Prof.

Cludio Jos
DIREITO ADMINISTRATIVO
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

I - CONCEITO - A responsabilidade civil se traduz na obrigao de reparar danos patrimoniais, sendo

que com base em tal premissa podemos afirmar que a responsabilidade civil do Estado aquela que impe
Fazenda Pblica a obrigao de compor um dano patrimonial causado a terceiros por agentes pblicos no
desempenho de suas atribuies.
Insta destacar inicialmente que quando se fala a respeito de responsabilidade do Estado est se
referindo primordialmente quela derivada do exerccio da funo administrativa, ressaltando-se que apenas
em casos excepcionais, que sero estudados mais adiante, se admitir a responsabilidade do Estado
decorrente do desempenho das funes legislativas ou jurisdicionais.
Outro ponto a ser argido que ao contrrio do direito privado, em que a responsabilidade exige, em
tese, um ato ilcito, no direito administrativo ela pode decorrer de comportamentos que, embora lcitos,
causem a pessoas determinadas nus maior do que o imposto aos demais membros da coletividade.
II - EVOLUO - Inicialmente se abraou a teoria da irresponsabilidade do Estado, ou seja o Estado
jamais responderia pelos danos que seus agentes viessem a causar ao patrimnio de terceiros (teoria esta
que encontrou seu apogeu na poca dos Estados absolutos e hoje encontra-se totalmente superada, sendo
que as duas ltimas naes que ainda sustentavam tal teoria,quais sejam, Estados Unidos e Inglaterra, na
dcada de 40 abandonaram a aplicabilidade da mesma).
Ultrapassada a teoria da irresponsabilidade passou-se a adotar a teoria da responsabilidade
subjetiva que se encontra vinculada a idia de culpa, ou seja, s incidiria a responsabilidade do Estado se
restasse demonstrado que os seus agentes agiram com dolo ou culpa (cumpre argir que esta doutrina ainda
vem sendo aplicada atualmente em determinadas situao como veremos adiante).
Posteriormente se criou a teoria publicista da responsabilidade objetiva apregoando que o Estado
estaria obrigado a indenizar os danos provocados no patrimnio de um terceiro independentemente de ter
havido dolo ou culpa por parte do agente. O particular que vem a sofrer um desfalque patrimonial provocado
pelo Estado no precisa se preocupar em demonstrar que o agente pblico teria agido com dolo ou culpa,
basta comprovar a ocorrncia do nexo de causalidade, ou seja, que sofreu um dano e este dano foi oriundo
de uma ao do Estado.
A eminente Maria Sylvia Di Pietro ao justificar tal teoria (responsabilidade objetiva do Estado) emitiu o
seguinte entendimento:
Essa doutrina baseia-se no princpio da igualdade dos nus e encargos sociais: assim como os
benefcios decorrentes da atuao estatal repartem-se por todos, tambm os prejuzos sofridos

