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LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION EN EL ESTADO

A BSOLUTISTA

distribuci()I1es fontamara, s. a.

Dibu]« de 1/1 enbiertu: Frontispicio de la obra Economic de A'.~t((d() de Juan Enrique von JW'Iti, publicada en Leipzig en 1755.

Primera edici6n: 1986

© Distribuciones Fontamara, S.A.

Av. Hidalgo No. 47 -B - Colonia del Carmen Deleg. Coyoacan - 04100 Mexico, D.F. 'I'elefonos 544-47-28 y 549-57-81

ISBN 968476-024-8

Impreso y hecho en Mexico Printed and made in Mexico

Impreso en los talleres grafico8 de Premia editora de libros, s.a , Tlahuapan, Pue.

LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION EN EL ESTADO ABSOLU1'ISTA

La Teoria de la Administracibn PUblica

en las Ciencias Camerales y la Doctrina de la Policia en Europa entre los Siglos XVI Y XVIII

OMAR GUERRERO

Ami esposa. Rita Garcia de Guerrero.

El Cameralismo es virtualrnente el capitulo perdido dela historia de las ciencias sociales.

Albion Small, 1909.

INDICE

AGRADECIMIENTOS ' , . . . . . . . . . XVII

PRESENTACION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX

Annando Suarez

PROLOGO , , . . . . . . . . . . . .. XXVII

Mariano Baena del Alcazar

CAPITULO INTRODUCTORIO

EN BUSCA DEL CAPITULO PERDIDO DE LA HISTORIA

DE LAS ClENC1AS SOCIALES. , . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

CAPITUW 1

LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION DEL ABSOLUTlSMO A LA LUZ DE LA MODERNA CIENCIA DE LA

ADMINISTRACION , . . . . . . . . . . . . . . 33

Las Ciencias Camerales , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

La Ciencia de la Policf a. . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

CAPITUW 2

LA ORGANIZACION CAMERAL Y DE POLICIA EN EL ES-

TADO ABSOLUTISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

EI Estado Cameral y de Policla. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

La Camara. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Xl

La Adrninistracion Cameral en Prusia

El Fisco .

La Policfa .

La politcia aristotclica .

Rafces etirnologicaa de policia .

Concepto de policfa .

66 72 74 74 76 77

CAPITULO 3

LA FORMACION DEL PENSAMlENTO CAMERAUSTA . 81

Los Pensadores Politicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Los Consejeros de Prfncipes .

Von Osse .

Obrecht. .

Von Scckendorff. . . . . . . ...

84 84 87 90

Los Fiscalistas Austriacos .

Becher .

96 97 99

101 104

Hornick .

Schroeder .

Otros precursores del Cameralismo .

CAPITULO 4

LA CATEDRA CAMERALISTA .

105

El Profesorado Cameralista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

La Profesi6n en Econom ia, Policia y Camcralistica . . . 109

La enseiianza en Halle: Gasser . . . . . . . . . . . . . . . 109

La ensefianza en Frankfurt del Oder , Dithrnar. . . . . 112

Ludewig, Pro-Rector de Halle . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

La Ensenanza Cameral en otras Universidades ..

La ensefianza en J ena, Stisser .

La ensefianza en Rilren , Furstenau .

La ensefianza en Leipzig: Schrebcr .

La ensefianza en Uppsala: Berch .

120 120 121 121 123

CAPITULO 5

LA TEORIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN LAS

CIENCIAS CAMERALES . . . .....

Un Libro Cameral Anonim o

125 126

XII

Efram Gerhard. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

Julio Bernardo von Rohr. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

Joaquin Jorge Darjes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Jorge Enrique Zinckc , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

Jose von Sonnenfcls. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

CAPITULO 6

LA TEO RIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN EL

PENSAMIENTO CAMERAL DE VON JUSTI. . . . . . . . . . 151

Vida y Obra de Juan Enrique von Justi . . . . . . . . . . . . . . 151

Aporte a las Ciencias Sociales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

Colaboracion a la ciencia de las finanzas. . . . . . . . . . . . 155

EI pcnsarnicnto pol itico de justi, . . . . . . . . . . . . . . . . 158

Las Ciencias Camerales y Economicas . . . . . . . . . . . . . . . 162

Leccioncs camcrales de Justi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

"Eco nomia de Estado". . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

La Cicncia de la Policfa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

"Principios de ciencia de la p olic ia" . . . . . . . . . . . . . . 178

"Los [undam cnto s del p oderv el bienestar de los est ados", 186

CAPITULO 7

LA CIFNCIA DE LA POLlCIA EN EUROPA. . . . . . . . . . . . 193

Difusion de la Ciencia de la Policia . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

La Ciencia de la Polic ia en Alemania. . . . . . . . . . . . . . . . 195

F.l Baron de Biefeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

Huhcnthal y Willebrandt , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

La Ciencia de la Policia en Francia. . . . . . . . . . . . . . . . . 197

Turquet de Maycrne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

Nicolas Delamare , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

La Cicncia de la Policia en Espana . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

Francisco Rorna y Rossell. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208

Valentin de Foronda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Otros essu diosos hispanicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

XIII

CAPITULO 8

CO"lTENIDO DE LA CIENCIA DE LA POLICIA. . . . . . . . . 21S

Contenido General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

Culrura y Tierra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

Territorio y habitacibn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

Las ciudades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

EI ornate en el campo y la ciudad. . . . . . . . . . . . . . . . 228

Cultora Interior y Poblacion . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . 230

Colonizacion mediante extranjeros . . . . . . . . . . . . . . . 230

Colonizacion mediante nacionales. . . . . . . . . . _ . . . . . 2 J1

Salud PUblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

Agricultura. Las Mercaderias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

Economia rural. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

Manufacturas y fabric as . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

Oficios y profesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

Agricultura y O,tros Ordenes Economicos , . . 249

Comercio y ttifico. . . . . . ..... '.' . . . '. . . . . . . . . . 249

Circulacion del dinero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

El credito, . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Otros medias para hacer florecer el orden economico . . . 251

Reglamentos necesarios para hacer florecer la economia . 251

Las Costumbres de los Subditos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

Re1igi6n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

Disciplina delos stibditos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .254

Educacion en General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Educacion de la juventud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Lujo y desperdicio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Combate a la ociosidad y la mendicidad , . . . . . . . . . . . 258

Seguridad Interior del Estado, . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

Administracien de justicia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

Administracion de justicia y polida . . . . . . . . . . . . . . 259

Orden publico : . . . 259

Represion del hurto y la rapifia . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

XIV

EPILOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

EX CURSUS LA ADMINlSTRACJON DlCASTERIAL. . . . . . 265

BIBLIOGRAFIA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

xv

AGRADECIMIENTOS

Esta invesrigacion no Sf: hubiera hecho realidad sin el apoyo de instituciones y personas. Fue bajo el patrocinio de la Facultad de Ciencias Pol iticas y Sociales de la Univcrsidad Nacional Autonorna de Mexico, muy en especial del Doctor Carlos Sirvent, su Director, que la investigacion pudo ser concluida. EI auspicio economico provino de la Direccion General del Personal Acadernico de nuestra Universidad. Un agradecimiento a su Director, el Doctor Humberto Munoz. Ambas instituciones colaboraron a sufragar los gastos del viaje de investigaci6n realizado por el autor a Espana, en octubre de 1984, donde se obtuvieron la mayorfa de las fuentes bibliograficas que la alimentaron.

Las bibliotecas mexican as no cuentan todavia con los acervos minimos para el estudio de la historia de las ideas administrativas, 10 que impide que cl tipo de estudio relativo a esre libro sea posible en nuestro pais. Las bibliotecas espafiolas compensan bondadosamente la insuficiencia bibliografica mencionada, en especialla Biblioteca Nacional de Madrid, la del Institute Nacional de Administracion Publica de Alcala de .Henares y la del Instituto de Estudios de Adrninistracion Local, tambien situada en suelo madrilefio, Como 10 hemos comentado, estas bibliotecas suministraron la gran rnayor ia de las obras utilizadas para la e1aboracion· de este libro·. En la Biblioteca Nacional de Madrid encontre la comprensi6n y apoyo desinteresado de los senores Gregorio de Andres y Alberto Montejo, as! como de dona Amalia Sarria, jefa del Departamento de Fondos Antiguos, que pusieron a mi disposicion obras solo reservadas a investigadores establecidos. En eI Instituto Nacional de Adrninistracion Publica, gracias a su Presidente y a su Director General, Joan Pratts i Catala y Benito Ramos Ramos, tuve acceso ilimitado al acervo de su biblioteca y apovo irrestricto para la reproduccion de rnateriales. la ayuda de dona Paquita Meraiio y de su cquipo de colaborador-: 3, me facilito cxtraordinariamcnte 1a consulta de los Iibros y mate-

XVII

riales de la biblioteca, Finalrnente, a don Carlos Carrasco Canals, Director de la Escuela Nacional de Administracion Local, que forma parte del Institute de Estudios de Adrninistracion Local, un amplio agradecimienro por todas sus gentilezas al perrnitirme la consulta de la biblioteca de este Instituto.

Las charlas inforrnales, pero profundas y edificantes que tuve con don Mariano Baena de! Alcazar, me lIenaron de energias para continuar en el camino del estudio de las ideas administrativas. Un reconocimiento muy especial por habersc dignado a prologar cste libro. Miguel de la Torre Yarza, entraiiable amigo mexicano, soporto conmigo Iargas horas de fatiga a que le oblige eI acornpafiarme en mis estancias en las bibliotecas matritenses, Su 'presencia y ayuda me anirnaron en mi cmpefio de expurgar los accrvos b ibliograficos espanoles.

En Mexico he cont ado con la inapreciable colaboracion de un mexicano can sangre hispanica, quien me ha comprendido en mis esfuerzos. Francisco Sarnpere. EI ha sabido Tobar tiempo a su apretada agenda de trabajo y en sus viajes de negocios tracrrne incunables de la Bihlioreca de Nueva York, que fueron de extraordinaria utilidad para esta investigacion, Javier Munoz Quiroga, como siempre, ha esrado ami lado para ayudarme a hacer cornprensible la redaccion de mis trabajos. A los dos amigos, un agradecimiento tan grande como mi aprecio.

Dolores Arenas, joven y talentosa estudiante de la Licenciatura en Ciencias Pol iticas y Adrninistracion Publica, unio sus conocirnientos del aleman y ese vigor desafiante que da [a corra edad, para hacerrne poseedor de importantisimos pasajes de la vasta obra de Juan Enrique von justi. Armando Suarez, un mexicano nacido en Espana, enriquecio eI libro al aceptar hacer la presentacion. A mi alumna y a rni maestro, mi mayor agradecimiento. AI profesor Arid Kleiman debo eI acceso a los trabajos financieros de von j usti, y por 10 eual quedo en deuda con el.

MenciOn especial merece mi esposa, Rita Garcia de Guerrero, a quien dedieo eI Iibro , sin su arnor, comprcnsion y esfuerzo, no hubiera tenido el vigor suficiente para tomar la pluma. Su presencia me anima, d fa a dia, a continuar trabajando las materias de la administracion publica.

Mexico, Ciudad Universitaria diciembre, 1985

XVlII

PRESENTACION

Las cstadisticas vitales -substituto secular de la Providencia- auguran a los profesores universitarios la mas alta tasa de longevidad. Quizas un factor contribuyente a este fenomeno sea cl renovado encuentro can jovenes avidos de saber. Vcintc alios de practica docente en la UNAM, empero, me han deparado pocas satisfacciones tan genuinas como la que me ha brindado el Doctor Omar Guerrero al honrarme pidiendome una presentacion para esta obra suya. alumno rnfo haec mas de 15 alios, volvi a enconrrarmelo siete alios despues en la Division de Estudios de Posgrado de la Facultad de Ciencias Politicas y Sociales como colega, para verlo crecer en talla intelectual y en productividades desde cnronces. Helo aqui convertido en un autentico maestro, duefio de su disciplina y no solo capaz: de cnseriar a sus alumnos, sino a sus antiguos pro fesores: al merios a m i, que hc aprendido mucho y confio en aprender aun mas de d.

Doctor en Adrninistracion Publica, una serie de libros atestiguan esa su maestria creciente en la materia: Teoria Admtnistratiua de fa Ciencia Politica (1976), La Admimstracion Publica del Estado Capitalista (1979), EI Proceso Historico de la accion Gubcrnamental (1982) e lntr oduccion a fa Administrxcion Publica (1984), sin mencionar numerosos art iculos sabre estos y otros temas conexos.

El hecho de haber sid o, en mis alios de estudiante de Dcrecho, alumna del Profesor Jordana de Pozas +citado en estas paginas como el "redescubridor" espafiol de las olvidadas cicncias carnerales+ no me autoriza, sin duda, a apreciar en todo su valor la obra total de Omar Guerrero: no soy adrninistrativista y hace mucho ya que no puedo dedicar a los temas jur idicos sino una atencion marginal y discontinua, pero diez . afios de inreres y dedicacion al estudio y la ensefianza de las pol iticas de salud y las instituciones norrnalixadoras me permiten afirmar que, en la

XIX

literatura producida en lengua espanola, no he cncontrado una obra tan cornplcta, documentada y esclarcced ora sobre la teor ia de la adrninistracion publica en las cicncias carncralcs y la doctrina de la policfa del absolutismo en Europa entre los siglos XVI y XVIII, como la que ahora tengo cl honor de prcscntar.

Omar Guerrero corncnzo a ocuparse del tema en un capitulo de su In trod IICCif)J) a I.{ .'1 dill ill istracto n Publica,' cstimulad o prccisamcntc por un brillante articulo de Michel Foucault: "El origen de la tecnologia del poder y la razon de Estado". Mi atencion fue tarnbicn atra ida por otra conferencia de Foucault sobrc la "Hist or ia de la mcd icalizacion" y, antes, por cl articulo de G. Rosen "Cameralism and the concept of medical police">,

Las obras que aqu i sc analizan abarcan un periodo de easi rres siglos y corrcspondcn al orro , consolidacion y decadencia de algunos Estados absolutistas europeos; cstan mayoritariarncntc cscritas en aleman, raramente en latin 0 en frances; sus autorcs, nobles scgundones 0, mas frecuenterncntc, burgucscs cnnoblecidos, vivcn dc las rcnras del Estado, sea en calidad de funcionarios, sea como profcsores universitarios, cuando no en ambas condiciones. Si bien muchos de cllos tiencn una cultura jur idica previa, no son magistrados ni ejcrccn la jurisprudcncia , son, para decir lo en tcrrninos gramscianos, inrelcctuales organicos del Estado absolutista,

La palabra wisscnscba]t que aparece constantcmcntc bajo su pluma, a menudo en oposicion a otras (Slauts--, Cant eral=, Finun z-«, Wirtbscbafts-- Oc conornische 0 Polizeyunsscnscbafren) ticnc un scnrido a la vez muy prcciso y muy general: sc trata de un saber (WissClJ) organizado a partir de ciertos principios (GruIJdsi"it:e) acerca de las relaciones entre los medics (Mittel) y los fines (Flldzwecke), dentro, pues, del ambito de la razon practica y no de la razon pura y su campo de vcrifi-

I Cap. 3. Alii rambien dcdica un paragrafo a los "cspejos de pr incipcs" irabcs, precursores de csta literatura bajo otto regimen politico y economico, Ha dcdicado sendos articulos a "Los cspejos de pr incipes musulmanes" (1982) y a "Los consejos de pr incipcs espafioles" (1983), y recicntcmcntc ha publicado "Tadco Ortiz, un cultivador mcxicano de la cicncia de la policia" (Los uniuersitarios, vol. XIII, n. 30, Oct. 85), ','Los cultivadores mcxicanos de la cicncia de la policia en el siglo XVIII (Revisea de Administracion y Politica, UAEM, 1986) Y "Las ciencias carnerales. EI origen cornun de la cicncia de la adrninistracion y la economia durante cl absolutisrno aleman" (Reuista de Ensayo« de Econom ia e Historia, UNAM,1986.

2 Este ensayo, junto con orros 12, ha sido vcr tido al castcllano y publicado por Siglo XXI bajo cl titulo De la p olicia medica a la medicma social. En cuanto ala confercncia de Foucault, aparecio en Educacion y salud, vol. 11, n. 1, 1977.

XX

cacion es la historia, incluso la contemporanea, No se trata, pues, ni de un discurso cspeculativo (como cl de la metafisica, a la que no Ie niegan empero el caracter de WiSIenschaft) ni de un conjunto heteroclito de recetas pragmaricas, Tampoco se trata de la codificacion de las reglas de un arte, as! sea del arte supremo de gobernar: este es privilegio del soberano (Regent. Monarcb), a quien la sociedad (Gessellschaft) ha conferido el poder supremo (oberste Gcuialt) para que, usando de todas las Wissenschaftcn und Kunste (ciencias y arres) segun su sabidurfa y prudencia (Weissbeit) procure el biencstar (Wohlfahrt), la felicidad (GlUckseligkcit) 0 el supremo bien social (das gessellschaftliche Beste) de la Republica. Von Justi es muy explicito en esto, contraponiendo las Polizeyunssenscbaftcn, en tanto que ciericias especiales, a la Pol itica como arte del Estado tSt aatsk unst oder Politik), dice texrualmente.s

Los cameralistas academicos -al menos los de mas fuste- no ignoran los debates contemporaneos acerea de la razon de Estado (Maquiavelo), el jus naturale y el jus gentium (Suarez, Bodino, Crocio), el contrato social (Rousseau) 0 la division de poderes (Montesquieu ), debates a los que no aportan nada original. Su contribucion -y su preocupacion- es otra. elaborar una tecnologia del poder que haga coincidir (en el discurso) dos finalidades (antagonicas en la realidad), las de fortalecer el Estado (Staat oder Republik) y proeurar la felicidad de los subditos (die Untertbancn oder das Volk).

~Por que decimos realmcnte antagonicas? Porque el forralecimiento del Fstado ticne como medida la fortaleza de los otros Estados concurrentcs, La condicion primera de la consolidacion -y a la larga de ill. supervivcncia- de un Estado absoluto ha sido la creacion ye1 rnantenimicnto de un ejercito permanente, al mando de una aristocracia disciplinada en torno al podcr real, aunque utilice frecuenternente tropas mercenarias, esc ejercito consumira entre un 65 y un 95 por ciento de los ingresos fiscales. Las guerras religiosas y dinasticas han desgarrado la Cristiandad europca y han mostrado la caducidad del Sacro Romano Imperio Gcrminico como marco politico integrador y su principio de soberanfa escalonada. Apcnas hay una ciudad, un ducado, ·una marea, un prineipado 0 incluso un rcino cnrero que no hayan cambiado, una 0 'mas veces, su stat us politico, su soberarua 0 su titular, sea por conquista, ocupacion, 'ancxion, liga 0 reparto. Los cameralistas 10 saben por propia expericncia. muchos de ellos han scrvido como funcionarios 0 han die-

3 Cf. Die Grundfeste zu der Macht und Gluckseligkeit der Staaten oder aus· [ubrluicbe Vorstellung der gesamten Po lizeyiuissenscbaft, Bd., I, Vorrede, a 3. Kbn igsberg, 17 6()).

XXI

tado catedras en universidades de Estados sucesivamente aliados y enemigos, sin que ello les haya causado ningun conflicto de lealtades. Apenas se esbozan algunos proronacionalismos, pero habra que esperar al siglo XIX para que Fichte dirija su Dtscurso a la NaCIlJII Alemana. Pero, ~en que ha contribuido a la felicidad de los pueblos este f'ortalecimiento del Estado? La respuesta parece obvia: en nada ... a casi nada. La obviedad misma de la respuesta es quiza 10 que hace a los cameralistas esquivar la pregunta, que en su logica carece de serrtid o 0 de pcrtinencia. En efecto, para un von j usti, par ejemplo, no rcsulta dificil probar eon argumentos historicos -por ingenuos, infundados 0 erroneos que nos parezcan- que tal 0 eual rnedida pol itica (fiscal, legislativa, policial 0 administrativa) ha determinado la ruina de una easa real, de un pr incipc 0 de toda una republica, arrastrando consigo la infelicidad y la muerte de sus subditos, La que no puede probar, porque ni siquiera se 10 puede plantear, es que los aciertos del monarca absoluto sean para sus subditos rncnos onerosos que sus errores. las victorias han traido para ellos tanta calamidad como las dcrrotas ...

La logica subyacente a cste dilcma reside cn la naturaleza misma del Estado absolutista como forma ultima de dorninacion de la nobleza feudal terratenientc, antes de "parir" el Estado constitucional de Dcrccho que 10 succdera como forma del capitalisrno industrial triunfante, EI mcnarca absoluto, liberado de la tutela papal c imperial no araca a la noblcza en sus privilcgios, que mas bien consolida, sino en su particularisrno, concentra la sobcrania en su persona, pero integra a la aristocracia en el aparato de Estado centralizado,

Ami juieio ha sido Perry Anderson quien, en su luminosa obra F1 Es(ado absolutista, ha arrojado las mas csclarcccdoras luees sabre este pro' blema. No resisto a la tentacion de transcribir al menos un parrafo de este libro admirable: "EI medio normal de fa compctencia intercapitalista es econornico y su estructura es tfpicamente aditiva. las partes rivales pueden expandirsc y prosperar -aunque de forma desigual- a 10 largo de una misrna confronracion, porque fa produeci6n de rnercancias manufacturadas es ilimitada por naruralcza. Por cI contrario, el rnedio t ipico de fa confrontacion imerfeudal era militar y su estructura era siernpre, potcncialmente, fa de un conflicto de surna nula en el campo de batalla, por el que sc peru ian 0 ganaban canridadcs fijas de tierras. Esto es as! porque la tierra es un monopolio natural; solo se puede redividir, pero no extender indcfinidamcnte. El objcto categorial de la dominaei6n nobiliaria era cl territorio, indepcndicntcmcntc de la comunidad que 10 hab itasc":". Ser ia precise haccr un resumen de la obra y rnul-

4 I!l Estado Ahs olutista, Sigll) XX1 Lei .• 1979. p. 26.

XXII

tiplicar las citas para sustentar mi argumentacion subsiguiente, 10 que exceder ia los Iimites de esta Presentacion,

Esta logica, por supucsto, se Ies ocultaba a los cameralistas. Para ellos era un axioma que el poder del Estado y su soberano deberia coineidir con la felicidad de los subditos. Von justi enuncia as! esta axiomatica "1) El monarca debe tornar las medidas y ordenamientos por medio de

. los cualcs se mantenga y aurncntc cl poder del Estado y se hag a felices a sus subditos, 2) Los subditos, mediante su obediencia y aplicacion, deberan facilitar el cumplimiento de esas medidas y ordenarnientos, 3) EI bienestar del Rcgeute y la felicidad de los subditos no puden nunca ser separadas, y el uno sin el otro no puede nunca darse en forma duradera ">.

Por una argumentacion circular, la felicidad de los subditos legitima el poder absoluto del Estado en tanto que, por una parte, todas las acclones, rnedidas y reglamentaciones e instituciones del Estado solo se justifican en orden al bien supremo que constituye el bienestar de los subditos (justificacion erica de la politica), pero, por otra parte, esta misma finalidad justifiea y cxige 'para su logro optimo Ia intervencion del Estado en todos los ordenes y aspectos de la vida del subdito (justificacion politica de la policia), Nada escapa ala policia en este sentido ampuo. cl culto y las festividades; las casas y las calles, los pesos y las medidas, los transportes y ias comunicaciones. pero tambien las bodas y los nacimientos, las ocupaciones y la desocupacion, La policia no tiene un dominio exterior que la delimite desde fucra 0, si se prefiere, no conocc mas exterioridad que la interioridad. no interviene en Ia intimidad de la crcencia, pew sf en el culto, no reglamenta el amor, pero sf las bodas y los nacimientos, no juzgari la locura, pero reprimira el desorden,

Orden: palabra clave de la policia, Ordenar el espacio, los espacios. de trabajo y de csparcimiento, de circulacion y de encierro, de culto y de cultura, de produccion y de cornercio, de vida y de muerte Ordenar e1 ticmpo. las ferias y las fiestas, las horas de trabajo en las rnanufactu-

5 "Del' Monarch muss solcbe Mittel und Massregeln, uiodurcb das Vermogen des Staates erbalten und uermebrt wird. und seine Untertbanen glucklicbgemacht uierden. 2) Die Untertbanen mussen durcb ibren Geborsam und Fleiss diese Mittel und Massregeln erleichtem. 3) Del' Woh/stand des Regenten und die Gluckseligkeit dC1' Untertbanen kiinen niemals von einan del' getrennt urerden; und eines obne das andere kann niemals au] eine dauerhaftige Art uorbanden seyn ", Staatsunrtscbaft oder Systematiscbe Abbandlung aller bkonomiscben und Kameraiuiissenscbaften, die zur Regierung eines Landes erf ordert uierden. Theil I, Leipzig, 1758, p.53,

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ras·y de estudio en las escuclas, las edades de los casamientos y de las levas. Ordenar las actividades. los ofieios, las profcsioncs, los rangos, los intereambios cornerciales, el comportamiento en las fabricas y en los hospitales, en la paz y en la guerra. El dcsorden es la figura del Mal en cl discurso de la policia,

El discurso cameralista, en la medida en que haec objeto de un posible saber de todo aquello que es objetivo virtual de un poder -del poder ordenador del Estado absoluto- se situa en eI hor izonte "arqucologico " no solo de las disciplinas de la adrninistracion, sino de todas las "ciencias sociales": cconomia, sociologia, politologfa, diplornacia, etc. De ahi que la presente obra de Omar Guerrero sca de interes, no solo para los historiadores de la ciencia de la administracion, sino para todos los cultivadores de las ciencias sociales resueltos a no desconocer el pcso de sus propios or igcnesv ,

Pcrrnitasemc mostrar este intcres para los cstudios de las ciencias de la salud, retomando, para finalizar, cl hilo de mi anterior argumentacion. La tierra, fuente de subsistcncia y base material de Ia soberan ia, no es susceptible de aumento , la poblacion, en carnb io, silo cs. "Rcinar es poblar", sera un axiorna en el pcnsarniento camcralista (cu yo ceo en Mexico pudimos escuchar ha ce una decada de labios de un Presidcntcl). Esta preocupacion por el problema de la poblacion tiene ciertamcnre causas historicas (que, dicho sea de paso, cxplican mucho de la distribucion geogrifica del cameralismo), son los Estados del Norte y del Este de Europa los que tienen menor densidad de poblacion, en cornparacion con los grandes Estados de Occidente, Francia, Espana, Inglaterra, que han decidido en tantas ocasiones sus destinos, De ah i una poll tica dernografica de estimulo a los casamientos tempranos, prernios a la natalidad, multas al cclibaro y la tolerancia, y hasta la hospitalidad a los emigrantes que huyen de la persecucion politic a 0 rcligiosa. Para la grandeza de los Estados son necesarias mujeres fertiles y saludables y hombres robustos y trabajadores en tiempos de paz y capaccs de tomar las armas en dcfensa de la Republica en tiempos de guerra.

No hay un s610 cameralista -de von Osse a von Sonnenfels- que no incluya en sus obras un capitulo 0 mas dedicados a la poblacion, perc adernas acentuando, como dimension de la "fclicidad" de los sub-

6 Incluso los psicoanalistas cncontraran aqu i materia para su mcditacion, Uno de los carneralistas esrudiados por Omar Guerrero, Daniel Schreber, es el bisahuelo de Daniel Paul Schreber, el paranoico autor de las mas fascinantesMemorias de un delirio sistematico, soorc las que Sigmund Freud iSobre un CCISO de Paranoia autobiogrdficamente descrito ) y rras cl una pleyade de analistas harlan inagotables reflexiones,

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ditos, todo 10 concernicnte a su salud, Esto va a dar lugar a una especializacion dentro del abanico de las ciencias camerales, que justificara catcdras especiales y puestos administrativos y pr omovera una creciente produccion Iiteraria. la Staatsrncdizin 0 mediziniscbe oder Arzneipolizey (mcdicina estatal 0 policia medica). Su maximo exponente sera Johann Peter Frank", cuya traycctoria es tipica de la mayoria de los autorcs considerados en la presente obra. Nacido en c] Palatinado en 1745, estudio medicina en Alcmania y luego en Francia, donde ejercio un tiempo la profcsion: paso despues al servicio del Margrave de BadenBaden y del Obispo dc Speyer. En 1784 fue nombrado profesor de medicina en la Universidad de Gotinga y en 1785 paso a la de Pavia, llamado pm cl emperador austriaco J o sf: II, quien le confiaria tarnbien el protomedicato de la Lornbard ia y lc Hamada dicz aries despues a Viena. Residio alli nuevc aiios, para retirarse, tras dos estadias en Rusia (en 1804 y 1809) a Friburgo, donde murio en 1821. Por doquier promovio la higicnc, la atencion obstetrica, los cuidados rnaterno-infantiles, la lucha contra las epidcmias y la formaci on de medicos e inspectores sanitarios. Forjo cl lema: "La miscria cs la madre de ill cnferrnedad", Su monumental obra en nuevc volurncncs (cl primero de los cuales apareci6 en 1779 y los dos ultimos po stumamcnte) lleva por titulo: System riner v(llistiindigclI mcdiziniscbenPolizey (Sistema de una pclicia medica completa) y constituye' una Summa de los conocimicntos, los proycct os y las utopias -y tambicn las ilusiones y los prejuicios ideologicos- de su cpoca,

Tres son los punros de aplicacion principales de la policia medica:

1) Norrnalizacion del personal medico y paramcdico (cirujanos, parteras, enfermcros, curanderos, etc.) y organizacion de una red de cobertura cstatal y de cstructura piramidal de intcndentcs, prorornedicos, inspectores sanitarios, ctc. 2) Po Utica higienista y sanitarista basicarnente urbana: control de epidemias, lucha contra los focos de insalubridad y contarninacion C'miasmas'"), salubridad de las casas y las calles cl drenajc, las aguas y los alimcntos, control sanitario de las fabricas y hospitales, etc. y 3) Polirica de las farnilias matrimonios, ernbarazo y parto, lactancia, vacunacion, ortopcdia, prostitucion, invalidcz, etc.

