las funciones del Concejo, Comisiones,
Alcalde y Tesorero Municipal.
De todo lo anterior se puede colegir que este conjunto de organismos descentralizados,
entre ellos el municipio y dems, y lo que se conoce como la Administracin Central, o sea el
rgano Ejecutivo, cuando desarrolla funciones administrativas y no polticas, es lo que
constituye desde el punto de vista subjetivo la Administracin Pblica.
La Administracin Pblica desde el Punto de Vista Objetivo: Tradicionalmente los
rganos del Estado han sido el Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y cada uno desarrolla funciones
propias.
No obstante, algunos consideran que la funcin ejecutiva incluye no slo la ejecucin
material (construir carreteras, hospitales, prestar servicios pblicos, como agua, postal,
transporte, recaudar impuestos, hacer cumplir una pena), sino tambin una ejecucin jurdica
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como sera el caso del nombramiento de un funcionario, situacin que pone de manifiesto la
aplicacin de normas dentro de las que debe encuadrar el nombramiento con estricto apego a
la Ley.
Esta clasificacin de las funciones del Estado no ha sido universalmente aceptada.
SAYAGES LASO, considera que existen 3 tipos de funciones estatales: la
constituyente, la legislativa y la jurisdiccional.
Por su parte ZANOBINI, prefiere hablar de funcin administrativa en vez de ejecutiva, ya
que sugiere la idea de aplicacin de la ley, y por otra parte existen actos de naturaleza poltica
que carecen de tal atributo.
La doctrina alemana sobre el particular establece que existe una funcin legislativa, una
jurisdiccional y lo que queda de ella constituye la funcin administrativa. Esta doctrina ha sido
objetada toda vez que identifica todas las funciones del Estado como administrativas, esto se
sustenta en que existen actos dentro de la administracin, que no son ni administrativos, ni
jurisdiccionales y por ello no han de ser administrativos, y son los llamados actos polticos o
de gobierno cuya finalidad es sealar o determinar los fines del Estado, orientando as la
actividad estatal.
La legislacin espaola ha considera como actos polticos o de gobierno los siguientes:
1) Los que afectan a la defensa del Territorio Nacional;
2) Relaciones Internacionales;
3) Seguridad Interior del Estado;
4) Mando y Organizacin Militar.
Definitivamente estos actos no tienen como finalidad solucionar de manera directa,
continua o concreta necesidades sociales, sino que seala fines o dirige la actividad estatal
desde un plano superior.
CSAR QUINTERO, crtica la postura alemana en los siguientes trminos:
Hay actividades que no son legislativas, ni judiciales y
que son embargo, no se reputan como administrativas. Nos
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referimos a los llamados actos de3 soberana o de Centro
gobierno.
Y es que muchos autores distinguen, con razn dos

tipos de actividades ejecutivas: la de gobierno, que seala
fines, propone rumbos y ordena: y la administrativa, cuya
funcin es llevar a la realidad esos fines a travs de la
ejecucin concreta detallada y efectiva.
La actividad gubernativa de las normas superiores,
orienta, traza una poltica, seala los medios para cumplir los
fines del Estado; la administrativa sigue esa orientacin
realizando la finalidad fijada por el mismo gobierno.
As se dice que el poder del Estado es ejercido a
travs de la forma de gobierno; mientras que la funcin
administrativa tiene ms que ver con las atribuciones y
servicios que deben prestar los rganos del Estado
Resumiendo es preciso dejar en claro que el rgano Ejecutivo entre las funciones que
desarrolla existen algunas de corte legislativas y jurisdiccionales. Las primeras las ejerce
en uso de su potestad reglamentaria, expidiendo reglamentos que desarrollan leyes
formales, las segundas las realiza cuando decide una reclamacin o recurso interpuesto en
la va gubernativa.
Los Reglamentos, son normas de aplicacin general y obligatoria, por lo cual su expedicin
constituye una funcin legislativa, de igual forma cuando un Director de un Departamento o
Ministro decide una reclamacin o un recurso, aplica la ley a un caso concreto, funcin
netamente jurisdiccional.
Sintetizando la administracin pblica desde el punto de vista objetivo, esto es como
funcin, es la actividad que desarrollan los organismos estatales al dictar y aplicar las
disposiciones necesarias par ale cumplimiento de las leyes y para la satisfaccin directa,
concreta y continua de las necesidades pblicas, para estimular los intereses pblicos y
para decidir las reclamaciones que esta actividad origine.
Y de igual forma los dems poderes del Estado ejercen funciones administrativas, es por
ello vlido el prrafo constitucional que esboza que los tres rganos del Estado actan
limitada y separadamente, pero en armnica colaboracin.
Esto tambin se da porque realmente no se ha logrado separar en nuestro pas, de forma
absoluta las funciones de cada uno de los rganos, perfilndolas como exclusivas.
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Imaginemos por un instante que le correspondiera al Ejecutivo realizar los concursos para
nombrar o elegir puesto relevantes en el rgano Judicial, definitivamente, aqul tuviera una
hegemona trascendental sobre el otro rgano del Estado, es por ello que ningn rgano
estatal debe asumir funciones dorsales de la especialidad de otro, pues provocara dualidad
y transversalidad de funciones. Sobre el particular la propia constitucin enmarca cada una
de las funciones de los rganos de poder para evitar desmanes en el ejercicio del poder.
La Administracin Pblica en Panam:
Caractersticas Generales:
a- Est sometida al Ordenamiento Jurdico: Es decir el poder pblico se ejerce
dentro de las limitaciones instituidas por nuestro derecho positivo
b- Presenta Ciertos Rasgos Individuales: Tiende a la proteccin de los derechos
individuales, tal y como lo refiere el Artculo 17 de nuestra Constitucin Nacional:
Las autoridades de la Repblica estn instituidas para
proteger en su vida, honra y bienes a los nacionales dondequiera
se encuentren y a los extranjeros que estn bajo su jurisdiccin;
asegurar la efectividad de los derechos individuales y sociales y
hacer cumplir la Constitucin y la Ley.
Los derechos y garantas que consagra esta Constitucin,
deben considerarse como mnimos y no excluyentes de otros que
incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la
persona
Por su parte el Ttulo VI Administracin Pblica, Artculo 752 de nuestro Cdigo

Administrativo, seala algo parecido, pero an ms preciso.
Las autoridades de la Repblica han sido instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Panam, en su vida,
honra y bienes y asegurar el respeto recproco de los derechos
naturales previniendo y castigando los delitos.
Tambin han sido instituidas para la administracin y
fomento de los intereses pblicos, a fin de que marchen con la
apetecida regularidad y contribuyan al progreso y engrandecimiento
de la nacin
De acuerdo con aquello que hemos podido ver constatamos que la Administracin Pblica
en Panam es netamente intervencionista dentro de los umbrales que establece nuestro
derecho istmeo.
c) Es una Administracin Social: Deducibles de las dos anteriores caractersticas, esto
encuentra real vigencia en algunos de los artculos de nuestra Carta Fundamental Vigente,
as los artculos 282 y lo evidencian:
El ejercicio de las actividades econmicas le corresponde primordialmente a los
particulares. Pero el Estado las orientar
El Estado intervendr en cualesquiera clases de empresas privadas, dentro de la
reglamentacin que establece la Ley
Concepto de Derecho Administrativo: Viene a ser aquella rama del Derecho que regula,
tanto en su aspecto orgnico como funcional, todas estas zonas de la actividad estatal.
Precisando un poco ms, es aquella rama del Derecho Pblico que regula la organizacin
y funcionamiento de la Administracin Pblica, subjetivamente considerada, al igual que las
funciones administrativas que ejercen los otros rganos del Estado.
ORLANDO, tratadista Italiano, sobre este derecho establece que es un sistema de
principios jurdicos que regulan la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines.
COLMEIRO, clebre tratadista espaol, lo define como el conjunto de leyes que determinan
la relacin de la Administracin con los administrados.
JEZE, jurista francs acota; el Derecho Administrativo, es el conjunto de reglas relativas a
los servidores pblicos.
LAFERRIERE, uno de los ms conocidos precursores del Derecho Administrativo, refiere
que es el conjunto de reglas que presiden la organizacin y funcionamiento de los
servidores pblicos.
Esta se considera una definicin bastante acertada y completa de lo que es ste Derecho,
aparte que incorpora el objeto de estudio de la misma, y lo es la organizacin de los
servidores pblicos.
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Por los lados de Latinoamrica RAFAEL BIELSA, elucubra una definicin muy completa del
derecho en examen, y define al Derecho Administrativo como el conjunto de normas
positivas y de principios de Derecho Pblico de aplicacin concreta a la institucin o
funcionamiento de los servidores pblicos y al consiguiente contralor jurisdiccional de la
Administracin Pblica.
GARRIDO FALLA, jurista espaol lo define como: aquella parte del Derecho Pblico que
determina la organizacin y comportamiento de la administracin directa e indirecta del
Estado, disciplinando sus relaciones jurdicas con el administrado.
Los elementos fundamentales de este Derecho son:1) Es un Derecho Pblico, 2) Est
constituido por normas de organizacin y comportamiento, 3) Abarca tanto la
administracin directa como la indirecta del Estado, en este sentido se puede anotar
que los intereses pblicos se logran no slo en forma directa por el Estado (persona jurdica
de Derecho Pblico) sino a travs de una serie de corporaciones y entidades (Municipios,
Universidades, Colegios, Sindicatos, etc.)
Naturaleza Jurdica del Derecho Administrativo: Se trata de un Derecho de carcter
pblico, porque estudia y regula tanto la organizacin como el funcionamiento de la
Administracin Pblica, que no alude a situaciones de igualdad sino a situaciones de
superioridad jurdica de la Administracin respecto del particular, de tal suerte que no pueden
formar parte del Derecho Administrativo aquellas normas jurdicas de carcter privado.
Tendencias Actuales de la Ciencia de la Administracin: Hoy en da la Ciencia de la
Administracin, se ve como Ciencia Poltica, a sabiendas de que la Poltica se concibe como el
arte de conducir un asunto para alcanzar un fin.
MEUCCI, en asocio a esta postura manifiesta que el objeto de la Ciencia de la
Administracin es todo lo referente a la recproca accin entre el Estado y la Sociedad en
cuanto se desarrolla con relaciones econmicas administrativas, lo cual supone estudiar la
Administracin en el aspecto de su oportunidad, conveniencia y aptitud, lo cual supone tambin
su conceptualizacin como ciencia poltica.
Realmente entonces el objeto de la ciencia jurdica es todo lo referente a su estructura y
a las normas que presiden las relaciones jurdicas con los ciudadanos.
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BIELSA, por su parte refiere que la Ciencia de la Administracin, es un conjunto de

principios de poltica administrativa de carcter general y por consiguiente, sin dependencia de
un determinado sistema legal positivo. Esta plyade de legistas concluyen en que la Ciencia
de la Administracin debe estudiarla la Administracin Pblica en orden a los resultados
que debe lograr, esto es, para que constituya un organismo eficiente, cuyas
intervenciones sean oportunas, eficaces y logren los fines oportunos propuestos.
HENRY FAYOL, fue el que hizo la aportacin fundamental en el campo de los estudios
de la Administracin tuvo el mrito de ser aplicable indistintamente a la empresa privada y a los
servidores pblicos; al construir sus postulados sobre la empresa, separa y analiza todas las
funciones u operaciones, que en su opinin conlleva el gobierno de toda empresa; operaciones
tcnicas: produccin, fabricacin de productos; operaciones comerciales: compra, venta y
permuta;
operaciones financieras: las relativas al control del capital; operaciones de
seguridad: proteccin de personas y bienes contra riesgos y accidentes; operaciones

contables: estadsticas, costos, balances; y operaciones administrativas,
FAYOL, las
considera constituyen la esencia de la funcin administrativa, la cual consiste en planear,

organizar, mandar, coordinar y controlar.
i- Planear: Es deducir las probabilidades y posibilidades del futuro de un completo y
definitivo conocimiento del pasado;
ii- Organizar: Es definir y montar la estructura general de la empresa con referencia a
sus objetivos, sus medios de actuacin y su marcha futura como ha sido determinada en el
plan.
iii- Mandar: Es hacer marchar los servicios definidos por el plan y establecidos en la
organizacin.
iv- Coordinar: Es lograr la armona y el equilibrio del todo, dando a las cosas y actos su
adecuada proporcin, aceptando los medios al fin y unificando y haciendo homogneos
esfuerzos desconectados.
v- Controlar: Es comprobar que todas las operaciones en todo momento se han
desarrollado de acuerdo con el plan y con las rdenes dadas.
GARCA TREVIJANO, para quien la Ciencia de la Administracin, estudia el fenmeno

administrativo en su organizacin y en aspecto humano que la integra, seala como contenido
de esta disciplina, los siguientes aspectos:
1) La Planificacin o programas a desarrollar por la Administracin Pblica;
2) Las relaciones humanas o del personal que integra la Administracin Pblica;
3) La organizacin y mtodos que pueden conducir a una mayor productividad;
4) Examina desde un punto de vista humano y sociolgico la formacin de las decisiones
administrativas.
Este autor destaca que el campo de la Administracin Pblica es muy amplio, pero que
podra resumirse, como el estudio sociolgico de la Administracin Pblica.
Este aparte se puede condensar diciendo que le corresponde al Derecho Administrativo
el estudio y la regulacin jurdica de la organizacin y el funcionamiento de la Administracin
Pblica, como ya se ha exteriorizado.
Relaciones del Derecho Administrativo con otras Ramas del Derecho:
Relaciones con el Derecho Constitucional: Con esta rama del Derecho mantiene muy
estrechas relaciones y lo es porque tienen como objeto de regulacin y lo son: la Organizacin
y el Funcionamiento del Estado. Es ms no se concibe el uno sin el otro.
La nica distincin que tienen es la intensidad con que son tratados los tpicos objetos
de regulacin de ambas ramas.
El Derecho Constitucional se limita a sealar los fines esenciales del Estado, sus
poderes y las atribuciones esenciales de sus distintos rganos, correspondindole a ste
Derecho determinar y regular en detalle la estructura y funcionamiento de stos rganos para
ser viables los fines de Estado.
El Derecho Constitucional segn algunos tratadistas, es la espina dorsal del Derecho
Administrativo, debido a que todas las normas fundamentales de este tienen su nacimiento en
aqul.
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Relaciones con el Derecho Fiscal:

La norma principal que regula el Derecho Administrativo, adems de la Constitucin, son
las distintas normas que la desarrollan, actualmente se cuenta una normativa que contempla el
Estatuto Orgnico de la Procuradura de la Administracin, regula el Procedimiento
Administrativo General, que es una ley marco, que es la Ley No. 38 de 31 de julio de 2000. La
cual contempla como describe su nomenclatura todo el procedimiento frente a la Administracin
Pblica en General, adems de sta se debe tener en cuenta las dems fuentes del Derecho
Administrativo.
1. 5. Relaciones del Derecho Administrativo con otras Ramas del Derecho:
1- Derecho Constitucional: El derecho constitucional comprende las normas que
regulan la estructura u organizacin jurdico-poltica del Estado. Las normas del derecho
administrativo tratan de la actividad que se desarrolla dentro de los rganos del Estado. Es
decir siendo la norma marco, este derecho debe adscribirse a la Carta Magna, desarrollando la
accin administrativa y todo el conglomerado legal referente a la administracin estatal.
En otras palabras la labor de la actividad administrativa debe ser enteramente
proporcional, al contenido de la constitucin.
2- Se relaciona con el derecho administrativo por el concepto de sancin, tpico del
derecho penal. Existe el derecho administrativo disciplinario que se aplica en lo interno de la
Administracin, puesto que son sanciones que el superior jerrquico impone al inferior por faltas
disciplinarias.
El Derecho Administrativo, incluye dentro de su funcin tambin jurisdiccional, la
aplicacin de sanciones administrativas, que en estricta tcnica jurdica se conocen como
faltas, y que se circunscriben al entorno de un determinado Reglamento, que seala, clasifica,
limita y codifica, las diferentes sanciones a que se de lugar dependiendo de la causal y normas
infringidas.
Importa destacar que sta funcin no judicial per s, pero a todas luces de ndole
administrativa, es claro ponderada la en la funcin delegada al Sistema Penitenciario,
organismo adscrito al Ministerio de Gobierno y Justicia, el cual le compete, todo lo concerniente
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al tema penitenciario, carcelario y correccional, funcin sta ltima no aplicativa de penas, sino
de correcciones, en razn de la comisin de faltas.
3- Derecho Financiero: El Derecho Financiero regula la actividad financiera del Estado
referente a la recaudacin, gestin y disposicin de los medios econmicos necesarios para el
cumplimiento de la misin de ste. Las relaciones entre el derecho administrativo y el financiero
son inmediatas y contiguas. Ello es as porque las funciones y modos de aplicacin de las
normas financieras son esencialmente administrativos; por ejemplo, las circulares o
resoluciones del Ministerio de Economa y Finanzas, son indicativas de la relacin de captacin
de impuestos, imposicin de tasas, gravmenes, que norman la actividad econmica del
Estado.
4- Derecho Procesal: El derecho procesal es la rama del Derecho que se ocupa de las
formalidades y procedimientos, que deben cumplirse en todo proceso. Hay instituciones que
son reguladas por el derecho procesal y que son adoptadas por el derecho administrativo. El
derecho administrativo crea sus normas, pero el derecho procesal es supletorio.
El Derecho Procesal Administrativo, fusionando las naturalezas jurdicas de ambas
ramas del Derecho, crean uno que recoge la serie de pasos, frases, grados, requisitos,
prerrequisitos, presupuestos procesales o como se le quiera llamar, indispensables a satisfacer
y que seran para ste Derecho en particular, el debido proceso de imperiosa observancia y
cumplimiento.
5- Derecho Municipal: No es ms que derecho administrativo puro aplicado a un mbito
particular, el comunal. Es decir a la clula administrativa bsica del Estado, el municipio, el cual
se constituye como el brazo accionador en la comunidad de la gestin estatal directa.
6- Derecho Civil: Existen instituciones del l que son aplicables al procedimiento
administrativo, tales como los conceptos de capacidad, persona jurdica, persona fsica, sus
limitantes y mbito de aplicacin.
7- Derecho Comercial: Las sociedades del Estado responden al concepto de sociedad
comercial, de all que exista correlacin entre la aplicacin de una y otra, depende igualmente
el tipo de sociedad, si es sta comercial, annima, de responsabilidad limitada o en comandita.
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8- Derecho Ambiental: El Cdigo de Minas y Agrario, establece que la propiedad originaria

de las minas es del Estado, el que otorga a los particulares su explotacin por medio de
concesiones y permisos, de igual forma la concesin de tierras, la administracin y titulacin de las
mismas.
Codificacin del Derecho Administrativo: La codificacin del Derecho Administrativo, est
contemplada en el conjunto de normas y, leyes, reglamentos y dems de igual tenor jurdico que
consagran algunos de los tpicos referentes a la Administracin en general.
1. 7. Fuentes del Derecho Administrativo: Sobre sta materia los doctrinarios no han llegado
a un consenso unificado, es por ello que se deben comentar las principales corrientes:
De acuerdo a un sector de la doctrina, admite dos acepciones, a saber:
1. Como rgano de produccin de Derecho:
esto es, el organismo o conjunto de
organismos que generan o producen el Derecho. De lo que se colige que la Asamblea

Nacional de Diputados, es el rgano productor por excelencia de las leyes en nuestro
pas.
2. Como medios a travs de los cuales se materializa el Derecho: Segn sta corriente
constituirn fuentes del derecho: La Constitucin Nacional, las Leyes y los Reglamentos.
Clasificacin de las Fuentes del Derecho Administrativo:
a- Fuentes Reales: que estn constituidas por el conjunto de elementos y factores que
determinan la formacin y el contenido del Derecho, como manifiesta Bielsa, son todas las
manifestaciones reales de las fuerzas creadoras que concurren a formarle
De acuerdo al citado criterio, sera fuentes del derecho, las necesidades de los
particulares de determinada sociedad, ya sean econmicas, culturales, polticas, entre otras
b- Fuentes Formales: que son los modos o formas a travs de los cuales se consagran
o surgen las normas jurdicas, de all que el precitado autor argentino, haya expresado lo
siguiente:
El derecho administrativo, como toda rama del derecho, tiene sus fuentes, ose los
medios o formas por los cuales se establecen las normas jurdicas que lo constituyen.
En general, las fuentes principales del derecho se reducen a dos: el reconocimiento en
conciencia del derecho y la expresin formal de la regla jurdica: la costumbre y la ley.
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Por su parte Garrido Falla, al respecto manifest:

Entendemos por fuentes del Derecho Administrativo aquellas formas o actos a travs de
los cuales el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia. Con esto queda limitada a
referencia los actos y hechos de produccin normativa, es decir, a aquellos que producen
proposiciones que un determinado ordenamiento jurdico cualifica como normas jurdicas
c- Fuentes Histricas: Estn constituidas por el conjunto de textos o documentos que
contienen
normas jurdicas existentes en otras pocas.
Son medios instrumentales que
ofrecen el material necesario para estudiar, conocer y averiguar el verdadero significado de un

determinado Derecho Positivo.
Por ejemplo en Panam un tipo de fuentes de esta categora, destacan las constituciones
de 1904, 1941, 1946 y 1972, y las leyes colombianas que rigieron en nuestro pas.
d- Otra de las clasificaciones existentes son las que distinguen entre Fuentes Escritas y
No Escritas.
Las Fuentes Escritas o de Derecho Escrito o Positivo: son las que estn constituidas
por el conjunto de normas jurdicas elaboradas o expedidas por el Estado o sus entidades
pblicas, que por tal motivo se recogen en documentos escritos, de donde derivan su
calificativo.
Ejemplo: La Constitucin, los Cdigos, Leyes, los Reglamentos, los Acuerdos
Municipales.
Las Fuentes No Escritas o de Derecho No Escrito: que estn constituidas por aquellas
normas jurdicas que se van creando sin la intervencin y aprobacin del Estado o de sus
entidades pblicas y que, como manifiesta Flix Sarria, van revelando la conciencia jurdica del
pueblo y preparando lentamente el camino y la obra del legislador
2. Las Fuentes del Derecho en Panam: De conformidad con el Artculo 13 del Cdigo
Civil, las siguientes son las fuentes de nuestro ordenamiento jurdico:
Artculo 13: Cuando no haya ley expresamente aplicable el caso controvertido, se
aplicarn las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina
constitucional, las reglas generales del derecho, y la costumbre, siendo general y conforme a
la moral cristiana
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De acuerdo con la normativa citada, pareciese, no incorporar como fuentes de nuestro

Derecho Positivo, ni la Doctrina, ni la Jurisprudencia, sin embargo, el Artculo 3 de la
Constitucin Nacional, que establece lo siguiente:
Artculo 3: El territorio de la Repblica de Panam
comprende la superficie terrestre, EL Mar Territorial, la Plataforma
Continental Submarina, el subsuelo y espacio areo entre
Colombia y Costa Rica, de acuerdo con los tratados de lmites
celebrados por Panam y esos estados.
El territorio nacional no podr ser jams cedido, traspasado o enajenado, ni temporal, ni
parcialmente a otros estados
Por su parte el Artculo 203 de la Constitucin Nacional, referente a las atribuciones de
la Corte Suprema de Justicia, entre las que destaca la guarda de la constitucionalidad o control
constitucional, remarca como Fuente del Derecho la Jurisprudencia, cuando este poder del
Estado entra a conocer acerca de la legalidad o no de un caso en controvertido, ello se
desprende de todo el artculo en mencin, pero muy particularmente en el ltimo prrafo,
cuando comenta lo siguiente:
Las decisiones de la Corte en el ejercicio de la atribuciones en ste
artculo son finales, definitivas, obligatorias y deben publicarse en la
Gaceta Oficial
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Caractersticas del Derecho Administrativo:

