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LIVRO

PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO


GOVERNAMENTAL & DESENVOLVIMENTO
NO BRASIL CONTEMPORNEO

PLANEJAMENTO E AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS

Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Alexandre dos Santos Cunha

No momento em que o Ipea completa e comemora os seus 50 anos


de existncia, nada mais emblemtico para todos ns que dar materialidade e
significado a esta coleo coordenada pela Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Recheada de estudos e proposies
de colegas do prprio Ipea, servidores pblicos vinculados a inmeras organizaes,
acadmicos e pesquisadores nacionais e estrangeiros, sem dvida se trata de uma
coleo que nasce e crescer sob influncia da pluralidade e da diversidade que
esto na raiz de nossa instituio.
Entre tantos significados, a coleo Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no Brasil contemporneo vem a pblico em
momento mais que oportuno. Do ponto de vista do Ipea, sendo um rgo de
Estado no diretamente vinculado a nenhum setor ou rea especfica de governo,
goza ele de um privilgio e de um dever. O privilgio de poder se estruturar
organizacionalmente e de trabalhar de modo no estritamente setorial; e o dever
de considerar e incorporar tantas reas e dimenses de anlise quantas lhe forem
possveis para uma compreenso mais qualificada dos complexos e intrincados
problemas e processos de polticas pblicas.
Por sua vez, do ponto de vista do pensamento estratgico nacional, dos problemas
ainda por serem enfrentados no campo do planejamento governamental, e do ponto
de vista do sentido mais geral do desenvolvimento brasileiro, a que faro referncia
os ttulos desta importante coleo, podemos dizer que ela encarna e resume os
dilemas e os desafios de nossa poca.
Em poucas palavras, fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que
compreende, basicamente, as seguintes dimenses: i) insero internacional
soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e
emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva
avanada e regionalmente integrada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo
social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii) fortalecimento do
Estado, das instituies e da democracia.
Nesse sentido, dotado desse mais elevado esprito pblico, conclamamos os
colegas ipeanos e a cidadania ativa do pas a participarem deste empreendimento cvico,
dando voz e concretude aos nossos reclamos mais profundos por um Brasil melhor.

LIVRO

PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO


GOVERNAMENTAL & DESENVOLVIMENTO
NO BRASIL CONTEMPORNEO

PLANEJAMENTO E AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS

Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Alexandre dos Santos Cunha

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto
Carlos Henrique Leite Corseuil
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Ruy Silva Pessoa
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

LIVRO

PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO


GOVERNAMENTAL & DESENVOLVIMENTO
NO BRASIL CONTEMPORNEO

PLANEJAMENTO E AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS

Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Alexandre dos Santos Cunha

Braslia, 2015

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

Planejamento e avaliao de polticas pblicas / organizadores:


Jos Celso Cardoso Jr., Alexandre dos Santos Cunha. Braslia :
Ipea, 2015.
475 p. : il. color. (Pensamento Estratgico , Planejamento
Governamental & Desenvolvimento no Brasil Contemporneo ;
Livro 1)
Inclui bibliografia.
Publicao dedicada em memria de Divonzir Arthur Gusso
(1941-2014).
ISBN 978-85-7811-245-5
1. Planejamento Econmico. 2. Planos Plurianuais. 3.
Polticas Pblicas. 4. Avaliao . I Cardoso Jr., Jos Celso. II.
Cunha, Alexandre dos Santos. III. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 338.981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no


exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Em memria de Divonzir Arthur Gusso (1941-2014)

SUMRIO

APRESENTAO..................................................................................9
INTRODUO....................................................................................11
PARTE I
PLANEJAMENTO & PPA...............................................................................15
CAPTULO 1
A REORGANIZAO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO GOVERNO
FEDERAL: O PPA 2000-2003.......................................................................17
Ronaldo Coutinho Garcia

CAPTULO 2
PPA: O QUE NO E O QUE PODE SER.......................................................55
Ronaldo Coutinho Garcia

CAPTULO 3
SUBSDIOS PARA REPENSAR O SISTEMA FEDERAL DE PLANEJAMENTO.......81
Ronaldo Coutinho Garcia
Jos Celso Cardoso Jr.

PARTE II
PLANEJAMENTO & DESENVOLVIMENTO....................................................107
CAPTULO 4
INIQUIDADE SOCIAL NO BRASIL: UMA APROXIMAO E UMA
TENTATIVA DE DIMENSIONAMENTO.........................................................109
Ronaldo Coutinho Garcia

CAPTULO 5
DESPESAS CORRENTES DA UNIO: VISES, OMISSES E OPES.............147
Ronaldo Coutinho Garcia

CAPTULO 6
ALGUNS DESAFIOS AO DESENVOLVIMENTO DO BRASIL.............................183
Ronaldo Coutinho Garcia

PARTE III
MONITORAMENTO & AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS.......................233
CAPTULO 7
SUBSDIOS PARA ORGANIZAR AVALIAES DA AO GOVERNAMENTAL....235
Ronaldo Coutinho Garcia

CAPTULO 8
COMO ELABORAR MODELO LGICO: ROTEIRO PARA FORMULAR
PROGRAMAS E ORGANIZAR AVALIAO..................................................297
Martha Cassiolato
Simone Gueresi

CAPTULO 9
UMA EXPERINCIA DE DESENVOLVIMENTO METODOLGICO PARA
AVALIAO DE PROGRAMAS: O MODELO LGICO DO PROGRAMA
SEGUNDO TEMPO.....................................................................................333
Helder Ferreira
Martha Cassiolato
Roberto Gonzalez

CAPTULO 10
METODOLOGIA DE AVALIAO DE RESULTADOS: O CASO DAS
INTERVENES DO PAC URBANIZAO DE FAVELAS................................377
Renato Balbim
Cleandro Krause
Maria Fernanda Becker
Vicente Correia Lima Neto
Martha Cassiolato
Carla Coelho de Andrade

CAPTULO 11
PRONATEC: MLTIPLOS ARRANJOS E AES PARA AMPLIAR
O ACESSO EDUCAO PROFISSIONAL...................................................425
Martha Cassiolato
Ronaldo Coutinho Garcia

NOTAS BIOGRFICAS............................................................................475

APRESENTAO

Neste momento do pensamento e desenvolvimento nacionais, nada mais emblemtico que dar materialidade e significado a esta coleo rica em estudos e
proposies de colegas da Casa, assim como de servidores pblicos vinculados a
inmeras organizaes, acadmicos e pesquisadores nacionais e estrangeiros. Sem
dvida, trata-se de uma coleo que nasce e crescer sob influncia da pluralidade
e da diversidade que esto na raiz mesma de nosso instituto.
evidente que esse imenso reservatrio positivo de diversidades geogrfica
e social, acadmica e poltica, tcnica e profissional , num regime republicano e
democrtico como o que se vai lentamente configurando no Brasil, apenas se faz
possvel por meio das contribuies pessoais e respectivas trajetrias profissionais
de seus servidores, tanto do passado como do presente. Este conjunto transforma-se,
de modo contnuo, coletivo e cumulativo, no principal ativo institucional do Ipea
neste momento de balano crtico de suas atividades e das de seus servidores.
Entre tantos significados, a coleo Pensamento Estratgico, Planejamento
Governamental & Desenvolvimento no Brasil Contemporneo vem a pblico em
momento mais que oportuno.
O Ipea, enquanto rgo de Estado no diretamente vinculado a setor ou rea
especfica de governo como o so, por exemplo, o Inep para a educao, a Fiocruz
para a sade, a Fundacentro para o trabalho, a Embrapa para a agricultura etc. ,
goza de um privilgio e de um dever, diretamente refletidos nesta obra. O privilgio
de poder se estruturar organizacionalmente e trabalhar de modo no estritamente
setorial; e o dever de considerar e incorporar tantas reas e dimenses de anlise
quantas forem possveis para uma compreenso mais qualificada dos complexos
e intrincados problemas e processos de polticas pblicas.
Por sua vez, do ponto de vista do pensamento estratgico nacional e dos problemas ainda por serem enfrentados no campo do planejamento governamental,
a que faro referncia seus ttulos, esta importante coleo encarna e resume os
dilemas e desafios de nossa poca. Embora no esgote o conjunto de atributos
desejveis de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, a coleo tentar
dar conta de parte substancial do que necessrio para se viabilizarem nveis
simultneos e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho
qualificado e qualificante, produtividade sistmica elevada e regionalmente bem
distribuda, sustentabilidade ambiental e humana, equidade social, democracia
civil e poltica ampla e qualificada.

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Nesse sentido, dotado desse mais elevado esprito pblico, conclamamos os


colegas ipeanos e a cidadania ativa do pas a participarem deste empreendimento
cvico, dando voz e concretude aos nossos reclamos mais profundos por um
Brasil melhor.
Sergei Suarez Dillon Soares
Presidente do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea)

INTRODUO

com honra e alegria imensas que trazemos este livro a pblico. No obstante
todos os seus captulos j terem sido publicados isoladamente, inegvel o carter
de atualidade e vanguarda que, juntos, representam. So vrios os significados
da decorrentes.
Em primeiro lugar, trata-se de justa homenagem a dois dos mais engajados
e abnegados tcnicos do Ipea, que nos vrios anos de servios prestados pesquisa
aplicada, ao planejamento e assessoramento governamental, e ao monitoramento
e avaliao de polticas pblicas, souberam honrar a natureza precpua da instituio e
engrandecer o estoque de conhecimentos socialmente teis disposio dos governos
brasileiros e da prpria sociedade.
Em segundo lugar, pelos contedos certeiros, coerncia interna e esprito
pblico das diversas proposies e recomendaes presentes nos (ou derivadas
dos) captulos aqui reunidos, conclui-se que no poderia haver melhor e mais
adequada obra abertura desta coleo cujos motes centrais esto expressos em
seu ttulo: Pensamento Estratgico, Planejamento Governamental & Desenvolvimento
no Brasil Contemporneo.
O chamamento geral a que se refere a coleo guarda, portanto, a mais
completa relao com todos e cada um dos captulos aqui republicados de Ronaldo
Garcia e Martha Cassiolato. Embora no corresponda a resultado de uma busca
exaustiva, acreditamos ter aqui reunido alguns dos principais trabalhos de ambos
os colegas, os quais perpassam as temticas que organizam cada uma das trs partes
do livro, a saber: i) planejamento e planos plurianuais (PPAs); ii) planejamento e
desenvolvimento; e iii) monitoramento e avaliao de polticas pblicas.
A primeira parte, sobre planejamento e PPAs, congrega alguns dos artigos j
clssicos e de leitura obrigatria de Ronaldo Garcia sobre o assunto. Focados
nos processos tecnopolticos de formulao estratgica e elaborao dos planos
plurianuais (PPA) das duas primeiras dcadas do sculo XXI, isto , do PPA 2000-2003
ao PPA 2016-2019, fornece argumentos crticos e propositivos relativos ao imenso
desafio e dificuldades que os sucessivos governos tm demonstrado para conferir e
garantir centralidade institucional e viabilidade prtica a este importante porm
negligenciado instrumento de planificao das polticas, programas e aes de
governo, mormente de mbito federal.

12 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

A segunda parte do livro, que tem por objeto planejamento e desenvolvimento,


volta-se, por sua vez, a estudos assinados por Ronaldo sobre a questo social brasileira,
as finanas pblicas federais e o prprio sentido e amplitude do desenvolvimento
nacional. Ele demonstra conhecimento profundo e preocupao tica, ambos sempre
marcantes em toda a sua produo ipeana, diante de temas to diversos quanto
complexos acerca da realidade nacional. Sem exagero, talvez seja possvel afirmar, por
meio dos trs captulos que compem esta parte do livro, que Ronaldo Garcia consegue
desenvolver e aplicar um mtodo prprio de investigao e anlise, por meio do qual
cumpre a proeza rara de combinar elementos de pesquisa aplicada, planejamento/
assessoramento governamental e monitoramento/avaliao de polticas pblicas, tudo
em cada um dos textos a servio da nao.
Por fim, mas no menos importante, a terceira parte do livro incorpora algumas
contribuies expressivas de Martha Cassiolato e colegas ao amplo e complexo
mundo do monitoramento e avaliao das aes governamentais. Sempre interessada
em temas e abordagens de construo coletiva e aplicao prtica, sem dvida
de Martha (e seus parceiros nos trabalhos que assina) que o Ipea e tantas outras
instncias de governo figura como devedor no que se refere ao desenvolvimento
e aplicao de metodologias inovadoras para avaliar e pensar as polticas pblicas,
respeitadas a natureza do Estado no Brasil e as especificidades da nossa construo
governamental ao longo do tempo.
Neste diapaso, especial destaque deve ser conferido ao captulo intitulado
Como elaborar modelo lgico: roteiro para formular programas e organizar avaliao.
Explicitamente inspirado em Carlos Matus, importante economista chileno
grandemente responsvel pela elaborao e difuso do mtodo de planejamento
estratgico situacional (PES), o trabalho de Martha Cassiolato e Simone Gueresi
consegue traduzir a concepo terica de Matus em um guia prtico e efetivo
de modelagem para programas governamentais. Este guia tem forte perspectiva
dinmica, j que pode ser entendido como um roteiro crvel para o desenho ou
redesenho de programas e para a prpria ao governamental.
Resumidamente, trata-se de modelagem calcada na delimitao de problemas
objetivos, por meio de construo coletiva e participativa da teoria do problema
etapa associada ideia de momento explicativo na teorizao de Matus , e
na estruturao de aes de governo capazes de atacar as causas principais do
problema identificado, por meio da construo da chamada teoria do programa
etapa associada ideia de momento normativo na concepo original de Matus.
Atravs de tais aes estruturadas, e por intermdio de monitoramento intensivo e
correo de rumos ao longo do processo de implementao do programa, geram-se
resultados (intermedirios e finais) que, agindo de forma contnua e cumulativa
sobre as causas do problema principal, seriam ceteris paribus capazes ao longo do

INTRODUO

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tempo de enfrentar as consequncias deletrias, como modificar a prpria natureza,


perfil ou magnitude geral do problema. Em sntese, trata-se de poderosa
ferramenta do planejamento governamental para apoio deciso estratgica, nos
campos da formulao, implementao, monitoramento e avaliao das polticas
e programas pblicos.
Consoante o exposto, imperativo de nossa parte reconhecer as inestimveis
contribuies de Ronaldo Garcia e Martha Cassiolato e seus colaboradores aos
processos de produo e disseminao de relevantes conhecimentos para a melhoria
efetiva do planejamento governamental e das polticas pblicas brasileiras. Da mesma
maneira, cabe destacar suas contribuies ao prprio processo de construo e
amadurecimento institucional do Ipea, pois, contra caractersticas hoje dominantes
no setor pblico como o individualismo, a apatia ou mesmo a alienao intelectual,
atitudes pouco condizentes com a tica pblica, sobressaem destes nossos amigos
o esprito pblico, o discernimento crtico, a humildade intelectual e a postura
institucional altiva e propositiva na construo do futuro.
Por tudo isso, se com pesar lamentamos a aposentadoria formal dos companheiros, com alegria e orgulho reconhecemos sua misso plenamente cumprida.
E votos fazemos para que seus ensinamentos pessoais e profissionais possam servir
de inspirao para as novas geraes de servidores, pesquisadores e planejadores do
Ipea e do Brasil. A ambos, nossos mais sinceros e afetuosos agradecimentos.
Colegas e amigos ipeanos de todos os tempos

Parte I
Planejamento & PPA

CAPTULO 1

A REORGANIZAO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO


GOVERNO FEDERAL: O PPA 2000-20031
Ronaldo Coutinho Garcia

1 INTRODUO

Em outubro de 1998, o governo federal alterou, em profundidade, o marco


conceitual e metodolgico para a elaborao e gesto do Plano Plurianual (PPA) e
dos oramentos pblicos. Os projetos de lei do prximo PPA e dos oramentos para
o exerccio fiscal de 2000 foram formulados de acordo com a nova orientao.
As implicaes de tais mudanas so de diversas ordens e incidiro sobre os processos
de trabalho, os modelos gerenciais, as estruturas organizacionais, os sistemas de
informao e processamento, e os mecanismos de contabilidade e controle da
administrao pblica brasileira. Exigiro esmerado monitoramento e permanente
avaliao para que as mudanas no se restrinjam aos aspectos formais, mantendo
intocados os contedos e as mesmas prticas antiquadas.
A reflexo apresentada a seguir feita com o objetivo de contribuir para uma
transformao que se julga necessria e cujo sentido promissor. O esforo ser o
de, contextualizando o processo, olhar para detalhes que muitas vezes escapam aos
condutores das mudanas, buscando identificar limites e possibilidades e oferecer,
quando possvel, contribuies para o aprofundamento da mudana. Isso porque
a nossa histria repleta de boas intenes que no se afirmam, de leis que no
pegam e de reformas que no vingam, por serem esquecidos detalhes conceituais,
processuais, culturais e outros, necessrios sua implementao.
O ngulo de observao a partir do qual ser exercido o olhar referido o
de quem se encontrava envolvido com as mesmas questes a moverem os que
conceberam a mudana, com a diferena que com elas lidava na perspectiva da
capacitao e assessoramento em planejamento estratgico pblico, oramento
por programa e gesto por objetivos.2 Por fora do ofcio, estivemos dedicados
a capacitar e a assessorar rgos do governo federal na montagem de programas
setoriais e multissetoriais integrados no novo PPA e na elaborao das respectivas
propostas oramentrias. com base nessa experincia, nos avanos constatados
1. Originalmente publicado na coleo Textos para Discusso do Ipea, n. 726, em maio de 2000.
2. No Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico e Social (Cendec) do Ipea, no qual compartilhava e
discutia os detalhes dessas questes com Adroaldo Quintela Santos, Jos Valente Chaves e Martha Cassiolato, entre
outros colegas do Ipea e do setor pblico.

18 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

e nas dificuldades e insuficincias encontradas que se organiza a presente reflexo,


na expectativa de contribuir para aprofundar a transformao dos contedos e das
prticas de planejamento e gesto governamentais.
2 A INTENO

Algum eventual leitor poder reclamar por este texto no se iniciar com uma
pequena histria das teorias e prticas de planejamento governamental adotadas
e desenvolvidas no Brasil nos ltimos cinquenta anos. Isso, no entanto, tomaria
espao e tempo que, no momento, no esto disponveis, o que compromete a
oportunidade, e extrapola os objetivos propostos. Existem, ademais, anlises que
cobrem muitos aspectos interessantes dessa histria.3
Aqui, tomado como ponto de partida o ano de 1988, quando a nova
Constituio Federal, em seu Artigo 165, cria o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e unifica os oramentos anuais (fiscal, seguridade
social e de investimento das estatais) no Oramento Geral da Unio (OGU).
A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada,
as diretrizes, os objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de natureza
continuada(Artigo 165, 1o). O PPA concebido para abranger o lapso de tempo
que vai do segundo ano de um mandato presidencial ao primeiro ano do mandato
subsequente (Artigo 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias).
A LDO delineada para fazer a articulao e o ajustamento conjuntural do PPA
com o oramento. Diz o texto constitucional:
A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao
pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente,
orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao
tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento (Artigo 165, 2o).

As LDO e os oramentos anuais tm de ser compatveis com o que dispe o


PPA, bem como todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
na Constituio ou quaisquer outros institudos durante um perodo de governo.
Nenhum investimento cuja execuo ultrapassar um exerccio financeiro poder ser
iniciado sem prvia incluso no PPA ou sem lei que autorize tal incluso, sob pena
de crime de responsabilidade. As emendas parlamentares LDO e ao oramento
somente sero apreciadas pela comisso mista pertinente do Congresso Nacional
se compatveis com a lei do PPA (Artigos 165, 166 e 167 da Constituio Federal).
Ou seja, o PPA concebido com um evidente carter coordenador das aes
3. Como, por exemplo, Teixeira (1997); Fiori (1995); Campos (1994, cap. 5, 6, 9, 10 e 11); Furtado (1998);
Reis Velloso (1986, cap. 16 e 17); e Matos (1988).

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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governamentais e com o poder de subordinar a seus propsitos todas as iniciativas


que no tenham sido inicialmente previstas.
Os constituintes buscam criar um instrumento que explicite as intenes do
governo, d coerncia s aes ao longo do tempo e organize consistentemente as
intervenes parlamentares nos oramentos. tambm evidente a preocupao
em criarem-se condies para o exerccio regular da avaliao e do controle das
aes e, em particular, das despesas pblicas. O Artigo 74, I e II da Constituio
Federal determina que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA e a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio. Exige, ademais, a comprovao da legalidade e a avaliao
dos resultados quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e
patrimonial dos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao
de recursos pblicos por entidades de direito privado. Tal processo culminaria com
o Congresso Nacional exercendo sua competncia exclusiva de, a cada ano, julgar
as contas prestadas pelo presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a
execuo dos planos de governo (Artigo 49, IX, da Constituio Federal).
Esse conjunto de instrumentos e de determinaes tem seu sentido melhor
apreendido se remetido ao contexto no qual foi produzido. A Assembleia Constituinte,
instalada em fevereiro de 1987, concluiu seus trabalhos em 05 de outubro de 1988.
O regime militar teve seu fim formal em 15 de maro de 1985, quando assumiu
o primeiro presidente da Repblica civil em mais de vinte anos. Durante o regime
militar, o Congresso Nacional teve seus poderes bastante reduzidos.
Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) no eram apreciados pelos
parlamentares e os oramentos o eram apenas ritualmente, pois no se podia
emend-los na substncia. O mesmo fato tambm ocorria na prestao de contas
do Poder Executivo pelo Legislativo.
No de se estranhar, portanto, que os constituintes exijam que o Executivo
informe suas prioridades, estipule objetivos com clareza, detalhe suas intenes de
investimentos e no submeta o Parlamento poltica de pacotes, principalmente
os de natureza tributria, que a cada final de ano apareciam para fazer frente s
interminveis crises de financiamento do gasto pblico.4
H de ser lembrado que se vivia sob inflao alta e ascendente, que retirava
com rapidez o valor de compra das dotaes oramentrias. Os excessos nominais
de arrecadao conformavam outros oramentos sobre os quais os parlamentares
no tinham ingerncia alguma. Acrescente-se que a democratizao havia trazido
tona grande nmero de demandas sociais, muitas delas canalizadas para o
Congresso Nacional, o qual, por sua vez, buscava inscrev-las nos planos, programas
4. Ver definio de LDO adiante.

20 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

e oramentos do governo. Da a necessidade da explicitao de objetivos, metas e


recursos comprometidos e o desejo de consistncia entre inteno e gesto, manifestados
pelos constituintes quando votaram as matrias referentes ao planejamento,
oramento, controle e avaliao das aes governamentais.
Deve ser recordado, tambm, que o ambiente poltico poca da Constituinte
era algo conturbado e a institucionalidade do planejamento pblico encontrava-se
em visvel deteriorao. A crise do regime autoritrio se prolongara por quase
uma dcada, devido: i) ao acelerado esgotamento do modelo de financiamento
(interno e externo) do investimento pblico e do privado; ii) concluso do
processo de substituio de importaes, sem que se afirmasse um outro padro
de acumulao sob a vigncia da chamada revoluo tecnolgica; iii) perda de
legitimidade dos dirigentes polticos militares; iv) ao crescimento das presses
pr-democracia; e v) insuficincia do planejamento normativo e economicista
praticado pelos governos.
O planejamento normativo foi relativamente eficaz em lidar com uma sociedade
menos complexa, social e politicamente contida pelo autoritarismo vigente, e
conduziu um projeto de modernizao conservadora da economia nacional, orientado
para levar o pas a concluir a 2 Revoluo Industrial, sem contudo construir um
grande e mais homogneo mercado de massa. O planejamento normativo ganha
grande expresso com os Planos Nacionais de Desenvolvimento Econmico, mas
j era praticado no PAEG, no Plano Decenal, no Programa Estratgico de
Desenvolvimento, no Metas e Bases para a Ao do Governo, anteriores ao ciclo
dos PNDs (I, II, III e I PND da Nova Repblica). O vis economicista se manifestava
ao se considerar o planejamento apenas como uma tcnica para racionalizar a
aplicao exclusiva de recursos econmicos, entendidos como os nicos utilizados
no processo de governar. So ignorados os recursos polticos, organizacionais,
de conhecimento e informao, entre todos os outros necessrios conduo
de uma sociedade multidimensional, mas una. Dessa forma, o reducionismo
imps-se, inapelavelmente.
Os vinte anos (1964-1984) de autoritarismo e economicismo deixam
marcas profundas, que influenciam fortemente as vises sobre o tema por parte
de intelectuais, tcnicos e polticos. A Constituinte, ao trabalhar em ambiente de
forte crise econmica e desequilbrio das finanas pblicas nacionais e sob presso
de reivindicaes populares antes reprimidas, no consegue superar a concepo
normativa e reducionista do planejamento governamental herdada dos militares
e seus tecnocratas. Tal dificuldade revelada no s pelo contedo dos artigos da
Constituio Federal (Artigos 165, 166 e 167, principalmente) mas at mesmo pela
localizao do assunto na estrutura que organiza o texto constitucional. Os artigos
referidos integram o Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Captulo II
Das Finanas Pblicas, Seo II Dos Oramentos. Ou seja, mesmo com a democratizao

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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do pas; com a poltica a ganhar espao e importncia, com a multiplicao dos atores
sociais; com o ritmo de produo e difuso das inovaes tecnolgicas acelerando-se;
com o conhecimento e a informao conquistando relevncia; com a comunicao
ascendendo condio de recurso de poder e integrao; e com a clara percepo
de que se ingressara em uma poca de rpida mudana de valores culturais; ainda
assim, o planejamento governamental foi concebido sob um enfoque normativo e
economicista. Ignorou-se a nova e muito mais complexa realidade poltica, social,
cultural e econmica. No foram considerados os avanos do conhecimento sobre
os processos de governo nem as teorias e prticas de planejamento pblico moderno
que buscam integrar as dimenses e os recursos polticos, econmicos, cognitivos,
organizativos e outros em uma perspectiva estratgica.
poca j se dispunha de considervel evoluo terica e metodolgica na
rea das cincias e tcnicas de governo e, principalmente, de experincias inovadoras
e bem-sucedidas de planejamento estratgico governamental que poderiam ter
informado as formulaes dos constituintes. Nos pases desenvolvidos praticavam-se
modalidades diversas de planejamento pblico como requisito necessrio conduo
do governo em seu conjunto e no apenas como algo relativo organizao da
aplicao de recursos econmicos.5 Todavia, nada disso foi contemplado quando
das definies constitucionais sobre o planejamento governamental.
3 A PRTICA: OS PPAs DOS ANOS 1990
3.1 O primeiro PPA

O primeiro PPA viria a ser elaborado pelo governo que ganhasse as eleies de 1989,
ano seguinte promulgao da nova Constituio Federal, e deveria vigorar de 1991
a 1995. O candidato vitorioso, no dia de sua posse na Presidncia da Repblica,
anunciou uma reforma da estrutura executiva e do sistema da direo do governo
que primava pelo simplismo poltico-administrativo e pelo vis economicista. Para o
que aqui interessa, destaca-se a fuso da Secretaria de Planejamento e Coordenao
da Presidncia da Repblica (Seplan/PR) com o Ministrio da Fazenda e com o
Ministrio da Indstria e Comrcio em um Ministrio da Economia, Fazenda e
Planejamento (MEFP), e a reduo do Instituto de Planejamento Econmico Social
(Ipea) condio de um Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, vinculando-o
no rea de planejamento do MEFP mas de poltica econmica.

