Controle de constitucionalidade

ADI 2.182*
Trata-se de ao na qual o Partido Trabalhista Nacional PTN questionou a
constitucionalidade da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa)
que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no
exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou
fundacional e d outras providncias, em face do artigo 65 da Constituio Federal. Alegou-se que a
mencionada norma foi aprovada sem a devida observncia do processo legislativo bicameral.
O Presidente da Repblica, em preliminar, considerando a ausncia de identificao
especfica e analtica da inconstitucionalidade formal, argiu a inpcia da inicial por ofensa ao art.
3, I, da Lei n 9.868/1999.
O Min. Marco Aurlio, relator, em sesso realizada no dia 23.5.2007, julgou
procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da lei impugnada por entender que
o diploma legal foi aprovado sem a devida observncia do sistema bicameral. Afirmou que o
projeto que dera origem Lei 8.429/92, aprovado pela Cmara dos Deputados e enviado ao
Senado Federal para reviso, fora objeto de substitutivo nesta Casa Legislativa, que adotara,
portanto, postura prpria Casa iniciadora. Assim, a Cmara dos Deputados, ao receber o
substitutivo e rejeit-lo quase que integralmente, emendando-o, deveria t-lo remetido ao Senado
1
Federal, por fora do disposto no art. 65, pargrafo nico, da CF, e no sano presidencial.
O Min. Marco Aurlio, ainda, em questo de ordem, rejeitou a possibilidade de o
Tribunal, superada a questo pertinente inconstitucionalidade formal da lei, apreciar os aspectos
conducentes ou no da inconstitucionalidade material, tendo em conta a petio inicial abordar
somente o vcio formal, no atendendo exigncia, feita pela Corte, de anlise mnima quanto a
2
vcio material.
Em sesso realizada no dia 14.6.2007, o Tribunal, por maioria, entendeu que, no
caso, no seria passvel de exame a inconstitucionalidade material. Considerou-se o fato de a
petio inicial abordar somente o vcio formal, no atendendo exigncia, feita pela Corte, de
anlise mnima quanto a vcio material e, ressaltando a singularidade do caso concreto, haja vista
que a lei em questo constitui um verdadeiro subsistema, afirmou-se que a causa de pedir aberta
do processo objetivo de constitucionalidade no poderia ser levada s ltimas conseqncias, sob
pena de comprometer-se o Tribunal a um exame que seria impossvel em relao a determinadas
leis. Vencidos, no ponto, os Ministros Eros Grau, Cezar Peluso, Celso de Mello, Gilmar Mendes e
Ellen Gracie, presidente, que afirmavam que a norma impugnada deveria ser examinada em face
de toda a Constituio. 3.
VOTO-VISTA
Est em julgamento a ADI 2.182-6/DF, Rel. Min. Marco Aurlio, proposta pelo
Partido Trabalhista Nacional contra a Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade
Administrativa).

Encontra-se em andamento o julgamento do mrito.

Informativo/STF 468
2
Acompanharam o relator os Ministros Crmen Lcia, Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Carlos Britto. Os
Ministros Eros Grau, Cezar Peluso e Celso de Mello, divergiram do relator, ao fundamento de que a funo da Corte
examinar a inconstitucionalidade da norma impugnada em face de toda a Constituio. Informativo/STF 468.
3
Informativo/STF 471.
1