El discurso carneralista no es solo un discurso sobre eI poder, es un discurso producido dcntro y por iniciativa del Estado y sus aparatos,

7 G. Rosen tradujo paraclJournal of the History of Medicine (3 :11-40-279-14, 1948) la autobiograf ia de J. P. Frank, Para la historia de la policia medica, veanse sus art iculos en De la policia medica a la medicine social, Sigl» XXI, Mexico, 1986).

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cuyo poder no sc reduce a la aplicacion de un saber previo, sino que 10 produce en la medida en que su ejercicio va encontrando resistencias, problemas y nuevos puntos de aplicacion. El lector 10 cornprobara adentrandose cn la obra de Ornar Guerrero, a quien hora es ya de ceder la palabra,

Armando Suarez

Ciudad Universitaria, febrero de 1986

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PROLOGO

Si es cierto que la historia de los hechos adrninistrativos viene a constituir una suerte de geologia de las Administraciones Publicas, como ha afirrnado en alguna ocasion la doctrina, sin duda es correcto decir extendiendo la afirmacion a la historia de las ideas que no podremos conocer verdaderarnente la ciencia administrativa mas que explorando las reflexiones sobre la misma efecruadas en lasetapas anteriores,

Desde este punto de vista presenta un interes singular el estudio que: se hace en este libro del profesor Omar GUERRERO sobre el cameralismo y la ciencia de la policia, Por supuesto siempre hay que tener en cuenta la importancia y el valor que presenta este esfuerzo de erudicion considerado en sf mismo, Vaya por delante esta advertencia que presenta fundamento a cuanto se dice a continuacion, ya que e1 interes de la obra depende en buena medida de su minuciosa y solida construecion. Pero la importancia dellibro trasciende ampliamente este heche. A la luz de sus paginas puede comprenderse correctarnente que respuesta dio la Administracion regia en los siglos XVII y XVIII a los incipientes problemas de masas que entonces se planteaban, en el mornento en que surgia una organizaci6n que comenzaba a parecerse a 10 que ahora llamamos el Estado. Pues sin duda la Adrninistracion publica es un producto historico indisolublemente unido al Estado tal como ahora 10 conocemos, y dicho Estado, que se da de un modo plena a partir de la Revolucion francesa, riene su origen en la epoca de la Monarqu{a absoluta. Es entonces cuando se produce la emergencia de la Adrninistracion como hecho global y por eso tiene un interes de primers magnitud adentrarse en el conocimiento de las reflexiones cientfficas a precienrificas de aquella epoca, interrumpidas despues en buena parte al rnenos en Europa por ellargo monopolio del derecho administrative.

Fueron estas consideraciones las que me lIevaron hace casi veinte afios a hacer un primer estudio de la ciencia espanola del siglo XVlII

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sabre la materia y han sido estos mismos pensamientos, quizas algo madurados y enriquecidos con e1 paso de los afios, los que me han hecho aceptar con gusto la amable invitacion a prologar este libro que amplfa y rnejora notablemente mi obra de juventud en una buena rnuestra de la calidad cientifica de su autor y de la vitalidad y capacidad de progreso de la doctrina de lengua espanola.

Pues, en efecto, el lector tiene entre manos la primera obra en lengua espanola que trata cxtcnsamentc la materia y que no se lirnita a hacer una exploracion bibliogrifica de la doctrina de un solo pais, como fueron en definitiva los trabajos anteriores de JORNADA DE POZAS y del autor de este prologo ". Se trata aquf, de alga mas 0 quizas de bastante mas. Por primera vez se presenta en espafiol un estudio doctrinal de 10 que fueron eI cameralismo y la ciencia de la policia asi como la nocion de policfa misma, can rodas las imprecisiones que entonces of red a, y del pensamiento de los autores que entonees cultivaron esta rama del saber.

Creo que no esta de mas destacar el significado de este logro cient ifieo en el contexto actual. Para ello quiz as nada rnejor que recordar la denuncia forrnulada hace unos alios par un excelente jurisra de que en e[ Estado actual, tras sus rasgos de juridieidad, se dejan ver can frecuencia, trazos del antiguo Estado absoluro . Sin duda nada mas exacto, pero si se prescinde de la preocupacion por la garantia juridic a , preocupacion tan respetable como Iimitada, ello significa que ahora como entonces las Administraciones publicas deben afrontar los problemas de conseguir el bienestar de la sociedad y al misrno tiempo, de modo inseparable respecto a ese fin, de transformarlas y conformarlas en ejecucion de las oportunas directrices politicas. Este es a mi juicio el parentesco que se da entre la situacion del XVII Y el XVIII Y la presente, parentesco que ahara valoramos de modo muy distinro que haec unas decadas,

Por ello un esrudio de la conternplacion cientifiea de este fenorneno llevada a cabo durante eI Estado absolute entiendo que apunta hacia un enfoque de la ciencia administrativa mas propio de la doctrina europea que de la norteamericana y en consecuencia mas volcado hacia los temas crueiales de 1a interrelaci6n de la Administraci6n con su medio y

• Don Mariano Baeria del Alcazar se refiere a" Los cultivadores espafioles de la ciencia de la policfa" de Luis Jordana de Pozas, publicsdo en el Cemenario de los Iniciadores de la Ciencia j ur idico-Administrativa Espanola (Madrid, Instiruto de Estudios de Administracion Local, 1944); Y Las estudios sabre administracion en la Espana del Siglo XVIlI (Madrid, lnstiruro de Estudios Politicos, 1968), del propio don Mariano. Nota del editor.

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de Ia consideraci6n de las Administraciones publicas como instrumento politico.

EI cameralismo y la ciencia de la policia ruvieron el rnerito , a pesar de sus imprecisiones, de abordar por primera vez estos importantes problemas y de sentar las bases de una individualizacion del estudio de la Administracion, Por ello estoy seguro de que a los estudiosos que se planteen con verdadero rigor los problemas del estudio de esta rarna del saber les sera de gran utilidad este trabajo de Omar GUERRERO. Con el da un paso adelante en el proceso, de claridad meridiana para los que seguimos su obra, que 10 esta llevando a uno de los primeros puestos entre los cultivadores de la ciencia adrninistrativa en lengua castellana.

MARIANO BAENA DEL ALCAZAR Catedratico de Ciencia de la Adrninistracion Universidad Complutense de Madrid noviembre, 1985

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Capitulo Introductorio

EN BUSCA DEL CAPITULO PERDIDO DE LA HISTORIA DE LAS CIENCIAS SOCIALES

Esta es una invitacion para que el lector se introduzca a 10 que, con todo acierto, Albion Small ha llamado "el capftulo perdido de la historia de las ciencias sociales", Tal capitulo, escrito a 10 largo del siglo XVIII por las mas brillantes plumas del pensarniento adrninisrrativo aleman, esta integrado por las enigmatlcas ciencias carnerates.

Estas disciplinas, sepultadas por el olvido y la indiferencia de muchos cientfficos sociales de la actualidad, constituyeron el mas vigoroso y exitoso esfuerzo por comprender ala administracion publica del Estado absolutists en su proceso de desarrollo. Las ciencias camerales nacieron como efecto de este proceso, pero tarnbien incidieron direct .. mente en H.

Una antigua institucion medieval llamada Camara fue, en sentido mas pie no, revolucionada, Antafio una tesoreria al servicio del senor feudal, limitada a la realizacion de operaciones meramente financieras, a partir del siglo XVI la Camara conservars solo su nombre y parte de su idea original, Los cameralistas mismos no perdieron nunca de vista el origen medieval de la Camara. Justo Cristobal Dithmar dijo en 1731 que la "ciencia [0 ciencias] que toma su nombre de la palabra Camara (Camera) era, de acuerdo al idioma de la Edad Media, el lugar en el cual

los ingresos del Reino eran guardados". Por su parte, Joaquin Jorge Darjes cornento en 1756 que en la "Eda d Media la palabra Camara designaba el lugar donde el principe conservaba sus ingresos". En adelante, ya no seria igual: los ingresos financieros no seran u n fin en SI mismo, se tomara en cuenta su adrninistracion y uso, y la Camara dejara de ser concebida como una jnstitucion merarnente fiscal.

La rnayoria de las instituciones carnerales, en cuanto tales, llevan el nornbre de Camara. Sin embargo, a partir del siglo XVII se empieza a usar la denominacion tecnica de Colegio (Collegia), pero como sinonimo de Camara. En este sentido, Guillermo Schroeder escribio en 1686 que la denominacion mas adecuada pill'a la Camara era la de Colegio Sumo y Absoluto. En forma similar, aunque con mas extension, Juan Joaquin Becher pcnso en 1668 que la organizaci6n adrninistrariva cameral dcber ia comprender cinco colcgios: Colcgio Espiritual, Colegio Moral, Colegio Doctrinal, Coiegio Civil y Colegio Vital. Cada uno seria responsable del desarrollo, cuidado 0 vigilancia de a ctividades sociales relativas a la administracion del culto, la disciplina ct ica de los subditos, la educacion, las cicncias y las artes, el patrimonio estatal y, finalrnenre, la salud y la seguridad de la poblacion toda.

La organizacion cameral colegiada tam bien fue una preocupaci6n de Julio Bernardo von Rohr, quien, como Schroeder, pensaba que solo deberian existir dos colegios. Su idea formulada en 1716, era un paso decisive hacia el perfeccionarniento cameral. Pensaba que uno de los colegios ser ia propio para la obtencion de los ingresos y el otro para los egresos, pero unicarnentc los funcionarios del segundo sedan denorninados cameralistas icamcraliste n), Era de su incurnbencia la Cameralistica (Cameral-Sachen), 0 sea, 10 relative a la Camara, los asuntos camerales,

La Camara absolutista inagura un cst ilo de rrabajo administrative sin precedente s. Los soberanos. considerando a la Camara como la espina dorsal de la administracion del Estado absolutista, establecieron un proyecto diarnetralmente opuesto al de sus prcdecesores feudales. No aspiraban a mantener cl estado de cosas, sino el transformarlo de manera radical, de modo que la adminisrracion publica deb fa scr rcvolucionada. Los fines que pcrscgu ian se resumen en un prop6sito: el progreso integral del Estado. La consecucion de esta finalidad suprema supuso un proceso construcuvo, un rnovirruen to edificad or que creo las condiciones rnateriales adecuadas. Ese movimicnto cs el Cameralismo , ljue originalmente "era la rut ina de las oficinas en las cuales los ernpleadns de los gobiernos, principalmcnre de los depar tamen tos fiscales, hacian su trabajo , en sentido amplio, constituyn los prccedimientos guberna-

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mentales sisrematiz ados, cuya aplicaci6n se efecruaba en las oficinas adrninistrativas' '.1

Pero el Camcralismo dejo de ser un mero conjunto de trarnites oficinezcos. Se convirtio en la racionalizacion del trabajo administrative para fornentar la consecucion de objetivos no administrativos, a saber, la felicidad de los subditos y cl bicnestar del Estad o. El Cameralismo es un estadio superior de sistematizacion, rationalization y organizacion del trabujo administrativo, con vistas a porenciar el poder del Estado absolutista. Asirnismo, consntuye una construccion teorica encaminada a explicar esos cornp lejos proC\:sos constructivos del Estado, y mas aun, a trasmitirlos por medio de la dtedra. "EI Cameralismo es una tecnica y una teorra de la administracion de un tipo de Estado, que se basaba en una sociedad construida sobre propositos igualmente peculiares ... fue primordial mente una teor ia y tecnica del gobiemo't.?

EI caracter guhcrnamental del Carneralisrno no debe ser olvidado, porque ello implica una tecnologia del ejercicio del poder. Otrora, durante la Edad Media, la dominae ion estamental implicaba relaciones personaies entre los senores y los subditos. EI vasallaje es, como relacion de dominio, la mas tipica- vinculaba al feudatario, como patron y persona, al vasallo que Ie rendia hornenaje. Tal relacion no era instituciorial. Par 10 conrrario, cl Cameralismo signifiea el establecimiento de la dorninacion por medio de una institucion el Est ado, cuya organizacion administrativa ha sido racionalizada al efecto. El Carneralismo "fue una tecnologia administrativa't." un conjunto de medios racionalizados que favorecieron la dorninacion de la sociedad por media de la adrninistracion publica.

El proyecto de los soberanos absolutistas irnplico, naturalmente , la idea de un nuevo funcionario. Los que exist ian a principios del siglo XVI, los oficiales a que se refiere Juan Bodino en 1516, eran un poderoso estamento independiente. En los parses alemanes ap arecio un funcionario peculiar: el carncralista ° miembro de la Camara, que constituyc una especie dcntro del tipo mas general de servidor estatal del absolutismo. El cameralista es el funcionario cuya vocacion 10 lIeva directarnente al cjcrcicio de funciories distintas , no desempefra las clasicas actividades de todo Estado en proceso de formacion, es decir, las del interior 0 gobernacion, guerra y justicia, y unicamente participa parcial mente en las de hacienda. Se encarnina a las funciones estatales de fomento, porqut' los sobcranos absolutistas los cornprorneten direc-

1 Small, Albion. The cameralists, p. 18. 2 Ibid .. p. 3.

3 Ibid .. p . .:;91.

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tarnente en la consecucion de los fines del desarrollo del btado. "Para los cameralistas, el problema central de la ciencia era cl problema del Estado. Para ellos el objeto de toda teor ia social era rnostrar como puede ser asegurado el hienesrar del Esrado. Observan en d bienestar del Estado la fuente de todos los demas tip os de bienes tar. La clave del bienestar del Estado eran los ingresos pertinentes para satisfacer necesidades. Su reorra social general circulaba alrededor de la tarca central de rninistrar at Estado esos bienes"."

La nocion mas interesante del perfil del camcralista es la que tiene de s i mismo el proplO carneralisra. Asi, Darjes afirrno en 1756 que el "carneralista es aquel que entiende de las ciencias camerulcs , mas en 10 particular, debe ser habil' en los siguientes asuntos definicion de las fuentes fiscales potenciales, en el incremento de los ingresos y la aplicacion razonable de los mismos. Per o la destreza meramerite financiera no es suficiente, par 10 que el cameralista debe saber "como debe estar organizado el Estado " para hacer trabajar produc tivamente a los subditos, hacerles comprender los metodos por los cuales enriquccerse, crear las oporrunidades para que apliquen sus conocim ientos y ensefiarles a conservar sus ingresos, Es, en este sentido -agrega- que el carncralista se debe esforz ar para convert ir a los subditos en seres productivos y realizados , solo asi puede el principe incrementar sus propios recursos econornicos. En surna, Darjes concibe at cameralisra como un agente cornprometido can el bienestar de la socie dad y la prosperidad del Esrado.

Por su parte, Jorge Enrique Zincke manifesto, entre 1751 y 1752, que par cameralistas se debe en tender a "quienes poseen conocimientos fundarncntales y especiales acerca de todo 0 alguna parte de aquellas cosas que son necesarias y en las que e110s pueden asistir al principe para mantener la buena direccion del Estado". En su opinion, el carneralista es un tipo de director que coadyuva a la deb ida conduction del Esrado, un-ripo especial de funcionario cornprometido con 1a direcciori estatal.

Sin embargo, la interpretacion mas cornpleta de la idea del cameralista fue formulada p or Juan Enrique von jusn en 1755. En su opinion, el cameralista universal debe ser distinguido del cameralista particular. Par propla voz dice que "podcmos adrnitir como posible que un cameralista rnerarnente practice, si ticne una buena inteligencia natural y su industriosidad 10 haee informado de las instituciones y de los pa ises, pueda convertirse en u n buen carneralista particular de esta 0 aquella

4 lbid., p. VIII.

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rarna de la administracion publica, pero nunca ser un buen cameralista universal. I.a auscn cia de principios basicos coherenres le harlan carninar pasos inseguros, En una situacion cxcepcional pod ria dudar y tornar de cisi ones cucs tionabh-s. Si pie-usa que ha inrroducido mejoras importantcs en u n sector de la organizaci6n admin istrat iva, no sabe que ha causado un dan o proporcional en otra parte de la adrninistracion del Estado, por<..juc no conoce suficientemcnte la correlacion de este gran sistema y la .nflue-ncia <jut" todas las circunstancias de un sistema entero tiene con otr os. cQue p odr ia ser mas utdispensahle al Estado que un camerahst a un ivcrsal perfecto? EI bicncstar del Estado rcposa pesadamente en d".

EI carneralist.r, pues, es un administradur publico formado cabalrnentc en 1<1 t o ra lid.id de los ncg-DelOs gubernamcntalcs, pero no unicarnente por la via de la cxper icncia y el experimcnto personal, sino tambien por cl aprcndizaje universal y sistematico proporcionad o por las universidades. FI carncral ista fue, desde 1727, un profesional de la administracion puhlica forrnado en las aulas uruversitarias de Halle y Frankfurt del Oder.

/I

EJ Ca mer ai IS1l10 es un movirniento c x clusivo de los paises alernanes. tal como exisrian bajo la capa de esc gran arcaisrno procedente del medeioevo Ilarnado Sacro Imperio Romano Gerrnanico. Prccisamente es la coexistcIlCl3 del Imperio y los principados 10 que marca la peculariedad del dcs~lrrollo c amcru lista .

Como cs salmj", la d.sol ucion del Imperio Carolingio durante el slglo X sign ifico a la ve z , la inauguracion del Sacro Imperio Romano (;ermalllco como sistema pol irico prop iarncnrc aleman. EI Imperio cobijo, dcsde ('11 t onccs. a t odos Ins pueblos de habla germana. A partir del sIglo XVI, las romurcus gt'ogr[lficas mas grandes fueron tomando la forma dt' pnneipados scm i.rur ono mos. DCSIacaIl SaJonia, Bavaria y Brandcrnburgo-Prusia , a los que debe agregarse Austria.

EI Irnper io nunca fur una coberrura orden ada y pacifica para los princrpuc os LjUc 10 [orrnuhu n Todo 10 contrar:o, hasta el siglo XIX rodav;a sc d!SpU(,lban 1:1 suprc mac ia del mundo aleman. Las guerras entre hcr.n anos LTd Lin cru.nt a« como las tcnidas contra los extranjeros. I.as al ianzas C11([(' ,livnUllCS «r.m tan solidus, como las habidas entre gerrnauox v t'Xtrall,it:rlls contra ut r ox alcrn.uxs. La hist oria del Imperio e s la hxt oriu ,It- Sll )!r'adual LhsoluClhn, en tanto <..jue la de los principados es la h.xt or:« de su lil"'raril')11 ria lu cha por la hegcmoma.

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Perry Anderson ha explicado, con toda certeza, como la lucha por la hegemonia en el mundo aleman posibilito la victoria de algunos principados.! Bavaria y Sajonia, geogrifica y pol iticamente favorecidas en cierto memento, no capiralizaron la situacion y la oportunidad se perdio. Austria, poderosa y Irena de vigor politico, fue incapaz sin embargo de veneer la resistencia de los suizos y con ello unificar sus territorios en suelo aleman. Una vez fracasada en sus empefios en territorio aleman, y debido a la adquisicion par herencia del Reino de Hungrta, Austria viro su marcha hacia Oriente. Quedaba Prusia, que iniciando su existencia en forma precaria, fue llenando los vacios politicos dejados por Bavaria y Sajonia, y cuando la ocasion 10 requirio, derrotar rnilirarrnente a Austria para consolidar la suprernacia alernana. Fue en estos paises donde se desarrollo eI Cameralism 0, no en e] Sacra Imperio Romano Cermanico,

Alemania, como concepto de Estado-nacion, existe hasta el siglo XIX. Sin embargo, para establecer una via de cornunicacion conceptual con el lector, hablarernos de Alemania cuando nos refirarnos al conjunto de los palses alemanes, a excepcion de Austria, que aun forman do parte de ellos, tiene sin embargo un desarrollo peculiar al estar asociada al desenvolvirniento de Hungr ia y Bohemia, paises esencialrnente eslavas y par tanto de cultura diferente.

Una breve panorimica del desarrollo territorial de los principados alemanes en el seno del Imperio, a partir del siglo VI, nos ayudara a situar el espacio geogrifico en el cual tuvo su desarrollo el Cameralismo.»

En el siglo VI el Reino de los francos ocupaba el territorio de 10 que hoy es Francia y buena parte de la actual Alernania, La situacion no vario mucho basta el siglo VIII, epoca en la eual inclu fa el norte de Alemania. En el ana 900, el Imperio de los frances se hab ia dividido entre el Reina de Francia y el Sacra Imperio Romano Cerrnanico, asi como en el Reino de Burgundia. En la orilla derecha del rio Oder se hallaba el Ducado de Polonia y al noroeste se est aban desarrollando los germenes de la futura Prusia. Hacia 1200 el Sacro Imperio Romano Germanico habia consoli dado su posesion de Bohemia y ahara dominaba el norte de Italia. Tal fue, en 10 general, la situacion hasta finalizar la Edad Media, cuando se extinguio el siglo XV.

En 1559 ya se encuentran perfiladas las fronteras de los principados germanicos, en especial Brandernburgo, Bavaria y Sajonia. Por su parte, Prusia sigue siendo un territorio ajeno al Imperio y tiene por capital la

5 Anderson. EI Estado absolutista, parte segunda, caps. 3 y S.

6 AI efecto hemos consultado eI Hammond's historical atlas y el Atlas de histo ria universal de (Vicens Vives.

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ciudad de Koenigsberg. Mas al noroeste, en 10 que hoy se conoce como republicas sovieticas de Lituania, Latvia y Estonia, se hab ia formado el dominio de la Orden Teutonica, Asimismo, Austria seguia siendo un principado igualmente periferico,

La Paz de Westfalia rernodelo. a partir de 1648, el mapa imperial. Lo mas significative que debemos consignar es que Brandemburgo fue beneficiado boridadosamente con la adquisicion de nuevas territories, que 10 acercaron mas a Prusia, a los que separaba un corredor polaco cuya cabeza era Danzig. Por los tratados de Utrecht y Rasttat volvi6 a cambiar el mapa europeo, y el Imperio se volvio a comprirnir entre 1713 y 1714, aunque con la consideracion que desde 1701 Prusia y Brandemburgo se habian constituido en el Reina de Prusia. Hacia 1763, estando en el mando politico Federico II, EI Grande, Prusia se habia consolidado como cabeza del mundo aleman; habia derrotado a su gran rival, Austria. Finalrnente, un principado periferico hab i a conscguido establecer su hegemonia en el seno de los paises de cultura y habla germanica. Ya bien entrada el siglo XIX, a partir del reinado de Guillermo 1(1861- 1888)*, los rnonarcas de Prusia eran a la vez los sobcranos de un nuevo Imperio, el de Alernania, que hab ia sustituido al desaparecido Sacro Imperio Romano Gerrnanico.

EI que Prusia ocupara el historico sitio de conseguir en tor no a ella la unificacion alernana, no fue, como 10 ha observado Anderson, producto de la casualidad. Los procesos constitutivos del Estado absolutista se desarrollaron en forma tal, que facilitaron los objetivos politicos y militares de sus soberanos. Comenzando en condiciones adversas, tales como el encontrarse ubicada en su origen tanto deruro, como fuera, del margen del Imperio, Prusia se convirtio en la prirnera potencia alemana. En 1640 los domini os prusianos estaban desperdigados: Bandemburgo ocupaba el centro, en el Oriente estaba Prusia y en el Occidente Cleveris, Mark y Ravensburgo, tambien dcsunidos entre S1. No cabe duda, una situacion geopolitica nada cornoda, porque era un Principado sin uniforrnidad territorial. Por tanto, una de las finalidades suprernas de los soberanos prusianos era la unificacion territorial. Durante eI reinado de Federico Guillermo (1640-1688), Hamado EI Gran Elector, las anexiones territoriales sumaron a parte de Pomerania Occidental y toda la Pomerania Oriental, as] como a Magdeburgo en el sur, 10 que posibilit6 que se formara en torno en Brandernburgo un macizo territorial unificado. En el Occidente se adquirio a Minden y otros pequenos espacios,

• Tratandose de monurcas, los anos entre parenresis significan el periodo de gobierno.

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Toco a Federico El Grande (1740~ 1786) consegurr una sustancial UInpliacion territorial, gracias a la anexion de Prusia Occidental, que par fin unio a Prusia Oriental (Ia Prusia original) }' a Brandemburgo, asi como a Silesia , En 1815 ocurrieron [as incorporacio nes de Posnania, situada entre Prusia Occidental y Silesia, Sajonia. Wcs tfaha y Renania. La polrtica de la unidad territorial, por fin, habra sido consegu ida ,

El otro gran objerivo de los sobcranos prusianos era el de mcremento dernografico. Un Estado no puedc prosperar sin una p oblacion que 10 facilite. En su coridicion de Reino, Prusia nace oficialrne nte en 1701, cu ando el ernperador Segisrnundo concede la corona a. Federico !II de Brandcrnburgo, Federico I de Prusia desdc esc ano. Federico I deja a su sucesor, Federico Guillermo I, llamado el Rev Soldado, un Re ino precario y despoblado, Si a finales del gobierno de EI Gran Elector (168f,) la poblacion total del Principado no llegaba al mill on , de la cual 400 mil correspondia a Prusia y 270 mil a Brandemburgo, la dernas al resto de los territorios, para 1713 la situacion no era mucho mCJor. EI gobicrno del Rey Soldado cubria solo a 1.6 rnilloncs de habitantes. sin embargo, durante su rcinado Prusia alcanzo un incremento demografico susta ncial. 2.25 millones de pobladores. Fue su hijo, Federico EI Grande, qu ien realizo Ia mayor promo cion poblacional por mcdio de la ancxi6n de Silesia, merced a la cual el Reino prusiano aurnenro a 4 milloncs de subditos, Al final de su gobierno, Prusia ya era una potencia dernografica con sus 5.4 rnillones de habitantes, El Estado prusiano supo siernpre sacar ventajas, tanto de sus triunfos, como de sus derrotas- luego del reves militar de lena en 1806, a manos de Napoleon, que fue a la vez la mas grande carastrofe del propio Estado desde sus origenes en eI siglo XVI, Federico Guillermo III ernprcndio una profunda reforrna adrninistrativa que renovo al pais. Una vez que Napoleon fu e derrorado, Prusia obruvo jugosas ganancias tcrritoriales que le perrnirieron increrncntar su poblacion al doble- 11.5 millones de habitantes.? Ahora, tam bien, sc habra alcanzado el proposito de pote nciar dernograficamente al Estado prusiano. Sin embargo, ser ia equivocado pensar que fueron merame nr e las conquistas territoriales las que prornovicron eI desarrollo poblacional. Desde el tiempo de El Gran Elector se hab ia establecido una politica vigorosa de poblacion med iante ale manes, fuera por efecto de la Guerra de los Treinra Alios, 0 por motivos diversos. Tarnbien se colonize mediante exrranjeros, especialrnentc holandeses y franceses, durante la epoca de Federico EI Grande, qu ien inclusive establecio eentros de reclutarniento de inmigrantes situados en el cxtranjero.s Tarnbien, con

"Ver Anderson, op. cit .. pp. -1-7, 4H, 269 y·]76. 8 lind .. pp. 265 Y 271.

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relacion a sus objetivos demograficos, Prusia habfa de sentirse satisfecha de sus logros.