5. Ver, entre outros, Nelson (1985); Dror (1988); Plowden (1987); Matus (1987, cuja verso em portugus foi publicada
pelo Ipea, em 1993, e se encontra na 3a edio).

22 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Abrem-se aqui parnteses para, em um contraponto com o processo que deu


origem ao sistema de planejamento vigente at 1990, permitir-se dimensionar o
tamanho do retrocesso experimentado.
O planejamento governamental no Brasil ganha formalizao e institucionalidade
com o governo militar.6 Alm de o planejamento e a programao econmica estarem
em voga com a difuso das propostas da Comisso Econmica para a Amrica
Latina e o Caribe (Cepal), os militares, por formao, valorizam o planejamento
e a estratgia. A criao do Ministrio do Planejamento (Miniplan), com Roberto
Campos frente, um marco histrico e poltico-administrativo. Junto, criado
o Ipea (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), tendo como titular Joo Paulo
dos Reis Velloso, para ser o brao tcnico-operacional do Miniplan.
Em pouco tempo, os governantes se do conta de que o planejamento um
processo que vai alm da elaborao de planos. Necessrio , tambm, supervisionar
sua implementao no dia a dia. Ao Miniplan atribuda a misso de coordenar
a execuo dos diversos programas e projetos setoriais que compem os planos
(este passa a ser denominado Ministrio do Planejamento e Coordenao), e ao
Ipea atribuda esta tarefa. Com rapidez, estar amadurecido o entendimento de
que o planejamento um instrumento para a conduo das aes do governo, o
que requer que o rgo responsvel saia da mesma linha hierrquica dos demais
ministrios e seja deslocado para a rbita da prpria Presidncia da Repblica,
quando ento criada a Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia
da Repblica (Seplan/PR).
Nessa mesma poca, o Ipea transformado em Instituto de Planejamento
Econmico Social. Ao auge do autoritarismo estaro associados diversos intentos
de legitimao social, o que talvez explique a guinada sofrida pelo Ipea, que
tambm passa a lidar com as questes sociais e a contratar para seus quadros no
mais apenas economistas, mas socilogos, antroplogos, gegrafos, educadores,
urbanistas, agrnomos, sanitaristas, engenheiros de todas as especialidades, advogados,
comunicadores sociais etc. O economicismo, no entanto, no ser superado:
permanece a viso de que planejar racionalizar e otimizar a aplicao de recursos
oramentrio-financeiros. O Ipea ganha uma estrutura de holding, cuja presidncia
acumulada pelo secretrio geral (equivalente ao atual secretrio-executivo) da
Seplan/PR. desdobrado em um Instituto de Planejamento (IPLAN), cabea do
Sistema Nacional de Planejamento, cujo titular simultaneamente o da Secretaria de
Planejamento (virtual) da Seplan/PR; em um Instituto de Oramento (INOR), e
seu dirigente responde, tambm, pela Secretaria de Oramento Federal (igualmente
6. Antes de 1964 tambm se planejava, claro, mas sem que houvesse estruturas tcnico-administrativas com a
incumbncia institucional para tanto. Ver, por exemplo, os planos SALT, de Metas, Trienal (do ministro extraordinrio de
Planejamento, Celso Furtado, do governo Joo Goulart).

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

| 23

virtual); em um Instituto de Pesquisa sediado no Rio de Janeiro; e o Centro de


Treinamento para o Desenvolvimento Econmico e Social (Cendec), responsvel
pela formao dos planejadores federais e estaduais.
O funcionamento dessa estrutura organizacional se mostrou bastante eficaz, se se
considerar a vigncia do regime autoritrio, o carter normativo de um planejamento
com forte vis econmico e o insuficiente desenvolvimento terico-metodolgico
do planejamento estratgico pblico. Tal sistema comea a se revelar insuficiente
com o aumento da complexidade social, poltica e econmica que se evidencia a
partir dos anos 1980. A transio democrtica (1985-1989), feita sem projeto claro
e sob forte crise econmica, poltica, de valores e de modelos administrativos, deixou
transparecer a necessidade de se avanar para formas superiores e mais complexas de
planejamento governamental (Garcia e Barbosa, 1989).
Fechando os longos parnteses, as mudanas conceituais e organizacionais
introduzidas em 1990 fizeram o planejamento governamental voltar aos anos 1960.
O grupo que ascendia ao poder era formado basicamente por pessoas sem
experincia em administrao pblica e governamental: predominavam empresrios,
acadmicos e amigos do presidente. A reforma administrativa, que inevitavelmente
fazem os dirigentes que chegam sem ter ideia precisa do que mais importa, foi
desorganizadora e paralisante, e destruiu o pouco que restava de capacidade de
governo.7 A equipe que assumiu o MEFP era integrada por economistas acadmicos
convictos do sublime poder do mercado e minimizadores da relevncia do Estado.
Para eles, o planejamento consistia em um instrumento ultrapassado, com a
poltica econmica respondendo pelo que de mais relevante podia fazer o governo.
Nessas circunstncias, o PPA ser entendido como algo no muito diferente de
um Oramento Plurianual de Investimento (OPI). O OPI era uma determinao da
Lei no 4.320/1964, mantida pela Constituio de 1967 (Artigo 63) e regulamentada
pela Lei Complementar no 3, de 7 de dezembro de 1967, que estipulava a
elaborao de estimativas de investimentos para um prazo mnimo de trs anos.
A ideia central do oramento plurianual de investimento no Brasil a de permitir
a integrao plano-oramento, a partir da concepo de que os investimentos
constituem a base para o desenvolvimento econmico e social, e compreendendo
o plano de governo, o prprio OPI e o oramento anual (Teixeira Machado Jr.,
1979, p. 32). O OPI cumpriu, no muito satisfatoriamente, esse papel durante
pouco mais de uma dcada (de 1968 a incio dos anos 80), aps o que a escalada
inflacionria retirou-lhe previsibilidade e capacidade orientadora.
7. Alm da desestruturao de setores inteiros da administrao federal, essa reforma no deixou resultados perenes,
quer em termos de cultura reformista, quer em termos de metodologias, tcnicas ou processos. Sequer um diagnstico
consistente pode ser elaborado a partir de sua interveno, pois em nenhum momento o voluntarismo que a marcou
permitiu que a abordagem do ambiente administrativo se desse de maneira cientfica (Santos, 1997).

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

O primeiro PPA foi desenhado como um OPI ampliado (em tempo e em tipos
de despesa), sem estar suportado por um projeto de governo preciso para o qual
fizesse a mediao com os oramentos anuais. Sua elaborao deu-se sob enorme
improvisao, pois os responsveis por sua redao trabalhavam sem contato regular
com os dirigentes mximos, que, por sua vez, apenas declaravam intenes vagas,
anunciavam programas com nomes pomposos e sem substncia. Muitas palavras
de ordem, sem indicao de como realiz-las na prtica.
Dificilmente poderia ser diferente. O programa de campanha do candidato
vencedor tinha sido dominado pelo marketing. Os contedos ou no existiam ou
eram mascarados. Apelava-se diretamente massa despolitizada com chaves e
imagens de fcil aceitao popular. A campanha eleitoral no havia sido utilizada
para a discusso sincera dos problemas nacionais e de como enfrent-los. Ao chegar
ao governo, no se buscou o concurso dos melhores quadros da tecnoburocracia;
ao contrrio, os servidores pblicos foram culpados por todos os males do pas,
colocados em disponibilidade, execrados. Por tudo isso, qualidade e propriedade
no primeiro PPA no se fizeram mostrar.
O plano apenas cumpriu as exigncias constitucionais. Foi apresentado ao
Congresso Nacional e aprovado quase sem discusso e emendas. Publicado pelo
Poder Executivo, recebeu bonita encadernao e galgou prateleiras para se empoeirar.
No se tornou um orientador da ao governamental. No era atualizado, pois
inexistia um sistema de acompanhamento da realidade que permitisse incorporar
as mudanas havidas e a adequao das intervenes. A dissociao do PPA das
verdadeiras intenes do governo ficou clara em pouco tempo. Ainda no primeiro
semestre de 1992 foi iniciada uma reviso do plano, concluda com a aprovao da
Lei no 8.446, de 21 de junho de 1992. Esta, no entanto, foi de pouca valia, dado que
praticamente mesma poca tinha incio a abertura do processo de impeachment,
terminado com o afastamento do presidente. O novo governo, ao final de julho de
1993, encaminhou ao Congresso Nacional mais um projeto de lei com proposta
de nova reviso do PPA. Tal projeto acabou no sendo votado, o que levou a que
adaptaes tpicas fossem sendo feitas at o trmino da vigncia do primeiro Plano
Plurianual, alm de todo o conjunto de medidas que prepararam o lanamento do
Plano Real: contingenciamentos oramentrios, criao do IPMF (atual CPMF) e
do Fundo Social de Emergncia (atual FEF), entre outros.
A ineficcia do primeiro PPA, seja apenas como um OPI avantajado, seja
como organizador das iniciativas governamentais que buscavam enfrentar alguns
problemas nacionais, ser evidenciada pelo relatrio Retrato do desperdcio no
Brasil, da Comisso Temporria das Obras Inacabadas, do Senado Federal (Brasil,
1995). Motivada pela constatao da existncia de milhares de obras que foram
iniciadas, absorveram grande soma de recursos e no esto cumprindo a sua

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A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

finalidade, a Comisso cadastrou 2.214 obras, onde foram aplicados mais de


R$ 15,0 bilhes (...). O inventrio no completo, por insuficincia de informaes e
falta de controle, e inclui somente obras cujo financiamento consta dos Oramentos
Fiscal e da Seguridade, deixando de fora obras a cargo das empresas estatais, a despeito
das vultosas somas nelas despendidas, como, por exemplo, nas Usinas Nucleares
(op. cit., 1995, 7 e 14).
A tabela 1, apresentada a seguir, foi construda mediante a tabulao dos dados
constantes do Retrato do desperdcio no Brasil (op. cit., 1995). Cerca de 10% das obras
no possuam datas de incio e de paralizao, motivo pelo qual no foram includas.
A periodizao adotada procura destacar o perodo coberto pelo primeiro PPA.
As informaes so referentes a investimentos (obras) que, por exigncia constitucional,
devem necessariamente constar do PPA, constituindo um razovel indicador da
qualidade da programao e da competncia da gesto.
TABELA 1

Obras inacabadas
Perodo

No

(%)

Iniciadas e paralizadas antes de 1990

107

5,4

Iniciadas antes de 1990 e paralisadas at nov./1995

222

11,3

Iniciadas e paralisadas entre 1990 e nov./1995

1.643

83,3

Total

1.972

100,0

Fonte: Brasil (1995).


Elaborao do autor.

possvel constatar que a quase totalidade (94,6%) dos investimentos


foi paralisada durante o perodo do plano. Alm disso, a grande maioria das obras
paralisadas tambm foi iniciada no mesmo intervalo de tempo. Os recursos totais
para a concluso das obras estimado, pela comisso do Senado, como no mnimo
igual ao aplicado at a data do relatrio; cerca de R$ 15 bilhes (em valores de
nov./1995). De fato, trata-se de um retrato do desperdcio, revelador tambm
da pobreza das prticas de planejamento, programao e gesto utilizadas.
3.2 O segundo PPA

O segundo PPA, sob a responsabilidade do governo empossado em 1o de janeiro de


1995, cobriria o quadrinio 1996-1999. A nova administrao era liderada por um
presidente com vasto currculo acadmico em cincias polticas e larga experincia
parlamentar, que havia sido ministro das Relaes Exteriores e da Fazenda.
O ministrio contava com polticos experientes, acadmicos de expresso, tecnoburocratas competentes e alguns poucos empresrios. A Pasta de Planejamento tinha
como titular um economista de renome, ex-secretrio de Planejamento do Estado
de So Paulo e liderana poltica reconhecida em trs mandatos parlamentares.

26 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

A administrao anterior, ps-impeachment, havia recriado a Secretaria do


Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica (Seplan/PR), mas sem
dot-la dos recursos e instrumentos necessrios ao cumprimento das tarefas implcitas
no nome do rgo. A reforma administrativa que inaugura a gesto 1995/1998
transforma a Seplan/PR em Ministrio do Planejamento e Oramento, na mesma
linha hierrquica dos demais, em uma clara afirmao do vis econmico/fiscalista
por destacar o oramento como se no fosse parte integrante do planejamento.
Esse ltimo assim reduzido condio de, prioritariamente, cuidar para que a execuo
oramentria no comprometesse as metas fiscais necessrias consolidao do real.
Algo sem dvida necessrio, mas que no esgota as possibilidades contidas no
planejamento pblico como instrumento imprescindvel ao processo de governar.
Na mensagem ao Congresso, encaminhando o PPA 1996/1999: investir para
crescer, afirma-se que o plano estabelece princpios para o planejamento econmico,
norteia os agentes econmicos, sinaliza as oportunidades de inverses, tornando-se
importante instrumento de planejamento no somente do governo, mas tambm da
iniciativa privada (Brasil. MPO/SPA, 1995, p. 11). Para tanto, anuncia trs estratgias
(construo de um Estado moderno e eficiente; reduo dos desequilbrios espaciais e
sociais; insero competitiva e modernizao produtiva), que mais se aproximam de
desejos, por no qualificarem os contedos das aes que deviam realiz-las, e arrola as
aes e os projetos que possuem expresso oramentria, explicitando os investimentos
requeridos para alcanar os objetivos e as metas pretendidos, tidos como
viveis (op. cit., p. 12).
O PPA 1996/1999, apesar de introduzido por um discurso mais ambicioso,
no consegue ultrapassar a natureza ltima de um OPI. Quando busca faz-lo,
pela abrangncia dos assuntos do texto de apresentao, no destaca aes,
instrumentos de poltica, mecanismos de coordenao e atualizao, sistemas de
direo estratgica, entre outros, que pudessem conformar algo mais. Alcana,
quando muito, o carter de um plano econmico normativo de mdio prazo.
Isso se evidencia no captulo que deveria apresentar os cenrios possveis para a
execuo do plano, indicadores das diferentes dificuldades, dos distintos esforos,
dos custos a se incorrer em cada um deles, dos alcances possveis das diversas
metas em cenrios mais favorveis ou desfavorveis. Mas no isso o que se v.
O captulo intitula-se Cenrio Macroeconmico e, como tal, trabalha com um s
futuro, como se o mesmo pudesse ser escolhido e apenas com variveis econmicas,
como se elas fossem decisivas para promover reformas constitucionais (que demandam
recursos polticos) e construir um Estado moderno e eficiente (exigente em recursos
polticos, de conhecimento e organizativos, por exemplo). O resultado de tal
precariedade pode ser vislumbrado ao se cotejar o futuro desejado pelo PPA
para 1999 com a realidade que acaba por se impor. As diferenas encontradas na
tabela 2, a seguir, indicam, quando nada, a necessidade de se dispor de cenrios
alternativos que permitam ajustes mais rpidos nas aes previstas no plano, como
forma de mant-lo vigente diante das transformaes da realidade que nunca so
completamente previsveis, mas que sempre acontecem.

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A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

TABELA 2

Cenrio nico e estimativas recentes (1999)


Variveis selecionadas

1999 Cenrio PPA1

1999 (em estimativas recentes)2

Crescimento do PIB (%)

5,0

-1,0 a 0,0

Neces. financ. do setor pblico (% PIB)

0,0

15,5

Dvida pblica (% PIB)

15,8

51,0

Deficit conta corrente (US$ bilhes correntes)

18,1

25,0 a 27,0

6.195,0

5.317,0

Renda per capita (R$ de1998)


Elaborao: CGFP/Ipea.
Notas: 1PPA 1996/1999.
2
BC.

O segundo PPA foi confeccionado tendo como referncia bsica para o seu
discurso o programa de campanha do candidato vencedor das eleies de 1994.
Todavia, sua elaborao no consegue corporificar, em projetos e atividades oramentrias, as intenes do novo governo. Isso se deu basicamente por conta de a
organizao dos trabalhos de preparao do plano ter sido relegada aos escales
tcnicos, com baixo ou quase nenhum envolvimento dos dirigentes polticos.
A ttulo de ilustrao, em abril de 1995, o responsvel por uma coordenao-geral,
subordinada a uma diretoria da Secretaria de Planejamento e Avaliao do MPO,
convocou diversos tcnicos do Ipea e da SAE (Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica) para que formulassem a estratgia do plano e
apontassem as principais questes a serem trabalhadas. Solicitou que pensassem
com a cabea do presidente, como se algum conseguisse pensar com outra cabea
que no a sua prpria.
A metodologia de elaborao do Plano Plurianual para o perodo 1996-1999 incorporou
prioridades definidas a partir de uma viso intersetorial do pas. A programao
dos dispndios foi precedida por amplo processo de discusso no mbito do governo
federal (...). Esse trabalho foi desenvolvido nos meses de maio e junho, envolvendo
quatorze Comits Temticos compostos por tcnicos das reas de planejamento dos
ministrios setoriais (MPO/SPA, 1995, p. 49).

Governar significa, principalmente, enfrentar problemas e aproveitar


oportunidades. Um plano organiza sequncias estratgicas de aes para atacar
problemas selecionados (segundo avaliaes de pertinncia e viabilidade, sob mltiplas
perspectivas) e enseja, em simultneo, a preparao para lidar com surpresas e
oportunidades. Os dirigentes polticos declaram problemas e respondem pelas aes.
Os problemas importantes raramente se restringem aos setores nos quais est
organizada a administrao pblica. Comits Temticos, compostos por especialistas
setoriais, algo que pode ser adequado discusso acadmica ou tcnica mas no
anlise de problemas complexos e definio de linhas polticas de ao. Ademais,
as aes concretas envolvem mltiplos recursos (oramentrio-financeiros, polticos,
de conhecimento e informao, organizativos etc.) e no apenas uma programao

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

de dispndios. O reducionismo conceitual e o distanciamento dos altos dirigentes


fez do segundo PPA mais um documento formal, um simples cumprimento de
determinaes constitucionais. De novo, o plano no ser um guia para a ao,
mas to somente um OPI expandido, acompanhado de um texto bem elaborado,
revelador de uma realidade mais complexa, mas sem articulao consistente com
os projetos e aes que, ao final, acabam por no acontecer plenamente, mesmo
se repensados e redimensionados a cada exerccio financeiro (oramentos anuais).
Em grande medida, isso decorre da inexistncia de sistemas de monitoramento e
avaliao que permitam decises seguras e direcionadas para a conduo do governo
no dia a dia. Ou seja, falta a prtica de planejamento, mais alm da elaborao de
planos e oramentos, enquanto instrumento de direo estratgica pblica.
A precariedade do PPA, at mesmo enquanto definidor de prioridades e
balizador da intensidade com que devem ser implementados projetos e atividades
contidos nos oramentos anuais, pode ser visualizada na tabela 3.
TABELA 3

Execuo oramentrio-financeira, por subprogramas (1996-1998)


Exerccio fiscal

Nmero de subprogramas

Grau de execuo1
Entre 50% e 90%

Mais de 90%

No

Menos de 50%
(%)

No

(%)

No

(%)

1996

152

49

32,2

71

46,7

32

21,1

1997

144

38

26,4

84

58,3

22

15,3

142

20

14,1

87

61,3

35

24,6

1998

Fonte: STN/Siafi.
Elaborao do autor.
Nota: 1Relao entre empenho liquidado e despesa autorizada (dotao inicial mais crditos adicionais e remanejamentos).

Os resultados alcanados em termos da execuo anual das aes constantes do


PPA devem ser avaliados tendo-se como pano de fundo um contexto marcado por
forte conteno de despesas, decorrentes da busca do ajuste fiscal, o que conduziu
a dotaes oramentrias globais cadentes em termos reais, exceo do exerccio
de 1997, que conheceu um pequeno incremento com respeito ao ano anterior.
Era de se esperar, portanto, um grande empenho em executarem-se integralmente
os projetos e atividades programados, no pressuposto de que expressassem as prioridades do PPA e, estas, as do governo. Mas no o que se v. Nos trs primeiros
anos do plano, a mdia de execuo global dos oramentos anuais foi de 84,8%
(82,2% em 1996; 81,7% em 1997; e 90,5% em 1998)8 (Brasil. STN/Siafi, 1999).
Em mdia, tambm, apenas 20% dos programas atingem mais de 90% de execuo
financeira, e no foi possvel averiguar se, em termos de execuo fsica, foi alcanado
8. A taxa de execuo global igual a diviso do empenho liquidado pela dotao autorizada.

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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o mesmo desempenho. Provavelmente no, devido aos sistemticos atrasos nas


liberaes dos recursos financeiros. Este um resultado muito modesto, que aponta
a deficincia do enfoque e dos mtodos de planejamento e programao adotados.
Em nada esses enfoques e mtodos se distinguiram dos praticados na elaborao e
execuo do primeiro PPA, apesar de a equipe de governo responsvel pelo segundo
Plano Plurianual ser intelectual, poltica e administrativamente mais capacitada
e experiente, mas talvez desconhecedora dos avanos tericos e instrumentais
acontecidos na rea do planejamento estratgico pblico.
O no comprometimento da equipe dirigente do governo com o PPA
1996/1999 ficar melhor evidenciado em agosto de 1996 (apenas seis meses aps
o plano ser sido aprovado), com o lanamento do Brasil em Ao. O programa
selecionou 42 projetos (de fato, programas, projetos e atividades oramentrias)
considerados prioritrios. Estes passam a ser executados segundo um novo
modelo de gerenciamento, de natureza mais empresarial, que enfatiza a obteno
de resultados, mediante o acompanhamento sistemtico e detalhado. Cada projeto
passa a ter um gerente designado pelos ministros, que cuida da articulao entre
os envolvidos na execuo e da obteno das metas previstas a cada perodo de
tempo. Este informa ao Ministrio do Planejamento e Casa Civil o andamento
dos projetos e as eventuais dificuldades. As liberaes financeiras para os projetos
prioritrios ficariam, teoricamente, asseguradas, segundo os cronogramas de
implementao e os desempenhos alcanados.
Muitos dos projetos includos no Brasil em Ao contam com a participao
do setor privado (principalmente em obras de infraestrutura) e,
para permitir que a interao entre os vrios agentes pblicos e privados seja gil e fluente,
desenhou-se o Sistema de Informaes Gerenciais do Brasil em Ao. Esse sistema
permitir um acompanhamento compartilhado, com atualizao diria, de cada um
dos projetos, em suas dimenses fsicas, financeiras e gerenciais. Esse acompanhamento
oferece vantagens em termos da rapidez e qualidade do fluxo de informaes entre os
agentes envolvidos, melhorando a capacidade sistemtica de antecipao de problemas
e oferta pronta de solues (Brasil. MPO/SPA, 1996).

Segundo a EM no 291/MPO, de 23 de outubro de 1996, o Programa Brasil


em Ao visa, basicamente, melhorar a qualidade da gesto de projetos com a participao do setor pblico. Seus pontos fortes so: a seleo de projetos prioritrios, a
criao da figura do gerente de projeto e a implantao do Sistema de Informaes
Gerenciais. Todavia, tem enfrentado alguns problemas. O principal deles deriva
da aplicao de um modelo de gesto empresarial sistemtica do trabalho de
governo. Se o modelo empregado na gesto de projetos referentes a obras, tende a
ser bem-sucedido, pois estas dispem de projetos tcnicos detalhados, quase sempre
so executadas por empresas privadas que tm por tradio fazer monitoramento
minucioso, com apurao de custos e cronograma bem fundamentado, entre outros.

30 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

O mesmo no ocorre com as atividades contnuas de governo (assistncia sade,


fiscalizao, educao, pesquisas, combate s endemias, vigilncia sanitria etc.).
Nestas, os processos no esto bem estruturados como nas obras, no se dispe de
indicadores precisos e validados pela experincia, o nmero de variveis relevantes
bem maior (muitas destas fora do controle do executor), e os atores sociais envolvidos
podem no ter interesses convergentes. De tudo isso, os nveis de desempenho
tm resultados diferentes no que se refere aos projetos e s atividades do Programa
Brasil em Ao. Contudo, h espao para aperfeioarem-se os mecanismos e se
conceberem mtodos e tcnicas mais apropriados gesto de aes governamentais.
De qualquer forma, a criao do Brasil em Ao pode ser considerada um passo
importante para reduzir-se o carter formal, normativo e pouco dinmico do
planejamento pblico praticado, ao incorporar elementos para a gesto cotidiana
do plano, o que implica a introduo de doses crescentes de pensamento estratgico
e alguma viso situacional.
4 UM TERCEIRO DIFERENTE: O PPA 2000-2003
4.1 Antecedentes

Os dois primeiros PPA foram elaborados sem que estivessem embasados por uma
teoria e uma metodologia prprias de um conceito definidor de plano plurianual
ou de uma modalidade de planejamento de mdio prazo. Era uma decorrncia da
quase nenhuma importncia atribuda pelo Poder Executivo federal ao processo de
planejamento governamental, pois a Constituio de 1988 determinava que uma
lei complementar estabeleceria as normas para a vigncia, os prazos, a elaborao
e a organizao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da
Lei Oramentria Anual(Artigo 165, 9o, 2).
A iniciativa de se propor tal lei teria que ser, necessariamente, do Poder
Executivo, conhecedor que dos detalhes tcnicos e operacionais envolvidos na
elaborao de tais instrumentos, dos meandros da implementao de planos e
oramentos, dos ajustes s dificuldades conjunturais e das surpresas previsveis ou
no, que sempre ocorrem. No entanto, no foi o que se viu durante quase dez anos.
Os projetos de lei sobre a matria PLC no 222/1990, PLC no 166/1993, PLC
no 273/1995, PLC no 135/1996 e Substitutivo ao Projeto de Lei Complementar
no 135/1996 foram de autoria de parlamentares, sempre com o estmulo e grande
influncia da Associao Brasileira de Oramento Pblico (ABOP), que conta,
entre seus principais lderes, com experientes planejadores governamentais.
A inrcia do Poder Executivo foi quebrada somente em 14 de outubro
de 1997, com a emisso da Portaria Interministerial no 270, que constituiu grupo de
trabalho integrado por representantes dos Ministrios do Planejamento e Oramento

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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(SPA, SOF, Sest, Ipea, IBGE) e da Fazenda (STN, SFC, SRF, BC), do Tribunal de
Contas da Unio, do Confaz, do Ibam, da ABOP e da Associao dos Profissionais
em Finanas Pblicas. A misso do grupo de trabalho era a de, em sessenta dias,
elaborar o projeto de lei complementar de que trata o Artigo 165, 9o da Constituio
Federal, da perspectiva do Poder Executivo, mas considerando as formulaes e aportes
dos projetos de lei e substitutivos originados no Parlamento.
A demora do governo em se posicionar sobre o assunto tem mltiplas causas.
O entendimento do planejamento pblico apenas como planejamento econmico
uma delas, e esta atua mais fortemente quando a economia est dominada
por preos em disparada. Com a inflao em nveis muitos altos torna at
surrealista pensar a mdio e longo prazos. Todos percebem que a nuvem de poeira
quente da inflao no permite enxergar a realidade e muito menos enfrent-la.9
O curioso que, mesmo sem enxergar a realidade, o governo obrigado a agir.
Se seu nico olho o econmico, e est nublado, seu agir ser errtico, sem direo,
ainda quando faa uso de outros recursos que no os econmicos ou quando atue
em outros mbitos da realidade.
Essa mesma viso tende a fazer o enfrentamento da crise fiscal, que acompanha h longo tempo o pas, aumentando a receita pelo manejo detalhado dos
tributos e contribuies, mas tratar a despesa pela via do contingenciamento
global, do corte linear e da conteno das liberaes financeiras na boca do caixa.
No se concebe a execuo do plano e dos oramentos como instrumentos de
gesto estratgica; no so feitas anlises e avaliaes das polticas; no se trabalha
com prioridades; e no se buscam a integrao e a convergncia das aes. Por isso,
no se enxergou a necessidade de organizar o planejamento governamental, como
determinava a Constituio.
Entretanto, a persistncia das deficincias, as reiteradas comprovaes da limitao dos enfoques reducionistas, o acmulo de erros, o crescimento de insegurana
na tomada de decises, o desconhecimento sobre os processos governamentais
concretos acabam por levar a que mudanas fossem tentadas. A isso se props o
Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), ainda que sob os parmetros bastante
restritivos impostos pela Constituio de 1988.
O GTI, que concluiu seus trabalhos em 17 de dezembro de 1997, buscou
integrar o planejamento com a programao oramentria, mediante o aperfeioamento das definies e conceituaes das principais categorias programticas
dos trs instrumentos: o PPA, a LDO e o OGU. As principais inovaes foram:10
9. Artigo do ministro do Planejamento e Oramento para o nmero zero do informativo Visor Ipea, de maio de 1996.
10. Ver Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) incumbido de elaborar o projeto de lei de que trata o Artigo 165
da Constituio Federal, revista ABOP no 40, edio especial, Braslia, agosto de 1998.