El derecho administrativo se caracteriza por ser:
1. Comn: Es un derecho que, al igual que el derecho civil, es comn a todas las
actividades (municipales, tributarias, etc.) y sus principios son aplicables a todas esas
materias.
2. Autnomo: Es una rama autnoma del Derecho, tiene sus propios principios
generales, se autoabastece; es decir es un sistema jurdico autnomo paralelo al
derecho privado.
3. Local: Es un derecho de naturaleza local porque tiene que ver con la organizacin
poltica en nuestro pas; es decir que habr un derecho administrativo provincial y un
derecho administrativo nacional.
4. Exorbitante: Excede la rbita del derecho privado, porque
donde hay una
organizacin estatal hay derecho administrativo. No hay plano de igualdad entre

partes, ya que una de ellas es el Estado, que tiene facultades de poder pblico.
5. Dinmico: El Derecho administrativo es el brazo jurdico del estado por lo tanto sus
normas deben adaptarse a las constantes transformaciones que se producen
Examen de las Fuentes del Derecho Administrativo: A continuacin se analizarn las
fuentes del Derecho Administrativo. De acuerdo a su orden de importancia, esto en proporcin
a lo implantado por los doctrinarios.
La Constitucin: El vocablo constitucin proviene del latn constitutio, forma con la unin
de los trminos con y statuere, que significa permanecer.
Desde el punto de vista jurdico, es la ley fundamental del, Estado o el conjunto de leyes
fundamentales destinadas a regular la accin de la administracin de los ciudadanos.
Para algunos autores la constitucin es fuente del derecho administrativo nicamente en
lo que atae en la relacin que se produce, en la administracin entre el poder pblico y el
sbdito y contienen reglas que determinan esa relacin.
Debe abstraerse la administracin pblica a la constitucin, en su radio de accin y
actuar.
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Finalmente para otros es la principal fuente de Derecho Administrativo, la de mayor

valor, pues representa, la sublimacin de la normatividad, pues de ella proceden todos y a ella
han de referirse todos.
Existe ntima vinculacin entre el Derecho Constitucional con el Administrativo, porque
tienen un cuerpo comn de regulacin,
constituido por la organizacin del Estado y su
funcionamiento.
La Ley: Se puede definir como: toda regla de conducta que emana del Estado, a cuya
observacin es permitido compeler al hombre por medio de la fuerza exterior o fsica.
Otra definicin, la desarrolla como, la creacin de normas jurdicas por parte. De esta
manera se incluye bajo la denominacin de Ley, a la Constitucin, a la Ley formal Ordinaria u
Orgnica, al Decreto Ley, los Decretos-Reglamentos, etc.
El Dr. Csar Quintero, refiere, que el concepto Ley, ha sido usado en su ms amplia
acepcin, al mismo tiempo que incluye a la Ley como formal, abarcando a todas las
disposiciones coercitivas. Esto nos indica de que existe la posibilidad de que en ordenamiento
jurdico positivo, haya un conjunto de disposiciones de aplicacin general y obligatoria, que
constituyen normas jurdicas que puede ser vistas desde dos puntos de vista y que reciben el
nombre de Ley Formal o Ley Material.
La Ley Formal, es toda disposicin emanada del rgano Estatal, que tiene atribuida la
funcin legislativa y que a la vez ha cubierto en su elaboracin el procedimiento que al efecto
exige la Constitucin o de las leyes constitucionales.
Ley Material: Desde el punto de vista material o substancial, se entiende por ley toda
norma jurdica emanada del Estado.
La acepcin no restringe a que esa productividad
normativa tenga su gnesis en el rgano encargada de elaborarlas, cual es el Poder Legislativo,

sino a toda aquella que provenga del Estado.
De acuerdo a Garrido Fallas, se entiende por Ley: la norma jurdica de carcter general
y obligatoria
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De igual forma Enrique Silva: acota sobre el particular:

Para quienes clasifique los actos jurdicos en funcin de si contenido y efectos, son
leyes todos los actos estatales creadores de normas jurdicas generales, se cual sea su forma o
el rgano que los hubiere dictado
Por su parte el gran constitucionalista Csar Quintero, La Ley ha sido definida como una
norma dictada por una autoridad pblica que todo ordena, permite o prohbe, y a la cual todos
deben obediencia
Caractersticas de la Ley:
La Ley emana del Estado: Necesariamente la ley tiene su origen en uno de los rganos
del Estado. No sera posible entonces atribuirle el carcter de tal, a aquella que nazca de la
costumbre.
De lo comentado, se concluye que la ley se antepone a la costumbre, tal y como
contempla el artculo 13 del c. c.
Artculo 13 del c. c: cuando no haya ley exactamente aplicable
al caso controvertido... se aplicar la costumbre siendo general
y conforme a la moral cristiana
La Ley es una Regla Social de Aplicacin General:
Para que una disposicin
emanada del Estado sea verdadera ley desde el punto de vista material, debe consistir en una
regla social, esto es instituir una regla de conducta para los ciudadanos.
Esta aclaracin por el hecho de que an proviniendo de los rganos estatales, no toda
esa fabricacin legal, es una ley, pueden contener disposicin de tipo individual o particular.
Es de Forzoso Cumplimiento:
Es decir el contenido de las disposiciones han de ser
acatadas, por todos los ciudadanos en un Estado de Derecho, pues de lo contrario acarreara
una sancin su inobservancia. Para los efectos de leyes de naturaleza administrativa, compele
esta desobediencia (como: rias, peleas, et c), la fuerza pblica o polica legal.
Tal es la magnitud de sta caracterstica que el propio Cdigo Civil , en su Artculo 1,
seala: una vez promulgada una ley, la ignorancia de ella, no sirve de excusa
17
Igual tenor contempla el Artculo 609 del Cdigo Administrativo:

No podr alegarse ignorancia de la ley para excusarse de
cumplirla, despus de que est en observancia segn los artculos
anteriores
Las normas aqu destacadas dan fe de que la ignorancia de la Ley, no eximen de las
responsabilidades que de ellas se desprenden.
La Ley se Expide con Carcter Permanente: Se supone que las leyes se instituyen
con carcter indefinido, para que rijan hacia el futuro sin
lmite de tiempo previamente
determinado, de tal suerte que la ley tendr vida mientras no se derogada por otras o sea
declarada inconstitucional.
Al respecto lase el contenido del Artculo 1197 y 1109 del Cdigo Fiscal:
Artculo 1107 del Cdigo Fiscal: La Ley del presupuesto de
Rentas y Gastos determinar los ingresos probables y las
erogaciones correspondientes al ao fiscal en vigencia
Artculo 1109 del Cdigo Fiscal: Si por cualquier motivo no

se expidiere el presupuesto por la Asamblea Nacional,
continuar en vigor el del ao fiscal anterior
Las normas aludidas dan crdito de que la ley, puede regir para un tiempo definido e
incluso, mantener la vigencia del ao anterior.
Artculo 270 de la Constitucin Nacional:
Si la Asamblea Legislativa rechaza el proyecto de Presupuesto General del Estado, se
considera automticamente prorrogado el Presupuesto del ejercicio anterior hasta que se
apruebe el nuevo Presupuesto
Irretroactividad de la Ley: Consiste, en la aplicacin exclusiva de cada ley a las
relaciones jurdicas creadas bajo su imperio, oponindose a la retroactividad que es, por el
18
contrario, la sumisin a la nueva ley de todos o parte de los efectos de una relacin jurdica,
nacido bajo el imperio de una ley anterior.
La irretroactividad consiste en la imposibilidad jurdica de aplicar una ley a actos o
contextos creados bajo el imperio de una anterior, incluyendo desde luego los efectos
producidos por esos actos o situaciones que se prolongan hasta el perodo de vigencia de la
nueva ley.
La retroactividad de la Ley, se fundamenta en el principio de seguridad jurdica, que es el
fundamento de todo orden social.
Retroactividad: Es la accin de una nueva ley sobre una relacin jurdica nacida al
calor de una ley anterior.
De acuerdo a nuestra Corte Suprema de Justicia, en fallo de 16 de enero de 1967, al
efecto seal:
Una ley es retroactiva cuando vara, a partir de su vigencia, las relaciones jurdicas ya
creadas en virtud de leyes anteriores y no lo es, cuando no las puede variar.
(Decreto Ley)
Decreto-Ley: Un decreto-ley, no es ms que un acto emanado del rgano Ejecutivo que
tiene fuerza de ley, esto es que puede derogar o modificar a las leyes formales.
El Dr. Csar Quintero, sobre el particular seal que son: actos con categora de ley
dictados por el Ejecutivo sobre materias cuya regulacin la Constitucin atribuye al rgano
Legislativo
Esta acepcin amplia es la que nos sirve de punto de partida, aunque no siempre se
designen con el mismo nombre decretos-leyes, a los emitidos por el rgano Ejecutivo, con
base en una autorizacin legislativa expresa.
A este tipo normativo un sector de la doctrina, lo conoce como legislacin irregular,
pues rebasan el marco clsico que distingue entre actos legislativos y actos administrativos
19
Sobre lo comentado Garrido Falla, ha sealado lo siguiente:

El Estado de Derecho que se basa en el principio de la separacin de los poderes
supone distinto valor jurdico de los actos dictados por cada uno de los poderes estatales. Por
eso el simple anuncio de la posibilidad de que disposiciones del Poder Ejecutivo tengan valor
de ley formal significativa una excepcin de tal naturaleza que debe hacernos meditar con toda
atencin sobre su problemtico fundamento
Esta separacin lo que establece es que, a cada poder estatal le corresponde la
realizacin una funcin especfica constitucionalmente hablando, que no deben mezclarse o
confundirse pero si, funcionar en armnica colaboracin.
Sayagez Lasso, les denomin decretos con fuerza de ley y existen cuatro categoras:
1. Cuando los textos legales prevn a posibilidad de una delegacin de competencia
legislativa al Poder Ejecutivo:
2. Cuando la Constitucin prev circunstancias de urgencia y de necesidad que exigen
tomar medidas generales sobre determinadas materias, sin que sea posible separar a la
intervencin del Cuerpo Legislativo.
3. Cuando, no habiendo previsto nada la Constitucin, el Gobierno se encuentra en la
necesidad de adoptar medidas legales;
4. En los casos en que un Gobierno de Hecho concentre en sus manos todos los
poderes.
De acuerdo al mencionado autor, todos los actos emitidos en los cuatro supuesto anteriores
deben designarse bajo la denominacin genrica de decretos-leyes, pero distingue entre
decretos-leyes delegados, cuando son expedidos con autorizacin del Cuerpo Legislativo, y
decretos leyes de facto, expresin con la cual designa aquellos que se expiden sin
autorizacin legislativa, por razones de urgencia o de necesidad emitidos por gobiernos de
facto.
Naturaleza Jurdica del Decreto-Ley: De acuerdo con Bielsa, estos decretos con fuerza
de ley son substancialmente actos de legislacin y formalmente actos administrativos.
No cabe duda que por su contenido, constituyen un acto de legislacin, debido a que son la
consecuencia del ejercicio de la funcin legislativa del Estado y las disposiciones que lo
20
integran tienen la eficacia jurdica de una ley formal (pueden derogarla o modificarla) Son
formalmente actos administrativos porque se expiden a travs de un procedimiento
administrativo, a la vez que emanan de un rgano administrativo, como lo es el Ejecutivo.
El Decreto Ley en Panam: Los orgenes se remontan a 1930, cuando la Asamblea
Nacional inici la prctica de conceder autorizaciones y facultades para que el Ejecutivo
regulara mediante Decretos materias cuya regulacin corresponda privativamente al rgano
Legislativo.
Pero, fue Jos Dolores Moscote, quien prohja la constitucionalizacin de la prctica, para
evitar se siguieran haciendo al margen de le Ley.
El Reglamento: El reglamento ha sido defino por Gabino Fraga, como una disposicin
legislativa expedida por el Poder Ejecutivo, en uso de la facultad que la constitucin le otorga,
para prever en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, que expide el
Poder Legislativo
Naturaleza Jurdica del Reglamento: El reglamento, desde el punto de vista formal, o
sea por el rgano de donde procede y el procedimiento de la cual procede es un
acto
administrativo y un acto de administracin, en cambio por su contenido es una acto de

legislacin, pues emana de la administracin pblica y se expide a travs de un procedimiento
administrativo similar; en cambio por su contenido viene a ser un acto de legislacin ya que
modifica o altera el ordenamiento jurdico o sea crea normas jurdicas.
Clases de Reglamento: Los reglamentos segn el rgano de donde emanan se clasifican
en: reglamentos estatales y reglamentos de entidades autnomas.
Los Reglamentos Estatales: son los que emite el rgano ejecutivo y los Autnomos, son
los que expiden las instituciones autnomas.
No deben confundirse los estatutos con los reglamentos, que emiten las instituciones
autnomas, porque los estatutos vienen a constituir en sentido formal, su constitucin, pues
contienen las normas fundamentales y delimitan la esfera de capacidad del ente pblico, en
21
cambio los reglamentos, que tienen por fin reglamentar o regular materias de menor
importancia y tomando en consideracin las disposiciones contenidas en el respectivo estatuto.
Existen otras clasificaciones en la doctrina entre las que se destacan:
Reglamentos Internos y Externos, Reglamentos Ejecutivos o de Ejecucin, Independientes,
Autnomos y Delegados.
Instrucciones, Circulares y rdenes de Servicio: Se le consideran fuentes del derecho
administrativo, porque crean verdaderas normas jurdicas de obligatorio acatamiento para, el
personal administrativo, pero no para los particulares.
Esto tiene por fin instruir a los funcionarios subalternos, sobre la adecuada interpretacin de
las leyes y fijar pautas o reglas de comportamiento en la prestacin del servicio pblico.
Sin embargo, cabe anotar que el incumplimiento de las pautas sealadas en una circular u
orden de servicio no es considera como una infraccin a una norma jurdica y por tanto, no
podra ser recurrida, por lo que muchos autores, le han negado el carcter de derecho a este
tipo de actos.
Importancia: La importancia de este tipo de actos radica, en que mediante ellos, los
superiores jerrquicos propenden a la superacin de los funcionarios inferiores ms
necesitados de orientacin, brindndole aclaraciones y explicaciones oportunas, acerca de las
formas que deben interpretar determinada ley, o de realizar determinado trabajo, logrndose un
mejor nivel en la prestacin de un servicio.
La Costumbre: Ha sido definida como la repeticin de reglas de conducta, de manera
uniforme y constante, practicada con la conviccin de que responde a una obligacin jurdica;
son normas jurdicas creadas por el uso social y no por medio de la voluntad formal del Estado.
La Costumbre est integrada por un elemento material y otro moral, el material consiste en
la repeticin de actos de igual contenido de manera constante y uniforme, y el moral lo
constituye la conviccin de que esos actos deben ejecutarse en base a una obligacin jurdica.
Por tanto tenemos que la costumbre se caracteriza por su:
22
Uniformidad en el modo de realizacin del hecho;
Repeticin constante e ininterrumpida del hecho;
Generalidad de la prctica del hecho; y
Duracin de la prctica por cierto tiempo.
Es la Costumbre Fuente de Derecho Administrativo?

Para algunos autores la costumbre es fuente de derecho administrativo, incluso en
aquellos casos en que es contraria a la ley, que tiene mayor importancia en aquellos pases en
que se les reconoce valor legal como en Inglaterra, por citar un ejemplo.
En cambio otros autores que se oponen a aceptar la costumbre como fuente del derecho
administrativo, consideran que sta rama jurdica es un derecho esencialmente escrito y
reflexivo, de donde se deduce que no hay lugar para en l para la costumbre.
Otro sector de la doctrina establece que son ms las razones que apuntan a no aceptar
la costumbre como fuente del Derecho Administrativo, tal es el caso de la existencia de mucha
produccin normativa llmense: reglamentos, acuerdos, decretos-leyes, leyes formales que el
Estado emite para solucionar materia administrativas, con disposiciones especiales que prevn
la forma de solventar lagunas legales, que tiene el derecho positivo, de sta manera en nuestro
pas la costumbre se encuentra como ltima fuente del Derecho.
Las Prcticas Administrativas: Las prcticas administrativas estn constituidas por las
formas o
manera en que los funcionarios administrativos interpretan y aplican las leyes,
creando reglas de comportamiento al cumplir con sus funciones oficiales que con el tiempo
adquieren persistencia y uniformidad. Cuando tales prcticas administrativas adquieren estas
caractersticas no importan que estos funcionarios sean sustituidos de sus cargos porque ellas,
sern continuadas por sus sucesores.
Para algunos las prcticas administrativas no pueden constituir fuentes de derecho
administrativo, ya que no pueden innovar el ordenamiento jurdico existente.
La Jurisprudencia: Algunos autores la definen como la interpretacin que de la ley
administrativa
hacen no slo los tribunales que la aplica, sino principalmente el poder

23
administrativo, se refieren a ella con una acepcin restringida, para designar nicamente la que
profieren los tribunales jurisdiccionales sobre materia administrativa, para otros la jurisprudencia
ha sido considera como fuente secundaria de derecho administrativo, porque an cuando las
disposiciones contenidas en los fallos de los tribunales, no tiene carcter obligatorio para todos
sino nicamente para las partes, generalmente dan pautas interpretativas y sealan el camino
para resolver casos concretos.
De ah que muchos consideren que los principios bsicos en el Derecho Administrativo
actual fueron creados por la Jurisprudencia.
La Jurisprudencia como Fuente del Derecho en Panam: El Artculo 13 del c. c. no
incluye entre las fuentes del derecho administrativo, la Jurisprudencia.
Sin embargo, el Artculo 203, prrafo final si le atribuye tal carcter, de all que toda
disposicin declarada inconstitucional, queda virtualmente eliminada de la vida jurdica y no
puede aplicarse con posterioridad. De igual manera cualquier norma jurdica inferior a ella
tampoco tendr vigencia a partir del respectivo fallo.
Doctrina: Son los estudios cientficos acerca de determinadas cuestiones. Es la opinin
de los estudiosos de una rama del derecho y las soluciones que proponen. La doctrina estudia
la legislacin y tambin la jurisprudencia y hace las observaciones que estima pertinentes. No
tiene fuerza obligatoria.
La Doctrina Cientfica, segn algunos autores, no slo es un medio de interpretar la
legislacin administrativa, sino que tambin provee de elementos para la construccin terica
de las instituciones administrativas, y ejerce influjo en la Jurisprudencia y en la legislacin, en
cuyo caso se estima como crtica doctrinal.
Por ello se dice que la doctrina, cumple una funcin asesora sobre principios y reglas de
derecho,
que tiene por objeto ensear, guiar e ilustrar a las personas y funcionarios,
encargados de aplicar e interpretar la ley, sin embargo, la Doctrina Cientfica no es fuente de

Derecho, a menos que una norma de derecho escrito as los disponga lo cual n o ocurre con
frecuencia.
24
Jurisprudencia Administrativa:
La jurisprudencia est constituida por las sentencias judiciales concordantes sobre un
mismo punto. Su misin es:
explicativa: si la ley es oscura, su aplicacin por los rganos judiciales supone

aclarar y fijar su alcance;
supletoria: la jurisprudencia debe dar solucin a los casos que la ley no ha

previsto;
renovadora: la jurisprudencia prolonga la vigencia de la ley, y hace flexibles y

duraderos sus principios.
Tema IV: La Actividad Funcional y Jurdica de la Administracin Pblica:

Acto Administrativo:
Acto administrativo es toda declaracin de voluntad administrativa; es decir que es una
decisin que toma un rgano de la Administracin Pblica y que tiene efectos jurdicos sobre el
administrado.
El acto jurdico (que siempre produce efectos jurdicos) tiene por objeto la adquisicin,
modificacin o extincin de derechos u obligaciones. El acto administrativo no es sino una de
las especies del acto jurdico (que es el gnero), y tiene efectos jurdicos sobre el destinatario o
administrado.
Aunque el acto administrativo no es la nica forma de manifestarse que tiene la
Administracin Pblica, si es el nico acto atacable.
El acto administrativo se distingue de:
Los actos internos de la Administracin Pblica, ya que stos no tienen efectos sobre
el administrado (v. g. circulares);
Los actos civiles de la Administracin Pblica, que son los que ejerce la
Administracin Pblica en la esfera del derecho privado, dejando de lado el derecho pblico (Ej.:
contrato de alquiler con un particular para instalar un software en una Entidad Estatal).
25
Tipos de Actos Administrativos:

Por su alcance:
Individual:
Sus efectos jurdicos van dirigidos a personas determinadas.
Adquieren eficacia para el administrado a partir de la notificacin.
Su vigencia se agota en el caso concreto a que se aplica.
En algunos casos puede ser retroactivo.
Para lograr la extincin de un acto administrativo individual (que crea

derechos subjetivos a favor de particulares), la Administracin Pblica debe
recurrir a la va judicial.
General:
El ejemplo tpico es el reglamento.
Van dirigidos a un nmero determinado o indeterminado de personas.
Adquieren eficacia a partir de la publicacin en Gaceta Oficial.
Un reglamento tiene vigencia indeterminada en el tiempo.
No puede ser retroactivo.
La Administracin Pblica puede extinguirlo en sede administrativa en

cualquier momento.
Por su formacin:
o
Unilateral: No toma en cuenta el deseo o voluntad del administrado.
Bilateral: Cuando la voluntad del particular contribuye a la formacin del acto. Es

el supuesto de los contratos administrativos.
Elementos del Acto Administrativo:

1-Requisitos Esenciales: Son aquellos que si faltan o estn viciados provocan la
nulidad absoluta del acto y el decaimiento del mismo, ya que no es subsanable y se retrotrae
todo a la situacin anterior, como si no hubiera habido acto. Existe un elemento subjetivo
(voluntad, capacidad).
26
Son requisitos esenciales:

o
Competencia: Aptitud legal que tiene un rgano para actuar, en razn del lugar, la
materia, el tiempo y el grado.
Causa: Son los antecedentes y circunstancias de hecho y de derecho existentes

al momento de emitirse el acto, considerados por la Administracin para el dictado
del mismo.
Motivacin: Es la expresin de las razones que han llevado al rgano

administrativo a dictar el acto, as como la expresin de los antecedentes de
hecho y de derecho (causas) que preceden y lo justifican. La falta de motivacin
equivale a una falta de fundamentacin y puede afectar la validez del acto, ya que
la Administracin Pblica no puede obrar arbitrariamente: sus decisiones deben
expresar los motivos de hecho y de derechLEYo que concurren para determinar
la legitimidad del acto
Objeto: Es la resolucin adoptada por la Administracin Pblica en el caso

concreto, es el efecto prctico que se pretende obtener con el acto.
debe ser fsica y jurdicamente posible; es fsicamente imposible cuando no

es posible, es jurdicamente imposible cuando est prohibido por la ley.
debe decidir todas las peticiones formuladas, pudiendo introducirse otras

cosas no solicitadas. Si la Administracin introduce una nueva cuestin, no
puede resolver hasta tanto el administrado conteste por dicha cuestin ya
que, en caso contrario, se estara violando el derecho de rplica. Las
nuevas cuestiones introducidas por la Administracin no pueden afectar
derechos adquiridos.
Procedimientos: Son los pasos que deben darse previamente a la emisin del acto
(cuando se trata de pasos posteriores a la emisin del acto, se trata de lo que la ley entiende
como forma). En los casos en que la resolucin, es decir el acto, pudiere afectar derechos
constitucionales, la Administracin, previo dictado del acto, debe solicitar el dictamen al
Departamento Legal que corresponda al rgano; este dictamen no es vinculante.
Finalidad: El fin del acto administrativo consiste en la satisfaccin del inters pblico. Es
el objetivo tenido en cuenta por el legislador al redactar la norma; no se pueden perseguir fines
encubiertos, es decir que la finalidad no debe ser contraria a la ley. Es muy difcil encontrar el
27
vicio en la finalidad. El fin siempre est reglado de acuerdo a nuestro derecho positivo y la
discrecionalidad puede ejercerse slo con respecto al objeto del acto; es decir que la
Administracin Pblica no puede, en ejercicio de sus facultades discrecionales, violar la
finalidad del inters pblico sealada por la norma.
Forma: Se refiere al modo en que, posteriormente al dictado del acto, la resolucin llega
a
conocimiento
del
administrado.
Las formas,
en
derecho
administrativo,
cumplen
fundamentalmente una funcin de garanta, tanto de los derechos de los administrados como
de la legalidad que debe existir en la actividad administrativa. En general, el acto administrativo
debe ser escrito, fechado y firmado por la autoridad emisora. Excepcionalmente pueden
admitirse otras formas: verbal (es la forma generalmente usada cuando se trata de la actividad
de polica), grfica (por ejemplo, los carteles de sealizacin de trnsito).
o
Silencio Administrativo: Cuando la Administracin Pblica calla, vencido el plazo

correspondiente (si la norma en cuestin no establece plazo, el mximo es de 30
das) debe entenderse tal situacin como una negativa a la peticin del
administrado; vencido tal plazo el interesado debe requerir pronto despacho, y si
pasados 30 das la falta de pronunciamiento contina, deber considerarse que
hay silencio de la Administracin, habilitando al administrado para recurrir a la va
judicial.
Artculo 41 de la Constitucin Nacional:

Toda persona tiene derecho a presentar peticiones y quejas respetuosas a
loas servidores pblicos por motivos de inters social y particular, y el de obtener
pronta resolucin.
El servidor pblico ante quien se presente una peticin o queja deber
resolver dentro del trmino de 30 das.
Caracteres del Acto Administrativo:
Presuncin de Legitimidad: (iuris tantum, tan slo de derecho). Salvo prueba en
contrario, se presume la legitimidad del acto administrativo, vale decir que ha sido dictado de
acuerdo con el ordenamiento jurdico vigente. Las consecuencias de esta presuncin de
legitimidad son:
28
-prohibicin de que los jueces decreten de oficio la nulidad del acto administrativo,
- y necesidad de alegar y probar la ilegitimidad.
Ejecutoriedad: Es una manifestacin de la autotutela de la Administracin, es la
posibilidad de que ella misma provea a la realizacin de sus propias decisiones, cuando el
orden jurdico le ha concedido expresa o implcitamente tal atribucin. La ejecutoriedad puede
ser:
- propia: significa que la Administracin dicta el acto y provee por s sola a su
cumplimiento; slo es procedente cuando la ley la faculta a ello expresa o
implcitamente.
- impropia: se presenta en el supuesto en que la decisin, emanada de la
Administracin, obtiene su cumplimiento por medio de una resolucin judicial a
instancia de la Administracin. Es decir que la decisin emana de la Administracin
pero es ejecutada en mrito a una sentencia judicial.
La Administracin puede, de oficio o a pedido de parte, suspender la ejecucin del acto si
el mismo afecta al inters pblico o si se alega fundadamente la nulidad absoluta del acto.
Actividad Reglada y Discrecional de la Administracin Pblica:
Actividad Reglada: Las facultades de un rgano estn regladas cuando una norma
jurdica predetermina en forma concreta una conducta determinada que el rgano debe seguir.
Esta conducta puede ser predeterminada de distintas maneras:
Actividad Discrecional: La que no depende de normas legislativas concretas y
preexistentes que la regulen. Ello no implica arbitrariedad. Las facultades discrecionales le
permiten al rgano cierta libertad para elegir entre uno u otro curso de accin, o para hacer una
cosa de una u otra forma. La necesidad de dejar a la Administracin Pblica cierta actividad
discrecional deriva de la circunstancia de que es imposible para el legislador tener una visin
exacta de los elementos concretos que, al menos en parte y en ciertos casos, condicionan la
oportunidad de la decisin administrativa.
29
Tema: II Estructura y Organizacin de la Administracin Pblica.

