PARTICIPACIN DE LA SEORA MINISTRA OLGA SNCHEZ

CORDERO DE GARCA VILLEGAS, EN LA INAUGURACIN

DEL CICLO DE CONFERENCIAS ORGANIZADO POR LA
SECRETARA
DE
CONTRALORA
Y
DESARROLLO
ADMINISTRATIVO CON MOTIVO DE LA PUBLICACIN DE LA
NUEVA LEY DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
DE LOS SERVIDORES PBLICOS, EN EL AUDITORIO DE LA
MISMA SECRETARA, EN LA CIUDAD DE MXICO, EL 21 DE
MAYO DE 2002.

EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD DE
LOS SERVIDORES PUBLICOS Y LA
SUPLETORIEDAD PROCESAL.
Diferenciar es conveniente.

Un poder situado por encima de toda

responsabilidad humana debe estar fuera
del alcance de todo ser humano.

Charles Caleb Colton.

I. La Responsabilidad administrativa de los

Servidores Pblicos.
Es un principio general del derecho que todo aqul
que cause un dao a otro debe resarcirlo. Esta
obligacin de reparar el dao puede tener distinta
naturaleza

sujetos

quienes

se

debe

reparar

dependiendo si se trata de una responsabilidad civil o

penal; sin embargo, por la naturaleza y alcances que

tiene el servicio pblico, la responsabilidad que tienen

quienes se desempean en l es de tal envergadura que
ha dado lugar a una forma de responsabilidad distinta a
las tradicionales.
As,

la

responsabilidad

administrativa

de

los

servidores pblicos surge como consecuencia del actuar

ilcito

de

un

funcionario,

diferenciando

esa

responsabilidad de las penales y civiles a que tambin

est sujeto.
Por una parte, la responsabilidad civil del servidor
pblico se traduce en la obligacin de reparar el dao
por

parte

de

su

causante

frente

la

persona

concretamente perjudicada, a diferencia de la penal, en

la que responde frente a la sociedad representada por el
Estado. De manera que un mismo hecho puede dar
lugar a responsabilidad de distinto orden; pero la
responsabilidad penal siempre ser subjetiva, como se
dice muy comnmente: delinquen las personas, no las
instituciones,

puesto

que

las

personas

jurdicas

pblicas actan mediante voluntades humanas que se

ponen a su servicio.

Aunque hoy existe una tendencia acadmica que

parece haber tenido eco en la legislatura respecto a que
el Estado debe ser solidariamente responsable respecto
a

los

daos

perjuicios

ocasionados

por

sus

funcionarios, en todos los casos, no slo cuando estos

acten dolosamente.
Por

lo

tanto,

administrativa

al

slo

hablar
se

de

hace

responsabilidad

referencia

la

responsabilidad civil de las personas pblicas. 1

Conforme a esta idea, se considera que un servidor
pblico debe responder por sus actos indebidos o
ilcitos, segn lo establezcan las leyes.
I.1. Antecedentes
Pero la responsabilidad de los servidores pblicos
ha

sido

siempre

motivo

de

preocupacin

en

las

sociedades polticas de todos los tiempos y hoy nuestro

pas no es la excepcin, por lo que he considerado
necesario resear brevemente algunos antecedentes.
Se

pueden

encontrar

diversas

referencias

del

sistema de responsabilidades que ha regulado a la

1

Rodrguez R., Libardo. Derecho Administrativo general y colombiano. 10 edicin, Temis, Bogot, 1998, p.
369.

burocracia desde el derecho romano 2 y los sistemas

jurdicos que le siguieron en el continente europeo,
hasta en disposiciones del derecho nhuatl, que sera
ocioso resear.

Sin embargo, cabe destacar que durante la poca

colonial hay una permanente preocupacin por esta
cuestin, evidenciada principalmente en las normas
relativas al juicio de residencia, mismo que experiment
una continua evolucin, presentndose con variadas
modalidades. As, puede decirse que su finalidad
consista en radicar o arraigar a un funcionario pblico
que hubiese terminado su cargo, hasta en tanto no se
recibieran y resolvieran por un juez las quejas que,
contra su desempeo, tuvieran los gobernados o el
poder pblico.
Adicionalmente, en el Mxico independiente se
comenz a desarrollar un sistema de responsabilidades,
que recoga y rebasaba al juicio de residencia, no

Un buen ejemplo de ello es la llamada accin popular, que poda ejercitarse por cualquier ciudadano (civis
de populo). Vid. Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Teora general. 2
edicin, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1977, p. 780.

obstante que hasta la segunda mitad del siglo XX

fueron conservados algunos vestigios de ste.

I.2. Bases constitucionales.

Por otra parte, cabe recordar que no obstante que
las

constituciones

polticas

del

siglo

XIX

hacen

referencia a las responsabilidades de los servidores

pblicos de manera no muy sistemtica, la constante
preocupacin de la sociedad mexicana por establecer
un rgimen de responsabilidades era clara y evidente. 3
Primeramente, cabe recordar que el constituyente
de 1917 dedic el ttulo cuarto de la Carta Magna a las
responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de
la

Federacin,

del

Departamento

Territorios

Federales, mismo que fue abrogado por una ley

publicada en diciembre de 1979, la cual, a su vez, fue
suplida por la de 1982.

En efecto, el 28 de diciembre de 1982, fue

reformado el ttulo cuarto de la Constitucin en materia
3

Vid. Barragan, Barragan Jos. El juicio de responsabilidad en la Constitucin de 1824; (antecedente

inmediato del amparo). Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1978.

de responsabilidades de los servidores pblicos, al

establecer el actual sistema de responsabilidades en
sus

artculos

108

Responsabilidades

a
de

114,
los

la

Ley

Federal

Servidores

de

Pblicos,

establecindose, con ello, un esquema legislativo que

solamente

hasta

fechas

recientes

ha

sido

sustancialmente modificado.
Dicho esquema constitucional es el siguiente:
DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES
PUBLICOS.
(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTO
DE 1996)
Art. 108. Para los efectos de las responsabilidades a que
alude este Ttulo se reputarn como servidores pblicos
a los representantes de eleccin popular, a los miembros del
Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito
Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda
persona que desempee un empleo, cargo o comisin de
cualquier naturaleza en la Administracin Pblica Federal o
en el Distrito Federal, as como a los servidores del Instituto
Federal Electoral, quienes sern responsables por los
actos u omisiones en que incurran en el desempeo de
sus respectivas funciones.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su
encargo, slo podr ser acusado por traicin a la patria y
delitos graves del orden comn.
(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)
Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las
Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales
Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros
de los Consejos de las Judicaturas Locales, sern
responsables por violaciones a esta Constitucin y a las
leyes federales, as como por el manejo indebido de
fondos y recursos federales.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)

Las Constituciones de los Estados de la Repblica
precisarn, en los mismos trminos del primer prrafo de
este artculo y para los efectos de sus responsabilidades, el
carcter de servidores pblicos de quienes desempeen
empleo, cargo o comisin en los Estados y en los
Municipios.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Art. 109. El Congreso de la Unin y las Legislaturas de
los Estados, dentro de los mbitos de sus respectivas
competencias, expedirn las leyes de responsabilidades
de los servidores pblicos y las dems normas
conducentes a sancionar a quienes, teniendo este
carcter, incurran en responsabilidad, de conformidad
con las siguientes prevenciones:

I. Se impondrn, mediante juicio poltico, las sanciones

indicadas en el artculo 110 a los servidores pblicos
sealados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de
sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en
perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su
buen despacho.
No procede el juicio poltico por la mera expresin de ideas.
II. La comisin de delitos por parte de cualquier servidor
pblico ser perseguida y sancionada en los trminos
de la legislacin penal; y
III. Se aplicarn sanciones administrativas a los
servidores pblicos por los actos u omisiones que
afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia que deban observar en el desempeo de sus
empleos, cargos o comisiones.
Los procedimientos para la aplicacin de las sanciones
mencionadas se desarrollarn autnomamente. No
podrn imponerse dos veces por una sola conducta
sanciones de la misma naturaleza.
Las leyes determinarn los casos y las circunstancias
en los que se deba sancionar penalmente por causa de
enriquecimiento ilcito a los servidores pblicos que
durante el tiempo de su encargo, o por motivos del
mismo, por s o por interpsita persona, aumenten
substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se
conduzcan como dueos sobre ellos, cuya procedencia
lcita no pudiesen justificar. Las leyes penales

sancionarn con el decomiso y con la privacin de la

propiedad de dichos bienes, adems de las otras penas
que correspondan.
Cualquier
ciudadano,
bajo
su
ms
estricta
responsabilidad y mediante la presentacin de
elementos de prueba, podr formular denuncia ante la
Cmara de Diputados del Congreso de la Unin respecto
de las conductas a las que se refiere el presente artculo.
(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTO
DE 1996)
Art. 110. Podrn ser sujetos de juicio poltico los
senadores y diputados al Congreso de la Unin, los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los
Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de
Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los
Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la
Repblica, el Procurador General de Justicia del Distrito
Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los
Magistrados y Jueces del Fuero Comn del Distrito Federal,
los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el
consejero Presidente, los Consejeros Electorales, y el
Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los
Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generales
y sus equivalentes de los organismos descentralizados,
empresas de participacin estatal mayoritaria, sociedades y
asociaciones asimiladas a stas y fideicomisos pblicos.
(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)
Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales,
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia
Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las
Judicaturas Locales, slo podrn ser sujetos de juicio
poltico en los trminos de este ttulo por violaciones
graves a esta Constitucin y a las leyes federales que de
ella emanen, as como por el manejo indebido de fondos
y recursos federales, pero en este caso la resolucin
ser nicamente declarativa y se comunicar a las
Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus
atribuciones, procedan como corresponda.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Las sanciones consistirn en la destitucin del servidor
pblico y en su inhabilitacin para desempear
funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier
naturaleza en el servicio pblico.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)

Para la aplicacin de las sanciones a que se refiere este

precepto, la Cmara de Diputados proceder a la acusacin
respectiva ante la Cmara de Senadores, previa declaracin
de la mayora absoluta del nmero de los miembros
presentes en sesin de aquella Cmara, despus de haber
sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del
inculpado.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Conociendo de la acusacin la Cmara de Senadores,
erigida en Jurado de sentencia, aplicar la sancin
correspondiente mediante resolucin de las dos terceras
partes de los miembros presentes en sesin, una vez
practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia
del acusado.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Las declaraciones y resoluciones de las Cmaras de
Diputados y Senadores son inatacables.

(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTO

DE 1996)
Art. 111. Para proceder penalmente contra los Diputados
y Senadores al Congreso de la Unin, los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los Magistrados de
la Sala Superior del Tribunal Electoral, los Consejeros de la
Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefes
de Departamento Administrativo, los Diputados a la
Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal, el Procurador General de la Repblica y el
Procurador General de Justicia del Distrito Federal, as
como el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales
del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la
comisin de delitos durante el tiempo de su encargo, la
Cmara de Diputados declarar por mayora absoluta de
sus miembros presentes en sesin, si ha o no lugar a
proceder contra el inculpado.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Si la resolucin de la Cmara fuese negativa se
suspender todo procedimiento ulterior, pero ello no
ser obstculo para que la imputacin por la comisin
del delito contine su curso cuando el inculpado haya
concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no
prejuzga los fundamentos de la imputacin.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)

Si la Cmara declara que ha lugar a proceder, el sujeto

quedar a disposicin de las autoridades competentes para
que acten con arreglo a la ley.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Por lo que toca al Presidente de la Repblica, slo habr
lugar a acusarlo ante la Cmara de Senadores en los
trminos del artculo 110. En este supuesto, la Cmara de
Senadores resolver con base en la legislacin penal
aplicable.
(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)
Para poder proceder penalmente por delitos federales
contra los Gobernadores de los Estados, Diputados
Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de
Justicia de los Estados y, en su caso, los miembros de los
Consejos de las Judicaturas Locales, se seguir el mismo
procedimiento establecido en este artculo, pero en este
supuesto, la declaracin de procedencia ser para el
efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales,
para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como
corresponda.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Las declaraciones y resoluciones de la (sic) Cmaras de
Diputados (sic) Senadores son inatacables.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
El efecto de la declaracin de que ha lugar a proceder
contra el inculpado ser separarlo de su encargo en
tanto est sujeto a proceso penal. Si ste culmina en
sentencia absolutoria el inculpado podr reasumir su
funcin. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un
delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se
conceder al reo la gracia del indulto.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
En demandas del orden civil que se entablen contra
cualquier servidor pblico no se requerir declaracin
de procedencia.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Las sanciones penales se aplicarn de acuerdo con lo
dispuesto en la legislacin penal, y tratndose de delitos
por cuya comisin el autor obtenga un beneficio
econmico o cause daos o perjuicios patrimoniales,
debern graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y
con la necesidad de satisfacer los daos y perjuicios
causados por su conducta ilcita.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)

Las sanciones econmicas no podrn exceder de tres tantos
de los beneficios obtenidos o de los daos o perjuicios
causados.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Art. 112. No se requerir declaracin de procedencia de la
Cmara de Diputados cuando alguno de los servidores
pblicos a que hace referencia el prrafo primero del artculo
111 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre
separado de su encargo.
Si el servidor pblico ha vuelto a desempear sus funciones
propias o ha sido nombrado o electo para desempear otro
cargo distinto, pero de los enumerados por el artculo 111,
se proceder de acuerdo con lo dispuesto en dicho
precepto.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Art.
113. Las leyes sobre responsabilidades
administrativas
de
los
servidores
pblicos,
determinarn sus obligaciones a fin de salvaguardar la
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia
en el desempeo de sus funciones, empleos, cargos y
comisiones; las sanciones aplicables por los actos u
omisiones en que incurran, as como los procedimientos
y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones,
adems de las que sealen las leyes, consistirn en
suspensin, destitucin e inhabilitacin, as como en
sanciones econmicas, y debern establecerse de
acuerdo con los beneficios econmicos obtenidos por el
responsable y con los daos y perjuicios patrimoniales
causados por sus actos u omisiones a que se refiere la
fraccin III del artculo 109, pero que no podrn exceder
de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los
daos y perjuicios causados.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Art. 114. El Procedimiento de juicio poltico slo podr
iniciarse durante el perodo en el que el servidor pblico
desempee su cargo y dentro de un ao despus. Las
sanciones correspondientes se aplicarn en un perodo no
mayor de un ao a partir de iniciado el procedimiento.
La responsabilidad por delitos cometidos durante el
tiempo del encargo por cualquier servidor pblico, ser
exigible de acuerdo con los plazos de prescripcin
consignados en la Ley penal, que nunca sern inferiores
a tres aos. Los plazos de prescripcin se interrumpen en
tanto el servidor pblico desempea alguno de los encargos
a que hace referencia el artculo 111.

La ley sealar los casos de prescripcin de la

responsabilidad administrativa tomando en cuenta la
naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que
hace referencia la fraccin III del artculo 109. Cuando
dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de
prescripcin no sern inferiores a tres aos. (nfasis
aadido)

Como

puede

observarse,

nuestra

Constitucin

establece un rgimen de responsabilidades que busca

tutelar el correcto y cabal desarrollo de la funcin
administrativa y establecer, a favor de los ciudadanos,
principios rectores de la funcin pblica que se
traducen en un derecho subjetivo, en una garanta a
favor de gobernados y servidores pblicos, para que
estos se conduzcan con apego a la legalidad y a los
principios

constitucionales

de

honradez,

lealtad,

imparcialidad, y eficiencia en el servicio pblico.

La existencia de sistemas de control y fiscalizacin
de la Administracin Pblica es indispensable para la
eficiencia y buen funcionamiento de cualquier rgimen
democrtico.

I.3. Naturaleza de la responsabilidad.