32 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

o programa passou a ser a unidade bsica de organizao do PPA e o


mdulo de integrao do plano com o oramento;
foram excludas as categorias subprograma, subprojeto e subatividade;
a consolidao da classificao funcional-programtica pelas trs esferas do
governo passou a ocorrer exclusivamente por nvel de funo e subfuno,
consideradas como categoria para a anlise de polticas;

a classificao funcional-programtica, a partir de programas, passou a ser


definida em cada esfera de governo quando da elaborao do respectivo
plano plurianual, considerada como categoria de natureza gerencial, isto
, instrumento de acompanhamento e avaliao da ao de governo;

os programas passam a ser referidos, sempre, soluo de problemas precisamente identificados, com seus produtos finais necessrios estabelecidos,
com quantificao de metas e custos; teriam a execuo acompanhada e
os resultados avaliados mediante indicadores especificamente construdos;
os programas passaram a ser integrados por aes; os programas
oramentrios foram desdobrados em projetos e atividades e a cada
um deles corresponderia um produto, com sua respectiva meta; e

a criao de operaes especiais, que no contribuiriam para a manuteno,


expanso ou aperfeioamento das aes de governo e das quais no
resultaria um produto (transferncias, servio da dvida etc).

Pelas propostas do GTI o planejamento visto como um processo permanente


que obedecer a princpios tcnicos e ter em vista o desenvolvimento econmico
e social e a contnua melhoria das condies de vida da populao. O processo
de planejamento compreender a elaborao de diagnstico da situao existente,
identificando e selecionando problemas para o enfrentamento prioritrio. Sero
formuladas estratgias e diretrizes e definidos objetivos a alcanar para cada um
dos problemas selecionados, que sero atacados por conjuntos de aes organizadas
em programas. Todos os programas indicaro os resultados pretendidos, e as aes
que os integram tero metas e custos quantificados. Todos os programas tero
sua execuo monitorada e com resultados avaliados; a avaliao de desempenho
passar a ser critrio para a alocao de recursos oramentrios em anos seguintes.
A mediao entre o PPA e o OGU passaria a ser feita pela LDO, que estabeleceria prioridades, metas e custos para o exerccio subsequente, entre os programas
constantes do PPA. uma simplificao apropriada com respeito prtica vigente
de detalhar a programao em termos alocativos.
Como instrumento de planejamento de curto prazo, a LDO estipularia os limites oramentrios dos Poderes Legislativo, Judicirio e do Ministrio Pblico, dispondo sobre as
alteraes na legislao tributria e de contribuies e seus reflexos na Lei Oramentria

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

| 33

anual; autorizaria, especificamente, a concesso de cargos ou alterao de estrutura de


carreiras e admisso de pessoal, a qualquer ttulo, ressalvadas as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista e estabeleceria a poltica de fomento das agncias financeiras
oficiais (GTI, 1997, p. 150).

No que se refere elaborao e execuo dos oramentos, o GTI tambm


buscou a simplificao, eliminando categorias de programao (subprograma,
subprojeto e subatividade), quadros e demonstrativos, a fim de estabelecer relaes
diretas com o plano, exigir preciso no desenho das aes e recuperar a natureza
do oramento como instrumento de gesto (metas, custos, prazos). Dessa forma,
dado um importante passo no sentido da adoo da tcnica de oramento por
programas, recomendada h dcadas pela ONU.
Os programas sero originrios do plano de cada esfera de governo e traduziro
produtos finais a serem alcanados para a soluo dos problemas identificados
nesses planos. Os projetos e atividades detalharo esses produtos finais em produtos
intermedirios, nas leis oramentrias. Com essas modificaes o oramento por
programa assume a sua condio de um verdadeiro oramento por produto (bens
e servios), com suas metas e recursos e no apenas uma mera verso financeira de
um hipottico plano. Assim, o mesmo mdulo que organiza o plano (o programa),
servir de base para o detalhamento do oramento em projetos e atividades, o que
confere maiores possibilidades para uma integrao de fato entre plano e oramento
(GTI, 1997, p. 151).

O produto elaborado pelo GTI (apresentado aqui resumidamente e sem


mencionar as partes referentes ao controle interno e externo, contabilidade e
administrao financeira e patrimonial) introduz conceitos e orientaes metodolgicas consistentes com as formulaes mais avanadas na rea do planejamento
estratgico pblico e do oramento por programa (Matus et al., 1980; Matus, 1993;
Dror, 1996). Pensar por problemas e enfrent-los mediante aes organizadas por
programas com objetivos definidos, com a articulao do plano ao oramento,
permite chegar muito mais perto da complexidade do mundo real do que na forma
tradicional de fazer planejamento e oramento (rea temtica, setores da administrao e subprogramas referenciados apenas por metas a alcanar). Conceber aes
(projetos, atividades e aes normativas) definindo com rigor seus produtos (um por
ao), suas metas, seus custos e prazos criar possibilidades para a prtica de uma
administrao mais gerencial no setor pblico. Isso algo sabidamente necessrio
mas que s se faz com os instrumentos apropriados e no com intenes difusas e
discursos vagos, instrumentos esses desenhados com propriedade pelo GTI.
4.2 A formalizao da mudana

Em 28 de outubro de 1998, o presidente da Repblica assina o Decreto no 2.829, que


estabelece normas para a elaborao e gesto do Plano Plurianual e dos Oramentos
da Unio. Poucos dias depois, o Ministrio do Planejamento e Oramento emite a
Portaria no 117 de 12 de novembro de1998 (substituda pela Portaria do Ministrio

34 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

de Oramento e Gesto no 42 de 14 de abril de 1999, que mantm o contedo bsico


e ajusta alguns pontos) alterando a classificao funcional utilizada nos oramentos
pblicos, e criando as subfunes e estabelecendo conceitos necessrios para operacionalizar as normas do Decreto no 2.829. Os dois instrumentos conformam os marcos
da reforma do sistema de planejamento e oramento pblicos.
O contedo de ambos os instrumentos normativos consagra as recomendaes
e sugestes do GTI, e antecipa o que dever ser o projeto de lei complementar a
ser proposto pelo Poder Executivo federal para a regulamentao dos artigos da
Constituio relativos ao planejamento pblico. O decreto e a portaria estabelecem que, para a elaborao e execuo do PPA e dos oramentos, toda a ao
finalstica do governo ser estruturada em programas orientados para a consecuo
dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano. Ao finalstica
considerada aquela que proporciona bem ou servio para atendimento direto
demanda da sociedade.
Cada programa dever conter: objetivo, rgo responsvel, valor global, prazo
de concluso, fonte de financiamento, indicador que quantifique a situao que
o programa tenha por fim modificar, metas correspondentes aos bens e servios
necessrios para atingir o objetivo (regionalizadas por estado) e aes no
integrantes do oramento necessrias consecuo do objetivo. Os programas
constitudos predominantemente de aes continuadas (atividades) devem ter metas
de qualidade e de produtividade com prazos definidos. Os programas passam a ser
estabelecidos em atos prprios da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios (com os conceitos definidos em mbito federal), e integram os PPAs
de cada nvel de governo.
As novas orientaes conferem especial nfase gesto e avaliao e ordenam
que cada programa seja dotado de um modelo de gerenciamento, com definio da
unidade responsvel, com controle de prazos e custos, com sistemas de informaes
gerenciais e com a designao de um gerente de programa pelo ministro pertinente.
A avaliao compreender tanto o desempenho fsico-financeiro quanto a obteno
de resultados e o grau de satisfao da sociedade em relao aos produtos ofertados
pelo poder pblico. A avaliao anual da consecuo dos objetivos estratgicos do
governo e dos resultados dos programas subsidiar a elaborao da Lei de Diretrizes
Oramentrias de cada exerccio e as alteraes da programao oramentria
e do fluxo financeiro de cada programa ficar condicionada informao prvia
pelos respectivos gerentes, por meio de sistema informatizado, do grau de alcance
das metas fixadas(avaliao de eficincia e eficcia).
Os programas sero formulados de modo a promover, sempre que possvel,
a descentralizao, a integrao com estados e municpios, e a formao de parcerias
com o setor privado. Para orientar a formulao e seleo dos programas que
integraro o PPA e estimular a busca de parcerias e fontes alternativas de recursos,
sero previamente estabelecidos os objetivos estratgicos e as previses de recursos.

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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Determinou-se, tambm, que a elaborao do PPA 2000/2003 e do


Oramento 2000 ser precedida da realizao de um inventrio de todas as aes
do governo em andamento e do recadastramento de todos os projetos e atividades
oramentrias como forma de constituir uma base para a reorganizao das aes em
novos programas.
A Portaria MPO no 117, de 12 de novembro de 1998 (ou MOG no 42, de
14 de abril de 1999) define as novas categorias oramentrias, que devero permitir
conexes mais articuladas com o PPA. Assim, so conceituados a funo (em nmero
de 28, tomadas como definidoras das polticas governamentais e entendidas como
o maior nvel de agregao das diversas reas de despesas pblicas); a subfuno
(em um total de 109, representa uma partio da funo, e visa agregar determinado
subconjunto de despesas do setor pblico); o programa11 (instrumento de organizao da
ao governamental, que visa concretizao dos objetivos pretendidos e mensurado por
indicadores estabelecidos no PPA); o projeto; a atividade; e as operaes especiais (despesas
que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resultam
um produto e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios).12
Por essa via, so eliminadas as categorias de subprograma, subprojeto e
subatividade. A classificao oramentria passa a ser exclusivamente funcional
(e subfuncional), com utilizao obrigatria em todas as Unidades da Federao, mas
preservada, no entanto, a lgica da organizao matricial, pois as subfunes
podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas.13
A classificao programtica d lugar a uma estrutura programtica, diferenciada
por nvel de governo e adequada soluo de seus respectivos problemas, definida
no Plano Plurianual.
No que se refere articulao plano-oramento, evidencia-se a acertada opo
por superar-se a dicotomia estrutural entre os mdulos do plano e os do oramento,
mediante a utilizao de um nico mdulo integrador do plano com o oramento,
ou seja, o programa. Em termos de estruturao, o plano termina no programa e o
oramento comea no programa, conferindo uma integrao desde a origem, sem a
necessidade de buscar-se compatilizao entre mdulos diversificados. O programa como
nico mdulo integrador e os projetos e atividades como instrumentos de realizao dos
programas que devem resultar em produtos, com metas correspondentes aos recursos
alocados, requisitos para a gesto de um oramento por programa (ou por resultados).
Com as mudanas busca-se imprimir ao processo de planejamento e oramento
uma perspectiva mais gerencial. A introduo de elementos que proporcionam
11. O Projeto de Lei do PPA 2000/2003 organiza as aes governamentais em cerca de 365 programas.
12. Ver Portaria MOG no 42 de 14 de abril de 1999.
13. Segundo o MOG/SOF Manual Tcnico de Oramento 2000, SOF, Braslia, 1999, p. 13.

36 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

o exerccio da gesto cotidiana dos programas e de suas aes, a atribuio de


responsabilidades, a prtica da avaliao e a cobrana de resultados revelam um
avano conceitual e metodolgico. Ainda segundo o Manual Tcnico de Oramento
da SOF (p. 12), formalmente passaria-se a um processo de planejamento sob o
seguinte encaminhamento:
estabelecimento de objetivos estratgicos;
identificao de problemas a enfrentar ou de oportunidades a aproveitar
para alcanar os objetivos estratgicos;
concepo de programas a serem implementados com vistas ao atingimento
dos objetivos, que implicaro a soluo dos problemas;
especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos
produtos, que daro origem, quando couber, aos projetos e atividades;
atribuio de indicadores aos objetivos (e programas) e de metas aos
produtos (projetos, atividades e outras aes);
designao de gerentes por programas;
avaliao da execuo e dos resultados; e
cobrana e prestao de contas por desempenho.
A lgica que est por trs do esquema no a da sequncia de etapas
estanques, mas sim a dos movimentos interativos entre anlise da situao
ao correo/reviso ou confirmao ao anlise/avaliao. Ou seja,
a sugerida pela teoria e prtica do planejamento estratgico pblico. E este, por
sua vez, muito exigente em conhecimento, informao, organizao adequada
conduo de processos complexos, quadros tcnico-polticos capacitados, algo
de que talvez ainda no se disponha em condies apropriadas, mas que pode ser
construdo. De qualquer forma, constituem inovaes alvissareiras.
4.3 Da teoria ao comeo da prtica

Estabelecido o marco normativo, o passo seguinte seria detalh-lo para ser apropriado
pelos que deveriam aplic-lo. Isso foi feito em portarias da Secretaria de Oramento
Federal (SOF) e manuais da Secretaria de Planejamento e Avaliao (SPA), ambos
do Ministrio do Planejamento e Oramento.
Inicialmente, decidiu-se pela realizao do Recadastramento de Projetos e
Atividades constantes do Projeto de Lei Oramentria para 1999 (Portaria SOF
no 51, de 16 de novembro de 1998) e dos Inventrios de Aes de Governo. Esse
recadastramento abrangia as aes em andamento, mas sob a tica do conceito de
programa, com vistas a reduzir eventuais dificuldades de redesenhar-se toda a ao

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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do governo por programas, criando um banco de dados com uma viso estruturada
do PPA 1996-1999, que servir de referncia para a elaborao dos programas do
novo plano.14
Essas medidas revelam-se um ponto de partida de utilidade duvidosa. Ingressar
em um mundo novo olhando para trs e guiado por mapas referentes a um mundo
velho pode no ser um bom comeo. As aes em andamento no tinham sido
desenhadas sob o conceito de programa e nem para atacar problemas bem definidos.
Resultaram de uma viso convencional (setorial, incremental, sem base em anlises
acuradas da realidade e sem preocupao com a gesto) que pouco podia oferecer
para a implantao de inovaes metodolgicas e organizacionais como as pretendidas.
Pelo contrrio, essas aes poderiam contaminar a nova proposta com a fora da
tradio. Isso poderia no acontecer se o inventrio fosse precedido de intensa
capacitao dos tcnicos responsveis, permitindo-lhes incorporar, efetivamente,
os conceitos, a lgica, as tcnicas e a forma do novo modelo, o que no foi feito.
Em relao ao Cadastramento de Projetos e Atividades, o ideal era que no
fosse realizado, para se pensar com liberdade e de forma arrojada e sem amarras
com o passado as aes com expresso oramentria necessrias a integrar cada um
dos programas concebidos para enfrentar os problemas selecionados. Mais interessante teria sido caminhar na direo de um oramento base zero, tanto em termos
do contedo dos projetos/atividades, como de dotaes, calibrando o alcance dos
objetivos (quantidade de produtos) pela disponibilidade financeira global. Ajustes
posteriores (para cima ou para baixo) no exerccio fiscal ou no perodo do plano
se dariam em funo da receita que fosse realizada. Acredita-se ser melhor andar
para frente olhando para frente e no para trs. Afinal, o caminho se faz ao andar,
ainda que com tropeos e riscos, mas abre maiores possibilidades para o exerccio
criativo de construo do novo.
4.4 Definies operacionais e procedimentos
4.4.1 Problema

Os manuais produzidos para orientar a elaborao do PPA e do Oramento contm


grave lacuna. Supem que o plano e os oramentos sero organizados por programas
e que estes devero, segundo o MTO, dar soluo a um problema; mediante um
conjunto articulado de aes que assegurem a consecuo do objetivo. Mas no
definem o que problema. Justificativa: na nova forma de se tratar o planejamento
considera-se que o seu elemento, talvez de maior relevncia, passa a ser um conceito
de fcil entendimento, qual seja, o problema. Quem no tem ideia do que seja um
problema? (grifo dos autores).
14. Ver Manual Tcnico de Oramento (MTO) - SOF/MOG, Braslia, 1999 (MTO-2000), PPA-2000: Procedimento para Elaborao
de Programas (PEP) - SPA/MOG, Braslia, 1999 e PPA-2000: Manual de Elaborao e Gesto (MEG) - SPA/MOG, Braslia, 1999.

38 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Ora, se um conceito, deveria ser apresentado. Se uma ideia, cada um pode


ter a sua, e no se cria uma base comum de entendimento, com prejuzo para a
consistncia do plano. Se o elemento de maior relevncia na nova concepo de
planejamento, deveria ser objeto de detalhada discusso, precisa definio, ampla
exemplificao, para no deixar dvidas quando de sua aplicao.
Problema uma noo que povoa o nosso cotidiano. Intuitivamente todos
sabem o que problema. Mas o que problema para um pode no ser para outro
qualquer e pode ainda ser uma soluo desejada para um terceiro. Problema no
bvio e sempre relativo. Um grande nmero de estudiosos, em diversas reas
do conhecimento, dedicam-se a refletir e formular sobre o conceito de problema.15
Mitroff (1984) prope dois tipos bsicos de problemas estruturados e quase
estruturados e considera vital estabelecer a diferena entre eles,
porque muitas pessoas pensam que o caminho pelo qual solucionamos os quebra-cabeas (problemas estruturados) deveria ser o padro para medir o xito na resoluo
dos problemas sociais (quase estruturados). Diferente dos quebra-cabeas, os problemas
sociais no tm uma soluo correta e nica, que reconhecida e aceita como tal por
todas as partes afetadas pelo problema (...) As pessoas tm valores (e interesses) to
diferentes e partem de ideias to diferentes sobre a sociedade desejada que o que um
problema e uma boa soluo para uma pessoa, em geral irrelevante, estpido, tolice
e mesmo perverso para outra (op. cit., p. 84).

Por exemplo, muitos reconhecem a existncia de uma questo agrria no Brasil


(propriedade de terra extremamente concentrada em mos de poucos e uma grande
massa de trabalhadores sem terra ou com pouca terra, que demanda melhores
condies de vida e de trabalho, vale dizer, de acesso terra e aos demais meios de
produo). O governo, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST),
a Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) e a Unio
Democrtica Ruralista (UDR) declaram a existncia do problema, explicam-no a
partir de suas respectivas posies e interesses, e propem linhas de ao sobre ele,
coerentes com seus valores e perspectivas sociopolticas e econmicas. As solues
vislumbradas e os objetivos buscados pelos distintos atores no so as mesmas.
Os de um podem ser e efetivamente o so antagnicos aos de outros.
Se assim , pode-se aqui definir problema como uma desconformidade com
que um ator social determinado entende como o que deve ser, reconhecida como
supervel ou evitvel, e declara-se disposto a enfrent-la.
Carlos Matus (1993, p. 186-7), em magistral sntese sobre as contribuies
de diversos autores sobre o tema, prope a seguinte caracterizao dos dois tipos
bsicos de problema (quadro 1 adiante).
15. Ver, entre muitos outros, Gadamer (1988); Mitroff (1984); Linstone (1981, v. 20, no 4; 1984); Ackoff (1978; 1987);
Moles (1995); Demo (1997); Matus (1993).

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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Se so aceitas a definio de problema e a distino entre os dois tipos bsicos,


fica evidente que, de fato, a categoria problema de grande relevncia para a nova
proposta de planejamento, como afirma o MTO-2000. Fica evidente, tambm,
que se trata de algo bastante complexo, principalmente se se leva em conta que
a grande maioria dos problemas selecionados pelos planos governamentais do
tipo quase estruturado.
Problemas sociais, por definio, so socialmente produzidos, e tm, portanto,
mltiplas solues, a depender dos atores sociais envolvidos. Exigem grande
esforo de delimitao, sua explicao situacional e relativa a quem o faz, e sua
soluo raramente se d por consenso. H, ento, distintas perspectivas, sem que
haja um ponto neutro objetivo (Frondizi, 1992, p. 549). Tudo isso aponta para
a necessidade de discutir, difundir e consolidar o conceito de problema e um
mtodo de anlise adequado entre todos os envolvidos na elaborao do PPA.
A uniformidade conceitual e metodolgica para a seleo, delimitao e explicao
dos problemas um requisito para a congruncia do plano e base para o adequado
desenho dos programas e aes com os quais seriam enfrentados. Infelizmente,
isso no aconteceu e dever cobrar seu preo em termos de qualidade do plano e,
posteriormente, de sua eficcia.
QUADRO 1
Problema estruturado

Problema quase estruturado

1. As regras do sistema que o produz so precisas, claras, invariveis


e predeterminadas. Elas existem antes da soluo do problema e
permanecem iguais aps a soluo.
2. O homem est fora do problema e se relaciona com ele somente para
tentar resolv-lo conforme regras predeterminadas; e se o problema
solucionado, ningum ter dvidas quanto eficcia da soluo.
3. As fronteiras do problema e do sistema que o gera esto
perfeitamente definidas. No h dvida sobre onde comea e
onde acaba cada coisa.
4. As regras do sistema tornam explcitos ou contm implicitamente
os conceitos (possibilidades e restries) pertinentes resoluo
do problema.
5. O problema est isolado de outros problemas e, se h uma sequncia
com outros, a soluo de cada um no afeta a soluo dos seguintes.
6. O espao e o tempo pertinentes ao problema so definidos nas
regras como fixos, ou tornam-se fixos para quem se relaciona com ele.
7. As variveis que constituem o problema so dadas, enumerveis,
conhecidas e finitas.
8. Qualidade e quantidade no se combinam; o problema se move
em um ou outro mbito.
9. As possibilidades de soluo do problema esto contidas nas suas
premissas e so finitas em nmero. As solues so conhecidas ou
conhecveis, mesmo no sendo evidentes.
10. O problema coloca um desafio cientfico ou tcnico, podendo
supostamente ser tratado com objetividade.

1. O problema est determinado por regras, mas elas no so


precisas, nem invariveis, e nem iguais para todos. Os atores
sociais criam as regras, e, s vezes, as mudam para poder solucionar
os problemas.
2. O homem (ou ator social) est dentro do problema e a que o
conhece e o explica, mesmo que no tente solucion-lo. A eficcia
de uma soluo discutvel e relativa aos problemas que seguem.
3. As fronteiras do problema e do sistema que o gera so difusas.
4. Os atores sociais (ou os homens) criam possibilidades de soluo;
elas no existem previamente. Os conceitos para compreender as
possibilidades de soluo e suas restries no so dados necessria
e previamente.
5. O problema est sincrnica e diacronicamente entrelaado a outros;
a soluo de um problema facilita ou dificulta a soluo de outros.
6. O espao e o tempo so relativos a quem se relaciona com
o problema a partir de diferentes posies.
7. O sistema criativo e suas variveis no so dadas, no so
todas enumerveis, nem conhecidas e nem finitas.
8. Qualidade e quantidade combinam-se inseparavelmente.
9. As possibilidades de soluo do problema so criadas pelo
homem e so potencialmente infinitas em nmero.
10. O problema coloca um desafio mltiplo que abrange sempre
o mbito sociopoltico, mesmo se tiver uma dimenso tcnica.
A objetividade no possvel, mas deve-se procurar o rigor.

40 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

4.4.2 Programa

A elaborao dos programas teria os seguintes insumos e parmetros: i) o inventrio


de programas; ii) a orientao estratgica do presidente da Repblica, definindo os
macro-objetivos e as diretrizes (com indicaes de alguns problemas); iii) as orientaes
estratgicas do ministrio, para tornar precisos os problemas a serem atacados em cada
rea; e iv) a previso de recursos da Unio por ministrio.
Esse ltimo ponto introduz um elemento destoante. A previso foi feita tendo
em considerao a execuo oramentria e financeira de cada ministrio em trs
exerccios anteriores. Novamente, olhou-se para trs e no para frente, pois as dotaes
poderiam ser proporcionais relevncia dos programas ministeriais para atingir os
macro-objetivos do plano, balizando o alcance dos objetivos e metas pelas disponibilidades financeiras. Evidentemente, isso exigiria a definio, a delimitao e a explicao
situacional de macroproblemas, tomando-se suas causas principais como problemas
a serem enfrentados pelos programas, o que no foi feito. O vis fiscalista e a lanterna
na popa se manifestam claramente na seguinte orientao: a seleo dos programas
deve observar os recursos disponveis, orientados pela previso de recursos da Unio,
acrescidos das parcerias pblicas e privadas (Brasil. SPA/MOG/PEP, 2000, p. 5).
Foram definidos quatro tipos de programas:
programa finalstico (bens e servios a serem oferecidos diretamente
sociedade);
programa de servio ao Estado (bens e servios ofertados diretamente ao
Estado por instituies criadas para esse fim);
programa de gesto de polticas pblicas (formulao, coordenao,
superviso, avaliao e divulgao de polticas pblicas); h previso de
apenas um deste programa por ministrio; e
programa de apoio administrativo (aes de natureza tipicamente
administrativa que, embora colaborem para a consecuo dos programas
finalsticos e outros, no tm suas despesas passveis, no momento, de
apropriao queles programas); haver um nico programa deste tipo
por unidade oramentria.
Atributos do programa (Brasil. SPA/MOG/PEP, 2000, p. 6-15)
Denominao: comunica, de forma sinttica, os objetivos do programa.
Objetivo: expressa o resultado desejado sobre o pblico-alvo.
Pblico-alvo: os especficos segmentos da sociedade aos quais se destina o programa.
Justificativa: descrio sucinta do problema a solucionar e a contribuio para
o alcance de macro-objetivos e objetivos setoriais.

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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Unidade responsvel: a unidade administrativa responsvel pelo gerenciamento


do programa.
Horizonte temporal: o programa pode ser contnuo ou temporrio. No ltimo
caso, indicam-se ms e ano de incio e trmino previstos.
Valor do programa: estimativa das despesas com a execuo do programa:
a) no perodo do PPA.
b) valor total do programa: valor estimado at a sua concluso.
Multissetorial: programa com aes desenvolvidas por mais de um ministrio.
Indicador: associado aos objetivos do programa, deve permitir a mensurao
de resultados. apresentado como uma relao ou taxa entre variveis associadas
ao fenmeno sobre o qual se vai atuar. O indicador ser definido mediante:
Descrio denominao do indicador selecionado.
Unidade de medida o padro escolhido para a mensurao.
ndice aferio do indicador em um dado momento.
Apurao data da apurao mais recente.
ndice desejado ao final do PPA resultado a atingir em 2003.

ndice desejado ao final do programa quando se tratar de programa temporrio.

Fonte a instituio responsvel pela apurao e divulgao peridica dos ndices.

Base geogrfica da apurao o menor nvel de agregao geogrfica para


a apurao do ndice (municipal, estadual, regional, nacional).
Periodicidade mensal, trimestral, semestral ou anual.