El que hayamos puesto el acento en los temas del territorio y la poblacion, ha tenid o como finalidad de mcncionar dos topicos favoritos entre los carneralistas. entre los cualcs par cierto, fueron los de nacionalidad prusiana mas destacados,

EI otro Reino dondc ticnc un desarrollo irnportante el Cameralismo es Austria. Su forrnacion es bien distinta a la de Prusia, aunque ambas tienen el com un dcnominador de ocurrir en la periferia alernana. Su momenta de arranque en la Edad Media cs cl territorio de Austria. En esta epoca se agrega al Reino, el espacio geografico de El Tirol. En el reinado de Fernando I se anexiona a Bohemia, Moravia, parte de Eslovaquia y a Croacia. En 1699 Iiungrf a se incorpora v en 1718, 10 hace Temcsvar, en tanto que Galitzia 10 haec en 1772, Istria y Dalrnacia en 1797, Trento y Salzburgo en 1803 y 1805. Como se puede observar, la forrnacion estatal austriaca es similar a la prusiana, es decir, por agregacion de principados, pero can la impronta de ser frontera natural del mas poderoso sultanate musulrnan de sus dias, el otomano, con el que estuvo en guerra perrnanente desdc que ocurrio la anexion de Hungria.

Austria, como Prusia, deben el poder io de su absolutismo estatal ala liquidacion de la autonomia municipal durante los siglos XVI y XVII. La decadcncia de las ciudades aleman as, como 10 ha esrudiado y demostrade Mijares Gavito, consolido la condicion estamental de la arisrocracracia terratenientc y auspicio el desarrollo del absolutisrno en la epoca senalada.? La degradacion de la vida urbana propici6 un desarrollo capitalista tardfo en Alemania y una forma de organizacion estatal sui generis.

La dualidad consrirutiva de la vida politica alemana, en la qUE.' coexist ia el Imperio y los principados, resurnio el desarrollo del absolutismo en cada uno de estos, El Cameralismo cs un movimiento paralelo a la forrnacion de los principados como rcinos efcctivamcnte independientes, tales como Prusia y Austria, que glosaron en sus organizaciones estatales los propositos del absolutismo aleman traducidos en dos objetivos paralelos y cornbinados. alcanz ar, a la vez, el bienestar del Estado y la felicidad de los subditos.

III

Esta forma peculiar de desarrollo del absolutismo en los paises alemanes, procreo una ideologf a del Estado. Esa ideologfa es el Carneralis-

9 Ver su libro El Baron von Stein y la [ormacum del regimen municipal moderno en Alemania, capirulos I, II Y III.

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rno, desdoblado en un sistema de pensamiento encaminado a jusrificar I0s exitosos proyectos autonomistas de los principados, En sus proycctos politicos los pr incipes han contemplado la colaboracion de consejeros, a saber, aqu ellos que asumieron la fiel denorninacion de Consejeros de Prfncipes.t? A peticion de sus senores, los Consejeros de Prfncipes redactaron mernorias secretas dedicadas al analisis de la situacion reinantes en el Estado, El contenido de tales memorias era considerado como una arcana 0 misterio, solo dcvelable a los sober-mos. Como el arte de la politic a es un privilegio de los soberanos, y unicarnente de ellos, es un peligro que sea del conocimiento de los subditos. Tal es su primer consejo.

Su segundo consejo es, en sf, un programa de accion. Uno de los mas celebres programas de accion contenidos en una memoria reservada a los pr incipes, fue elaborada por Melchor von Osse, un Consejero de Prmcipes tfpico que vivio durante fa primera mitad del siglo XVI. Lleva por titulo Testamento politico. Por su caracter secreto y exclusive para ser consultado por su senor, el Testamento qued o luego en el olvido, hasta que fue encontrado en una biblioteca publica a principios del siglo XVIII, y entonces pudo ser publicado. Otra memoria de este genera, no menos celebre, es la Secreta politico de Jorge Obrecht, un Consejero de Prfncipes cuya vida transcurrio en la segunda rrutad del siglo antes mencionado. En el titulo esta plasmada su inrencion. Ambos Consejeros proponen a sus senores algunos rnecanismos para fortalecer la estructura de la sociedad, es decir, la econornia, con la finalidad de responder adecuadamente a los desafios presentados al Estado absolutista. En sus consejos yace una concepcion del Estado absolutista, de su naturaleza, sus poderes y objetivos, en fin una ideologta en la que se explican los rnotivos de los procederes estatales,

La ideologfa cameralista es un eomponente organico del Estado absolutista, la expresion abstracra, pero beligerante y activa, de sus pric~' ticas pollticas. Sin. duda el gran ideologo del Principado absolutista fue el consejero de Prfncipcs, Luis Von Seckendorff, nacido en 1626 y rnuerto en 16.92. En su epoca ocurre un hecho trascendental. los consejos dejan de ser secretes, son revel: .. dos como una arma de la publicidad literaria, frente a otros soberanos. Los argumentos son planteados a la IUl del dia, intentan formar y atraer una opinion favorable entre los

10 Refiriendose a las obras de Osse y Seckendorff', que seran inmediatarnente analizadas, Pierangelo Schiera dice que "reflejan en su contenido y en el t itulo la antigua actitud medieval tard ia y de la primers Edad Modema, de 'Espejos de Principes', que reflejan la fase de formaci6n del Esrado territorial". "Cameralismo", Diccionario de Po lit/ca. Ietras A-], p. 204, dirigido por Bobbie y Matteucci.

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subditos y, esencialmente, ilustrar positivarnente a los soberanos. Este es el motivo de su mas celebre obra. el Principado aleman, un programa de accion estatal que sirvio el prototipo a los proyectos politicos contenidos en los libros escritos por los carneralistas durante el siglo XVIII.

En el momenta en que, segun feliz expresion de Small, el Cameralismo de los "libros" ha dejado el sene de las oficinas y abandona el caracter secrete de sus proposiciones, se ha dado un paso trascendental, porque como ideologfa combativa se ha transformado en una doctrina, es decir, un campo de desarrollo para la erudicion, la academia y la docencia. ASl como en el siglo XVI e1 secreto era consustancial a los consejos, durante el XVII 10 es Ia publicidad, Tod o esta listo para que en la centuria del XVlIl el Carncralismo se transmute en las ciericias camerales,

En este ambiente, el pensarniento politico va a participar intimarnente en la forrnacion del Cameralismo. Autores de la talla intelectual de Puffendorf, Wolff y Thornasius aportaran categor ias de enorme importancia. Destacan las de bienest ar y felicidad, asf como la teoria de los deberes del soberano hacia los subditos. Los cultivadores del Carneralisrno, con base en estes conceptos, scran en su momento los forrnadores de la teorfa del Estado de bienestar. Propondran a los soberanos la idea que el aurnento del poder del Estadn, es posible por la via del mejoramiento de las condiciones materiales de existencia de los subditos, EI Estado no puede prosperar si los subditos no progresan en sus niveles de vida. Los pcnsadores politicos introdujeron ideas que los cameralistas trataron de realizar.

Otra fuente del pensamiento carneralista provino del Reino de Austria, se nata del Fiscalismo. Los fiscalistas entran en actividad durante el siglo XVII. Entre ellos destaca la terna formada par Becher, Hornick y Schroeder. El Fiscalismo debe ser conceptuado como una tecnologia adrninistrativa especifica referida a los ingresos publicos, Fue ideada por sus doctrinarios para sistematizar y perfeccionar los metodos y procedirnientos por los cuales se pueden incrernentar los ingresos financieros del Estado. Su preocupacion esencial radica en los ingresos en sf, aunque no pierden de vista del todo los objetivos politicos del Estado. Tal como ya 10 pudimos apresiar, fue gracias ados fiscalistas que el concepto colegial de Ia Camara se cornenz o a definir con gran precision.

En fin, los Consejeros de Prfncipes, los pensadores politicos y los fiscalistas, consti tuyen las fuentes intelectuales a partir de las cuales se formara la teor ia cameral de la administracion publica. Estas rafces intelectuales, por tanto, precursan el camino que seguira el Carneralismo a partir del siglo XVIII.

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Sin embargo, hay pcnsadorcs qu~ oplllan que los aut orcs antes mencion ados son parte del Carneralisrno. Ello ha derivado en un interesantc debate en torno a la periodivac ion del propio Cameralismo. Algunos cstudiosos modcrrios piensan gue cl Carneralismo tierie dos periodos de vida, uno original, otro academico , el primero culm: cl siglo XVI Y XVII, el segundo el XVIII. Otros aut ores surnan a Osse y Obrecht entre los cameralistas, unos mas los mantienen al margt'll,

Can cierta frccucncia ocurre que el Carncralismo y cl liscaiismo son confundidos, En orras palabras, no es posib!e cstudiar el Cameralismo sin asurnir una posicion can respee(O al debate, gue no se pucde, de ningun modo, eludir. Pensarnos, COn base en nuestra invcstigacion, que cl Carneralismo como toralidad cornprendc los siglos XVI al XV III, aproximadamente. aungue las prirneras carnaras absolutist.as aparccen a finales del XV y rodavia funcionaban en la primcra mitad del XIX, Hegel todavia hablaba de ellas, par ticularrncnte de las Kammerst c ur 0 Carnaras de Contr ihucioncs, durante el ano 1801,11 Como proceso de desarrollo insritucional, por tanto, se puede decir que el Cameralismo vivc durante los siglos XVI, XVII v XVIII, si bien no hay que olvidar su origen a finales del XV Y su pcrvivcncia en la prirncra mitad del XIX, A este desarrollo msnrucional, Albion Small 10 ha dc nominado adccuadamente como "Carneralisrno dt' ofu inas". al eual contrasts del "Cameralismo de los libros".

Ahora bien, cunsiderado al Cameralismo en su concepcion intelecmal, como relative a los libros, la pcriodiz acion varia, Se cmpieva hablar de cienctas carnerates basta el siglo XV III, mas de dos s.glos despues del nacimiento de las prirneras carnaras v por tanto de la aparicion de las primeras practicas adrninistrativas carnerales. Fn el sentido merarnente intelectual, los cultivadores del Carneralisrno literario son los pensadores del siglo XVIII porgue buena part': de su tiernpo 10 dcdican no solo ala produccion de libros, sino a la invesr igacron y la doccncia. Tal es cl rnotivo por d cual, aun refiriendonos al Cameralismo en sus mas de trcs siglos y rnedio de vida, al hablar de los cameralistas 10 bacemos un icu mente para el caso de los cultivadores de los libros, y de cicncias came, rales como las materias objet o de su cultivo.

Es el momenta de hacer una explicacion pertinente . conservamos la voz Camcralism o, en lugar de la 1e Canutraltsnto. mas apropiada en castellano, en atencion a la carra de naturalizacion universal a.dquirida par la primera, incluso en nuestro idiorna.

II Hegel, La constitucion de Alemaniu publicada en lR93, pero redactada entre i so; y IH02,

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IV

Las ideas antes vertidas que dan reforzadas cuando analizamos el caracter generacional de los cultivadores del Cameralismo. EI que formen una generacion es de gran irnportancia porque la coexistencia y la convivencia fueron un estfrnulo para trabar las relaciones sociales entre los cameralistas y de este modo asegurar La transmision deL conocimiento.

Los precursores intelectuales de los cameralistas, a excepcion del Fiscalisrno, no forrnaron una generacibn. Si observarnos los ciclos vi tales de von Osse (l506-15 56) y Jorge Obrecht (1547-1612), se intuir ia fa posibilidad de influencia inrelectual de uno a otro , pero, como sabemos, esto no ocurrio y ambos sustcntan al pensarniento carneralisra por su propia via. Es mas, Obrecht fue conocido antes que Osse, porque su Secreta politico fue publicada en 1590, rnientras que estc, descubicrto por Thomasius en 1717 y publicado en esc afio, fue hasta entonees comenzando a estudiar por los interesados en su Testamento politico.

En contraste a ambos Consejeros de Prmcipes, Los fiscalistas sf forman una escuela de pensamiento. Becher (1635-1682), Hornick (1638-1712) y Schroeder (rnuerto en 1663), convivieron, se conocieron e influyeron entre si. La nacionalidad austriaca fue, sin duda un fuerte vinculo entre ellos, Seckcndorff (1626-1692),· siendo aleman, fue conocido y citado por los fiscalistas, EI que .todos estos pensadores se conocieron posibilito un ambiente adecuado y fertil, con espfritu de cuerpo academico, que produjo el desenvolvimiento de Las ciencias carnerales en el siglo XVIII Otros dos pensadores, Efrain Gerhard y julio Bernardo von Rohr (1688-1742), son los precursores inrncdiatos y directos de los cultivadores de las ciencias camerales. Ambos escriben, respectivamente, en 1713 Y 1716, es decir poco mas de una decada antes que sean inauguradas las ciencias carnerales como disciplinas universitarias en 1727.

E\ movirniento carneralista sufre una mcramorfosis trasceridental en este afio , se transf orrna en las ciencias camerales, a saber, la economia, policia y cameralistica (0 cameralia). En 1727 Federico Guillermo I, rey de Prusia, torno La importance decision de establecer en las universidades de Halle y Frankfurt del Oder una nueva profesi6n para la formacion de Los funcionarios publicos del Reino la Profesion en Econom ia, Policia y Cameralistica. De csta decision importanr isima, Juan Pedro Ludewig 0668-1743). ent r.nces Pro- Rector de la Universidad de Halle, comento que ohctlcc ia a la insuficiencia de La formacion juridica de ios

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servidores estatales, que en adelante deberfan conocer nuevas disciplinas relacionadas can la promocion del desarrollo del Estado.12

Tres afios despues, en 1730, la ciudad de Rilten siguib el ejemplo prusiano y creo en su universidad la Profesion en Econorrua. Austria, por su parte, que se habfa rezagado en el desarrollo de las ciencias camerales, inicio un vigoroso esfuerzo de reforma administrativa en la que se incluy6 el establecimienro de una institucion docente para la formacion de los funcionarios publicos: la Academia Teresiana, fundada en 1746, bajo los auspicios de la soberana ausrriaca Marfa Teresa (1740-1780), si bien las "ciencias carnerales" comenzaron a ser ensefiadas basta 1752 por Juan Enrique Von justi. La ensefianza cameral tambien fue irnplantada en j ena y Leipzig, e incluso en la Universidad de Uppsala en Sue cia.

La enserianza de las ciencias carnerales tiene dos gran des generaciones de catedraricos. La prirnera esta forrnada par Pedro Simon Gasser (1676-1750), Justo Cristobal Dithrnar (1677-1737), Federico Stisser (16H9-1732), Juan Furstenau (1688-1756) y j oaqu in Jorge Zincke (1692-1768). Gasser y Dithmar fue.ron los fundadores de la enserianza de las ciencias carnerales en 1727, en Halle y Frankfurt respectivamente. Furtenau impartio catedra en Riiten, Stisser en Jena y Zincke en Leipzig.

La segunda generacion incluy6 a profesores cuyas actividades docentes se realizaron en Alemania, Austria y Suecia. J oaqu in Jorge Darjes (1714-1791) profes6 las ciencias carnerales en J ena y Frankfurt del Oder, y Daniel Schreber (1709-1777) en Leipzig. Sin embargo, Juan Enrique von j usti (1717-1771) y Jose von Sonnenfels 0733-1814), nacidos en Alernania, hicieron de sus catedras en Viena las mas imp ortantes en su memento. La hegemoma intelectual en las ciencias camerales durante la segunda rnitad del siglo XVIII, habra pasado parcial mente a Viena, donde radicaba Sonnenfels (irnparriendo "ciencia cameral y de la policia" desde 1763), porgue las actividades academicas de j usti luego continuaron desarrollandose en suelo aleman. Finalrnente, Andreas Berch (1711-1774), irnpartio sus lecciones en la Universidad de Uppsala, Suecia, desde 1740.

EI encadenamiento generacional e inrergeneracional aseguro una asociacion acadernica vital, fertil y vigorosa, para el cultivo de las ciencias

12 Schiera ha comentado que en esta epoca el Est ado prusiano tuvo que afrontar fuertes desaffos y que el Cameralismo fue la respuesta. "una respuesta desarrollada dentro de los lfmites precisos del tiernpo y can referencia a practicas obligadas ... una respuesta que facilito, en Alemania, el paso del arte de gobernar a las modernas ciencias del Estado". Op. cit., p. 206.

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camerales. Asimisrno, fue un ambiente idoneo para la forrnacion no unicarnerite de los carneralisras de las oficinas, eual era su finalidad, sino la del propio profesorado. EI hecho de que se tratara de catedraticos cuya mind de su tiernpo util 10 dcstinara a la academia (la otra mitad era la del ejercicio cameral de la administracion publica), 1es exigio una preparacion cameral completa. Para facilitar su comprension sobre los complejos problemas implicados en el conocimierito y la ensefianza de las ciencias camerales, comenzaron una practica acadernica cuyos efecros revolucionarian el desarrollo de las misrnas. la elaboracion de libros de texto.

EI primer libro cameralista que es escrito, es un texto: Introduccion a las ciencias economica, politica y cameral, e1aborado por Gasser en 1729 para el uso de sus estudiantes en la especialidad de Profesion en Economia, Policfa y Cameralfstica. Y, a excepcion de la obra Biblioteca cameralista de Jorge Enrique Zincke y otras pocas mas, la gran rnayor ia de los textos cameralistas serviran para la docencia.

Ya que hablamos de la Biblioteca cameralista de Zincke, conviene que mencionemos algo a 10 que ya hicimos alusion: el desarrollo de la investigacion entre los carneralistas. Ciertamentc los libros elaborados por eI profesorado scrvian como rextos para la ensefianza de las ciencias camerales y que en la catedra se desarrollaban los grandes debates teoricos que iban haciendo que esas disciplirias se superaran. Sin embargo, estos Iibros no eran simples materiales para docencia, sino verdaderos tratados de construccion teorica, Lo que ocurria en la catedra alimentaba las reflexiones del profesorado cameralista y por tanto la reconstruccion de las ideas y la reorientacion de la ensefianza. Por tanto, las diferencias de enfoque enriquedan extraordinariamente la investigacion sobre las materias camerales, Pero, obviarnente, se requerian textos no docentes que divulgaran masivamente las contribuciones camerales. Tal fue la idea de la Biblioteca de Zincke.

Las ciencias carnerales tuvieron su centro vital en la catedra, pero no estuvieron confinadas a ella. La extension del conocimiento cameral fue una necesidad, tanto en las ciencias camerales, como en las que no 10 fueran, Los cameralistas estuvieron en estrecha relacion con los cultivadores de otras disciplinas y nunca dejaron de abrevar en materias diversas. Es mas, algunos de los mas distinguidos cameralistas eran a la vez destacados especialistas en otras disciplinas, tal como Darjes, que repunto en ciencia poHtica. justi mismo produjo obras politicas de enorme valor.

Hemos dicho que los cameralistas forman una generacion academics {mica en el cultivo de las ciencias de la adrninistracion. Una especie de

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columna vertebral los mantiene firrnemcnte u nid os. son una escuela. Gasser eita a Scckeridorff y a Rohr, es dccir, hay una influcncia de ambos sobre cl profcsor de Halle; pero no una influencia I ineal , sino cr itica, ya que Gasser discrepa parcialmenr c COil am bos Por su pane, Dith rnar abreva en las ideas de cstos dos autorcs, adernas de las de Ludewig. Zincke sc basa esencialmente ell Stisscr, a qUlt:n otorga rcconocirnientos, mismos que no haec mcreccr Dithmar , al que eritiea rigurosarnente. Sehreber haec refercncias de Scckendorff y Rohr, as! como de Thornasius, Antes que estos pcnsadores, Gerhard rnenciono a Seck endorff, Rohr y Wolff. Darjes se apoyb ell el propio Wolff, en Scckendorff y Schroeder, pero mostro su desagrado por Dithrnar. J usti alude a Gasser y Dithrnar, a los que enjuiciu modcradamcntc, peru 10 haec insisrcnremente con Wulff y Zinckc. Finalmcnre, Jose von Sonncn l cls hace evocaciones constan tes a los difercntcs trabajos de J ust i.

Las relaciones mtelcctualcs entre los camtTalistas fueron mas que influencias directas 0 hercucias cr iticas. Ocurrro que algunos profesorcs usaban los libr os dr re xrus de otros, como Sch reber el de Dithmar y Zincke cl de Stisser. Inclusive, caredraticos posteriores cdn aron 0 reed itaron obras de quienes les prccedieron. Schrebcr rc-irnnrirnio las versiones quinta y scxta de Dirhmar, a las que ie agregtl n otas a claratoria S, y tradujo del sue co cl rrahajo principal de Andreas Berch, PU[ so parte, Zinckc cdiro a Stisscr en 1"746, no sin antes adapt ar el libro para su propia caredra, En fin, Ia obr.i de Ludewig lleva por titulo el apcllido de Seckcndorff.

Pero el discurso cameral no es un soliloquio Las ciencias camerales estuvieron pcrmeadas de contribucioncs extern as, en especial las provenicn tes de la cicncia de la p olic ia no cameral. Berch, qu..: como sabernos era succo , cstuvo SIn embargo rnuy influido por el Tratado de la policia (1705) del frances Nicolas Dclarnare. Y, aunque a Juan Enrique von Justi solo agrada parcia lmcuu: csta aura monumental, no dejo de consultarla para su propiu COI1SUJ11(L Pcr o 1.'1 caso mas sorprendentc cs el del pensador politico aleman, cl Baron de Biefcld, cuyas lnstit ucioties politicos fucron puhhcadas 0'11 Fruncia y en frances. 10 que no irnpidio que fuera profusarncntc k(du en xu tierra natal. Uno d(" los trahajos de Oarjes linea por titulo S,I apdlldo. 10 cira Sonncnfc-ls y 10 critica fuertcrnente von Justi. Las cicnci.rx curnvrulcs no fueron, tarnpoco, un "club de el ogios mutuos ".

Un fenorneno in tercsan r isuno t"S el de la pcrvivcncia d<: los grandes texros camrralistas 0 de los pcnsa.Iorcs que lcs dicron precurso. El Principado ale man de Scck cndorff tuc ,·dl tado SUCCSI varnen tl' en J 656, 1664 Y 1778 l.a sugerent c obr;l.l/istnc1 sobre !oJlJs!ospdi.Ii!S, siasil»

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quiere, de Hornick, merecio dos ediciones, la primera en 1684, la segunda cien afi os despues. 1784. Schroeder, por su parte, elaboro su obra La camara regia del tesoro, que fue publicado en 1686 y 1744. Las ultimas ediciones de Hornick y Schroeder suponen que sus trabajos eran materias de consulta y que, aun estando muertos, intelectualmente segufan vivos. Sin embargo, quien mas sobrevivio intelectualrnente hablando fue Becher, cuyos Discursos politicos se editaron sucesivamente en 1668, 1673, 1688, 1720, 1721 Y 1754. Esta ultima, por cierto, fue preparada por Zincke, Por su parte, Rohr fue publicado en 1716, 1726 Y 1755, Y Stisser en 1735 Y 1746 (esta ultima preparada y adaptada por Zincke para consulta de sus discipulos).

Data curioso es el del sueco Berch, cuya lntroduccion a fa economia general, publicada en 1746, merecio la traduccion alernana de Schreber al ario siguiente. EI Tratado de policia, comercio y [inanzas de Sonnenfels, aparecido en 1765, alcanzo cinco ediciones, hasta el ario de 1787. Otro profesor muy consultado fue Dithmar su Introduccion a las ciencias economica, de policia y cameral, conocio seis impresiones. 1731, 1740,1745,1748,1755 Y 1768. Lasdosultimasestuvieronacargode Schreber, quien por cierto en la quinta cita a Stisser, Zincke y justi.

La gran limitacion del Cameralismo fue que, practicamente, era una corriente meramente alemana. A excepcion de Suecia, las ciencias camerales no fueron cultivadas fucra de Alernania y Austria. Tierien por tanto 10 que Small llama una cspecie de provincianismo. Solo sabemos de un caso de amplia difusion. j usti. Este gran pensador fue traducido al frances y al castellano, mas no su Economic de Est ado, su obra propiarnente cameral, sino los Principios de ciencia de fa policia, ello ocurrio respectivarnente en 1769 y 1784, arnbas versiones impresas abreviadamente de la tercera alernana de 1782 (La primera es de 1756, la segunda de 1759).

Las ciencias camerales fueron consideradas con ese estatus de ciencia por sus cultivadores. Sera tarea de los mctodologos, si as! 10 desean, indagar sabre el punta. La que nos in teresa destacar es que ellos pensaron que asi fue y que tras sus continuos debates doctrinales fueron precisando los contenidos de cada una de ellas,

v

Los cultivadores de las ciericias carnerates las fundaron en una trilogfa economia, policja y cameralistica. As! ocurrio en 1727. Sin embargo, pasado el tiernpo y tomando como base las reconstrucciones teoricas de las rnismas, a mediad os del siglo XIX todavfa segufansiendo tres, pero diferentes. policia, cornercio y finanzas.

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Llamaban a sus disciplinas "ciencias carnerales" (CrIlIJII<'rd/wisseJlscbajt ), Originalmente las refer ian a "las tcor ias sabre la adrninistracion de los proced im ien tos de ingresos fiscales", para luego haccrlo. mas propiamcnte, can relacion a "las cie ncias del Estado en general "13 Esto no debernos olvidurlo, porque la definicion couccp t u al lIL- las c icncias carnerales no es t area Licit.

Las cicncias carneralcs son cic nc ius del Fstado, se reficrcn al Esra do, pero 110 en general, sino a su admin istrac ion. POT eso son las cicncias de la administraci6n del Est ado ahsolu r ist a. Como cl lector 10 podrn obscr var, cada una de las ciencius carner.ilcs r rcncn u n ohjcro en sf, pero sc refieren a su materia en funcion del Est ado. Cuando los carneralistas cstud ian e l cornercio 10 h accu COIl rcfcrencia al Estado, () mas bien, con referencia al auspicio del vigor y fuerz a del Estado. A e llos no intcrcsa el crecimiento del corncrcio en cuan to tal. sino con rclacion al crcci miento del poder del Estado. El t i tu.o de una ohra cameral sintc tiz a magistralmen«: csta idea: l.os [undamrnt a« del p odcr y 1'/ b icne st ar de los estad os () l.xposicion de tod,IS 1,1.1' cienctas de fer pO/IC/,J. public ada por Juan Enrique von Justi en 1760-1761. I.as ciencias camcrales, ya sc trate de la cco nom ia. la polic ia 0 Ia ca rnrra l rs trca. ~'a 1(1 Sea cl cornercio o las finanzas, rw ncncn m.is proposito que hacer pr ospcrar al Estado )' ayudar a descnvolver Sll potcncra.

La idea anterior fuc dcsarrollada magistralillente por cl cameralista mas dcsracado Juan Fnr ique von Justi. Segun 10 e xplica en 1755, las ciencias carnerates son d iscipl inas rcfc ndas al Fstad(l, tie nen coruo prop osito forncntar su prosperidad e mcrcrncn tar su p odcr. En sus palabras, "una l{epublIca 0 Fstado consiste en una rnulr it ud de perxnnas rel acionadas entre sf por mcdio de la mu tu a ,kpcnJcnc;" ~ lJOr cierr as inst ituc iorns. para, con sus cncrgias S\lJl1;HlaS V haJo un podcr supremo, prornove r su fehcidad". La categori;l ,·I;\IC elt" su expos.cio» es la de medio . "ell scntido estricto. L'ntendell1~'" rqj" :\ll"Jios 13 p oscvion de suficien ItS Illcl{es muehlc-: t" inm ucblcs, que p(lnt'mo~ en uuestras manos, de acuerdo a la p osuron social qUl' ocu p amos y para todas las conveniencias de la vida .. _ los mcd lOS del Estado consisten mcramcnrc en toda sucrt e de biencs nvuehl es c inrnucbles. pose idos por los subdir os 0 por el Estado mismo son tarnbien los ralcntos y dcstrez as de las personas que forman al Estado".

Las cicncias carnerales estud ian 'II Estado, pero desdc el particu lar punto de vista en el cual los medios constituyen las posiililidadl"s pot enciales 0 efectivas de su desarrollo. Por tanto, en opinion de Ion j ust i, la

13 Small, op. cit., p_ 18.

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ciencia estatal por excelencia, a saber, la pol itica 0 arte del gobierno (St aatsk unst), esta en Intima relacion con las ciencias camerales, las cuales, desde la perspecriva del Estado, deben ser sumadas entre las ciencias que 10 esrudian. Hay que recalcar, sin embargo, que las ciencias camerales examinan al Estado a partir de la Camara, es decir, a partir de la unidad organizativa medular de la adminisrracion publica. Son, dicho precisarnente, ciencias adrninisrrativas del Estado absolutista ..