Controle de constitucionalidade
Na presente ao direta, o requerente pede a declarao de inconstitucionalidade do
inteiro teor da Lei de Improbidade Administrativa. A causa de pedir est assentada apenas na
inconstitucionalidade formal dessa lei, por inobservncia do processo legislativo bicameral.
Na ltima Sesso Plenria, o Relator, Ministro Marco Aurlio suscitou a seguinte
questo de ordem: se a causa de pedir, delimitada na petio inicial da ao direta de
inconstitucionalidade, cinge-se inconstitucionalidade formal da lei, poderia o Tribunal,
superada essa argumentao quanto ao vcio de forma, adentrar no exame da
inconstitucionalidade material da norma impugnada?
Responderam negativamente a essa questo o Ministro Marco Aurlio (Relator), a
Ministra Crmen Lcia, e os Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Carlos Britto. Os
Ministros Eros Grau, Cezar Peluso e Celso de Mello, divergiram.
Pedi vista dos autos, apenas quanto a esta questo de ordem, para esclarecer que a
resposta a essa questo encontra-se na prpria histria jurisprudencial deste Supremo
Tribunal Federal.
Como se sabe, a Constituio de 1946 atribuiu ao Procurador-Geral da Repblica a
titularidade da representao de inconstitucionalidade, para os efeitos de interveno federal, nos
casos de violao aos seguintes princpios: a) forma republicana representativa; b) independncia e
harmonia entre os poderes; c) temporariedade das funes eletivas, limitada a durao destas das
funes federais correspondentes; d) proibio da reeleio de governadores e prefeitos para o
perodo imediato; e) autonomia municipal; f) prestao de contas da administrao; g) garantias do
Poder Judicirio (art. 8, pargrafo nico, c/c o art. 7, VII). A interveno federal subordinava-se,
nesse caso, declarao de inconstitucionalidade do ato pelo Supremo Tribunal Federal (art. 8,
pargrafo nico).
Assim, a representao interventiva, sob a gide da Constituio de 1946, tinha
causa de pedir fechada, tendo em vista o rol delimitado dos denominados princpios sensveis.
A Emenda n. 16, de 26 de novembro de 1965, instituiu, ao lado da representao
interventiva, e nos mesmos moldes, o controle abstrato de normas estaduais e federais. Consagrouse um modelo abstrato de controle de constitucionalidade sob a forma de uma representao que
haveria de ser proposta pelo Procurador-Geral da Repblica. A implantao do sistema de controle
de constitucionalidade, com o objetivo precpuo de preservar o ordenamento jurdico da
intromisso de leis com ele inconviventes4, veio somar aos mecanismos j existentes um
instrumento destinado a defender diretamente o sistema jurdico objetivo.
Com o advento da EC n 16/65, portanto, instituiu-se um modelo de controle
objetivo de normas em face da totalidade do ordenamento constitucional. O parmetro de controle
no mais se restringia aos denominados princpios sensveis, como na representao interventiva,
mas abrangia a Constituio como um todo.
Interessante notar que, tal como concebida, a chamada representao de
inconstitucionalidade tinha, em verdade, carter dplice ou natureza ambivalente, permitindo ao
Procurador-Geral submeter a questo constitucional ao Supremo Tribunal quando estivesse
convencido da inconstitucionalidade da norma ou, mesmo quando convencido da higidez da
situao jurdica, surgissem controvrsias relevantes sobre sua legitimidade. Assim, a despeito da
utilizao do termo representao de inconstitucionalidade, o controle abstrato de normas foi
4

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional, cit. p. 413.