La Organizacin de la Administracin Pblica: La administracin pblica es la
principal actividad que corresponde desarrollar al Poder Ejecutivo para la prestacin de los
servicios pblicos.
El Poder Ejecutivo, queda depositado como hemos mencionado, generalmente en una
persona. Aun cuando debemos advertir que no siempre se ha dado el caso de que los Estados
dispongan de un Poder Ejecutivo unipersonal, por ejemplo, posteriormente a la poca de terror,
en Francia, se conform como depositario de la labor ejecutiva a un directorio, es decir, a un
rgano colegiado, formado por tres personas, una de ellas, Napolen Bonaparte, con el
propsito de gobernar Francia.
Dada la dificultad que resulta de coordinar a los rganos colegiados, generalmente en los
Estados de la contemporaneidad se ha decidido por disponer como titular del Poder Ejecutivo a
una persona fsica; de tal manera que el titular de la administracin es un ente unilateral.
En nuestro pas, el presidente de la repblica para auxiliarse en el desarrollo de la
actividad administrativa del Estado, cuenta con una serie de entidades administrativas que le
prestan auxilio y que, por razn de jerarqua, dependen de l, bien sea de manera directa o
indirecta.
La Centralizacin Administrativa:
La centralizacin administrativa es la forma fundamental en la cual se encuentran
organizadas las entidades pblicas de carcter administrativo.
La principal cualidad de la centralizacin de administrativa, es que las entidades
centralizadas se encuentran relacionadas entre s por un vnculo jerrquico constante.
En la cspide de la administracin pblica centralizada se encuentra el Presidente de la
Repblica y subordinados a l se localizan todos aquellos rganos pblicos inferiores.
Las rdenes y la toma de decisiones de la administracin pblica centralizada
descienden invariablemente del rgano mayor al inferior, de tal manera que todas las entidades
administrativas guardan un orden y obedecen a los imperativos que emite la cspide de la
organizacin central.
30
Todo ente inferior se encuentra supeditado al superior; y cada rgano administrativo tiene
su propia competencia.
La competencia administrativa es al rgano administrativo lo mismo que la capacidad es
a las personas fsicas y jurdicas del derecho civil
.
Sin embargo, mientras la capacidad jurdica es una cualidad intrnseca de las personas y
que slo termina con la muerte, la competencia administrativa no es una prerrogativa natural y
propia de la autoridad administrativa.
La competencia consiste en una serie de facultades y obligaciones jurdicas que la
legislacin atribuye a los rganos de la administracin para que hagan, no hagan o se
abstengan.
La competencia as determinada por la ley fija las circunstancias en las que el rgano
tiene la obligacin de actuar o abstenerse en cierta materia o rea de la administracin, as
como determina el grado de actuacin y la superficie territorial en la que habr de
circunscribirse la actuacin del rgano.
La diferencia entre la capacidad y la competencia se manifiesta en que la capacidad es
regla, puesto que los particulares pueden hacer todo lo que desee, en tanto no haya una norma
que lo prohba; y en el Derecho Pblico, la competencia es la excepcin, ya que esta no se
presume, sino que es menester que el orden jurdico la atribuya expresamente a los rganos
administrativos. Es decir, los particulares pueden hacer todo lo que no est prohibido y las
autoridades slo pueden hacer lo que la ley les autoriza.
Las entidades que forman parte de la Administracin Pblica Central o Centralizada
reciben la denominacin de rganos administrativos.
Los rganos administrativos que forman parte de la Administracin Pblica Central o
Gobierno Central, son los Ministerios; las Entidades Autnomas y Semiautnomas, Instituciones
Gubernamentales y las Empresas Estatales:
31
Actualmente integran el Gobierno Central:

Ministerios:
Ministerio de Comercio e Industrias
Ministerio de Desarrollo Agropecuario
Ministerio de Desarrollo Social
Ministerio de Economa y Finanzas
Ministerio de Educacin
Ministerio de Gobierno y Justicia
Ministerio de la Presidencia
Ministerio de Obras Pblicas
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Salud
Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral
Ministerio de Vivienda.
Instituciones:
Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales
Instituto Panameo de Estudios Laborales
Instituto de Investigacin Agropecuaria
Instituto de Mercadeo Agropecuario
Instituto de Seguro Agropecuario
Instituto Nacional de Deportes (Pandeportes)
Instituto Nacional de Desarrollo Social y Humanos
Instituto Panameo Autnomo Cooperativo
Instituto Panameo de Habilitacin Especial
Instituto Panameo de Turismo
Instituto para el Aprovechamiento de los Recursos Humanos
32
Entidades Autnomas Descentralizadas:

Agencia Area Econmica Especial Panam Pacfico
Autoridad de Aeronutica Civil
Autoridad de la Micro, Pequea y Mediana Empresa
Autoridad del Canal de Panam
Autoridad de Trnsito y Transporte Terrestre
Autoridad Martima de Panam
Banco de Desarrollo Agropecuario
Banco Hipotecario Nacional
Banco Nacional de Panam
Bingos Nacionales
Caja de Ahorros
Caja de Seguro Social
Comisin Nacional de Valores
Contralora General de la Repblica
Fondo de Inversin Social
Lotera Nacional de Beneficencia
Registro Civil
Registro Pblico de Panam
Sistema Estatal de Radio y Televisin
33
Sistema Nacional de Proteccin Civil

Superintendencia de Banco
La Administracin Pblica:
Algunas precisiones acerca de las Caractersticas del concepto de Administracin
Pblica.
Desde las civilizaciones antiguas las sociedades humanas han debido suministrar los
recursos con los cuales hacan y hacen frente a sus constantes necesidades.
Inicialmente el grupo que controlaba el poder en la comunidad era el mismo que determinaba
cul era la mejor forma de satisfacer los requerimientos comunales.
Hasta el siglo XVIII, como hemos explicado, la idea de Estado se encontraba confundida
con la persona del monarca, baste recordar la frase de Luis XV, con la cual con la cual se ilustra
el fenmeno de plenipotencia al ser l, el mximo exponente del absolutismo: El Estado soy
yo.
Con el advenimiento de la Ilustracin en occidente, la precisin de los elementos que
integran el Estado moderno, tal y como hoy lo conocemos, se conformaron plenamente.
El gobierno se entendi, a partir de las ideas de los filsofos polticos de la poca, slo
como uno de los elementos del fenmeno estatal, al cual, la poblacin que es la esencia de la
existencia del Estado, le puede organizar, estructurar y modificar para lograr el beneficio de la
sociedad.
Hoy la mayor parte de los Estados del orbe han conformado su estructura gubernamental
segn las pautas de la divisin de poderes; que fue la respuesta que Montesquieu encontr
para ofrecer una solucin al absolutismo desptico que priv en Europa hasta el fin de la edad
Media.
As en su obra, Montesquieu explica que la diversidad de actividades que el monarca
efecta al realizar su gobierno, se encuentran bien definidas, y pueden resumirse en tres: la
actividad legislativa, la actividad ejecutiva y la actividad judicial, las cuales han quedado
precisadas en el captulo antecedente.
34
Indicbamos tambin que Montesquieu mencionaba que para evitar el absolutismo, y

consecuentemente las arbitrariedades cometidas por los reyes, lo deseable es que esas tres
funciones, quedaran depositadas para su ejercicio, en tres rganos, la legislativa en el
Congreso, la ejecutiva en el rey, y la judicial en la Suprema Corte de Justicia, y que es a esto a
lo que se conoce comnmente como divisin de poderes.
Respecto a la funcin ejecutiva, depositada en nuestro Estado en la persona del
Presidente de la Repblica, consideramos que dicha funcin debe ser conceptuada como
funcin administrativa; a continuacin estudiaremos porque es ms adecuado usar el trmino
de administracin pblica para explicar la actividad del poder Ejecutivo, as como de las teoras
que explican a esta misma definicin.
La Administracin:
Comenzaremos primeramente por plantear la definicin de la palabra administracin.
La palabra administracin tiene su origen en el latn, y se compone por el prefijo a o dar, y la
frase ministrare, servir.
Ello en su sentido antiguo se traduce como gobernar, como ejercer la autoridad o el
mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan.
Hoy an puede adoptarse cono sinnimo del ejercicio de la direccin de una institucin, o
en otros casos ms comunes como el acto de suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa.
La administracin consiste en la actividad que desempean los individuos o las
empresas en virtud de la necesidad que deben proveer en la cotidianeidad y a partir de los
recursos materiales, humanos, e incluso intangibles de los que pueden disponer.
Se refleja pues en la gestin que los individuos hacen de los bienes con que cuentan, con el
propsito de rendir de ellos el mximo aprovechamiento posible en su aplicacin a las carencias
del momento.
35
La administracin es de vital importancia para el ser humano en los momentos actuales,

pues los recursos conque la naturaleza dispone para su explotacin en potencia, son en
realidad limitados.
Como se desprende, tanto las personan como las entidades pblicas pueden practicar
los actos que tiendan a la administracin de sus bienes, pues ambas tienen necesidades que
cubrir ante la escasez de haberes.
As observamos tres diversas circunstancias de aplicacin de la administracin, y que
consisten a saber en las siguientes:
a) La administracin que es efectuada por los particulares para distribuir el uso y
consumo de sus recursos, y que conocemos adjetivada como administracin privada.
b) La administracin que realizan los tres rganos gubernamentales para poder
satisfacer sus requerimientos propios, tal como lo hacen las personas colectivas, mal llamadas
morales.
Esta administracin que realizan los rganos del gobierno para aprovisionar sus
necesidades, tiene las caractersticas de ser interna y mediata.
Es interna porque los rganos pblicos tienen necesidades propias que satisfacer, mismas que
deben proveer primeramente para garantizar el eficiente desempeo de las funciones que les
han sido depositadas.
Es mediata porque con su realizacin, los rganos pblicos no efectan sus funciones,
pero s es un medio que les permite a los rganos como a cualquier otro individuo, satisfacer
sus carencias. Una vez cumplido lo anterior, los tres rganos utilizan sus provisiones para
ejecutar las funciones de que son depositarios para atender al bien general.
Podemos resumir que las entidades pblicas primero se administran y ulteriormente
realizan los actos tendientes a ejecutar su funcin para cumplir con la sociedad y realizar el bien
pblico. As pues, la administracin aplicada de esta manera es un medio.
c) Por ltimo la administracin que realiza el poder Ejecutivo, y que es a la que llamamos
Administracin Pblica, y a diferencia de la que explicamos en el inciso b), tiene las
36
caractersticas de ser externa respecto del rgano Ejecutivo que la realiza, as como cumple
con la cualidad de ser inmediata.
La administracin pblica es externa respecto al rgano Ejecutivo ya que con su
aplicacin no se satisfacen necesidades del rgano titular, sino de la poblacin.
Y tambin la administracin pblica es inmediata, porque el ejecutivo al practicarla,
realiza de forma directa la prestacin de un servicio pblico que de igual manera beneficia a la
colectividad.
El Poder Ejecutivo y su Funcin:
La Doctrina tradicionalmente ha considerado que el contenido de las funciones de cada
uno de los poderes se encuentra delimitado con plenitud, se argumentaba que dicho contenido
respecto de la funcin del Poder Legislativo consiste en la creacin de leyes, en tanto que el de
la Funcin del Poder Judicial se centra en la resolucin de controversias y el contenido del
Poder Ejecutivo es la ejecucin de la Ley a casos concretos.
Coincidimos con el maestro Gabino Fraga cuando postula que no es adecuado afirmar
que es la ejecucin de la Ley el contenido de la Funcin del Poder Ejecutivo.
El concepto de ejecucin de la ley se refiere a la realizacin as como de la observancia
en la existencia material, de lo que prescribe el orden normativo vigente en un Estado, por parte
de los rganos y organismos que componen su gobierno, as como de su poblacin.
Por ello cuando alguno de los tres rganos de gobierno, cualquiera que este sea, realiza
la actividad que se les encomend, tambin terminan, en la prctica por aplicar y ltimamente
ejecutar una ley abstracta.
Verbigracia del Poder Legislativo cuando al realizar su funcin e iniciar la creacin de un
precepto normativo, tiene necesariamente que ejecutar primero la Ley abstracta que contiene el
procedimiento legislativo que prescribe la Carta Magna.
37
Por otra parte, cuando el Poder Judicial dirime conflictos y sustrae de la Legislacin
existente la normatividad que devuelve el orden a la paz contrariada por una controversia,
tambin ejecuta el contenido de la Ley.
As es que afirmar que el contenido de la actividad que el Poder Ejecutivo realiza sea la
Ejecucin de la Ley, puede resultar como el maestro Fraga previene, o bien demasiado amplio,
o ya igualmente muy limitado.
Concurrimos con el Profesor que al referirnos a la Funcin del Poder Ejecutivo, debemos
tener en mente que el mismo se refiere a la realizacin de la funcin de administracin pblica y
no de la funcin ejecutiva.
Probablemente el lector podr pensar que resulta igualmente ambiguo conferir el nombre
de funcin administrativa a la que realiza el Ejecutivo, y an ms problemtico, pues como
queda asentado a inicios del presente captulo todas las entidades pblicas, tienen la necesidad
de administrarse para poder lograr en la realidad social, el desarrollo de su funcin.
Por ello no dejaremos de subrayar el carcter que distingue a la funcin administrativa
realizada por el Ejecutivo, y de los actos que emite en el ejercicio de esa atribucin, dicha
cualidad que la distingue, es la inmediatez de la aplicacin de la administracin, as como de la
permanencia y continuidad de la misma, para proveer el bien general.
Lo dicho en el prrafo anterior distingue a los actos que emanan del Ejecutivo, de otros
que devienen o son emitidos por otras personas, rganos u organismos pblicos o privados.
La Administracin Pblica y la Distribucin de Funciones:
Desde que se consagr la distribucin de funciones como la forma adecuada para
organizar al Gobierno del Estado moderno, se pretendi que cada uno de los Poderes en que
se depositaban, ejercieran exclusivamente el desarrollo de las actividades relativas a la funcin
que les corresponda, ms la practica demostr que ello era imposible; se hizo patente que para
el sano desarrollo y funcionamiento de la estructura del Gobierno y del Estado en general, era
38
menester que cada rgano realizara otras funciones, que segn su naturaleza, y la propia teora
de la Divisin de Poderes, les eran ajenas.
La doctrina finaliz por dividir sus criterios en tres teoras relacionadas con la distribucin
de funciones que corresponde a cada uno de los Poderes, y que a continuacin explicamos.
La Interaccin de las Funciones: Una posicin doctrinaria ms, es aqulla que propone
que los rganos en que se distribuyen las funciones para su ejercicio, comnmente emiten
actos en los que existe coincidencia tanto en el aspecto formal como en el material, y as
vemos cmo las funciones que materialmente tienen la naturaleza legislativa, administrativa y
judicial, corresponden respectivamente a los Poderes Legislativo, Administrativo y Judicial.
En nuestro pas sta participacin de los rganos encuentra sustento legal en el Artculo
2, que dice:
El Poder Pblico slo emana del pueblo.
Lo ejerce el Estado conforme esta
Constitucin lo establece, por medio de los rganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los cuales
actan limitada y separadamente pero en armnica colaboracin
Sin embargo, a travs de esta teora se considera que por excepcin pueden existir actos
en los que no hay coincidencia en los aspectos aludidos.
Dicha Teora considerada como Mixta, apunta que los rganos del gobierno, para
cumplir con sus funciones deben, en el mbito de la realidad poltica y jurdica, realizar una
serie de actos de carcter mixto, en los que se mezclan tanto el aspecto formal del rgano que
los emite y ejecuta, como la naturaleza material u objetiva del acto propia del acto emitido.
Como resultado, se considerar que un acto ser orgnicamente legislativo, cuando
emane de la actividad del Congreso de la Unin, o bien jurisdiccional si es que proviene de la
Suprema Corte de Justicia, o en su caso administrativo si proviene e algn rgano Ejecutivo.
Y no es bice lo anterior para que el mismo acto pueda ser calificado por su contenido y
fin material, como legislativo porque culmine en una creacin de preceptos abstractos;
39
jurisdiccional porque dirima una controversia, o Administrativo porque tienda a satisfacer de

forma inmediata una necesidad del propio rgano, o bien, de la generalidad.
Tema: III El Administrado y sus Garantas frente a la Administracin Pblica:
Estado de Derecho:
El Estado de Derecho es el orden jurdico que se caracteriza por la sujecin del Estado
al principio de legalidad y el respeto de los Derechos Humanos que prevalecen, ante la duda,
respecto de las prerrogativas pblicas, como la expropiacin . Supone la democracia con
elecciones libres mediante sufragio universal, el proceso judicial con ms de una instancia, en
todos los procesos, especialmente el penal, las garantas como el amparo, hbeas corpus y
habeas data. Asimismo establece las competencias de los rganos estatales y de sus
funcionarios que se desarrollan de acuerdo al procedimiento de dictacin de las normas
correspondientes, esto es el proceso de sancin de la ley, el procedimiento administrativo y el
judicial.
Concepto:
Estado de Derecho es aquel orden jurdico que se caracteriza por la sujecin del Estado
y su Administracin a la ley y el respeto de los derechos subjetivos de los individuos, que son
prevalentes al poder pblico en el supuesto de duda,
y que se encuentra
limitado
jurdicamente en su actividad, por el principio de especialidad .

El concepto se opone al Estado de Polica o Estado Absolutista.
El Estado, en sus relaciones con sus habitantes y para la garanta de su estatuto
individual se somete, por su propia legislacin,
l mismo al derecho .Esta premisa es el
cimiento fundamental del orden jurdico democrtico constitucional.

De esta forma reconoce los derechos pblicos subjetivos preservados del arbitrio de la
autoridad.
El concepto siempre es y ser evolutivo, de acuerdo a lo que a continuacin se
expondr, porque la organizacin social acompaa, y debe hacerlo necesariamente, al sujeto
primario y fundamental que la compone, el hombre, que tambin evoluciona.
40
Caracteres:
De
la definicin propuesta
pueden extraerse las siguientes consecuencias que
caracterizan al Estado de Derecho:

a) El Estado, en un Estado de derecho, est sometido al orden jurdico
b) Un orden jurdico donde la norma general de la ley tiene primaca. Esto debe
entenderse, obviamente, respetando el principio de jerarqua formal de las fuentes, es decir que
en primer lugar encontramos la Constitucin, fuente de todo el orden jurdico,
c) La consagracin o reconocimiento de los derechos fundamentales y la previsin de
sus garantas para protegerlos, especialmente la accin de hbeas corpus, Amparo y, ms
modernamente el Hbeas Data.
d) Un sistema de controles entre los rganos estatales, y del pueblo mediante diversos
instrumentos, por ejemplo, todos y cada uno de los institutos de democracia directa
e) Consagracin plena del principio de separacin o de coordinacin del poder en las
hiptesis extremas. Recordamos que fue el art. 30 de la Constitucin de Massachussetts de
1780 la que establece, por vez primera, el principio de que se est hablando. En el gobierno de
esta comunidad el sector legislativo nunca ejercer los poderes ejecutivo y judicial o cualquiera
de ellos; el ejecutivo nunca ejercer los poderes legislativo y judicial, o cualquiera de ellos, el
judicial nunca ejercer los poderes legislativo y ejecutivo o cualquiera de ellos, con el fin de que
pueda ser un gobierno de leyes y no de hombres. La Constitucin Federal proporciona un
ejemplo claro de los frenos y contrapresos y principio de gobierno equilibrado.
f)
La responsabilidad del Estado por sus actos o hechos que surjan del ejercicio de
todas las funciones jurdicas que el Derecho objetivo le atribuye para desarrollar sus cometidos;
g)
Respeto irrestricto del principio de inderogabilidad de los reglamentos, base y
fundamento del Derecho Administrativo. El referido principio establece, y lo decimos en va

introductoria, que el administrador no puede dejar de aplicar un reglamento (norma general y
abstracta) para un caso concreto, por ejemplo , cuando dicta una resolucin (norma particular y
concreta) ascendiendo un funcionario pblico
El Estado de Derecho es un presupuesto jurdico para la aparicin
del Derecho
Administrativo ya que sus reglas regulan las relaciones del Estado con los particulares y a que
stos tienen derechos subjetivos frente al mismo.
41
Derechos Del Administrado y Deberes De La Administracin: Este aparte expone

los principios bsicos que rigen la relacin entre la Administracin Pblica y los administrados.
Sus mecanismos de defensa y los deberes de la Administracin. Esto con el fin de que los
considere y utilice en la realizacin de los trmites administrativos.
El Estado cumple los fines para los cuales fue creado, a travs del Gobierno, el cual no
es identificado con una persona especfica, sino con el conjunto de seres humanos que lo
integran, investidos con el carcter de funcionarios pblicos de toda jerarqua
Es Funcin de la Administracin Pblica: Cumplir su cometido con estricto apego a la
normativa legal vigente. La desatencin de las normas legales y ticas que rigen su actuacin
genera, en la prctica, conflictos y problemas que afectan al administrado. Por esta razn, es
importante tomar en consideracin los elementos bsicos de defensa de todo administrado.
Principios Rectores de la Actividad Administrativa: En Panam como se ha venido
mencionando, son los principios en los que se funda la Administracin Pblica, de acuerdo al
Artculo 34 de la Ley No. 38 de 2000.
Las actuaciones administrativas en todas las entidades pblicas se efectuarn con
arreglo a normas de informalidad, imparcialidad, uniformidad, economa, celeridad y eficacia,
garantizando la realizacin oportuna de la funcin administrativa, sin menoscabo del debido
proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad...
Es imperioso mencionar que anteriormente el procedimiento gubernativo lo regulaba la
Ley No. 135 de 1943, el cual fue derogado por la Ley 38 de 2000.
Sistema de Administracin Central: Por sistema administrativo se refiere a una serie
de normas y prcticas consuetudinarias relacionadas con la organizacin, la estructura, las
atribuciones y los modos de actividad de los rganos administrativos del Estado.
El sistema de administracin central, comprende los rganos administrativos centrales
bajo la estructura de la Asamblea Popular Nacional y las relaciones de direccin de dichos
organismos con respecto a los rganos administrativos de los diversos niveles locales.
42
Estructura de Direccin Administrativa: (En China Popular)