Esta garanta a favor de los

gobernados

se

establece en distintos mbitos de responsabilidad. As,

pueden distinguirse los siguientes:
1. Poltica o constitucional.
2. Penal.
3. Civil.
4. Laboral; y
5. Administrativa.
As ha sido interpretado por el Poder Judicial de la
Federacin en las tesis siguientes:
RESPONSABILIDADES

DE

SERVIDORES

PUBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO

CON EL TITULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De
acuerdo con lo dispuesto por los artculos 108 al
114 de la Constitucin Federal, el sistema de
responsabilidades de los servidores pblicos se
conforma

por

cuatro

vertientes:

A).-

La

responsabilidad poltica para ciertas categoras de

servidores pblicos de alto rango, por la comisin
de actos u omisiones que redunden en perjuicio de

los intereses pblicos fundamentales o de su buen

despacho; B).- La responsabilidad penal para los
servidores pblicos que incurran en delito; C).- La
responsabilidad administrativa para los que falten a
la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia

en

la

funcin

pblica,

D).-

La

responsabilidad civil para los servidores pblicos

que

con

su

actuacin

ilcita

causen

daos

patrimoniales. Por lo dems, el sistema descansa

en un principio de autonoma, conforme al cual
para cada tipo de responsabilidad se instituyen
rganos, procedimientos, supuestos y sanciones
propias, aunque algunas de stas coincidan desde
el punto de vista material, como ocurre tratndose
de las sanciones econmicas aplicables tanto a la
responsabilidad poltica, a la administrativa o
penal, as como la inhabilitacin prevista para las
dos primeras, de modo que un servidor pblico
puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por
lo mismo, susceptible de ser sancionado en
diferentes vas y con distintas sanciones.

Amparo en revisin 237/94. Federico Vera Copca y

otro. 23 de octubre de 1995. Unanimidad de once

votos. Ponente: Juan Daz Romero. Secretaria:

Adriana Campuzano de Ortiz.4

SERVIDOR

PBLICO,

LA

RESPONSABILIDAD

DEL, TIENE DIVERSOS MBITOS LEGALES DE

APLICACIN

(ADMINISTRATIVA,

LABORAL,

POLTICA, PENAL, CIVIL). El vnculo existente entre

el servidor pblico y el Estado, acorde al sistema
constitucional y legal que lo rige, involucra una
diversidad de aspectos jurdicos en sus relaciones,
entre

los

que

destacan

mbitos

legales

de

naturaleza distinta, como son el laboral, en su

carcter de trabajador, dado que efecta una
especial

prestacin

de

servicios

de

forma

subordinada, el administrativo, en cuanto a que el

desarrollo de su labor implica el de una funcin
pblica, ocasionalmente el poltico cuando as est
previsto acorde a la investidura, y adems el penal
y el civil, pues como ente (persona), sujeto de
derechos y obligaciones debe responder de las
conductas que le son atribuibles, de manera que al
servidor pblico le pueda resultar responsabilidad
4

Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo: III, Abril
de 1996, Tesis: P. LX/96, Pgina 128.

desde el punto de vista administrativo, penal, civil e

inclusive poltico en los supuestos que establece la
Constitucin
Mexicanos,

Poltica
o

de

la

los

Estados

Constitucin

Unidos
Local

correspondiente y as mismo la laboral, y por lo

tanto, no se incurre en la imposicin de una doble
sancin cuando stas, aunque tienen su origen en
una misma conducta, sin embargo tienen su
fundamento y sustento en legislacin de distinta
materia (administrativa, laboral, penal, etc.).

Revisin fiscal 31/99. Contralora Interna en la

Secretara de Energa. 1o. de junio de 1999.
Unanimidad de votos. Ponente: Jos R. Medrano
Gonzlez. Secretario: Jos Manuel de la Fuente
Prez.5

Esta

diversidad

de

aspectos

jurdicos

en

las

relaciones que los servidores pblicos desarrollan en lo

fctico, implica necesariamente la distincin de los
actos u omisiones de acuerdo a su naturaleza para
determinar

la

aplicacin

del

procedimiento

que

Tesis IV.1.A.T.16 A, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajo
del Cuarto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo X, Agosto de
1999, pgina 799.

corresponda y, por consecuencia, la legislacin que

resulta aplicable al hecho concreto.
De tal suerte que resulta necesario hacer, cuando
menos, una apretada explicacin de algunos de los ms
importantes

aspectos

que

cada

mbito

de

responsabilidad corresponden.

I.3.1. Responsabilidad penal

Existe responsabilidad penal cuando el servidor
pblico incurra en actos u omisiones tipificados como
delitos por la legislacin federal o local, por lo que
nicamente las conductas que estn tipificadas como
delictivas traen aparejada una responsabilidad de esta
naturaleza.
Excepcin a lo anterior lo constituye el caso del
Presidente de la Repblica, quien, durante el tiempo
que dure su encargo, slo podr ser acusado de traicin
a la patria y por delitos graves del orden comn (Tal
como aparece en la tesis que pueden ustedes apreciar
en pantalla).
JUICIO POLTICO. LA CONSTITUCIN POLTICA DE
LOS

ESTADOS

UNIDOS

MEXICANOS

SLO

EXCLUYE DE SU PROCEDENCIA AL PRESIDENTE

DE LA REPBLICA, LO QUE NO PUEDEN HACER
LAS CONSTITUCIONES LOCALES RESPECTO DE
LOS GOBERNADORES DE LOS ESTADOS. El ttulo
cuarto de la Constitucin Federal excluy al
presidente de la Repblica de responsabilidad
oficial y de la procedencia del juicio poltico en su
contra, porque slo puede ser acusado por traicin
a la patria y delitos graves del orden comn, de
conformidad con lo dispuesto por sus artculos 108
y 110. Este sistema de responsabilidad no puede
ser emulado por las Constituciones Locales para
asignarlo a sus gobernadores, toda vez que la Ley
Fundamental

los

seala

expresamente

como

sujetos de responsabilidad poltica, de conformidad

con los artculos 109, fraccin I y 110, prrafo
segundo, lo que debe ser establecido y regulado
por las leyes de responsabilidad federal y de cada
Estado, adems de que no puede existir analoga
entre

el

presidente

de

la

Repblica

los

gobernadores de las entidades federativas que

sustente una forma de regulacin similar por las
Legislaturas Locales, puesto que el primero tiene el
carcter de representante del Estado mexicano, por
lo que aparece inadecuado, en el mbito de las

relaciones internas e internacionales, que pueda

ser sujeto de juicio poltico, situacin que no
ocurre con los depositarios del Poder Ejecutivo de
los Estados, por no tener esa calidad.

Controversia constitucional 21/99. Congreso del

Estado

de

Morelos.

de

febrero

de

2000.

Unanimidad de diez votos. Ausente: Jos de Jess

Gudio Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Gitrn.
Secretario: Humberto Surez Camacho. 6

La acusacin, en este caso (presidente), se har

ante la Cmara de Senadores, la que resolver al
respecto.
Ante la comisin de delitos por parte de cualquier
otro servidor pblico, se actuar conforme dispongan el
Cdigo Penal o la ley que tipifique el acto u omisin.
Aunque, en algunos casos, 7 se requiera previamente
que la Cmara de diputados, por mayora de sus
miembros presentes en sesin, apruebe actuar contra el
inculpado.
6

Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo: XI,
Febrero de 2000, Tesis: P./J. 3/2000, pgina: 628.
7
Esto es, diputados federales y senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, secretarios
de Estado, jefes de departamento administrativo, representantes a la Asamblea del Distrito Federal,
Procurador General de la Repblica y Procurador General de Justicia del Distrito Federal.

Si la resolucin de la Cmara es negativa, se

suspender todo procedimiento; pero ello no ser
obstculo para que la imputacin por la comisin del
delito reanude su curso cuando el inculpado haya
concluido su cargo o empleo, pues la misma no juzga
los fundamentos de la acusacin. Sin embargo, si la
Cmara declara que ha lugar a proceder, el inculpado
deber quedar a disposicin del rgano competente
para que se acte conforme a derecho.
Por su parte, para proceder penalmente por delitos
federales contra los gobernadores de los Estados,
diputados locales y magistrados de los tribunales
superiores de justicia de las entidades federativas, se
seguir

el

funcionarios

procedimiento
federales,

establecido

pero

la

para

los

declaracin

de

procedencia se har para el efecto de que se comunique

a la legislatura local a fin de que esta, en el ejercicio de
su competencia, acte como corresponda.
Las declaraciones y resoluciones de las Cmaras de
diputados y senadores en materia de responsabilidades,
no admiten recurso alguno.