Controle de constitucionalidade
concebido e desenvolvido como processo de natureza dplice ou ambivalente. Da ter Victor Nunes
Leal observado em palestra proferida na Conferncia Nacional da OAB de 1978 (Curitiba) que, em
caso de representao com parecer contrrio, o que se tem, na realidade, sendo privativa a iniciativa
do Procurador-Geral, uma representao de constitucionalidade5.
Portanto, j na prtica da representao de inconstitucionalidade, exigia-se do
requerente da ao, o Procurador-Geral da Repblica, quando do ajuizamento da ao, apenas a
delimitao precisa do pedido, ou seja, do objeto da ao, das leis ou atos normativos que seriam
apreciados pela Corte. A causa de pedir, por outro lado, constitua apenas um indicativo para o
crivo do Tribunal. Os fundamentos da impugnao, se pela constitucionalidade ou
inconstitucionalidade das normas atacadas, ficavam muitas vezes em aberto at o pronunciamento
definitivo do Procurador-Geral, por ocasio de seu parecer.
A ttulo de exemplo, cito o julgamento da RP n 1.189-5/RJ, Rel. Min. Nri da
Silveira (DJ 18.11.1988), no qual o Tribunal, no se atendo aos fundamentos utilizados pelo
Procurador-Geral da Repblica, que se restringiam inconstitucionalidade formal (violao ao art.
57, IV e V, c/c os arts. 13, III e V, e 200, da Constituio de 1967/69) declarou a
inconstitucionalidade material da lei impugnada, a Lei n 703/1983, do Estado do Rio de Janeiro,
em face dos arts. 208 e 8, XVII, e, da Constituio de 1967/69.
Com o advento da Constituio de 1988, essa prtica no se modificou, com a
criao da ao direta de inconstitucionalidade, e, posteriormente, da ao declaratria de
constitucionalidade (EC n 3/93), que possuem antecedentes na prtica da representao de
inconstitucionalidade e, remotamente, na representao interventiva. O carter dplice ou
ambivalente tambm marca essas aes. Tanto assim que as peties iniciais formuladas pelo
Procurador-Geral da Repblica, nas aes diretas de inconstitucionalidade, continuaram a delimitar
apenas as leis ou atos normativos que seriam objeto de anlise pelo Tribunal, deixando a definio
dos fundamentos do pedido apenas para a ocasio do oferecimento de seu parecer6.
Assim, no perodo ps-88, o Supremo Tribunal Federal continuou a ressaltar a sua
no vinculao aos fundamentos expendidos na petio inicial, conforme se pode comprovar com
os seguintes julgados, citados apenas como exemplo:
da jurisprudncia do Plenrio, o entendimento de que, na ao direta de
inconstitucionalidade, seu julgamento independe da causa petendi formulada na
inicial, ou seja, dos fundamentos jurdicos nela deduzidos, pois, havendo, nesse
processo objetivo, argio de inconstitucionalidade, a Corte deve consider-la sob
todos os aspectos em face da Constituio e no apenas diante daqueles focalizados
pelo autor. de se presumir, ento, que, no precedente, ao menos implicitamente,
hajam sido considerados quaisquer fundamentos para eventual argio de
inconstitucionalidade, inclusive os apresentados na inicial da presente ao." (ADI
1.896-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 18-2-99, DJ de 28-5-99)
O Supremo Tribunal Federal no est condicionado, no desempenho de sua
atividade jurisdicional, pelas razes de ordem jurdica invocadas como suporte da
pretenso de inconstitucionalidade deduzida pelo autor da ao direta. Tal
circunstncia, no entanto, no suprime parte o dever processual de motivar o
pedido e de identificar, na Constituio, em obsquio ao princpio da especificao
5

LEAL, Victor Nunes. Representao de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal: um aspecto
inexplorado. RDP 53-54:25 (33).
6
Dentre outras: ADIN n 80-2, ADIN n 176-1, ADIN n 47-1, ADIN n 677-1, ADIN n 613-4, ADIN n 375-5,
ADIN n 390-9, ADIN 402-6, ADIN n 314, ADIN n 154, ADIN n 306-2, ADIN n 226-1, ADIN n 222-8.