El poder de direccin administrativa del Consejo de Estado sobre todo el pas
El Consejo de Estado de la Repblica Popular China, es decir, el Gobierno Popular
Central, es el rgano ejecutivo del rgano supremo del poder del Estado y es el rgano
administrativo supremo del Estado.
El Consejo de Estado dirige de manera unificada la labor de los rganos administrativos
locales del Estado de los diversos niveles en todo el pas y define la divisin concreta de las
atribuciones de los rganos administrativos centrales y de los de las provincias, las regiones
autnomas y los municipios directamente subordinados a l.
2. Sistema de Responsabilidad de Jefes:
1) Sistema de responsabilidad del Primer Ministro del Consejo de Estado
En el Consejo de Estado se practica el sistema de responsabilidad del Primer Ministro:
a) El Primer Ministro dirige por completo la labor del Consejo de Estado y en
representacin de ste responde ante la Asamblea Popular Nacional y su Comit Permanente.
Los Viceprimeros Ministros y los Consejeros de Estado asisten al Primer Ministro en su
trabajo y, junto con el Secretario General, los titulares de los Ministerios, los Presidentes de las
Comisiones y el Auditor General, responden ante el Primer Ministro.
b) El Primer Ministro tiene el poder final de la toma de decisiones sobre los problemas
importantes del trabajo del Consejo de Estado.
c) El Primer Ministro est facultado para proponer el nombramiento y destitucin de los
Viceprimeros Ministros, los Consejeros de Estado, los titulares de los Ministerios, los
Presidentes de las Comisiones, el Auditor General y el Secretario General ante la Asamblea
Popular Nacional y su Comit Permanente.
d) Las decisiones, rdenes y reglamentos administrativos promulgados por el Consejo de
Estado, las mociones por l presentadas a la Asamblea Popular Nacional y a su Comit
43
Permanente, as como el nombramiento y destitucin de funcionarios administrativos, deben ser

firmados por el Primer Ministro antes de poder tener validez legal.
2) Sistema de responsabilidad de los titulares de los Ministerios y los Presidentes
de las Comisiones del Consejo de Estado:
En los Ministerios y las Comisiones se practica el sistema de responsabilidad de los
Ministros y los Presidentes.
Los titulares de los Ministerios y los Presidentes de las Comisiones dirigen la labor de
sus respectivas entidades, convocan y presiden las reuniones de sus respectivos Ministerios y
Comisiones o reuniones sobre asuntos de sus entidades; y firman los informes importantes que
han de ser entregados al Consejo de Estado y las rdenes e instrucciones impartidas.
3) Sistema de Responsabilidad de los Jefes de los Gobiernos Populares Locales:
En los gobiernos populares de los diversos niveles locales se practica el sistema de
responsabilidad del gobernador de la provincia, el presidente de la regin autnoma, el alcalde
del municipio, el jefe de la prefectura, el jefe del distrito, el jefe del distrito urbano, el jefe del
cantn y el jefe del poblado, respectivamente.
3. Sistema de Supervisin Administrativa:
Por supervisin administrativa se entienden la supervisin y control totales que los
rganos administrativos estatales de los diversos niveles aplican a s mismos y a sus
trabajadores, para velar por si los actos de los mismos en sus puestos concuerdan con la
Constitucin, las leyes y las rdenes administrativas.
La Administracin Local o Administracin Municipal: es un tipo de administracin
territorial, es decir, que tiene como elemento fundamental el territorio en el que despliega sus
competencias.
En el caso de la Administracin municipal, el territorio sobre el que despliega sus
competencias es el municipio.
Administracin Local en Espaa: Adems de por el elemento territorial, se caracteriza
por ser generalmente de menor tamao que la Administracin estatal y autonmica.
44
La Administracin Local en Espaa comprende diversas unidades. De mayor a menor

tamao tenemos:
a- Diputaciones, ya sean provinciales o forales, con las provincias o territorios histricos
como bases territoriales.
b- Cabildos Insulares: (Canarias) o Consells insulars (Baleares), con la isla como base
territorial.
c- Comarcas y Mancomunidades, reconocidas slo en algunas Comunidades
Autnomas como sujetos de derecho pblico.
d- Ayuntamientos, con el municipio como base territorial.
Pedana, anteiglesias, de tamao inferior al municipio
En Espaa su regulacin principal la encontramos en la Constitucin Espaola, en su
Ttulo VIII, que habla de la Organizacin del Estado.
45
Tema IV: El Administrado y sus Garantas Frente a la Administracin Pblica:

Recursos Administrativos: Los Recursos Administrativos surgen como un remedio a la
legal actuacin de la administracin. Son medios legales que el ordenamiento jurdico pone a
disposicin de los particulares para lograr, a travs de la impugnacin, que la Administracin
rectifique su proceder. Son la garanta del particular para una efectiva proteccin de su situacin
jurdica.
Son denominados Recursos, porque se trabaja con un acto preexistente, es decir, con
una materia procedimental ya decidida, que en este caso, es un acto administrativo de efectos
particulares, nunca general.
El Recurso Administrativo es un acto por el que un sujeto legitimado para ello pide a la
Administracin
que
revise,
revoque
reforme
una
resolucin
administrativa,
excepcionalmente un trmite, dentro de unos determinados lapsos y siguiendo unas

formalidades establecidas y pertinentes al caso.
Los Recursos Administrativos se interponen y resuelven ante la misma Administracin,
por lo que esta se convierte as en Juez y parte de los mismos. De ah que la garanta que se
pretende asegurar ofreciendo mediante la interposicin de recursos una posibilidad de reaccin
contra las resoluciones administrativas se vea limitada por el hecho de ser la propia
Administracin la que ha de resolver el litigio planteado y que deriva de un acto suyo.
Y de ah que en muchas ocasiones, tras la resolucin administrativa, haya que acudir a
otras instancias (la va judicial) para la ltima consideracin y sentencia sobre el asunto en
cuestin.
Para determinar la va de impugnacin de los actos y resoluciones administrativas,
nuestros especialistas deben hacer un escrupuloso anlisis de cada accin administrativa-fiscal,
para valorar la conveniencia de agotar este medio oficioso de defensa ante la propia autoridad
emisora de tales actuaciones o, en su caso, acudir directamente a los tribunales
jurisdiccionales, valorando la situacin concreta, tomando en consideracin los diferentes
elementos que hagan viable este tipo de defensa.
Dos ventajas que se pueden destacar en la presentacin de recursos administrativos,
son:
46
a) la dispensa que le confiere la ley al particular de la garanta del inters fiscal mientras se
desahoga la instancia; y
b) la relativa rapidez con que se sustancia el procedimiento.
En este apartado se distinguen otras posibles opciones para hacer frente a situaciones
especiales, como lo son la condonacin de multas y las solicitudes de reconsideracin.
Legislacin Panamea: De acuerdo al Artculo 166 de la Ley No. 38 de 2000, se
establecen los distintos recursos en la va gubernativa, que podrn ser utilizados en los
supuestos previstos por esta ley:
1. el de reconsideracin, ante el funcionario administrativo de la primera o nica instancia
para que se aclare, modifique o anule la resolucin;
2. el de apelacin ante el inmediato superior con el mismo objeto;
3. el de hecho, ante el inmediato superior de la autoridad que deneg la concesin del
recurso de apelacin o que lo concedi distinto al que corresponde, para que se conceda el
recurso de apelacin que no fue concedido o para que se le conceda en el efecto que la ley
seala;
4. el de revisin administrativa contra resoluciones o decisiones que agoten la va
gubernativa para lograr la anulacin de la resolucin respectiva con base a:...
Recurso de Reconsideracin:
Artculo 168 de la misma Ley:
El recurso de reconsideracin podr ser interpuesto dentro de los cinco das hbiles
contados a partir de la notificacin de la resolucin de primera o nica instancia
Recurso de Apelacin:
Artculo 171 de la Ley 38 de 2000.
Ser interpuesto o propuesto ante la autoridad de primera instancia en el acto de
notificacin, o por escrito dentro del trmino de cinco das hbiles contados a partir de la fecha
47
de notificacin de la resolucin o acto impugnado. Si el apelante pretende utilizar nuevas

pruebas en la segunda instancia de las permitidas por la ley en sta etapa procesal deber
indicarlo as en el acto de interposicin o proposicin del recurso
Recurso de Hecho: Artculo 183 de la Ley No. 38 de 2000.
El recurso de hecho deber ser interpuesto y sustentado por escrito, dentro del trmino
de cinco hbiles, contados a partir de la fecha en que el secretario o secretaria de la autoridad
que deneg la apelacin o la concesin en un efecto distinto al sealado por la ley, le haga
entrega de las copias autenticadas de los documentos que se sealan en el artculo siguiente
Artculo 184:
La persona que intente recurrir de hecho deber solicitar por escrito, dentro del trmino
de cinco das a la fecha de notificacin de la resolucin que deneg la apelacin o la concedi
en un efecto distinto al sealado por la ley a la autoridad de primera instancia a la secretaria o
secretario de sta, copia autenticada de la resolucin apelada de su notificacin, del acta de
interposicin o proposicin del recurso de apelacin de la resolucin que deneg la concesin
del recurso o que la concedi en un efecto diferente al sealado por la ley y de la notificacin
de sta ltima resolucin
Revisin Administrativa: Artculo 188 de la misma Ley.
El recurso de revisin administrativa deber ser interpuesto o propuesto por escrito por
la persona afectada o agraviada por la resolucin que se impugna y, en el mismo acto deber
ser sustentada la pretensin del recurrente, invocando alguna o algunas de las causales
instituidas en el numeral 4 del artculo 166 de esta ley
Agotamiento de la Va Administrativa: Artculo 200:
Se considerar agotada la va gubernativa cuando:
1. Transcurra el plazo de dos meses sin que recaiga decisin alguna sobre cualquier
solicitud que se dirija a un funcionario o autoridad siempre que dicha solicitud sea de las
que origina actos recurribles ante la jurisdiccin contenciosa administrativa;
48
2. Interpuesto el recurso de reconsideracin o apelacin sealados en el artculo 166, se

entiende negada, por haber transcurrido un plazo de dos meses sin que recaiga decisin
sobre ella;
3. No se admita al interesado un escrito en que se formule una peticin o interponga el
recurso de reconsideracin o el de apelacin sealados en el artculo 166, hecho que
deber ser comprobado plenamente;
4. Interpuesto el recurso de reconsideracin o apelacin, segn proceda o ambos, estoa
hayan sido resueltos.
Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia
Artculo 97 del Cdigo Judicial:
A la Sala Tercera le estn atribuidos los proceso que se originen por actos, omisiones,
prestaciones defectuosas o deficientes de los servidores pblicos, resoluciones, rdenes, o
disposiciones que ejecuten, adopten,
funciones o
expidan o en que incurran en el ejercicio de sus
pretextando ejercerlas, los funcionarios pblicos
o autoridades nacionales,
provinciales, municipales y de las entidades pblicas autnomas o Semiautnomas.

En consecuencia entre otras conocer:
a- Decretos, rdenes, resoluciones que se acusen de ilegalidad,
b- De actos, resoluciones, rdenes de gerentes o juntas directivas de gobierno, que se
acuse de violatorias de las leyes,
c- De recursos contenciosos en caso de adjudicacin de tierras o bienes ocultos,
d- De las apelaciones, terceras y otros en los Procesos por Cobro Coactivo.
La regulacin de las Libertades Pblicas:
Pretendemos en este breve escrito analizar el origen y concepto de las libertades
pblicas y la posibilidad y necesidad de su regulacin a los efectos de su coexistencia pacfica y
ordenada, pero sin afectar su vigencia y eficacia ni desnaturalizar su contenido esencial.
49
Concepto y Naturaleza Jurdica de las Libertades Pblicas:

Hemos dicho ya que las libertades pblicas son derechos fundamentales reconocidos y
respecto de los cuales existe una obligacin o compromiso del Estado de garantizar y velar por
su pleno respeto y vigencia. Pero no son slo derechos sino parte de la estructura institucional
de un Estado de Derecho.
Pertenece desde los orgenes a la tradicin de los derechos fundamentales la idea de
que no son slo derechos subjetivos sino al mismo tiempo principios objetivos del orden
constitucional.
El Estado los reconoce, reglamenta y tutela y es por ello y al ser promulgados que
adquieren la dimensin de pblicos.
Resumiendo lo dicho hasta aqu, las libertades pblicas pueden ser definidas como aquellos
derechos fundamentales reconocidos y organizados por el Estado, por medio de los cuales el
hombre, en los diversos dominios de la vida social, escoge y realiza l mismo su propio
comportamiento, dentro de los lmites establecidos por el propio ordenamiento jurdico.
Las libertades pblicas se pueden considerar como derechos del individuo frente al Estado.
El Estado est obligado y limitado frente a estos derechos. Se pueden considerar tambin con
Jellinek como autoobligaciones del Estado frente a los particulares, lo que les permite una
esfera intangible de accin.
El reconocimiento jurdico de las libertades pblicas supone una relacin jurdica entre los
administrados y el Estado por virtud de la cual el Estado se autolimita reconociendo un mbito
intangible, una esfera de irreductible libertad al administrado. Surgen as y con motivo de
situaciones concretas, poderes jurdicos o, ms exactamente, derechos pblicos subjetivos,
exigibles, y deberes estatales que pueden realizarse por la va de la abstencin o de un hacer.
El titular de tales derechos subjetivos es la persona humana y los puede hacer valer tanto frente
al Estado como frente a terceros particulares.
En trminos histricos la primera forma de estado de derecho, el Estado liberal del siglo XIX
utiliz la tcnica de la abstencin como medio de garanta de la libertad. El Estado social de
derecho que sucedi a la Segunda Guerra Mundial, en sentido contrario utiliz la intervencin
directa como mecanismo para garantizar los derechos fundamentales, principalmente aquellos
50
que generaban una obligacin prestacional por parte del Estado, sea los derechos
fundamentales de naturaleza econmico social.
Potestad Reguladora del Estado en Materia de Libertades Pblicas:
Definido el concepto de libertad pblica como derecho fundamental, precisada su naturaleza
jurdica y contenido, toca establecer y especificar cules son las relaciones que se establecen
entre el Estado y los particulares con motivo del ejercicio de las libertades pblicas, o ms
genricamente del principio general de libertad. Interesa destacar si las libertades pblicas son
absolutas o relativas, qu grado de regulacin es aceptable en esta materia, cules son los
lmites del Estado en materia de regulacin de libertades y bajo qu parmetros es vlida dicha
regulacin, as como las garantas del particular frente a tal potestad reglamentaria.
Hay consenso de principio en que las libertades pblicas tienen lmites internos o propios y
que, necesariamente y a los efectos de la convivencia y orden social, requieren de regulacin.
El Estado tiene la obligacin de organizar la convivencia de derechos de los particulares a
efectos de que estos no choquen. Asimismo tales derechos o libertades no pueden ser
ejercitados en desmedro de los derechos de otros, pues en tal caso podramos estar en una
situacin distinta, no ya de ejercicio sino de abuso de derecho. Se acepta tambin que la
libertad se ejerce dentro de un sistema de valores al cual no puede contradecir ni desligitimar.
Debemos reconocer entonces la existencia de tres tipos de lmites externos o limitaciones a
las Libertades Pblicas, los cuales son: el orden pblico, la moral y los derechos de terceros.
Asimismo deben verse como lmites los deberes constitucionales.
Debemos preguntarnos cul es el fin que preside la funcin reglamentaria y a ello
respondemos que es el desarrollo y no la restriccin de la libertad. La reglamentacin va
dirigida a organizar el ejercicio de la libertad. Desde este punto de vista la reglamentacin es
instrumento de libertad pues el fin no es restringir, negar o destruir el contenido del derecho,
sino todo lo contrario, desarrollarlo y establecer las condiciones de ejercicio a efecto de que sea
eficaz. Los mecanismos procesales y dems garantas que protegen el derecho para el caso de
violacin o desconocimiento vienen a ser una forma de regulacin protectora. La regulacin as
establecida viene a especificar las condiciones de ejercicio del derecho, o bien su contenido
para el caso de que la propia constitucin no lo haya hecho, as como a precisar y explicitar los
lmites ya previstos en la Constitucin. En esta tesitura la reglamentacin est sujeta, como
51
veremos, por lo menos a los principios constitucionales de supremaca de la norma

constitucional contentiva de la libertad, al principio de razonabilidad de las leyes, a la garanta
de contenido esencial del derecho constitucional, a la separacin de poderes y a la reserva de
ley. En suma, se trata de concebir la regulacin como una forma de garanta, y proteccin de la
libertad. Un desarrollo que no admite variantes, ni restricciones y menos desconocimiento o
destruccin de la libertad reconocida por la norma constitucional. Y lo anterior es as porque a
menudo las libertades pblicas slo pueden adquirir efectividad en conexin con una
reglamentacin jurdica ms detallada de las condiciones y mbito de actuacin. Es esta la
concepcin que compartimos como directriz orientadora de una ley reguladora de las libertades
pblicas.
De conformidad con tal principio el particular puede hacer todo lo que no haya sido
prohibido en forma expresa y vlida por el ordenamiento jurdico. Es decir, el Estado y el
legislador estn inhibidos de regular la libertad fuera de los trminos en que se lo permite esta
norma pues existe una reserva constitucional que la protege. Como hemos dicho, en esta
perspectiva tales limitaciones son a su vez garantas en beneficio de los derechos
fundamentales.
En verdad en este caso estamos en presencia de una limitacin o delimitacin de los lmites
que debe observar el Estado al momento de reglamentar la libertad.
Entonces la reglamentacin debe respetar las siguientes pautas como principios o lmites
que se constituyen a su vez en garantas de los derechos fundamentales: contenido esencial,
razonabilidad de la ley.
El Principio de Razonabilidad de las Leyes:
Es este un lmite sustancial al obrar legislativo. Significa que, si la Constitucin Poltica
reconoce un derecho, la ley no puede negarlo o destruirlo so pretexto de regularlo de manera
que la potestad de limitacin o restriccin al derecho fundamental est a su vez limitada por
parmetros jurdicos de la razonabilidad y la proporcionalidad. La limitacin o reglamentacin
establecida por el legislador para rimar con la Constitucin requiere ser justa, razonable,
razonada, equilibrada, conforme al sistema de valores y de principios del derecho de la
constitucin. Las limitaciones a los derechos fundamentales deben ser razonables y debe existir
proporcionalidad entre el dao o la disminucin causada a la libertad y el inters general que
52
justifica la restriccin. Debe existir proporcin verificable entre el beneficio para la comunidad y
el perjuicio para el particular.
Principio de Legalidad y de Separacin de Poderes:
De todo lo dicho se deduce que tambin los conocidos principios de legalidad por el que
se rige el Estado en sus actuaciones y el de separacin de poderes, son tambin lmites a la
potestad reguladora del Estado y garantas de los derechos fundamentales. El de legalidad en
la medida en que el ordenamiento jurdico desautoriza por va de Reglamentos la regulacin de
las libertades. El de separacin de poderes en la medida en que siendo el legislativo el nico
competente y facultado por Constitucin para regular tales derechos se infringira este principio
si se admitiera una delegacin de tal funcin en otros poderes. No sobra decir que conforme a
la concepcin clsica de la separacin de poderes o ms tcnicamente de funciones que
arranca desde Montesquieu tal separacin lo que pretende en su esencia es garantizar la
libertad y evitar la arbitrariedad y ejercicio abusivo del poder evitando la concentracin del
mismo. El de legalidad faculta a hacer slo lo autorizado, normalmente en texto expreso de
manera que lo no autorizado est prohibido como prohibido est regular las libertades pblicas
ms all de parmetros de razonabilidad, o irrespetando el contenido esencial de la libertad o
interpretando el derecho en forma restrictiva o la restriccin en forma amplia.
En esta misma direccin de pensamiento, Hesse concibe los derechos fundamentales como
preceptos negativos de competencia:
Al significado de los derechos fundamentales como derechos subjetivos de defensa del
individuo frente a las intervenciones injustificadas del Estado corresponde su significado jurdico
objetivo
como
preceptos
negativos
de
competencia.
Las
competencias
legislativas,
administrativas y judiciales encuentran su lmite siempre en los derechos fundamentales, stos

excluyen de la competencia estatal el mbito que protegen y en esa medida vedan su
intervencin.
Las libertades pblicas son un componente esencial del rgimen jurdico propio de un
estado de derecho como el nuestro. Su regulacin y reglamentacin debe ser concebido como
una forma, una ms, de garantizar su plena vigencia y eficacia. Es esta la diferencia sustancial
que separa la regulacin de la libertad en un estado liberal democrtico de su regulacin en uno
totalitario, aun en el caso de que este ltimo tenga una forma de gobierno democrtica.
53
Antecedentes Histricos del Derecho Administrativo:

Se puede definir el Derecho Administrativo, definiendo el concepto de Estado. El
advenimiento del Estado Liberal de Derecho fue el resultado de la convergencia de ciertas
circunstancias, entre las que se destacan las revoluciones inglesa (1688) y francesa (1789), la
emancipacin americana (1776) y las teoras polticas enunciadas por Montesquieu (divisin de
poderes) y Rousseau (la ley como expresin de la voluntad general).
De tal suerte que es importante definir el concepto de Estado de Derecho, para adecuar
este estudio al contexto de su accin.
Estado de Derecho: forma de Estado en que se reconocen y tutelan los derechos
pblicos subjetivos de los ciudadanos, mediante el sometimiento de la Administracin a la ley.
En el Estado de Derecho se ubica a la Administracin como esencialmente ejecutiva,
encontrando en la ley su fundamento y el lmite de su accin. Es una Administracin sometida al
Derecho y, aunque est habilitada para dictar reglas generales, stas estn subordinadas a la ley.
Siguiendo
Dromi
vemos que el Poder del Estado tiene cuatro funciones que son:
Legislativa, Administrativa, Gubernativa y Judicial.

El derecho administrativo, es pues, el conjunto de normas y principios que regulan y rigen
el ejercicio de una de las funciones del poder; la funcin administrativa.
Otro sector de la Doctrina, ha sealado, como punto de partida del Derecho Administrativo,
incorporar a que rama del Derecho pertenece este Derecho, citando que es parte del Derecho
Pblico, puesto que un derecho aplicable a todas las relaciones humanas y sociales en las
cuales el Estado entra en juego.
De lo que se colige que el Derecho Administrativo una rama del Derecho Pblico Interno
(ste es pblico porque no existe lucro, e interno porque es diferente del internacional) y est
compuesto por normas jurdicas que regulan la actividad administrativa del Poder Ejecutivo y la
actividad materialmente administrativa del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y de los entes
pblicos no estatales.
54
La tarea del Derecho Administrativo es arbitrar los cauces jurdicos necesarios para la
defensa de los derechos colectivos, asegurando la realizacin de los intereses comunitarios.
Hablar de las transformaciones del derecho administrativo supone necesariamente hablar de
las transformaciones del Estado. El derecho administrativo es el brazo jurdico del Estado; por tal
razn y por la mutabilidad constante de la realidad y la necesidad de que las normas jurdicas se
adapten a ella es que el dinamismo es su caracterstica esencial.
Otra definicin que nos esclarece an ms este concepto, lo refiere como, el conjunto de
normas jurdicas que regula la organizacin y funcionamiento de la Administracin en sus
relaciones con los particulares, y con otras Administraciones Pblica. El concepto de
Derecho Administrativo surge en la Francia del XIX gracias a los trabajos de Hauriou.
En cuanto a normas de organizacin, establece los rganos e instituciones en que se
estructura el Estado (ministerios, direcciones generales, organismos autnomos, empresas
pblicas) y las dems entidades de derecho pblico (Comunidades Autnomas, Provincias,
Municipios, Corregiduras y Regiduras...).
La mayora de estas entidades tienen como caracterstica comn, la capacidad para actuar
con prerrogativas o poderes superiores a los que poseen los particulares (imperium). A nivel del
estudio del derecho administrativo, se suele dividir entre Administracin Territorial: Administracin
Local, Administracin Autonmica y Administracin Central y Administracin Institucional (la cual no
posee las prerrogativas antes citadas)
Entre dichos poderes destacan:
-La interpretacin unilateral de contratos.
-La ejecutividad de los actos administrativos (p. ej. el cobro de multas por el procedimiento de
apremio).
-El sometimiento a una jurisdiccin especializada (la Contencioso-Administrativa).
En lo que respecta a las normas de funcionamiento, es preciso sealar que el Derecho
Administrativo solo regula aquellas actuaciones de la Administracin Pblica en las que esta
aparece como tal, esto es, ejerciendo su imperium.
55
Cuando la Administracin Pblica acta como si fuera un particular cualquiera, le son de

aplicacin las normas del derecho comn. (Obsrvese, no obstante, que siempre habr en su
actuacin un ncleo estrictamente administrativo, aunque solo sea a los efectos de la formacin de
la voluntad y la atribucin de competencias del rgano implicado).
La norma principal que regula el Derecho Administrativo, adems de la Constitucin, son las
distintas normas que la desarrollan, actualmente se cuenta una normativa que contempla el
Estatuto Orgnico de la Procuradura de la Administracin, regula el Procedimiento Administrativo
General, que es una ley marco, que es la Ley No. 38 de 31 de julio de 2000. La cual contempla
como describe su nomenclatura todo el procedimiento frente a la Administracin Pblica en
General, adems de sta se debe tener en cuenta las dems fuentes del Derecho Administrativo.
Contratos Administrativos
1. Contratos de la Administracin Pblica:
56
Contrato de la Administracin:
Los contratos del Estado, "contratos de la Administracin o contratos administrativos",
estn regidos predominantemente por el derecho pblico y con un rgimen jurdico nico.
Estrictamente hablando, no hay contratos civiles de la Administracin; en principio, todos
son de derecho pblico, sometidos a reglas especiales.
Como ya se ha sealado con anterioridad, los contratos de la Administracin se rigen
predominantemente por el derecho pblico, pero los hay tambin regidos en parte por el
derecho privado. As, estn ms prximos al derecho civil (ms lejanos del derecho
administrativo), los contratos de cesin, permuta, donacin, locacin, compraventa, mandato,
depsito, fianza, mutuo hipotecario, transporte, contratos aleatorios. Por el contrario, estn ms
cerca del derecho administrativo los contratos de empleo o funcin pblica, emprstito,
concesin de servicios pblicos, concesin de obras pblicas, obra pblica y suministro.
1.2 Concepto: El contrato pblico o el negocio jurdico de derecho pblico, es un

acuerdo creador de relaciones jurdicas.
La caracterizacin del Contrato de la Administracin resulta:
a) Del objeto del contrato, es decir, las obras y servicios pblicos cuya realizacin y
prestacin constituyen precisamente los fines de la Administracin;
b)
De la participacin de un rgano estatal o ente no estatal en ejercicio de la funcin

administrativa, y
c) De las prerrogativas especiales de la Administracin en orden a su interpretacin,

modificacin y resolucin. Conceptualmente entendemos que contrato administrativo es
toda declaracin bilateral o de voluntad comn, productora de efectos jurdicos entre dos
personas, de las cuales una est en ejercicio de la funcin administrativa.
57
De la definicin ofrecida se colige que, es una declaracin de voluntad comn. En el sentido

de que se requiere la voluntad concurrente del Estado (manifestada a travs de un rgano
estatal) o de otro ente en ejercicio de la funcin administrativa, por una parte, y de un particular
u otro ente pblico (estatal o no estatal), por otra.
Es un acto bilateral que emana de la manifestacin de voluntad coincidente de las partes.
En tanto es una declaracin volitiva, no una actuacin material, difiere del hecho de la
Administracin, y en cuanto importa una concurrencia bilateral de voluntades se distingue del
acto administrativo, que por esencia es unilateral.
Productora de efectos jurdicos, es decir el
contrato de la Administracin, determina
recprocamente atribuciones y obligaciones con efectos jurdicos propios, directos e inmediatos