La consideracion anterior marca la linea divisoria entre las ciencias camerales y la politica, como disciplinas estatales. justi mismo nos explica en que consiste la polirica, de un lado, y cada una de las ciencias camerales, del otro, segun la siguiente ennumeracion: politica, economia, cameralisrica, pol ida, comercio y direcci6n.

"El proposito general del arte de! gobiemo [politica], es garantizar la segurida.d integral de la comunidad contra los peligros internos y externos". En contraste, la economia tiene una finalidad diferente: su "objetivo en SI es preservar e incrernentar los bienes del Estado", en tanto que la cameralistica "ensefia como usar estos medios sabiarnerite y para la prornocion de la felicidad del Estado ". Por su parte, "la ciencia de la policia est:! principal mente relacionada con la condu cta y sostenimientos de los subditos, y su gran objetivo es poner en equilibrio y correlacion 10 qu,: los subditos de la Republica pueden utilizar, yen posicion tan cornoda que pueda apoyarlos". En cuanto a la ciencia comercial, esta se encucntra formada por "dos disciplinas diferentes". la primera se refiere at cornercio en s i, "Ia otra trata de las medidas por medio de las cuales pueden ser establecidas empresas comerciales y hechas florecer, 10 que da por resultado que el sostenimiento de los subditos pueda ser ampliado y los recursos del pais incrementados", Finalmente, la "direccion tHausb altusgskunst) esta particularmente inclinada a mostrar como los recursos de las personas particulares puedcn ser preservados, incrementados y usados", Todas estas ciencias -conduye von Justi~ deben incrernentar los medics del Estado, para acelerar sus procesos de desarrollo.

Tal como 10 hemos podido apreciar, la politics y las ciencias cameralcs forman un cosmos dinamico, a la vez que un program a de actividad administrativa orientada hacia la expansion de las fuerzas del Estado, resurnidas en la posesion, guarda y usos racional de sus medios. Tal es, en suma, la teorfa de la administracion publica del Estado absolutists desde la perspectiva de las ciencias carnerales.

La version esratal de las ciencias camerales formulada por Juan Enrique von Justi es compartida, en 10 general, por cameralistas que lc anrecedieron, coexistieron con dole sucedieron. Antes que el, en

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1735, Federico Stisser habla acerca de que las ciericias camerales "son parte de la mas amplia ciencia del Estado y constituyen por tanto el alma del Estado mismo , ellas sirven, si mplerncnt e, para ensefiar como un soberano puede hacer prosperar a su pais y a su pueblo". Tarnbien con antelacion a [usti, Jorge Enrique Zincke h ab fa sostenido entre 1751 Y 1752 que "una de las mas importantes misiones de las ciencias carnerates, es la de mostrar las formas en que los pa ises pueden scr recta y sabiarnente convertidos en fuen te de ingresos y bcneficios",

Despues de j usri, Joaquin j orgc Darjes comento en 1756 que las ciencias camerales se rclacionan can 10 "mas uri! y aplicable " al pro· greso hurnano. Por su parte, J ose von Sonnenfels, evocando las ideas justianas, concibio en 1765 la nocion de una ciencia del Fstado (Sta,!l.\' uiissenscbaftv, a la que definio como "Ia ciencia del bienest.ar del Est ado, la ciencia del gobierno"; y a la que considero dividida en cuatro ciencias especiales: pol itica 0 arte del gobierno, policja, cornercio y finanzas.

La concepcion adrninistrativa de las ciencia s carnerales obcdcce a su naturaleza en Sl. Son materias que incurnben a la Camara 0 nucleo de la administracion publica. Von [usti 10 ex plica en una magna sintesis. estas disciplinas son ciencias carnerales porque se refieren a la Camara a elevado colegio que el gobierno ha establecido para la direccion de las acciones adrninistrativas encaminadas a la preservacion, expansion y uso de los medias de la Republica.

EI consenso habido entre los carneralistas en torno a la idea general de ciericias camerales, no existe cuando se refieren a cada ciencia en 10 particular. Ocurre 10 mrsmo cuando se t rata de d.ir el peso que a cada una corresponde, con relacion al desarrollo del Estado. Cornencemos con la econornia.

Dirhmar declara en 1731 que "la ciencia econornica 0 arte de la econom fa y la direccion, ensena como pueden ser obtenidos el bicnesrar y l a riqueza, gracias a la actividad econornica rural y urbana, y por la consecucion de la Ielicidad temporal". Antes que el, Ludewig habia afirrnado en 1727 que la econorma se refine a la "direccion de la corte y del pais", forma sustancialmente distinra de entenderla. EI carneralista sueco Andreas Berch propuso en 1740 una concepcion global de la econom (a, en la que qucdaban comprendidas .la econornia en sentido estricto, la policia y la cameralistica. Mis de dos decadas despues (I764), Schreber seguia csta version diciendo "que la econorn ia cornprende en sf los principios de las disciplrnas cconornicas generales y especiales. asf como la policia rural y urbana; y la camcralistica 0 ciencia financiera y tributaria". Zincke, en 1746, comento que la "economia es una doctrina () ciencia practica con base en la cual se aplican, de

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acuerdo a la sabiduria, inteligencia y pericia, casi todas las ciencias que tienen como fin la justa actividad productiva que es desarrollada por todas las fuerz as del cuerpo y el esp iriru para obtcner existencia suficienre y tranquila, y 10 que se considera superfluo para los casas de necesidad ... ". Acto seguido divide a la econornia en publica y privada, y dice que la primera no es orra cosa que la ciencia de la policia.

Tal como se puedc observar, los cameralistas no solo tienen versiones diferentcs, sino hasta contrapuestas, y todavia mas, el peso que le asignan es diverse. Berch, Zincke y Schreber tuvicron una predileccion acusada por la cconornfa, a la eual subordinaron a las restantes ciencias cameralcs. OtfOS pcnsadores no reflcxionaran de Ja misma forma.

La policia tiene tarnbien sus adeptos, especialmente Dithmar y j usti, sin que cllo signifique que otros cameralisras no la hayan cultivado, El propio Dithmar explico que "la cicncia de la policia ensena como mantcner cl sistema interno y externo del Estado, con buena policia y orden, en funcion de la felicidad general"; y agrega una declaracion con' dundentc. la policla e-s la "vida y el alma del Estado". Schreber tiene Una version similar, porque considcra que la policia se refiere a la adecuada organizacion de los hombres y los recursos econornicos, con miras a la consecucion de la feJicidad de la poblacion. Por su parte, Berch afirrno tjue "mediante la policia. los miernbros de la comunidad se mantiencn l n bucu orden y puedcn de tal modo perseguir con mayor eficacia sus asunros individuates, que pertenccen ala esfera econornica", En 175 t Y t 7 52, Zinckc, al igual que los cameralisras que hernos mencionado, concibi6 a la pol ida de manera similar: "la policia tiene la tarea de dirigir y prom over los medias de vida y la direccion del pueblo". Finalmente, Sonnenfels corncnto que "cuando las decisiones y los proyectos son unidos, y se refiercn a ciertos principios derivados de los principios sociales, nace la ciencia del mautenimien to de la seguridad interna del Estado , esto es, la ciencia de la polida".

A excepcion relativa a Dithmar y Zincke, las nociones de policia mencionada tienen mas relacion con el concepto de conservacion, que can el de desarrollo. Par eso, d verdadero salta cualitativo ocurrio con la definicion de j usti en 1756: "sc cornprende bajo el nornbre de policfa Jas leyes y los reglamenws que conciernen al interior del Estado, que tiran a afirmar e increrncntar su podcr , y hacer buen uso de sus fuerzas, procurar la felicidad de los subditos, en una palabra, el comercio, la hacienda, la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etc., atendiendo que la felicidad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas son administradas". Esta es, sin duda, una forma bien distinta de entender a la policia.

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La cameralistica es la tercera de las ciencias camerales que debernos examinar. Es conocida tambien con la denorninacion de cameralia. FS£a es para Gasser, segun su version de 1729, la disciplina "mediante la cual un joven estudiante puede ser puesto en aptitud de servir utilmcntc a su senor". Por su parte, su colega Dithmar explico que ensefia "como se pueden aumentar y rnejorar los ingresos del Estado mediante el buen uso de los dominios y las regal ias, as i COmo de las presraciones obligatorias de los subditos y otros fondos publicos , y como tales ingresos deben ser ernpleados para la buena conservacion de la comunidad". Darjes tiene una version similar a la anterior; la cameralistica es "la ciencia que nos ensefia la forma razonable de preservar, aumenrar y aplicar los ingresos anuales del pr incipe ... [es] la ciencia de la direccion razenable de un prfncipe". Fjnalmente, Zincke afirrno en 1743 que la carneralia y la hacienda eran una sola disciplina, a la que llama ciencia cameral y financiera. Esta es "una ciencia practica, por fundar, aumentar y mantener los medics de vida de un gran senor y de un Estado, al craves de un buen manejo econornico del pais, y una buena administracion para eI bien del pr mcipe y del Estado", Tal como se puede constatar en las exposiciones transcritas, la cameralistica es enrendida en 10 fundamental como una ciencia que produce ingresos financieros al Estado, scgun interpretacion de Dithrnar y Zincke. Darjes y Justi, en contraste, la consideracion dentro el ciclo financiero complete ingresos, adrninistracion y aplicacion, si bien J usti no habla de finanzas, sino de rnedios , es decir, tiene una version aun mas general de la carneralia, En suma, tampoco hay ni unanimidad ni conscnso de criterio para definir a la cameralistica.

Obviarernos examinar a las finanzas, de algun modo ya rratadas, asf como al comercio, disciplinas no estudiadas por la generalidad de los carneralistas como ciencias independientes, a excepcion de Sonnenfels. En su lugar nos referiremos a una disciplina no especificada por los cultivadores de las ciencias carnerales. la direccion, campo de estudio de enorme valor, pero que no merecio La explicacion individualizada como una ciencia concreta, tal como la economia, la cameralistica 0 la policia. Sin embargo, su cultivo y desarrollo como terna dilecto del Cameralisrno fue de gran relevancia.

Fue von Rohr, uno de' los grandes precursores de las ciencias camerales, quien hizo una de las prirneras sistematizaciones del concepto de direccion en 1716. EI "arte de la direccion" (Haushaltungskunst) es, en su opinion, una "ciencia practica que enseiia como, en forma apropiada, se puede adquirir el dinero y los bienes, y como conservar y ampliar 10 adquirido para la promoci6n y el mantenimiento de la Felici-

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dad temporal". Su proximidad a la categoria de cameralistica es evidente. Ro hr divide ala direccion en econornica (ueconumica) de los prfncipes y en cconomica de los particulares. La primers es la que nos interesa: es dcnommada ciericia cameral, de finanzas y dominies y "consiste en la prudencia para dingir los medics e ingresos propios, asi como los del pais; en mantener a la comunidad y en aumentar el dinero y los bienes de los subditos", Esta parte de la direccion, por tanto, "ensefia a los pr incipes no meramente a conserver y aurnentar sus medios, sino tambien a prom over Ia felicidad de los subditos y a organizar la direccion de la ecouorn ia". De esta concepcion de la direccion, todos los carneralistas son deudores de von Rohr.

Zincke, recordandonos la nocion de von Rohr, dijo en 1751-1752 que "el uso de los medios de vida se llama direccion (Wirthschaften)" En 1755 J usti nos habla de la "gran direccion del Estado" y Darjes afirrna en 1756 que "Ia ciencia de la direccion (Wirthschajt) puede hacernos cap aces de lograr una direccion ordenada, donde haya sido irnposible hasta ahora, y guiarnos asirnisrno hacia el desarrollo de la sociedad humana"; y agrega que una direccion ordenada cornprende el mantenimien to, administraci6n e incremento de los ingresos. Pero el cameralista que dio un significado mas precise a la direccion, fue Schreber. En su opinion, la econorrua y la carneralia son la base en la que descansa Ia "ciencia general de la direccisn (Allgemeine Haushaltungswissenscbaft)", que es la disciplina que "revela cuales son los males y las carencias del Estado, con referencia a la riqueza y al poder de los medias que necesita, ella se ocupa del estado de salud 0 enferrnedad del cuerpo estatal y de sus diversas partes. y desde su puma de vista se puede definir Ja parelogia 0 terapia del Estado". En forma mas general, sintetiza que la direction es la "ciencia que ensena como fundar, incrernentar y rnantener el bienestar de los estados",

Tampoco la direccion reclama unidad de criterio, Sin embargo, e\ que en las ciencias carnerales no existiera tal unanimidad, ni el consenso, no cs un defecto, sino su gran virtud, Ella propicio el debate, porque era a la vez su producto. EI que las cicncias camerales se desarrollaran como ocurrio, fue porque el dialogo, la crjtica y el intercambio de ideas alimentaron ese desarrollo.

Las ciencias carnerales tierien mucho de practica, pc::ro no son ernpiricas, Son racionalistas, pero inruitivas. Ante todo, los carneralistas son buenos conocedores de la naruraleza humana. Elias son un arte, y mas aun un arte del gobierno, pero basado en la mejor experiencia: la que suma la experiencia humana en general, no la experiencia propia, aunque esta no se descarta. Las ciencias camerales son ciencias del Estado, una

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ideologia del Estado absolutista, al cual representan y defienden. Su enernigo cs el feudalisrno, todavia prcsente en la organizacion social alernana.

No son disciplinas especulativas. No son rnoralcs, sino amorales, Tratan a la religion, pero son arreligiosas. Considcra n que la historia y cl futuro del hombre obcdecen al desarrollo de su talento. no a su promocion por seres suprahurnanos. No hay tcolog fa ni mitos, no existc en ella el mistieismo ni las proposicioncs eticas. Son ciencias de la rcalidad, a la eual entienden y accptan, pcro quieren modificar. Conocen para transforrnar, cl conocimicnr o en SI no entra en sus planes.

En contraste a las modernas ideas de la cienciu administrativa, cuyos cimientos descansan en el concepro de la "gestion de recur sos cvcasc»,", a los que concibe ya producidos, no por producir, las ciencias carneralcs estudian como no solo adrninistrar recursos, sino corn o producirlos abundanternente para adrninistrarlos rnejor. Las ciencias carneralcs son disciplinas de la produccion, administracion y uso de rccursos abundantes. Ellas usan un verbo en forma privilegiada y en sentido literal e nsenar. Las ciencias carnerales ensenan como pr oducir la rique/a, como adrninistrarla y como aplicarla para favorecer su rcproduccion y, con ella, un ciclo pen'nne de creacion de riqueza. Sin embargo el fin ultimo y supremo no cs la riqucza. esta es Ull medio para alc anzar dos fines paralelos y superiores. la felicidad de los suhdit os y el bienesrar del Estado. Ambos se surnan a la idea de prosperidad, de la cual los cameratistas fueron los gran des teoricos.

La economia es una de las ciencias carneraies y. sin embargo, los carneralistas no siernpre entienden 10 misrno por ella. Algunos como Justi, al hablar de econornia de Estado, precursan el usa de la nocion de econornfa politica, otros sin embargo 10 hacen como un mero desdoblamiento de la economfa dornestica, hacia la economia mas general del Est.ado. La rnayorfa la concibe como dircccion, gert:ncla 0 gestion, cn fin, las afinidades de estas categorias. Tarnpoco las palabras son uniformeso Hay quien usa latinisrnos como or conomie () quien usa palabras alernanas crnparentadas. Ilallsba/tullX 0 Wirtbscbaft. Orros mas gcrma-niza los Iatinismos y habla de o ekonomie. Al final, el lector pucde perderse en la tram a conceptual y renunciar al «studio del Cameralismo. Nuestra obra es para lectores pacientes. Hernos tra tad 0 de contextuar cl uso de estas palabras, asi como el ernpleo de las catcgor ias.

Cameral istica 0 carneralia pareee un poco mas prccisa. siernpre y cuando se logre distinguir de las ciencias carnerales en general, cuesrion que los carncralistas no hacen con frccucncia. Pe ro, por ! 0 general, la cameralia es la adrninistracion patrimonial del Estado, la adrn inistracion

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de los bienes del Estado como sujeto de derecho privado. Seria, a grosse modo y mutatis mutandis, los gerrnenes delllamado sector paraestaral moderno. La administracion del patrimonio estatal incluye ernpresas productoras, gcneralrnente mineras, cotos de caza, salinas, fincas, tierras de cultivo y pastoreo , as! como la adrninistracion de ciertos ingresos (sobre todo regalias, derechos, perrnisos, autorizaciones, etc.), su contabilizacion y aplicacion , Para rcalizar esta actividad, el Estado cuenta can funcionarios par ticulares, dist intos a los oficiales punlicos. Data curioso es que este sector de la adrninistracion absolutista, cuyo origen es puramente medieval, sea a la vez el antecedente del aspecto productive del moderno Estado burgucs de derecho. Finalmente hay que consignar que, volviendo a su ida original, la cameralia tendio a confundirse con las finanzas publicas, as! 10 hizo Sonnenfels, si bien, con mas tino, von justi tam bien 10 hiza, aunque conservandola en su estarus de ciencia independienre.

Las finanzas publicas fueron una innovacion postrera en el esquema de las ciencias carnerales. Von Justi fue quien la separo de otras materias y la concibio como disciplina cameral especifica. En 1766 escribio su ultima obra, Sistema de [inanzas, donde plantea 10 antes mencionado. Por su parte, Sonnenfels, el ultimo gran cameralista, propone tres ciencias camerales polic ia, comercio y finanzas, y a cada una reserva un volurnen en la obra que lleva eI mismo nombre. EI sentido que Ie dan, tanto justi como Sonnenfels, es muy similar al que hoy dia tienen, porque para ell os implicaba tanto 10 relativo a ingresos, como 10 correspondierite a su gas to, no sin dejar de incluir su adrnmistracion.

El comercio fue incorporado por Sonnenfels como ciencia cameral indepcndiente. Todos los cameralist as 10 habian tratado con abundancia, inclusive los fiscalistas austriacos, de donde les viene la fama de "mercantilistas". justi rnismo 10 consideraba como materia que deberia impartirse junto con la policfa, Pero, como dijimos, fue Sonnenfels quien considero al comercio por separado y 10 estudio can extraordinaria profundidad en el segundo volurncn de su obra. La idea original de los cameralistas no discrepa mucho del concepto actual, salvo que, c!3mo dijimos, el comercio era entendido, en cuanto ciencia cameral, como uno de los mecanismos para Iortalecer el poder del Estado y nada mas.

Nos falta tratar a la policia, pero ella merece estudio especial.

La ciencia de la policia cs la disciplina cameral que tuvo un mayor desarrollo. Es mas, no unicamente fue campo de cultivo en Alemania, sino en Europa en general, donde destacan especialrnente Francia y Espana. La Politeia era entre los griegos la forma establecida de gobier-

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no, a saber, la democracia, aristocracia 0 monarqula. Latinizada como Poi ilia, pasa a las lenguas occidentales como p olicia, pero teniendo un significado diferenre, sobre todo a partir del Renacimienro, especialmente a finales del siglo XIV. "Fue en el interior de los estados renacentistas, en ltalia, pero sobre todo en Francia, en el Ducado de Borgofia, que el concepto de policia adquirio una importancia operativa inmediata, de instrumento preciso en las manos del pr incipe para pcrseguir sus fines politicos (0 cumplir con los deberes de su Estado, que es 10 mismo).14 Esta referencia de Pierangelo Schiera, se cornplementa con otro dato que nos da el mismo autor: del Ducado de Borgona fue de donde paso a Alemania, para. convertirse en uno de los mejores instrumentos politicos para consolidacion de los principados alemar.es.

Lo anterior provoco que el cultivo de la polic ia tuviera dos desarrollos separados. el frances, que conserve su sentido original, y el germane que se matizo en el seno de las ciencias camerales. En Francia "la police fue adquiriendo muy rapido un significado absoluramente tecnico, en el ambito de la precoz orientacion juspublicista que allf asumio ~a causa de las distintas (mas anticipadas) condiciones constitucionales+ la act ividad del Estado". Se refer ia, por tanto, a "la defensa de la soberania frente a las persistentes fuerzas excentricas dirigidas a conservar 0 a reconquistar los antiguos privilegios locales", L.a polic ia, agrega Schiera, se relacionaba con la "posicion de defensa y no de ataque " del soberano, "la police era cntendida en principio como el conjunto de las actividades de gobierno_ . _ reductibles a la seguridad y la tranquilidad de los subditos (y del principe)".IS Esto es de extraordinaria importancia, porque determine el caracter preciso que adquirio la ciencia de la policia en Francia y luego, por su influencia, en Espana.

Alemania fue caso diferente, explica Schiera. "radicalmente distinto fue en cambio el papel desernpenado por la pofizei en los territorios alemanes, Aqui se convirtio en el instrumento del que se sirvi6 el pr incipe territorial para imponer su presencia y autoridad frente a las fuerzas tradicionales de la sociedad imperial: cl emperador, por encirna de el, y las clases territoriales, por debajo ... una verdadera esfera soberana tanto hacia arriba como haria abajo. __ como cre:indosc nuevos campos de intervencion y presencia pohtica en los sectores nuevos de la vida asociada que el proceso historico hacra cada vez mas irnportantes y que al misrno tiempo la arcaica estrucrura constitucional del Sacro Imperio Romano de la nacion alernana no permida cubrir adecuadamente. EI conjunto

14 Schiera, "Estado de policfa", Diccionario de Politica, K-Z, p. 615_ IS Ibid., pp. 613-616_

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de las intervenciones y de las afirmaciones del principe en tales sectores +siernpre cambiantes y nuevos- constituyo en su plenitud la p olizei, que por 10 tanto, en 10 esencial fue el principal instrurnento con el cual el prfncipe logro realizar su propio esquema centraliz ador y al mismo tiempo justificarlo historicarnentet.!e

El desenvolvirniento que la policia tuvo en Francia, como en los principados alernanes, determine directamente las formas peculiares que adopto la ciencia de la policia en ambos paises. En Francia se desarrollo independientcmente entre Los siglos XVI Y XVlII, Y fue ella el origen de la posterior ciencia de la administracion del Estado burgues de derecho, una de las grandes contribuciones Irancesas a las ciencias sociales. En Alemania la policfa es un proceso paralelo y asociado al desarrollo del Cameralismo, y desde el siglo XVIII la ciencia de La policia es una de las tres ciencias camerales.

No serfa exagerado decir, de ningun modo, que la policia fue uno de los elementos motores del nacimiento del Cameralismo. De hecho es la unica disciplina preexistente a las ciencias sociales y, dicho sea de paso, la literatura administrativa de la policja era rnuy abundante cuando el Cameralismo cornenzaba su desarrollo. La policfa fue cultivada par Melchor von Osse y principalrnente Luis von Seckendorff, entre los precursores del Cameralismo, y naturalmente tam bien por los cultivadores de las ciencias camerales,

EI lugar que ocup o la ciencia de 1a policia en e1 concierto de las ciencias camerales fue, par 10 general, de privilegio. A excepcion de algunos profesores, la mayoria de Los catedraticos le dieron un papel de maxima importancia, Fueron especialrnente Justo Cristobal Dithmar y Juan Enrique von J usti quienes mas y mejor la cultivaron. J usti privilegio a la ciencia de la policia e hizo girar a su alrededor al resto de las ciencias carnerales. Pierangelo Schicra, uno de los mas distinguidos estudiosos conternporaneos del Cameralism 0, ha dicho con razon que la ciencia de la polic ia fue la creatura prcdilecta de j usti,

La ciencia de la policfa tuvo una evolution ciclica en eI sen a de las ciencias camerales. Como hemos dicho, ya tenia cierto desarrollo como disciplina aun antes que cl Cameralismo surgiera y par tanto can ante'lacion al nacimiento de las ciencias camerales, Esto hay que analizarlo con profundidad, porque la existencia de la polida tiene una etapa precameral y una propiamente cameral. Par cuanto a la primera, que como pudimos apreciar fue trabajada por algunos precursores del Cameralisrna, consiste en 10 fundamental en un conjunto de disposiciones y

16 Ibid., p. 616.

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reglas propiarnente gubernamentales que, en esencia, se aplicaban a la vida urbana. La policia no era aun una ciencia, sino un conjunto de practicas adrninistrativas orientadas a estirnular la convivencia social, asegurar al abasto de viveres, garantizar la pureza del agua y el aire, prescribir las caracteristicas de las obras publicas y la vivienda privada, regular eI trafico mercantil, vigilar la salud publica y la salubridad de bebidas y alimentos, y ternas sirnilares.

Estas rnaterias nunca dejaron de ser tratadas, pero cuando la policia cornenzo a ser esrudiada como ciencia y ser ensefiada junto can Ia f;COnorma y la carneralia, 10 que hasta el memento eran medidas preventivas y correctivas, se corivirtieron en mecanismos de prornocion y desarrollo. Gasser y Dithrnar la irnpartieron dentro de esta perspectiva en la Profesion en Economia, Policia y Cameralistica. Zincke y Schreber le dieron un lugar secundario, porque se inclinaron preferenrernente por la econornfa. Por 10 general, la ciencia de la policfa fue considerada como una de las ciencias carnerales y ala vez como disciplina polftica 0 muy emparentada can ella. Algunos autores la entendieron como parte del arte del gobierno. Pero, de conformidad con su evolucion ciclica, la ciencia de la policia tendio a hacerse independiente de las orras ciencias camerales, pero sin dejar de ser una de elias. A pesar que Sonnenfels continua la tradicion de irnpartir juntas a las ciencias carnerales, y hacer- 10 en una caredra y en un solo Iibro, rodavia hasta el tardio ano de 1'848 en que postumamente se usaba su libro en la Universidad de Vierra, la ciencia de la policia tendio hacia su independencia,

El que von j usti haya sid a considerado como el verdadero profeta del Carneralismo, a decir de Otto Mayer, obe dece en buena parte a su idea de especializar a las ciencias carnerales. El fue el unico que prepare libros especificos para cada una de las ciencias camerales Economia de Estado en 1755 para econornia y cameralistica: Principios de ciencia de fa policia en 1756 para ciencia de la policf a , y Sistema de finanzas en 1766 para la hacienda. Es mas, la ya citada obra Los [undamentos del poder y el bienestar de los estados 0 Exposicion de todas las ciencias de la policia, constiruye una arnpliacion de los Principios. Ese afan de especializar a las ciencias camerales entre SI, le llevo asimismo a diferenciarla de las ciencias no carnerales, como la ciencia politics, a la cual dedico dos obras. Naturaleza'y esencia de los estados (1759) y Tratado del buen gobiemo (1760). Su gran proposiro era el de distinguir, en especial, a la ciencia de la polic ia y a la ciencia de la politica como disciplinas que estudiaban dos forrnas de accion del Estado ernparentadas y complernentarias, pero diversas, a saber: la policia y la pol itica.

En Europa, en general, la ciencia de la policia fue campo de culrivo.

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Francia y Espana, como 10 hernos sefialado, repuntan en este aspecto. En ambas la policia fue cultivada, pero no en la modalidad cameral, y nunea dejo de scr una disciplina intelcctual independiente, por mas que no fue llamada "ciencia", En Francia fue escrito el primer gran trabajo de policia considerada como materia independiente. Tratado de fa policia de Nicolas Delarnare, quien 10 redacto entre 1705 y 1713, en cuatro muy gruesos y grandes volumcnes. De ella, Tomas Valeriola hizo una traduccion parcial y acomodada a las instituciones espariolas, cuando ya conclu ia el siglo XVIlI, que llama Idea general de policia (1798-1805). Hay que agregar que esta traduccion fue un verdadero plagio, porque Valeriola nunea sefialo a Delamare, pero que gracias a esto la ciencia de la polic ia se difundi6 en Espana,

Tambien fueron traducidos al espafiol von Justi y el Baron de Biefeld, el segundo por dos personas difcrcntes. De la Torre y Mollinedo, y Valentin de Foronda. Sin embargo, los tratados esparioles de policia son de una altfsima calidad, segun 10 podcmos observar en Francisco Roma y Rossell, y en el propio Foronda. Solo a rnanera de informacion, debemos meneionar que los estudios sabre la policia se extendieron en forma tal que, incluso, en la Nueva Espana se produjeron algunos libros sobre la materia. Dos destacan. el Discurso sobre la p olicia de fa ciudad de Mexico de Baltazar Lad ron de Guevara y el Tratado de oarios ram os de policia de Hipolito Villarocl, ambos elaborados a finales del siglo XVIII: 1788 Y 1787, respectivarnente.