La responsabilidad por delitos cometidos durante

su encargo por cualquier servidor pblico, ser exigible
segn los plazos de prescripcin establecidos en la
legislacin penal, pero nunca sern inferiores a tres
aos. Los plazos de prescripcin se interrumpen cuando
el servidor pblico desempee algn cargo con fuero
constitucional en los trminos del artculo 111 de la Ley
Suprema.
Asimismo, cabe sealar que cuando se presente
una nueva denuncia contra un servidor pblico de los
mencionados

en

los

artculos

110

111

constitucionales, se debern acumular hasta agotar la

instruccin de los diversos procedimientos, de los que
se formularn en un solo documento las conclusiones
que comprendern el resultado de todos ellos.
I.3.2. Responsabilidad civil
Por otra parte, la responsabilidad civil se da por
causar

daos

perjuicios,

que

puedan

ser

cuantificables en dinero.
En efecto, cuando se trata de demandas que se
entablen

contra

cualquier

servidor

pblico

por

cuestiones que causen daos y perjuicios, se estar en

presencia de una responsabilidad civil. Dicha demanda

no requerir declaracin de procedencia o desafuero y
se regir por los principios del derecho comn.
El

sistema

de

regulacin

de

este

tipo

de

responsabilidad se encuentra contenido, esencialmente

en

los

artculos

del

Cdigo

Civil

Federal

que

continuacin aparecen:
C.C.F. LIBRO PRIMERO. De las personas.
TTULO TERCERO. Del domicilio.

Artculo 31. Se reputa domicilio legal:

VI. De los servidores pblicos, el lugar donde

desempean sus funciones por ms de seis meses;

C.C.F. LIBRO CUARTO. De las obligaciones.

PRIMERA PARTE. De las obligaciones en general.
TTULO PRIMERO. Fuentes de las obligaciones.
CAPTULO V. De las obligaciones que nacen de los
actos ilcitos.

Artculo 1913. Cuando una persona hace uso de

mecanismos, instrumentos, aparatos o sustancias
peligrosas por s mismos, por la velocidad que
desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable,
por la energa de la corriente elctrica que conduzcan o
por otras causas anlogas, est obligada a responder
del dao que cause, aunque no obre ilcitamente, a no
ser que demuestre que ese dao se produjo por culpa
o negligencia inexcusable de la vctima.

Artculo 1916. Por dao moral se entiende la

afectacin que una persona sufre en sus sentimientos,
afectos, creencias, decoro, honor, reputacin, vida
privada, configuracin y aspectos fsicos, o bien en la
consideracin que de s misma tienen los dems. Se
presumir que hubo dao moral cuando se vulnere o
menoscabe ilegtimamente la libertad o la integridad
fsica o psquica de las personas.

Cuando un hecho u omisin ilcitos produzcan un

dao moral, el responsable del mismo tendr la
obligacin de repararlo mediante una indemnizacin en
dinero, con independencia de que se haya causado
dao material, tanto en responsabilidad contractual
como extracontractual. Igual obligacin de reparar el

dao moral tendr quien incurra en responsabilidad

objetiva conforme al artculo 1913, as como el Estado
y sus servidores pblicos, conforme a los artculos
1927 y 1928, todos ellos del presente cdigo.

La accin de reparacin no es transmisible a

terceros por acto entre vivos y slo pasa a los
herederos de la vctima cuando sta haya intentado la
accin en vida.

El monto de la indemnizacin lo determinar el

Juez tomando en cuenta los derechos lesionados, el
grado de responsabilidad, la situacin econmica del
responsable, y la de la vctima, as como las dems
circunstancias del caso.

Cuando el dao moral haya afectado a la vctima

en su decoro, honor, reputacin o consideracin, el
Juez ordenar, a peticin de sta y con cargo al
responsable, la publicacin de un extracto de la
sentencia que refleje adecuadamente la naturaleza y
alcance de la misma, a travs de los medios
informativos que considere convenientes. En los casos
en que el dao derive de un acto que haya tenido
difusin en los medios informativos, el Juez ordenar

que los mismos den publicidad al extracto de la

sentencia, con la misma relevancia que hubiere tenido
la difusin original.
Artculo 1927. El Estado tiene obligacin de responder
del pago de los daos y perjuicios causados por sus
servidores pblicos con motivo del ejercicio de las
atribuciones que les estn encomendadas. Esta
responsabilidad ser solidaria tratndose de actos
ilcitos dolosos, y subsidiaria en los dems casos, en
los que slo podr hacerse efectiva en contra del
Estado

cuando

el

servidor

pblico

directamente

responsable no tenga bienes o los que tenga no sean

suficientes para responder de los daos y perjuicios
causados por sus servidores pblicos.

Artculo 1928. El que paga los daos y perjuicios

causados por sus sirvientes, empleados, funcionarios y
operarios, puede repetir de ellos lo que hubiere
pagado.

Este

tipo

de

responsabilidad

se

ha

venido

incrementando en cantidad y complejidad, debido,

principalmente, a los fenmenos inditos y nuevos retos
que nuestra modernidad afronta.

Nadie duda hoy que el Derecho Civil ha sufrido una

transformacin que ha venido a romper con muchos de
los paradigmas que le han sustentado durante siglos, el
primero

de

ellos,

considero,

la

diferenciacin

del

contrato de trabajo como un contrato no civil y, los ms

recientes, los retos que la biotecnologa le plantea.
La defensa de la persona humana, las nuevas
aristas que derivan de la responsabilidad profesional,
las nuevas tecnologas, el cambio de concepcin en la
defensa de los derechos de las vctimas y los nuevos
derechos establecidos incluso ya a nivel constitucional
como el derecho a la intimidad, entre tantas otras
cosas, han transformado la ptica de la rama ms
tradicional del derecho privado.
I.3.3. Responsabilidad poltica constitucional.
Ahora
bien,
se
estar
en
presencia

de

responsabilidad poltica cuando, en el desempeo de

sus funciones, los servidores pblicos incurran en actos
u omisiones que vayan en perjuicio de los intereses
pblicos fundamentales o de su adecuado despacho.
Las sanciones se impondrn mediante juicio poltico y

consistirn en la destitucin o inhabilitacin para

desempear funcin pblica de cualquier ndole.
Para aplicar sanciones mediante juicio poltico, la
Cmara

de

diputados

proceder

la

acusacin

respectiva ante la de senadores, previa decisin de la

mayora

absoluta

del

nmero

de

los

miembros

presentes en sesin de aquella Cmara, despus de

haber

substanciado

el

procedimiento

respectivo

escuchado al inculpado.
Conociendo

de

la

acusacin,

la

Cmara

de

senadores se erigir en jurado de sentencia, aplicar la

sancin procedente mediante resolucin de las dos
terceras partes de los miembros presentes, una vez
practicadas

las

diligencias

correspondientes

otorgndole audiencia al acusado.

Adems, cabe sealar que las declaraciones y
resoluciones de las Cmaras de diputados y senadores
no admiten ningn medio de defensa y que slo durante
el desempeo de su encargo y hasta un ao despus,
podr iniciarse el procedimiento de juicio poltico contra
algn servidor pblico. Las sanciones que deriven del
mismo se debern aplicar en un perodo mximo de un

ao

partir

de

iniciado

el

procedimiento

correspondiente.
Cabe hacer notar que los gobernadores de los
Estados responden no solo por violaciones a los
principios contenidos en los ordenamientos locales, sino
que son sujetos de responsabilidad en los trminos de
la

Constitucin

Federal,

como

lo

ilustra

jurisprudencia que a continuacin aparece:

JUICIO POLTICO. EL GOBERNADOR DEL ESTADO
DE MORELOS ES SUJETO DE RESPONSABILIDAD
OFICIAL, EN TRMINOS DEL ARTCULO 135 DE LA
CONSTITUCIN DE ESA ENTIDAD, EN RELACIN
CON

LOS

ARTCULOS

109

110

DE

LA

CONSTITUCIN FEDERAL. De conformidad con lo

dispuesto por los artculos 109 y 110 de la
Constitucin Federal, los gobernadores de los
Estados son sujetos de juicio poltico, en el mbito
local, por actos u omisiones que redunden en
perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o
de su buen despacho, siendo que a las Legislaturas
Estatales corresponde emitir las normas tendientes
a aplicar las sanciones por dicha responsabilidad
oficial.