Frmula de clculo frmula matemtica e outros esclarecimentos necessrios.

Quantidade de indicadores: cada programa deve ter, em princpio, um indicador,


admitindo-se mais sempre que necessrio para avaliar sua efetividade.
Ao: conjunto de operaes cujo produto contribui para os objetivos do programa.
Ttulo da ao: deve traduzir de maneira clara e concisa a ao cujo produto
contribui para a consecuo do objetivo do programa (por exemplo: distribuio
de cestas bsicas a populaes carentes).
Tipos de ao: projeto conjunto de operaes limitadas no tempo que
concorrem para a expanso ou aperfeioamento da ao governamental, das quais

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

resulta um produto. So classificadas como projeto somente as aes financiadas


com recursos do OGU; atividade conjunto de operaes que se realizam de
modo contnuo e que concorrem para a manuteno da ao governamental.
A classificao como atividade s se aplica quelas financiadas com recursos do
OGU; outras aes so as que contribuem para a consecuo dos objetivos
do programa mas no demandam recursos do OGU.
Unidade responsvel: a entidade (unidade administrativa, empresa estatal
ou parceiro) responsvel pela execuo de ao.
Forma de implementao da ao: i) direta executada diretamente pelo
responsvel, sem transferncia de recursos; ii) descentralizada executada por
parceiros com recursos repassados pela Unio; e iii) linha de crdito realizada
por meio do emprstimo de recursos aos beneficirios da ao.
Produto: o bem ou servio que resulta da ao, destinado ao pblico-alvo.
Cada ao deve ter um s produto.
Unidade de medida: padro selecionado para mensurar a produo do bem
ou servio (pessoa, km, unidade etc.).
Meta fsica: a quantidade de produto que se deseja obter em determinado
horizonte de tempo. O critrio para a distribuio de metas por Unidade da Federao
o da localizao dos beneficirios. A meta nacional quando atinge todo o pas.
Dados financeiros: so as estimativas de custos da ao desdobradas por
fonte de recursos e distribudas pelos anos de vigncia do PPA. So as seguintes
fontes: OGU (fiscal/seguridade, Tesouro, financiamento externo contratado,
financiamento externo a contratar, investimento das estatais), Plano de Dispndios
das Estatais, Extra-OGU (renncia fiscal, FGTS, FAT, fundos constitucionais),
agncias oficiais de crdito (BNDES, CEF, BB, BNB, Basa, FINEP), parcerias.
Os recursos oriundos do OGU devem ser abertos em despesas de capital e
despesas correntes.
Os programas de apoio administrativos tero tratamento diferente e padronizado.
Diferente porque englobar todas as despesas de natureza administrativa dos
ministrios (por unidade oramentria), e no se referem aos programas finalsticos
e aos outros. Tero a mesma denominao e os mesmos objetivos. Seus atributos
so a seguir descritos:
Unidade oramentria a responsvel pelo programa.
Valor total do programa a soma dos dispndios previstos para cada um dos
ttulos no perodo do PPA.

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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Ttulos das despesas subconjuntos de despesas agrupadas segundo a natureza


dos bens ou servios adquiridos e a finalidade a que se destinam, como se segue:
Manuteno e Conservao de Bens Imveis;
Manuteno de Servios de Transportes;
Manuteno de Servios Administrativos Gerais;
Administrao de Recursos Humanos; e
Aes de Informtica.
Metas de desempenho padronizadas e anualizadas.
Ao incio da implementao dos programas dever ser apresentado um
cronograma fsico-financeiro que discrimina suas etapas, os desembolsos previstos
e os respectivos prazos. Devero estar implantados, tambm, sistemas de informaes gerenciais informatizados, para apoio ao gerenciamento. Ao final do ms
de setembro (1999) os ministros tero designado os responsveis para atuar como
gerentes dos programas em suas respectivas pastas. Alm disso, os ministrios iro
preparar dois documentos complementares e analticos:
Dados situacionais descrio da situao atual do programa em todos os
seus aspectos, de modo a relacionar os principais fatos ocorridos com as previses
efetuadas, bem como as providncias adotadas; e
Restries avaliao de possveis restries de natureza tcnica, legal, institucional,
financeira, oramentria ou poltica ao desenvolvimento do programa, para ressaltar
aquelas cuja soluo esteja fora do alcance do gerente.
4.4.3 Observaes sobre a tipologia e os atributos

amplamente reconhecido o desbalanceamento existente entre as atividades-fim e


as atividades-meio na administrao pblica brasileira. Com elevada frequncia,
as ltimas sobrepassam as primeiras, o que compromete o alcance da mxima
eficincia no uso dos recursos aplicados na execuo de diversas aes. Se assim
, tratar as despesas administrativas de forma agregada em programa de apoio
administrativo nico, por unidade oramentria, no contribui para o esforo de
ampliar a visibilidade do gasto pblico e melhorar sua gesto. O carter gerencial
do plano e do oramento pode ficar comprometido.
Apropriar as despesas administrativas s atividades-fim algo bastante trabalhoso
e muito exigente em conhecimento e informaes sobre o processo operacional
de cada uma delas. Mas no impossvel. Sem que isso seja feito, torna-se
inalcanvel a definio precisa dos custos reais das aes finalsticas. E, em muitos
e importantes casos, os custos administrativos (pessoal, manuteno, material de

44 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

consumo, servios de terceiros) compem a maior parte das despesas incorridas


para realiz-las. No apur-los e no imput-los s aes finalsticas deixar de
considerar a parcela majoritria dos gastos necessrios realizao de muitas aes,
que, em conjunto (sade, educao, assistncia social, fiscalizao etc.), absorvem
percentual majoritrio das receitas pblicas.
Como fazer? Estabelece-se uma metodologia de programao das aes que
exija sua segmentao em todos os itens de custo relevantes; instituem-se critrios
precisos para a apropriao; respeitam-se as proporcionalidades empiricamente
verificadas; e mantm-se tabelas de preos atualizadas e regionalizadas, referidas a
padres de qualidade dos insumos, bens finais e servios a serem adquiridos, entre
outros requisitos. Quanto ao pessoal diretamente envolvido na execuo ou superviso
da ao, o gasto pode ser calculado em termos de homem/ms, mediante a aplicao da
seguinte frmula (Garcia, 1997, p. 17).

em que:
P = custo total de pessoal;
r = remunerao mensal e encargos de servidor, empregado ou consultor
diretamente envolvido com a ao;
m = meses durante os quais o servidor, empregado ou consultor estar
exclusivamente dedicado ao;
13,3 = constante indicativa do nmero de remuneraes recebidas durante o ano;
i = servidor, empregado ou consultor; e
n = total de servidores, empregados e consultores.
Analogamente, a mesma lgica de apropriao poderia ser aplicada sobre as
outras despesas administrativas, mesmo sabendo-se que
precisar, mensurar, acompanhar de perto, d trabalho. Apurar custos chega a ser
perigoso. Muito mais fcil e seguro contabilizar despesas globais, pois assim no
se evidenciam distores, desvios, ineficincias e incompetncias. Calcular os gastos
globais para realizar aes muito menos oneroso do que identificar os vrios insumos,
estipular os custos, estabelecer relaes, determinar o quantitativo de produtos a ser
obtido, mas, seguramente menos elucidativo, menos gerencial e mais disfuncional
para a boa administrao das finanas pblicas e do conjunto de mquina governamental
(Garcia, 1997, p. 20-21).

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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Pode ser que tenha faltado o tempo necessrio para se definirem os critrios
metodolgicos para se proceder apropriao dos gastos com pessoal e outros
custeios s atividades-fim conforme adiante, definio de programa de apoio
administrativo onde se diz que so despesas no passveis, no momento, de apropriao s aes finalsticas. Pode ser, tambm, que sejam exigidas mudanas na
Lei no 8.666, que regula as compras governamentais. E certo que sero demandadas
alteraes nas normas da contabilidade pblica para tornar possvel o apropriado
enquadramento das despesas. Mas igualmente certo que, com a opo adotada,
no teremos a apurao dos custos reais dos programas e das aes. No entanto,
imperioso que isso seja feito o mais rpido possvel, caso se queira, em um futuro
prximo, enfrentar decididamente os baixos nveis de eficincia atualmente existentes,
pois somente conhecendo a soma dos gastos diretos em cada projeto ou atividade,
sem qualquer rateio de custos indiretos isto , da apurao de custos unitrios ,
que se torna possvel a correo das falhas que distorcem os custos globais e no o
contrrio (Comerlato, 1978).
Com a no existncia da apropriao detalhada das despesas de custeio s
atividades-fim poderia ter sido tentado, pelo menos, o criterioso ordenamento dos
meios, mediante o estabelecimento de rotinas, da normatizao e padronizao
de procedimentos e de metas quantitativas e qualitativas, com vistas a facilitar
e melhor organizar os suportes aos programas finalsticos. Na ausncia disso, os
riscos tendero a crescer.
Quanto aos atributos, as principais observaes referem-se aos indicadores,
posto que os demais exigidos para a elaborao dos programas esto com conceituao
adequada e devero cumprir satisfatoriamente suas funes. Um indicador, como
o nome diz, deve indicar algo relevante, de forma sinttica e precisa, para
quem o constri. O manual intitulado Procedimentos para a Elaborao de
Programas (PEP-2000) diz que o indicador deve estar associado aos objetivos
do programa e permitir a avaliao de resultados. Para que um programa
possa ser efetivamente monitorado e avaliado, seus indicadores devero ir um
pouco alm do que prope o PEP-2000.
Primeiramente, um indicador de sntese, referente ao conjunto do programa,
dever expressar o problema que o programa pretende enfrentar e ser representativo
das aes nele contidas. Isso supe que o problema esteja bem definido e possua
bons descritores, que devero integrar o indicador, juntamente com aqueles que se
refiram s mais importantes aes com que o problema ser atacado. Do contrrio,
no ser possvel verificar mudanas no problema, tampouco associar as mudanas
ao desempenho das aes. Se o indicador de sntese no estiver assim construdo,
corre-se o risco de no se ter como avaliar resultados dos esforos desprendidos
para sanar o problema.

46 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Em segundo lugar, necessrio ter clareza de quais aspectos do programa so


importantes e devem estar sob constante monitoramento, e dispor de indicadores
para cada um deles. A conduo de um programa no pode ser feita apenas com a
avaliao de resultados finais, pois assim so restringidas as possibilidades da gesto.
Os fatos geradores de resultados so os que devem ser monitorados, para que sobre
eles seja possvel exercer a crtica, a correo ou a confirmao. Avaliando-se apenas
os resultados finais, ser permitido averiguar os acertos ou os erros cometidos no
final do programa ou das aes. E, quando diante desses ltimos, chorar pelo leite
derramado. O gerente atento necessita de indicadores de processos, de indicadores
das aes que conformam resultados; sobre elas, exerce o julgamento e as medidas
corretivas, quando necessrio, buscando sempre o melhor resultado, que obtido
por antecipao, com qualidade, oportunidade e intensidade apropriada das aes.
Os resultados finais de uma ao ou programa so construdos mediante a
consecuo de resultados parciais (cada etapa do processo particular de implementao de cada ao ou programa que seja relevante tcnica e politicamente) ou por
unidades de resultado (processos de produo compactos que produzem unidades
acabadas, cuja soma ou acumulao em determinado espao territorial e lapso
temporal produz a mudana desejada, ou seja, um resultado final). Obter, portanto,
um resultado final satisfatrio ser possvel apenas quando os resultados parciais ou
as unidades de resultado tambm o forem. Sobre eles que se faz o monitoramento
e a avaliao continuada, a qual confirma, reformula ou os corrige, para construir
um resultado final eficiente e eficaz conforme objetivado.
Muitas aes comportam indicadores-norma, referncias validadas pela prtica
como possveis e desejveis, que possibilitam, em rpida comparao, uma avaliao
expedita. s vezes mais interessante ou adequado estabelecer faixas de normalidade (inferior e superior) que regularo o desempenho das aes e sinalizaro a
necessidade do responsvel intervir para obter o melhor desempenho. Tudo isso
aponta para o fato de que o processo de monitorar e avaliar no algo marcado
pela trivialidade, e exige a construo de sistemas de monitoramento e avaliao que
sejam capazes de capturar a complexidade dos problemas selecionados pelo plano
e das aes com os quais so enfrentados. Se os problemas sociais so, predominantemente, do tipo quase estruturados, os programas que lhes sero endereados
no iro primar pela simplicidade. Ambos, problemas e programas, devero ser
monitorados por sistemas de indicadores especficos, adequadamente concebidos
e igualmente complexos, sem os quais a gesto estratgica no poder ser exercida.
Assim, boa parte dos indicadores no ser construda com dados bsicos
advindos de fontes produtoras de estatsticas, como indicado pelo PEP-2000 (p. 9).
O IBGE, o DIEESE, a FGV, entre outras, produzem dados que, se devidamente
tratados, informaro a respeito de aspectos da realidade, eventualmente passveis

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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de recorte apropriado a demarcar os espaos de atuao do programa ou o


pblico-alvo. A maior parte das informaes necessrias gesto dos programas
e das aes haver de ser produzida em sua execuo. O que se impe, portanto,
conceber sistemas de registro e processamento dessas informaes para que possam
tornar-se indicadores de movimentos e transformaes parciais significativos para
a conduo do processo.
Na mesma linha, no faz sentido estabelecer, a priori, a periodicidade de
apurao dos ndices, seja mensal, trimestral, semestral ou anual. Para realmente
praticar-se a gesto de um programa ou de uma ao, deve-se dispor de indicadores
em tempo oportuno a intervir sobre os processos particulares, que tm ritmos prprios.
Em alguns casos, a informao pertinente pode ser necessria diariamente; em
outros, semanalmente, ou a cada quinzena, ou a cada dois meses. No raro
ocorrerem mudanas de ritmo (situaes crticas), quando a necessidade de
informao atualizada se manifesta em intervalos de tempo muito reduzidos.
Os sistemas de registro e processamento de informaes devem ser capazes de
responder oportunidade requerida pela gesto estratgica.
Com respeito aos ndices (aferio do indicador em dado momento),
importante lembrar que estes s se tornam inteligveis quando referidos a um
contexto particular. Para que um ndice desejvel ao final do PPA ou ao final do
programa ganhe sentido necessrio situ-lo em um cenrio consistente.
Mais ainda, igualmente necessrio que tenha evoludo ano a ano (eventualmente
ms a ms, ou dia a dia) no rumo e no ritmo definidos como desejveis. Portanto,
h de se dispor de ndices em um T0 (data na qual se inicia o programa) e em T1,
T2, T3,...Tn, em uma periodizao compatvel com o desenrolar do programa, e
que sejam interpretados em uma anlise situacional que envolve todas as variveis
necessrias e significativas. Se assim no for, o estabelecimento de ndices desejveis
ser um exerccio de voluntarismo, uma aposta cega no futuro, quando poderia ser
uma aposta criteriosamente embasada por cenrios prospectivos, construdos com
rigor e atualizados sempre que necessrio. E quando o fossem levaria a mudanas
nos ndices desejveis, porque o desejvel estar balizado pelo possvel construdo
pela ao consistente e direcionada, em circunstncias no controladas pelos que
dirigem o programa.
Os comentrios aqui tecidos apontam algumas deficincias superveis. muito
difcil acertar todos os dardos no centro do alvo logo na primeira vez em que se
joga. Concepo nova, uma outra lgica, conceitos diferentes. As exigncias so
muitas e o jogo no de dardos. As lacunas podem e devem ser preenchidas com
o tempo. Mas necessrio querer v-las, procur-las, para poder com elas lidar de
maneira consciente, crtica e orientada pelo propsito de construir um sistema de
planejamento governamental capaz de tratar com a complexidade, com o impreciso
e com a incerteza que caracterizam a realidade social.

48 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

4.4.5 Praticando a novidade: a elaborao dos programas

Elaborar o PPA 2000-2003, aplicar os novos conceitos e a nova metodologia e


organizar o Oramento Geral da Unio para 2000 com uso da nova sistemtica
seria um trabalho rduo. A coordenao desse esforo esteve a cargo da Secretaria
de Planejamento e Avaliao (SPA) e da Secretaria de Oramento Federal (SOF)
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que trabalharam no limite
de suas possibilidades, com dedicao e comprometimento exemplares. Problemas
e dificuldades seriam inevitveis muitos deles, imprevisveis, outros nem tanto.
Aqui sero discutidas algumas dessas dificuldades previsveis, pois estas, em
larga medida, decorreram de insuficiente difuso dos conceitos bsicos e da
metodologia a ser utilizada. Como demonstrado, as mudanas introduzidas no se
restringiram a aspectos menores ou puramente formais. Grande parte da concepo
de PPA e de suas relaes com o oramento modificou-se. Foi estabelecida uma
forma de pensar e organizar o plano e os oramentos que deveria romper com a
prtica anterior. Mas para que se tornasse realidade concreta, os que fossem elaborar o
PPA e o oramento haveriam de absorver os conceitos e o mtodo. A internalizao
de conceitos, metodologias e modos de trabalhar no se faz de imediato.
Ou exige treinamento adequado ou demorada prtica. Ao se adotar apenas a ltima,
corre-se o risco de incorporar nominalmente o novo, mantendo-se subjacentes os
velhos contedos (Cendec/Ipea, 1998, p. 1).
A deciso adotada, no entanto, foi a de fazer uma sensibilizao e treinamento
de curtssima durao (oito horas), compreendido pelo anncio da proposta metodolgica e dos principais conceitos e pela realizao de alguns exerccios de fixao.
No se levou em considerao a rica experincia acumulada em dois episdios similares.
Em 1974, quando da introduo da classificao funcional-programtica nos
oramentos pblicos, a Seplan/PR/SOF organizou e realizou cursos e seminrios
em todo o Brasil. Durante quase um ano debateu-se e exercitou-se a nova proposta,
para que posteriormente fosse posta em prtica. Passados pouco mais de dez anos
foi a vez da implantao do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi).
A Secretaria do Tesouro (STN/MF) e o Serpro montaram equipes que passaram
grande parte do ano de 1986 a treinar servidores de todos os rgos federais em
todo o pas, tornando-os aptos a operar o sistema, que entrou efetivamente em
funcionamento em 2 de janeiro de 1987, sem grandes transtornos. Isso s foi
possvel pelo esforo de treinamento realizado.
Ora, tanto a classificao funcional-programtica quanto o Siafi so bem
menos complexos e exigentes em conhecimento terico-metodolgico do que a
nova concepo de planejamento e oramento. Pensar por problemas, orientar-se
estrategicamente por objetivos, conceber aes organizadas em programas consistentes,
construir indicadores para problemas quase estruturados no trivial, nem se

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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aprende do dia para a noite por meio de manuais. Trata-se de desenvolver um


outro tipo de raciocnio que contraria a formao acadmica e tcnica tradicional,
a estruturao setorial da administrao pblica e, principalmente, a prtica vigente
de construo de planos e oramentos.
Na escola aprendemos a pensar separado, separamos um objeto do seu ambiente;
isolamos um objeto em relao ao observador. Nosso pensamento disjuntivo e, alm
disso, redutor: buscamos a explicao de um todo atravs da constituio de suas
partes. Queremos eliminar a complexidade (...). No fundo, gostaramos de evitar a
complexidade, gostaramos de ter ideias simples, leis simples, frmulas simples, para
compreender o que ocorre ao nosso redor. Mas como essa frmula simples e essas
leis simples so cada vez mais insuficientes, estamos confrontados com o desafio da
complexidade e da impreciso (Morin, 1996, p. 275).

A tarefa que se colocava, ento, era a de enfrentar esse desafio, para capacitar
os que fossem elaborar o PPA a lidar com problemas complexos, reconhecendo-os
como tal, delimitando-os, descrevendo-os, analisando-os, identificando suas causas
crticas, pensando aes para atac-las, construindo sistemas de informao para
suportar uma gesto estratgica etc. E isso no se consegue a no ser estudando,
refletindo, discutindo, exercitando, errando e aprendendo com o erro. Exige mais
tempo que meras oito horas. Exige preparao condizente com o tamanho do
desafio. Infelizmente, essa preparao no ocorreu.
Aqueles que se dedicaram elaborao dos programas tiveram enormes
dificuldades. Pensar o problema era um tormento; identificar suas causas, um parto a
frceps; construir indicadores, uma tortura. O resultado final deixou a desejar.
H grande heterogeneidade, muito reducionismo, elevada setorializao, considervel
impreciso. A oramentao dos programas foi feita em bases pouco realistas, com
muitas metas que no correspondem s capacidades operacionais dos rgos e s
dotaes, com muitos custos apurados sem critrios mais rigorosos. Mas levando-se
em conta as condies em que foram elaborados, o pouco tempo disponvel e a
ausncia de informaes seguras, os programas do PPA 2000-2003 representam
um avano. So passos importantes em direo a um outro modo de se fazer
planejamento. As deficincias existentes podero ser superadas, se ateno e vontade
lhes forem dedicadas.
4.4.6 Observaes ligeiras sobre a gesto dos programas

Estas observaes sero ligeiras e preliminares, talvez at arriscadas, pois a gesto


propriamente s ter lugar ao incio da implantao dos programas, o que ocorrer
a partir do ano 2000. Todavia, alguns pontos da proposta, contidos no Manual
de Elaborao e Gesto do PPA 2000 e nos Procedimentos para a Elaborao de
Programas, permitem levantar algumas questes.

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

A primeira diz respeito constatao de que a unidade bsica de gesto e


alocao a ao (projeto ou atividade constante do oramento). Assim, parece ser
necessrio definir um esquema formal e real de coordenao das aes integrantes
de um programa, para que seja possvel ao gerente do programa manter-se a par do
que acontece no dia a dia, tomar as decises apropriadas e cuidar do andamento do
conjunto. Caso no exista a figura do coordenador da ao, faltar a imprescindvel
interlocuo entre o gerente e o responsvel pela execuo das partes componentes
do programa. A gesto estratgica (tomada de decises operacionais levando-se
em conta os objetivos e as restries impostas pela circunstncia) implica a busca
permanente e consistente de convergncia entre aes que realizam apenas metas,
ou seja, quantidades de produtos que precisam ser bem articulados para conduzir
ao objetivo do programa.
At onde vai a informao disponvel, no est prevista a criao da figura
do coordenador de aes. Este, no entanto, parece ser um elemento necessrio ao
modelo de gesto desenhado. E ainda h tempo para se pensar a respeito e adotar
as medidas cabveis.
Uma outra questo refere-se organizao dos programas. Se um programa
est dirigido ao enfrentamento de um problema, isso ser feito, na prtica, com o
ataque s suas causas crticas. Dificilmente as causas crticas de um problema quase
estruturado sero solucionadas com apenas uma ao. Quase sempre se demandar um
conjunto integrado de aes a ser implementado segundo uma sequncia apropriada
e com intensidade suficiente. Se isso parece razovel, tambm o seria agrupar as aes
destinadas a uma causa crtica especfica em um mdulo organizativo que englobasse
aquelas com o mesmo alvo. Tal procedimento evidenciaria as inter-relaes entre as
aes, estimularia a articulao e a sinergia, e facilitaria a coordenao do conjunto.
Esse novo mdulo organizativo no requer, necessariamente, que se lhe corresponda
um cargo equivalente ao de subgerente de programa; bastaria que fosse atribuda ao
coordenador de uma ao importante a responsabilidade pela interao sistemtica
com os seus pares, suportada por um sistema de monitoramento do conjunto das
aes contidas no mdulo.
Por ltimo, uma preocupao. A figura do gerente de programa originou-se
da experincia do Brasil em Ao, que era seletivo (apenas alguns projetos eram
considerados prioritrios) e no abrangente como o PPA. A pergunta que fica at
onde no haver uma simples assimilao da gerncia pela estrutura organizacional
dos ministrios, retirando-lhe mobilidade e capacidade de ingerncia sobre as reas
responsveis pelas aes que se situem fora da sua unidade administrativa, o que
impede a prtica de verdadeira gesto estratgica. Todavia, a criao do gerente
de programa multissetorial parece ser uma medida promissora que poder render
frutos em termos de integrao e elevao da eficcia das aes governamentais.

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:


o PPA 2000-2003

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Lastima-se apenas que novamente optou-se pelo simples e pelo rpido (palestras e
discusses durante dois dias) quando da tentativa de capacitar os tcnicos indicados
para assumir a gerncia dos programas algo novo e complexo que demandar
muito conhecimento, inovao e criatividade.
5 LTIMAS CONSIDERAES

Mesmo com a impossibilidade de serem elaboradas concluses mais definitivas,


pois a reorganizao do planejamento pblico federal est no incio, no chega a ser
temerrio afirmar que houve significativos avanos. A inrcia foi vencida e em boa
direo. Longe est da implantao de um sistema de planejamento pleno, apropriado
complexidade do processo de governar nas sociedades democrticas; de um sistema
de planejamento que tenha superado o economicismo, que incorpore o clculo
poltico, que disponha de um sistema de direo estratgica. Mas bastante superior
ao que se praticava at ento e aponta para o rumo do que vem a ser buscado pelos
pases com governos mais bem organizados e mais capacitados conduo estratgica
dos negcios pblicos.
Construir um sistema de planejamento estratgico pblico que seja um
poderoso instrumento de governo requer, antes de mais nada, que se tenha conscincia de sua necessidade. E no h indcios seguros de que essa conscincia esteja
generalizada entre dirigentes pblicos, parlamentares, quadros tcnicos superiores,
universidades, partidos polticos. O tamanho dessa deficincia pode, inclusive, ser
tomado como indicador de nosso atraso poltico-institucional.
Mudar um sistema de planejamento tarefa herclea. A mudana, para deitar
razes profundas, tem que se dar primeiro nas mentalidades. E mudar cabeas no
fcil. Mas acontece. Demanda estudo, discusso, reflexo, testes prticos, capacidade
de aprender com o erro. Aps isso, h que se pensar nos processos de trabalhos que
correspondam e sejam apropriados ao novo, que corporifiquem e deem vaso ao
processo transformador. Em seguida, pode-se pensar na organizao institucional
mais adequada ao funcionamento da novidade e que dinamize a mudana. Isso
quase o oposto das nossas reformas administrativas, que se ateem aos organogramas
e esquecem o resto.
As determinaes emanadas do Decreto n o 2.829, de 28 de outubro de
1998, e da Portaria MOG no 42, de 14 de abril de 1999, constituiro marcos
histricos do planejamento governamental brasileiro. Os esforos da SPA e da
SOF para lev-las prtica cedo ou tarde sero reconhecidos como fundamentais
para transformar e modernizar o planejamento federal. Trata-se, entretanto, de um
comeo. Como qualquer outro, possui debilidades e insuficincias, pois assim so
todas as novas criaturas. Crescer, acumular foras, aumentar capacidades, ampliar
escopos um caminho trilhvel. As bases so promissoras.

52 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

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CAPTULO 2

PPA: O QUE NO E O QUE PODE SER1


Ronaldo Coutinho Garcia

1 INTRODUO

Neste captulo, sero discutidos, de forma breve, o surgimento do Plano Plurianual


(PPA) da Lei de Diretrizes Oramentrias, LDO, e do Oramento Geral da Unio,
OGU , o tratamento que recebeu desde 1990, a tentativa de reforma conceitual-metodolgica de 1998, os percalos da implementao e a nova concepo do plano
adotada em 2011. O objetivo, um tanto provocativo, tentar apontar os limites
de tal instrumento, sugerir o que deste se pode esperar e reclamar por tomada de
posio a respeito da regulamentao dos dispositivos constitucionais referentes ao
planejamento governamental.
O Brasil posiciona-se nos cenrios econmico e poltico internacionais com
um peso tal que no admite falta de clareza sobre qual nao quer ser em um
futuro prximo. O estgio socioeconmico recm-alcanado coloca o pas em
encruzilhadas que requerem projeto nacional e capacidade de constru-lo ou
seja, de planejamento estratgico de alto nvel, praticado cotidianamente, como o
principal sistema de direo e coordenao governamental.
2 ANTECEDENTES2

A Constituio Federal de 1988 (CF/88) cria, em seu Artigo 165, o PPA e a LDO
e unifica os oramentos anuais (fiscal, da seguridade social e de investimento das
estatais) no OGU.
A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de natureza continuada
(Brasil, 1988b).