(a diferencia de los simples actos de la Administracin) y de manera individual para cada una de
las partes (por oposicin a los reglamentos, que producen efectos jurdicos generales).
Entre un ente estatal o no estatal en ejercicio de la funcin administrativa. Cualquiera de los
tres rganos (legislativo, ejecutivo y judicial) puede celebrar contratos administrativos.
Los rganos estatales intervinientes pueden corresponder a la Administracin central o a
entes descentralizados. Pero tambin celebran contratos administrativos los entes pblicos no
estatales y los entes privados que ejercen tcnicamente la funcin administrativa por delegacin
estatal.
Y un particular u otro ente pblico. El contratista puede ser un particular (persona fsica o
jurdica) u otro ente pblico (estatal o no estatal). En este segundo caso estaramos ante un
contrato interadministrativo, de acuerdo a la doctrina imperante.
2. Caracteres y Rgimen Jurdicos: El contrato administrativo o contrato de la

Administracin tiene elementos comunes al contrato de derecho privado pero con variantes que
dependen de su contenido, de su fin, de los distintos intereses que afecta y de su rgimen
jurdico propio.
58
2.1. Formalismo: En los contratos administrativos se supedita su validez y eficacia al

cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes en cuanto a la forma y
procedimientos de contratacin. Estas formalidades discurren a travs de una serie de actos
preparatorios del contrato. En tal sentido la Corte Suprema ha sealado que: "en materia de
contratos pblicos la administracin y las entidades y empresas estatales se hallan sujetas al
principio de legalidad, cuya virtualidad propia es la de desplazar la plena vigencia de la regla de
la autonoma de la voluntad de las partes, en la medida en que somete la celebracin del
contrato a las formalidades preestablecidas para cada caso y el objeto del acuerdo de partes a
contenidos impuestos normativamente, los cuales las personas pblicas no se hallan
habilitadas para disponer sin expresa autorizacin legal"
2.2 Desigualdad Jurdica: Las partes contratantes estn en un plano desigual. En los
contratos administrativos desaparece el principio de igualdad entre las partes, que es uno de los
elementos bsicos de los contratos civiles. La Administracin aparece en una situacin de
superioridad jurdica respecto del contratista.
Cuando una de las partes contratantes es la Administracin, se imponen ciertas
prerrogativas y condiciones que subordinan jurdicamente al contratista. El principio de la
inalterabilidad de los contratos no puede ser mantenido, sino que cede ante el ius variandi que
tiene la Administracin a introducir modificaciones en ellos, y que son obligatorias, dentro de los
lmites de la razonabilidad, para el contratista.
Esta desigualdad jurdica se traduce en la competencia que tiene la Administracin para:
-
Adaptar el contrato a las necesidades pblicas, variando dentro de ciertos lmites las
obligaciones del contratista (modificacin unilateral, mutabilidad del contrato). Es
decir, que el contrato administrativo carece de la rigidez e inmutabilidad del contrato
civil, porque cede ante el inters pblico.
- Ejecutar el contrato por s o por un tercero, en caso de incumplimiento o mora del

contratista, en forma directa, unilateral y por cuenta de ste (ejecucin con sustitucin del
contratista).
59
Dejar unilateralmente el contrato sin efecto en caso de incumplimiento, cuando las

necesidades pblicas lo exijan (rescisin contractual).
Esta subordinacin o desigualdad jurdica del contratista respecto de la Administracin

Pblica, con quien celebra un contrato, tiene su origen en la desigualdad de propsitos
perseguidos por las partes en el contrato, pues al fin econmico privado se opone y antepone
un fin pblico o necesidad pblica colectiva que puede afectar su ejecucin.
2.3. La Subcontratacin o Contratacin Derivada: Igual prohibicin rige respecto de la

subcontratacin por la que un tercero ejecuta el contrato por cuenta y orden del contratista.
Dada la calidad esencial del contratante originario y la prohibicin legal o convencional
de subcontratacin, se prohibe todo nuevo contrato por el cual una persona extraa a la
relacin contractual asuma facultades concernientes a la posicin de una de las partes, sin que
se extinga la primitiva relacin.
No puede el contratista realizar subcontratacin sin la previa autorizacin de la
Administracin. Esta autorizacin no exime al contratista de sus responsabilidades.
Estas prohibiciones de ceder y subcontratar, respectivamente, existen por s, sin que
para ello sea necesario incluirlas expresamente en el contrato, porque pertenecen a la esencia
o naturaleza de l y su derogacin slo procede por texto expreso, pactado en sentido
contrario.
Empero, la subcontratacin autorizada por la Administracin, otorga al subcontratista
accin directa contra ella.
No todo convenio celebrado por el contratista con un tercero, respecto del cumplimiento
del contrato principal, implica un subcontrato, ni menos an una cesin. As, no son
subcontratos los acuerdos que el contratista realice con terceros para proveerse de fondos que
faciliten la ejecucin del contrato, o con las personas que trabajan a destajo, o con sus
proveedores.
60
3. Formacin:
El contrato se forma por la concurrencia de dos voluntades; una de ellas la de la

Administracin, sujeto imprescindible en el contrato administrativo. La formacin de la voluntad
de la Administracin Pblica recorre una serie de etapas, cumplidas por distintos rganos. La
seleccin del contratista de la Administracin est sujeta a las normas que instauran distintos
procedimientos especiales y reglados a tales fines. La libre seleccin del contratista es una
excepcin.
3.1. Procedimientos Administrativos de Contratacin:
El contrato es una de las formas jurdicas de la funcin administrativa. En su
consecuencia, por una relacin de especie a gnero, en la preparacin y ejecucin de los
contratos de la Administracin se aplica el rgimen jurdico de la funcin administrativa, cuyo
principio rector es el procedimiento administrativo, o sea las reglas que rigen la intervencin de
los administrados interesados en la preparacin e impugnacin de la voluntad administrativa.
Razn por la cual hay que aplicar en la contratacin administrativa las normas del
procedimiento administrativo, siendo un procedimiento especial, de formacin de la voluntad
administrativa contractual (precontractual) no se confunde con el contrato, que es el resultado
del encuentro de aqulla con la voluntad del contratista (persona fsica o jurdica, privada o
pblica, estatal o no estatal). El vnculo contractual nace cuando se enlazan la voluntad de la
Administracin Pblica y la del contratista, por el procedimiento legal previsto al efecto.
Se debe distinguir entonces entre el procedimiento precontractual, previo al contrato, de
formacin o preparacin del contrato, y un procedimiento contractual o de ejecucin.
3.2. Procedimiento de Preparacin del Contrato:
61
La actividad preliminar al contrato de la Administracin adopta las formas jurdicas

propias de la funcin administrativa. Las etapas del procedimiento preparatorio y previo a la
emisin de la voluntad contractual, sustancialmente adquieren forma de reglamento, hecho o
simple acto administrativo.
Son las formas por las cuales se exterioriza toda la actividad administrativa del Estado,
contractual o no.
El procedimiento administrativo preparatorio de la voluntad contractual se integra,
adems, con la actividad que despliega a ese efecto el futuro contratista de la Administracin
Pblica. En la actividad precontractual, preparatoria o preliminar del contrato administrativo,
encontramos tambin actos y hechos jurdicos privados o de particulares, v.gr., la compra del
pliego, la presentacin de la oferta, el retiro o desistimiento de la oferta, la constitucin de la
garanta, la solicitud de inscripcin en los registros respectivos, la formulacin de observaciones
e impugnaciones en el acto de apertura, etctera.
Por lo tanto, la seleccin del contratista por cualquier procedimiento (licitacin pblica,
licitacin privada, contratacin directa, remate pblico, concurso), no se agota en un acto
administrativo nico, sino que es el resultado de varios actos, hechos, reglamentos y simples
actos administrativos, que reciben concurrencia y colaboracin de los particulares por medio de
actos y hechos jurdicos privados, siempre que el oferente sea una persona privada.
3.3. Actividad Precontractual: El perodo preliminar al contrato, ms all de las meras
negociaciones previas, supone una comunicacin recproca entre los futuros contratantes,
exteriorizada por manifestaciones volitivas de las partes que anticipan un contrato futuro.
a)
Precontrato Administrativo: Si bien an no puede calificrselas de voluntades
contractuales (v.gr., presentacin y recepcin de oferta, rechazo de oferta, retiro de oferta,

exclusin de oferente, etc.), crean de suyo un vnculo jurdico obligacional como alternativa
previa al contrato, generan una relacin jurdica, un vnculo regulado por el derecho, con
efectos jurdicos recprocos, v.gr., los gastos e "intereses negativos" que se originen con motivo
de una ruptura intempestiva o arbitraria separacin de la negociacin.
62
Estas negociaciones preliminares no son ya indiferentes para el derecho: crean una

"vinculacin jurdica especial" que origina derechos y deberes anteriores al contrato,
precontractualmente, y no confundibles con los derechos y deberes derivados del contrato.
b) Responsabilidad Precontractual: Sobre el particular debe advertirse que si bien el

oferente no tiene un derecho subjetivo a ser adjudicatario, en el caso de mediar un
comportamiento antijurdico del licitante, tiene derecho a ser resarcido de los perjuicios
derivados de la relacin jurdica precontractual que lo liga al Estado, en la medida en que el
oferente no provoc ni motiv el vicio.
4. Seleccin de Co-contratantes. Diferentes Procedimientos:
Libre Eleccin:
Concurso: Es un procedimiento de seleccin del contratista en razn de la mayor
capacidad tcnica, cientfica, econmico o financiera, cultural o artstica entre los presentantes
o intervinientes. Puede dirimirse sobre la base de los antecedentes o por una prueba de
oposicin. Si bien el concurso tiene el sustrato comn de la licitacin pblica, difiere de ella en
que la oposicin emergente de la concurrencia tiene en vista la totalidad de las condiciones de
orden econmico o financiero, y de orden tcnico-personal, y no se efecta slo por las
ventajas de la oferta econmica, o por el precio.
Licitacin Privada: Es un procedimiento de contratacin en el que intervienen como
oferentes solo las personas o entidades expresamente invitadas por el estado.
Contratacin Directa: Es el procedimiento por el cual el estado elige directamente al
contratista, sin concurrencia, puja u oposicin de oferentes. El procedimiento es facultativo.
63
Remate Pblico: Consiste en la compra y venta de bienes en pblico, sin
limitaciones de concurrencia y al mejor postor. La adjudicacin se hace en el mismo acto, en

pblico, previa publicidad del llamado, ante una concurrencia indiscriminada, con base estimada
o sin ella a favor del precio mas elevado que se ofrezca.
5. Licitacin Pblica: Es el procedimiento administrativo por el cual la administracin,

invita a los interesados a que, sujetados a las bases fijadas en el pliego de condiciones,
formulen propuestas de las cuales se seleccionar y aceptar (adjudicacin) la ms ventajosa,
o conveniente.
5. 1 Fases del Procedimiento: Son tres: preparatoria, esencial e integrativa.
a) Fase Preparatoria: Comprende, pues, los estudios de factibilidad fsica, jurdica, contable,
financiera, econmica y poltica de la obra o servicio objeto de la futura contratacin, la
imputacin previa de conformidad al crdito presupuestario y la preparacin del pliego de
condiciones.
b) Fase Esencial: Comprende la licitacin propiamente dicha, o sea, los actos dirigidos a lograr
la manifestacin de voluntad comn del ente pblico licitante y de un tercero contratista. Las
relaciones que se entablan son bilaterales, afectan o pueden afectar a terceros, y se desarrolla
a travs del llamado a licitacin, la publicacin del anuncio, la apertura de las ofertas, la
admisin de oferentes, el estudio de las propuestas, la preadjudicacin y la adjudicacin.
c) Fase Integrativa: Da lugar a la voluntad objetiva y a su exteriorizacin en un contrato,
perfeccionado en la forma en que el derecho positivo lo prevea: notificacin de la adjudicacin,
aprobacin de la adjudicacin, instrumentacin escrita entre otras.
5.3. Actos Separables: La licitacin no es ni un contrato, ni un acto. Es un conjunto de

actos, en suma, un procedimiento administrativo especial que tiene que ver con la formacin del
vnculo jurdico, acoplada con la forma de celebrar los contratos.
64
As, en la licitacin pblica, a lo largo del procedimiento, tenemos concurrencia y

participacin de la voluntad administrativa del licitante con la voluntad particular del licitador,
exteriorizada a travs de las formas jurdicas siguientes:
1)
Pliego de condiciones generales (reglamento administrativo)
2)
Pliego de especificaciones tcnicas (acto administrativo)
3)
Llamado a licitacin o concurso (acto administrativo)
4)
Publicaciones (hecho administrativo)
5)
Solicitud de inscripcin registral, constitucin de garanta y presentacin de propuesta,

(acto jurdico privado)
6)
Exclusin de oferente (acto administrativo)
7)
Recepcin de ofertas (acto administrativo)
8)
Negativa a recibir oferta (acto administrativo)
9)
Apertura de ofertas (hecho administrativo)
10)
Observaciones e impugnaciones al acto de apertura (acto jurdico privado
11)
Admisin (acto administrativo);
12)
Desistimiento del licitador (acto jurdico privado)
13)
Desistimiento del licitante (acto administrativo)
14)
Preadjudicacin (simple acto de la Administracin);
15)
Adjudicacin (acto administrativo),
16)
Notificacin y aprobacin de la adjudicacin (acto administrativo).

A esas formas jurdicas, pblicas y privadas, se reduce, en suma, todo el procedimiento de
la licitacin pblica. Despus, en la etapa contractual o de ejecucin pueden tambin existir

actos separables que adopten forma de acto administrativo, v.gr., certificado de obra pblica,
rescisin unilateral de la Administracin, sanciones administrativas (multa, recargos, intereses,
etctera).
65
5.4. Forma en que se realiza la Licitacin Pblica: Cuando la administracin resuelve

contratar, a cuyo efecto confecciona un pliego de condiciones, en el se especifica el objeto de la
contratacin y se prescriben los derechos y obligaciones del licitante y los licitadores, y luego
los estados y su co-contratante o adjudicatario de aquella.
Una vez aprobado el pliego de condiciones por la autoridad competente se invita a los
interesados a presentar su oferta: esto es lo que tradicionalmente se denomina llamado a
licitacin.
Las personas interesadas que estn en condiciones de efectuar el suministro o realizar la
obra, prestan sus ofertas ante la autoridad administrativa correspondiente.
Las propuestas se formulan por escrito y en sobre cerrado. En el da, hora y lugar indicados,
en presencia de los intervinientes y de los rganos competentes, se procede a la apertura de
los sobres a travs de un procedimiento formal y actuado. Despus la actividad licitatoria
pertenece casi exclusivamente al dominio de los rganos administrativos.
Una vez finalizado el acto se pasan las propuestas a estudio de organismos tcnicos
encargados de asesorar a la autoridad que ha de adjudicar la licitacin. El procedimiento no es
siempre exactamente igual ya que a veces la adjudicacin tiene lugar de inmediato, al terminar
la apertura de las propuestas, declarndose adjudicatario a quien cotiz el precio ms bajo o
menor.
5.5. Principios Jurdicos:

a) Libre Concurrencia: El principio jurdico de la libre concurrencia afianza la posibilidad de
oposicin entre los interesados en la futura contratacin, e implica la prohibicin para la
Administracin de imponer condiciones restrictivas para el acceso al concurso.
Este principio no es absoluto. La normativa jurdica impone ciertas limitaciones, dado que el
inters pblico exige un control de la capacidad de los concurrentes. Dichas limitaciones o
restricciones son por ejemplo la exclusin de oferentes jurdicamente incapaces; la exigencia de
66
honorabilidad profesional y comercial del proponente (se excluyen los fallidos no rehabilitados,
o los anteriores adjudicatarios que no ejecutaron correctamente el contrato o si ste se
rescindi por su culpa), y la exigencia de honorabilidad civil, al preverse en los pliegos de
condiciones o reglamentos de contrataciones, la exclusin de oferentes condenados
penalmente o de funcionarios pblicos incompatibles por su empleo para intervenir como
proponentes. Pero adems de esta capacidad genrica, la Administracin puede exigir en los
pliegos de bases y condiciones, determinados recaudos de capacidad tcnica y de solvencia
econmico financiera, que le aseguren un contratista idneo.
Finalmente importa destacar que la administracin no puede elegir individualmente a sus
proponentes; si as lo hiciera, la concurrencia no sera libre. Por tanto, la publicidad del llamado
a licitacin es una consecuencia obligada del principio jurdico de la libre concurrencia.
b) Igualdad entre los Oferentes: La igualdad exige que todos los licitadores u oferentes se
encuentren en la misma situacin, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas
sobre bases idnticas.
El trato igualitario se traduce en una serie de derechos en favor de los oferente, entre los
que se destacan:
1) Consideracin de su oferta en competencia con la de los dems concurrentes,
2) Respeto, dentro de lo posible, de los plazos establecidos para el desarrollo del
procedimiento; si es necesario modificar un plazo, el mismo debe ser igual para todos los
concurrentes;
3) Cumplimiento por parte de la Administracin y de los participantes de las normas
positivas que rigen el procedimiento de eleccin del contratista;
4) Inalterabilidad en lo esencial de los pliegos de condiciones;
5) Respeto del secreto de las ofertas hasta el acto de apertura de los sobres;
6) Acceso a las actuaciones administrativas en las que se tramita la licitacin;
7) Conocimiento de las dems ofertas despus del acto de apertura;
8) Indicacin de las deficiencias formales subsanables que pueda contener su oferta;
9) Invitacin a participar en la licitacin que se promoviera ante el fracaso de otra anterior.
67
Los pliegos de condiciones, en suma, deben establecer reglas generales e impersonales

que mantengan fielmente el principio de igualdad, lo cual no excluye que se establezcan otras
preferencias en favor de determinadas categoras de oferentes. Son nulas las clusulas que
impliquen monopolio, salvo excepciones previstas por la ley. Tampoco pueden fijarse clusulas
determinantes de circunstancias subjetivas, ni sealar marcas de fbricas o rtulos comerciales
preferenciales. Es, asimismo, nula toda frmula de tanteo, retracto o mejora de proposicin una
vez conocidas las de los dems concurrentes, salvo excepcin normativa expresa, como es el
caso del "empate de ofertas".
c) Publicidad: Se manifiesta en un doble sentido en la licitacin pblica, procedimiento
administrativo especial.
Desde el llamado a licitacin, la publicidad significa la posibilidad de que el mayor nmero
de interesados tome conocimiento del pedido de ofertas de la Administracin, ampliando as su
concurrencia y competencia.
Durante el desarrollo del procedimiento, la publicidad implica que la licitacin debe
efectuarse en forma pblica. En este sentido, gran parte de los actos y hechos del
procedimiento licitatorio son abiertos al pblico en general, y a los licitadores en particular.
d) Transparencia: Como principio rector de la licitacin pblica, abarca respecto del actuar
administrativo el cumplimiento irrenunciable de los principios de legalidad, moralidad,
publicidad, participacin real y efectiva, competencia, razonabilidad, responsabilidad y control.
e) Equidad y Eficiencia: La equidad, como moderacin en el precio de las cosas que se
compran, o en las condiciones que se estipulan para los contratos, y la eficiencia, en tanto
virtud y facultad para seleccionar el mejor contratista posible, y asegurar as el bien comn, son
dos nuevos principios rectores que se suman a los ya mencionados del procedimiento licitatorio.
6. Excepciones a la Licitacin Pblica: Las excepciones al procedimiento licitatorio deben
ser interpretadas en forma estricta y restrictiva, atendiendo al fundamento con que se las ha
acordado.
68
Cuando la norma jurdica obliga a la licitacin pblica para las contrataciones

administrativas, el cumplimiento de esa formalidad asume carcter ineludible. Slo puede
prescindirse de dicha forma procedimental en los casos enumerados taxativamente por la ley.
Las excepciones al procedimiento de la licitacin pblica se fundan en razones de
imposibilidad legal, de naturaleza, de hecho, por razones de conveniencia administrativa, por
atendible "razn de Estado" y por "seguridad pblica".
De conformidad con el derecho positivo vigente, las excepciones a la licitacin pblica estn
taxativamente sealadas. Se indican como causas que las justifican, al monto menor, la
urgencia, los trabajos adicionales, la reserva o secreto de Estado, etctera.
a) Monto Menor: Cuando el monto del contrato no alcanza la base o tope fijado para la
realizacin del procedimiento licitatorio, la regulacin indica que estar exceptuado en razn del
"monto menor".
b) Urgencia: Tanto la ley de obras pblicas como la de contabilidad autorizan a contratar
directamente por razones de urgencia.
c) Adicionales: Los trabajos adicionales complementarios y accesorios de una obra en
curso de ejecucin, tambin pueden contratarse directamente.
d) Reserva o Secreto de Estado: Se autoriza la contratacin directa "cuando la seguridad
del Estado exija garanta especial o gran reserva o "cuando las circunstancias exijan que las
operaciones del gobierno se mantengan secretas
e) Capacidad Especial: Exceptase tambin de la licitacin pblica la contratacin en que
resulta decisiva la capacidad artstica, tcnica o cientfica, la destreza o habilidad o la
experiencia particular del sujeto, en razn de que su ejecucin slo puede ser realizada por
empresas, personas o artistas especializados
f) Marca o Privilegio: La tutela de la propiedad intelectual del oferente o de un privilegio
otorgado expresamente, hacen imposible el proceder por licitacin, ya que slo la persona,
69
entidad o empresa que posee el privilegio de invencin o fabricacin, podr presentarse

formulando ofertas.
g) Monopolio: Se trata del suministro de productos o prestacin de trabajos "posedos slo
por una persona o entidad", que lleve a cabo de hecho su fabricacin, venta y explotacin
exclusiva.
h) Contratos en otros Estados: Las compras y locaciones que sea menester efectuar en
pases extranjeros, siempre que no sea posible realizar en ellos licitacin, pueden hacerse por
contratacin directa
i) Escasez: Exceptase tambin de la licitacin pblica el supuesto de notoria escasez en el
mercado local de los bienes a adquirir. La falta o ausencia de ciertos bienes en un momento
determinado o su poca existencia, justifica que se obvie el procedimiento licitatorio que, adems
de provocar costos a cargo del ente pblico licitante, por su tramitacin no permite contratar con
la premura que el hecho suele requerir.
j) Productos Perecederos: Otro caso de excepcin al procedimiento de la licitacin pblica,
contemplado en la normativa vigente como supuesto particular de urgencia, es la venta de
productos perecederos y de elementos destinados al fomento de las actividades econmicas
del pas o para satisfacer necesidades de orden sanitario
k) Reparaciones: En cuanto a la reparacin de vehculos y motores, slo se autoriza como
excepcin, cuando sea indispensable, el desarme total o parcial del vehculo o motor para
determinar las reparaciones necesarias.
L) Contratos Interadministrativos: Cuando el contratista de la Administracin es otro ente
pblico estatal o no estatal supuesto de los contratos interadministrativos, se admite la
contratacin directa como procedimiento para su eleccin.
M) Licitacin Pblica Desierta: Se denomina as a la licitacin pblica a la que no se ha
presentado ningn proponente. Ello habilita a contratar directamente o a efectuar un nuevo
llamado a licitacin privada, segn la Administracin lo estime conveniente
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N) Licitacin Pblica Fracasada por Inadmisibilidad de las Ofertas: Es causal de

contratacin directa la licitacin pblica fracasada por inadmisibilidad de las ofertas. Oferta
inadmisible no es oferta inconveniente, sino una oferta que, conveniente o no, no se ajusta a los
requisitos de los pliegos y bases de la licitacin.
) Licitacin Pblica Fracasada por Inconveniencia de las Ofertas: Tambin es posible
que el procedimiento licitatorio pblico fracase por ofertas inconvenientes. Esto es, ofertas
presentadas, admisibles, ajustadas a las bases, clusulas y condiciones del pliego y al objeto
solicitado, pero que por razones de inconveniencia de precio, financiacin, etc., son
rechazadas.
6. Elementos: En los contratos administrativos hallamos los mismos elementos que en los
actos administrativos:
1. Sujetos (competencia y capacidad)
2. Voluntad
3. Objeto
4. Forma.
Estos son los elementos esenciales que ataen a la existencia y validez del contrato.
6. 1 Sujetos:
Las partes del contrato, pueden ser: las personas fsicas o naturales, las
personas jurdicas privadas y las personas jurdicas pblicas, estatales o no estatales.