Por

su

parte,

el

artculo

135

de

la

la

Constitucin del Estado de Morelos, remite a los

postulados del ttulo cuarto de la Carta Magna
Federal, que comprende a los preceptos sealados
en primer trmino, con lo cual reproduce su
contenido y alcance en cuanto al sealamiento de
la responsabilidad de los servidores pblicos
estatales, reconociendo al citado funcionario como
servidor pblico que puede ser sometido al
procedimiento

para

resolver

sobre

su

responsabilidad poltica, lo que se corrobora con lo

dispuesto en ese sentido por el artculo 6o. de la
Ley

de

Responsabilidades

de

los

Servidores

Pblicos de la entidad. No es bice a lo anterior

que los artculos 134 y 137 de la referida
Constitucin Local dispongan que al depositario
del Ejecutivo Estatal slo se le podr exigir
responsabilidad por violacin a ese ordenamiento,
ataques a la libertad electoral y delitos graves del
orden comn, excluyndolo de la relacin de
servidores pblicos que pueden ser sometidos a
juicio poltico, porque de las exposiciones de
motivos de la iniciativa y decreto de reformas de
tales numerales, cuando introdujeron el sistema de
responsabilidades

de

los

servidores

pblicos

estatales, se aprecia que su intencin fue ajustar

esa normatividad a lo dispuesto en los artculos

109 y 110 de la Constitucin Federal, siendo
adems que los primeros resultan incongruentes
con la remisin hecha por el artculo 135, la cual
debe prevalecer, con apoyo en lo que dispone el
artculo 41 de la Carta Magna Federal, que expresa
la obligacin de las entidades federativas de
ajustarse a las prevenciones consagradas en esta
Norma Suprema. 8

Controversia constitucional 21/99. Congreso del

Estado

de

Morelos.

de

febrero

de

2000.

Unanimidad de diez votos. Ausente: Jos de Jess

Gudio Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Gitrn.
Secretario: Humberto Surez Camacho.

I.3.4. Responsabilidad laboral

Respecto
a
la
responsabilidad

laboral,

consideramos

por

que

se

incurre

en

sta,

el

incumplimiento de las obligaciones derivadas de la

relacin patrn trabajador, es decir de las derivadas de
la

prestacin

de

servicios

personales

de

forma

subordinada. Por lo que no podr demandarse ninguna

accin
8

en

la

va

laboral

cuando

se

trate

de

Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo: XI,

responsabilidad administrativa. As ha sido definido en

la tesis siguiente:
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. NO
PUEDE

PLANTEARSE

UN

PROBLEMA

DE

PRESCRIPCIN DE LA ACCIN LABORAL PARA

DEMANDAR

LA

INDEMNIZACIN

REINSTALACIN
DE

LEY

LA

CUANDO

LA

DESTITUCIN, CESE O SUSPENSIN CONSTITUYE

UNA SANCIN POR FALTAS ADMINISTRATIVAS,
YA QUE EN ESTE SUPUESTO ES IMPROCEDENTE
LA VA LABORAL.

De lo dispuesto por los

artculos 1o., 2o., 46, 47, 53, fracciones III y IV, 64 y

70 a 75 de la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Pblicos, deriva que la resolucin
por la que se impone a un servidor pblico la
suspensin o destitucin del empleo como sancin
por la comisin de faltas y responsabilidades
administrativas, es materialmente de naturaleza
administrativa y slo es impugnable ante la propia
autoridad que la impone a travs del recurso de
revocacin o directamente ante el Tribunal Fiscal
de la Federacin, ante el que tambin puede
combatirse la resolucin que recaiga al recurso de

febrero de 2000, Tesis: P./J. 2/2000, pgina: 515.

revocacin, en el entendido de que de obtenerse la

nulidad de la sancin en resolucin que cause
ejecutoria, se tiene que restituir al servidor pblico
en el goce de todos los derechos de que hubiere
sido privado con la ejecucin de la sancin
anulada. Por tanto, tratndose del despido, cese o
suspensin de un trabajador burocrtico derivado
de una falta o responsabilidad administrativa, no
puede plantearse el problema de prescripcin de la
accin laboral para demandar la reinstalacin, o
bien, la indemnizacin de ley por despido o
suspensin injustificada ante el Tribunal Federal de
Conciliacin y Arbitraje, en virtud de que esta va
no procede respecto de un acto que no tiene
naturaleza laboral sino administrativa, como lo es
el cese o suspensin como sancin administrativa
y, adems, porque la ley burocrtica resulta
inaplicable.

Contradiccin de tesis 2/98. Entre las sustentadas

por el Quinto y el Sptimo Tribunales Colegiados
en Materia de Trabajo del Primer Circuito. 4 de
diciembre de 1998. Cinco votos. Ponente: Mariano

Azuela Gitrn. Secretaria: Mara Estela Ferrer Mac

Gregor Poisot.9

La diferenciacin de la falta, en este caso, es

imprescindible para determinar el ordenamiento que
debe ser aplicado, la competencia y la va correcta para
ejercitar derechos, as como los criterios para la
aplicacin de sanciones y los recursos. Cabe mencionar
que se ha establecido en jurisprudencia firme un slo
caso de excepcin respecto a la naturaleza de la
relacin de trabajo que tiene que ver no con la falta,
sino con lo dispuesto por la fraccin XIII del apartado B
del artculo 123 constitucional que, en su parte
conducente, seala:
Artculo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo
digno y socialmente til; al efecto, se promovern
la creacin de empleos y la organizacin social
para el trabajo, conforme a la ley.

El Congreso de la Unin, sin contravenir a las

bases siguientes, deber expedir leyes sobre el
trabajo, las cuales regirn:
9

Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo:
IX, Marzo de 1999, Tesis: 2a./J. 13/99. Pgina: 298.

B. Entre los Poderes de la Unin, el Gobierno

del Distrito Federal y sus trabajadores:

XIII.

Los militares, marinos, personal del

servicio exterior, agentes del Ministerio Pblico y

los miembros de las instituciones policiales, se
regirn por sus propias leyes.

El Estado proporcionar a los miembros en

el activo del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, las
prestaciones a que se refiere el inciso f) de la
fraccin XI de este apartado, en trminos similares
y a travs del organismo encargado de la seguridad
social de los componentes de dichas instituciones.

Los miembros de las instituciones policiales

de

los

Municipios,

entidades

federativas,

del

Distrito Federal, as como de la Federacin, podrn

ser removidos de su cargo si no cumplen con los
requisitos que las leyes vigentes en el momento de
la remocin sealen para permanecer en dichas
instituciones, sin que proceda su reinstalacin o
restitucin, cualquiera que sea el juicio o medio de

defensa para combatir la remocin y, en su caso,

slo proceder la indemnizacin. La remocin de
los dems servidores pblicos a que se refiere la
presente fraccin, se regir por lo que dispongan
los preceptos legales aplicables.

Como se observa, la propia Constitucin ha hecho

una excepcin al rgimen general establecido en el
artculo 123, apartado B, que genera una diferenciacin
entre el comn de los Trabajadores al Servicio del
Estado y los militares, marinos y cuerpos de seguridad
pblica que se mencionan en dicha fraccin. Lo anterior
se corrobora con la lectura de la jurisprudencia
siguiente:
POLICIAS

MUNICIPALES

JUDICIALES

AL

SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE

MEXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACION
JURIDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.
La relacin Estado-empleado fue, en principio de
naturaleza administrativa, pero en derecho positivo
mexicano,

en

beneficio

proteccin

de

los

empleados, ha transformado la naturaleza de dicha

relacin equiparndola a una de carcter laboral y
ha considerado al Estado como un patrn sui

generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general

se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los
militares, los marinos, los cuerpos de seguridad
pblica y el personal del servicio exterior, para los
cuales

la

relacin

sigue

siendo

de

orden

administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si

los miembros de la polica municipal o judicial del
Estado de Mxico, constituyen un cuerpo de
seguridad pblica, estn excluidos por la fraccin
XIII Apartado B del artculo 123, en relacin con los
artculos 115, fraccin VIII, segundo prrafo y 116,
fraccin V, de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, de la determinacin
jurdica que considera la relacin del servicio
asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a
un patrn, de donde se concluye que la relacin
que guardan con el gobierno del Estado o del
Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige
por las normas tambin administrativas de la ley y
reglamentos que les correspondan y que, por lo
tanto, las determinaciones que dichas entidades
tomen en torno a sta no constituyen actos de
particulares, sino de una autoridad, que en el caso
particular referente a la orden de baja del servicio,

hace procedente el juicio de amparo ante el juez de

Distrito.