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por alguns membros da sociedade devem ser repartidos. Quando uma pessoa sofre um nus
maior do que o suportado pelas demais, rompe-se o equilbrio que necessariamente deve haver
entre os encargos sociais; para restabelecer esse equilbrio, o Estado deve indenizar o
prejudicado, utilizando recursos do errio pblico. Nessa teoria, a idia de culpa substituda
pela de nexo de causalidade entre o funcionamento do servio pblico e o prejuzo sofrido pelo
administrado. indiferente que o servio pblico tenha funcionado bem ou mal, de forma
regular ou irregular.
III - TEORIA DO RISCO ADMINSTRATIVO E TEORIA DO RISCO INTEGRAL - O mestre Hely
Lopes Meirelles subdivide a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, tambm chamada de teoria do
risco, em teoria do risco administrativo e teoria do risco integral.
Deve-se elucidar que tanto a teoria do risco administrativo como a teoria do risco integral, como
modalidades da teoria da responsabilidade objetiva, fundamentam-se no fato de no se exigir culpa do agente
para que o Estado seja obrigado a indenizar os danos causados particulares, sendo que o elemento
diferenciador dessas duas modalidades que na teoria do risco administrativo se admite as causas
excludentes da responsabilidade (ou seja, se admite que o Estado demonstre que houve culpa exclusiva ou
concorrente da vtima ou ocorrncia de um caso fortuito ou fora maior, sendo que nestes casos a
responsabilidade do Estado ser afastada ou atenuada), j a teoria do risco integral que a modalidade
extremada da responsabilidade objetiva, no admite sequer a argio dessas causas excludentes ou
atenuantes.
IV - CAUSAS EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE - Como j vimos, no mbito da
responsabilidade objetiva o nexo de causalidade o fundamento da responsabilidade civil do Estado, sendo
que esta deixar de existir ou incidir de forma atenuada quando o servio pblico no for a causa do dano ou
quando estiver aliado a outras circunstncias, ou melhor delineando, quando no for a causa nica.
Como hipteses de causas excludentes da responsabilidade podemos apontar a ocorrncia do caso
fortuito ou fora maior ou culpa exclusiva ou concorrente da vtima.
No caso fortuito e fora maior ocorre um acontecimento imprevisvel, inevitvel e estranho a vontade
das partes, provocado pelo homem ou pela fora da natureza . Visualiza-se que no sendo imputvel a
Administrao, no pode incidir a responsabilidade do Estado, pois no h um nexo de causalidade entre o
dano e o comportamento da Administrao.
J quando houver culpa da vtima, deve-se analisar se uma culpa exclusiva da mesma ou
concorrente com a do Poder Pblico, pois no primeiro caso, o Estado no responde e no segundo (culpa
concorrente) atenua-se a sua responsabilidade, que se reparte com a da vitima.
V - A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO DIREITO BRASILEIRO - A Constituio
Federal de 1988, em seu artigo 37, 6 abraou expressamente a teoria da responsabilidade objetiva do
Estado, preceituando o seguinte comando:

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Art. 37 (...)
6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos
respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
Verifica-se no transcrito texto constitucional a existncia de duas regras, quais sejam, a
responsabilidade objetiva do Estado para com o particular e a responsabilidade subjetiva do servidor para
com o Estado. Aps o Estado indenizar o particular que este ente ir se virar em face do servidor buscando
a reposio do errio. No entanto, nessa ao regressiva do Estado para com o agente causador do dano,
este somente ser obrigado a indenizar o Estado se ficar demonstrado que agiu com dolo ou culpa, ou seja,
ao contrrio da responsabilidade do Estado para com o particular que objetiva, independendo de dolo ou
culpa, a responsabilidade do servidor junto ao Estado sempre ser subjetiva.
No que concerne as modalidades da responsabilidade objetiva o direito brasileiro adotou a teoria do
risco administrativo, admitindo dessa forma as causas que excluem e atenuam a responsabilidade do Estado,
cumprindo no entanto aludir que uma parte da doutrina aceita a aplicao do risco integral no que se refere
aos danos oriundos de atividades nucleares.
H de se salientar que o aludido art. 37, 6 da Carta Magna de 1988 veio estender a incidncia da
responsabilidade objetiva no s sobre as pessoas jurdicas de direito pblico como tambm sobre as
pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servios pblicos, tais como concessionria e
permissionria de servios pblicos.
VI - RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATOS LEGISLATIVOS E JURISDICIONAIS - De
inicio h de se enfatizar que o entendimento predominante na doutrina e jurisprudncia ptria direciona-se no
sentido da irresponsabilidade do Estado no tocante aos danos porventura oriundos de atos legislativos e atos
jurisdicionais, embora recentemente tal rigor tem sido abrandado em diversas situaes excepcionais como a
seguir ser demonstrado.
No que concerne aos atos legislativos a barreira maior que se impe para que o Estado no venha
ser responsabilizado por tais atos decorre do fato do ato legislativo cuidar da inovao da ordem jurdica,
editando leis que em sua maioria possuem um contedo geral e abstrato se aplicando indistintamente a toda
sociedade.
Ao contrrio da funo administrativa, que se constitui numa atividade concreta, direcionada a um
grupo especfico e determinvel de pessoas, a atividade legislativa possui um contedo abstrato e na hiptese
de vir a provocar algum dano de natureza patrimonial o mesmo gerar nus que sero suportados de forma
igualitria por todos os indivduos que se encontram na situao prevista na lei.
Repare-se que na funo administrativa, por ser uma atividade concreta, um determinado grupo
social sofreu um nus que no foi suportado pelos demais, e a finalidade pblica a ser alcanada com a