6. 2 Voluntad (Consentimiento): Para que haya contrato se requieren dos voluntades
vlidas y opuestas que concurran a su formacin. Una de ellas es la de la Administracin y la
otra la del contratista. El consentimiento como expresin de la voluntad vlida comn, hace a la
existencia del contrato.
Se entiende por consentimiento, la conjuncin de la declaracin o exteriorizacin de la
voluntad unilateral de cada uno de los contratantes; es la declaracin de voluntad comn o
negocial.
71
El contrato es negocio bilateral. Es la resultante negocial unitaria de manifestaciones

provenientes de dos o ms partes, prevalecen clusulas reglamentarias (por ejemplo, pliego de
condiciones).
3. Objeto: El objeto del contrato es la obligacin que por l se constituye. Obligacin que
tiene por contenido una prestacin de dar, hacer o no hacer, querida por las partes. El objeto del
contrato, en otros trminos, es la consecuencia que se persigue al celebrarlo como factor
determinante de la voluntad de las partes.
Los contratos de la Administracin pueden tener por objeto una obra o servicio pblico y
cualquier otra prestacin que tenga por finalidad el fomento de los intereses y la satisfaccin de
las necesidades generales.
Las cosas que no estn en el comercio no pueden ser objeto de los contratos privados,
pero s pueden serlo de los contratos de la Administracin.
El contenido del contrato debe ajustarse estrictamente a las normas del derecho objetivo,
debiendo el objeto ser cierto, posible, determinable o determinado y lcito. El contrato que
contenga un objeto ilcito es nulo.
El contrato ilcito por razn del objeto comprende tres
especies diferentes: el contrato ilegal, o contrario a normas imperativas; el contrato prohibido, o

contrario al orden pblico, y el contrato inmoral, o contrario a las buenas costumbres.
La causa, el motivo o la razn determinante de los contratos de la Administracin, es
satisfacer un fin pblico, un servicio pblico, una necesidad colectiva. Es independiente del
mvil que induce a contratar al contratista y del mvil que pueda determinar el contrato en la
mente o en la intencin del funcionario, que expresa o ejecuta la voluntad de la Administracin
Pblica.
4. Forma: Tenemos que distinguir entre formalidades y forma. Las formalidades son los
recaudos que han de observarse para la celebracin del contrato. Pueden ser anteriores (pliego
de condiciones), concomitantes (acto de adjudicacin) o posteriores (aprobacin), al encuentro
de ambas voluntades.
72
La forma es uno de los elementos esenciales. Se refiere al modo concreto de cmo se

materializa, exterioriza o instrumenta el vnculo contractual.
La no observancia respecto de las formas prescriptas por leyes y reglamentos para
instrumentalizar los contratos administrativos, vicia de invalidez a stos.
6. 3 Efectos Respecto de Terceros: En derecho privado, los contratos no pueden ser ni
opuestos a terceros ni invocados por ellos.
Por el contrario, en derecho pblico, los contratos de la Administracin pueden, en ciertos
casos, ser opuestos a terceros; tienen efectos que se extienden a terceros que no son partes.
A su vez, los terceros pueden invocar el contrato administrativo, por ejemplo en la concesin
de servicio pblico, por el cual pueden exigir que el concesionario preste el servicio
correspondiente en la forma pactada. Lo convenido entre la Administracin Pblica y el
contratista es la ley, a la cual habrn de sujetarse los usuarios del servicio, o de la obra, o los
contribuyentes beneficiarios de ella, segn los casos.
El precio del servicio pblico concedido se fija tambin en el contrato, y los usuarios del
servicio estn obligados no slo a ajustarse a l, sino tambin a soportar las variaciones que la
Administracin Pblica autorice a introducir en l posteriormente.
6. 4 Ejecucin de los Contratos: La administracin posee prerrogativas para la ejecucin
del contrato.
1. Ius Variandi: la administracin podr modificar las condiciones del contrato hasta un punto
racional.
2. Posibilidad de mayores penalidades al contratista que incumpla con sus obligaciones.
6.3. Prerrogativas de la Administracin: Los principios de la autonoma de la voluntad e

igualdad jurdica de las partes, quedan subordinados en el contrato administrativo. En este
73
sentido puede decirse que la libertad de las partes queda circunscripta o limitada por la norma
que fija el procedimiento para elegir al contratista; la aprobacin o autorizacin legislativa o
administrativa, y la subordinacin del objeto al inters pblico. El contratista no tiene, en
principio, la libertad de disentir respecto de las condiciones del contrato; slo puede aceptarlas
o rechazarlas, prevaleciendo siempre el inters pblico sobre los intereses privados. En
consecuencia, las prerrogativas de la Administracin se manifiestan en la desigualdad jurdica
en relacin a sus contratistas y en las clusulas exorbitantes del derecho comn.
7.1. La imprevisin: Ante circunstancias extraordinarias anormales e imprevisibles,
posteriores, y sobrevinientes a la celebracin de un contrato administrativo, pero temporarias o
transitorias, que alteran la ecuacin econmico-financiera en perjuicio del contratista, es
obligacin del Estado asistirlo para que pueda cumplir el contrato. Es la aplicacin de la teora
de la imprevisin a los contratos administrativos.
Es un acontecimiento ajeno a la Administracin que no ha podido preverse en el momento
de celebrar el contrato, y que si bien no hace imposible la ejecucin del mismo, acrece en gran
proporcin las cargas del contratista y afecta profundamente la economa del contrato.
La imprevisin es, en definitiva, un dispositivo jurdico que permite al contratista obtener un
reajuste obligacional y/o la resolucin del contrato, como remedios tendientes a reducir su
onerosidad a los lmites previstos por los contratantes en el momento de la celebracin del acto,
en el caso de revisin o reajuste del contrato, o la liberacin de la obligacin directamente, en el
caso de resolucin del mismo.
Contratos de la Administracin: Existe un gnero que es el contrato, este se caracteriza

por un acuerdo de voluntades, circunstancia que se aplica al derecho pblico como al privado.
Cuando a esos caracteres bsicos se les agregan algunas notas tpicas de alguna rama del
derecho, ese gnero (contrato) se particulariza como civil, comercial, laboral, administrativo, etc.
74
En lo que atae al tema en estudio debe tenerse presente que, sin perjuicio de ser, en
general, la parte generalmente ms poderosa, el Estado se autolimita mediante la regulacin
que de l emana y que debe cumplir en virtud del Estado de Derecho.
Definicin: Acto administrativo como toda manifestacin de voluntad de la administracin,
que produce efectos jurdicos. Dentro del concepto ingresan los contratos de la Administracin
al no disponerse que la voluntad deba expresarse, necesariamente, en forma unilateral
Por lo expuesto, existirn, de principio, los contratos Administrativos, cuando uno de los
sujetos que en l participa sea la Administracin (criterio subjetivo). Sin perjuicio de ello, el
estudio o aplicador del Derecho en sede administrativa o jurisdiccional, deber observar cada
especie de contrato en particular porque, segn sta, ser diferente el derecho aplicable.
3) Principios de la Licitacin Pblica:
Sin perjuicio de la aplicacin de los principios
del Derecho Administrativo Contractual, en general y, subsidiariamente, del procedimiento

administrativo comn, existen otros propios que a la licitacin informan.
Habitualmente las normas jurdicas contienen los principios generales aplicables al tema
correspondiente.
En la prctica, los mismos obran como cimiento fundamental de los procedimientos,
aplicndose en la interpretacin e integracin del resto de los preceptos.
La existencia de un principio general limita la discrecionalidad del rgano de que se trate
en tanto debe actuar de conformidad con el mismo.
Sintetizando, su importancia prctica se traduce en lo expuesto y, fundamentalmente, en
el hecho de que toda excepcin al mismo debe surgir de norma expresa en contrario y es de
interpretacin estricta, por lo que no se permiten extensiones analgicas.
Los principios ms importantes son: la igualdad de oferentes, cumplimiento estricto de
los pliegos. A los mismos debemos agregar el principio que establece que la oferta ms
ventajosa no es, necesariamente, la que ofrece el menor precio; el principio de equilibrio de la
ecuacin econmica financiera del contrato y el de publicidad.
A) Igualdad de los Oferentes:
El presente principio prohibe cualquier tipo de
preferencia a un licitante en particular. Si ello es as, se establece la nulidad del procedimiento

si se hubieren establecido clusulas o especificaciones que slo puedan cumplirse por un
licitante.
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Tambin respecto a la igualdad debemos considerar si las empresas oferentes pueden

poseer algn tipo de Informacin Privilegiada, por ejemplo, por haber participado en estudios
de factibilidad para efectuar los pliegos o, directamente, la obra o objeto de que se trata. En ese
sentido corresponde considerar la eliminacin como participante.
B) Cumplimiento Estricto de los Pliegos: Los pliegos de condiciones son documentos
que formarn parte del contrato a celebrarse y, por ello, son ley entre las partes, de sta forma
tanto la Administracin como los licitantes deben cumplir estrictamente las reglas que en ellos
se establezcan.
En ese sentido la Administracin debe rechazar las propuestas que se aparten de los
pliegos que cumplen una funcin doble:
-Antes del perfeccionamiento del contrato establecen qu condiciones deben reunir las
ofertas de los particulares, las caractersticas del objeto y el trmite que se seguir en el
procedimiento de que se trata.
-Perfeccionado el contrato forman parte de ste.
C) Principio de Equilibrio Financiero del Contrato: Las partes, al celebrar un contrato
administrativo, estiman determinados beneficios que forman su ecuacin econmica financiera.
Ese equilibrio debe mantenerse durante el cumplimiento del mismo.
D) Principio de la Oferta ms Ventajosa:
Este principio emana de la aplicacin
conjunta de los criterios de seleccin de la oferta ms ventajosa, consiste en la no adjudicacin

a favor de la (propuesta) de menor precio, salvo en identidad de circunstancias y calidad. Por lo
expuesto, el precio es slo un criterio de seleccin.
E) El Principio de la Publicidad:
La publicidad en sede licitatoria es un principio
consagrado en lo que refiere a todo el procedimiento, especialmente, respecto a los pliegos y al

llamado a presentar propuestas. Todo ello sin perjuicio de la discrecionalidad que la
Administracin posee en la eleccin de los medios razonables para llevarla a la prctica.
7) El Procedimiento Licitatorio: (Etapa Previa Interna) El procedimiento licitatorio es
un
procedimiento
administrativo
especial,
que
se
desarrolla
de
oficio.
Consta,
fundamentalmente, de dos etapas: la interna y la esencial.

En la primera de las nombradas se puede distinguir: la necesidad de la existencia de un
crdito presupuestal y la elaboracin de los pliegos de condiciones o pliego de cargos.
76
a) Reserva Provisoria del Rubro: Decidida por el jerarca la necesidad de contratar, el

proceso de ejecucin del gasto pblico comprende tres etapas: compromiso, liquidacin y pago.
A los efectos de iniciar el procedimiento licitatorio la Administracin debe contar con un
crdito presupuestal para contratar, el que ser imputado provisoriamente o reservado para la
operacin.
b) Los Pliegos de Condiciones: Son el conjunto de clusulas redactadas
unilateralmente por la Administracin, especificando la obra, el suministro o el servicio que se
licita; las pautas que regirn el contrato a celebrarse; los derechos y obligaciones de los
oferentes y del contratista y el mecanismo procedimental a seguir en la preparacin y ejecucin
del contrato.
La
Administracin
los
confecciona
unilateralmente
y,
por
ello,
tiene
amplia
discrecionalidad en su elaboracin acotada por el principio de legalidad.

Los pliegos debern ser adquiridos por el eventual licitante, esto de acuerdo a la Ley.
Parte de la doctrina entiende que al empresario slo le cabe adherirse a los mismos.
Esa circunstancia depender, en todo caso, del poder econmico, financiero, poltico y, aun, de
prestigio del licitante, y del organismo o Estado que acte como contraparte. No es lo mismo
negociar con una empresa multinacional o de primer nivel que, hacerlo, con una pequea
empresa nacional, en este mundo globalizado, donde observamos el fin de la soberana de los
Estados, o la diferenciacin del concepto econmico y poltico que lleva al fin de la soberana,
en su concepto clsico .c. Importancia: La importancia de los pliegos surge de su doble funcin:
- Antes del perfeccionamiento del contrato establecen qu condiciones deben reunir las
ofertas de los particulares, las caractersticas del objeto y el trmite que se seguir en el
procedimiento de que se trata.- Perfeccionado el contrato forman parte de ste.
d. Clasificaciones:
- Pliegos Generales: son los que se aplican a todos los contratos de la misma categora,
son pliegos nicos de bases y condiciones generales.
- Pliegos de Condiciones Particulares:
El pliego de condiciones generales ser
complementado con uno de condiciones particulares, formulado por el organismo licitante para
77
cada licitacin y, deber contener, como mnimo, lo que el organismo licitante exija para cada
caso en particular .
En la confeccin de los pliegos debe considerarse, especialmente, establecer
especificaciones o clusulas que solo puedan cumplirse por una persona o entidad. En ese
caso se debe anular el trmite, e iniciar el procedimiento disciplinario que corresponda al
supuesto de hecho de que se trate.
e) Publicidad de los Pliegos: Una vez aprobados corresponde la publicacin de los
pliegos y, efectuada est, se abre a su respecto la eventual etapa recursiva y jurisdiccional.
7.1) Etapa Esencial: Es esencial porque en esta fase del procedimiento nacer la voluntad
contractual y excede el mbito interno de la Administracin. En ella se generan
relaciones bilaterales, en tanto los particulares interesados en contratar, presentarn
sus ofertas.
a) El Llamado a Licitacin Pblica: Es una publicacin de la invitacin a formular
ofertas, en el supuesto de las licitaciones y remates, en el Diario Oficial y en otro de circulacin
nacional, sin perjuicio de emplear otros medios eficientes a tales efectos.
Si fuese conveniente la presentacin de oferentes radicados en el exterior, se difundir la
intencin de contratar por intermedio de los representantes diplomticos del pas o por avisos
cursados a las representaciones extranjeras acreditadas en la Repblica.
La publicacin debe efectuarse con un plazo no menor de quince das de anticipacin a
la apertura de ofertas o con no menos de treinta das cuando se estime conveniente que
participen oferentes radicados en el exterior. Estos plazos pueden reducirse a cinco o diez das,
respectivamente, si la urgencia o inters lo determina el ordenador competente.
b) La Presentacin de Ofertas: Conocida la intencin de la Administracin, el oferente
confeccionar su propuesta debiendo cumplir las condiciones esenciales establecidas
previamente en los pliegos, pudiendo agregar cualquier otra informacin complementaria.
Las ofertas que contengan apartamientos sustanciales, de acuerdo a lo que surge de los
pliegos, no podrn ser consideradas. Las mismas deben ajustarse, razonablemente, a la
descripcin del objeto requerido de acuerdo a la complejidad tcnica del mismo.
78
Se pueden presentar personalmente en sobre amarillo, sellado y firmado, sern recibidas

hasta la hora dispuesta para la apertura del acto. Aunque la admisin inicial de la propuesta no
constituye obstculo para su posterior rechazo, si se constataran, luego, defectos que violen
requisitos sustanciales contenidos en los pliegos.
Se destaca que el inicial o posterior rechazo constituyen actos administrativos
impugnables en va administrativa y jurisdiccional.
c) Apertura de las Ofertas y Anlisis Formal: En el da y hora sealadas,
oportunamente, se procede a la apertura de las ofertas que se hacen pblicas, con la seguridad
y transparencia que a todo el procedimiento informan, de acuerdo a los principios ya
analizados.
Abierto el acto no puede introducirse modificacin alguna a las propuestas pero, los
particulares, pueden hacer aclaraciones o las salvedades que estimen oportunas.
No se puede rechazar la presentacin de ninguna propuesta, sin perjuicio de su
invalidacin posterior.
Se controla si las ofertas contienen defectos o carencias formales, si se ha adjuntado la
documentacin exigida, as como la garanta de mantenimiento de la oferta, cuando
correspondiere. El acto se documenta en acta firmada por los funcionarios actuantes y los
oferentes que lo deseen.
Se destaca que el rechazo de una propuesta debe documentarse, necesariamente, por
escrito . Analizadas formalmente las propuestas se puede otorgar a los proponentes un plazo
de dos das para salvar carencias formales o errores evidentes o de escasa importancia. El
mismo plazo podr otorgarse para completar la garanta de mantenimiento de oferta si la
diferencia no fuera significativa y hubo error en su cuantificacin.
El plazo podr ser negado por el organismo licitante cuando se produzcan errores
habituales en un oferente determinado o cuando exista presuncin de alguna maniobra para
obtener una ventaja indebida.
Todos estos actos pueden ser recurridos.
79
Siempre se debe evitar que el plazo otorgado atente materialmente y viole el principio de
igualdad de oferentes.
e) Criterios de Seleccin de la Oferta ms Ventajosa: Los criterios de seleccin
surgen de elementos cualitativos y cuantitativos.
Son cualitativos aqullos que refieren a elementos subjetivos de la propuesta, como
antecedentes del licitante, calidad, experiencia, prestacin de mejor asistencia tcnica.
Son elementos cuantitativos los que refieren a elementos objetivos de la propuesta y que
se pueden medir como el precio, volumen, peso.
De dichos elementos surgen los siguientes criterios de seleccin: precio, financiamiento,
plazo de ejecucin, asistencia tcnica, experiencia, respecto al tipo contractual o, respecto a un
objeto similar, antecedentes del licitante.
Por lo expuesto, el precio es slo un criterio de seleccin. Por ello, en la seleccin de la
oferta ms ventajosa, ocupar un item que podr ceder ante los dems criterios . Por ejemplo,
en el caso de la adjudicacin de un sistema de alarmas que permitiera prescindir de la
contratacin de la empresa de vigilancia: al precio de la oferta con mayor plazo de entrega
habra que sumarle, el costo de mantener contratada a la empresa de vigilancia durante los
das de diferencia de plazos de entrega.
f) Adjudicacin: Es el acto principal precontractual y separable que finaliza la etapa
esencial.
Lo dicta unilateralmente la Administracin y establece cul es la propuesta ms
ventajosa, produciendo el compromiso del gasto.

La Administracin puede rechazar todas las ofertas o declarar desierto el procedimiento
porque la licitacin no es un procedimiento instruido para proteger, primariamente, los intereses
del licitante sino, para proteger el inters pblico.
1) Efectos: El acto de adjudicacin produce los siguientes efectos:
a) Genera, de principio, el derecho subjetivo del adjudicatario, para contratar con el
organismo licitante, de acuerdo a lo dispuesto por los pliegos de condiciones.
b) La Administracin debe celebrar, necesariamente, el contrato con el adjudicatario. Por
lo expuesto, se excluyen a los dems oferentes.
80
c) En tercer lugar las partes quedan vinculadas por lo dispuesto en los pliegos y, el
licitante, por lo oportunamente ofertado.
d) El adjudicatario deber garantizar, oportunamente, el cumplimiento del contrato.
e) Produce la eventual responsabilidad de las partes en caso de desistimiento del
contrato.
f) Se genera el derecho de los restantes oferentes de retirar los documentos presentados
y la garanta de mantenimiento de la oferta.
2) Vicios: Los oferentes tienen el derecho de que la Administracin cumpla estrictamente
con las normas que reglan la licitacin, especialmente, los pliegos de condiciones. Cualquier
incumplimiento de esas disposiciones podr ocasionar responsabilidad.
Los vicios pueden producirse en los elementos que integran el acto de adjudicacin,
especialmente, en: la competencia, objeto, forma, voluntad y en la persona del adjudicatario.
Consecuencias de la falta de Licitacin Pblica:
Cuando el procedimiento de licitacin corresponde, y el mismo no se ha desarrollado, el
contrato administrativo adolece de un vicio que produce la nulidad absoluta.
La licitacin es una formalidad esencial en la contratacin administrativa, establecida por
razones de inters pblico. De ah que su omisin invalida radicalmente el contrato, produzca
nulidad absoluta, pudiendo ser invocada por todos, la Administracin, el particular contratante y
los terceros interesados.
1) Las Prerrogativas de la Administracin: Como hemos manifestado oportunamente,
la Administracin, que acta en beneficio del inters general, puede tener determinadas
prerrogativas exorbitantes del Derecho Comn, que deben surgir de texto expreso.
La doctrina entiende que es imposible establecer todas las reglas generales en la materia
y, por ello, se hace necesario el estudio de cada contrato en particular.
Ello se debe a que existen contratos regidos por el derecho pblico y otros a los que se
les aplica en mayor o menor medida esta rama del derecho.
La forma de entender las prerrogativas de la Administracin ha evolucionado pudiendo
encontrar, entonces, una tesis tradicional y una contempornea
81
2) Los Derechos del Licitante: El licitante tiene derecho al cobro de las obligaciones
contractuales, las que surgirn del tipo de contrato de que se trate, y de cada contrato en
particular.
3) Extincin de los Contratos Administrativos: La manera no patolgica de extincin
de los contratos es el cumplimiento y recepcin del objeto. Esta estar impregnada de las
particularidades que se deriven del contrato de que se trate. As, por ejemplo, puede existir una
recepcin provisional y otra definitiva.
4) Formas Extraordinarias de Extincin:
a) Ilegitimidad del Contrato: Observada una ilegitimidad, sta puede afectar su validez.
Para que ello se produzca es necesario que el vicio sea de una magnitud razonable.
Si existe un conflicto de intereses la extincin deber decretarse por el Poder Judicial.
b) Por fallecimiento del Particular Co-contratante: Sin perjuicio de que la hiptesis es
de difcil aplicacin porque, generalmente, se contrata con empresas privadas por la necesidad
del capital que se requiere para la ejecucin del contrato- ste es intuito personae, es decir
personalsimo y, la muerte del particular extingue el contrato.
c) Por Supresin de la Administracin Contratante: Corresponde distinguir diferentes
casos, porque la desaparicin de la persona o de su competencia puede darse con
continuacin del servicio a cargo de otra persona estatal, o con supresin del servicio
materialmente, se suprime y no se presta ms , o porque aunque se siga prestando ya no es
administrativo porque se ha privatizado .
d) Incumplimiento: Producido el incumplimiento grave de las partes procede la presente
causa de extincin.
En ese sentido debe tenerse presente que los pliegos de condiciones generales
contendrn, los efectos de la falta de cumplimiento del contrato.
Los pliegos no pueden establecer la imposibilidad de ocurrir al Poder Judicial, si existe un
conflicto intersubjetivo de intereses. El incumplimiento podr revertir a aquella causal.
e) Por Rescisin Unilateral de la Administracin: La doctrina tradicional sostiene que
los contratos administrativos pueden extinguirse, de principio, por rescisin unilateral de la
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Administracin. Es lo que la doctrina denomina rescisin unilateral por motivos de mrito o

conveniencia.
Sin embargo, la doctrina contempornea, entiende que slo procede, dentro de sus
lmites, si la ley la permite.
f) Por Rescisin Jurisdiccional: Producido un conflicto de intereses entre las partes
contratantes, compete al Poder Judicial dilucidarlo.
g) Fuerza Mayor: Opera cuando la misma sea absoluta o relativa pero,
en ambos casos, debe ser definitiva
Del Contrato de Obras: Se entiende por contrato de obras el celebrado entre la
Administracin y un empresario cuyo objeto sea:
a) La construccin de bienes que tengan naturaleza inmueble, tales como carreteras,
ferrocarriles, puertos, canales, presas, edificios, fortificaciones, aeropuertos, bases navales,
defensa del litoral y sealizacin martima, monumentos, instalaciones varias, as como
cualquier otra anloga de ingeniera civil.
b) La realizacin de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o del
subsuelo, como dragados, sondeos, prospecciones, inyecciones, correccin del impacto
medioambiental, regeneracin de playas, actuaciones urbansticas u otros anlogos.
c) La reforma, reparacin, conservacin o demolicin de los definidos en las letras
anteriores.
Proyecto de Obras: La adjudicacin de un contrato de obras requerir la previa
elaboracin, supervisin, en su caso, aprobacin y replanteo del correspondiente proyecto, que
definir con precisin el objeto del contrato. En el supuesto de adjudicacin conjunta de proyecto
y obra, la ejecucin de sta quedar condicionada a la supervisin, aprobacin y replanteo del
proyecto por la Administracin.
Clasificacin de las Obras: A los efectos de elaboracin de los proyectos se clasificarn
las obras, segn su objeto y naturaleza, en los grupos siguientes:
a) Obras de primer establecimiento, reforma o gran reparacin.
b) Obras de reparacin simple.
83
c) Obras de conservacin y mantenimiento.

d) Obras de demolicin.
Son obras de primer establecimiento las que dan lugar a la creacin de un bien inmueble.
Se consideran como obras de reparacin las necesarias para enmendar un menoscabo
producido en un bien inmueble por causas fortuitas o accidentales. Cuando afecten
fundamentalmente a la estructura resistente tendrn la calificacin de gran reparacin y, en
caso contrario, de reparacin simple.
Si el menoscabo se produce en el tiempo por el natural uso del bien, las obras
necesarias para su enmienda tendrn el carcter de conservacin. Las obras de mantenimiento
tendrn el mismo carcter que las de conservacin.
Son obras de demolicin las que tengan por objeto el derribo o la destruccin de un bien
inmueble.
Instrucciones Tcnicas: Los proyectos debern sujetarse a las instrucciones tcnicas
que sean de obligado cumplimiento para las respectivas Administraciones pblicas.
Replanteo del Proyecto:
Aprobado el proyecto, y previamente a la tramitacin del
expediente de contratacin de la obra, se proceder a efectuar el replanteo del mismo, el cual

consistir en comprobar la realidad geomtrica de la misma y la disponibilidad de los terrenos
precisos para su normal ejecucin, que ser requisito indispensable para la adjudicacin en
todos los procedimientos. Asimismo, se debern comprobar cuantos supuestos figuren en el
proyecto elaborado y sean bsicos para el contrato a celebrar.
En la tramitacin de los expedientes de contratacin referentes a obras de
infraestructuras hidrulicas, de transporte y de carreteras, se dispensar del requisito previo de
disponibilidad de los terrenos, si bien la ocupacin efectiva de aqullos deber ir precedida de
la formalizacin del acta de ocupacin.
En los casos de cesin de terrenos o locales por Entidades pblicas, ser suficiente para
acreditar la disponibilidad de los terrenos la aportacin de los acuerdos de cesin y aceptacin
por los rganos competentes.
84
Una vez realizado el replanteo se incorporar el proyecto al expediente de contratacin.