Contradiccin de tesis 11/94. Entre las sustentadas

por el Primero y el Segundo Tribunales Colegiados
del Segundo Circuito. 21 de agosto de 1995.
Unanimidad de once votos. Ponente: Juventino V.
Castro y Castro. Secretario: Jos Pablo Prez
Villalba.10

I.3.5. Responsabilidad administrativa.

Por su parte, los actos u omisiones de los
servidores pblicos que vayan en demrito de la
legalidad, lealtad, honradez, imparcialidad y eficiencia
en el desempeo de sus cargos, empleos o comisiones,
darn lugar a responsabilidad administrativa, la cual,
como hemos venido sealando en cada uno de los
mbitos de responsabilidad hasta ahora explicados, es
independiente

respecto

de

cualquier

otro

tipo

de

responsabilidad. As ha sido establecido por la tesis de

la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la
10

Novena Epoca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta Tomo: II,
Septiembre de 1995 Tesis: P./J. 24/95 Pgina: 43

Federacin y su Gaceta, Tomo LII, Tercera Parte, pgina

132, que pueden ustedes leer en la pantalla:
RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA,
ES
INDEPENDIENTE DE LA PENAL. La circunstancia de
que cierta conducta no haya configurado un delito,
no es obstculo para que pueda ser estimada
indebida desde el punto de vista civil o
administrativo, y para que, por consiguiente, se
exija el resarcimiento del dao ocasionado con ella,
sin que quepa argir en contrario que la absolucin
decretada por el Juez de la causa penal alcanza a la
exigencia de ndole administrativa formulada por las
autoridades fiscales al travs de las resoluciones cuya
nulidad se demande. Ciertamente la reparacin del
dao, como resultado de la comisin de un delito y de
la comprobacin de la responsabilidad de aquel a quien
se condena al respecto, forma parte de la pena, por lo
que si el Juez de la causa absuelve del delito,
necesariamente tendr que absolver tambin de tal
reparacin, sin prejuzgar desde luego acerca de si
dicha reparacin es o no exigible separadamente por
las vas civil o administrativa, en relacin con las cuales
no se haya ejercitado accin alguna ante dicho Juez.
No hay, pues, que confundir la responsabilidad
proveniente de delito, que puede acarrear la
consiguiente obligacin de reparar el dao como
consecuencia de la sentencia pronunciada por el
Juez Penal que haya conocido del caso, con la
responsabilidad derivada de un ilcito civil, que
puede vlidamente exigirse sin vinculacin con aquella.
As lo establecen los artculos 47 y 48 de la Ley
Orgnica de la Contadura de la Federacin, que
estatuyen,
respectivamente,
que
"Las
responsabilidades que se constituyan a los
funcionarios, empleados y agentes de la Federacin
con manejo de fondos, valores o bienes... tendrn por
objeto indemnizar al fisco por los daos y perjuicios que
le ocasionen los mismos como resultado de las
irregularidades que cometan en su actuacin...", y que
dichas responsabilidades "se constituirn y exigirn
administrativamente, con independencia de las de
carcter penal en que tambin se incurriere y de las

determinaciones que llegaren a dictar las autoridades

judiciales acerca de los hechos que la originen... ".
Amparo en revisin 1055/61. Carlos Bejarano y Garca.
5 de octubre de 1961. Mayora de cuatro votos.
Ponente: Felipe Tena Ramrez.

Las sanciones administrativas previstas para este

tipo de infracciones son la suspensin o la destitucin
del puesto, la inhabilitacin para desempear un
empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, la
amonestacin pblica o privada de los servidores
pblicos y sanciones econmicas.
Los medios de defensa contra las resoluciones
administrativas que se dicten contra el servidor pblico
que resulte responsable por la comisin de alguna de
las conductas establecidas en la ley que dan lugar a
responsabilidad administrativa, son optativos entre
interponer el recurso de revocacin o impugnar ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
dicha resolucin.
Como
naturaleza

han
de

podido
la

observar,

infraccin

es

diferenciar

fundamental

la
para

determinar proceso, autoridad, sancin, ley aplicable y

muchos otros detalles que tienen que ver con la

responsabilidad en que se incurre. Por lo que quisiera

entrar ahora al asunto de la supletoriedad procesal, que
esta

muy

vinculado

precisamente

al

hecho

de

diferenciar.
II. La supletoriedad procesal.
II.1. Generalidades
Inicialmente, cabe recordar que, como ustedes
saben,

anteriormente

era

en

la

Ley

Federal

de

Responsabilidades de los Servidores Pblicos que se

encontraba

regulado

todo

lo

relativo

la

responsabilidad administrativa; pero el pasado 13 de

marzo

fue

publicada

la

Ley

Federal

de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Pblicos, que entr en vigor al da siguiente de su
publicacin.
Dicha

Ley,

derog

lo

relativo

las

responsabilidades administrativas que se encontraban

establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Pblicos, y pretende reglamentar, de
acuerdo al texto de su artculo 1, el Ttulo Cuarto de
nuestra Carta Magna.

Habrn

de

preguntarse

porqu

hago

este

comentario respecto a la expedicin de la ley? Pues

precisamente porque de esta nueva ley deriva en gran
parte lo que quiero sealar respecto a la supletoriedad
procesal y a la innovacin que hace respecto del sistema
establecido en la antigua ley. Pero antes quisiera hacer
algunos breves comentarios generales respecto a la
supletoriedad.

II.1.2 Porqu la supletoriedad.

La supletoriedad procesal se refiere a la carencia de
alguna

disposicin

que

regule

cierto

hecho

procedimiento en un cuerpo normativo. Es una cuestin

de aplicacin para dar debida coherencia al sistema
jurdico. Las referencias a leyes supletorias son la
determinacin de las fuentes a las cuales una ley
acudir para deducir sus principios y subsanar sus
omisiones11.
Para precisar la importancia de la supletoriedad
procesal en la legislacin aplicable, se hace necesario
hacer un poco de historia.

11

Gnzalez Oropeza, Manuel. Ley Supletoria. Nuevo Diccionario Jurdico Mexicano. Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la UNAM- Porra, Mxico, 2001.

En la antigua Ley que regulaba a los funcionarios

pblicos se estableca la supletoriedad de Cdigo
Federal de Procedimientos Civiles; sin embargo, como se
adujo al expedir la ley de 1982, el procedimiento
contenido en ste, resultaba muy largo y complejo y
toda vez que la finalidad de la Ley era, como lo sigue
siendo, el correcto desempeo del servicio pblico y
evitar la corrupcin, pues el cumplimiento de este
objetivo se entorpeca.
En consecuencia, con la expedicin de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos
(31 de diciembre de 1982) se modific el rgimen
supletorio incorporando, en su artculo 45 al Cdigo
Federal de Procedimientos Penales como ordenamiento
supletorio

en

todas

las

cuestiones

relativas

procedimiento y apreciacin de pruebas, sealando,

adems que, en lo conducente, seran aplicables las
normas del Cdigo Penal.
La

expedicin

de

la

nueva

Ley

Federal

de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Pblicos

(artculo

47),

modific

el

ordenamiento

supletorio, estableciendo que, para los efectos de esa ley

lo ser el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles.
La supletoriedad, es necesaria, entonces,

para

llenar los vacos de la ley en materia de procedimiento y

apreciacin de pruebas.

II.2. La interpretacin de la Corte.