Controle de constitucionalidade
das normas, os dispositivos alegadamente violados pelo ato normativo que pretende
impugnar. Impe-se ao autor, no processo de controle concentrado de
constitucionalidade, sob pena de no-conhecimento da ao direta, indicar as normas
de referncia que so aquelas inerentes ao ordenamento constitucional e que se
revestem, por isso mesmo, de parametricidade em ordem a viabilizar a aferio da
conformidade vertical dos atos normativos infraconstitucionais. (ADI 561-MC, Rel.
Min. Celso de Mello, julgamento em 23-8-95, DJ de 23-3-01)
A cognio do Tribunal em sede de ao direta de inconstitucionalidade ampla. O
Plenrio no fica adstrito aos fundamentos e dispositivos constitucionais trazidos na
petio inicial, realizando o cotejo da norma impugnada com todo o texto
constitucional. No h falar, portanto, em argumentos no analisados pelo Plenrio
desta Corte, que, no citado julgamento, esgotou a questo. (AI 413.210-AgR-EDED, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 24-11-04, DJ de 10-12-04)
Entende o Tribunal, portanto, que o parmetro de controle, no processo objetivo de
fiscalizao da constitucionalidade de leis e atos normativos, abrange a Constituio como um todo.
A Corte no fica adstrita aos fundamentos explicitados na petio inicial. A prpria idia do bloco
de constitucionalidade, criada pelos franceses, e to bem desenvolvida em votos proferidos pelo
Ministro Celso de Mello, representa esse entendimento:
"Ao direta de inconstitucionalidade. Instrumento de afirmao da supremacia da
ordem constitucional. O papel do Supremo Tribunal Federal como legislador
negativo. A noo de constitucionalidade/inconstitucionalidade como conceito de
relao. A questo pertinente ao bloco de constitucionalidade. Posies doutrinrias
divergentes em torno do seu contedo. O significado do bloco de constitucionalidade
como fator determinante do carter constitucional, ou no, dos atos estatais.
Necessidade da vigncia atual, em sede de controle abstrato, do paradigma
constitucional alegadamente violado. Superveniente modificao/supresso do
parmetro de confronto. Prejudicialidade da ao direta. A definio do significado
de bloco de constitucionalidade independentemente da abrangncia material que
se lhe reconhea reveste-se de fundamental importncia no processo de
fiscalizao normativa abstrata, pois a exata qualificao conceitual dessa categoria
jurdica projeta-se como fator determinante do carter constitucional, ou no, dos
atos estatais contestados em face da Carta Poltica. A superveniente
alterao/supresso das normas, valores e princpios que se subsumem noo
conceitual de bloco de constitucionalidade, por importar em descaracterizao do
parmetro constitucional de confronto, faz instaurar, em sede de controle abstrato,
situao configuradora de prejudicialidade da ao direta, legitimando, desse modo
ainda que mediante deciso monocrtica do Relator da causa (RTJ 139/67) a
extino anmala do processo de fiscalizao concentrada de constitucionalidade."
(ADI 1.120, Rel. Min. Celso de Mello, deciso monocrtica, julgamento em 28-2-02,
DJ de 7-3-02)
Importante ressaltar que esse entendimento decorre de um imperativo de segurana
jurdica. A deciso pela constitucionalidade ou pela inconstitucionalidade de determinada norma
constitui pronunciamento definitivo do Tribunal tendo em vista a ordem constitucional como um
todo. Esse o pressuposto da impossibilidade de reviso ou de nova submisso da questo
constitucional ao crivo da Corte. Todos sabemos e isso tambm advm da prtica jurisprudencial
do Tribunal que no cabe recurso ou ao rescisria no processo objetivo de controle de
constitucionalidade. Temos admitido apenas os embargos de declarao para sanar eventual
omisso, obscuridade ou contradio da deciso. Se passarmos a admitir que a declarao de
inconstitucionalidade, ou de constitucionalidade, est vinculada aos fundamentos utilizados pela