Contrato De Concesin de Obras Publicas: Se considera como contrato de concesin
de obras pblicas aquel en el que, la contraprestacin a favor del adjudicatario consista en el
derecho a explotar la obra o en dicho derecho acompaado del de percibir un precio.
El contrato de concesin de obras pblicas queda sujeto a las normas de publicidad de
los contratos de obras. En cuanto a capacidad, solvencia y prohibiciones de contratar de los
empresarios, los que concurran, individualmente o conjuntamente con otros, a la licitacin de
una concesin de obra pblica podrn hacerlo con el compromiso de constituir una sociedad,
que ser la titular de la concesin, en el plazo y con los requisitos y condiciones que establezca
el pliego de clusulas administrativas particulares.
Ejecucin del Contrato del Contrato de Obras: La ejecucin del contrato de obras
comenzar con el acta de comprobacin del replanteo. A tales efectos, dentro del plazo que se
consigne en el contrato, que no podr ser superior a un mes desde la fecha de su formalizacin,
salvo casos excepcionales justificados, el servicio de la Administracin encargada de las obras
proceder, en presencia del contratista, a efectuar la comprobacin del replanteo hecho
previamente a la licitacin, extendindose acta del resultado, que ser firmada por ambas
partes interesadas, remitindose un ejemplar de la misma al rgano que celebr el contrato.
Ejecucin de las Obras y Responsabilidad del Contratista: Las obras se ejecutarn
con estricta sujecin a las estipulaciones contenidas en el pliego de clusulas administrativas
particulares y al proyecto que sirve de base al contrato y conforme a las instrucciones que en
interpretacin tcnica de ste diere al contratista el director facultativo de las obras. Cuando
dichas instrucciones fueren de carcter verbal, debern ser ratificadas por escrito en el ms
breve plazo posible, para que sean vinculantes para las partes. Durante el desarrollo de las
obras y hasta que se cumpla el plazo de garanta, el contratista es responsable de los defectos
que en la construccin puedan advertirse.
Fuerza Mayor: En casos de fuerza Mayor y siempre que no exista actuacin imprudente
por parte del contratista, ste tendr derecho a una indemnizacin por los daos y perjuicios
que se le hubieren producido. Se consideran casos de fuerza Mayor los siguientes: a) Los
incendios causados por la electricidad atmosfrica. b) Los fenmenos naturales de efectos
catastrficos, como maremotos, terremotos, erupciones volcnicas, movimientos del terreno,
85
temporales martimos, inundaciones u otros semejantes. c) Los destrozos ocasionados

violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o alteraciones graves del orden pblico.
Responsabilidad por Vicios Ocultos: Si la obra se arruina con posterioridad a la

expiracin del plazo de garanta por vicios ocultos de la construccin, debido a incumplimiento
del contrato por parte del contratista, responder ste de los daos y perjuicio.
Resolucin del Contrato de Obras: Son causas de resolucin del contrato de obras: a)
La demora en la comprobacin del replanteo. b) La suspensin de la iniciacin de las obras por
parte de la Administracin. c) El desistimiento o la suspensin de las obras por parte de la
Administracin. d) Los errores materiales que pueda contener el proyecto o presupuesto
elaborado por la Administracin que afecten al presupuesto de la obra. e) Las modificaciones en
el contrato, aunque fueran sucesivas, que impliquen, aislada o conjuntamente, alteraciones del
precio del contrato, en cuanta superior del precio primitivo del contrato.
Alteracin Sustancial y Suspensin de la Iniciacin de la Obra: Se considerar

alteracin sustancial, entre otras, la modificacin de los fines y caractersticas bsicas del
proyecto inicial, as como la sustitucin de unidades que afecten el precio primitivo del contrato,
con exclusin del Impuesto sobre el Valor Aadido.
En la suspensin de la iniciacin de las obras por parte de la Administracin, cuando
sta dejare transcurrir seis meses, a contar de la misma, sin dictar acuerdo sobre dicha
situacin y notificarlo al contratista, ste tendr derecho a la resolucin del contrato.
Efectos de la Resolucin: La resolucin del contrato dar lugar a la comprobacin,
medicin y liquidacin de las obras realizadas con arreglo al proyecto, fijando los saldos
pertinentes a favor o en contra del contratista.
De la Ejecucin de las Obras por la propia Administracin: La ejecucin de obras
por la Administracin podr verificarse por los propios servicios de la misma a travs de sus
medios personales o reales o con la colaboracin de empresarios particulares.
86
Contrato de Gestin de Servicios Pblicos: La Administracin podr gestionar

indirectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia, siempre que tengan un
contenido econmico que los haga susceptibles de explotacin por empresarios particulares. En
ningn caso podrn prestarse por gestin indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la
autoridad inherente a los poderes pblicos.
Antes de proceder a la contratacin de un servicio pblico, deber haberse determinado
su rgimen jurdico bsico que atribuya las competencias administrativas, que determine el
alcance de las prestaciones en favor de los administrados y que declare expresamente que la
actividad de que se trata queda asumida por la Administracin respectiva como propia de la
misma.
En todo caso, la Administracin conservar los poderes de polica necesarios para
asegurar la buena marcha de los servicios de que se trate.
El contrato expresar con claridad el mbito de la gestin, tanto en el orden funcional
como en el territorial.
Modalidades de la Contratacin: La contratacin de la gestin de los servicios pblicos
adoptar cualquiera de las siguientes modalidades: a) Concesin, por la que el empresario
gestionar el servicio a su propio riesgo. b) La Explosin del servicio en la proporcin que se
establezca en el contrato. c) Acuerdo con persona natural o jurdica que venga realizando
prestaciones anlogas a las que constituyen el servicio pblico de que se trate. d) Sociedad de
economa mixta en la que la Administracin participe, por s o por medio de una entidad pblica,
en concurrencia con personas naturales o jurdicas.
Duracin: El contrato de gestin de servicios pblicos no podr tener carcter perpetuo
o indefinido, fijndose necesariamente en el pliego de clusulas administrativas particulares su
duracin y prrrogas.
Ejecucin del Contrato: El contratista est obligado a organizar y prestar el servicio con
estricta sujecin a las caractersticas establecidas en el contrato y dentro de los plazos
sealados en el mismo, y, en su caso, a la ejecucin de las obras conforme al proyecto
aprobado por el rgano de contratacin.
87
Obligaciones Generales: El contratista estar sujeto al cumplimiento de las siguientes

obligaciones, con carcter general: a) Prestar el servicio con la continuidad convenida y
garantizar a los particulares el derecho a utilizarlo en las condiciones que hayan sido
establecidas y mediante el abono, en su caso, de la contraprestacin econmica comprendida
en las tarifas aprobadas. b) Cuidar del buen orden del servicio, pudiendo dictar las oportunas
instrucciones. c) Indemnizar los daos que se causen a terceros como consecuencia de las
operaciones que requiera el desarrollo del servicio.
Prestaciones Econmicas: El contratista tiene derecho a las contraprestaciones
econmicas previstas en el contrato y a la revisin de las mismas, en su caso, en los trminos
que el propio contrato establezca.
Modificacin y sus Efectos: La Administracin podr modificar, por razones de inters
pblico, las caractersticas del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los
usuarios.
Cuando las modificaciones afecten al rgimen financiero del contrato, la Administracin
deber compensar al contratista de manera que se mantenga el equilibrio de los supuestos
econmicos que fueron considerados como bsicos en la adjudicacin del contrato.
En el caso de que los acuerdos que dicte la Administracin respecto al desarrollo del
servicio carezcan de trascendencia econmica, el contratista no tendr derecho a
indemnizacin por razn de los mismos.
Reversin: Cuando finalice el plazo contractual, el servicio revertir a la Administracin,
debiendo el contratista entregar las obras e instalaciones a que est obligado con arreglo al
contrato y en el estado de conservacin y funcionamiento adecuados.
Durante un perodo prudencial anterior a la reversin, que deber fijarse en el pliego, el
rgano competente de la Administracin adoptar las disposiciones encaminadas a que la
entrega de los bienes se verifique en las condiciones convenidas.
Incumplimiento del Contratista: Si del incumplimiento por parte del contratista se
derivase perturbacin grave y no reparable por otros medios en el servicio pblico y la
Administracin no decidiese la resolucin del contrato, podr acordar la intervencin del mismo
88
hasta que aqulla desaparezca. En todo caso, el contratista deber abonar a la Administracin
los daos y perjuicios que efectivamente le haya irrogado.
Causas de Resolucin: Son causas de resolucin del contrato de gestin de servicios
pblicos: a) La demora por parte de la Administracin en la entrega al contratista de la
contraprestacin o de los medios auxiliares a que se oblig segn el contrato. b) El rescate del
servicio por la Administracin. c) La supresin del servicio por razones de inters pblico. d) La
imposibilidad de la explotacin del servicio como consecuencia de acuerdos adoptados por la
Administracin con posterioridad al contrato.
Aplicacin de las Causas de Resolucin: Cuando la causa de resolucin sea la
muerte o incapacidad sobrevenida del contratista, la Administracin podr acordar la
continuacin del contrato con sus herederos o sucesores, salvo disposicin expresa en
contrario de la legislacin especfica del servicio.
Por razones de inters pblico, la Administracin podr acordar el rescate del servicio
para gestionarlo directamente.
Efectos de la Resolucin: En los supuestos de resolucin, la Administracin abonar,
en todo caso, al contratista el precio de las obras e instalaciones que, ejecutadas por ste,
hayan de pasar a propiedad de aqulla, teniendo en cuenta su estado y el tiempo que restare
para la reversin.
La Subcontratacin: En el contrato de gestin de servicios pblicos, la subcontratacin
slo podr recaer sobre prestaciones accesorias.
Contrato de Suministro: El contrato de suministro tiene por objeto la compra, el
arrendamiento financiero, el arrendamiento, con o sin opcin de compra, o la adquisicin de
productos o bienes muebles, salvo los relativos a propiedades incorporales y valores
negociables, que se regirn por la legislacin patrimonial de las Administraciones Pblicas
aplicable a cada caso.
Contratos considerados como de Suministro: a) Aqullos en los que el empresario se
obligue a entregar una pluralidad de bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la
cuanta total se defina con exactitud al tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas
las entregas a las necesidades de la Administracin. b) La adquisicin y el arrendamiento de
89
equipos y sistemas para el tratamiento de la informacin, sus dispositivos y programas y la

cesin del derecho de uso de estos ltimos, as como de equipos y sistemas de
telecomunicaciones. c) Los de fabricacin, por los que la cosa o cosas que hayan de ser
entregadas por el empresario deban ser elaboradas con arreglo a caractersticas peculiares
fijadas previamente por la Administracin, aun cuando sta se obligue a aportar, total o
parcialmente, los materiales precisos.
No obstante lo expresado en el apartado anterior, la adquisicin de programas de
ordenador a medida se considerar contrato de servicios.
Por otra parte, tambin tendr la consideracin de suministro el mantenimiento de
equipos y sistemas para el tratamiento de la informacin, sus dispositivos y programas cuando
se contrate conjuntamente con la adquisicin o el arrendamiento.
Ejecucin del Contrato de Suministro: 1. El contratista estar obligado a entregar los

bienes objeto de suministro en el tiempo y lugar fijados en el contrato y de conformidad con las
prescripciones tcnicas y clusulas administrativas. La mora del contratista no precisar de
previa intimacin por parte de la Administracin. 2. Cualquiera que sea el tipo de suministro, el
adjudicatario no tendr derecho a indemnizacin por causa de prdidas, averas o perjuicios
ocasionados en los bienes antes de su entrega a la Administracin, salvo que sta hubiere
incurrido en mora al recibirlos. 3. Cuando el acto formal de la recepcin de los bienes, de
acuerdo con las condiciones del pliego, sea posterior a su entrega, la Administracin ser
responsable de la custodia de los mismos durante el tiempo que medie entre una y otra.
Pago del Precio: El adjudicatario tendr derecho al abono del precio de los suministros
efectivamente entregados y formalmente recibidos por la Administracin con arreglo a las
condiciones establecidas en el contrato.
Modificacin del Contrato de Suministro:
Cuando como consecuencia de las
modificaciones del contrato de suministro se produzcan aumento, reduccin o supresin de las

unidades de bienes que integran el suministro o la sustitucin de unos bienes por otros, siempre
que los mismos estn comprendidos en el contrato, estas modificaciones sern obligatorias
90
para el contratista, sin que tenga derecho alguno en caso de supresin o reduccin de unidades
o clases de bienes a reclamar indemnizacin por dichas causas.
Extincin del Contrato de Suministro: 1. Salvo pacto en contrario, los gastos de la
entrega y transporte de los bienes objeto del suministro al lugar convenido sern de cuenta del
contratista.
Si los bienes no se hallan en estado de ser recibidos se har constar as en el acta de
recepcin y se darn las instrucciones precisas al contratista para que subsane los defectos
observados o proceda a un nuevo suministro de conformidad con lo pactado.
Vicios o Defectos durante el Plazo de Garanta: Si durante el plazo de garanta se
acreditase la existencia de vicios o defectos en los bienes suministrados tendr derecho la
Administracin a reclamar del contratista la reposicin de los que resulten inadecuados o la
reparacin de los mismos si fuese suficiente.
Durante este plazo de garanta tendr derecho el contratista a conocer y ser odo sobre
la aplicacin de los bienes suministrados.
Si el rgano de contratacin estimase, durante el plazo de garanta, que los bienes
suministrados no son aptos para el fin pretendido, como consecuencia de los vicios o defectos
observados en ellos e imputables al contratista y exista la presuncin de que la reposicin o
reparacin de dichos bienes no sern bastantes para lograr aquel fin, podr, antes de expirar
dicho plazo, rechazar los bienes dejndolos de cuenta del contratista y quedando exento de la
obligacin de pago o teniendo derecho, en su caso, a la recuperacin del precio satisfecho.
Terminado el plazo de garanta sin que la Administracin haya formalizado alguno de los
reparos anteriores el contratista quedar exento de responsabilidad por razn de los bienes
suministrados.
Resolucin del Contrato de Suministro: Son causas de resolucin del contrato de
suministro, las siguientes: a) La suspensin, por causa imputable a la Administracin, de la
iniciacin del suministro por plazo superior a seis meses a partir de la fecha sealada en el
contrato para la entrega, salvo que en el pliego se seale otro menor. b) El desistimiento o la
suspensin del suministro por un plazo superior al ao acordada por la Administracin, salvo
que en el pliego se seale otro menor. c) Las modificaciones en el contrato, aunque fueran
91
sucesivas, que impliquen, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del contrato en
cuanta superior, en ms o en menos, al 20% del precio primitivo del contrato, con exclusin del
Impuesto sobre el Valor Aadido, o representen una alteracin sustancial de la prestacin
inicial.
Efectos de la Resolucin: La resolucin del contrato dar lugar a la recproca
devolucin de los bienes y del importe de los pagos realizados si fuere conveniente para la
administracin.
Contratos de Consultora y Asistencia y de los de Servicios: Son contratos de

consultora y asistencia aquellos que tengan por objeto: a) Estudiar y elaborar informes,
estudios, planes, anteproyectos, proyectos de carcter tcnico, organizativo, econmico o
social, as como la direccin, supervisin y control de la ejecucin y mantenimiento de obras,
instalaciones y de la implantacin de sistemas organizativos.
b) Llevar a cabo, en colaboracin con la Administracin y bajo su supervisin, las
siguientes prestaciones: 1. Investigacin y estudios para la realizacin de cualquier trabajo
tcnico. 2. Asesoramiento para la gestin de bienes pblicos y organizacin de servicios del
mismo carcter. 3. Estudio y asistencia en la redaccin de proyectos, anteproyectos,
modificacin de unos y otros, direccin, supervisin y control de la ejecucin y mantenimiento
de obras e instalaciones y de la implantacin de sistemas organizativos. 4. Cualesquiera otras
prestaciones directa o indirectamente relacionadas con las anteriores y en las que tambin
predominen las de carcter intelectual, en particular los contratos que la Administracin celebre
con profesionales, en funcin de su titulacin acadmica, as como los contratos para el
desarrollo de actividades de formacin del personal de las Administraciones pblicas.
Son contratos de servicios aquellos en los que la realizacin de su objeto sea:
a) De carcter tcnico, econmico, industrial, comercial o cualquier otro de naturaleza
anloga, siempre que no se encuentren comprendidos en los contratos de consultora y
asistencia que prev el Derecho Administrativo.
b) Complementario para el funcionamiento de la Administracin.
92
c) De mantenimiento, conservacin, limpieza y reparacin de bienes, equipos e

instalaciones.
d) Los programas de ordenador desarrollados a medida para la Administracin, que
sern de libre utilizacin por la misma.
e) La realizacin de encuestas, tomas de datos y otros servicios anlogos. No podrn
celebrarse contratos de servicios con empresas de trabajo temporal.
f) y slo cuando se precise la puesta a disposicin de la Administracin de personal con
carcter eventual.
Requisitos de Capacidad y Compatibilidad: En estos contratos, adems de las
condiciones generales exigidas por Ley, las empresas adjudicatarias debern ser personas
fsicas o jurdicas cuya finalidad o actividad tenga relacin directa con el objeto del contrato,
segn resulte de sus respectivos estatutos o reglas fundacionales y se acredite debidamente y
disponer de una organizacin con elementos personales y materiales suficientes para la debida
ejecucin del contrato.
Los contratos de consultora y asistencia que tengan por objeto la vigilancia, supervisin,
control y direccin de la ejecucin de obras e instalaciones, salvo que los pliegos dispongan
expresa y justificadamente lo contrario, no podrn adjudicarse a las mismas empresas
adjudicatarias de los correspondientes contratos de obras ni a las empresas a stas vinculada.
Categoras de los Contratos: Los contratos se agrupan en las siguientes categoras: 1.

Mantenimiento y reparacin. 2. Transporte por va terrestre, excluido el transporte por ferrocarril
e incluidos los furgones blindados y mensajera, excepto el transporte por correo. 3. Transporte
areo de pasajeros y carga, excepto transporte por correo. 4. Transporte de correo por va
terrestre y area, excepto transporte por ferrocarril. 5. Telecomunicacin. 6. Servicios
financieros: a) Servicios de seguros. b) Servicios bancarios y de inversiones. 7. Informtica y
servicios conexos. 8. Investigacin y desarrollo. 9. Contabilidad, auditora y tenedura de libros.
10. Investigacin de estudios y encuestas de opinin pblica. 11. Consultora de direccin y
conexos, excepto arbitraje y conciliacin. 12. Arquitectura, ingeniera, planificacin urbana y
arquitectura paisajstica. Consultora en ciencia y tecnologa. Ensayos y anlisis tcnicos. 13.
93
Publicidad. 14. Limpieza de edificios y administracin de bienes inmuebles. 15. Edicin e

imprenta. 16. Alcantarillado y eliminacin de desperdicios. Saneamiento y similares. 17.
Hostelera y restaurante. 18. Transporte por ferrocarril. 19. Transporte fluvial y martimo. 20.
Transporte complementario y auxiliar. 21. Servicios jurdicos. 22. Colocacin y seleccin de
personal. 23. Investigacin y seguridad, excepto furgones blindados. 24. Educacin y formacin
profesional. 25. Sociales y de salud. 26. Esparcimiento, culturales y deportivos. 27. Otros.
Ejecucin y Responsabilidad del Contratista:
1) El contrato se ejecutar con sujecin a las clusulas del mismo y de acuerdo con las
instrucciones que para su interpretacin diere al contratista la Administracin.
2) El contratista ser responsable de la calidad tcnica de los trabajos que desarrolle y
de las prestaciones y servicios realizados, as como de las consecuencias que se deduzcan
para la Administracin o para terceros de las omisiones, errores, mtodos inadecuados o
conclusiones incorrectas en la ejecucin del contrato.
Modificacin de estos Contratos: Cuando como consecuencia de las modificaciones
del contrato de servicios de mantenimiento se produzcan aumento, reduccin o supresin de
equipos a mantener o la sustitucin de unos equipos por otros, siempre que los mismos estn
contenidos en el contrato, estas modificaciones sern obligatorias para el contratista, sin que
tenga derecho alguno en caso de supresin o reduccin de unidades o clases de equipos a
reclamar indemnizacin por dichas causas, y de la resolucin de estos contratos
Cumplimiento de los Contratos:
1) El rgano de contratacin determinar si la prestacin realizada por el contratista se
ajusta a las prescripciones establecidas para su ejecucin y cumplimiento, requiriendo, en su
caso, la realizacin de las prestaciones contratadas y la subsanacin de los defectos
observados con ocasin de su recepcin. Si los trabajos efectuados no se adecuan a la
prestacin contratada, como consecuencia de vicios o defectos imputables al contratista, podr
rechazar la misma quedando exento de la obligacin de pago o teniendo derecho, en su caso, a
la recuperacin del precio satisfecho.
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2) Si durante el plazo de garanta se acreditase la existencia de vicios o defectos en los

trabajos efectuados, el rgano de contratacin tendr derecho a reclamar al contratista la
subsanacin de los mismos.
3) Terminado el plazo de garanta sin que la Administracin haya formalizado alguno de
los reparos o la denuncia a que se refieren los apartados anteriores, el contratista quedar
exento de responsabilidad por razn de la prestacin efectuada. El contratista tendr derecho a
conocer y ser odo sobre las observaciones que se formulen en relacin con el cumplimiento de
la prestacin contratada.
Causas de Resolucin: Son causas de resolucin de los contratos de consultora y

asistencia y de los de servicios, las siguientes:
a) La suspensin por causa imputable a la Administracin de la iniciacin del contrato en
una fecha distinta de la sealada en el mismo para su comienzo, salvo que en el pliego se
seale otro en su defecto.
b) El desistimiento o la suspensin del contrato injustificadamente.
c) Las modificaciones en el contrato, que impliquen, alteraciones del precio del contrato
o representen una alteracin sustancial del mismo.
d) Los contratos complementarios, quedarn resueltos, en todo caso, cuando se
resuelva el contrato principal.
Efectos de la Resolucin:
1. La resolucin del contrato dar derecho al contratista, a percibir el precio de los
estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con
arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administracin.
2. En el supuesto de suspensin de la iniciacin del contrato slo tendr derecho a
percibir una indemnizacin de acuerdo a los trminos de Ley.
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Lectura Complementaria
Justicia Administrativa
Las autoridades estn obligadas a hacer solamente lo que la ley les ordena, es decir,
deben cumplir con las facultades que sta expresamente les confiere, esto de acuerdo a un
Principio Constitucional de vieja raigambre.
La administracin pblica por su parte cumple con este cometido cuando dicta y ejecuta
actos aplicando en correcta forma la norma y cumpliendo con eficacia su actividad, sus deberes
y fines.
El actual derecho administrativo, al referirse al tema de la de la justicia administrativa,
extiende su mbito ms all de aquel que los autores denominan "el contencioso administrativo"
y a la que se redujo durante ms de medio siglo de nuestra formacin jurgena.
Los recursos administrativos, tambin complementan el otrora panorama, brindndole a
los Operadores de sta Rama del Derecho, los frenos y contrapesos, que complementan la
ecuacin en el entorno administrativo, como resultado el concepto de contenciosoadministrativo, que en su momento oportuno ser estudiado.
Los recursos son pues, una forma especial de impugnacin de los actos administrativos
que provocan una controversia que resuelve finalmente una de las partes: la administracin
pblica, que dan pie a la resolucin de contiendas.
En nuestra legislacin istmea hay una amplsima gama de recursos y su regulacin no
obedece a patrones; cada uno recibe de nuestras leyes tratamiento, desarrollo y hasta nombre
distinto, a pesar de que en el fondo son parecidos, que dependiendo de la accin impetrada,
ser el procedimiento a seguir.
Aunque su denominacin vare, bsicamente pueden clasificarse en dos grupos; el
recurso jerrquico, del cual conoce la autoridad superior a la responsable y el de revocacin,
del cual conoce la misma autoridad que dict el acto.
Justicia Administrativa:
96
El principio de legalidad recogido de la Constitucin ordena que la actividad de la