Bajo

la

vigencia

Responsabilidades

de

de
los

la

Ley

Federal

de

Servidores

Pblicos

(en

materia de responsabilidades administrativas, porque

cabe recordar que sigue vigente en lo que respecta a las
dems

materias

diversas

de

su

contradicciones

regulacin)
de

se

criterios

suscitaron
respecto

al

ordenamiento que debera considerarse supletorio en

tratndose de responsabilidades administrativas, dando
lugar

al

establecimiento

de

las

jurisprudencias

siguientes:
RESPONSABILIDAD
PBLICOS.

EL

DE

LOS

CDIGO

SERVIDORES
FEDERAL

DE

PROCEDIMIENTOS PENALES Y, EN SU CASO, EL

CDIGO PENAL FEDERAL, SON APLICABLES
SUPLETORIAMENTE
PROCEDIMIENTOS

A
QUE

TODOS

ESTABLECE

LOS
LA

LEY

FEDERAL RELATIVA. De la interpretacin literal de

lo dispuesto en el artculo 45 de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos, se
advierte que los citados ordenamientos penales
son aplicables supletoriamente "En todas las
cuestiones relativas al procedimiento no previstas
en esta ley, as como en la apreciacin de las
pruebas ...", por lo que dicha expresin debe
entenderse en trminos generales, esto es, al no
referirse a un ttulo o captulo de aqulla en
concreto, sino que al decir en "esta ley", se hace
alusin

cualquier

procedimiento

que

se

establezca en este ordenamiento jurdico, como lo

es el de responsabilidad administrativa, ya que si la
ley

no

distingue,

interpretacin

de

tampoco,
la

norma,

en

aras

puede

de

la

hacerse

diferenciacin alguna, en donde no existe, en

cuanto a su aplicacin. Lo anterior se robustece si
se toma en consideracin que esta interpretacin
es

congruente

con

la

naturaleza

jurdica

sancionadora de la ley de la materia y con los

principios generales que con sta se relacionan,
pues si las normas de derecho comn que la rigen,
son las relativas al orden penal, se justifica
plenamente que ante la ausencia de un cuadro

normativo general respecto de situaciones jurdicas

que exigen su imperiosa regulacin, como son las
cuestiones

relativas

alguno

de

los

procedimientos que en la ley citada se establecen,

as como en la apreciacin de pruebas, por
seguridad jurdica del gobernado, se apliquen de
manera

supletoria

las

disposiciones

de

los

Entre

las

ordenamientos penales sealados.

Contradiccin
sustentadas

de
por

tesis
el

47/2001-SS.

Dcimo

Tercer

Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Segundo Circuito. 31 de
octubre de 2001. Cinco votos. Ponente: Guillermo I.
Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Lourdes Margarita
Garca Galicia. 12

12

Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta Tomo:
XIV, Diciembre de 2001 Tesis: 2a./J. 60/2001 Pgina: 279

RESPONSABILIDAD. AGENTES DEL MINISTERIO

PBLICO, POLICAS JUDICIALES Y PERITOS DE
LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA.
EL

CDIGO

FEDERAL

DE

PROCEDIMIENTOS

PENALES Y, EN SU CASO, EL CDIGO PENAL

FEDERAL, SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE
A LO ESTABLECIDO EN LA LEY ORGNICA DE
DICHA PROCURADURA. En los artculos del 50 al
55 de la citada ley orgnica se regula un especfico
sistema de responsabilidades, complementario del
sistema general previsto en la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos,
mediante el cual se establecen obligaciones a
cargo de los agentes del Ministerio Pblico Federal,
de los policas judiciales y de los peritos de la
Procuradura General de la Repblica, a fin de
salvaguardar

la

legalidad,

eficiencia,

profesionalismo y honradez en el desempeo de su

funcin, as como las sanciones aplicables por los
actos

omisiones

en

que

incurran

los

procedimientos y las autoridades para aplicarlas,

ello en atencin a la especial naturaleza de las
funciones

desempeadas

por

esos

servidores

pblicos, que constituye una reglamentacin de lo

dispuesto en el ttulo IV de la Constitucin Poltica

de los Estados Unidos Mexicanos, especficamente

de su artculo 113. De esta manera, para colmar el
vaco legislativo que se advierta en las normas que
integran aquel contexto normativo, deber estarse
a lo dispuesto en el artculo 45 del ltimo
ordenamiento citado y acudir a lo establecido en el
Cdigo Federal de Procedimientos Penales y, en lo
conducente, a lo sealado en el Cdigo Penal
Federal,

normas

supletorias

responsabilidades

en

materia

de

de

los

administrativas

servidores pblicos de la Federacin, en virtud de

que si la finalidad de los procedimientos previstos
en la sealada ley orgnica es determinar la
responsabilidad administrativa de los referidos
funcionarios, para lo cual es necesario conocer la
verdad real de los actos u omisiones que se les
atribuyan, ese objetivo es congruente y acorde con
el sistema previsto por el referido cdigo procesal
penal

que,

solemnidades

alejado
que

de

las

formalidades

rigen

en

otras

materias,

pretende por encima de las actitudes procesales de

las partes, indagar sobre la realidad de los eventos
materia de examen.

Contradiccin

de

tesis

50/2001-SS.

Entre

las

sustentadas por el Cuarto y Noveno Tribunales

Colegiados en Materia Administrativa y el Dcimo
Segundo

Tribunal

Colegiado

en

Materia

Administrativa, todos del Primer Circuito. 23 de

noviembre

de

2001.

Cinco

votos.

Ponente:

Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Alberto

Daz Daz.13

Como se aprecia, la segunda sala de la Suprema

Corte

de

Justicia

supletoriedad

de

absoluta

la

Nacin

del

Cdigo

estableci

la

Federal

de

Procedimientos Penales, debido a que la ley no haca

distincin alguna respecto de esta materia aludiendo al
criterio

de

distincin

de

la

naturaleza

de

la

responsabilidad. Los Ministros de la Segunda Sala, que

en aqul entonces, si no mal recuerdo, presida el Seor
Ministro Ortz Mayagoitia con quien hoy tengo el honor
de

compartir

corresponda

este
dada

foro,
la

no

atendieron,

naturaleza

del

como
asunto

(contradiccin de tesis), a otro criterio que no fuera la

legalidad.
13

Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo:

En consecuencia, establecieron que para todos los

procesos regulados por esa ley, fueran de la naturaleza
que

fueran,

deba

tenerse

como

ordenamiento

supletorio al Cdigo Federal de Procedimientos Penales.

II.3. Diferencias en la regulacin.
Ahora
bien,
cabe
hacer

notar

que

los

procedimientos que se contemplan en ambos cdigos

federales, contienen distintos elementos, ms o menos
formales

solemnes,

lo

cual

genera

diferencias

importantes en cuanto a plazos, medios de prueba y

dems cuestiones relacionadas estrechamente con el
procedimiento.
Vale la pena distinguir, mediante su anlisis los
procedimientos que se establecen en cada Cdigo, por lo
que, brevemente, en la medida que el tiempo lo
permita,

(en

caso

contrario

sealar

que

pueden

apreciarse en pantalla los elementos de distincin)

procederemos a dicho anlisis solamente en algunos
aspectos

de

muestra,

como

la

valoracin

de

pruebas, trminos y procedimiento.