Controle de constitucionalidade
petio inicial, estaremos a permitir a instaurao da insegurana jurdica. Imagine-se, nessa
hiptese, que a prpria publicao da deciso no Dirio Oficial teria que fazer expressa meno aos
parmetros constitucionais em que o Tribunal se baseou.
Assim, no custa repetir, na ao direta de inconstitucionalidade e na ao
declaratria de constitucionalidade, a causa de pedir aberta. O Tribunal fica vinculado apenas ao
pedido formulado pelo requerente. E, ressalte-se tambm que at mesmo o princpio do pedido tem
sido relativizado em alguns casos, nos quais o Tribunal declara a inconstitucionalidade de outras
normas no constantes do pedido, por estarem elas imbricadas em um complexo normativo com as
normas objeto da ao. Trata-se, nesses casos, da denominada declarao de inconstitucionalidade
conseqencial ou por arrastamento, que possui fundamento nas lies de Canotilho e Jorge
Miranda. Eis alguns casos de declarao de inconstitucionalidade por arrastamento:
Extenso da declarao de inconstitucionalidade a dispositivos no impugnados
expressamente na inicial. Inconstitucionalidade por arrastamento. (ADI 2.982-QO,
Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 17-6-04, DJ de 12-11-04).
"A declarao de inconstitucionalidade dos artigos 2 e 3 da lei atacada implica seu
esvaziamento. A declarao de inconstitucionalidade dos seus demais preceitos d-se
por arrastamento." (ADI 1.144, Rel. Min. Eros Grau, DJ 08/09/06)
Declarao de inconstitucionalidade conseqencial ou por arrastamento de decreto
regulamentar superveniente em razo da relao de dependncia entre sua validade e
a legitimidade constitucional da lei objeto da ao. Precedentes: ADI 437-QO, rel.
Min. Celso de Mello, DJ 19.02.93 e ADI 173-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ
27.04.90. (ADI 3.645, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 31-5-06, DJ 1-9-06)
Portanto, sendo este o entendimento consolidado na jurisprudncia e na
doutrina, no difcil encontrar julgados em que a Corte, no se atendo ao pedido inicial
fundado unicamente em inconstitucionalidade formal, adentrou na anlise da
inconstitucionalidade material.
Dentre outros casos, gostaria de citar um exemplo deveras interessante: o
Governador do Estado do Rio de Janeiro ajuizou ao direta de inconstitucionalidade (ADI n 2473/RJ, Rel. Min. Ilmar Galvo) contra o 3 do art. 82 da Constituio estadual7, alegando apenas a
inconstitucionalidade formal desse dispositivo, tendo em vista tratar-se de matria relativa
organizao e ao funcionamento da administrao pblica, cuja iniciativa exclusiva do Chefe do
Poder Executivo (exorbitncia do poder constituinte decorrente). No julgamento da medida
cautelar, o Tribunal considerou a plausibilidade desse argumento e suspendeu a vigncia da norma
constitucional estadual. No julgamento do mrito da ao, porm, o Tribunal afastou o
argumento da inconstitucionalidade formal, e declarou a inconstitucionalidade material da
referida norma, por violao ao princpio da razoabilidade.
Em outros julgados, o inverso tambm pode ser observado: analisando um
pedido restrito inconstitucionalidade material, o Tribunal verifica a presena da
inconstitucionalidade formal (exemplo: ADI n 89/MG, Rel. Min. Ilmar Galvo, DJ 20.8.1993).
O Tribunal tem procedido dessa forma num ambiente de plena normalidade, pois
sempre foi pacfico o entendimento de que, na ao direta, a causa de pedir aberta, de forma que o
controle de constitucionalidade realizado em face da ordem constitucional como um todo,
inclusive de normas no inscritas textualmente, como o princpio da proporcionalidade ou
razoabilidade, tal como se observa na prtica do Tribunal.
7

Art. 82, 3: O pagamento dos servidores do Estado ser feito, impreterivelmente, at o 10 (dcimo) dia til de cada
ms.

Controle de constitucionalidade

Com essas breves consideraes, baseadas na jurisprudncia deste Supremo Tribunal

Federal e na doutrina constitucional que se formou em torno dela, concluo meu voto nesta questo
de ordem no sentido de que a Corte deve analisar o objeto desta ao delimitado pelo pedido
do requerente como sendo o inteiro teor da Lei n 8.429/92 (Lei de Improbidade
Administrativa) em face toda a Constituio, no se restringindo aos fundamentos da
petio inicial.
como voto.