Aunque los tratados de policfa franceses y espafioles son de alta calidad, no tuvieron esa idea promocional alernana que hizo de la polida esa fuerza activa que se encaminaba a nutrir cl poder estatal. Esto, sin embargo, no merece mas a una version sobre la otra, sino que solo marca las dif'erencias que las identifican en sus peculiaridades, y nada mas.

VI

No cabe duda que Albion Small (UVO toda razon cuando afirmo que el Cameralismo es el capitulo extraviado de la historia de las ciencias sociales. Esto 10 podrernos constatar plenarnente, Una breve revision de textos referidos a la econornia politica, la sociologia, la ciencia politica y la ciencia de la adrninistracion, no deja dud as al respecto.

La econorrua polf tica, tradicionalrnente considerada como estrechamente relacionada con el Cameralisrno, 10 ha concebido en 10 general de manera parcial, cqu ivcca y superficialmente. Los libros revisados no mienten. Ronald Meek iEconomta e ideologia), Joseph Spengler (El pensamiento eco nomico , de A rist oteles a Marsball), Gabriel Franco iHistoria de fa eco nomia POt los grandes maestros) y Robert Lekecham

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(A History of Economics), no hacen men cion alguna del Carneralismo. Sf 10 hacen Joseph Finkenstein iFconomistas y so cte dad ), Charles Gide tHistoria de las d octrtnas economicas) )' Edmond Whittaker iHist orta del pensamiento economico i, pero (on cxtraordinaria brevedad . el prirnero eita a Hornick y Darjcs, el segundo a Scckendorff. Schroeder, j usti y Sonnenfels, en tanto que cl tercero 10 hace de Hornick y j usti. La excepcion la constituyen Joseph Schumpeter y Jesus Silva Herzog, que, examinan a los carneralistas con mayor amplitud, tal como 10 podremos observar mas adelante.

En sociologia hay dos obras muy utilizad as en MexIco: la de Nicolas Tirnasheff, La teoria sociologica, y 1a de H. Bottornore, tntroduccion ,I la saciologia. Ninguna rnenciona al Cameral ismo , es mas. Timasheff glosa los aportes sociologicos de Small, pero no cita a una de sus gran des obras, Los cameraiistas (The cameralists). Por tanto, St' puede afirrnar ciertarnente que la sociologia ha mostrado poco in teres por cl Cameralismo, y del mismo modo decirse que rnodernarnente hablando, como una ironia, fue un sociologo quien mas ha contribuido a su renacirniento: Albion Small,

Pero 10 que rcsulta mas sorprendente cs que los historiadores de las ideas poltticas no hagan men cion alguna de los carneralistas. Nos referimos a Charles Vereker (EI desarrollo de la t eoria politico), Raymond Gettel tHistoria de his ideas politicas), Urnberro Cerroni (EI pensamtento politico), Paul Janet tHistoria de La ciencia politica'y, William Ebensrein (Los grandes pensadores polrticos), J .P, Marer LTraycct oria del pensamiento politico) y George Sahine iHistoria ,II! 1£1 t e oria politico) De encontrarse alguna referencia del Carneralismo en obras del tipo de las seiialadas, seria la excepcion que eonfirmarfa la regia.

Queda entonces por explorarse los textos relatives a la ciencia de 1a adrninistracion. Muchos de sus aurorcs mcncionan a los carneralistas, el lector ya 10 podra constatar a 10 largo de este libro. Sin embargo, el examen dei Cameralismo par esos autores no es todo 10 extenso que se podrfa desear. 1.0 que vale la pena dcstacar es que hoy dia existe una copiosa bibliografia en como al Camcralisrno en sf. en especial la alemana. Pero hay contribuciones significativas en Italia, Espana y Estados Unidos. De estes paises hay que destacar, par oden de antiguedad, d libro de Small antes mencionado, asi como Los est udios sobre administracio n en fa Espana del siglo XVIII de Mariano Baena del Alcazar y El Cameralismo y 1.'1 absolutismo aleman (Ii Camcralismo e Fassolut ismo tedesco) de Pierangelo Schiera. Nuestro libro es tributario intelectual de los aportes de estes tres desracados investigadores de las ciencias de Ia adrninisrracion en el Fstado absolutist a,

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Los cornentarios antes expuestos concluyen, que el Cameralisrno es una materia esencialmente propia de la ciencia de la adrninistracion. Sin embargo, aspiramos a que el estudio de lasciencias camerales sea reclamado por la econornia politica, la sociologia y la ciencia politica, en especial por los cultivadores de la ultima. Hay que decir que Albion Small habfa comentado que "usando el termino en el sentido en que son entendidos ... , los carneralistas no fueron primariarnente economistas, Fueron esencialmente cientfficos de la politica't.!? Es mas, contrario a la opinion del politologo aleman decimononico, Gaspar Bluschli, que no concedfa credito alguno a los estudiosos alernanes de la politica durante los siglos XVII Y XVIII, Small responde: "mi argurnento es que los alernanes no fueron esteriles en este campo ... de hecho no hubieron pensadores politicos mas fecundos en los siglos XVII y XVIll, qu~ los cameralistas ale manes" .

Tal COmo 10 hernos podido observar, los cameralistas deben ser agregados dentro del grupo de autores que han cultivado el estudio del Estado, pero desde la perspectiva de la ciencia de la adrninistracion. Ya 10 hernos dicho, fueron los productores de la teorfa de la adrninistracion publica del Estado absolutista. Los cameralistas examinaron a la adrninistracion publica en su doble e intima dimension de materia y estudio, de praxis y teoria. Nunca, como 10 explica Smail, fueron "meramente teoricos de academia", pero tarnpoco, diriarnos, idolatras del ernpirismo. En este sentido, Albion SmaJllos ha definido de manera magistral: "los cameralistas fueron ante todo administradores teoricos y practicos". Mas aun, "e1 Cameralismo de los libros fue una teorfa y una tecnologia del gobierno", en fin, "fue una tecnologia adrrunistrativa'L'f

VII

Esta investigacion no debe ser considerada como una ideograf ia. Su objeto es mas arnbicioso. Aspira a explicar el desarrollo de las ciencias camerales y la doctrina de la polici a, como una cxpresion de las instituciones adrninistrativas que representan. Ambientando la epcca del absolutisrno, en especial en Alernania, intentarnos cornprender a la adrninistracion en esc momento, pero al traves de sus protagonistas. los camera!istas. Esta investigacion es exegetica y crestomatica, pretende resaltar las contribuciones de los grandes autores y al efecto procura dejarles hablar por propia voz, Tal como 10 hicieron los carneralistas cuando

17 Small. op. cit., p. XIV. 18 iu«, pp. 152 Y 591.

elaboraron libros de texto para ia forrnucion de los cstud iantcs de las ciencias de la administracion, nosotros asumirnos 5U cjernplo y ponemos nuestro Iibro a la disposicion de los alurnnos de nucstra d isciplina. Nos sentimos remotes hercderos de su tradicion, pero heredcros al [m.

Alejandro Nieto ha dicho y dicho muy bien tjue "[a adrninistracion no es un producto logico sino hist orico. La adrninistracion en que vivimos es simplemente un cstadio evolucionado de un proceso ccntcnario, que la condiciona. Sin esras rafrcs tradicionales, no hub iera adoptado las formas concretas de la actu alidad. La adrninistracion no se rige por lcyes logicas sino hisroricas. S610 asi puede cntcndcrse su ilogica estructura't.t? Agrega que la adrnin isrracion de ayer. hoy y manana, no ha evolucionado ni 10 hace ni 10 hara, en los silen ciosos gabinetes y laboratorios, sino en el "estruendo hisrorico". en Iz, relaciones entre e] Estado y los ciudadanos. Hacernos nucsrra esta idea, llcna de lucidez y sabidur ia adrninistrat iva.

Hemos querido expresar cl scntido historico de las ideas cameralistas, aportar un grano de arena a la y a indispensable construccion de la historia del pensamiento administrativo. Desearnos dar un poco de luz en este sentido.

Parafraseando a don Alejandro Nieto, decirnos tjue le ccion, y no solo informacion, es el objetivo mus importance de este libra.

19 Nieto, E/ mito de la admmistracion prusiana, p. 7.

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CAPITUW 1

LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION DEL ABSOLUTISMO A LA LUZ DE LA MODERNA CIENCIA DE LA

ADMINISTRACION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Las Ciencias Carnerales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . H

La Ciencia de la Polici a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Capitulo 1

LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION DEL ABSOLUTISMO A LA LUZ DE LA MODERNA C lEN CIA DE LA ADMINISTRACION

Contemporaneamente , el quehacer practice de un conocimiento especializado en las distintas partes de la administracion, hace surgir el sistema de las ciencias camerales, que para lograr su intento practico derivaron en el esmdio teorico de la ciencia de la administracion.

Lorenzo von Stein, 1870

Hemos decidido comenzar esta obra repasando el estado actual de los estudios de la historia del pensamiento administrativo. Pero no del estudio de la historia de las ideas adminisrrativas en general, sino de las doctrinas gubemamentales mas desarrolladas durante la existencia del Estado absolutista, doctrinas que son el objeto de este libro ,

Nos referimos, de un lado, a las ciencias camerales, y en su seno, en especial ala ciencia cameral de la policia, del otto, a la version no cameral de la ciencia de la policfa. Las ciencias .camerales fueron cultivadas extensamente en Alernania, Austria e inclusive en Sue cia; la ciencia de la policfa no cameral tuvo sus mayores progresos en Francia y Espana.

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LAS CIENCIAS CAMERALES

Iniciamos estu diando las interprer aciones modernas sabre el Cameraiisrno, a partir de la renovacion del i nteres que sobre el misma se ha desarrollado en Europa y Estados Unidos.

Los modernos estudiosos de la administracion publica no han dejado de percibir, aforrunadamenre , el cnormc valor del Cameralisrno para comprender mejor el significado actual de la cicncia de la administracion y al respecto han declarado breve, pero sustanciosarne nte , sus impresiones aI respecto. En este senti do, conviene citarse el concepto del Cameralismo formulado por el pensador ingles F.F. Ridley, quien luego de evocar las catedras carnerales implantadas en Prusia durante eI rein ada de Federica Guillermo I, scnala que la "cameraltstica era la ciencia de la administracion de los domin ios realcs, las tierras y los bosque, las minas y factorfas, de las cuales el Estado dependfa para obtener sus ingre- 50S. Administracion publica temprana, entonces estuvo relacionada can los campos sustantivos de la accion del gobierno (el que de la adrninistracion), as! como de los principios generales de los procedimientos administrarivos (el como de la adrninistracion):"!

La cameralistica. de acucrdo a la idea de Ridley, era la disciplina administrativa ciennfica que habilitaba al gobierno para desempcfiarse en la administracion del patrimonio estatal, tanto en accion adminisrrativa misma, como en lo concerniente a la forma de llevarla al cabo; es decir, el que y el como del arte y la ciencia de la administracion, Se trata de un dominio, un conjunto de recnologfas que se entretejen en su aplicacion para crear las condiciones optirnas de la recabacion de los ingresos del Estado que proceden par via de sus tierras, bosques, minas y manufacturas. La camerahstica, pues, es la disciplina que estu dia ala admi nistracion del patrimonio del Estado absolurisra , segun podemos decirlo por propia voz ,

Jacques Chevalier y Daniele Loschak, orros estudiosos modernos de la adrninistracion publica, no orniten importaneia alguna del Cameralisrno. Dicen que "esta administration desporica es la base de las primeras manifestaciones de una ciencia administrativa aplicada. las teorfas de la administracion general y la de la policfa".s Par derivar su denominacion del concepto de Camara, el Cameralismo irnplica una organizacion administrativa colegiada que facilita el control del soberano sobre los integrantes de la misma, porque se dab an contrapesos entre sus miembros. Finalmenre, concluycn ambos autores, entre los principales

I "Public administration cause for discontent", Public admimstration, p. 65. 2 Science administrative. tomo I, p. 17.

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doctrinarios sc debcn incluir a justi, del eual citan su Pnncipios de ciencia de fa p olicia, 'no as! su Econom ia de Estado , considerado como su trabajo cameralista por excelcncia , a Putter, profesor de Ia Universidad de Gotinga y espe cialista en historia de la administracion , y a Sonnenfels , experto en policia, comercio y finanzas.

De la exposicion de Chevalier y Loschak se entresaca, como ocurrio con Ridley, que el Cameralismo es la fuerza constructiva de las condiciones que faciliran o brcner mas y mejores recursos financieros , tambien, como eI autor ingles, una ciencia en la cual ha tenido su origen la rnoderna ciencia de la adrninistracion. Por tanto, comprender eI Cameralisrno es entender en gran medida las actuales condiciones en las que sc desenvuelve la ciencia de la administracion, que no es otra cosa que la ultima etapa de un desarrollo academico iniciado hace casi cinco siglos por el propio Cameralismo.

Por Sil parte, el profcsor Baena del Alcazar define at Cameralismo como una corrienre inrelectual estrechamcnte herman ada a la ciencia de la polida, en especial durante el siglo XVIII. Dice que los cameralistas eran esrudiosos de las actividades estatales, adem as que invert ian su ticmpo en el desempefio de labores adrninisrrativas en el seno de las carnaras, En suma , funcionarios ptiblicos al servicio de los prfncipes alec manes, espccialmcnte los de Prusia, seg6n 10 expresa Garcia Trevijano.>

Haena del Alcazar agrega que los antecedentes del Cameralismo se rernonran al siglo XV, si bien su etapa de desarrollo acelerado ocurre entre los siglos XVIl Y XVIII. En este ultimo ocurre su apogeo, cuando Federico Guillermo I establece los esrudios cameralesen las universidades alcrnancs de Halle y Frankfurt del Oder, en c1 afio de 172 7. Baena del Alcazar. como bucn conocedor del Cameralismo, cit a entre los mas destacados de sus miembros a Seckendorff, Zincke , von justi y von Sonnenfels.

Albert Lepawsky, otto estu dioso del tema, identifica a los cameralistas como un grupo de adrninistradores publicos y profesores alemanes y austriacos, gue dieron comie nz o a sus trabajos desde el lejano afio de 1550. Lepawsky, como Baena del Alcazar, cita entre sus principales proselitos a Zincke y justi , pero agrega a la persona de von Osse.s

HI Carneralisrno fue una corricnte historica, util en su memento. En terminos de su u rilidad, 0 sea, de su aplicabilidad, ha dejado de existir. Pero como objeto dc esrudio sigue vivo, sobre todo si de nuestras refle-

3 Citado par Haena del Alcazar, Los estudios sobre administracion en La Espana del siglo XVlII, op cit., p. 36,

4 Ver SU obra: Administracion .. el arte y la ciencia de la organizacio» y la administracion, pp. 127-132.

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xiones sobre el podemos tener una idea mas completa de la moderna ciencia de la adrninistracion, de la cual es su etapa original.

En realidad nunca se han interrurnpido los cstud ios sobre eI Cameralismo, a partir de su cxrincio n formal a rncdiados del siglo pasado. La fccha de desaparicion formal es el ana de 1849, tiempo en el cual deja de ensefiarse el Iibro de Sonnenfels, Tratad o de p olicia, comercio y [inanzas. en las universidades austriacas. Durante Ia segunda mitad del siglo XIX no se desarrollaron esrudios de Cameralismo, sino estu dios sabre el.Cameralismo, estudios que han proseguido hasta la fecha, Lo dicho para el Cameralisrno es valido para la ciencia de la policia que se desarrollo en su seno, es decir, la version cameral de la policia, no as! de la ciencia de la policfa no cameral cuya pervivencia todavia la encontramos a finales del siglo XIX; por tanto, en su concepcion no cameral, la ciencia de la policia cornerizo a examinarse a partir de la centuria actual.

Sin embargo, no debemos dejar de considerar que los modern os tratadistas del Cameralismo estan, frecuentemente, tam bien interesados en la ciencia de la policia, por 10 que la separacion que hernos hecho aqui en dos secciones para trarar a una y a la otra, debe entenderse can una finalidad mas bien explicativa, que real.

EI Cameralismo, que fue una doctrina adrninistrativa viva entre los siglos XVI Y XVIII, no ha dejado de ser material interesante para los esrudiosos modernos, tanto alemanes y ausrriacos, como de otras nacionalidades, Aqui comentaremos las conrribuciones de Gustav Marcher, Albion Small, Axel Nilsen. Kurt Zielenzier, Luisa Sommer, Magdalena Humper, Hans Stoltenberg, Emilio Bussi, Gian Franco Miglio, Massimo Severo Giannini, Hans Maier y Pierangelo Schiera, a quicn debernos la informacion que aqu f verternos sabre sus eolegas.

Robert Mohl y Lorenzo Stein son los pensadorcs alemanes en los cuales se conserva mejor, durante el siglo XIX, el esp iritu del Cameralismo. Schiera, con todo acierto, sen ala que el gran aporte de Moh 1 sirvio a la definicion del Estado de derecho, en tanto que la contribucion de Stein se enfilo esencialrnente a nutrir y fortalecer la ciencia de la administracion. Como 10 ha comentado Pierangelo Schiera, ambos conciliaron los "fenomenos aparentemente contrapuestos' de los principios constitucionales del Estado de derecho y la ensefianza de la ciencia de la administracion. Sin embargo no trataremos ni a uno ni al otro, sino a sus discrpulos Gustav Marchet y Otto Mayer, .aunque a este ultimo 10 consideraremos con extraordinaria brevedad, debido a 'que en el capitulo relative a la policia 10 abordamos con arnplitud.

Mayer es conocido sobradamente como uno de los gran des estudiosos del derecho administrative aleman, en el siglo pasado. Fue de hecho el

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alurnno mas distinguido de Mohl y su analisis y explicacion del absolutismo en su condicion de Estado de policfa, es sin duda una de las rnejores caracterizaciones de ese fenomeno politico.

Por su parte, Gustav Marcher fue el discipulo mas conspicuo de Lorenzo Stein. Aqur harerrios una referencia a su obra Estudios sobre el desarrollo de fa teoria de la administracion en Alemania, de la segunda mitad del siglo XVII a/ final del XVIII, publicada en Munich en 1885. A Marcher interesa en especial analizar como, a partir del Cameralismo, nacio la ciencia de la administracion, pero, aclara, mas que el Cameralismo en general, esta interesado en el concepto de policfa, de cuyo posterior desarrollo se origino la ciencia de la adrninistracion. Marcher seJ'iala que el movimiento cameralista es la fase original, el punto de arranque de la ciencia de la administracicn.

Marcher analiza con profundidad la categorfa "bienesrar' y par extension al Estado de bienestar, que ha sido, en su opinion, teorizado por Grocio, Hobbes, Spinoza, Pufendorff, Thomasius, Leibniz , Bodino, Montesquieu, Locke, Hume, Bentham y otros. El punta central de su exposicion radica en demostrar los vinculos existenres entre el concepto de bienestar y la categorfa de adrninistracion, 0 como 10 infiere Schiera, "caracterizar al Estado de bienestar como Estado administrarivo't.s

La identificacion entre el Estado administrativo y el Estado de bienestar, Marcher la personifica en el celebre pensador Luis von Seckendorff, es mas, de las tres partes de su obra, dos las dedica a Seckendorff y una a von justi, a quien juzga su mas genuino heredero, Pero, agrega, ambos son tributaries intelectuales de Wolff, si bien los tres forman el simiente del cual brota la ciencia de la administracion en cuanto.tal.

Marchet, como ante 10 sefialamos, pone en Ia policia la clave de toda la consrruccion cienrffica de la administracion y de ella Schiera dice, interpretando a Marcher, que "el concepto de policfa funge como bisagra entre estos dos aspectos complementarios [teorfa y practical, en el momenta en que conteporanearnente es el instrumento mas importante de la accion del Estado de bienestar y el fulcro mediante eI cual se rige la construccion misma de la novfsima ciencia de Ia administracien",« La idea de policia es a tal grade irnportante entre los cameralistas, +dice Schiera+ que ese termino acompafia el desarrollo de la idea de Estado en sf. Y, para rernarcar esta afirmacion, sostiene que para Merchet "es mas que evidente que este ultimo es rigurosamente un Estado administrativo"

5 Schiera, II cameralismo e l'assolutismo tedesco, p. 141. 6 Ibid.

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La ciencia de la administracion durante el siglo XVII se caracteriza susrancialmente, expone Marchet, por la combinacion de elementos teoricos y elementos practices, en contrastc con la del siglo XVIII en la cual sobresalen los factores acadernicos , pero, en todo caso, entre Seckendorff y justi hay una lInea de desarrollo sistematica, ininterrumpida y unica Otro estudioso moderno de la ciencia de la administracion, Hans Maier, ha concebido con plena fidelidad la idea que la obra de Marcher es uno de los mejores testimonios del transite de la antigua ciencia de la policfa a la modema ciencia de la administracion.

Para finalizar el estudio de la obra de Marchet, reproducimos Ia interpretacion que Schiera hace de la misma. el profesor Italiano juzga que del acusioso analisis de las contribuciones de Seckendorff, la ciencia de la administracion transite por tres etapas. 1) enfasis en la economia pohtica, 2) eminencia del Estado de bienestar, can base en la doctrina del derecho natural, y 3) consolidacion del "Cameralismo filosofico", como sintesis del futuro desarrollo de la adrninistracion como ciencia.

Hay dos estudiosos del Cameralismo no alernanes que destacan como primeras figuras, en pro de su revaloraci6n conrernporanea : el norteamericana Albion Small y cI danes Axel Nilsen.

Albion Small tiene el rnerito de ser el primer esrudiosos moderno no aleman, que dedica sus esfuerzos al examen del Carneralisrno. En Chicago, cuando transcurrfa el ana de 1909, publico uno de los mas celebres trabajos sobre esta materia: Los camcralistas. EI subtftulo de la obra, Los pioneros del pensamiento social aleman, sefiala transparentemente la idea de Small en el sentido que los carneralistas fueron quienes, ademas, establecieron las bases para la moderna sociologia.

Para concretar 10 que eritie nde por cameralistas , Small sefiala que, "en una palabra, los carneralistas fueron una serie de escritores alemanes, de la mitad del siglo XVI a finales del XVIlI, que abordaron problemas civiles desde un punto de vista comun, que propusieron la misma cuestion central y desarrollaron una tcorra civil coherente, que correspondia al sistema administrative aleman en el curso de su evolucion durante ese period 0" . 7

Prosigue diciendo que es en cl Cameralismo donde se da el maximo de encrgia del pensamiento politico aleman de aque!los dias. Y, en contraste a 10 que ocurrfa a 10 largo del siglo XVI, en el que predominaron los pensadores franceses e ingleses, en los siglos XVII Y XVIII fueron los alemanes los que preponderaron, Finalmcnte , argumenta que los came-

7 Small, The cameralists, pp. Vll-Vill.

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ralistas fueron, antes que nada, ciennficos de la pohtica, oponiendose con ello a la idea, de que su obra era en 10 esencial economica, como en ocasiones se prctcnde observarlos.

Por su parte, el danes Nilsen fue autor del libro Origen de fa ciencia cameral alemana en el siglu XVlI, publicado en jena en 1911. Como Small, Nilsen es de la opinion que el Carneralismo es obra de estudiosos de la pol itica, mas precisamente, que es la "doctrina del Estado".

Nilsen enfatiza el hecho que entre el pensamiento politico y el Cameralismo existen lazos muy estrechos, particularrnente si se toma en consideracion la in flu encia de Juan Bodine. Si pensamos que Bo dino fue uno de los gran des teoricos del Estado de su tiempo, y si consideramos que Nilsen 10 juzga como un autor harte influyenre en el pensamiento politico, entendercmos porque considera al Cameralismo no tanto como un aspecto del pensamiento politico en general, sino como una doctrina completa del Esrado,

Para cl, por tanto, fa economia cameralista no fue una ciencia autonoma, como hoy dia, sino mas bien un sector de la filosoffa practica ligada a la pohrica. Tampoco el Cameralismo es una teorfa como hoy dia la entendernos, ni una "rnera ciencia de oporrunidad obediente a los negocios de la politica cotidiana.", como 10 interpreta Schiera. En boca del propio Nilsen, el Cameralismo es "una ciencia pohrica en el senrido rradicional , como respuesta al doble problema de un 'justo poder' y una 'vida feliz' ",8

Durante las tres prirneras decadas de este siglo fueron elaborados dos trabajos muy importanrcs acerca del Cameralismo, uno por Kurt Zielenziger, el otro por Luisa Sommer.

Zielenziger escribe su libro Lus antiguos cameralistas alemanes, que publica en Jena en eJ afio de 1914. El auror, en oposicion a Small y Nilsen, pone el acento en la materia econornica , por 10 que al abordar el terna del papel del prmcipe y la burocracia, hace una distincion entre el cameralista y el mercantilista, Asimismo, sobre la misma base, separa eI cameralismo antiguo y al moderno, reservando para su estudio al pnrnero.

El profesor aleman Zidenziger observa en el Cameralismo una relacion Intima can la policia, 10 cual , dice Schiera, queda testimoniada a 10 largo de su obra. Segun su interpretacion, Zielenziger observa que durante e1 siglo XV II ocurrio en el seno de la literatu ra cameralista una gradual extinsion del acento en 10 economico 0 fiscalista, con 10 cual concor darnos plenamente, de modo que va evolucionando de manera lema h acia un estadio rnultidisciplinario. Ahora, el Cameralismo ya no

8 Cirado par Schiera, op. cit., p. 156.

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esta inrnerso en el seno de: la economf a, sino Cjue march a en paralelo con ella.

Esto permite sostener a nuestro autor que el pensamiento carneralista original no era ciennfico , porque la academia no fue su objeto, sino obra de "hombres de Estado rnercantilisras' que: entre los siglos XVI y principios del XYIIl escribieron rnanuales sobre econornfa publica y privada, as! como de politica. Y, diciendolo con otras palabras, concluye a1egando a favor de la idea de la originalidad alemana en la econorn ia politica, la cual nace en Alemania y, por tanto, no ha sido importada de Inglaterra.

Luisa Sommer, la cual siendo austriaca y por tanto emparentada con los nacionales de Alernania, ha sido inc1uida por considerarse a los cameralismos aleman y austriaco como ramas del mismo tronco. Sommer escribe su libro El cameralism o austriac o, -que publica en Vierra entre 1920 y 1925. EI objero de su trabajo es el de distinguir 10 que es eI Cameralismo, de 10 que no es. Su version acerca del proceso de desarrollo del Cameralisrno es analoga a la de Zielenziger, a saber: dos fases, la original, caracterizada por su caracter politico, la segunda por su estatus cientifico. EI puente entre ambas fases es el Cameralismo prusiano, caracterizado por su contenido escasamente econornico, y en 10 fundamental, por ser materia de ensefianza universitaria y de formaci on operativa para los funcionarios publicus. Su maximo exponente es Juan "Enrique von [usti,

Los modemos estudiosos alernanes de la ciencia de la administracion, como 10 hemos podido observar, no han abandonado las investigaciones sobre 10 que es uno de los gran des aportes historicos a la eiencia de la administracion. De la decada de los treinta, a la acrualidad, han continuado los desarrollos y los aportes sobre e1 antiguoCameralismo aleman.

Debemos citar eI trabajo inedito de Magdalena Humper, Bibliografia de las ciencias came-ales, escrito en 1937 Y que planea do originalmenre para cubrir el Cameralismo "acadernico " (1727-1835 circa), finalmente abarco el tiempo comprendido entre 1520 y 1850. Como aclaracion, con referencia a las fechas de extinsion del Cameralismo. sea 1835 0 1850, debernos recordar que el libro de Jose von Sonnelfels titulado Tratado de policia, comercto y [mantas, publieado en 1765, todavia fue usado como texto en Austria hasta 1848.

En 1937, en Leipzig, aparecio el trabajo Historia de fa sociologia de los grupos, el cual aunque orientado a estu diar la materia que contiene su titulo, tiene en los cap irulos dedicados al Estado varias reflexiones sabre los aportes de autorcs tales como Scckcndorff, Wolff, Dithmar , Zinke, jusri, Sonnenfcls y Darjes.

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Dicz afios despues, en 1947, Anton Tauscher da ala luz en Berna su Te orta de fa economic de Estado en el Cameralismo: y en 1956, otro libro Cameralismo, Tautscher esrudia al Cameralismo entre 1506 (afio del nacimiento de von Osse) a 1842 (afro de la muerte de J.P. Harl), extenso periodo de tiernpo que Sch iera considera como exagerado. En fin, divide el desarrollo del Cameralismo en tres etapas. 1) Precursores. Osse, Obrecht, Besold y Klock; 2) Cultivadores de la economia pohtica:

Becher, Seckcndorff, Hornick, Schroeder, Bornitz, Leib; Lau y Dithmar, 3) Sisternatizadores: Zincke, justi, Darjes, Pfeiffer, Sonnenfels, Jung, Rosig, Schmalz, Politz y Harl.