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aquele ato foi usufruda indistintamente por todos. Nesse caso, nada mais justo que o restante da sociedade
que se beneficiou daquele ato venha a atuar como garantidores repartindo aquele nus que at ento tinha
suportado isoladamente por apenas um ncleo da sociedade, e essa a verdadeira base da consagrao da
responsabilidade objetiva.
J no exerccio da funo legislativa isso em tese no ocorre, uma vez, como j exposto, que tal
atividade do Estado visa precipuamente a criao de leis que sero voltadas a todos no gerando este
desequilbrio quanto aos encargos a serem suportados que ocorre no exerccio da funo administrativa.
Acrescenta-se ainda, como argumento colocado no sentido de no ser admitida a responsabilidade do Estado
por tais atos, o fato de se presumir que as leis esto em consonncia com as normas constitucionais.
Em que pese a linha de raciocnio acima desenvolvida hoje a doutrina j vem admitindo a
responsabilidade do Estado em tais casos no que se refere s leis declaradas inconstitucionais pelo Supremo
Tribunal Federal (mais bvio que ao particular no basta a alegao de inconstitucionalidade da norma,
tornando-se mister tambm que seja demonstrado qual o dano sofrido por aquela pessoa no perodo em que
a lei se encontrava em vigor, uma vez que se trata aqui de responsabilidade civil).
Admite-se ainda responsabilizao do Estado no tocante aos danos oriundos das chamadas leis de
efeitos concretos que so aquelas que atingem um determinado grupo de pessoas determinveis no
apresentando um carter genrico e abstrato prprio de uma norma jurdica, se aproximando materialmente
muito mais de um ato administrativo do que de uma lei propriamente dita (at a doutrina coloca que a lei de
efeito concreto somente se apresenta como lei no sentido formal, sendo que quanto ao contedo nada o
diferenciaria de um ato administrativo).
Imagine, por exemplo, uma lei que crie uma reserva ambiental impondo, por via de conseqncia,
uma srie de sacrifcios aos proprietrios daquela rea que foram atingidos por tal norma, gerando inclusive
uma desvalorizao patrimonial de tais imveis. Ora, em tal hiptese, nada mais justo de que o Estado venha
a ressarcir tais indivduos em que pese se tratar de lei que se encontra em pleno acordo com o texto
constitucional.
No que se refere aos atos jurisdicionais o grande argumento que se coloca em sentido contrrio
responsabilizao do Estado seria a violao ao preceito constitucional da coisa julgada e a recorribilidade
das decises judiciais.
Aceitar-se livremente a responsabilizao do Estado em tais casos culminaria numa mitigao da
coisa julgada (instituto que protege a deciso judicial em que j no cabe mais qualquer recurso). No h
como se perder de vista que para atribuir-se responsabilidade do Estado em tais situaes seria o mesmo que
se admitir a impropriedade da deciso j firmada em definitivo pelo poder jurisdicional, e mais ainda, levariase at mesmo a uma reapreciao daquela deciso o que totalmente repudiado por fora do prprio texto
constitucional, ressaltando-se ainda que se no decurso do processo houver alguma deciso em que uma das
partes (ou at um terceiro a relao processual) entender que de forma injusta foi atingido o seu patrimnio,

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basta que se utilize de um dos instrumentos recursais estabelecidos na prpria legislao processual para que
venha a ser modificada aquela deciso.
Em que pese as divergncias doutrinrias acerca do assunto, no que tange aos atos jurisdicionais
aponta-se uma importante exceo com bero constitucional prevista no artigo 5, inciso LXXV da CF/88 que
estatui na direo de que o Estado indenizar o condenado por erros judicirios, assim como o que ficar
preso alm do temo fixado na sentena.

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