O PPA concebido para abranger o lapso de tempo que vai do segundo


ano de um mandato presidencial ao primeiro ano do mandato subsequente
(Artigo 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT/CF/88).
1. Originalmente publicado como artigo especial do boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 20, em 2012.
2. Esta seo verso sinttica e modificada do primeiro captulo de Garcia (2000).

56 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

A LDO delineada para fazer a articulao e o ajustamento conjuntural do PPA


com o oramento.
Diz o texto constitucional:
A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as
alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento (Brasil, 1988c).

A LDO e os oramentos anuais tm de ser compatveis com o que dispe o


PPA, bem como todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
na Constituio ou quaisquer outros institudos durante um perodo de governo.
Nenhum investimento cuja execuo ultrapassar um exerccio financeiro poder ser
iniciado sem prvia incluso no PPA ou sem lei que autorize tal incluso, sob pena
de crime de responsabilidade. As emendas parlamentares LDO e ao oramento
somente sero apreciadas pela comisso mista pertinente do Congresso Nacional se
compatveis com a lei que institui cada PPA. Ou seja, este plano concebido com
evidente carter coordenador das despesas governamentais e o poder de subordinar
a seus propsitos todas as iniciativas que no tenham sido inicialmente previstas.
Os constituintes buscaram criar um instrumento que explicitasse as intenes
de gasto do governo, desse coerncia s aes ao longo do tempo e organizasse
consistentemente as intervenes parlamentares nos oramentos. tambm evidente
a preocupao em criarem-se condies para o exerccio regular da avaliao e do
controle das despesas pblicas. O Artigo 74, incisos I e II, da CF/88 determina
que os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas
previstas no PPA e a execuo dos programas de governo e dos oramentos da
Unio. Exige, ademais, a comprovao da legalidade e a avaliao dos resultados
quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial de
rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado. Tal processo culminaria com o Congresso
Nacional exercendo sua competncia exclusiva de, a cada ano, julgar as contas
prestadas pelo presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo
dos planos de governo (Artigo 49, inciso IX, da CF/88).
Esse conjunto de instrumentos e determinaes tem seu sentido mais
bem apreendido se remetido ao contexto no qual foi produzido. A Assembleia
Constituinte, instalada em fevereiro de 1987, concluiu seus trabalhos em 5
de outubro de 1988. O regime militar teve seu fim formal em 15 de maro de
1985, quando assumiu a Presidncia da Repblica (PR) o primeiro civil em
mais de 20 anos. Durante o regime militar, o Congresso Nacional teve seus

PPA: o que no e o que pode ser

| 57

poderes bastante reduzidos. Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs)


no eram apreciados pelos parlamentares e os oramentos o eram apenas ritualmente, pois no se podia emend-los na substncia. O mesmo tambm ocorria
na prestao de contas do Poder Executivo ao Legislativo. No de se estranhar,
portanto, que os constituintes exijam que o Executivo informe suas prioridades
na alocao de recursos financeiros, estipule objetivos com clareza, detalhe suas
intenes de investimentos e no submeta o Parlamento poltica de pacotes
de natureza tributria, que ao final de cada ano apareciam para fazer frente s
interminveis crises de financiamento do gasto pblico.
H de ser lembrado que se vivia sob inflao alta e ascendente, que retirava
com rapidez o poder de compra das dotaes oramentrias. Os excessos nominais
de arrecadao conformavam outros oramentos sobre os quais os parlamentares
praticamente no tinham ingerncia. Acrescente-se que a democratizao havia
trazido tona grande nmero de demandas sociais, muitas destas canalizadas para
o Congresso Nacional, o qual, por sua vez, buscava inscrev-las nos planos, nos
programas e nos oramentos do governo. Disto decorre a necessidade da explicitao
de objetivos, metas e recursos comprometidos e o desejo de consistncia entre
inteno e gesto, manifestados pelos constituintes quando votaram as matrias
referentes programao oramentria, sua execuo fsico-financeira e ao
controle e avaliao das aes governamentais.
Deve ser recordado, tambm, que o ambiente poltico poca da Constituinte
era conturbado e a institucionalidade do planejamento pblico encontrava-se em
visvel deteriorao. A crise do regime autoritrio prolongou-se por quase uma
dcada, devido: i) ao acelerado esgotamento do modelo de financiamento interno
e externo do investimento pblico e privado; ii) concluso do processo de
substituio de importaes, sem que se afirmasse outro padro de acumulao sob
a vigncia da, poca, chamada revoluo tecnolgica; iii) perda de legitimidade
dos dirigentes polticos militares; iv) ao crescimento das presses pr-democracia; e
v) insuficincia do planejamento normativo e economicista praticado pelos governos.
O planejamento normativo foi relativamente eficaz em lidar com uma sociedade
menos complexa, social e politicamente contida pelo autoritarismo vigente, e
conduziu um projeto de modernizao conservadora da economia nacional,
orientado para levar o pas a concluir a Segunda Revoluo Industrial, sem,
contudo, construir grande e mais homogneo mercado de massa. O planejamento
normativo ganhou grande expresso com os Planos Nacionais de Desenvolvimento
Econmico, mas j era praticado no Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg),
no Plano Decenal, no Programa Estratgico de Desenvolvimento e no Plano de
Metas e Bases para a Ao do Governo, anteriores ao ciclo dos PNDs (I, II, III e
I PND da Nova Repblica).

58 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

O vis economicista manifestava-se ao considerar o planejamento apenas


como tcnica para racionalizar a aplicao exclusiva de recursos econmicos,
entendidos como os nicos utilizados no processo de governar. So ignorados os
recursos polticos, organizacionais, de conhecimento e informao, entre todos
os outros necessrios conduo de uma sociedade multidimensional, mas una.
Dessa forma, o reducionismo imps-se, inapelavelmente.
Os 21 anos (1964-1985) de autoritarismo e economicismo deixam marcas profundas, que influenciaram fortemente as vises sobre a teoria e a prtica por parte de
acadmicos, tcnicos e polticos. A Constituinte, ao trabalhar em ambiente de forte
crise econmica e desequilbrio das finanas pblicas nacionais e sob presso de reivindicaes populares antes reprimidas, no consegue superar a concepo normativa e
reducionista do planejamento governamental herdada dos militares e de seus tecnocratas.
Tal dificuldade revelada no s pelo contedo dos artigos da CF/88 (Artigos 165,
166 e 167, principalmente), mas tambm pela localizao do assunto na estrutura que
organiza o texto constitucional. Os artigos referidos integram o Ttulo VI Da Tributao
e do Oramento, Captulo II Das Finanas Pblicas, Seo II Dos Oramentos.
Ou seja, at mesmo com a democratizao do pas, a poltica a ganhar espao
e importncia; a multiplicao dos atores sociais; o ritmo de produo e difuso das
inovaes tecnolgicas acelerando-se; o conhecimento e a informao conquistando
relevncia; a comunicao ascendendo condio de recurso de poder e integrao;
e a clara percepo de que se ingressara em poca de rpida mudana de valores
culturais; ainda assim, o planejamento estratgico governamental foi menosprezado,
permanecendo-se apenas com sua expresso material (fsico-financeira), submetida
a um enfoque normativo e economicista. Ignoraram-se as novas e muito mais complexas realidades poltica, social, cultural e econmica. No foram considerados os
avanos do conhecimento sobre os processos de governo nem as teorias e prticas
de planejamento pblico moderno que buscam integrar as dimenses e os recursos
polticos, econmicos, cognitivos, organizativos e outros em perspectiva estratgica.
poca, j se dispunha de considervel evoluo terica e metodolgica nas
reas de cincias e tcnicas de governo e, principalmente, de experincias inovadoras
e bem-sucedidas de planejamento estratgico governamental que poderiam ter
informado as formulaes dos constituintes. Nos pases desenvolvidos, praticavam-se
modalidades diversas de planejamento estratgico pblico como requisito necessrio
conduo do governo em seu conjunto, e no apenas como algo relativo organizao da aplicao de recursos econmicos. Todavia, nada disto foi contemplado
quando das definies constitucionais sobre o planejamento governamental.3
3. Ainda que as modalidades de planejamento dos pases desenvolvidos no fossem necessariamente isentas de imperfeies
nem diretamente adaptveis ao contexto brasileiro, a proposta mais abrangente e estruturada destes modelos poderia
auxiliar o rompimento da viso estreita (fortemente oramentria) da concepo brasileira. Ver, entre outros, Nelson
(1985), Dror (1988), Plowden (1987) e Matus (1987, publicado em portugus pelo Ipea em 1993 ver seo Referncias).

PPA: o que no e o que pode ser

| 59

O PPA surgiu, portanto, em contexto no qual o planejamento governamental


(de carter normativo) estava em descrdito e sob forte crtica por parte dos
idelogos e defensores da onda neoliberal que se levantava poderosa. Ademais,
muitos dos parlamentares integrantes da comisso 4 da Assembleia Nacional
Constituinte responsvel pela elaborao das propostas para o que viria ser o
Ttulo VI (Da Tributao e do Oramento) da CF/88 haviam sofrido com as
dificuldades de planejar e executar oramentos em ambiente de complexidade
crescente e tinham se inclinado para orientao mais fiscalista.
Tais circunstncias ajudam a compreender a natureza do PPA. A pea
concebida pelos constituintes , de fato, uma programao plurianual das despesas,
chamada de plano por descuido ou por influncia daqueles que lidavam com os
PNDs. O PPA supe plano de governo, cuja apresentao no est prevista.
As despesas mencionadas pelo Artigo 165 seriam aquelas que realizariam os objetivos
do plano de governo, principalmente os que exigem investimentos. No entanto,
na ausncia de explicitao formal desta subordinao, o PPA passa a ser tomado
como o substituto dos PNDs inclusive em sua temporalidade inconveniente.
3 DESDOBRAMENTOS

At esta data, o PPA (a LDO e o OGU) no foi regulamentado por lei complementar
(LC). Esta deve dispor sobre sua vigncia, os prazos e o mtodo para a elaborao e
a organizao, conforme estabelece o 9o, do Artigo 165 da Constituio Federal.
Tampouco houve qualquer esforo de desenhar e implementar arranjo que organizasse
as diversas referncias encontradas na CF/88 a respeito do planejamento do
desenvolvimento nacional por exemplo:
1) No Ttulo III Da organizao do Estado, Captulo II Da Unio. Artigo 21,
inciso IX, compete Unio elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico
e social (Brasil, 1988a);
2) No Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Captulo II
Das Finanas Pblicas, seo II Dos Oramentos, Artigo 165, 4o:
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o Plano
Plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional (Brasil, 1988d).
3) No Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira, Captulo I
Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica. Artigo 174:

4. Entre eles, economistas com experincia em governo, como ministros e secretrios estaduais de Planejamento e
Fazenda (Roberto Campos, Delfim Netto, Jos Serra, Csar Maia, Francisco Dornelles, Osmundo Rebouas, entre outros).

60 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado


exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento,
sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
1o: A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar
os planos nacionais e regionais de desenvolvimento (Brasil, 1988e).
Ao deixar sem regulamentao, mediante LC, os Artigos 165 e 174 e, principalmente, ao no organizar as disposies constitucionais referidas anteriormente em
estrutura lgico-hierrquica, permanece-se sem orientaes conceituais e metodolgicas
para a elaborao de planos de desenvolvimento e a prtica do planejamento
governamental. Tal lacuna pode ser tomada como indicador da incompreenso
da importncia do planejamento ou da baixa prioridade atribuda pelas lideranas
polticas nacionais em dotar o Estado de instrumentos de conduo poltica dos
projetos de transformao social.
Na ausncia de regulamentao, os PPAs vm sendo desenvolvidos segundo o
entendimento dos responsveis por sua elaborao e a interpretao que fazem do
1o do Artigo 165. Os dois primeiros (1991-1995 e 1996-1999) no passaram de
carta de intenes introdutria sempre bastante generosa e audaciosa , seguida
de oramento plurianual de investimentos e das demais despesas exigidas, sem
nenhum nexo com as intenes anunciadas.
Ao final de 1997, em contexto favorvel,5 a inrcia do Poder Executivo foi
quebrada com a constituio de um grupo de trabalho interministerial (GTI)
integrado por representantes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MP) (Secretaria de Planejamento e Avaliao SPA; Secretaria de Oramento
Federal SOF; Secretaria de Controle de Empresas Estatais Sest; Ipea e Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE),6 do Ministrio da Fazenda (MF)
(Secretaria do Tesouro Nacional STN; Secretaria Federal de Controle SFC;
Secretaria da Receita Federal SRF; e Banco Central do Brasil BCB), do Tribunal
de Contas da Unio (TCU), do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz),
do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam), da Associao Brasileira de
Oramento Pblico e da Associao dos Profissionais em Finanas Pblicas.
A misso do grupo de trabalho era, em 60 dias, elaborar o projeto de lei
complementar (PLC) de que trata o Artigo 165, 9o, da CF/88, da perspectiva do
Poder Executivo, mas se considerando as formulaes e os aportes dos projetos
de lei e substitutivos originados no Parlamento.

5. Ministro do Planejamento e seus secretrios de planejamento e oramento adeptos da adoo de mtodos mais
sofisticados e potentes de exercer o planejamento e a gesto governamentais.
6. Estrutura vigente poca.

PPA: o que no e o que pode ser

| 61

A demora do governo em posicionar-se sobre o assunto tinha mltiplas causas.


O entendimento do planejamento pblico apenas como planejamento econmico
uma destas, e este atua mais fortemente quando a economia est dominada por
preos em disparada.
A inflao em nveis muitos altos torna at surrealista pensar a mdio e longo prazos.
Todos percebem que a nuvem de poeira quente da inflao no permite enxergar a
realidade e muito menos enfrent-la (Serra, 1996, p. 1).

O curioso que, mesmo sem enxergar a realidade, o governo obrigado a


agir. Se seu nico olho o econmico, e est nublado, seu agir ser errtico, sem
direo, ainda quando faa uso de outros recursos que no os econmicos ou
quando atue em outros mbitos da realidade.
Essa viso orientava o enfrentamento da crise fiscal, que acompanhava h
longo tempo o pas, aumentando a receita pelo manejo detalhado de tributos e
contribuies, mas tratando a despesa pela via do contingenciamento global, dos
cortes lineares por no poderem ser individualmente justificados e da conteno
das liberaes financeiras na boca do caixa. No se concebia a execuo do plano e
dos oramentos como instrumentos de gesto estratgica; no eram feitas anlises
e avaliaes das aes; no se trabalhava com prioridades claras e formalizadas,
atualizadas conforme a conjuntura; e no se buscava a integrao e as complementaridades sinrgicas.
A persistncia das deficincias, as reiteradas comprovaes da limitao dos
enfoques reducionistas, o acmulo de erros, o crescimento de insegurana na tomada
de decises e o desconhecimento sobre os processos governamentais concretos
acabaram por levar a que mudanas fossem tentadas. A isto se props o GTI, ainda
que sob os parmetros bastante restritivos impostos pela CF/88.
O GTI, que concluiu seus trabalhos em dezembro de 1997, buscou fazer
do PPA um plano de governo e um instrumento viabilizador da integrao dos
objetivos estratgicos com o oramento, mediante definies e conceituaes das
principais categorias programticas do PPA, da LDO e do OGU. As principais
inovaes esto listados a seguir:
1) O programa passaria a ser a unidade bsica de organizao do PPA e o
mdulo de integrao do plano com o oramento.
2) O
 s programas seriam referidos, sempre, soluo de problemas identificados
e declarados, com seus objetivos finais estabelecidos e quantificao de
metas e custos. Teriam a execuo acompanhada e os resultados avaliados
mediante indicadores especificamente construdos.

62 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

3) Os programas passariam a ser integrados por aes. Nos programas


oramentrios, as aes foram desdobradas em projetos e atividades e a
cada um destes corresponderia um produto, com sua respectiva meta.
4) Seriam excludas as categorias subprograma, subprojeto e subatividade.
5) A consolidao da classificao funcional-programtica pelas trs esferas
do governo passaria a ocorrer exclusivamente por funo e subfuno,
consideradas como categoria para a anlise de polticas.
6) A classificao funcional-programtica, a partir de programas, seria definida
em cada esfera de governo quando da elaborao do respectivo PPA,
considerada como categoria de natureza gerencial isto , instrumento
de acompanhamento e avaliao da ao de governo.
7) A
 criao de operaes especiais que no contribussem para a manuteno,
a expanso ou o aperfeioamento das aes de governo e das quais no
resultaria um produto til ao enfrentamento do problema (transferncias,
servio da dvida, aposentadorias e penses etc.).
Pelas propostas de GTI (1998), o planejamento visto como processo
permanente que obedecer a princpios tcnicos e ter em vista o desenvolvimento
econmico e social e a contnua melhoria das condies de vida da populao.
O processo de planejamento compreenderia a elaborao de diagnstico da situao
existente, identificando e selecionando problemas para o enfrentamento prioritrio.
Seriam formuladas estratgias e diretrizes e definidos objetivos a alcanar para
cada um dos problemas selecionados, que sero atacados por conjuntos de aes
organizadas em programas. Todos os programas indicaro os resultados pretendidos
e as aes que os integram tero metas e custos quantificados, bem como teriam
sua execuo monitorada e com resultados avaliados; a avaliao de desempenho
passaria a ser critrio para a alocao de recursos oramentrios em anos seguintes.
A mediao entre o PPA e o OGU passaria a ser feita pela LDO, que
estabeleceria prioridades, metas e custos para o exerccio subsequente, entre os
programas constantes do PPA. Poderia ser artifcio interessante, caso buscasse
promover o ajustamento conjuntural do plano s mudanas de realidade detectadas
para o novo exerccio.
Como instrumento de planejamento de curto prazo, a LDO estipularia os limites
oramentrios dos poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico, dispondo
sobre as alteraes na legislao tributria e de contribuies e seus reflexos na Lei
Oramentria Anual; autorizaria, especificamente, a concesso de cargos ou alterao de
estrutura de carreiras e admisso de pessoal, a qualquer ttulo, ressalvadas as empresas
pblicas e as sociedades de economia mista, e estabeleceria a poltica de fomento das
agncias financeiras oficiais (GTI, 1998, p. 150).

PPA: o que no e o que pode ser

| 63

No que se refere elaborao e execuo dos oramentos, o GTI tambm


buscou a simplificao, eliminando categorias de programao (subprograma,
subprojeto e subatividade), quadros e demonstrativos a fim de estabelecer relaes
diretas com o plano, exigir preciso no desenho das aes e recuperar a natureza
do oramento como instrumento de gesto (metas, custos e prazos). Dessa forma,
dado importante passo no sentido da adoo da tcnica de oramento por
programas, recomendada h dcadas pela Organizao das Naes Unidas (ONU).
Os programas sero originrios do plano de cada esfera de governo e traduziro produtos
finais a serem alcanados para a soluo dos problemas identificados nesses planos.
Os projetos e as atividades detalharo esses produtos finais em produtos intermedirios,
nas leis oramentrias. Com essas modificaes, o oramento por programa assume
a sua condio de um verdadeiro oramento por produto (bens e servios), com suas
metas e recursos, e no apenas uma mera verso financeira de um hipottico plano.
Assim, o mesmo mdulo que organiza o plano (o programa) servir de base para o
detalhamento do oramento em projetos e atividades, o que confere maiores possibilidades para uma integrao de fato entre plano e oramento (GTI, 1998, p. 151).

O produto elaborado pelo GTI apresentado resumidamente neste captulo


e sem mencionar as partes referentes ao controle interno e externo, contabilidade
e s administraes financeira e patrimonial introduz conceitos e orientaes
metodolgicos consistentes com as formulaes mais avanadas na rea do
planejamento estratgico pblico e do oramento por programa (Matus, Makon
e Arrieche,1980; Matus, 1993; Dror, 1986).
Conceber o plano por problemas e enfrent-los mediante aes organizadas
por programas com objetivos definidos, com a articulao do plano ao oramento,
permite chegar muito mais perto da complexidade do mundo real que na forma
tradicional de fazer planejamento e oramento (funo, rgos da administrao
e subprogramas referenciados apenas por metas a alcanar). Explicar problemas,
chegar s suas causas e conceber aes eficazes (projetos, atividades e aes normativas),
definindo com rigor seus produtos um por ao , suas metas, seus custos e
seus prazos criar possibilidades para dar partida na adoo do planejamento
estratgico pblico. Isto algo sabidamente necessrio, mas que s se faz com os
instrumentos apropriados, como aqueles desenhados com propriedade pelo GTI,
e no com intenes difusas e discursos vagos.
Em 28 de outubro de 1998, o presidente da Repblica assinou o Decreto
no 2.829, que estabelece normas para a elaborao e a gesto do PPA e dos oramentos
da Unio. Poucos dias depois, o MP emite a Portaria no 117, de 12 de novembro
de 1998,7 alterando a classificao funcional utilizada nos oramentos pblicos,
7. Substituda pela Portaria do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (MP) no 42, de 14 de abril de 1999,
que mantm o contedo bsico e ajusta alguns pontos.

64 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

criando as subfunes e estabelecendo conceitos necessrios para operacionalizar


as normas do Decreto no 2.829. Os dois instrumentos conformam os marcos da
reforma do processo federal de planejamento e oramento pblicos (Core, 2001).
O contedo de ambos os instrumentos normativos consagra parcialmente
as recomendaes e as sugestes do GTI, sendo que o PLC nunca foi enviado ao
Congresso Nacional. O decreto e as portarias referidos estabelecem que, para a
elaborao e a execuo do PPA e dos oramentos, toda a ao finalstica do
governo ser estruturada em programas orientados para a consecuo dos objetivos
estratgicos definidos para o perodo do Plano (Brasil, 1998). Ao finalstica
considerada aquela que proporciona bem ou servio para atendimento direto
demanda da sociedade (op. cit.).
Com as mudanas, buscou-se imprimir ao processo de planejamento e oramento perspectiva mais gerencial. A introduo de elementos que proporcionam
o exerccio da gesto cotidiana dos programas e de suas aes, a atribuio de
responsabilidades, a prtica da avaliao e a cobrana de resultados revelam avano
conceitual e metodolgico. Segundo o Manual Tcnico de Oramento da SOF
(Brasil, 1999, p. 12), formalmente se passaria a um processo de planejamento sob
o seguinte encaminhamento:
estabelecimento de objetivos estratgicos;
identificao de problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, para
alcanar os objetivos estratgicos;
concepo de programas a serem implementados, com vistas ao atendimento
dos objetivos que implicaro a soluo dos problemas;
especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos
produtos que originaro dos projetos e atividades;
atribuio de indicadores aos objetivos e programas e de metas aos
produtos (projetos, atividades e outras aes);
designao de gerentes por programas;
avaliao da execuo e dos resultados; e
cobrana e prestao de contas por desempenho.
A lgica que est por trs do esquema no a da sequncia de etapas estanques,
mas, sim, a dos movimentos interativos entre anlise da situao, ao e correo/
reviso ou confirmao de ao e avaliao. Ou seja, a sugerida pela teoria e pela
prtica do planejamento estratgico pblico. E este, por sua vez, muito exigente
em conhecimento, informao, organizao adequados conduo de processos
complexos e quadros tcnico-polticos capacitados; algo de que talvez ainda no

PPA: o que no e o que pode ser

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se dispusesse, mas que poderia ser construdo. De qualquer forma, constituram-se


inovaes alvissareiras.
A nova concepo terico-metodolgica, no entanto, no foi assumida pela
alta direo do governo, pois era incompatvel com a orientao neoliberal professada.
O presidente da Repblica exigiu que o PPA abrangesse todas as despesas do governo,
para que se chegasse a um montante indito de R$ 1 trilho, em quatro anos.
Com isso, foi eliminada a natureza necessariamente seletiva de qualquer
plano. Os objetivos estratgicos e os macroproblemas deixaram de orientar a
identificao dos problemas e a elaborao dos programas.
A prtica, consequentemente, revelou-se muito aqum do esperado.
A preparao para a adoo da nova concepo foi pfia. A adequada capacitao para a
aquisio dos domnios conceitual e metodolgico requeridos, o exerccio intensivo
e o estudo aprofundado da realidade social eram absolutamente necessrios para
dar conta das novidades contidas na proposta e da complexidade do mundo real.
Neste, no predominam os problemas estruturados, passveis de serem enquadrados
em setores nos quais se estrutura a administrao pblica e nas disciplinas que organizam o conhecimento acadmico. No entanto, a capacitao para o novo modelo
constou apenas de oficina de 16 horas, em que manuais foram distribudos, slides
apresentados e formulrios preenchidos e assim continua at hoje.
Os programas foram desenhados com as aes preexistentes, assumindo
restries financeiras que impossibilitavam pensar o conjunto necessrio e suficiente
de aes muitas destas, necessariamente novas para o eficaz enfrentamento
dos problemas delineados. Os tcnicos setoriais nunca foram preparados para
pensar por problemas, explic-los sob perspectiva situacional e conceber indicadores apropriados gesto dos programas. O Sistema de Informaes Gerenciais
(SigPlan) era centralizado no MP, ainda que sua alimentao ocorresse de forma
descentralizada. No entanto, atender a esta demanda por informaes sempre foi
estorvo para os rgos setoriais, pois o referido sistema no lhes fornecia informaes teis tomada de decises em seus respectivos mbitos e no apresentava
nenhuma utilidade direta para a gesto.
O oramento, ainda que conversasse diretamente com o plano (programas
e aes em comum), no era um oramento por programa, continuava
a ser por rgo. No dispunha do arranjo a proporcionar contabilidade de
custos, aceitando que se estimassem despesas pela mdia da execuo de anos
anteriores. O estabelecimento de metas fsicas nunca foi suportado por avaliaes
das capacidades operacionais das unidades responsveis pela execuo de
aes. Os programas, tanto no plano como no oramento, no organizavam
conjuntos de aes direcionadas a cada uma das causas dos problemas e
assim continua at hoje.