CDIGO FEDERAL DE
XIV, Diciembre de 2001. Tesis: 2a./J. 74/2001 Pgina: 278

CDIGO FEDERAL DE

las

PROCEDIMIENTOS PENALES PROCEDIMIENTOS CIVILES

1.Admite como pruebas las 1.La autoridad judicial puede
sealadas en el art. 20, fraccin V valerse de cualquier persona (parte
constitucional, siempre y cuando o tercero) y de cualquier cosa o
sea conducente a la verdad y no documento, sin ms limitaciones
vaya en contra del derecho, a juicio que las previstas en la Ley, y que
del juez o tribunal.
tengan relacin con los actos
controvertidos.
2. Cuando la autoridad judicial lo
estime necesario podr por algn 2. Se limita a las partes en la
otro medio de prueba establecer la aportacin de pruebas.
autenticidad del acto.
3. En la prueba confesional, es 3. El actor debe probar los hechos
necesario que sea mayor de 18 de su accin, y el reo los de su
aos, y que sea realizada ante el excepcin.
Ministerio Pblico, o autoridad
judicial de la causa, en cualquier
tiempo hasta antes de dictar
sentencia.
4. Las partes pueden ofrecer las
4. En la inspeccin ocular solo pruebas reconocidas por la ley, y
podrn acudir a la hora, da y lugar las autoridades judiciales pueden
sealado las personas autorizadas invocar hechos notorios, no
para ello, acompaadas de peritos, obstante no hayan sido ofrecidos
para la reconstruccin de los como pruebas por las partes.
hechos, apreciar declaraciones.
5. Se reconoce como pruebas la
5. En la documental, se atender a confesional, pericial, testimonial,
la presentada por las partes hasta un presuncional, documental pblica y
da antes de la audiencia de vista.
privada,
inspeccin
judicial,
fotogrfica y elementos aportados
por la ciencia.
6. Se podr solicitar la copia de 6. La Inspeccin ocular se da de

constancias que obren en entidades oficio o a peticin de parte, a la

federativas.
cual podrn acudir las partes para
precisar hechos.
7. Si el documento se encuentra
fuera de jurisdiccin de podr
solicitar copia de la documental va
exhorto.

7. En la inspeccin ocular no se
requiere de conocimientos tcnicos
especiales, lo que resulta imprecisa
la inspeccin.

8. Anlisis de correspondencia y 8. Distingue entre la documental

sealar si es propia del dueo.
pblica y la privada.
9. Deben estar en idioma espaol.

9. Deben estar en idioma espaol.

10. Derecho de nombrar peritos en 10. Peticin de documentales que

el proceso, mismos que debern ser obren en entidad federativa.
titulados en el arte o ciencia.
11. Solicitud de cotejo de firmas.
11. Facultad de la autoridad judicial
de sealar peritos distintos a efecto 12. Objecin de documentales 3
de aclarar los hechos.
das antes de su notificacin.
13. Ofrecimiento de fotografas o
12. Presentacin y ratificacin del descubrimientos aportados por la
dictamen pericial.
ciencia.
13. Medidas de apremio por 14. El perito debe ser titulado en el
incumplimiento
del
perito arte o ciencia.
nombrado.
15. Nombramiento de perito para
14. La testimonial ser a peticin de probar posturas.
parte.
16. Trminos para formular,
15.
Preguntas
al
testigo adicionar y objetar preguntas.
relacionadas a los hechos, y se

objetarn por la autoridad judicial 17. Pago de daos y perjuicios por

nicamente las impertinentes.
incumplimiento del perito.
16. No obligacin de declarar a 18.
Recusacin
pericial
y
parientes o con vnculos de honorarios.
amistad.
19. Un honorario alto del perito
17.
Examinar
testigos hace incosteable la prueba.
separadamente.
20. Obligacin de declarar los
18. Apercibimiento de incurrir en testigos que tengan conocimiento
falsedad de declaraciones y del acto.
conducirse con la verdad
21. Limitacin de 5 testigos por
19. Aclaracin de testimonio, hecho o acto.
ratificacin y firma del mismo.
22. Medida de apremio a los
20. Existe la confrontacin de testigos que una vez citados a
personas y de dichos a efecto de declarar no asistan.
reconocer al autor y su acto.
23. Los gastos y perjuicios que
21. Existencia de careos de deriven de los testigos por la
personas para obtener la verdad de declaracin corrern a cargo del
los hechos.
solicitante, lo que hace inconsteable
en algunos casos dicha prueba.
22. En cuanto a la valoracin de
pruebas se atender a lo siguiente: 24. Los funcionarios pblicos no
estn obligados a declarar, salvo
a)La confesional debe reunir que la autoridad considere que es
requisitos
indispensable.
b) Documental pblica, inspeccin 25. Trmino de 15 das para rendir
ocular y careos forma prueba plena. prueba.
c) Las dems pruebas forman meros 25.

Preguntas

verbales,

claras,

indicios y se atendern segn las directas y precisas al testigo.

circunstancias.
27. Datos del testigo, explicaciones
23. Las autoridades judiciales estn y razn de su testimonio.
obligadas a la motivacin de sus
razonamientos en cuanto a la 28. Obligacin de valorar la prueba
valoracin de pruebas.
y su justificacin.
29. Presunciones forma prueba
plena.
30. Se deja a la autoridad judicial
amplia libertad de valoracin de
pruebas y fijacin de reglas.
a)Confesional forma prueba plena
si cumple con requisitos.
b) Hechos propios de las partes,
documentos pblicos, inspeccin
ocular y presunciones forman
prueba plena.
c) La confesional ficta, la existencia
de precedentes, medios de prueba
pticos,
electrnicos
o
tecnolgicos, pericial, testimonial,
fotografas y descubrimientos de la
ciencia, quedan al arbitrio del
juzgador.
31. Se dejan al arbitrio del juzgador
la mayora de las pruebas.

Del cuadro expuesto, claramente se puede apreciar

que, por una parte, el procedimiento penal es ms
inquisitorio y

a la autoridad le es dable investigar de

oficio, allegndose de todos los medios de prueba para

resolver.
Por el contrario, el procedimiento civil es un
procedimiento dispositivo, donde las partes establecen
las reglas, entre otras, la interposicin o no de recursos
y, estando en trnsito el pleito, lo pueden dar por
terminado en cualquier momento.
En este procedimiento dispositivo, el juez es
prcticamente un rector, un espectador del proceso y
un tercero objetivo que no tiene inters en que el caso
se resuelva de una u otra manera; es una litis formal
sobre la base de excepciones y defensas, por lo que, en
todo caso, puede llegar a alejarse de la naturaleza de la
infraccin.
Por tanto, no puede equipararse un procedimiento
penal con un procedimiento civil, y sealar que las
ventajas

inconveniencias

de

uno

otro

sean

determinantes en la resolucin de los asuntos, pues

como sealbamos al inicio de esta ponencia: la

responsabilidad administrativa es la responsabilidad

civil de las personas en su actuacin pblica.
Lo anterior, pudiera dar lugar a pensar que la
supletoriedad establecida en la nueva ley a favor del
Cdigo Federal de Procedimientos Civiles obstaculiza la
defensa del servidor pblico y, por otra parte, entorpece
la aplicacin de procedimientos y sanciones para efectos
de

prevenir

actos

corruptos

sus

respectivas

correcciones. Sin embargo, lo anterior es aparente,

puesto que, si bien es cierto existen diferencias entre
ambos

procedimientos

que

los

hacen

tener

caractersticas diversas, ello no significa que alguno de

los

cdigos

en

cuestin

tenga

ms

ventajas

inconveniencias respecto del otro, ya que su naturaleza

es distinta.
As las cosas, pareciera ser que el Congreso de la
Unin consider conveniente, al expedir la nueva ley,
establecer la supletoriedad del Cdigo Federal de
Procedimientos Civiles para los procedimientos de
responsabilidad

administrativa.

Y,

al

respecto,

consideramos que la intencin del legislador no es

privilegiar a un Cdigo por sobre otro, ni sealar

ventajas o beneficios que tuvieran que ver con la

aplicacin de uno de ellos; sino enfatizar lo que hemos
querido decir durante esta charla; esto es, que en
muchos sentidos la diferenciacin de la naturaleza de la
responsabilidad

no

es

slo

es

conveniente,

sino

necesaria.

III. A modo de conclusin.

Actualmente,

las

sentencias

de

los

jueces

adquieren mayor importancia y es precisamente en ese

sentido que considero que la expedicin de la nueva ley,
y en particular el establecimiento del Cdigo de
Procedimientos Civiles como ordenamiento supletorio,
responden a la interpretacin del Poder Judicial de la
Federacin que, como ya lo sealamos, estableci en
pocas palabras que donde la ley no distingue no
tenemos porqu distinguir.

La complejidad de nuestra vida moderna exige de la

legislacin mayor especificidad y mejores respuestas a
los retos que enfrentamos. Las leyes deben atender

reclamos sociales, pero no solamente eso, sino que

deben atender reclamos jurdicos y prcticos. Demos
entender, todos, que muchas veces, diferenciar es
conveniente.
Muchas Gracias.