Finalmente, citaremos a Hans Maier, autor de La te oria de la politica (1962) y La anttgua te oria del Estado aleman (Berlin, 1966). Maier, como otros estudiosos, observa en el Cameralismo una doctrina del Estado, pero particularmente, una "doctrina administrativa del Estado". Por tanto, argumenta que los cameralistas no se ocuparon del Estado en abstracto, sino en concreto y en su rnomenro historico. Por extension, desde cste angulo, los grandcs teoricos del Estado en Alemania -Osse, Obrecht, Scckcndorff, justi, Gneist y Stein= "son al mismo tiempo tcoricos de Ia adrninisrracio n y teoricos del biencstar".?

Antes hemos visto como el Cameralismo ha sido estudiado por especialistas no alernanes. Toea el rurno a los italianos. Comenzarnos con Emilio Bussi, no sin antes reproducir algunas consideraciones de Schiera en torno al desarrollo del estudio moderno del Cameralismo en Italia. En su opinion, el inreres actual por eI Cameralismo obedece al impulso de los esrudios de ciencia de la administracion y a la revaloracicn ereciente de la historia de la admin istracion publica. Es, agrega, una superacion de los viejos prejuicios que minimizaban el valor de la investigacion administrariva, Bussi, por su parte, ha contribuido a forjar este nuevo ambiente.

Emilio Bussi ha estado preocupado en sus investigaciones por el Estado absolutisra, en especial en forma de Estado de policfa, at que aborda en dos trabajos. Los principios del gobierno en el Estado de policia (Cagliari, 1955) Y Del Est ado patrimonial al Estado de policia (sin afio),

Otro investigador italiano, Gian Franco Miglio, se ha interesado por el Came ralismo como punto de arranque de la ciencia de la adrninistracion. Sobre este objeto, destaca su obra °L us ortgenes de fa ciencia de fa .administracion, publicada en Milan en 1957. En su opinion, constiruye un error estudiar Cameralismo a partir del conccpto de la moder-

9 Citado por Schiera, op, cit .• p. 1115.

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na ciencia de la adrninistracion , por tanto, el Cameralismo debe ser analizado por cuanto tal, en su tiempo, buscando en el al "factor administrativo" propio del Estado de su tiempc, el absolu tista.

MigLID observa dos periodos de vida del tiempo carneralista. en e] primero exisren los carneralistas mercantilistas , hombres practices cuya tarea era fortalecer al Estado absolutists. La segunda, en contraste, conoce a los carneralistas bajo La forma de consejeros de prmcipes, que propon ian el uso de las nuevas tecnologias administrarivas. EI paso de un periodo a otro, dice Miglio, es a la vez el transite de un criterio meramente hacendario, hacia otro en el cual prepondcra la ideal del bienestar de los subditos. En este paso, el papel de Wolff fue el mas irnportante y asi. 10 que eran dere chos principcscos., se convirticron en debe res hacia los subditos.

Sigue en turno Massimo Severo Giannini, el mas grande maestro Italiano del derecho administrative conremporaneo. Giannini no estudia directamente el Cameralismo, sino solo de manera lateral, porque Ie interesan las relaciones entre la ciencia de la policia y eI derecho administrativo, al eual dice que con tribuyc a formar , Dos ulnas de el tienen este sentido. Perfiles bist oricos de la erellna del Jere .. b o admiuistratiuo (1940) y Curso de derccbo administrativo.

Para Giannini, la cicncia de la policia era parte del Carneralismo y ella es el antecedente dire cto del derecho adm inisrrativo. Sus principales cultivadores fuero n, en 50 opinion, Wolff y [ usti. Acertadamcnte sosriene que "los primeros estudios de los hechos admin istrativos son obra de aquellos escritores que Schurnpeter muy feliz me nrc dcnomi na 'con' scjero administrativos: escritores que sc apartan del pensamicnto econ omico, sociologico y p ohtico ... fueron altos burocratas , doce ntes universitarios 0 solo hombres de culrura. Escritores de ... dos disciplinas que llevan el titulo de camcralfst ica y de ciencia de la polida".lO

Giannini observa dos fases de desenvolvimicnto del Carncralismo en la primera, el Cameralismo da origen ala ciencia de las finanzas, la pol itica economica y financiera, y a La ciencia de la adminisrracion: la segunda, contra 10 que podremos constatar paginas adela nte, se disringue par la fusion del Cameralismo y la ciencia de la policra. disciplinas que se ocupan "por entero de la cosa publica can relacion al lucncsrar ".n Y, para corroborar 50 idea, dice que es muy dif icil distinguir entre cameralistas, juristas y esrudioscs de la ciencia de la policfa,

No podemos concluir el esrudio de los tratadistas italianos modern os del Cameralismo sin decir algo ace rca de Pierangelo Schiera, autor de

10 Citado por Sch iera, op. cic., p. 181. 11 tbid., p. 182.

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II cameralismo Ese alga, simplemente es que su libro es una obra magistral. De el hablaremos arnpliamente.

LA ClENCIA DE LA POLlCIA

La ciencia de la policfa, al igual que el Cameralismo , no ha dejado de interesar a los especialistas contcmporancos de la administracion publica, tanto como 10 fue entre los estu diosos del siglo pasado, testigos to davt'a de sus ultimos dias de vida. Debemos recalcar, antes de abordar su estudio , qut: la cicncia de la policia estuvo caracterizada por un doble desarrollo: de un lado, la impronta en ella dada por el Cameralismo aleman; del otro , un camino no cameral dentro y fuera de las fronteras german as. Una ciencia iinica, pew nutrida por dos tradiciones que terminaron par afianzar su progreso aca.demico.

Durante el siglo XIX el estu dioso mas intercsado en la antigua ciencia de la policia, fue sin duda uno de los grande teoricos de la moderna ciencia de la administracion. Lorenzo Stein. Que Stein sea uno de los autores que mas han contribuido a nuestra disciplina, radica, en nuestra opinion, en que conserva 10 fundamental de los planteamientos de la ciencia de [a policfa cameral. En el presente siglo, repuntan par sus 'Contribucioncs al estu dio de [a ciencia de la policia, el frances Michel Foucault y Pierangelo Schiera, sin embargo, quienes mas han hecho por resuscitar el interes rnoderno por la ciencia de la policfa son los espafioles Luis Jordana de Pozas, Jose Gascon y Marin y Mariano Baena del Alcazar, De todos los autores mcncionados, ya habra ocasion de tratar aqu i.

Estu diar a la ciericia de [a policfa no es tarea facil. SU enigmatica existencia, la ignorancia que tenemos de ella, los prejuicios ligados al uso mo derno de la palabra "p oli cia", obstaculiza~ de principio su estudio, pero una vez elirninados todos estos obstaculos, la ciencia de la policra se convierte en un objeto fasciante de investigacion adrninistrativa.

Tampoco para Carlos Juan Bonnin fue facil entender ala ciencia de la policia, pese a que sus Principios de administracion pu blica aparecieron en 1808 y la ciencia de la policia vivia aun , Desde e ntonces el vocablo "polici'a" estaba estigmatizado can el sentido poco gratificante que. mas y mas, iba a tener en la acrualidad, Bonnin, el fundador de la rnoderna ciencia de la administracion, percibi6 en todo su valor el uso actual de la palabra polida y su denominacion en el pasado. "la policja entre los antiguos significaba la forma de institucion de la sociedad y tenia un scntido politico. A~ perder este scntido entre los europeos, en lugar de constitu irse en aquella vigilancia cuyo objeto es la seguridad, la

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tranquilidad y la salubridad piiblicas y personales, degenero en inquisidon polftica, caracter distinrivo de la debilidad y la tirania, es decir, del miedo que constituyese la base de sus gobiernos".12 De este modo, para recuperar la idea de policia hay que rescatar primero el sentido de la palabra, hecho esto, se puede pugnar por rescatar la ciencia de la policfa entera, que bien 10 rnerece.

Bonnin ha dicho que polida tenia un significado polrtico y asf es, pero bajo las siguientes consideraciones, Politica y policia derivan de las rnismas fuentes etimol6gicas griegas: polis, p oliteia, politica y p olitike, . tal como 10 podremos observar en el capitulo siguiente.

Stein es, sin duda, el pensador administrative mas importante en Alemania junto con von justi, Ambos, cuyas obras estan separadas por poco mas de cien afios, tuvieron en sus respectivos momentos un papel similar: sinterizar los aportes del pasado y abrir una version reconsiderada y enriquecida para el futuro de la ciencia de la administracion, El profesor Stein es celebre por una obra monumental: La te oria de la administracion (Die Veruialtungslebre}, publicada en Stuttgart en 1865. Cinco afios despues, (1870) aparecio tambien en Stuttgart una version sintetizada de esta obra, con el titulo de Manual de te oria de la administracion tHandbucb der Veruialtungslebre}, y, en 1892, este ultimo fue publicado en ltalia como La scienza della pubblica amministrazione, y ha sido consultado aquI para elaborar las paginas siguientes, pero cotejado con el Manual. 13

La ciencia de la policia es una disciplina desarrollada por ei movimiento cameral. Stein tiene muy claro esto. EI distingue con toda precision el desarrollo independiente de la ciencia financiera, de un Iado , y el de las ciencias camerales del otto. Sin embargo, estos progresos cientificos no nacen solos, sino. con el Estado absolutisra, Su ambiente hist6rico recuerda aquella sentencia de Juan Bodino, en el sentido que en toda Europa el Estado ha logrado su victoria sobre los poderes feudales, gracias a su idministraci6n. "EI sefiala , asf, el principio de aquel proceso de formacion, por el cual la administracion viene a adquirir un campo aut6nomo" 14 Stein considera que, en este escenario historico , la ciencia de la administracion nace originalmente como parte de otras ciencias y asf -agrega- los ingleses con Tomas Mun estudian la administracion economics y los alernanes con Klock y Besold ponen los fundamentos

12 Bonnin, Compendia de los principios de administracion, p. 291. (E/ Compendia es la version abreviada de los Principios de administracion publica).

13 De la version alemana (Handbucb del' Veruialtungslebre}, ver pp. 3'13. De I. italian. (La scienza della pubblic« amministrazione), pp. 3-23.

14 La scienza deii« pubblica amminisrrazjone. p , 22.

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de 'la "eiencia de las finanzas". Pero, agrega, el paso mas atrevido para el desarrollo de la ciencia de la adrninistracion no vino de esas disciplinas, sino de la adopcion del concepto de policfa por pane de las "ciencias camerales" .

"Contemporanearnente, el quehacer practice de un conocirniento especializado en las distintas partes de la administracion, hace surgir el sistema de las ciencias camerales, que para lograr su intento practice derivaron en el estudio teorico de la ciencia de la adrninisrracion't.t! Este periodo, continua Stein, esta caracterizado especialmcnte por 10 siguiente. 1) una buena administracion no depende de hecho de la naturaleza de la constitucion, sino del estudio de la ley natural; b) el principe es el primer servidor del Estado, y e) toda la actividad administrativa debe mirar por el bienestar del pueblo. Es, a finales del siglo XVII, dice Stein, que Seckendorff marca la linea divisoria entre la ciencia de la administracion y el derecho administrative en Alemania, Ocurre entonces, paradojicamente un hecho que llama la atencion de Stein: "prevaleciendo el sistema de ciencia especial, la idea de adrninistracion en 51 no ocupa las mentes de los estudiosos y el tratarniento de la ciencia de la administracion se limits unicamente al conocimiento del organismo de la administracion pubJica",l6 Es decir , la ciencia de la administracion fue confinada al estudio de la organizacion adrninistrativa del Estado, pero ~continua Stein- se opuso un influyente pensador, Cristian Wolff, quien "uniendo en una las docrrinas administrativas (de la policia, la educacion, la administracion y la justicia), creo un nuevo sistema y tiene el merito de haberlo asociado at esrudio de los principios teoricos de las leyes administrativas existentes. esta via fue seguida por Justi y Sonnenfels' .17

Lo anterior no significo sino una cosa: que esre nuevo sistema inspirado por Wolff y concretado por justi y Sonnenfels, fue el movimiento cameralista en el que la ciencia de la policfa, junto con otras disciplinas, tuvo uno de los mejores ambientes para su desarrollo.

Stein, un clasico de la ciencia de la administracion, todavia esta inmerso en el ambiente de la antigua ciencia de la policfa. Foucault, en cambio, la observa cuando ya han pasado muehos ai'ios de su desaparicion como disciplina activa, Pero Ia esrudia en modo tal, que parece tan viva, que no en balde la concibe como el origen directo de la tecnologfa del poder en el Estado moderno. Es con esta idea, que escribe su artfcu-

15 Ibid. 16 Ibid.

17 Ibid., pp, 22-3.

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10 "Dioses, pastores y hombres: el origen de la tecnologia del poder y la razon de Estado".

Foucault se esfuerza, exitosamentc, por dernostrar que la moderna racionalizacion estatal tiene sus fuentes en la ciencia de la policfa, aque- 11a disciplina que vivio durante el Estado absolurista y todavfa en el primer medio del siglo XIX. Junto a una rica y penerrante revision de los gran des doctrinarios no carnerales de la ciencia de la policia, nuestro autor resalta los elementos sustanciales de la disciplina. Lo que los antiguos entendian por policia no es 10 que hoy concebimos por tal; tampoco se referfan a instituciones u organismos, sino a 10 que llama una "tecnologia gubernamental ", coincidiendo en ello con Albion Small. La tecnologra gubernamental no es otra cosa que los campos de la sociedad donde inrerviene el Estado, e incluye los fines por los que obra y los medios de que dispone.

Turquet de Mayeme, Nicolas Delarnare , Juan Enrique von Justi, as! como los no tan conocidos autores: Huhenthal y Willebrand, son exam inados cuidadosarnente por Foucault, resaltando sus aportes, De las cantribuciones de los autores, Foucault sintetiza la concepcion de la policia como la forma clasica del ejercicio racionaI del poder absolutista, es decir, como una tecnologia administrativa, En primer lugar, fa policfa es una actividad general del Estado, aunque se le identifique especfficamente como una rama en especial, junto.a la hacienda 0 la justicia. Acnia en forma decisiva sobre la poblacion, a la cual alienta en su crecimiento nurnerico y en su desenvolvimienro cualitativo, par medio de la educacion; la policfa pone un gran acento en la superacion de la forma de vida de los subditos, en la elevacion de sus niveles de existencia, nutricion, rnoralidad, salud, en fin todo. La polida fornenra el desarrollo de hombres positivos, productivos, actives. Finalrnente , to do esto hace comprender porque la policia alirnenta a la vez las fuerzas y poderes del Estado, una institucion prospera y rica que se ha logrado afirrnar frenre a los poderes del feudalismo.

La ciencia de la policia, una disciplina que mucho ensefia por medio de los tratados explicativos mediante los cuales se comenzo a tcorizar , tuvo sin embargo su punro de progreso mayor cuando comenzo a ser enseiiada formalrnenre en las u niversidades alemanas y austriacas. Foucault menciona los cursos alemanes de Gotinga, si bien cementa su imparticion en Austria y Prusia. Es eI punto culrninante de la Polizeiuiissenscba]t (ciencia de la policia), a la que, casi para concluir su exposicion, identifica como la fase original de la moderna ciencia de 1a adrninistracion.

Uno de .los esrudiosos modernos que mejor conocen al Cameralismo

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es, sin lugar a duda, Pierangelo Schiera. Su libro, II cameraiismo , el cual hemos utilizado extensarnente en esta obra, es asimismo un valiosisimo ejemplar para el estudio de la ciencia de la policfa, la cual acornpafia el desarrollo ascendente del movimiento cameralista yes, por cierto, su expresion mas trascendente. Aunque todo su libro esta contenido de datos e ideas sobre la policia, Schiera sin embargo dedica algunas reflexiones muy precisas sobre ella, que conviene analizar.

Schiera relata que la palabra policia ya se usaba desde 1498. Desde entonces, la policfa supuso la aspiracion del Estado absolutista por monopolizar la vida publica, eliminando los poderes intermedios representados por el feu dalism 0 , de un lado, y del otro por el Sacro Imperio Romano Germanico , No es, entonces, en el Imperio ni en los feudos donde tiene lugar esta gran revolucion en la organizacion del poder politico, sino como 10 observa atinadarnente Schiera, en el seno de los principados alemanes, donde se verifica la concentracion de la policfa en la Camara del prmcipe.

Que la Camara principesca centralice a la poIida implico, como 10 podemos observar extensamente cuando tratamos el tema del Cameralismo, la reorganizacion de la administracion y las fuerzas armadas, con miras de asegurar una recaudacion pronta, segura y abundante de todo genero de recursos. "De aquf el reclamo constance de los adrninistradores y de los teoricos de lao administracion sobre esta ecuacion. bienestar de subditos, igual a bienestar del Estado. En la instauracion de tal ecuacion, e1 paper principal fue comprensiblemente jugado por la polida, concebida como actividad financiera ejercida por la Camara para el mantenimiento y reforzamiento del Estado".HI

Schiera juzga que el desarrollo de la policfa contribuyo a la separacion entre jurisdiccion y adrninistracion, debido ala desvinculacion de 10 ceonomico y 10 politico; 10 primero quedo asignado a los tribunales, 10 segundo a la Camara del prmcipe. Este proceso concluyo basta principios del siglo xv m, pero desde entonces la pohtica quedo claramente diferenciada de todo aquello que era de los parriculares, es decir, como dice nuestro autor. era algo "no privado". Este mismo proceso fue 10 que, partiendo del seno del movimiento cameralista, acrecento la autonomia de la policia "hasta desvincularse totalmente de el y constituirse en una rarna en sl de las 'cieneias sociales' del siglo XVIII".19

En suma y con el animo de conduir las apreciaciones de Schiera sobre la policia. hacemos nuestras sus palabras. "la policfa puede pre-

18 Schiera, op. cit., p. 271. 19 Ibid., p. 272.

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sentarse , en este punto, como una actividad programatica orientada a un fin precise, y asf aparecer como la parte mas intensa, mas caracterfstica y decisiva del rrabajo del gobierno del prfncipe ", Y define a la policia como la "smtesis del orden y bienestar en el moderno Estado centralizado",20 es decir , el vehfculo historico en el cual se forjaron las bases de la centralizacion polftica y administrariva del Estado contemporaneo, Juzga finalrnente , que no esta demas insistir en que, aunque el termino es de origen greco-latino, el uso que se Ie da a partir del siglo XVI es sustancialmente distinto , en ello, tiene indudable razon.

Los cultivadores espafioles de la ciencia de la administracion moderna no han desatendido el estudio de la antigua ciencia de la adrninistracion, Deseosos por rescatar a los muy ameritados esrudiosos hispanicos del. siglo XVIII =Roma y Rossell, Puig y Gelaberr, MarIn, Foronda y Valeriola-, han conseguido revaluar la importancia de la ciencia de la policia en Espana y en America Latina. En esta importante tarea hay que mencionar los aportes de Luis Jordana de Pozas, Jose Gascon y Marin, y Mariano Baena del Alcazar.

EI primer estudioso espafiol moderno de la administraci on publica que pone interes en el examen de la ciencia de la policfa es Luis Jordana de Pozas. Dos son sus rrabajos sobre el tema. "Los cultivadores espafioles de la ciencia de la policia", un breve articulo aparecido en 1944,Y fa "Presentacion" a Ia obra Idea general de la policia de Tomas Valeriola, publicada modernamente en 1977. Aunque su au tor aclara que la segunda es, en esencia, una reproduccion del primer trabajo , hay agregados que enriqueeen su texto y por los cuales conviene tratarlos por separado,

EI motivo de la elaboracion de "Los cultivadores espanoles de la ciencia de la policra", tiene por causa hacer una revision de las conrribuciones ibericas a la materia durante el siglo XVlII. Por tanto, el objeto del articulo. es sintetizar las ideas de Puig y Gelaberr, Tomas Valeriola y Valentiri de Foronda. Pero, dotado de una mente clara y brillante , Jordana de Pozas elabora uno de los mcjores opusculos restrospectivos sobre la ciencia de la policia.

Jordana de Pozas se propone abordar un terna que, dice, es desconocido en Ia Espana de principios de los afios cuarcnta. Ia ciencia de la policia, disciplina a la que juzga como "especie de meteoro cient ifico de breve duracion y de contenido equ ivoco. Su vida es corta, pues se desarrolla en el transcurso de mas de un siglo, y el nurnero de las obras de

20 Ibid.

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alguna importaneia que la exponen es reducido".21 Ya veremos que la eieneia de la policia ni duro un siglo, ni muchas de sus obras carecen de valor.

Nuestro autor ha hecho gran des contribuciones. La primers es que, antes que nadie en lengua castellana, nos lega una vision sintetica del desarrollo universal de la ciencia de lapolida. Nos habla de un entonces ignorado espeeialista frances, Nicolas Delamare y resefia las contribuciones alemanas a la ciencia de la policia, a las que juzga como las mas relevantes, Informa de la traducciones espafiolas de Juan Enrique von Justi y eI Baron de Biefeld, elaboradas unos pocos alios despues de su aparicion en otros idiomas.

EI conoce la relacion entre el Cameralismo y la ciencia de la policfa, y la pone de maniflesto: "en este aspecto considerada, la ciencia de la policfa se integra en el conjunto de doctrinas polftieas, economicas, administrativas e induso filosoficas, que eomienzan a mediados del siglo XVII, llenan todo el siglo XVIII e incluso se prolongan durante parte del XIX, en Austria y Alernania, y sue1en designarse con e1 nombre general de Cameralismo 0 ciencias camerales, Este nombre es adecuado, porque expresa que las doctrinas mencionadas surgen en el seno de los consejos que formaban en las monarqufas absolutas, las claves de la polftica, tanto interior como exterior, y de la administracion'I.P

Jordana de Pozas sa be igualmente de Ios.modernos cultivadores de la cieneia de la polida, entre ellos cita a Kurt Zielenziger, Luisa Sommer y Albion Small, de quienes ya tenernos noticia.

Tratando de pre cisar su idea del Cameralismo, agrega que se apoya en la doctrina de los derechos naturales, tiene como base la pohtica de la monarquia absolutista, en 10 economico responde al mercantilismo y "en 10 administrative a una aetividad ilimitada, paternalists e inspirada en un claro sentido hedonfstico", El Estado, que en el escenario del Cameralismo esta tras barnbalinas, es concebido con base en su gradual incremento de su actividad, sobre todo merced al crecimiento economico. Pero tam bien son factores a considerar -agrega-, la ampliacion de la educacion, la formacion de los funcionarios publicos, el mejoramiento de los sistemas de recaudacion fiscal, en fin, la necesidad de que se tenga uria mejor idea del funcionamiento administrativo del propio Estado, Es en este ambiente en e1 que nace , en e1 seno del Cameralisrno, la estadfstica, Ia ciencia de las finanzas y la ciencia de la policia en Alemania.

21 Jordana de Pozas, "Los cultivadores espafioles de la ciencia de la policia", p.136.

22 Ibid .. p. 138.

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EI memento culminante del Cameralisrno ocurre cuando en Prusia gobernaba Federico Guillermo I y en Austria Maria Teresa, tiempos en que se estable cen las catedras relativas a las disciplinas camerales, las primeras, cuenta Jordana de Pozas, a cargo de Gasser y Dithmar. La influencia cameral incluye a cultivadores tales como Becher, Schroeder, Hornick, Langemak, ]usti y Sonncnfels, scgun 10 observa nuestro au tor, Stein y Mohl, no son sino tributarios decimononicos de la ciencia de la policfa,

Espana, organizada colegiadamcnre antes que los paiscs alernanes desarro1l6 una ciencia de la policla, pero no al Carneralismo. Hay trabajos similares, por cierto de un enorme valor, entre los cuales ]ordana de Pozas cita a Canga Arguelles iDiccionario de hacienda), Castillo

. de Bovadilla (Politica para corregidores) y Guardiola (El corregidor per[ecto), Sin embargo, en el siglo XVIII comenzaron a ser elaborados libros espafioles sobre policia. en especial Cart as sobre fa policia de Valentfn de Foronda , asf como las traducciones de [usti y Delamare , hechas respectivarnente por Puig y Gelabert, y Tomas Va!criola.

Sin embargo los cultivadores espanoles de la ciencia de la policia no formaron, como en Alemania, una corriente intelectual unificada. "Estos tres autores espanoles de obras sobre la ciencia de la policia se ignoran mutuamente .. y los que en la h istoria de nuesrra literatura adrninistrativa les sigucn, no los menciona, ni probablemenre los conocfan't.P

La Presentacion de Valeriola agrega algunos datos importantes. Uno de ellos es que Jordana de Pozas precisa el significado de la palabra "policfa", diciendo que en un principia se Ie confundfa con "politica" o se Ie hacia equivalente a ciencia del gobierno, 0 bien a una de las partes que Ia integra, junto a la economia y la pohtica. Otra informacion relevante agregada por nuestro autor es que "a diferencia de los tratados politicos que preceden a los de ciencia de la polida, en esros se atiende predominanremenre a las materias y servicios de contenido principalmente econornico 0 tecnico y sus cultivadores mas destacados unian a una s61ida formaci6n hurnanfstica, la experiencia adquirida durante largos afios de desempefio de cargos de autoridad como Audiencias, Corregimientos, Cornisarfas Regias, etc.".24

Finalmente, debernos consignar que Jordana de Pozas agrega, a los tres autoresespaiioles antes citados, dos mas: Francisco Rorna y Rossell,

23 Ibid., p .. 154.

l<I Presen tacion a la obra Idea general de policia de Tomas Valeriola, p. IX.

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Las senates de La [elicidad de Espaiia .Y medias de bacerlas eficaces y Manuel Nicolas Marin, Discurso sobre fa policia.

Los trabajos de Jordana de Pozas , entonces, no pueden ser omitidos SI se trara de realizar un estudio de la eiencia de la policia en Espana y, natu ralme nte, en el mundo.

Jose Gascon y Marin no tiene por objcto realizar un estudio original sobre la ciencia de la policfa, sino hablar sobre ella, resaltando la figura de Jordana de Pozas, al cual se Ie hace un merecido homenaje. Gascon y Marin escribe un brevisimo artf culo titulado "La ciencia de la polio cfa", donde lleva al cabo el proposito seiialado. Evitaremos reprodueir sus palabras, porque el hacerlo serfa repetir 10 dieho por Jordana de Pozas, dado que Gascon y Marin no hace sino resaltar sus principales explicaciones. Quede pues como un testimonio del cultivo moderno sobre la policia. este pequefio trabajo de Gascon y Marin.

Sin duda el tratadista espanol que mas ha contribuido al estudio de las ideas administrativas hispanicas es Mariano Baena del Alcazar. Su libro Las estudtos sabre administracion en la Espana del siglo XVll/, sigue siendo el mejor y mas complete sobre el tema, pese a que se escribib en 1968.

Este importante trabajo es un paso adelante de los opuseulos de Jordana de Pozas, cuando aborda las rnaterias relativas a la policia. Es tambien muy esclarecedor en su interpretacion sobre el Carneralismo, asl como de las relaciones entre este y la ciencia de la policfa. Pcro quid. su mas grande aporte radica en su descubrimiento de otros doctrinarios espafioles de la policfa, entre los que menciona a Olmeda. Lopez de Oliver, Dou y Bassols, Pefiaranda y Pereyra. Su exposicion sobre la policia, que es la que nos interesa aqui, es de gran valor, por 10 que proeedcremos a su exarnen.

La epoca que comprende eI desarrollo de la policia, finales del siglo XVI a las postrirnerfas del XVIII, era de usa comun eI hablar de administracion y policia como equivalentes 0 alternativas, aunque la segunda tenia un significado mas preciso y su utilizacion mas corriente y difundida. La policia, pues, era el concepto de administracion durante el absolutismo.