66 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

A implementao do proposto pelo Decreto no 2.829 praticamente se estabeleceu nos primeiros passos de uma longa caminhada. Com o passar do tempo,
os rgos setoriais tornam-se descrentes das potenciais vantagens que a nova
metodologia prometia e adaptaram-na s suas prticas tradicionais. O MP reagiu
com excessiva normatizao, aprofundando o fosso entre o plano incluindo-se o
oramento e supondo-se conter os elementos essenciais sua gesto e o planejamento, entendido como o processo incessante de manter o plano vigente, no dia
a dia. A disperso, a improvisao, o crescimento da setorizao e as progressivas
dificuldades de coordenao do conjunto impuseram-se, com grande prejuzo, para
a eficcia global do governo e, consequentemente, para a sociedade, que continuou
a conviver com problemas evitveis ou passveis de serem enfrentados.
H de ser destacado que, desde o PPA 2000-2003, todos os PPAs foram
concebidos de forma exaustiva, abarcando-se o conjunto de aes empreendidas
pelo governo (negao da natureza necessariamente seletiva do planejamento) e
reafirmando-se o carter de programao plurianual de despesas. A no incorporao
das inovaes necessrias impossibilitou o PPA de realizar a proposta contida no
relatrio do GTI e, em alguma medida, as intenes manifestas do Decreto
no 2.829, de 28 de outubro de 1998. O PPA foi-se oramentarizando, realizando,
assim, os desgnios dos constituintes de 1987-1988.
Os PPAs 2004-2007 e 2008-2011, por razes apontadas, revelam-se
plano dos feudos corporativo-burocrticos. Ao agrupar os programas finalsticos por
unidade de responsabilidade setoriais (todas as aes no mbito de um ministrio),
unissetoriais (todas as aes no mbito de uma unidade de um mesmo ministrio)
e multissetoriais (aes distribudas em mais de um ministrio), encontra-se o
resultado expostos na tabela 1.
TABELA 1

Programas por unidade de responsabilidade: PPA 2004-2007


Tipologia

Todos

Finalsticos

Programas

Programas

Unissetorial

160

42,8

126

41,6

Setorial

124

33,2

93

30,7

90

24,0

84

27,7

Multissetorial
Fonte: Brasil (2004).

Dos programas finalsticos, 72,3% tinha execuo a cargo de apenas um


ministrio, sendo que 41,6% do total destes programas tinham todas as suas aes
executadas por uma unidade administrativa de um ministrio. Ou seja, enquanto
os problemas complexos cujo eficaz enfrentamento exige aes de diversas
naturezas, nunca encontradas em uma mesma rea setorial que povoam a agenda

PPA: o que no e o que pode ser

| 67

governamental demandam programas multissetoriais, a programao respondeu


aos interesses organizados compartimentados nas caixinhas dos organogramas
ministeriais. Este padro esteve presente no PPA 2008-2011.
curioso constatar que a abrangncia exaustiva do PPA obrigou os governos
a, sistematicamente, manifestarem de outra forma suas prioridades.
Em agosto de 1996, com pouco mais de meio ano de execuo do PPA, o
governo federal lanou o Brasil em Ao, para
Dar prioridade a um conjunto prioritrio (progressivamente ampliado) de 42
empreendimentos estrategicamente escolhidos pela capacidade de induzir novos
investimentos produtivos e reduzir desigualdades regionais e sociais (Brasil, [s.d.]).

Em 18 de maio de 2000, o governo federal editou decreto de programao


financeira em que discrimina 87 programas estratgicos, aos quais seriam
assegurados recursos para expedita execuo, nos moldes gerenciais adotados no
Brasil em Ao.
Em 2004, ocorreram as metas presidenciais, um conjunto de programas e
aes selecionados entre todos os listados no PPA, segundo importncia a estes
atribuda pela Presidncia da Repblica. Em janeiro de 2007, ano de elaborao
do plano, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) anunciado ao pas,
indicando os projetos prioritrios para o desenvolvimento nacional. Em abril de
2007, tem incio a construo da Agenda Social em processo coordenado pela
Casa Civil, que ocorreu em paralelo elaborao do PPA 2008-2011. Mais ou
menos nessa poca, o Ministrio da Educao (MEC) estava aprontando o Plano
de Desenvolvimento da Educao, tambm de forma dissociada da montagem do
PPA. O MP teve de ser criativo para incorporar nominalmente as trs iniciativas
na mensagem que encaminhava o PPA ao Congresso Nacional.
So evidncias fortes de que o PPA, por no ser seletivo e ser construdo sem
dar destaque s prioridades do governo, no consegue anunciar os objetivos maiores
de cada governante. Com isso, deixa de atrair a ateno da alta direo para sua
concepo e sua organizao, reduzindo-se ao mero cumprimento de disposio
constitucional, ainda no regulamentada e no situada no mais amplo processo
de planejamento do desenvolvimento nacional.
4 UMA NOVA TENTATIVA

Para o PPA 2012-2015, o MP entendeu ser necessrio mudar as bases conceitual


e metodolgica utilizadas para a elaborao do PPA. A rigor, esta ocorrncia
regular, que precedeu, de forma mais ou menos abrangente, a elaborao de todos
os PPAs; lembre-se que falta a regulamentao do Artigo 165 e outros da CF/88.
s vezes, so mudanas mais terminolgicas que terico-metodolgicas desde o

68 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

PPA 2000-2003 at o de 2008-2011. Mesmo assim, produzem confuso entre os


tcnicos setoriais e impedem a consolidao mais pela repetio que por estudo
e reflexo de conceitos, mtodos e procedimentos.
Agora se tem mudana mais significativa. H, ainda, no somente esforo de
dizer isto com outras palavras, mas tambm entendimento conceitual e metodolgico
subjacente bastante distinto daquele que teoricamente inspirava mesmo sem ter
ido prtica a elaborao de todos os PPAs, desde 1999.
A nova concepo defendida com base em avaliao, resumida nos tpicos8
a seguir apresentados, ao lado dos quais so feitos alguns comentrios.
QUADRO 1

Por que mudar razes da Secretaria de Planejamento e Investimento (SPI/MP)


Razes

Comentrios

O Estado agora indutor do desenvolvimento, voltado para


a reduo das desigualdades.

Induzir o desenvolvimento requer planejamento e gesto


estratgicos. O PPA no d suporte para tanto.

Pas caracterizado por ambiente slido e propcio ao desenvolvimento


econmico e social.

Facilita e exige o planejamento estratgico de qualidade, o que


no pode ser fornecido pelo PPA.

medida que o pas precisava reunir elementos que lhe


permitissem viabilizar as polticas, o poder pblico necessitava
de condies para entregar os bens e os servios sociedade
de forma tempestiva, no lugar certo, para o pblico certo, em
quantidades e abrangncia suficientes.

O pas no viabiliza polticas. Quem o realiza so os atores


sociais. O governo o mais importante destes e, para faz-lo,
precisa de capacidades tcnico-polticas adequadas, entre
as quais se inscreve um poderoso sistema de planejamento
estratgico com tudo que o compreende, como a programao
regionalizada das aes acompanhando a espacializao dos
problemas e das oportunidades.

Nesse cenrio, o planejamento deve incorporar os meios


capazes de orientar as condies estruturais e institucionais
para o crescimento.

No o planejamento que incorpora, mas o sistema de direo


poltica, do qual o planejamento estratgico parte essencial.
Requer competncias, organizaes, mtodos e instrumentos
especificamente construdos.

Deve ser capaz de reunir e articular em torno de si as agendas


e os atores importantes para a viabilizao das polticas.

No o planejamento. o dirigente mximo e sua equipe.

A evidente limitao do modelo de gesto por programas,


para atender s atuais necessidades de desenvolvimento
das polticas pblicas, foi explicitada diante das alternativas
criadas pela coordenao de governo a exemplo do PAC.

O PPA por problema/programa no o limitante, mas, sim o


fato de no ter sido efetiva e completamente levado prtica.
Quando no h demanda por planejamento e gesto, quase
impossvel pratic-los.

A apropriao de modelos ideais de anlise das polticas tende


a concentrar os esforos no mtodo, e no nas polticas. Mas o
governo precisava se concentrar na viabilizao das polticas,
e no na estruturao dos processos: extremo detalhamento
(funcional-programtica), distanciamento da realidade e
valorizao dos insumos.

S se for de perspectiva acadmica. As polticas no so


levadas pratica sem os processos adequados. Detalhamentos
devem ocorrer no mbito em que so necessrios. Para dirigir
exige-se compreenso do todo, mediante indicadores de
sntese que captem os movimentos importantes da realidade
em transformao.
(Continua)

8. Retirados de apresentao com recurso de exibio de slides feita por representante da Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos (SPI/MP), na Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), em maro de 2011.

| 69

PPA: o que no e o que pode ser

(Continuao)
Razes

Comentrios

Os programas organizados em funo de problemas no


cumpriam o papel de esclarecer no plano os desafios para
a implementao das polticas de forma articulada com os
resultados.

Devido s deficincias de desenho e do modelo de gesto.


Ambos nunca foram capazes de alcanar a complexidade dos
problemas quase estruturados e do seu enfrentamento.
A seleo de problemas no feita pela alta direo do governo,
e sim nas unidades administrativas dos ministrios.

O PPA e seus programas no orientam a implementao


(dimenso ttica) em funo da prevalncia da lgica de
otimizao dos insumos.

Se os programas so mal desenhados e prevalece a lgica


oramentria (economia de recursos), a programao de
baixa qualidade e a inexistncia de sistemas de informaes
gerenciais operando em tempo oportuno, no h como ter
orientaes tticas.

Os processos de monitoramento e avaliao do plano so,


portanto, baseados na execuo, e no na anlise dos resultados.

Sem o monitoramento e a avaliao da execuo no se chega


ao resultado pretendido que, de fato, a resultante de
mltiplos processos, envolvendo as circunstncias e as aes
de outros atores.

A mensagem presidencial que encaminha o projeto de lei (PL) do PPA ao


Congresso Nacional aberta com argumentao que justifica a introduo de
novidades na estrutura, nos conceitos e na linguagem do plano, que deve expressar
as polticas pblicas para os prximos quatro anos (Brasil, 2011b, p. 11).
O recente ciclo de desenvolvimento brasileiro vem sendo impulsionado por polticas
pblicas inovadoras que combinam crescimento econmico com reduo
das desigualdades sociais e regionais. Essas polticas tm um elemento comum: a
recuperao da capacidade do Estado de planejar e agir visando, sobretudo, garantir
os direitos dos que mais precisam.
Neste contexto, as escolhas e os arranjos construdos para retomar o desenvolvimento
e orient-lo para reduo das desigualdades determinaram um aperfeioamento nos
instrumentos de planejamento. Com isso, a estrutura e a linguagem do Plano Plurianual
(PPA) foram alteradas para que o plano expresse, de fato, as polticas pblicas para
os prximos quatro anos (op. cit., p. 11).

A lgica e o contedo da mensagem no constituem inconteste justificativa


para as mudanas. O que no quer dizer que mudanas e aperfeioamentos no
devam ser sempre feitos, principalmente orientados pela crtica dos problemas
gerados/enfrentados na prtica de planejar e executar estrategicamente as aes
necessrias ao alcance dos objetivos do plano.
A referida dimenso estratgica do PPA 2012-2015 longe est de ser o que
pretende. Constitui um captulo do plano, aberto por uma introduo, seguida de
uma viso de futuro que uma composio de vises de futuro propostas por
diversos atores, em diversos momentos do tempo , um cenrio macroeconmico
como se fosse possvel escolh-lo , um contexto internacional como se fosse
possvel prediz-lo e um conjunto de projees econmico-fiscais, para entrar
em uma sequncia de diagnsticos setoriais. A parte que mais se aproximaria de

70 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

algo estratgico no sentido de ser importante e com o poder de orientar as aes


do conjunto do governo a que apresenta a relao de macrodesafios a serem
enfrentados e que deveriam subordinar toda a programao do Plano Mais Brasil.
Os macrodesafios so diretrizes elaboradas com base no Programa de Governo e
na Viso Estratgica que orientaro a formulao dos Programas do PPA 2012-2015.
Programas so instrumentos de organizao da ao governamental visando
concretizao dos objetivos pretendidos (Brasil, 2011a, p. 11).9
So macrodesafios:
1) Projeto Nacional de Desenvolvimento: dar seguimento ao Projeto Nacional
de Desenvolvimento apoiado na reduo das desigualdades regionais,
entre o rural e o urbano, e na continuidade da transformao produtiva
ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio
de renda.
2) Erradicao da pobreza extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir
reduzindo as desigualdades sociais.
3) Cincia, tecnologia e inovao: consolidar a cincia, tecnologia e inovao
como eixo estruturante do desenvolvimento econmico brasileiro.
4) Conhecimento, educao e cultura: propiciar o acesso da populao
brasileira educao, ao conhecimento, cultura e ao esporte com
equidade, qualidade e valorizao da diversidade.
5) Sade, previdncia e assistncia social: promover o acesso universal
sade, previdncia e assistncia social, assegurando equidade e
qualidade de vida.
6) Cidadania: fortalecer a cidadania, promovendo igualdade de gnero e
tnico-racial, respeitando a diversidade das relaes humanas e promovendo
universalizao de acesso e elevao da qualidade dos servios pblicos.
7) Infraestrutura: expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de
qualidade, garantindo a integrao do territrio nacional e do pas com
a Amrica do Sul.
8) Democracia e participao social: fortalecer a democracia e estimular a
participao da sociedade, ampliando a transparncia da ao pblica.

9. Nesse ponto, vale perguntar: so macrodesafios ou so diretrizes afinal, uma diretriz deve indicar o caminho pelo
qual se vence o desafio? Qual o programa de governo? Quem estabeleceu a viso estratgica? Sem respostas claras,
o mtodo torna-se comprometido. E estas no so encontradas nos documentos oficiais.

PPA: o que no e o que pode ser

| 71

9) Integridade e soberania nacional: preservar os poderes constitucionais, a


integridade territorial e a soberania nacional, participando ativamente da
promoo e defesa dos direitos humanos, da paz e do desenvolvimento
no mundo.
10) Segurana pblica: promover a segurana e integridade dos cidados, atravs
do combate violncia e do desenvolvimento de uma cultura de paz.
11) Gesto pblica: aperfeioar os instrumentos de gesto do Estado, valorizando
a tica no servio pblico e a qualidade dos servios prestados ao cidado
(Brasil, 2011b, p. 77).
Ao ler-se a ementa que explicita o contedo de cada macrodesafio, evidencia-se
que se trata de altos propsitos, graves problemas, grandes deficincias e ameaas
significativas que ainda afetam considerveis contingentes populacionais de
brasileiros ou o conjunto da nacionalidade. Concerne, portanto, ao resultado
de leitura abrangente e arguta da realidade do pas e do contexto no qual se insere.
Constata-se, tambm, a predominncia de enfoque fortemente setorial como se
a realidade se manifestasse por setores e dado como de amplo conhecimento
e profunda introjeo o Projeto Nacional de Desenvolvimento mesmo com
escopo to modesto como o enunciado na ementa. Este projeto no algo de
conhecimento pblico, no foi debatido dentro do governo, no foi socializado
com os responsveis pela montagem dos programas e no foi tema central no
debate eleitoral. A rigor, o pleito presidencial de 2010 teve a caracterstica singular
de ter se realizado sem que os principais candidatos apresentassem seus respectivos
programas ao eleitorado.
De modo lastimvel, tal como em todos os outros PPAs, os macrodesafios,
ou macroproblemas, no foram detalhadamente abertos em seus elementos constitutivos, de forma a tornar possvel conceber programao de aes de diversos
tipos e naturezas que em composio adequada e nmero necessrio e suficiente,
com a intensidade, a localizao e a oportunidade requeridas pudessem enfrentar
os aspectos negativos da realidade que fazem necessrio estabelecer os desafios ou
declarar os problemas.
Como em todos os outros PPAs, desde 1999, os macroproblemas ou os
macrodesafios jamais foram objeto de explicao analtica, de modo a permitir-se
chegar aos mdulos prticos de ao (causas crticas) para os quais deveriam ser
desenhados os programas, as operaes e as aes (Garcia, 2001). Os macrodesafios
no orientaram a elaborao dos programas nem o estabelecimento de seus
respectivos objetivos. Os programas temticos estavam pr-desenhados
muito antes do estabelecimento dos macrodesafios, sendo apenas ajustados
ou desdobrados pelos ministrios setoriais.

72 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

O PPA 2012-2015, a no ser por variaes semnticas, padece das mesmas


deficincias dos outros PPAs.
4.1 A estrutura e os conceitos do PPA 2012-2015

A pretensa base conceitual do novo PPA no proporcionou elementos seguros


para a formulao dos programas por parte dos ministrios. A impreciso, a
redundncia, alguns descuidos formais e algumas premissas frgeis reduziram sua
capacidade organizativa.
No novo modelo, foram concebidos programas temticos, a partir de recortes
mais aderentes s polticas pblicas (Brasil, 2011b, p. 114).
O Programa Temtico retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos
Temas das Polticas Pblicas e orienta a ao governamental. Sua abrangncia deve
ser a necessria para representar os desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a
avaliao, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa
Temtico se desdobra em Objetivos e Iniciativas (Brasil, 2011a, p. 16, grifo nosso).

Ao propor programas temticos, o MP optou, conscientemente ou no, por


aumentar o grau de impreciso do PPA. As polticas governamentais so setoriais
ou multissetoriais, nunca temticas. Tema palavra polissmica, no conceituada
em quaisquer das principais reas em que se organiza o conhecimento. A ttulo
de exemplo:
no Dicionrio Aurlio: Tema 1. Proposio que vai ser tratada ou
demonstrada, assunto; 2. Exerccio escolar para retroverso ou anlise;
3. Texto em que se baseia um sermo.
Um tema de pesquisa social bem delimitado deve trazer muito claramente
a definio de trs dimenses fundamentais: o problema, o recorte espacial
e o recorte temporal (Barros, 2011).
Na literatura, na msica, nas artes plsticas e no cinema, faz-se uso corrente
mas impreciso da expresso tema/temtica. Traz-la para o planejamento
governamental no representa avano metodolgico. A agenda governamental
povoada por quatro tipos de fenmenos: os problemas sociais complexos,10 as
oportunidades,11 as ameaas e a manuteno de conquistas (construes sociais
como as redes virias, de sade e de educao, o sistema de proteo social etc.).
O planejamento estratgico pblico, tomado como dos mais importantes
10. Problemas socialmente produzidos, relativos aos que os sofrem ou aos que se declaram dispostos a enfrent-los.
Possui mltiplas causas, situadas em diversas dimenses (poltica, econmica, ideolgico-cultural, espacial, organizacional etc.),
e sua soluo no est previamente dada e no consensual (Matus,1993).
11. Decorrem da conjuno favorvel de variveis fora do controle do governo, configurando atalho menos exigente
em diversos tipos de recursos para o alcance de seus objetivos.

PPA: o que no e o que pode ser

| 73

instrumentos do processo de governar, lida com estes fenmenos, por possuir


as ferramentas apropriadas para tanto. Faz assim em todos os lugares onde o
governo pretende ser o condutor de amplos processos de transformao social
e o faz h muito tempo, seja de modo explcito ou no.
Organizar um plano pelos temas das polticas pblicas preexistentes faz-lo
com os olhos no passado. A ao governamental bastante segmentada, por fora
de corporaes e especialidades e por conta de ser executada descentralizadamente.
A poltica de sade pblica, por exemplo, na prtica, a poltica de medicamentos, a
de equipamentos, a de ateno bsica, a de sade complementar etc. No diferente
em outras reas: educao (superior, ps-graduao, tecnolgica, infantil, jovens
e adultos, fundamental etc.); transportes (rodovirio, hidrovirio, ferrovirio etc.)
e assim por diante. Trabalhar as ditas polticas pblicas existentes, sem que seus
principais desafios, problemas e objetivos tenham sido delimitados e formalizados,
sem que tais construes sejam de aceitao pacfica e de uso corrente, no constitui
um caminho promissor para a obteno de eficcia global.
Um plano aponta para o futuro e distingue o que no fcil de ser visto, o
que no trivial, mas importante, para a construo do futuro desejado. E isto a
proposta organizativa do PPA 2012-2015 no foi capaz de fazer.
O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem
alteradas pela implementao de um conjunto de iniciativas, com desdobramento
no territrio (Brasil, 2011a, p. 24).
O conceito adotado de objetivo neste captulo equivale ao de problema na
metodologia anterior, pois se uma situao deve ser alterada porque esta se mostra
em desconformidade com o que o governante avalia como desejvel. O objetivo
transform-la, em certo sentido e com certa intensidade (meta a alcanar), no
horizonte temporal do PPA, de modo igual ao dos dois planos anteriores.
A diferena que a organizao proposta no permite derivar operacionalmente
um esquema de gesto. Os objetivos devem conter metas a serem alcanadas ao
final do plano no so demandadas metas anuais. O conceito de meta :
Medida do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa,
a depender das especificidades de cada caso. Quando qualitativa, a meta tambm
deve ser passiva de avaliao. Cada objetivo dever ter uma ou mais metas associadas
(Brasil, 2011a, p. 24, grifo nosso).

Mas nada dito sobre o mtodo para associar metas aos objetivos, abrindo
espao para a falta de unidade nos procedimentos ou a improvisao. Tambm
seria necessrio o estabelecimento de mtodo apropriado para a espacializao dos
problemas, de modo a possibilitar a programao territorial das aes.

74 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

A iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da


coordenao de aes oramentrias e outras: aes institucionais e normativas,
bem como da pactuao entre Entes Federados, entre Estado e sociedade e da
integrao de polticas pblicas (Brasil, 2011a, p. 24).
O conceito por demais abrangente, englobando processos muito distintos
(execuo direta setorial, execuo direta multissetorial, execuo descentralizada
e aes pactuadas entre governos e entes no governamentais), que demandam
modelos operacionais e administrativos especficos. Do ponto de vista gerencial,
uma iniciativa comporta um conjunto de aes. No so estabelecidos o peso de
cada ao na iniciativa, a sequncia na qual devem ser entregues e qual sua distribuio no espao. No se revela, portanto, avano no modelo de gesto, havendo,
ao contrrio, dificuldade de vulto para avaliar a eficincia na produo das diversas
aes a integrarem uma iniciativa. O exemplo a seguir significativo (op. cit., p. 26).
So consideradas iniciativas a implantao de pequenas centrais hidroeltricas,
sem especificar quantas, em qual tempo, onde e com qual capacidade instalada.
Tambm uma iniciativa a construo de usinas ultracomplexas, como as do rio
Madeira e a de Belo Monte.
Programa Temtico de Energia Eltrica
Objetivo 0001 Aproveitar o potencial de gerao de energia eltrica a partir da fonte
hdrica, de forma a ofertar grande quantidade de energia eltrica a baixos preos.
Iniciativas:
Implantao de usinas hidreltricas
Implantao de pequenas centrais hidreltricas
Implantao de centrais geradoras hidreltricas
Implantao da Usina Hidreltrica Jirau
Implantao da Usina Hidreltrica Santo Antnio
Implantao da Usina Hidreltrica Belo Monte
(...)
(...) Os Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado so instrumentos do
Plano que classificam um conjunto de aes destinadas ao apoio, gesto e manuteno da atuao governamental, bem como as aes no tratadas nos Programas
Temticos por meio de suas Iniciativas (op. cit., p. 26, grifo nosso).

Os programas de gesto e manuteno subdividem-se em:


programas padronizados: so aqueles com atributos padronizados
referentes ao custeio da mquina estatal e compostos de aes especficas
para este fim; e

PPA: o que no e o que pode ser

| 75

programas de gesto e manuteno: so destinados coordenao e ao


suporte das polticas pblicas relacionadas aos rgos.
Com tais definies, constata-se a preferncia por agregaes que em nada
contribuem para a gesto da eficincia, da qualidade, da oportunidade e, menos
ainda, da eficcia, por no permitirem associar conjuntos especficos de meios
necessrios a compor aes que conduziro aos objetivos propostos.
Para Camerlato:
preciso conhecer a soma dos gastos diretos em cada atividade ou projeto, sem
qualquer rateio de seus indiretos. Custos globais contm distores, principalmente
em nvel de projeto e atividade, de difcil identificao, sendo a mais significativa
destas a falta de critrios rigorosos na vinculao do pessoal aos projetos e s atividades
em que realmente atua. Considerando que os gastos de pessoal constituem o componente mais significativo do custo da grande maioria das atividades, a mencionada
providncia essencial. Somente atravs da apurao de custos unitrios que se
torna possvel a correo das falhas que distorcem os custos globais, e no o contrrio
(Camerlato, 1979).

De novo, so associados conjuntos de aes com destinaes diferenciadas,


tratadas de forma agregada (valor global), no se permitindo a apurao de eficincia
na execuo, por parte de cada responsvel.
O conjunto do plano apresenta 65 programas, sendo 58 temticos e sete de
temas especiais (democracia e aperfeioamento da gesto pblica; desenvolvimentos
regional e territorial sustentveis e economia solidria; gesto da poltica econmica
e estabilidade do sistema financeiro nacional; integrao sul-americana; mar, zona
costeira e Antrtida; poltica externa; e poltica nacional de defesa). Os 58 programas
temticos (25 sociais, 15 de infraestrutura e 18 de desenvolvimentos produtivo
e ambiental) estabelecem 238 objetivos e os de temas especiais, 36 objetivos.
No total, so 274 objetivos, nmero equivalente aos dos programas dos outros PPAs.
Acrescente-se que para o conjunto de todos os objetivos so estabelecidas 424 metas,
a maior parte destas de considervel complexidade, exigindo-se grande quantidade
e diversidade de aes. H de se destacar que as aes demandantes de recursos
financeiros integram apenas o oramento e as aes no oramentrias no esto
identificadas no documento oficial do PPA, encontrando-se discriminadas apenas
no OGU. Definitivamente, no possvel constatar avanos no novo desenho do
PPA, tampouco no modelo de gesto proposto.
A metodologia do novo PPA justificou-se apontando uma srie de problemas
enfrentados e no resolvidos pela prtica de elaborao e execuo dos planos anteriores.
Todavia, os encaminhamentos dados sugerem que a nova proposta buscou a
superao aparente dos referidos problemas prticos pela elevao do grau de abstrao
de sua base conceitual, esperando que, com isto, os problemas deixassem de existir.

76 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

O PPA 2012-2015 reincidiu na v expectativa de transformar instrumento de


natureza oramentrio-financeiro em guia para a conduo estratgica do governo.
Isto o PPA no poder ser, a menos que os Artigos 21, 165 e 174, da CF/88, sejam
profundamente transformados, mediante emenda constitucional, dando lugar ao
que seria um sistema de planejamento estratgico governamental.
5 O QUE O PPA PODE SER

Como afirmado anteriormente, o PPA foi concebido pelos constituintes de 1987


como programao plurianual de despesas. O planejamento governamental est
por ter sua organizao formalizada, compatibilizando as diversas disposies
encontradas na CF/88 com o que h de mais avanado em termos de planejamento
estratgico pblico. Esta tarefa premente que vem sendo postergada, com grande
prejuzo para os governantes, o povo brasileiro e a prpria democracia. Afinal,
direito do cidado saber por quais caminhos e para qual futuro o pas est sendo
conduzido. E isto devem mostrar o programa do governo e o plano estratgico de
desenvolvimento. O PPA e o OGU seriam apenas a expresso fsico-financeira dos
aspectos materiais dos planos de desenvolvimento.
O PPA no um plano. Hoje, no entanto, este pode ser a contraface, em
termos de programao de despesas, das prioridades do programa de governo, para
determinado perodo de tempo. Vale recordar que um governante no se dispe a
resolver todos os problemas que consegue enxergar. O dirigente poltico organiza
escassos recursos de todos os tipos, mas nunca igualmente escassos para enfrentar
aquilo que mais valorizado por ele e por sua base sociopoltica, no mbito de um
projeto de mais longo prazo.
O plano de governo sempre seletivo. No se deve esquecer que, desde o
primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, cada PPA foi imediatamente
sucedido por um seletivo programa de ao, que expressava prioridades de cada
governante. A administrao pblica, por sua vez, tem de lidar com expressivas
frentes de ao, a maior parte destas de natureza rotineira, estruturada e, quase
sempre, referente manuteno de conquistas sociais ou a problemas de ordem
gerencial. So aes que ao governante no dada a opo de no as fazer. Pode
realiz-las mal ou bem, integral ou parcialmente, com maior ou menor intensidade, mas
tem de faz-las: a manuteno da rede viria, das escolas pblicas e da rede pblica
de sade; o pagamento de benefcios previdencirios e assistenciais, do
funcionalismo e do servio da dvida pblica; entre muitas outras.
Todas essas tarefas ordinrias poderiam constar de anexo do PPA, organizadas
como programas, com operaes, aes oramentrias e no oramentrias, metas,
indicadores e gerentes, submetidas a rigoroso monitoramento e avaliaes necessrias,
para as quais se exigiriam mxima eficincia, eficcia, qualidade e oportunidade.