administracin pblica se produzca conforma a la ley. Con el fin de mantener los actos de
juridicidad de aquella, el derecho prev diversos mecanismos de fiscalizacin que constituyen el
rgimen legal de la justicia administrativa, como en cualquiera de las complejas dimensiones
del derecho universal.
El estudio, tratamiento y rgimen positivo de la justicia administrativa es un tema
controvertido en el Derecho Administrativo, por las complejidades que presenta cada situacin
planteada en el mismo, un tanto por ser el propio Estado parte de la contienda y un particular.
El actual Derecho Administrativo, al referirse al tema de la justicia administrativa,
extiende su mbito ms all de aquel que los autores denominan "el contencioso administrativo"
y a la que se redujo durante ms de medio siglo de nuestra enseanza.
El trmino Justicia Administrativa comprende el estudio de las garantas de la
Administracin para ser eficaz, justa y tambin las garantas que debe tener el administrado
para asegurar la legalidad y moralidad administrativas y el respeto por sus derechos y sus
intereses. No trata solamente el estudio de los recursos del procedimiento, formas de
actuaciones, rganos con competencias especiales y el proceso posterior ante los rganos
judiciales. Sin duda alguna es una auscultacin del actuar, que debe apegarse al derecho y a l
moral, como dualidad inmanente, lo que ofrecer certeras convicciones a los usuarios del
sistema, de la buena marcha de la administracin en su perspectiva integral.
La justicia administrativa comprende institucionalmente el estudio sistemtico, orgnico y
procesal de todas las garantas que tiene el administrado para la correcta y justa aplicacin de
la legalidad por la Administracin. Es un abanico deontolgico- legalista por antonomasia entre
las metas, alcances, roles y dogmas administrativos dispuestos por el Derecho Administrativo,
al alcance de los administrados como ejes sobre los cuales gira el Hecho Administrativo.
Los recursos administrativos no originan juicios en su sentido procesal, ya que deben
considerarse como revisiones que de sus actos hace la Administracin para enmendar sus
errores, vicios, desmanes u omisiones en el ejercicio del derecho positivo administrativa, toda
vez que se supone, obedece y se abstrae a la realidad jurdico- fctica del caso controvertido.
97
La justicia administrativa concede relevancia al procedimiento administrativo, el que

sistematiza principios, normas, rganos e instituciones que rigen el proceso funcional de la
Administracin Pblica y constituye uno de los principales captulos que integra la temtica de
la justicia administrativa. Hay varias clases de procedimientos dentro de la Administracin.
Los procedimientos administrativos integran el proceso de la Administracin pblica con
el fin de certificar:
seguridad, orden y eficacia de todo su bregar. El procedimiento
administrativo de la justicia administrativa tiene esos mismos fines pero adems tiende a
garantizar las relaciones jurdicas del administrado.
Naturaleza Jurdica: Por lo que se refiere a la naturaleza jurdica de las acciones

administrativas, pueden clasificarse en dos grupos:
a. Acciones administrativas ante los propios organismos de origen, que emitieron el
dictamen o decisin; y
b. Acciones administrativas ante los tribunales de instancia superior.
El Concepto de Accin: La funcin jurisdiccional corresponde normalmente al Poder
Judicial, o a los Tribunales de Justicia; pero se diferencia de las otras funciones, la legislativa y
la administrativa, en la iniciativa de accin de sus rganos. En la accin procesal el derecho de
las partes nace de las mismas relaciones jurdicas. Resultados y considerandos, tanto en la
demanda, como en la contestacin, el alegato, la sentencia y la apelacin, fundan su propia
estructura: los hechos de la vida social que son configurados por el orden jurdico y la presencia
de los rganos jurisdiccionales encargados socialmente de restablecer cualquier perturbacin
de los poderes o facultades de las personas.
La accin aparece en el derecho administrativo como una facultad de los individuos y un
poder de los rganos del Estado, que les permite poner en actividad la inerte maquinaria
judicial, cumpliendo con requisitos procesales bsicos, que dan impulso suficiente para seguir
cada uno de los caminos que el procedimiento jurisdiccional seala, para llegar a la sentencia o
resolucin judicial.
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El Control Administrativo de la Administracin: Si la administracin pblica es

siempre actividad jurdica, en sus actos deben llevar los valores de justicia, equidad, moralidad,
como cumplimiento de la legalidad. La administracin no debe ser injusta, no debe ser arbitraria
y no debe ser inmoral. La administracin pblica cumple con este cometido cuando dicta y
ejecuta actos aplicando en correcta forma la norma y cumpliendo con eficacia su actividad de a
cercar el derecho aplicado, a la verdad, al hecho en conocimiento, en la Esfera de la
Administracin.
El Estado moderno, para cumplir con estos principios, ha creado una funcin especfica:
la actividad de control. Este control jurdico se desenvuelve por intermedio de la actividad
consultiva, asesora o de ajuste oficioso, que se ejerce como auto-tutela sobre los actos
administrativos. Se trata de un control realizado oficiosamente por la Administracin Pblica, a
fin de evitar desmanes, enmendar errores, subsanar vicios y fallas de los operarios del sistema
administrativo en general, es algo as como un lavado de rostro, con el debido sealamiento y la
justificacin normativa como el mejor soporte.
De acuerdo con nuestra legislacin constitucional y administrativa, existen diversos
organismos y tribunales, ante los cuales los particulares dirimen sus acciones por actos de la
Administracin Pblica, que los perjudican; o por la propia Administracin en los casos que se
sealan como el procedimiento de lesividad de los derechos subjetivos.
Estos procedimientos y procesos ante organismos y tribunales administrativos son los
siguientes:
a. Recursos administrativos establecidos en las leyes administrativas. La va judicial
no se inicia hasta que se resuelvan estos recursos.
b. Procedimientos administrativos: de reconsideracin, apelacin, revisin, de hecho
y otros; que agotan la va gubernativa o administrativa.
c.
Los Recursos interpuestos ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia,

de Nulidad o Plena Jurisdiccin.
El Control Jurisdiccional de la Administracin Pblica:
Merkl, afirma que el control jurisdiccional "representa el medio tcnico, jurdico con el
cual sometemos la actividad de rganos dependientes a la fiscalizacin de rganos
99
independientes; ofreciendo as, la oportunidad para eliminar del acto administrativo aquellos
influjos que han podido actuar sobre el mismo perturbadoramente, en virtud de la dependencia
jurdica y poltica de los funcionarios administrativos".
Nuestro sistema constitucional est organizado de tal manera que cualquier acto que es
lesivo a un particular por actos de la Administracin Pblica, puede desembocar al conocimiento
de los tribunales e instancias correspondientes.
Por su parte todos los procedimientos administrativos y las resoluciones administrativas
que los culminan, sean de autoridades administrativas o de tribunales administrativos,
encuentran fcil acceso dentro de las competencias del Poder Judicial, a fin de instancia
prxima de igual idoneidad para su conocimiento.
El control que la administracin ejerce sobre sus propios actos, los recursos
administrativos realmente son insuficientes para la debida proteccin de los derechos de los
administrados, puesto que no existe la imparcialidad necesaria para llegar a considerar el
propio acto o el acto del inferior como ilegal para dejarlo, obviamente sin efectos.
Es por ello que
se ha prohijado un control jurisdiccional de los actos de la
Administracin, tomando en cuenta de que deben existir diferentes rganos e independientes

de ella dentro de formas tutelares de procedimiento, puedan juzgar y decidir, con autoridad de
cosa juzgada, las controversias que susciten entre los particulares y la Administracin, y se
estatuyan serios presupuestos procesales legales a la hora de abordar las controversias en las
instancias superiores.
En el establecimiento del Control Jurisdiccional de los Actos de la Administracin, ha
dado lugar al Contencioso Administrativo, y este se puede definir desde el punto de vista formal
y material.
Formal: este se define en razn de los rganos competentes para conocer las
controversias que provoca la actuacin administrativa, cuando dichos rganos son tribunales
especiales llamados tribunales especiales. En esta definicin parte fundamentalmente del rgano
que decide la controversia.
Material: existe cuando hay una controversia entre el particular afectado en sus
derechos y la Administracin, con motivo de un acto de esta ltima. En esta definicin se toma en
100
cuenta la materia de dicha controversia. El acto que provoca la controversia debe ser un acto
administrativo.
Para que exista el contencioso administrativo, el acto administrativo debe reunir
caracteres especiales, tales como:
a- El carcter de definitivo, que ya se haya agotado la va administrativa y que la ultima
autoridad de ese orden haya dictado su resolucin.
b- Debe ser dictado en uso de una facultad de la Administracin ligada por las
disposiciones de la ley, es decir que no constituya un acto discrecional de la autoridad. Sin
embargo, que un acto realizado en uso de la facultad discrecional puede provocar un
contencin, por lo tanto la violacin a esas limitaciones puede dar motivo a la controversia.
El principio de la separacin de Poderes y los tribunales administrativos: desde el punto
de vista formal, el contencioso administrativo es toda controversia suscitada por un acto de la
administracin que entra en la competencia de la jurisdiccin administrativa.
El sistema de los tribunales administrativos llamado tambin de la justicia administrativa,
consiste en la existencia de una jerarqua de tribunales completamente distinta de la que forma
el Poder Judicial, caso que no se da en nuestro pas toda vez, el conocimiento de stas
controversias, se da dentro de la Administracin Pblica, como brazo ejecutor del Poder
Ejecutivo, y entra en la Esfera Jurisdiccional, al agotarse una va para, acudir a la Contencioso
Administrativa, ejecutada por la Corte Suprema de Justicia, especficamente a la Sala Tercera,
que en Panam, tiene como finalidad la guarda de nuestra constitucionalidad, y ltimo escao
dentro de la Justicia local.
La jurisdiccin administrativa procede, de dos reglas de separacin: de la que impide a
tribunales judiciales a intervenir en la administracin y de la que separa la administracin activa,
de la administracin contenciosa. Esto por el hecho de la competencia en razn de la materia.
El principio de separacin de Poderes y tribunales ordinarios: el segundo sistema
adoptado por otras legislaciones respecto a las autoridades que han de conocer del
contencioso que provocan los actos de la administracin, es el sistema judicial. En nuestro
sistema no se ve esa bifurcacin, pues se integran.
101
El sistema de los Tribunales administrativos se basa en una interpretacin especial al

principio de separacin de Poderes, a saber: que para que ese principio quede respetado basta
que la funcin jurisdiccional no se ejercite ni por el legislador, ni por el administrador y que, por
tanto, no hay inconveniente en establecer una jerarqua de tribunales, con tal de este separada
del Poder Judicial y del Administrativo.
Ese mismo sistema de la jurisdiccin administrativa se funda en la separacin de
Poderes se logra ms eficazmente, ya que al Poder judicial se le prohibe intervenir en las
funciones del Poder Administrativo.
La separacin de Poderes debe entenderse considerando a cada uno de ellos como
unidad, y que, por tanto, cuando a la administracin se le agregan tribunales independientes del
Poder Judicial, se rompe la unidad de ste y se invade, en consecuencia, es su esfera de
accin.
Gracias a esto se ha originado el sistema judicial, que la autoridad judicial ha sido creada
precisamente para conocer o aplicar la ley; a ella corresponde, impidiendo la violacin de la ley,
tutelar los derechos de los ciudadanos de los administrados en suma.
Los Recursos Administrativos:
Para realizar actos administrativos, las autoridades
facultadas deben cumplir con las disposiciones genricas contenidas en los preceptos
constitucionales respectivos, esto ya de todos es conocido y seguir el camino legal que en cada
caso seale la ley especial aplicable al caso especfico.
Contra los actos administrativos dictados se podrn interponer los recursos siempre y
cuando se cumplan los requisitos que determina la ley.
El conjunto de formalidades y trmites que debe agotar la autoridad para pronunciar sus
actos, constituye el procedimiento. Este trmite legal que debe acatarse para dar nacimiento a
una declaracin administrativa, resulta benfico tanto para el particular como para los rganos
administrativos dotados de facultades decisorias.
El recurso administrativo es el medio legal de que disponen los particulares, que han sido
afectados en sus derecho o intereses por una autoridad administrativa a travs de un acto de la
misma naturaleza, a efecto de que la autoridad competente lleve a cabo la revisin del mismo, a
fin de que lo revoque o lo anule de comprobarse su ilegalidad o su inoportunidad.
102
Naturaleza Jurdica: Respecto a la naturaleza jurdica del recurso administrativo y en

virtud de que a travs del mismo se resuelven una controversia entre la administracin pblica y
los particulares afectados, existen dos criterios que se oponen entre s: por un lado estn los
tratadistas que afirman que la resolucin del recurso, y este mismo, constituye un acto
jurisdiccional y por el otro lado los autores que afirman que el recurso y su resolucin son un
acto estrictamente administrativo, quizs por el mbito de aplicacin o por la naturaleza en s
del acto emitido y su esencial contenido.
Los recursos proceden a cualquier proceso de impugnacin judicial, su agotamiento es
requisito de procedibilidad; son medios por los cuales se logra que la autoridad administrativa
revise el acto impugnado y resuelva si procede confirmarlo, modificarlo o anularlo.
Sus s efectos, consisten en suspender los efectos del acto recurrido, ya que la
interposicin del recurso con los requisitos y formalidades que la ley establece da origen o
nacimiento a la competencia de la autoridad ante la que se impone y debe resolver el recurso, y
que puede ser, la propia autoridad que dict el acto recurrido, su superior jerrquico o una
autoridad distinta a stas, las que en todo caso deben dictar la resolucin correspondiente en la
que determinar si el acto recurrido es violatorio de la ley o se dict inoportunamante, y en caso
afirmativo dictar la procedencia del recurso administrativo, decretando la nulidad, revocacin o
reforma del acto impugnado, y en caso de que no haya habido violacin, confirmar el acto
administrativo.
Sus Elementos: 1- La existencia de una norma que lo prevenga; 2- de una resolucin
administrativa que afecta los intereses o derechos del particular administrado, 3- impugnada por
el recurrente; 4- la disposicin legal que seale a las autoridades administrativas ante las cuales
debe imponerse el recurso; 5- el plazo o trmino del que goza el particular para impugnar la
resolucin recurrida; 6- los requisitos formales y los elementos a que debe apegarse el escrito
por medio del cual se interpone el recurso administrativo, 7- la existencia del procedimiento al
que debe sujetarse el trmite del recurso, con sealamiento del perodo de pruebas y forma de
recibirlas, etc. 8- La obligacin de la autoridad que conoce del recurso de pronunciar la
resolucin correspondiente conforme a derecho, declarando si se revoca, anula, reforma,
modifica o confirma la resolucin impugnada.
Su Objeto: Son los medios por los que se incita la revisin de un acto administrativo, ya
por la autoridad que lo dict o por otra superior jerrquicamente.
103
Su objeto fundamental es lograr un nuevo anlisis de la declaracin administrativa

combatida a efecto de que se determine si ha de subsistir, modificarse o anularse.
Empero, el objeto del recurso administrativo no es slo el control que puede ejercer el
particular, pues, como lo advierte Rafael Bielsa, tiene cuatro objetivos bsicos:
1) Importa una autolimitacin de sus atribuciones discrecionales;
2) Es una forma de control jurisdiccional sobre la actividad administrativa;
3) Es la expresin de una tendencia hacia la proteccin de los derechos e inters
jurdico de los administrativos; y
4) Es una forma de centralizacin del contralor administrativo sobre los rganos
descentralizados.
El recurso Administrativo como un Medio de Control: Uno de los medios de control
ms efectivos con que cuenta la Administracin pblica es el recurso administrativo, el cual se
puede clasificar como un medio de control a posteriori; ya que ste se interpone precisamente
para verificar los actos que ha emitido la autoridad.
Otro referente nos dice que es un medio de control, pues enuncia la existencia de
diversos procedimientos, como la denuncia, las consultas y asesoramiento previo, las
autorizaciones y aprobaciones, la extincin y sustitucin de los actos, la intervencin preventiva,
la rendicin de cuentas y la gestin entre otras, en l es posible una adecuada verificacin de
la actividad de los actos de la administracin.
Sintetizando el contencioso administrativo y justicia administrativa son objetos jurdicos
distintos, aunque manifiestan expresiones sobre garantas a favor de los derechos e intereses
de los administrados y facilitan una correcta y justa actividad administrativa.
El recurso administrativo y su procedimiento es un acto formalmente administrativo, y
materialmente jurisdiccional, dos vertientes que confluyen en la clara administracin.
El procedimiento administrativo difiere del contencioso administrativo, por que mientras
aqul fija la secuela legal para la emisin de un acto, ste pugna por controlar la legalidad del
acto mismo: el uno se refiere al camino para llegar a un fin, y le otro se contrae al fin en s
mismo considerado.
104
Recurso Contencioso
Administrativo: El Dr. Fraga sostiene que el contencioso
administrativo puede definirse: a) En razn de los rganos facultados para conocer la

controversia motivada por la actuacin administrativa por la actuacin administrativa, cuando
esos rganos son tribunales especiales, y b) Cuando existe una controversia entre un particular
afectado en sus derechos y la administracin, con motivo de un acto de sta.
Lo contencioso administrativo ha sido considerado como un recurso o como la
jurisdiccin de lo contencioso-administrativo; es un medio por virtud del cual los particulares
administrados que se sientan afectados por la falta o indebida aplicacin de una ley
administrativa que vulnere sus derechos, por autoridades fiscales o ejecutoras de la
administracin publica, puede acudir a los tribunales administrativos para que de acuerdo a los
procedimientos que establece la ley de la materia, los titulares de estos rganos determinen si
en efecto los rganos de la administracin pblica a los que se les imputa la violacin cometida
la han realizado o no y en caso afirmativo declaren la procedencia del procedimiento de lo
contencioso administrativo y consecuentemente la nulidad o revocacin del acto impugnado.
Puede definirse tambin como: un medio que tiene el gobernado para que un acto
administrativo sea revisado por una autoridad diferente a la que ha emitido, a efecto de que
determine la legalidad del mismo y consecuentemente la validez o invalidez del propio acto
impugnado.
Ahora bien su definicin puede ser tambin que por influencia de la terminologa
francesa, entindase por contencioso administrativo el procedimiento que se sigue ante un
tribunal u rgano jurisdiccional situado dentro del poder ejecutivo o del judicial, con el objeto de
resolver de manera imparcial las controversias entre los particulares y la administracin publica.
Tambin se conoce esta situacin en el derecho mexicano con los nombres de justicia
administrativa o proceso administrativo
Miguel Galindo considera que el recurso o de la jurisdiccin de lo contenciosoadministrativo surgi de la necesidad de que el propio rgano gubernamental demuestre a los
administrados no solamente la legalidad de sus actos sino la legitimidad autntica de los
mismos, concibiendo la idea que para justificarlos, podan ser analizados por un organismo que
no dependiera directamente de la administracin y que sin embargo fundara su accin en leyes,
sin sujetarse al control del rgano jurisdiccional.
105
El contenciosoadministrativo es el juicio o recurso que se sigue ante tribunales

judiciales y en instituciones administrativas, sobre pretensiones fundadas en preceptos del
derecho administrativo que se litigan entre particulares y la administracin publica, por los actos
ilegales de sta que lesionan sus derechos, estos rganos cumplen una misin de control sobre
la actividad administrativa.
La naturaleza jurdica radica en su definicin bsicamente ya que es un medio por el cual
el particular que considera que ha sido afectado por un rgano de la administracin pblica, por
falta o indebida aplicacin de una ley administrativa, puede acudir a las instancias idneas en la
va y trminos que la ley de la materia establece a efectos de que los titulares de este Tribunal
determinen si los rganos de la administracin pblica ha incurrido en la violacin aducida por
el administrado y en caso afirmativo decretar la nulidad del acto motivo de la litis o el conflicto.
El Tribunal es un rgano autnomo independientemente de cualquier autoridad
administrativa, dotado de plena jurisdiccin y del imperio suficiente para hacer cumplir sus
resoluciones, y tiene como finalidad dirimir las controversias de carcter administrativo y fiscal
que se susciten entre la administracin Pblica del Estado, los municipios y Organismos
Descentralizados con los particulares, as como resolver sobre las responsabilidades
administrativas en que incurran los servidores pblicos.
Podemos concluir diciendo que contencioso administrativo y justicia administrativa son
objetos jurdicos distintos, aunque manifiestan expresiones de poltica jurdica sobre garantas a
favor de los derechos e intereses de los administrados y su extensin a una correcta y justa
actividad administrativa.
El recurso administrativo y su procedimiento es un acto formalmente administrativo, y
materialmente jurisdiccional.
La funcin del recurso administrativo ha sido mal interpretadas por las autoridades
encargadas de resolverlos. Lejos de constituir una segunda oportunidad para que la
administracin pblica revise la regularidad de sus actos, se han convertido en la fase terminal
del procedimiento administrativo, que casi mecnicamente confirman las decisiones tomadas.
El procedimiento administrativo difiere del contencioso administrativo, por que mientras
aqul fija la secuela legal para la emisin de un acto, ste pugna por controlar la legalidad del
106
acto mismo: el uno se refiere al camino para llegar a un fin, y le otro se contrae al fin en s
mismo considerado.
BIBLIOGRAFA
Miguel Acosta Romero. Derecho Administrativo Especial. Volumen II. Editorial Porra.
Mxico 2000
Bartolom A. Fiorini.
Derecho Adiministrativo II.
Segunda Edicin Actualizada
(Reimpresin) Editorial Abeledo-Perrot. Buenos Aires 1997

Andrs Serra Rojas. Derecho Adimistrativo. Tomo II. Editorial Porra. Mxico 1998
LUIS CAYUELA SEBASTIN: Los contratos de las Administraciones Pblicas, Ed.
Estudios Financieros, Espaa 1997.
DROMI, ROBERTO: La licitacin Pblica, Bs. As. 1975
DROMI, Roberto: Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad de Buenos Aires1997
FLORES DAPKEVICIUS, RUBEN: Derecho Penal Administrativo: El procedimiento
disciplinario, Amalio Fernndez, Mdeo. 2004
GONZALEZ PEREZ, JESS: Manual de Procedimiento administrativo, Civitas, Madrid
2000
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MORELL OCAA, LUIS: Curso de Derecho Administrativo, Aranzadi, Pamplona, Espaa

1999
SAYAGUS LASO, ENRIQUE: La licitacin pblica, obra actualizada por los Prof. Daniel
Hugo Martins y Rubn Flores Dapkevicius, B de F, Buenos Aires 2005
SOTO KLOSS, EDUARDO: Derecho Administrativo, Editorial Jurdica, Santiago de Chile
1996
108

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Ahora analicemos el concepto que se desdobla de la Administracin Pblica, uno

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Y es que muchos autores distinguen, con razn dos

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Por su parte el Ttulo VI Administracin Pblica, Artculo 752 de nuestro Cdigo

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BIELSA, por su parte refiere que la Ciencia de la Administracin, es un conjunto de

operaciones financieras: las relativas al control del capital; operaciones de

seguridad: proteccin de personas y bienes contra riesgos y accidentes; operaciones

considera constituyen la esencia de la funcin administrativa, la cual consiste en planear,

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GARCA TREVIJANO, para quien la Ciencia de la Administracin, estudia el fenmeno

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Relaciones con el Derecho Fiscal:

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8- Derecho Ambiental: El Cdigo de Minas y Agrario, establece que la propiedad originaria

esto es, el organismo o conjunto de

organismos que generan o producen el Derecho. De lo que se colige que la Asamblea

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Por su parte Garrido Falla, al respecto manifest:

normas jurdicas existentes en otras pocas.

Son medios instrumentales que

ofrecen el material necesario para estudiar, conocer y averiguar el verdadero significado de un

Ejemplo: La Constitucin, los Cdigos, Leyes, los Reglamentos, los Acuerdos

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De acuerdo con la normativa citada, pareciese, no incorporar como fuentes de nuestro

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Caractersticas del Derecho Administrativo:

donde hay una

organizacin estatal hay derecho administrativo. No hay plano de igualdad entre

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Finalmente para otros es la principal fuente de Derecho Administrativo, la de mayor

constituido por la organizacin del Estado y su

La acepcin no restringe a que esa productividad

normativa tenga su gnesis en el rgano encargada de elaborarlas, cual es el Poder Legislativo,

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De igual forma Enrique Silva: acota sobre el particular:

La Ley es una Regla Social de Aplicacin General:

Para que una disposicin

Es decir el contenido de las disposiciones han de ser

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