Como 10 hemos podido apreciar, originalmente entre los griegos la policia era el regimen de la ciudad , pero, en la e tapa historica que estamos analizando, dej6 de tener este significa do de organizacion, para transforrnarse en la actividad del regimen. Segun Fleiner, fue en Francia donde la palabra police cornenzo a utilizarse desde el siglo XIV. para denotar, en fin, la actividad del Estado, "si bien en sentido estricto se ernpleaba como una buena y ordenada situacion de los negocios del Es-

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tado".2S Merlin, segun referencia de Villar Palasl,26 la define como la "conducts de la cosa publica". Es e nto nces que la palabra policia pasa de Francia a Alemania en donde, dice Haena del Alcazar, tie nc un arnplio desarrollo, sobre todo a partir de la Guerra de los Treinra Alios y con la finalidad de contribuir a fortaleccr e l poder de los prfncipes. La doctr ina de la policfa sc convertir ia ent on ces en el fundamento teorico en el cual tornaron base las facultades de estos pr incipes y que se considersban distintas a las relativas al Imperio germanico , y a las de los senores feudales, as! como dc la iglesia en los parses carolicos. Esta idea de Baena del Alcazar explica por que fue en Alemania, un pais rnultiplicado en principados, donde la ciencia de la policia se cunvirri6 en la doctrina de esos pequefios estados absolu tistas opucst os tanto al laxo y debil Imperio aleman, las autarqu las me dievales subsistentcs y los p odercs privados de la iglesia. Es el memento +dice Baena del Alcazar= en que se llega a la ultima erapa de desarrollo del Estado feudal, cuyos rernanentes en Alemania estan siendo sofocados por los pnncipados. La policfa , considerada como "la conducta de la cosa publica", es pre cisamentc el podcr de los pdncipes esgrimido contra los senores feudales,

EI contenido de la policia, como actividad general del poder del prfncipe, esta integrado por cierto tipo de acciones. reprimir los actus contraries al orden, la religion y al derecho, y las relativas a La justicia, la paz y La prosperidad.s? Villar Palasi es de la opinion que con von Justi se separa La policia y la justicia, y con Putter la policia y la prosperidad. Baena del Alcazar cree que, sin embargo, en tanto que la policia y la justicia sf se separan cfectivamentc, 10 relative a policia y prosperidad siguen unidos, cuestion en la que estamos cornplet amenre de acuerdo. La prosperidad es, en efecto , la medula de las finalidades de la policia. "Sin embargo, cl proceso de diferenciacion de La polic ia frente a La justicia y otros asuntos como Los de la hacienda y la guerra, no debe hacernos perder de vista el heche basico de que La idea de policia sigue siendo eI "agLu tinante reorico del conjunto de La actividad estatal en La epoca que nos inreresa" 28

25 Citado por Baena del Alcazar, Los estudios sabre administracion en la Espana del siglo XVIII, p. 32.

26 Citado por Baena del Alcazar, op. cit., p. 32, del art iculo "Poder de polic ia y precio jus to" de Villar Palasi.

27 Baena del Alcazar, op. cit .. p. 33, citando una referencia de Villar Palasi. 28 Baena del Alcazar, op, cit., p. 34.

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CAPITUW 2

LA ORGANIZACION CAMERAL Y DE POLlCIA EN EL ES-

TADO ABSOLUTISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

EI Estado Cameral y de Policia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

La Camara. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

La Adrninistracion Cameral en Prusia . . . . . . . . . . . . . . . 66

EI Fisco. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

La Policfa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

La politeia aristorelica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Rakes etirnologicas de policia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Concepto de polic ia , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Capitulo 2

LA ORGANIZACION CAMERAL Y DE POLICIA EN EL ESTADO ABSOLUTISTA

Una Republica a Estad o consistc en una multitud de personas rclacionadas entre Sl por medio de la mutua dependencia y de ciertas instiruciones para, can sus energfas sumadas y bajo un poder supremo, prornover la felicidad.

Juan Enrique von justi, 1755

EI Estado absolutista es la forma de organizacion poh'tica en la cual se originaron los elementos, que constituyeron la semilla de la ciencia de la administracion. En su caracter especial de Estado cameral y de policia, prohijo las condiciones en las wales se desarrollo un notable rnovimiento politico e intelecru al, el Cameralismo, que tuvo como producto historico y acadernico fundamental a [a ciencia de la policfa,

EI Estado cameral y de policia, que sent estu diado enseguida, es un con eepto que se refiere a una forma peculiar de organizacion que asume el Estada absolutista cuando ha derrotado en 10 esencial a las fuerz as feudales y dia a dia tiende a afirmarse frente a cualquier otra forma de organizaci6n poh'tica que le dispute la suprernacia. La Camara es la organizacion medular de la adrninistracion publica absolu tista y la policia la fuerza propulsora del movimiento de dominacion sabre su ambito territorial. Los cameralistas 0 miembros de la Camara, que no son otra

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cosa que los gran des funcionarios de la admin istracion publica organizados de rnanera colegiada, son quienes desenvuelven las actividades camerales par todo el cuerpo esratal y hacen de la polic ia su principal labor en el seno de la sociedad civil. Este doble esfuerzo, que tiende de u n lado a hacer que el Est ado asurna e n pleniru d la poscsion, adrninistracion y usufrucro de su parr imonio , y del otro tienda a hacerle proveerse de la prosperidad de la sociedad civil, en la que crea por ello el bienestar, asumio la denorninacion de Cameralisrno.

La organizaci6n cameral y de policia del Est.ado absolurista es, conforme 10 hemos po dido apreciar, la forma del ordenamicnto pohrico que corresponde al arreglo de las fuerzas materiales de entonces, Por tanto. definir al Estado de polida en SI, a la policfa misma como su forma de accion fundamental, a la Camara como el nu cle o organizativo que lc caracteriza, es tambien indispensable para comprendcr la manera completa su forma de existcncia politica. Sin embargo, el estu dio de la policfa y la Camara estarfa incomplete si se omite cl examen de una categorfa de eriorme importancia, a saber. la de "Fisco". En consideracion a la adrninistracion de sus bienes, en 10 particular sus ingrcsos, el Estado de policfa asurne la caracterizacion de Estado fiscal.

De acuerdo a to do 10 anterior, en este cap itulo se emprende el estudio del Estado absolutista en su calidad de Estado administrativo, condicion que asurnc como Estado que sc balla organizado con base en la policfa y la Camara, aSI como en su dimension propiarncnte fiscal.

EL ESTADO CAMERAL Y DE POLICIA

Es la policfa el centro al cual convergen las distin tas gestiones del Estado, encaminadas a desarrollar 10 que Fleiner considera son las nuevas atribuciones asumidas por la a dministracion publica en el Estado absolutista. Por su parte, dice Baena del Alcazar que no debernos ornirir. que junto al concepto restringido de policia como distinto a justicia, guerra y hacienda, perrnanece una concepcion laxa que la "idenrifica can toda la actividad esta tal!';'

EI problema del Estado de policia, el cual por cierto no debe ser confundido can aquel otro que en el Iiberalismo se llama "Estado policra", se explica a partir de las relaciones entre el propio Esrado y los subditos, mas particularmente en los antiguos derech os de suprernaci a de los prmcipes alemanes.s y luego en el esrado de casas posterior creado par

I Fleiner es citado por Haena del Alcazar, Los estu dios sobre administrac ion en la Espana del siglo XVlfl, cap. II.

2 Mayer, Derecbo administrative> aleman, ramo I, p. 27.

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la preponderancia de la propia policia. EI desarrollo de estas prerrogativas fue muy lento y concluyo hasta la disolucion del viejo Imperio aleman, a principios del siglo pasado. Dice Mayer que el absolutismo, "con su regimen de policia", tuvo entre los siglos XVII y XVIII un gran impulso, mismo que le permitio poner en jaque eI antiguo estado de cosas. Esto es determinante para poder entender el desenvolvimiento de la policia, porque como 10 reitcra Mayer, "10 que hoy llamamos 'administracion' no ha salido del Imperio aleman, sino del poder inferior llamado 'supremacfa territorial' ".3 En esta forma de dominio establecida en los varios principados alemanes, no en el Sacro Imperio Romano Germanico, las reJaciones entre los individuos fueron normadas por me dio del dereeho romano, en tanto que las relativas al Estado y sus subditos ocurrio de manera diferente, ya que la idea original de la ornnipotencia del Estado romano desaparecio por la incapacidad de los francos merovingios y carolingios para mantenerla. Al finalizar la Edad Media, el centro de gravedad pohtica ha pasado cornpletamente del Imperio, hacia los principados, Este proceso formativo no tiene rafces historicas profundas, se constiruyc por sf mismo como un simple conglomerado de dominios territoriales. "Esto es 10 que determina rarnbien el caracrer de sus relaciones con los subditos"."

Mayer scfiala que no es cl Estado quien se presents ante los subdiros, nocion abstracta que aparecera posteriormente , sino e] pr incipe en persona y que se halla investido de dercchos que Ie son inherentes: "son derechos que concierncn a los asuntos de la comunidad y que marcan la posicion del prmcipe por encirna del territorio y de los subditos". Son los llarnados derechos de la suprernacfa del prmcipe y que en su conjunto forman la "supremacia territorial".5

Los derechos de supremacia territorial se expresan, hacia arriba, como una expropiacion he cha al debilitado Imperio aleman; y hacia abajo, como cl poder del prfncipe frente a los subdiros, teniendo como base "un tftulo jurfdico", Estamos ante una idea distinta de Estado a la profesada por el Impcrio , palida sombra de su modelo romano; ahora se funda, como dice Mayer, en las ideologias polfricas que han abrevado en el jusnaturalismo, que propone poner los derechos y deberes principescos en los fines del Estado, a saber: proteger y aurnentar el bienestar general. Por tanto, los derechos del prmcipc ahora se explican por existir para el logro de esre proposito, si bien es cierto que sc consideran en el

3 lbid., p. 29.

4 [bid .. pp.29·30. s lbid .. p. 30.

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entendido que los su bditos responderan aceptando que el pr incipe haga uso de los medios necesarios para llcvarlo a la pracrica. ASI, agrega Mayer, entre mas y mayores son las tareas del prmcipe para ate nder las necesidades de la comunidad, mas y mayores son sus prerrogativas.

EI modo de organizacion pol itica alcmana cs peculiar, porgue implica una dualidad de poderes Imperio-principados , sin embargo, aclara nuestro autor , la rnanera de forma cion de los principados es analoga a la del centralizado absolutismo frances, pero can la diferencia que entre los alemanes el ahsolutismo no se unifico en un solo Estado, sino en una variedad de los mismos. Mayer comenta el easo de dos tribu nales alernanes, el Reicbskammergcricbt.. establecido en 1495, Y el Reicbsb ofrat, en 1501, que pese a estar superpuestos a los principados, no pudicron evitar que estos se expandieran entre sus pores. ella era inevitable, toda vez que el derecho natural y una acumulaci6n progresiva de facultades incrementan sus poderes, A la cabeza de est as esta el jus po/itiae.

Este poder , eJ jus p olitiae , es la culrninacion del cti mulo de prerrogativas principescas, "EI prmcipe tiene el deber de procurar el orden publico y el bienesrar general; por consiguiente , posee el dcrecho de cjercer sobre los subditos el poder necesario para este fin: el derecho de policfa. Es decir, que no debe circunscribirsc a a.quello que es habitual; la policia llega a ser asi una fuente perenne de nuevas pretensiones que eI principe esta autorizado para hacer valer y cuyo objeto 10 dctermina el mismo en virtud de su jus p olitiae . Para este dcrecho no es posible, en definitiva, fijar hmites.' '6

Mayer juzga que, aun antes de su derrurnbe , el Imper io habra dejado de ser el elemento central de la poh'tica en Alcrnania. Los pr incipados eran ese elernento y dentro de ell os la pieza maestra, la policra. fungia como su arma principal. Alernania entera estaba organizada asumiendo la forma de Estado de policia, su accion imperanre , "La polici'a, que imprime su marca al conjunto , llega a ser el instrumento sistematico para rno delar la masa human a gue forma su objeto y conducirla hacia un fin elevado, EI fin es la fuerza y lagrandeza de la cosa publica"." Es tiernpo entonces de los doctrinarios de la policfa. Mayer invoca a Cristian Wolff, el "filosofo oficial del Estado" de Federico el Grande, pero sobre todo a von justi. "el verdadero profeta de la nueva administracion es justi iPrincipios de ciencia de fa p olicia, 1756)". Es tiernpo, asimisrno, de frases celebres; "EI Estado soy yo" de I .uis XIV y "el reyes el primer servidor del Estado " de Federico el Grande." bls

6 lbid., p. 34. 7 lbid., p , 47. 7 bis Ibid.

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A mediados del siglo XVIII se habra consoli dado la idea de Estado en el seno de los principados, ya no es la persona del prrncipe, sino la persona ideal que representa. El pr incipe ejerce un poder ilimitado, ya par su persona, ya par media de los funcionarios del Estado. "Pertenece al prfncipe como cosa propia la tarea inmensa de perseguir el fin del Estado. Si la naruraleza humana 10 permitiera, ella haria todo solo. Queda as I, por de pronto, el principio de que ning6n objeto de la administracion publica esta excluido de su actividad inmediara't.s Par cuanto a los funcionarios, estos son facultados suficienremente para realizar las exigencias que dicta el interes del Estado, y al efecto se organizan en Consejos Colegiados de Policia (K ollegiale Polizeibeborden). Se ha consolidado el Estado de polic ia, y, como dice Baena del Alcazar. "la ciencia de la policia considera el conjunto de actividades desplegado por el poder para conseguir la felicidad del subditot'.?

EI desarrollo de la policia produce el desarrollo de la ciencia de la policia. EI punta de origen cameral de la ciencia de la policia, arranca can la cxpedicion de las disposiciones policiales que tienen como proposito dar cierto arreglo a la vida publica en las incipientes ciudades i enseguida, estas providencias pasan a ser codificadas y, finalmenre, se procede al esru dio de todo aqufllo que yace en el fondo de las disposiciones. el prfncipe, su poder y sus aetas de gobierno, encaminados a proporcionar el bienestar-a los subditos. Schiera llama a la sfntesis de este proceso con el sugestivo nombre de Estado cameral iKammerstaat), un matiz del Estado de policia en los pafses germanos.

En Alernania, el Estado cameral fue el ambiente polrrico y el Cameralismo el movimiento ideologico por excelencia donde rranscurrio la vida de la ciencia de la policia. Antes fue neeesario que ese Estado cameral sust ituyera el antiguo inreres economico y fiscalista de los principes, de los consejeros carneralistas y de los funcionarios publicos, para que, como 10 define muy bien Schiera, la totalidad polftica cuajada en el sene del Estado cameral diera su progreso mas significative. Fue entonces "cuando la eiencia de la policfa (Pol izenoissenschaftv adquirio el papel absolu tame nte prominente, en el ambito de las ciencias carnerales't.tv

ASI como la policia produjo a la ciencia de la policfa, las instituciones politicas y administrativas absolutistas produjeron a las distintas disciplinas que, una vez diferenciadas dentro del seno del Cameralismo, se aplicaron a una mayor comprension y conocimiento a la formacion de

a {bid .. p. 48.

9 Baena del Alcazar, op, cit .. p. 41.

10 Schiera, 11 cameralismo e l'assoiutismo te desco , p. 274.

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los servidores civiles del Esrado cameral. Sch icra explica que esas disciplinas son la economia, las finanzas y la policia, precisamente aquellas que nacen de las concepciones do ce ntes de Juan Enrique von jusri. Sin embargo, 10 que ahara queremos destacar es que esras tres disciplinas camerales nacieron, precisamenre , en el se no de u n rnovimicnto propulsado por funcionarios piiblicos los carncralistas.

Los cameralistas son los administradores del Estado cameral. Este se encuentra organizado can base es u n esquema colegiado, en una forma de consejo propiarnente aleman: la Camara. Por tanto, el Estado carneral no es otra cosa que el modo de organ izacion adrninistrativa del Estado absolutista en Alemania y Austria. Las ciencias camerales a que se refiere Schiera, por tanto, son las disciplinas administrativas qlie estudian y ensefian como esta organizado el Estado cameral, como funciona, cuales son sus poderes, cu ales son sus debilidades para poderlas subsanar.

Pero nada mejor que examinar la Camara en si, para comprender rnejor al Estado cameral en su natu raleza adrninistrativa.

LA CAMARA

Uno de los movimienros historicos mas estrecharnente relacionados con el desarrollo de la adminisrracion publica, y por extension al progreso acadernico de la ciencia de la adrninistracion, 10 constiruye un complejo proceso politico, econ6mico y adminisrrativo denorninado "Carneralismo". De hecho, la cornprension del significado actual de la modern a administracion publica es incomplera sin su estudio.

Sin embargo, tan grande como la irnporrancia del Carneralisrno para el desenvolvimiento de la ciencia de la adrninistracion, es la dificultad para acceder a una definicion aceptada en consenso. De hccho, centroversia y Carneralisrno van de la mana. Pero hoy dia los rnodernos estudios de el nos acercan cad a vez mas, a una cornprension mas completa y fidedigna de su natu raleza.

EI Cameralismo es, sobre todo, un proccso h istor ico que acompafia la forma cion del Estado absolutists y que no dcsaparcce sino cuando el Estado absolurista es eliminado hacia finales del siglo XVII 1.11 Por tanto, el Camcralismo vivc entre los siglos XVI y XVIII, Y en el se translucen las difcrcntes fases por las que pasa la monarqu fa absolutista, Pcro el Cameralismo no es propio de todos los estados absolutistas, sino de solo aquellos que comparte n la lcngua alcrnana. SU paradoja es que se

II Sin embargo, la ensenanza J~I Cameralismo pcrvive t odavia durante la prirnera mit ad del siglo XIX, como 10 podrernos const arar ,

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desarrolla en el seno de monarquias constituidas bajo una organizacion imperial, tanto en Alemania como en Austria, debiles y precarias, y no juega como papel el cirnentar sus progresos, sino que mas bien tiende a socavarlos, EI Cameralismo es una doctrina que apuntala, sustenta y favorece la forrnacion autonoma de los principiados alemanes, frente a los feudatarios, como ante el Imperio.

Pierangelo Schiera concibe al Cameralismo como un proceso historico y un rnovimiento intelectual.t? Su origen se comprende mejor pOf medio de la explicacion de la palabra "Camara", que es el origen de vocabios tales como "Cameral", "Cameralista" y otras similares. EI origen es latin o: "Camera", que en aleman se transforrnara en Kammer. EI proceso exacto fue el siguiente "Cameralis"-"Camera"-"Kammer.

El Cameralismo desarrollo una gran variedad de connotaciones, marices y acepciones, con forme sus ideas, tecnicas y metodos se desarrollaban, Asf, Kameralangelegeheit eran los ingresos provenientes de los bienes camerales: Kameraleinricbtungen significaba la organizacion de la administracion cameral; Kameral-finanazunssenscba]t significaba la ensefianza de las reglas y medios para incrernentar los ingresos piiblicos; Kameralscb ule implicaba la eseuela de las cicncias camerales y la Kameralunssenscbujt , la ciencia cameral.P

A. Tauscher definio a la Camara como el conjunto de los "organos ... de la administracion patrimonial" y Schiera, a quien debemos esta referencia, como "sede de la adrninistracion del dinero publico't.t+ Una institucion administrativa trpicamente carneralista es la Hofkammer creada por Maximiliano I en Austria en 1497, en la cual eneontramos a algunos de los primeros carneralistas actives de nuevo cufio, Otras dependencias administrativas austriacas, la Rentkammer, la Reicbkammergericb y la Kammeraljurisprudcz, son ramas del mismo tronco. Todas elias se habian organizado para sisternatizar , ordenar y desahogar los negocios financieros, adrninistrativos y polrticos de los prmcipes alemanes, Por tanto, una aseveracion en el senti do de concebir unidimensionalrnente al Cameralismo dentro de su connotacion financiera, es equfvoca. En efecto, y esto 10 resalra Schiera, la punta de lanza de la afirmacion principesca frenre a los feudatarios y el Imperio fue la materia hacendaria, porque el proceso inicial del absolutismo aleman tuvo como base 1a acumulacion originaria del capital necesario para sentar las bases de la auronomi a politica. Pero la Camara, siendo el micleo de la adrninistra-

12 Sch iera, op. cit., p. 53.

13 1 bid .• pp. 54 Y siguienres. 14 Ibid., p. 55.

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Clan publica, trasccndia de modo tal que esta adrninistracion estaba, par as! decirlo, determinada par ella. En todo caso hay que adelantar que el caracter fiscalista del Cameralisrno se fue atenuan do e incluso desapareciendo, conforme el absolutismo germano sc acercaba a la mitad del siglo XVIII.

Es bien sabido que la formacion del Estado absolutisra llcva el sella de la adrninistracion. En los parses germanicos la administracion tiene par naturaleza la perfeccion cameralista de los servidores publicos, a saber, el desarrollo administrative por excele ncia dentro del seno de la Camara. Traian Sofonca, un estudioso rumano, caracteriz a este proceso por el transire de la gestion de los ingresos merarncnte patrirnoniales del pnncipe, hacia la admin istracion de los ingresos del Estado como institucion.t> Y agrega que el hecho que la gran cantidad de disposiciones jurldicas enfila das a normar la vida e conomica de los principados, haya sido sisternatiza da y un iformada, fu e un paso decisivo en ese cammo.

Una instirucion paralela a la formaci on de la Camara, y que es producto del mismo proceso constructive dentro del Estado de policra, es esa organizacion peculiar que se denomina Fisco. En los parses alcmanes, como 10 podremos observar despues, el Fisco asume una caracterisrica dererrninante para la afirrnacion del poder de los principados frcnte al Imperio germitnico, as! como ante los debilirados privilegios estamenta les. EI Fisco es una institucion que colabora en forma rotunda a la consolidacion de los principados, can base en la ap ropiacion, administracion y usufructo de un conju nto de recursos que van a ser explorados como patrimonio propiarnente estatal , El anal isis del Fisco como fuerza organizativa del patrimonio del Estado ahsolutista, par tanto, es de gran importancia. Sin embargo, antes debernos hacer una breve referencia al desarrollo historico de la Camara, a partir de sus ra ices romanas y de su evoiucion al traves de la Edad Media y en el Principado de Prusia.

Las rarces historicas de la Camara alernana son cstr ictamente romanas. SegUn 10 hemos podido investigar, sus fuentes son de dos clases. de un lado, los organismos colegiados, del otro , las instiru ciones propiamente cortesanas,

La organizacion camera! no brota, par decirlo asi, "p or generacion esponranea". La Camara germana es el producto de un largo desarrollo historico que se rernonta a! Alto Imperio romano. Su anrccedente remota es el Concilio.

15 Sofonea, "J .11. Gor tlob 'Ion Justi. il maggiore carneralista , e I 'assicuraz ione",

Estr.tt to del Bolletin o "'(;~"cr"h". pp. 3-4.

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'Fue Augusto quien creo el primer organismo colegiado romano: el Concilio t.Consilium Principis). SU funcion, esencialrnente consultiva, era desempenada por los familiarcs y los amigos de Augusto, y aunque tarnbien 10 integraban funcionarios publicos, ellos no laboraban sino oficiosamente. En realidad el Concilio no tenia caracter ni funciones oficiales, a pesar que estaba a su cargo el desahogo de asuntos tan importantes como la polftica exterior, la guerra, la adrninistracion y la jusricia. Fue Tiberio quien le dio una fun cion oficial, 10 que no deja de ser un paso decisive a favor de su institucionalizacion. Pero fue Adriano qu ien hizo la reforrna mas rclevante, al incluir entre sus rniernbros a jurisconsultos indispensables para la redaccion de los decretos imperiales y los dictarnenes judiciales. A partir de este momento, el Concilio quedo integrado por dos tipos de miernbros. los ordinarios, especie de funcionarios profesionales que cornenzaron a percibir un salario, y los extraordinarios llamados para asu nros especificos.

Desde el siglo [I, hasta la epoca de Diocieciano, se hizo costurnbre que en ausencia del emperador, que presidia el Concilio, encabezara sus sesiones el Prefecto del Pretorio. Actuando can regularidad y perrnanencia, pronto el Concilio se convirtio en el centro de la actividad gubernamental romana. Si a todo esto agregamos que, en tiernpos de Claudio, se hahian ido agregando libertos para el desernpefio de las funciones del Concilio, podemos concluir que al menos parcialmente el merito habfa sido incorporado como criteria de seleccion funcionarial. Todo estaba preparado para su conversion en el Consistorio.

Diodeciano desarrollo a la nueva instirucion del Consistorio (Consist orium Principis 0 Consist orium Sacrum). Su organizacion no diferfa mu cho de la del antigu o Concilio, salvo que la distincion entre miembros ordinarios y extraordinarios se subdividio, Los miernbros ordinarios se separaron en superiores e inferiores, a saber, entre los primeros al Canciller, el Maestro de los Oficios, el Ministro de la Hacienda y e1 Ministro del Tesoro Real; entre los segundos se encontraban destacados ex rniembros de las oficinas (Scrinias) administrativas, Finalmente , entre los miembros extraordinarios se hallaban antiguos colaboradores del Concilio y funcionarios llamados expresamente a las sesiones.

Las scsioncs del Co nsistorio cran rcgulares y frecuentes, Durante el reinado de Constantino la vicepresidencia cambio del Prefecto del Prerorio, al Cuestor del Palacio, que fungi6 por 10 que hoy enrenderfamos como un Ministro de justicia. En csta epoca la mas irnportanre innovacion consisrio en la creacion de una secretarfa de notarios tNot arii), cuya encornienda era la re.iaccion y despacho de los acuerdos consistorialcs bajo la dire ccion de Primer Norario. Como centro de la adminis-

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tracion publica rornana , el Consistorio realizaba funciones legislativas, judiciales, ademas de las rnuy importantes de consultor ia y consejo.

Paralelarnente al Consistorio, Constantino creo otro organo colegiado denominado Comite (Cumitatus), con actividades extraordinarias. Por tanto, solo actuaba en casos desusados. la reforrna de la adrninistracion pu blica, la inspeccion sorpresiva de una region del Imperio y similares. EI Cornite estaba integrado por los Comes u hombres de confianza del emperador y actuaban en pequeiios grupos IIamados Comites. EI Cornite era 10 que hoy entenderfamos como un cornisariado y los comites como un grupo de comisarios, cuyas rareas eran , como 10 hemos dicho, atender asuntos urgentes, problemas cxtraordinarios, Debido a su naturalcza comisarial , el tftulo de comes, tam bien exrraordinario y eventual, podia scr asumido por los altos funcionarios del Imperio cuando atendian labores ajenas a sus oficios regulates. Para cstablecer una coordinacion adecuada, los comes eran a Ia vez micmbros del Consistorio, as! se eviraba la colision de funciones. Finalmenre , hay que eonsignar otra actividad de los comes: en ocasion de los viajes del emperador, ellos 10 acompafiaban en calidad de Comitiva. institucion roman a que, mut at ts mutandis, ha sobrevivido hasta nuestros dias.

Como es sabido, el Bajo Imperio romano sobrcvivio en Oriente en la forma de Imperio bizantino. Por tanto, muchas instirucioncs romanas fueron legadas a Bizancio 0 al rnenos algunas de las organizaciones bizantinas se inspiraron en las romanas. Este es el caso del Ko iton, sustitu to del Consistorio, y del cual se distingue por el abandono de las funciones de consejo. EI K oiton fue, solarnente , una institucion colegiada ejecutiva en la cual, como especic de gabinete formado por cl ernperador, los parienres y los funcionarios, sc tomaban las decisiones de las que emanaba eI gobierno del Imperio. Como e1 Consistorio, el Koit on estaba asistido por una secretar ia encabezada par eI Hipogramara tl lip ogramateus), a qu ien susrituyo, a partir del siglo IX, el Mlstico (Mysticus).

La otra fuente de la Camara aleman a, tal como 10 hernos mencionado, cs la adrninistracion cortcsana de los romanos. EI centro de csra adrninistracion cs el Cub iculo (CubiclIlum), que no cs otra cosa que 10 que hoy cntcndcr iamos por las habitacioncs privadas del cmperado r, pcro en la dimension y cualidad de 10 que cran los aposcntos de un monarca lujo, fasto y r iqueza, una gran cantidad de bienes particulares del crnpcrador que cxig ian una adrninistracio n cstricta y cuidadosa. Alrcdcdor del Cub iculo se tej fa una fina y dcnsa red de scrvicios adrninistrativos del palacio, tarnbicn ligados a la persona del sob erano. El titular de los scrvicios es el Preposito del Cub iculo Sagrado (Praep o sit us Sacri Cub iculutns y bajo su autoridad funcionaba n rarnas cspccializadas de la adminisrracion

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del palacio a cargo de oficialcs domesticos subordinados. adrninistracion de recursos rnarerialcs, cuyo jde cs cl Castrcnse del Cub iculo Sagrado; el scrvicio de aposcntos reales, bajo la rcsponsab ilidad del Primicerio del Cub iculo S:lgrado; los scrvicios domcsticos, cncargados al Intendente (Comes Derno ru m i; Ja guarda y conservacion de ropa y joyas, responsabilidad del Conde del Vestido Sagrado (Comes Sacrae Vestis). Todos ellos jefaturaban a un ejercito de servidores domesticos,

La expansion del Imperio romano acrecento asimismo a la organizacion de la administraci6n de la corte. A partir de la con quista de Egipto, cuyas tierras pasaron al dorninio privado de Augusto y los emperadores que le sucedieron, surgio una rama administrativa de enorme importancia; la administraci6n de los dorninios privados del emperador. Propiamente hablando, ya no pod ern os hablar aqu i de una gesti6n merarnenre cortesana, sino para-cortesana, porque el manejo de los vastos dominios privados imperiales estaba por encima, sin embargo, de la bien organizada administracion del palacio. No obstante, tampoco es parte de la administracion civil, porque la gestion de vastos territories, minas, bosques, salinas y otros bienes y recursos sirnilares, no era una cornpetencia del Estado en cuanto tal, sino del Estado encarnado en la persona del ernperador. Por tanto, los funcionarios de esta especie de "sector paraestatal" eran distintos a los de la admirustracion civil, SU titular es el Conde del Patrimonio Privado (Collies Rei Privatae) y. como la administracion civil, estaba auxiliado por funcionarios especializados: ministedales, tabularios (tabularii) 0 conradores, y pm cartularies tCbortutariusv o archivistas,

EI Cubiculo romano es el origen inrnediato de la Camara carolingia, pero con la peculiaridad de que la Camara sinretizara todos aquellos elementos que entre los romanos estaban diferenciados. El proceso comenzo can los gobcrnantes merovingios, mas precisamente, can Pipino el Breve, padre de Carlomagno. Pipino ocupaba el cargo de Preposito del Cubrculo Sagrado 0 Charnbelan , cuando fue elevado al trono. Probanda por sl mismo que esta era una via fscil a la cumbre del poder, decidio abolir el rnencionado cargo y en su lugar crear el de Camerario (Camerariu~) 0 titular de la Camara, que en ese entonces no era sino una tesorerfa. ASI fue como el Cubfculo se convirti6 en la Camara, y esta en el centro de la administracion publica medieval.

EI Carnerario carolingio estaba asistido por funcionarios tambien de origen romano; el Senescal , que sustituy6 at Castrense , el Cepero iButiculariov a administrador de las cavas, y el Condestable 0 Conde de los Esrablos, administrador de ias caballerizas. Todavi'a los funcionarios men ores eran l1arnados Cubicularios tCubicuiariii. JUnto a la Camara,

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con igual jerarqu ia, funcionaba la Capilla y la Cancilleri a; pero nunca tuvieron 10 inhcrcntc a la Camara, a saber, la cnnd icio n de clemente peculiar de la administracion en cl Mcdiol'vu.

Aunque los gobernanres earolingios usaban el concepto de Erario y Fisco, su ernpleo era un vcrdadero arca.smo romano. La resorer ia era la Camara y en ella se guardaba cl oro, las moncdas y las joyas. El que la Camara haya tenido un orige n medieval de tipo financiero fue decisivo porque su actividad, siendo de tal condicion en un principio, dlO curse con el tiempo a formas mas desarrolladas y diversificadas de accion esratai que conservaron solo parcialrnenre el caracter financiero .

Pero tarnb ien los cuerpos coJegiados romanos van a ser conservados por los carolingios, aunque en forma degradada, Habra algo parecido a un parlamento estame ntal que fu ncronaba a puerta ccrrada, que inclu (a a magnates, funcionarios y rcligiosos . Sus actividades se extendian ala guerra, la administracion y Ia pohrica.

Durante el reinado de la dinastra capetiana en Francia, el anriguo palacio carolingio =forrnado pm la Camara, la Cap ilia y la Canciller ra+ es sustituido por el "Hotd" 0 palacio it ineranre, que comprendia al Cuerpo de Coperos, la Panaderta, la Cocina, la Fru ter ia , la Caballeriza y, naruralrnenre, a la Camara. Esra era la mas importantc, no 5610 porque en ella se conservaba la ropa r los valores reales, sino porque tambien inclu ia a la caja de la Torre de Louvre, donde se encontraba el tcsoro y eI numerario del Reine. Ocurre e n el se no de la Camara u n proceso que debernos resaltar. la Caneillcria ha sido asimilada a la Camara, Y ahora en ella se conservan los archivos , entre los siglos X Y XIII habra sucedido una serie de hechos sign ificativos, a saber, la conversion de la Camara de un organismo meramentc finan ciero , en una instirucion administrativa con funciones mas amplias y variadas, Esrc e s e] umbral de la posterior Camara absolurisra.

Tarnbien los capetos conservaron a las insrituciones colegiadas caroIingi as , precisame nte como parlamcntos 0 asambleas. Es mas, volvicron a Ilamarlas Concilio 0 Curia Regis, y en su seno se fueron formando hombres profcsionalizados en las lab orcs de aseson a a los que lIamaban Consejeros del Rey (Consdrur1i Rt'grs). Paralelarncnte fueron surgiendo otras formas colcgiadas: las Cortes Generales, de dicadas a la adrninistracion de Justicia, y la Corte Adrrunistrativa de los Dominios Reales (Cun« in Comp otts lJumml Regis), I.as funciones de csta ultima inclura la recepcion y registro de los ingresos provenienres de los agentes fiscales, y es muy significarivo que su.discfio organizacivo csruviera inspirado en la administracion financiera del Ducado de Normandia, un Principado que era subdito de los cape tos.

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En la epoca de Felipe el Hermosa y sus herederos, la administracion financiera se dividio 'en dos cuerpos; el Temple de Paris, donde reposaba el tesoro , a cargo de los templarios a funcionarios del Temple i y la caja del Hotel, urilizada para gastos de emergencia, Ambas instituciones cstaban bajo la supervision del Consejo Administrative de los Dominies Reales, que funcionaba paralelamente a la Camara, que ha sido conservada y opera vigorosarnente en sus areas y competencias. En el siglo XIV este Consejo pasana a ser Hamada, significativamenre, Camara de Cu e ntas. Esros hechos son aleccionadores. ni la Camara era puramente financiera, ni las finanzas capetianas estaban todas inregradas en la Camara.

Sin duda alguns el ejemplo mas ilustrativo del funcionamiento cameral medieval fue el Echiquier normando y angevino.Los normandos, al organizar la administracion de su Ducado, ya habian aprendido mucho de los pueblos orientales por la via de sus parientes de Sicilia. Cuando conquistan Inglarcrra, Ilevan a ella las instituciones del Ducado. La mas grande innovacion normanda consistio en la separacion de la adrninistracion financiera en dos organismos. la Camara, encargada de sufragar los gastos personales del fey, que estaba a cargo del Camerario; y el F.chiquicr 0 tesorcria gubcrnamental. En Inglaterra, en contraste con Alemania , fuc al margen de la Camara donde se dieron los gran des progresos de la a dministracion financiera; pem es e1 Echiquier, sin embargo, el mejor testimonio historico del funcionarnienro de una Camara en la Edad Media, sm ser llamado prccisamentc Camara.

El porque de 10 antedicho debe encontrarse en e1 origen extraeuropeo del Echiquier , que sin ser de fuente romana e incorporado al mundo medieval, es adaptado a las condiciones de la epoca y organizado en forma cameral. Las rafces podrfan encontrarse, con mucha probabilidad, en las instituciones administrativas musulmanas con las cuales e stuvieron en contacto los normandos de Sicilia.

Durante la epoca de la dinastia angevina, el Echiquier era tambien denominado Curia R egis ad S cacarium, Estaba dividido en dos secciones. Bajo Echiquier Unfcriu» Scacarium) y Alto Echiquier tSuperius Scacarium), el primero era la tesorerra y el segundo la corte de cuentas, La Camara funcionaba en paralelo al Echiquier y colaboraba con el como ofieina de ingresos, al cual los rernin'a para su guarda y contabilidad, El desarrollo del Echiquier fue progresivo, primero surgio el Bajo Echiquier, que estaba formado por un Tesorero, un Letrado, dos chambelanes y dos caballeros,aunque tarnbien el tesorero y los chambelanes formaban parte del Alto Echiquier. Este estaba integrado por el Canciller, e1 Justi-

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cia Mayor, un Condestable y un Mariscal. Todos los funcionar ios del Echiquier ten fan el titulo de barones del mismo.

La Camara de los principados alernanes, en especial en Prusia, tuvo en todos estos organismos administrativos su origen; pew revoluciono profundamenre a la Camara Medieval e hizo de ella una institucion disefiada para alcanzar los fines superiores del progreso y el bienestar de una sociedad muy diferenre , El Cameralismo, impregnado por las formas progresivas alcanzadas por la organizacion cameral del Medioevo, sera un movimiento radical que lucbara no por mantener el estado de cosas del feudalismo, sino por revolucionarlo para crear las condiciones de] desarrollo del absolutismo aleman.

EI Cameralismo, esc rnovirnienro intelecrual y politico surgido del concepto de Camara, ha sido magistral mente definido por Albion Small: "e1 Cameralismo fue la rutina de las oficinas en la cuales los ernpleados de los gobiernos, principalmcnte en los departamentos fiscales, hacian su rrabajo: en un senti do arnplio, fue el procedimiento gubernamental sistematizado cuya aplicacion era realizada por las oficinas administrativas' '.16

Pasernos enseguida a ex aminar a estas oficinas camerales.

LA ADMINISTRACION CAMERAL EN PRUSIA

Sin duda, cl cscoger entre los difercntes principados alernanes, con relacion ala calidad de su adrninistracion publica, 56[0 t iene una opcion. . Prusia, La admi nistracion prusiana no s610 ha sido tomada como el modelo de toda adrninistracion alernana , sino tarnbien como modelo para todo el pals.

Por tanto, la administracion cameral prusiana correspon de al desarrollo tfpico de la misma. Prusia fue uno de tanros principados alernanes nacidos en el sene del Sacra Imperio Romano Germanico , si bien tiene el privilegio de haberse constitu id o en un Reino con alto grado de in dependencia y en tiempos modernos el foco de unidad de toda Alemania.

Prusia nace oficialmente en 1701. Su principe, Federico II, es coronado como rey de Prusia como Federico I, pero como subdito del Imperio. Sin embargo su origen hay que buscarlo en fa Marca de Brandernburgo, otto de los terrirorios irnperiales, y que en union al tcrritor io prusiano producira en su dia af Reino mencionado, En 1412 el empera· dor nombra al conde Federico como Koadiunt or 0 gobernador de la

16 Small, The cameralists, p, 18.

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Marca. No se trato de una concesion feudal, sino de un encargo adrninistrativo sujeto a revocacion. El propio Federico recurrio a "ministeriales" revocables para adrninistrar a Brandemburgo, segiin ejemplo tornado del Reino de Sicilia del normando Federico ]1.

El desarrollo administrative aleman es similar al de Europa, tal como 10 hemos podido percibir, pero tardio. Desde el siglo XIII la hacienda esta bajo el Mariscal de la Corte (Hafmarschall), nos cuenca Alejandro Nieto,16 bis uno de los grandes estudiosos de la historia de la administracion prusiana, A su lado trabaja el Camerario (Kammerer), originalmente responsable de los vestidos reales, luego convertido en tesorero del Principado de la Marca. Tambien, como en otros reinos medievales, existe el Canciller (Kanzler), bajo cuya autoridad trabajan los escribanos de la Cancilleria tKanzlei). Todos los funcionarios mencionados gozaban del tftulo de "ministeriales".

La administracion cameral del rnedioevo es here dada por la Marca, pero es gradualmente reformada para atender nuevas actividades .. SU primera fase de desarrollo ocurre entre 1412 y 1648, es decir, del afio de nombrarniento de Federico como gobernador de Brandemburgo y el correspondiente a la conclusion de la Guerra de los Treinta Afros con la paz de Westfalia. Las nuevas instituciones son el Consejo de Estado (Staatsrat.s 0 Consejo Secrete (Geheimer Rat), en cuyo centro gravita la administracion publica, que gradualmente habfa surgido del Consejo de la Corte (Hofrat). Sin embargo, eI Consejo de Estado es la evolucion precisa de un organo relativarnente diferenciado del Consejo de la Corte: el Consejo de la Camara 0 Kammerrate, cuyos miembros eran los consejeros carnerales 0 Kammerrat. He aquf a los primeros "cameralistas de las oficinas", segun el calificativo de nuestro conocido Albion Small

El Consejo de la Camara tenia a su cargo funciones polfticas y administrativas desde el. afio de 1537, en tanto que el Consejo de la Corte atendia competencias judiciales. Alejandro Nieto explica que la idea de Camara muestra eI caracter reservado y secreto de, los negocios tratados en el Consejo de la Camara, cuya garantfa de discrecion en su despacho radicaba la intimidad de las habitaciones reales, El prfncipe, "a tal efecto, se retira a su Kammer desde la que se dispone a administrar sus rerritorios" 11. Camara y secrete van unidos.

Uno de los asuntos importantes que se atienden en el Consejo de la Camara es el de las finanzas, 10 que demanda la constitucion de una cs-

16 pis Su obra fundamental sobre el terna es El mito de la administracion prusiana, texto que hernos tornado como base para elaborar esta seccion.

11 Ibid., p. 38.

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mara de Cuentas 0 Rent Kammer dentro de su seno, pero no formada por consejeros, sino por contables. El Consejo de la Camara Ilega a conrrolar a toda Ia administracion publica, hasta desplazar al Canciller de su privilegiado lugar y crear en su propio serio una cancillerfa cameral itinerante (Reisekanzlei) como segunda seccion. Tambien tenia la denominacion de Cancilleria de Camara a Kammerkanzlei y en ella laboraban, entre otros funcionarios, algunos que conocian varios idomas. Este proceso fue a tal grado radical, que la Cancillerfa misma se hubo de transforrnar, creandose el oficio de Vicecanciller para asistir al Canciller y sustituirlo cuando acu dia a las sesiones de la Camara, a la cual finalmente logro incorporarse.

La Camara no tenia funciones oficiales y pronto atrajo la enernistad y oposicion de los estarnenros, que exigran el refrendo del Canciller en los acuerdos camerales, alga imposible. EI principe respondio contundenteme nte: anulo el refrendo en to do tipo de decretos del Estado en 1598. La Camara habia triunfado y ahora tarnbien atendia los negocios de la hacienda, policra, comercio, industria, guerra y polirica exterior. Sesionaba dos veces por semana bajo la presidencia del Canciller I a quien tocaba la iniciativa. Para evitar las influencias entre sus miernbros, se votaba en forma inversa a la edad de sus miembros. Los acuerdos eran presentados al prfncipe en forma escrita , salvo que los solicirara verbalmente a algunos consejeros 0 al pleno.

En 1615 ocurre una reforma trascede ntal, bajo el gobierno de joaquin Federico II (flam ante Duque de Prusia, par herencia). la Camara deja de a tender los asuntos financieros, conservando en adelante un puro caracter judicial. Para atender aquellas materias es creada una Camara distinta: la Amt skammer. EI desarrollo cameral sigue diversificandose a 10 largo y ancho de la adminisrraci6n publica prusiana,

Una segunda fase de desarrollo de la adrninistracion cameral se da entre 1648 y la inauguracion del Reine de Prusia en 1701. AI conduir' la Guerra de los Treinta Afios toda Alernania esta arruinada. Federico Guillermo, llamado el Gran Elector, emprende la tarea de re construir y construir a la vez , aprovechando la situaci6n para restar poder a los estamentes. Las finanzas adquieren enorme importancia, En Alemania cornienza sus rrabajos Luis von Seckendorff, uno de los gran des precursores de los carneralistas, y en Austria Hornick, Becher y Schroeder crean la escuela del Fiscalismo. Estos autores estaban preocupados, en esencia, de la manera de incrernentar los ingresos para fortalecer al Estado.

EI patrimonio real (Domanen) crece en importancia y dia a dfa se ganan ingresos a los estamentos, Durante el reinado del Gran Elector

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(1640-1688) queda unificada la administracion publica prusiana en torno a 1a administraci6n cameral iKammeroeruialtung), en cuyo centro aparece el Consejo de la Camara Estatal 0 Suuuskammerrate, que funciona con un arnplio margen de autonomfa, En 1689 nace otro organismo cameral: la Direcci6n de las Camaras de los Estados (Direktion des Kammersstaats), tarnbien denominada Collegium Formatum y Camara de la Corte (Hofkammer). Feneda el siglo XVII, cuando esta Direcci6n se convierte en el Directorio General de Finanzas tGeneral-Finanz Direktorium). Hacia 1713 la administracion financiera esta centralizada en la administracion cameral y esta es el foco e impulso de la administracion publica. Todos los cambios mencionados fueron merito de un funcionario estatal, el Baron de Knyphausen, a cuya muerte no sobrevivieron sus logros.

Fue creado un Directorio General de los Dominios iGeneral-Domanen Direktoriumv, que vino a romper la unidad organizativa de la administracion cameral. Sin embargo, el desarrollo de la administracion no fue frenado. Habfan progresos irreversibles, como los de las provincias, sujetas cada cual a unaAmstkammer propia entre 1662 y 1680. Este periodo debe ser considerado -dice Nieto- como una fase mas del proceso de expropiaci6n de los poderes estamentales, como un proceso exitoso que permitio a Federico Guillermo incrernentar tres veces los ingresos del Estado y a su sucesor, Federico I de Prusia, hasta dace veces, Schmoller, un estudioso aleman de la administraci6n prusiana citado por Nieto, dijo asimismo que este fue el tiempo en eI cual la economfa natural y la economia morietaria quedaron separadas , la economia de la corte y la del Estado, diferenciadas , lograda la unidad presupuesraria, y saneado el patrimonio estatal.

La tercera y ultima etapa cubre el tiempo transcurrido entre 1701 y 1797, ana en que concluye el reinado de Federico Guillermo II, y en el cual se rnantienen en su esencia las instiruciones administrativas camerales. Todavia no se han impuesto los organismos burocraticos, 10 que ocurre con Federico Guillermo III, dan do paso a la liquidaci6n de la vieja administracion publica creada por los cameralistas,

El Gran Elector fue sucedido por Federico HI, que en calidad de principe rigi6 entre 1688 y 1701, en que toma la corona de primer rey de Prusia, hasta 1713. Salvo el hecho trascendente de la creacion del nuevo Estado prusiano y el que en su reinado se instituyera el oficio de 10 que Nieto llama, muy a la espanola, el Privado a V ali do (especie de primer ministro), no hay cuestiones trascendentes que contar en torno ala administracion cameral.

Fue con Federico Guillermo 1 y Federico 11 que ocurren los mas

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grandes progresos del cameralismo de las oficinas, desde los tiernpos del Gran Elector. Federico Guillermo I (1713-1740) inicia su gobierno decretando en 1713 que el territorio prusiano es inalienable, e inseparables los dominies tDo manen), Aunque en ella hay un sentido patrimonial indudable, es sin embargo el plantearniento mas firme hacfa la concepcion del moderno Estado soberano, basado en un espacio territorial inseparable e inalienable, segun acertada opinion de Alejandro Nieto.

La corrupcion, que se habia aduefiado de los funcionarios publicos, fue erradicada con firmeza y decision. Federico Guillermo I hizo del funcionariado prusiano el modelo de servidor estatal que ha sido la envidia de todos los gobiernos, ayer y hoy. Ya no solo era la figura del rey 10 que aglutinaba al Estado, sino tam bien el ejercito y la a dministracion publica. Con vigor e inteligencia unio de nuevo 10 que los privados de Federico I habfan dividido al propio Estado, Sus preocupaciones administrativas, en especial con relacion a los funcionarios piiblicos, le hizo concebir la magistral idea de crear una profesion en administraci6n publica para educarlos de rnanera ciennfica, Ella ocurrio en 1727, cuando paralelamente forma en Halle y Frankfurt del Oder la Profesion en Economia, Policia y Cameralfstica, dentro de la 'curricula de sus universidades.

En 1728 anulo el poder tenido por el Consej 0 de la Camara. superponiendole la autoridad de una nueva institucion. el Gabinete del Ministerio 0 Kabinettministerium, dedicado a la administracion de las relaciones internacionales, en tanto que aquel queda al cuidado de funciones ju diciales y las relativas al culto. Sin embargo su obra rnaestra no es este organo, sino un colegio cameral al que denomina Direcrorio General (General-Direktorium) y que, nos cementa don Alejandro Nieto, fue disefiado por la propia mano de Federico Guillermo r en 1722. Tambien reforma a la adrninistracion financiera, dividida desde antes entre la Administracion de La Camara y los cornisarios de guerra. Funde ambas instituciones at Directorio General en el nivel central y crea la Camara de Guerra y Dominies (Kriegs-und Domanen Kammerni para las provincias.

El Directorio General es la forma de organizacion cameral mas desarrollada. Funciona como un colegio formado por cinco consejeros, a cuyo cargo se encuentran otros tantos departamentos: cuatro de los primeros son mixtos, es decir, de administracion de las provincias y de dicados a una fun cion especifica, y uno relativo en exclusivo a la justicia. Ornitiendo las provincias asignadas a cada departamento, encontramos que a las cuatro primeras corresponde, respectivamente ralas , carnaras de cuentas y vituallas: negocios militares, y correos y moneda. EI Directorio curnple funciones susrancialmcnte financieras, a las que se le fueron

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agregando las de policia, de 10 interior y de fomento. Probablemente en este tipo revolucionado de Camara, 0 en el mismo, estaban pensando los cameralistas del siglo XVUI cuando formularon la teorfa cameral de la administracion publica.

El Directorio General sesionaba en una gran sala dispuesta al efecto, en la que ademas habra escritorios para cada consejero. Asimismo 10 habfa para cada departamento, de modo que ello facilitaba que los consejeros se reunieran en cada uno para despachar el asunto especffico y asi ir pasando de uno a otro, hasta desahogar todos los asuntos. Con el tiempo, el quinto departamento se especializo en la industria y el comercio, en tanto que un sexto fue creado para dedicarse en excIusivo a los negocios militares.

Con Federico II, EI Grande (1740-1786), la administraci6n publica cameral progreso hasta eI cenit. En 1748 reform6 al Directorio , dejando a los primeros cuatro departamentos competencias puramente de administracion territorial. La quinta fue privilegiada en los ramos que manejaba -industria y comercio-, para atender los ambiciosos program as de industrializacion proyectados por eI rey. La Sexta continuo con sus funciones militares, Federico EI Grande fueun monarca energico. Una vez que el Directorio dio muestra de negligencia, urgio de los consejeros un incremento en la eficiencia y la responsabilidad, A la par anulo los almuerzos gratuitos que se les servfan y prohibi6 que las discusiones por asunto fueran mayores a seis minutos. Estas medidas, sin embargo, no fueron todo 10 exitoso que se esperaba, porque los asuntos se trataron entonces can celeridad y sin la reflexi6n que el reposo de la discusion amplia supone la organizacion colegiada,

Fue mucho mas exitoso el rey en su programa cameral ampliado a la justicia, en el cual las Camaras extendieron sus actividades a la rama judicial. Can ello Federico EI Grande +cornenta Alejandro Nieto- inaugura un nuevo tipo de derecho, el de policia. No se trata del violentamiento de la justicia en general, sino de la administracion de justicia que como fuero detentaban los estamentos, Ahara el Estado de policia administra la justicia, cuya consolidacion es un rnerito de Federico El Grande. Se trata de una nueva teorfa, en la cual e1 Estado es un fin en si mismo, pero a condicion de que logre con antelacion el bienestar de los rubditos, Esta es, precisarnente, ni mas ni menos, la teoria cameral de la adrninistracion publica formulada por Gasser, Dithmar, Darjes, Zincke, Iusti, Sonnenfels y otros cameralistas. En suma, los tribunales ordinaries habian pasado a ser cornpetencia de la administracion cameral.

Federico Guillermo II (1786-1797) fue el ultimo rey que mantuvo en su pureza a la organizacion cameral de la administracion prusiana,

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aunque ciertamente fue su ultima ctapa de vida. EI Dircctorio General es ccnservado como centro de la adrninistracion publica, aunque se le convierte otra vez en terrirorial y funciorial. Esta Camara rnantiene sus siere seccioncs, pero bajo las siguientes rnodificaciones. sin considerar los territorios, los cuales omitimos, ala primcra tocaba el tesoro , y sucesiva y respectivarncntc. raja de cargas generales; minas, sal y moncda , aduanas, fabr icas, manufacturas, cornercio y correos, bosques: s610 territorios. La septirna se encarga de la marina, bancos, fundaciones y casas de viudez, y adrninistracion de tabacos. Los procesos internos de trabajos et an sirnilares a los cstablccidos bajo los soberanos anteriores.

Sin embargo habra pasado el tiempo de la adrninistracion publica cameral y la reforma fracaso. En su lugarla hegemonia paso a un organo informal y oficioso, el gabinete, que no obstante carecia de la unidad y la fuerza necesarias para llevar a Prusia por el camino del progreso. Todavia se menciono oficialmente al Directorio General, obra maestra del Cameralismo, en una disposicion de 1798; luego paso al olvido. La colegialidad cameral estaba desapareciendo, la historia 10 exigfa asf. EI sistema de administracion basado en la burocracia comenzaba a rriunfar, la radical reforma del Baron von Stein bajo Guillermo Federico 111 10 iba a ratificar. Habia concluido el largo periodo de tres siglos de existencia del Cameralismo de las oficinas.

EL FISCO

Otto Mayer ha realizado un notable estudio del Fisco durante el Estado de policia. Con relacion a si el Estado de policia estuvo sometido a un regimen juridico, Mayer plantea la disyuntiva acerca del conflicro de 10 que llama dos "ideas vigorosas". fa idea del Estado omnipote nte , que dice ha abolido las vallas de las prerrogativas , y la idea del derecho, que asp ira a irnplanrar una unica forma del derecho en las relaciones entre el Estado y los subditos, De ella concluye que "el periodo de regimen de policia hallo la solucion del contlicto en la famosa doctrina del Fisco ... la idea del Fisco ha tenido su origen en el derecho romano. El Fisco se presentaba allf como una persona jurfdica al lado del empe-' rador, persona jurfdica a la que pertenecian los bienes que serv ian para curnplir el fin del Estado y que gozaba de recursos especialcs de ciertos privilegios de derecho civil y de procedimiento , En el derecho publico aleman, cuarido se comienza a hablar del Fisco no se conternplan, al principio, sino las utilitate s, las ventajas matcriales anexas a esta institu-

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cion. se tiene en vista los jura [isci, las multas, las confiscaciones, los buona vacantia, los tesoros descubiertos, etc. EI Fisco es la caja que percibe todo eso. Originalmente solo el emperador tenia todos esos derechos, luego vuelven a los principes del Imperio; ellos tambien pueden tener Fisco: al final, los prmcipes tienen la posesion exclusiva de esos disputados derechos't.t? bis

Durante eI Estado de policfa se desenvuelve un proceso dentro del cual los derechos individuales disminuyen y la omnipotencia del Estado aumenta, mas en 10 particular el Fisco, "persona jurfdica propietaria de los bienes afectados al fin del Estado". EI Fisco ocupa el primer plano, dice Mayer. Pero nuestro autor realiza una difereneiacion oportuna en la idea alemana del Estado de polida, que distingue entre el Fisco y los bienes privados del prmcipe. El Fisco cuenta con funcionarios especiales que tienen a su cargo la adminisrracion de sus bienes , el Fisco los defiende ante los tribunales yen caso de controversias judiciales con relac ion a los subditos, el es una de las panes en cuestion. "Representa en esta epoca un aspecto del Estado , pero este aspecto es reconocido e instiruido como persona jun'dica, antes que, para todo el resto de su existencia, se haya arribuido al Estado esa calidad" HI El Fisco, en fin, representa los asuntos de derecho civil relatives a la hacienda publica.

Hay asimismo un proceso historico rendente a institucionalizar en el Estado todos los derechos de supremacia del soberano, a cuyo nombre Mayer ac1ara que ejerce. Se trata que el Estado sea concebido como persona jurfdica, como punto de partida del poder publico. En Alernania van a existir dos personas juridicas distintas, "producto de una division jurfdica del Estado. por una parte, el antiguo Fisco, el Estado considerado como sociedad de intereses pecuniarios 0 persona juridica de derecho civil; por otra parte, el Estado propiamente dicho, la asociacion polirica, la persona juridica de derecho publico't.t? Para evitar cualquier equ ivoco, Otto Mayer explica que esta division debe ser entendida en su memento historico, porque no "se trata aquf de relaciones distintas de un mismo ser. no se trata solarnente de dos aspectos, de dos funciones del Estado". Ambas personas juridicas no solo son distintas en su denominaci6n, sino que cada cual tiene sus representantes propios y negocios privativos que son administrados en su nombre. "Pero elias se diferencian sobre todo, por sus respectivas cualidades jurfdicas, EI Fisco es, por su naruraleza, 'el hombre privado ordinario' ".20 Como administra-

17 bis Mayer, op. cit., p. S9. 18 lbid., p. 60.

19 lbid., p. 61.

20 tbid., pp. 61-62.

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