PPA: o que no e o que pode ser

| 77

O corpo principal do PPA seria dedicado aos poucos problemas de alta complexidade e ameaas e oportunidades identificadas e merecedoras de constarem
do plano , demandantes da ateno, da criatividade e do julgamento estratgico
da Presidncia da Repblica. Teriam sua escolha justificada e para cada problema
haveria um programa. Todos os problemas receberiam tratamento analtico situacional, permitindo chegar-se s suas causas crticas; a estas seriam endereadas
operaes contendo as aes necessrias e suficientes ao seu eficaz enfrentamento.
Todas as aes de natureza no oramentrias concebidas seriam devidamente
apresentadas. Os recursos oramentrios necessrios execuo de tais programas
seriam detalhados no volume principal deste plano.
Ou seja, o PPA consagraria as verdadeiras prioridades do governante e o
anexo listaria os programas responsveis pelas aes ordinrias da administrao
federal. Um formato como este passvel de ser implantado mediante decreto
governamental, como foi feito em 1998.
Como forma de ampliar o horizonte temporal dos governantes, os PPAs
poderiam cobrir um perodo de oito anos. Afinal, disto que se trata quando se
tem o instituto da reeleio legitimado e aceito pelo povo e raros so os que no
conseguem se reeleger. Se ocorresse de o dirigente no ser reeleito, seu sucessor
apresentaria um novo PPA, para os prximos oito anos. Tal concepo pode ser
implementada de maneira administrativa (decretos e portarias) menos eficaz.
Ou por via de emendas constitucionais e leis complementares, estabelecendo-se
a relao hierrquico-formal entre os Artigos 21, 165 e 174, revendo-se os prazos
estipulados no Artigo 35 do ADCT da CF/88 e instituindo-se o Sistema de
Planejamento e de Oramento Federal.
Incorporar o clculo de mdio prazo nas decises governamentais imperioso.
A maior parte dos problemas complexos demanda anos para serem equacionados.
Os grandes projetos de investimento tambm s so concludos em vrios exerccios.
Um projeto nacional de desenvolvimento requer tempo para ser incorporado pelo
imaginrio coletivo.
Para um PPA que cobrisse oito anos de governo, o mais apropriado seria um
oramento tambm plurianual, mnimo de dois anos passvel de ajuste anual, ou a
qualquer tempo em que se fizesse necessrio. H condies para tanto e a realidade
est a exigir algo neste sentido. A inflao no mais assusta, cada vez mais confivel
a capacidade de previso de receitas, as aes oramentrias de natureza continuada
tm participao crescente, assim como os projetos de investimento plurianuais.
chegada a hora de no mais se contentar em fazer remendos nos PPAs, na
inglria esperana de torn-los planos estratgicos de governo. Deve-se reconhecer
seus limites e us-los a favor de maior direcionalidade na atuao governamental,
reduzindo-se os ritos burocratizantes e aumentando-se a visibilidade dos processos

78 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

administrativos. Um PPA que seja a explicitao sincera das intenes de gastos


de cada governo, um roteiro para a gesto; esta, sim, seria estratgica para as aes
do poder pblico.
Permanece ainda o desafio de organizar um verdadeiro processo de planejamento
governamental, o que passar pela criao das bases constitucionais e legais para
tanto, mas, principalmente, por intenso esforo cognitivo e conceitual, cultural
e normativo, organizativo e gerencial para desenh-lo e lev-lo prtica. Cabe a
constatao de que existem condies objetivas para tanto e que sua necessidade
crescentemente sentida pelos atores sociais responsveis.
REFERNCIAS

BARROS, J. DA. O projeto de pesquisa em histria. Petrpolis: Vozes, 2011.


BRASIL. Constituio Federal de 1988. Artigo 21, inciso IX. Braslia: Congresso
Nacional, 1988a.
______. ______. Artigo 165, 1o. Braslia: Congresso Nacional, 1988b.
______. ______. Artigo 165, 2o. Braslia: Congresso Nacional, 1988c.
______. ______. Artigo 165, 4o. Braslia: Congresso Nacional, 1988d.
______. ______. Artigo 174. Braslia: Congresso Nacional, 1988e.
______. Presidncia da Repblica. Decreto no 2.829, 29 de outubro de 1998.
Estabelece normas para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos
Oramentos da Unio, e d outras providncias. Braslia, 29 out. 1998. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2829.htm>.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Brasil em Ao. Braslia:
MP, [s. d.]. Disponvel em: <www.abrasil.gov.br/anexos/anexos2/bact.htm>.
______. ______. Secretaria de Oramento Federal. Manual Tcnico de
Oramento 2000. Braslia: SOF, 1999.
______. ______. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Plano
de Gesto do PPA 2004/2007. Braslia: SPI, out. 2004.
______. ______. ______. Orientaes para a Elaborao do PPA 2012-2015.
Braslia: SPI, abr. 2011a. Disponvel em: <http://goo.gl/Ba92T>.
______. ______. ______. PPA 2012/2015, Projeto de Lei, Mensagem
Presidencial. Braslia: SPI, 2011b.

PPA: o que no e o que pode ser

| 79

CAMERLATO, W. O oramento-programa e a contabilidade pblica. In: SEMINRIO


NACIONAL SOBRE ORAMENTO E CONTABILIDADE, 4., 1979 Porto Alegre,
Anais... Porto Alegre, 1979.
CORE, F. G. Reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento.
Braslia: ENAP, out. 2001. (Texto para Discusso, n. 44).
DROR, Y. La capacidad de gobernar. Fondo de Cultura Econmica, 1986.
______. Razonamientos pertinentes a polticas avanzadas para gobernantes.
Mxico: FCE, 1988.
GARCIA, R. C. A reorganizao do processo de planejamento do Governo
Federal: o PPA 2000-2003. Braslia, maio 2000. (Texto para Discusso, n. 726).
______. Subsdios para organizar avaliaes da ao governamental. Braslia:
Ipea, jan. 2001. (Texto para Discusso, n. 776).
GTI GRUPO DE TRABALHO INTERMINISTERIAL. Projeto de Lei de que
trata o artigo 165 da Constituio Federal. Revista ABOP, Braslia, n. 40, Edio
Especial, ago. 1998.
MATUS, C.; MAKON, M.; ARRIECHE, V. Bases tericas do oramento por
programa. Revista ABOP, v. 5, n. 1, abr. 1980.
MATUS, C. Poltica, planejamento e governo. Braslia: Ipea, 1993.
NELSON, M. (Org.). A presidncia e o sistema poltico. Alfa-mega, 1985.
PLOWDEN, W. Advising in rulers. Oxford: Blackweel, 1987.
SERRA, J. Visor Ipea, ano 1, n. 0, maio 1996.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

GARCIA, R. C. O desenvolvimento rural e o PPA 2000/2003: uma tentativa


de avaliao. Braslia: Ipea, fev. 2003. (Texto para Discusso, n. 938).
______. Iniquidade social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de
dimensionamento. Braslia: Ipea, ago. 2003.
MATUS, C. Poltica, planificacin y gobierno. Washington: Opas, 1977.
ONU ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Manual de oramento
por programas e realizaes. Miniplan/SOF, 1971.

CAPTULO 3

SUBSDIOS PARA REPENSAR O SISTEMA FEDERAL


DE PLANEJAMENTO
Ronaldo Coutinho Garcia
Jos Celso Cardoso Jr.

APRESENTAO

A presente reflexo integra um projeto mais amplo cujo objetivo produzir


sugestes para a reformulao do processo de planejamento do governo federal e,
mais frente, ofertar elementos de natureza metodolgica e organizativa para a
elaborao do Plano Plurianual (PPA) 2016-2019.
Os instrumentos de planejamento criados pela Constituio Federal de 1988
(CF/88) tm sofrido diversas interpretaes e experimentado variadas tentativas de
aplicao prtica sem, no entanto, se afirmarem de maneira mais duradoura e sem
conquistarem adeses polticas e intelectuais que os legitimem e os transformem
em efetivos mecanismos de conduo dos processos de governo. Ao longo desse
quarto de sculo, assistiu-se ao desprestigiar progressivo da funo planejadora e
um claro enfraquecimento da capacidade de governar.
No so poucos os que afirmam que o planejamento governamental morreu
junto com o fim da ditadura militar e que agora a hora da gesto. Entendem o
planejamento pblico como um reducionista processo de comando e controle,
necessariamente autoritrio e impossvel de ser exercitado em ambientes democrticos.
Ignoram o rico movimento de produo de novos conceitos, mtodos, tcnicas,
sistemas operacionais do planejamento estratgico pblico acontecido ao longo
dos ltimos quarenta anos.1 Desprezam as experincias exitosas de planejamento
estratgico pblico levadas a cabo, sob o regime democrtico, por pases, estados,
municpios e entidades pblicas, ainda que com ttulos ou denominaes distintos,
mas com contedo inconteste. E ignoram que gesto sempre a gesto de algum
plano, programa, projeto ou atividade. Pode ser a gesto estratgica quando assim
exige a complexidade situacional de um determinado processo de transformao
social, ou pode ser a gesto operacional de processos estruturados ou rotinizados.
1. Apenas como ilustrao, ver: Plowden (1987), Hammond (1996), Ackoff (1983), Campanella (1988), De Green (1993),
Dror (1978; 1988; 1990; 1999), Schwartz (1995), Jouvenel (1967) e Michael (1985). A grande sntese pode ser encontrada
em Matus (1980; 1981; 1984; 1991; 1994; 1996; 1997; 2000; 2005). E tambm em Mttar e Perrotti (2014).

82 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Sempre ser a gesto de alguma iniciativa humana com o intuito de transformar a


realidade circundante ou a de manter bem funcionando alguma construo social
ou, a mais simples, a gesto de uma rotina operacional. Os que tomam uma coisa
pela outra cometem uma grave confuso conceitual, provocam danos vultosos aos
processos de governo e prpria democracia, pois governos que no entregam o
que prometem acabam por desacreditar o regime poltico-eleitoral democrtico.
A ideia de preparar subsdios para repensar o sistema federal de planejamento
est motivada pela necessidade de reform-lo em profundidade, o que se pretende
mostrar evidente. Mas, principalmente, pela viabilidade tcnico-poltica de
empreender tal reforma, pois os recursos crticos requeridos para lev-la frente
esto quase todos sob o controle do Poder Executivo Federal. A principal dificuldade
para a tarefa, o verdadeiro obstculo a ser ultrapassado, refere-se a conseguir alocar
o tempo dos principais dirigentes a essa tarefa. Ou seja, conseguir fazer dominante
a compreenso de que o tempo despendido com a reforma no tempo perdido
ou dedicado a coisa menor, mas tempo aplicado na preparao das condies mais
estruturais para fazer melhor e mais rpido mais frente. Em outras palavras,
um tempo utilizado para se produzir mais tempo.2
1 INTRODUO

H, na atualidade, uma demanda explcita por maior incidncia do planejamento


pblico na vida nacional.3 Apresenta-se a seguir uma pinada aleatria em alguns
jornais, revistas e stios com o propsito de ilustrar a afirmao anteriormente citada.
Em 18 de maio de 2014, no jornal Estado de Minas, encontramos a seguinte
declarao da presidenta Dilma Rousseff, referindo-se s obras de transposio do
rio So Francisco: Houve atrasos porque se superestimou a velocidade que a obra
poderia ter, minimizando a sua complexidade.
O jornal O Estado de So Paulo, em 29 de abril de 2014, reporta um seminrio sobre
energias renovveis, realizado pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e
Pesquisa em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (Coppe/UFRJ), no
qual a ministra do Meio Ambiente fez a seguinte afirmao:
A falta de integrao entre o planejamento ambiental e o de setores como o eltrico
tende a criar problemas estratgicos ao Pas. (...) H falta de arranjos institucionais
para promover um debate amplo, restringindo as discusses ao mbito do
licenciamento ambiental(...) necessrio que planejamentos setoriais dialoguem

2. O tempo o recurso mais escasso entre todos os que dispem um dirigente no processo de governar. um recurso
que sempre se esvai. Recursos polticos, econmicos etc., podem ser desacumulados ou acumulados ao longo de um
mandato (Matus, 2000, p. 112).
3. So vrias as declaraes de polticos, autoridades, personalidades e estudiosos apontando para essa carncia.

Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento

| 83

com o planejamento ambiental, que pensa nas relaes de causa e efeito antes do
projeto. O licenciamento olha apenas para o projeto.

Na revista Isto Dinheiro, de 16 de outubro de 2013, Hlcio Tokeshi, diretor


geral da Estruturadora Brasileira de Projetos, afirma: No h falta de dinheiro
no Brasil, o que falta planejamento (...) Essa uma coisa que s o governo pode
fazer. O governo tem que fazer o planejamento. Essa funo indelegvel.
Para o ex-ministro do Planejamento, Joo Paulo dos Reis Velloso, a pasta
(Ministrio do Planejamento) foi esvaziada porque o pas, a seu ver, deixou de
pensar a longo prazo. O Planejamento perdeu status no governo (Jornal Brasil
Econmico, 9 de setembro de 2013).
O que mais preocupa o TCU a falta de planejamento disse o ministro
Augusto Nardes, presidente do Tribunal de Contas da Unio, Empresa Brasil de
Comunicao (EBC), em 9 de abril de 2014 (<www.agenciabrasil.ebc.com.br>).
Para Hugo Ferreira Tadeu, da Fundao Dom Cabral,
a falta de planejamento um problema recorrente e cultural no Brasil. No estamos acostumados a planejar, no sentido exato da palavra, as nossas atividades.
muito comum observar grandes projetos que usualmente apresentam atrasos na
sua entrega por ausncia de um cronograma bem estruturado e, principalmente,
de um oramento bem definido.4

Jos Roberto Bernasconi, presidente da Regional So Paulo e coordenador


para Assuntos da Copa 2014 do Sindicato da Arquitetura e da Engenharia
(Sinaenco), afirma no stio da entidade que, para resolver os nossos problemas de
infraestrutura, o conceito-chave planejamento (...). O planejamento consistente
desenvolvido com vrios anos de antecedncia.5
Novamente, segundo o TCU, a falta de planejamento e o grande nmero de
falhas geraram prejuzos e vo atrasar o desenvolvimento regional. Erros, omisses
e falhas cometidos na execuo de dois megaprojetos de infraestrutura na Bahia
a Ferrovia de Integrao Oeste-Leste (Fiol) e o Porto Sul, complexo porturio
previsto para ser erguido em Ilhus faro com que a Fiol fique sem uso por at
quatro anos, aguardando a construo do Porto Sul.6
Pronunciando-se sobre a crise no abastecimento hdrico de So Paulo, o
professor Antonio Carlos Zuffo, do Departamento de Recursos Hdricos da
Universidade de Campinas (Unicamp), afirma que

4. Disponvel em: <www.epochtimes.com.br>. Acesso em: 11 jun. 2014.


5. Ver <www.portal2014.org.br>. Postado em 9 de ago. 2012 e consultado em 6 jun. 2014.
6. Ver Portal Transporta Brasil. Acesso em: 13 jun. 2014.

84 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

a variao de ciclos no foi levada em conta no planejamento hdrico do Estado: de


1930 a 1970, as regies sul e sudeste viveram um perodo de baixas precipitaes.
Mas entre 1970 e 2010, justamente quando o sistema Cantareira entrou em operao,
a regio passou por um perodo mido. Nossos tomadores de deciso se guiaram pela
falsa iluso de que continuaramos produzindo gua, diz.7

O que tem sido afirmado sobre a falta de planejamento para as grandes obras,
para a infraestrutura logstica, para energia, saneamento, expanso urbana, pode
ser aplicado tambm para o combate ao crime organizado e violncia pblica,
prestao jurisdicional, gesto do sistema prisional, mobilidade urbana, ao
aumento de competitividade da indstria, expanso sustentvel do agronegcio
em convivncia com a agricultura familiar, oferta de servios sociais de qualidade,
defesa das fronteiras nacionais, aos desafios postos para se obter uma justa
equilibrao federativa, entre tantas outras reas complexas. So manifestaes
que explicitamente reivindicam a adoo de mtodos e tcnicas mais sofisticados
e eficazes de planejamento pblico estratgico de abrangncia multissetorial e
cobrindo um prazo longo.
Mas h tambm uma demanda implcita manifesta na ausncia de sinergia
entre projetos e atividades, no desencontro de iniciativas, na superposio de aes,
na ocorrncia sistemtica de atrasos, no agir sem oportunidade, nos indcios de
ineficincia, no faz-desfaz, nas medidas tpicas para problemas estruturais, nos
anncios chamativos que no produzem consequncias por exemplo, o trem de
alta velocidade , na incapacidade de dar uma convincente e articulada resposta,
interfederativa e intersetorialmente, aos reclamos que ecoaram nas ruas das principais
cidades brasileiras em junho de 2013. So muitas as reclamaes sobre a ausncia de
um planejado ordenamento das competncias entre as diversas instncias decisrias
do aparato do Poder Executivo Federal. Existe um clamor sussurrado, mas ouvido
alto nos corredores dos prdios da Esplanada dos Ministrios, por coordenao
intragovernamental, que as circunstncias impedem tornar explcitos.
Auxilia a evidenciar essa demanda silenciosa por planejamento estratgico de
alto nvel, o qual inclui capacidade coordenadora, a pequena presena nos meios
de comunicaes dos ministros responsveis pelos 39 setores nos quais se organiza
o governo federal. No h sinalizao de como lidar com o que no estritamente
setorial, ao passo que os principais problemas e propsitos que animam o debate
pblico e governamental so de natureza multissetorial e multidimensional.
H uma reconhecida e antiga debilidade no planejamento e na coordenao
das aes que envolvem os demais Entes Federados. A injusta cobrana ao governo
federal por projetos e atividades executadas sob a responsabilidade de outros nveis
7.Disponvel em: <www.ig.com.br>. Publicada em: 17 mar. 2014. Acesso em: 9 jun. 2014.

Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento

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de governo pode ser tomada como uma evidncia das dificuldades variadas que a
Unio vem enfrentando nessa esfera, sem conseguir super-las.
frequente no discurso dos principais atores sociais destacar a importncia
de o poder pblico apontar um horizonte para o qual possam convergir articuladamente interesses diversos, desde que devidamente coordenados. A traduo
direta de tal discurso : precisamos de um projeto; precisamos de um plano de
longo prazo cujos primeiros, segundos, terceiros passos sejam evidentes e nos deem
a orientao e a segurana necessrias para nos movimentarmos.
Existem algumas situaes que combinam as demandas explcitas e as implcitas por planejamento estratgico pblico; que evidenciam o que poderia fazer
o planejamento para imprimir uma dinmica virtuosa a partir de uma iniciativa
pblico-privada de grande porte; e que revelam a enormidade de problemas que
so produzidos pela ausncia do planejamento estratgico e da coordenao dos
atores. Bons exemplos recentes so os fatos social e politicamente dramticos acontecidos em Porto Velho decorrentes da construo das duas grandes hidroeltricas
no rio Madeira e o processo assemelhado na construo da Usina Belo Monte,
em Altamira-PA; o drama social no entorno do Complexo de Suape-PE; os transtornos socioeconmicos e ambientais causados pelos investimentos privados no
setor mnero-metalrgico na regio do Alto Paraopeba-MG; e a implantao do
Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (Comperj), em Itabora, para se ficar
apenas em alguns casos. Se voltarmos um pouco no tempo, conformam o mesmo
tipo de drama o acontecido ao longo das rodovias Belm-Braslia, Cuiab-Santarm,
na BR 364 (Mato Grosso, Rondnia, Acre), entre outras, com a construo da
Usina Hidroeltrica de Itaipu, em Maca-RJ (explorao petrolfera na Bacia de
Campos), em Tucuru (usina hidroeltrica) e em Carajs (explorao mineral),
ambos no Par. Em todos estes casos, regies pobres e com grande potencial no
foram preparadas para receber pesados investimentos e tirar o mximo proveito
deles, fazendo-os motores de um desenvolvimento local inclusivo, democrtico,
sustentvel e dinmico. Na ausncia de adequada preparao iro conhecer exploso demogrfica, aumento da criminalidade, da prostituio infanto-juvenil, das
doenas transmissveis. Sero acompanhadas pela desestruturao das economias
rural e urbana e pela degradao ambiental, pela especulao imobiliria expulsora
das populaes pobres para reas marginais, pela sobrecarga insuportvel sobre os
servios sociais bsicos, pela presena expansiva do trfico e consumo de drogas,
pelo aumento do custo de vida, entre outras tantas mazelas (Garcia, 2010).
Os estudiosos dizem que os melhores problemas enfrentados pelos governos
so os previsveis ou evitveis. Os primeiros, por poderem ser atacados eficazmente
logo ao seu surgimento, consumindo poucos recursos e reforando a imagem de
competncia do governante. Os segundos, por no chegarem a se concretizar devido
s medidas preventivas. Ambos os tipos, no entanto, se transformam no que h de

86 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

pior quando se realizam com alta intensidade. Mais desgastante do que esta ltima
alternativa quando, ao no se aproveitarem oportunidades grandiosas, permite-se
que se convertam em problemas complexos e profundos. A ausncia de bons
sistemas de planejamento faz frequente a ocorrncia dessa segunda possibilidade,
como indicado aqui.
Muitos podero achar injustos esses pargrafos introdutrios, pois temos um PPA
em vigor, dispomos de diversos planos setoriais e, principalmente, existem formalmente
os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira
Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal,
criados pela Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001.
2 O SISTEMA COMO ELE

A Constituio Federal de 1988 traz um conjunto no ordenado de determinaes


e orientaes relativas ao planejamento governamental que requer um arranjo
normativo que o organize, de modo a fornecer ao poder pblico o roteiro para
atuar de maneira consistente, conforme a seguir.
1) No Ttulo III - da organizao do Estado, Captulo II da Unio.
Art. 21o, IX, (compete Unio) elaborar e executar planos nacionais e regionais
de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social;
2) No Ttulo VI da Tributao e do Oramento, Captulo II - Das Finanas
Pblicas, Seo II Dos Oramentos.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:8
I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais.
1o - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
4o - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.
7o - Os oramentos previstos no 5o, I e II, deste artigo, compatibilizados com o
plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais,
segundo critrio populacional.
9o - Cabe lei complementar:
I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao
do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;

8. Citados apenas os pargrafos mais diretamente implicados.

Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento

| 87

3) No Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira, Captulo I Dos Princpios


Gerais da Atividade Econmica.
Art. 174 Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado
exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo
este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
1o A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento
nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e
regionais de desenvolvimento.

Por no se imprimir regulamentao, mediante lei complementar, dos Artigos


165 e 174, e, principalmente, por no se proceder organizao das disposies
constitucionais aqui referidas em uma estrutura lgico-hierrquica, fica-se sem
orientao conceitual e metodolgica para a elaborao de planos de desenvolvimento,
para a prtica do planejamento governamental e, consequentemente, para a
integrao sistmica de todos os elementos a comporem o processo planejador.
Igualmente dramtica a no regulamentao do Artigo 35 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT),9 que define em carter provisrio, mas
que at hoje perduram, datas cruis e inconsistentes para o encaminhamento dos
projetos de Lei do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e
da Lei Oramentria Anual (LOA) ao Congresso Nacional. Os prazos ali definidos
acabam por conferir um ritmo frentico elaborao dos projetos de LDO e do PPA
de um novo governo este a ser entregue junto com o Projeto de Lei Oramentria
Anual (PLOA), at o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato , fazendo com
que pouca ateno seja dada produo de tais instrumentos.
Diante de tantas indefinies, ao invs de avanar na regulamentao, mediante
projeto de lei complementar, dos dispositivos constitucionais, o Poder Executivo
Federal optou, h treze anos, por se acomodar ou atribuir importncia burocrtica e
economicista (nfase no fiscal: oramentao, administrao financeira, contabilidade
e controle da economicidade e legalidade dos gastos) s imprecises e s solues
provisrias deixadas pela formulao dos constituintes de 1988.

9. Art. 35. O disposto no Art. 165, 7o, ser cumprido de forma progressiva, no prazo de at dez anos, distribuindo-se
os recursos entre as regies macroeconmicas em razo proporcional populao, a partir da situao verificada no
binio 1986-87.
2o - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o Art. 165, 9o, I e II, sero obedecidas as
seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial
subsequente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido
para sano at o encerramento da sesso legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do
exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio
financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

A Lei no 10.180/2001, que Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento


e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade
Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e d outras providncias,
no objetiva a efetiva criao de um sistema e nem a organizao de bases para um
procedimento sistemtico e sistmico do processo de planificao estratgica e de
coordenao intragovernamental. Procura to somente criar uma relao organizada
entre as atividades integrantes do processo de elaborao e execuo do PPA, da
LDO e do Oramento Geral da Unio (OGU). Adota uma perspectiva formal e
centrada nos aspectos oramentrios, financeiros e contbeis, que em nada supera as
lacunas criadas pela no regulamentao dos dispositivos constitucionais referentes
ao planejamento pblico.
Em seu Artigo 1o, a lei afirma: Sero organizadas sob a forma de sistemas
as atividades de planejamento e de oramento federal, de administrao financeira
federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal.
O desenho do sistema pode ser vislumbrado pelo que dispe o Artigo 3o
(O Sistema de Planejamento e de Oramento Federal compreende as atividades
de elaborao, acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos,
e de realizao de estudos e pesquisas socioeconmicas) e o Artigo 4o:
Integram o Sistema de Planejamento e de Oramento Federal:
I - o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, como rgo central;
II - rgos setoriais;
III - rgos especficos.
1o Os rgos setoriais so as unidades de planejamento e oramento dos Ministrios,
da Advocacia-Geral da Unio, da Vice-Presidncia e da Casa Civil da Presidncia
da Repblica.
2 o Os rgos especficos so aqueles vinculados ou subordinados ao rgo central
do Sistema, cuja misso est voltada para as atividades de planejamento e oramento.
3o Os rgos setoriais e especficos ficam sujeitos orientao normativa e superviso
tcnica do rgo central do Sistema, sem prejuzo da subordinao ao rgo em cuja
estrutura administrativa estiverem integrados.
4 o As unidades de planejamento e oramento das entidades vinculadas ou
subordinadas aos Ministrios e rgos setoriais ficam sujeitas orientao normativa
e superviso tcnica do rgo central e tambm, no que couber, do respectivo
rgo setorial.
5o O rgo setorial da Casa Civil da Presidncia da Repblica tem como rea de
atuao todos os rgos integrantes da Presidncia da Repblica, ressalvados outros
determinados em legislao especfica.

Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento

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Um sistema necessita que suas partes integrantes estejam em permanente


interao, influenciando-se mutuamente e em se tratando de sistemas abertos,
como deve ser o caso , estabelecendo trocas e influncias com o ambiente
circundante. O sistema aberto funciona internalizando recursos, demandas,
eventos etc., e exteriorizando produtos, aes, fatos etc. O sistema criado
aberto s interaes com o ambiente externo, quase que exclusivamente para
proceder a alteraes nas dotaes oramentrias e autorizaes de despesas
(contingenciamentos). O plano de elevada rigidez, a programao fsica no
acompanha a dinmica da real execuo de projetos e atividades, o financeiro
impera no sustentado em avaliaes contnuas (ex-ante e ex-post) das decises
tomadas nesse mbito, e das consequncias dessas decises.
Assim, os resultados prticos da lei se restringem a organizar a relao
entre as unidades central e setoriais de planejamento e a conferir ao Ministrio
do Planejamento o poder de normatizar o funcionamento do conjunto e
coordenar a elaborao dos instrumentos referidos no Artigo165 da CF. Deve
ser ressaltado que a lei reafirma a viso economicista e fiscalista que orientou
os constituintes na definio das peas integrantes do planejamento das
despesas governamentais.
O Artigo 2o anuncia intenes ambiciosas, ao estabelecer como finalidade do
Sistema de Planejamento e de Oramento Federal (SPOF):
I - formular o planejamento estratgico nacional; II - formular planos nacionais,
setoriais e regionais de desenvolvimento econmico e social; III - formular o plano
plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais; IV - gerenciar o
processo de planejamento e oramento federal; V - promover a articulao com
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, visando compatibilizao de
normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos federal, estadual, distrital
e municipal.

De 2001 ao presente, no se materializa qualquer tentativa, liderada pelo SPOF,


de construir um plano estratgico nacional. Tampouco se tem conhecimento de
planos nacionais e regionais de desenvolvimento que no o PPA e as tentativas de
a ele imprimir uma dimenso territorial ainda no concretizada. Planos setoriais
foram elaborados segundo a convenincia e o interesse da autoridade setorial e
dos atores pertinentes, e no como o atendimento a demandas postas pelo rgo
central do sistema. O que efetivamente aconteceu foi a realizao da finalidade III
(formular o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais),
que, por ser um imperativo constitucional, no pode ficar sem atendimento, sob
pena de se incorrer em crime de responsabilidade. A finalidade IV (gerenciar o
processo de planejamento e oramento federal) somente poder ser considerada
alcanada se restringirmos o processo de planejamento execuo fsico-financeira
do PPA, a algumas avaliaes que mais parecem relatrios de prestao de contas e

90 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

elaborao e execuo dos oramentos federais. A articulao com estados se d


de maneira no sistemtica e de modo superficial, no adentrando nos mtodos
e na substncia do planejamento praticado pelos Entes. H apenas uns dois anos
que o rgo central passou a dedicar esforos na articulao com alguns consrcios
pblicos municipais, com o propsito de inform-los e qualific-los para a
elaborao de seus respectivos PPAs.
Como pode ser deduzido da figura 1, ao rgo central do SPOF foram designadas tamanhas e no conexas atribuies, que o resultado termina por distender e
enevoar o foco de ateno da alta direo do ministrio. Ademais, sua localizao
na estrutura organizacional da administrao federal se d na mesma linha dos
demais ministrios setoriais. No lhe so concedidos o poder e os instrumentos
para assegurar a consistncia global do PPA, a obedincia s diretrizes presidenciais,
a execuo condizente com as prioridades maiores do governo, no dispondo do
mandato e dos instrumentos para a coordenao do conjunto responsvel pela
execuo das aes integrantes do plano.
O rgo central (MP) se desdobra em atividades estranhas ao planejamento
estratgico. No atende ao que seria exigido por um ncleo dirigente de governo
que prezasse o cuidado com a direcionalidade e a congruncia dos programas e
aes que realizam os seus objetivos prioritrios, ou seja, aqueles que do cara
e corpo ao projeto estratgico do governante. Tais programas e aes so postos
em prtica por uma extensa pliade de 39 rgos com status ministerial, cada qual
respondendo pelo manejo de uns tantos instrumentos, quase sempre insuficientes
para o eficaz enfrentamento dos complexos problemas que frequentam a agenda
governamental. Disso decorre a exigncia de sofisticados sistemas de informaes
gerenciais que apontem para a necessidade de interveno do rgo central responsvel
pela realizao do plano e a presena de enorme capacidade coordenadora. E eles
no esto disponveis ao MP.
Das secretarias integrantes da estrutura do MP, a maioria no deveria estar no
ncleo duro de um sistema de planejamento estratgico da alta direo do governo.
As Secretarias de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI), do Patrimnio da
Unio (SPU), de Gesto Pblica (SEGEP), de Relaes de Trabalho no Servio
Pblico (SRT) so condizentes com um rgo que cuide da gesto da administrao
federal, no com o rgo central de um sistema de planejamento estratgico,
entendido como o centro assessor da alta direo do governo.
A maioria das aes a comporem as polticas e programas nacionais (e dos
recursos financeiros envolvidos) tem a sua execuo realizada de forma descentralizada,
por estados e municpios. O MP, no entanto, um rgo sediado exclusivamente
em Braslia desconsideram-se aqui as 27 superintendncias regionais da SPU,

Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento

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pelas razes apontadas no pargrafo anterior. Se os principais problemas a serem


enfrentados quase sempre extravasam o mbito setorial, o rgo central deveria
estar presente onde as coisas acontecem, promovendo coordenao, integrao
intersetorial, produzindo sinergias, com vistas a assegurar eficcia e eficincia.
Idealmente coordenando e assegurando a produo das informaes necessrias
deciso por parte das representaes setoriais federais, incumbidas de prestar
assessoria tcnica e apoio poltico-administrativo aos seus congneres estaduais e,
eventualmente, municipais.
A reforar a amplitude minimalista da concepo de SPOF derivada da Lei
no 10.180/2001, o seu Artigo 7o confere aos rgos setoriais de planejamento
a competncia para elaborar e supervisionar a execuo de planos e programas
nacionais e setoriais de desenvolvimento econmico e social [e para] coordenar a
elaborao dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e prioridades da
Administrao Pblica Federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes oramentrias,
bem como de suas alteraes, compatibilizando as propostas de todos os Poderes,
rgos e entidades integrantes da Administrao Pblica Federal com os objetivos
governamentais e os recursos disponveis.

Tais rgos, ademais, ficam incumbidos de acompanhar fsica e financeiramente os planos e programas referidos nos incisos I e II deste artigo, bem
como avali-los, quanto eficcia e efetividade, com vistas a subsidiar o processo
de alocao de recursos pblicos, a poltica de gastos e a coordenao das aes
do governo.10

10. Art. 7o - Compete s unidades responsveis pelas atividades de planejamento:


I - elaborar e supervisionar a execuo de planos e programas nacionais e setoriais de desenvolvimento econmico e social;
II - coordenar a elaborao dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e prioridades da Administrao
Pblica Federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes oramentrias, bem como de suas alteraes, compatibilizando
as propostas de todos os Poderes, rgos e entidades integrantes da Administrao Pblica Federal com os objetivos
governamentais e os recursos disponveis;
III - acompanhar fsica e financeiramente os planos e programas referidos nos incisos I e II deste artigo, bem como
avali-los, quanto eficcia e efetividade, com vistas a subsidiar o processo de alocao de recursos pblicos, a poltica
de gastos e a coordenao das aes do governo;
IV - assegurar que as unidades administrativas responsveis pela execuo dos programas, projetos e atividades da
Administrao Pblica Federal mantenham rotinas de acompanhamento e avaliao da sua programao;
V - manter sistema de informaes relacionados a indicadores econmicos e sociais, assim como mecanismos para
desenvolver previses e informao estratgica sobre tendncias e mudanas no mbito nacional e internacional;
VI - identificar, analisar e avaliar os investimentos estratgicos do Governo, suas fontes de financiamento e sua articulao
com os investimentos privados, bem como prestar o apoio gerencial e institucional sua implementao;
VII - realizar estudos e pesquisas socioeconmicas e anlises de polticas pblicas;
VIII - estabelecer polticas e diretrizes gerais para a atuao das empresas estatais.
Pargrafo nico. Consideram-se empresas estatais, para efeito do disposto no inciso VIII, as empresas pblicas, as sociedades
de economia mista, suas subsidirias e controladas e demais empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha
a maioria do capital social com direito a voto.

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

FIGURA 1

Organograma do rgo central do SPOF

Fonte: Decreto no 8.189, de 21 de janeiro de 2014.


Obs.: Imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).

Ao se verificar a produo oriunda da realizao das competncias concedidas


aos rgos setoriais de planejamento, quase nada se encontra alm do requerido
para a elaborao, execuo, e (modestas) avaliaes do PPA principalmente
dos oramentos.
O planejamento setorial efetivo acontece nas secretarias finalsticas dos ministrios, devendo ser consolidado e politicamente validado pelo gabinete do ministro.
Sobre ele o rgo setorial de planejamento tem interferncia praticamente nula. Sua
atuao, vinculada Secretaria-Executiva, estar restrita a trabalhar as implicaes
oramentrias de tais planos e programas, ignorando tudo o mais exigido na sua
conduo do dia a dia.
A distribuio pelo SPOF dos servidores (teoricamente) especializados
regulada pelo Artigo 30 da lei aqui comentada:
Os servidores das carreiras de Planejamento e Oramento e Finanas e Controle, os
ocupantes dos cargos efetivos de Tcnico de Planejamento P-1501 do Grupo TP1500, de Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada - IPEA, nvel intermedirio do IPEA e demais cargos de nvel superior do
IPEA, podero ser cedidos para ter exerccio nos rgos e nas unidades dos Sistemas
referidos nesta Lei, independentemente da ocupao de cargo em comisso ou funo de
confiana (grifo nosso).

Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento

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Ou seja, ignora-se que o planejamento praticado por quem executa, que a


execuo se encontra sob a responsabilidade das reas finalsticas, e que o planejamento
do conjunto setorial est afeto ao secretrio-executivo, ao ministro e a suas respectivas
assessorias. Da que, se quiserem contar com o apoio dos servidores (teoricamente)
especializados, devero dispor de cargos comissionados para poder requisit-los e
contar com a disposio colaborativa dos responsveis pela gesto de tais carreiras.
Alm da Lei no 10.180/2001, existe outra que muito importa para o real
funcionamento do SPOF. Trata-se da Lei no 11.890, de 24 de dezembro de 2008,
que dispe sobre a reestruturao da composio remuneratria das carreiras dos
servidores atuantes no SPOF, mas que tambm define as situaes nas quais os
servidores das carreiras pertinentes podem ser lotados em outros espaos que no
aqueles permitidos pela lei organizadora do sistema. No Artigo 18 da Lei
no 11.890, define-se que:
Os integrantes das Carreiras (de Gesto Governamental) a que se refere o Art. 10
desta Lei somente podero ser cedidos ou ter exerccio fora do respectivo rgo de
lotao nas situaes definidas no Art. 1o da Lei no 9.625, de 7 de abril de 1998, e,
ainda, nas seguintes:
IV - cesses para o exerccio de cargo de Natureza Especial ou cargos em comisso
de nvel igual ou superior a DAS-4 do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores,
ou equivalentes, em outros rgos da Unio, em autarquias ou em fundaes
pblicas federais;
V - exerccio dos cargos de Secretrio de Estado ou do Distrito Federal, de cargos
em comisso de nvel equivalente ou superior ao de DAS-4 ou de dirigente mximo
de entidade da administrao pblica no mbito dos Estados, do Distrito Federal, de
prefeitura de capital ou de municpio com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes.

Pode ser por corporativismo garantidor de privilgios diferenciados ou por


concepo rgida e imprpria da gesto de recursos humanos crticos para colocar
o SPOF em operao. O fato que no se consegue a apropriada distribuio dos
servidores da funo planejamento dentro das organizaes do Poder Executivo
Federal. Se uma rea setorial prioritria para os objetivos de um governo necessitar
do apoio dos servidores (teoricamente) especializados em planejamento, dever
dispor de, no mnimo, inmeros DAS 4 para com eles poder contar.11
11. Pesquisa realizada sob o amparo de uma parceria Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos/Secretaria
de Oramento Federal/Associao Nacional dos Servidores da Carreira do Planejamento e Oramento (SPI/SOF/Assecor),
Diagnstico dos Setoriais de Planejamento e de Oramento Federal, maio de 2013, atesta a concentrao dos analistas
de planejamento e oramento nas Subsecretarias de Planejamento e Oramento (SPOs), Subsecretarias de Planejamento,
Oramento e Administrao (SPOAs), Subsecretarias de Oramento e Administrao (SOADs), Departamentos ou
Coordenaes de Planejamento e Oramento ou equivalentes.

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Essas disposies legais representam um empecilho efetivao de um verdadeiro


sistema de planejamento estratgico. Como construir unidade e direcionalidade em
uma rea setorial qualquer sem um plano sempre vigente, atualizado e orientador
das decises do dia a dia? A distribuio dos servidores incumbidos do planejamento
deve ser revista em profundidade.
chegado o momento de justificar o porqu do uso da expresso servidor
(teoricamente) especializado. Antes de tudo, no se pretende qualquer demrito
ao assim qualific-los, e sim dirigir a crtica queles responsveis por o governo
federal, influenciando decisores dos outros Entes Federados, ter menosprezado
talvez abandonado a formao de planejadores governamentais. Algo em
torno de trs dcadas se passaram sem que tenhamos conseguido reorganizar
a formao de planejadores governamentais. Os analistas de planejamento e
oramento (APO), quando aprovados nos processos seletivos, passam por um,
assim chamado, curso de formao. O curso ministrado em tempo exguo para
habilitar os recm-ingressos nas lides do planejamento estratgico pblico, muitos
deles sem nenhuma experincia em processos de governo, sados da universidade
com titulaes diversas, mas que ao serem aprovados nos concursos vo conseguir
o seu primeiro emprego.12
bastante amplo o conjunto de disciplinas e atividades prticas a compor um
curso de formao de planejadores que os torne aptos a praticar o planejamento
estratgico pblico demandado pelo complexo processo de governar sociedades
democrticas e dinmicas. O tempo mnimo para consolidar conceitos mtodos
e tcnicas no triviais, no ensinadas em qualquer curso de ps-graduao
ofertado em nossas universidades e mesmo no exterior, ser muito superior ao
dedicado ao curso de formao que so obrigados a cumprir. Os cursos oferecidos nos ltimos tempos tm carga horria variando entre 450 e 550 horas.
A ttulo de comparao, a formao de planejadores governamentais realizada pela
antiga Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica
(Seplan/PR), por intermdio do Centro de Treinamento para o Desenvolvimento
Econmico e Social/Instituto de Planejamento Econmico e Social (Cendec/
Ipea), com a colaborao do Instituto Latino-Americano e do Caribe/Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Ilpes/Cepal), entre a segunda
metade dos anos 1960 e incio da dcada de 1980 era de aproximadamente
1.600 horas/aula, seguido de anos de aprendizado prtico (Ipea, vrios anos).
Os cursos frequentados pelos analistas de planejamento e oramento seguem o
programa contido no box 1(ENAP, 2013).

12. Curiosamente, os que j tm ou posteriormente fazem cursos de especializao ou mestrado concentram-se nas
reas de Administrao, Administrao Pblica, Finanas e Finanas Pblicas, Economia, Engenharia, Direito e Polticas
Pblicas (SPI/SOF/Assecor, op.cit.).

Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento

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BOX 1

Estrutura curricular dos cursos de formao para APO


Eixo 1 Estado, sociedade e democracia
O Estado contemporneo e suas transformaes.
Democracia e cidadania no Brasil.
Sistema poltico brasileiro.
Eixo 2 Economia e desenvolvimento
Economia brasileira.
Economia internacional.
Economia do setor pblico.
Economia da regulao e defesa da concorrncia.
Eixo 3 Administrao pblica
O debate contemporneo da gesto pblica.
Administrao pblica Brasileira.
Fundamentos de direito pblico.
Comunicao escrita em governo.
Eixo 4 Planejamento e gesto oramentria e financeira
Introduo s polticas pblicas.
Planejamento estratgico governamental.
Anlise e interpretao de indicadores.
Mtodos de planejamento aplicados ao desenho de programas.
Sistema de planejamento federal.
Gesto, avaliao e reviso do PPA.
Monitoramento e avaliao de polticas pblicas.
Bases conceituais e institucionais do oramento.
Sistema de Oramento Federal.
Aspectos fiscais: receita e necessidade de financiamento do governo central.
Elaborao e programao oramentria.
Controle e avaliao da execuo oramentria e financeira.
Palestras, seminrios e visitas tcnicas.
Fonte: Enap (2013).

O curso d notcias sobre o Estado e a democracia brasileiros; sobre economia,


mas no sobre desenvolvimento; sobre administrao pblica, mas no sobre
processos de governo; e na parte sobre planejamento o forte o PPA, um (no)
plano que tem sido um oramento plurianual ou uma listagem de coisas a fazer,
deficiente em meios e instrumento de implementao; alm do Oramento da
Unio (Garcia, 2012).
Aps essa passada panormica sobre o SPOF, sua organizao, atribuies,
regulao e principais traos de sua operao, chegado o momento de apresentar
sugestes para a superao do que foi aqui considerado um conjunto de insuficincias.

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

3 OUTRO SISTEMA FEDERAL DE PLANEJAMENTO POSSVEL

Sob a concepo de que um sistema de planejamento da alta direo do governo


um dos mais cruciais aparatos do processo de governar, entende-se que suas
atribuies centrais so: colocar conhecimento e informao a servio da ao do
dirigente mximo; realizar o processamento tcnico-poltico das demandas que
chegam ao dirigente e das decises dele emanadas; manter o plano de governo
vigente, mediante a sua constante atualizao; assegurar a consistncia global
da rede de decises da alta direo governamental; ofertar cenrios vlidos para
subsidiar a construo dos caminhos condutores aos objetivos pretendidos;
coordenar o sistema de planejamento estratgico do conjunto do governo (planos
atualizados, avaliaes de consistncia e sinergia intertemporal, de oportunidade,
de direcionalidade, de eficcia processual, intermediria e terminal); entre outras
relevantes tarefas.
Em assim sendo, advoga-se que o rgo central de planejamento estratgico
deve estar situado ao lado do gabinete presidencial. Tem que ser uma unidade
integrante da Presidncia da Repblica, tal como sugere a figura 2.
FIGURA 2

Proposta de criao e insero da Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral


no mbito e organograma da Presidncia da Repblica Federativa do Brasil
Presidncia da Repblica
Secretaria de
Planejamento e
Coordenao
Geral

Casa Civil

Demais

Fonte: Elaborao dos autores.

O Sistema de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica,


conforme figura 3 adiante, deveria incorporar as entidades criadas aps a
publicao da Lei no 10.180/2001, como a Secretaria de Ao Estratgica (SAE)
e o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). O seu rgo
central, a Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral da Presidncia
da Repblica (Seplan/PR), disporia de uma estrutura organizacional dedicada sua atividade precpua, permitindo-lhe foco concentrado nas tarefas
anteriormente relacionadas.13

13. Deve ser lembrado que nos antigos livros texto de planejamento governamental e nas formulaes contemporneas
mais sofisticadas, a oramentao do plano sempre aparece como uma atividade intermediria do processo, e nunca
com o destaque que lhe foi conferido pela onda neoliberal: Ministrio do Planejamento e Oramento; Ministrio do
Oramento e Gesto; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto etc.

Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento

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Secretaria de Planejamento de Longo Prazo: anlise de problemas complexos


de natureza multissetorial e multidimensional, elaborao de cenrios
prospectivos, avaliao de consistncia intertemporal dos planos e
programas globais e setoriais.

Secretaria de Planejamento Plurianual e Programao de Investimentos


Estratgicos fuso da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) com a Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento
(Sepac) , com a misso de preparar e coordenar as prioridades explicitadas
pelo programa de governo e os programas e projetos considerados crticos,
por terem elevada repercusso socioeconmica, territorial e ambiental.
A seleo de projetos derivados dos programas e projetos estratgicos,
os cuidados com a execuo, a cobrana de informaes e a remoo de
gargalos, afetos atualmente Sepac, tambm ficariam a cargo da secretaria,
contando, agora, com a estrutura sugerida no prximo pargrafo.

Secretaria de Oramento Secretaria de Oramento Federal (SOF) e


Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
(DEST).
Uma secretaria de monitoramento e avaliao, cuidando, ademais, de
desenvolver mtodos e tcnicas para os executores, de conceber e gerir os
sistemas de informaes gerenciais sobre o contexto e sobre a atuao de
atores relevantes a cada prioridade, fornecendo os indicadores necessrios
s instncias decisrias e ao rgo central.

Seplan/PR deveria se juntar a Subchefia de Assuntos Federativos da


Secretaria de Relaes Institucionais/PR, a SAF, pois o governo federal no
pode mais negligenciar o fato de que a Federao encontra-se em prolongada
crise e que grande parte das aes das polticas nacionais executada por
Entes Federados que dispem de desiguais (e quase sempre insuficientes)
capacidades tcnico-burocrticas, organizacionais e financeiras.

Consequentemente, h de ser feito um esforo da Unio para equalizar as


capacidades demandadas para se ter eficcia, eficincia e oportunidade nos programas federais com execuo descentralizada. H que ser redefinida a atuao da
Secretaria de Assuntos Internacionais (Seain), pois a cada vez se tornam menos
relevantes os emprstimos junto aos organismos multilaterais de financiamento, e
aumentam os requerimentos para uma atuao mais incisiva junto a fruns internacionais e para intensificar a integrao regional. Parece fazer sentido vincular
ao rgo central do sistema, alm do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o Ipea, e a Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), que
ser objeto de uma proposio mais frente, outras entidades como o CDES e o
Frum Interconselhos (devidamente institucionalizado). Ambos desempenham
importante papel na articulao de interesses, na construo de consensos e na
auscultao da sociedade civil.

98 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

FIGURA 3

Proposta de estrutura organizacional da Secretaria de Planejamento e Coordenao


Geral no mbito da Presidncia da Repblica Federativa do Brasil
Secretaria de Planejamento
e Coordenao Geral da
Presidncia da Repblica
(entidades vinculadas:
IBGE, Enap e Ipea)
Secretaria Executiva
Assessoria Especial de
Planejamento Estratgico
Subsecretaria de Oramento
Finanas e Administrao

Secretaria
Planejamento
de Longo Prazo

Secretaria
Planejamento
Plurianual e
Programao
Estratgica
(SPI + SEPAC)

Secretaria de
Oramento
Federal
(SOF + DEST)

Gabinete Ministro Chefe


Ncleo de Assessoramento
Tcnico poltico
Sala de Situao
Assessoria Econmica
Assessoria Parlamentar
Conjur
Ascom

Secretaria de
Monitoramento
e Avaliao

Secretaria de
Articulao
Institucional e
Social (SAF +
SEDES + Frum
Interconselhos)

Secretaria de
Assuntos
Internacionais

Fonte: Elaborao dos autores.

Imagina-se uma reviso das leis que orientam a lotao de analistas de planejamento e oramento (APO) e de outras carreiras cruciais ao planejamento estratgico
e coordenao governamental (Artigo 30, da Lei no 19.180/2001 tcnicos de
planejamento e pesquisa do Ipea, especialistas em polticas pblicas e gesto governamental). O objetivo seria permitir a insero desses servidores onde de fato so
necessrios. Assim, cada secretaria finalstica dos ministrios deveria contar, junto
ao gabinete do(a) secretrio(a), com uma assessoria de planejamento estratgico,
tripulada por integrantes das carreiras acima referidas. nas secretarias-executivas dos
ministrios seriam criadas assessorias especiais de planejamento estratgico, incumbidas de estruturar e manter vigente os planos setoriais, produzindo conhecimento
e informao para a tomada de decises com alta direcionalidade. Aos gabinetes
dos ministros seriam destinados grupos de processamento tcnico-poltico, com
a atribuio de fazer as avaliaes de ltima instncia que antecedem o processo
decisrio, assim como de traduzir para os dirigentes, gestores e servidores as determinaes, diretrizes e demandas do ministro.
Em contrapartida a essa reestruturao, um ministrio da Gesto Pblica
seria organizado, absorvendo, de acordo com a figura 4 abaixo, as atribuies das
atuais Secretaria de Gesto Pblica (Segep), Secretaria de Logstica e Tecnologia da
Informao (SLTI), Secretaria de Relaes de Trabalho no Servio Pblico (SRT), e
Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) e talvez, ainda, uma secretaria dedicada
ao monitoramento e gesto intensiva de projetos derivados dos estratgicos, hoje
sob a responsabilidade da SEPAC.

Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento

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FIGURA 4

Proposta de estrutura organizacional do Ministrio da Gesto Pblica


Ministrio da Gesto Pblica
(entidade vinculada: Funpresp)
Secretaria Executiva
Assessoria Especial de
Planejamento Estratgico
Subsecretaria de Oramento
Finanas e Administrao

Secretaria da
Gesto Pblica

Secretaria de
Logstica e
Tecnologia da
Informao

Gabinete Ministro
Ncleo de Assessoramento
Tcnico poltico
Sala de Situao
Demais unidades

Secretaria
de Relaes
de Trabalho

Secretaria do
Patrimnio
da Unio

Secretaria de
Projetos Especiais
(exigentes em
gesto intensiva)

Fonte: Elaborao dos autores.

Na mesma linha de auxiliar a operao do Sistema Federal de Planejamento,


removendo do rgo central as atribuies imprprias, mas constituindo outros
organismos competentes e funcionalmente coesos, vislumbra-se a necessidade
de ser criado um ministrio do Ordenamento e do Desenvolvimento Territorial
que incorporaria, conforme figura 5 adiante, a maioria das atribuies,
instrumentos, entidades subordinadas e vinculadas do atual Ministrio da
Integrao exceto irrigao, transferida para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); a Empresa de Planejamento e Logstica (EPL), por
seu poder de remodelar o territrio, reduzir distncias, induzir o movimento
de pessoas e atividades econmicas; a Agncia Nacional de guas (ANA), por
motivos idnticos aos da EPL. Ademais, o novo rgo responderia, junto com
o Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal
(MMA), pelo zoneamento ecolgico-econmico de todo o territrio nacional,
transformando-o em efetivo instrumento de regulao do uso do solo;
estabeleceria o Mecanismo de Desenvolvimento Territorial (estudos e relatrios
de impacto socioterritorial, planos de desenvolvimento socioterritorial), com
vistas a permitir o maior benefcio socioeconmico possvel de toda interveno
pblica ou privada considerada impactante transformar a potencial produo
de problemas (grandes obras pblicas, grandes investimento privados) em
motor de desenvolvimento local sustentvel e inclusivo.
Os Ministrios da Gesto Pblica e do Ordenamento e Desenvolvimento
Territorial poderiam ou no ser partcipes do Sistema de Planejamento Federal, mas
devem ser entendidos como decisivos auxiliares para a consecuo dos objetivos
do desenvolvimento nacional.

100 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

FIGURA 5

Proposta de estrutura organizacional do Ministrio do Ordenamento e Desenvolvimento Territorial


Ministrio do Ordenamento
e Desenvolvimento Territorial
(autarquias: ANA, Sudene, Sudam e Sudeco)
(entidades vinculadas: Codevasf e EPL)

Secretaria Executiva:
Assessoria Especial de
Planejamento Estratgico;
Subsecretaria de Oramento,
Finanas e Administrao.

Secretaria do
Ordenamento
Territorial
(ZEE)

Secretaria do Desenvolvimento
Territorial (mecanismo de
desenvolvimento territorial;
planos de desenvolvimento
scio territorial)

Gabinete Ministro:
Ncleo de Assessoramento
Tcnico poltico;
Sala de Situao;
Demais unidades.

Secretaria de Desenvolvimento
Regional (SDR + Secretaria dos
Fundos e Incentivos)

Secretaria de
Defesa Civil

Elaborao dos autores.

4 A URGNCIA DA CAPACITAO EM PLANEJAMENTO ESTRATGICO PBLICO

O planejamento estratgico governamental no Brasil padece de alguns males: h


uma considervel incompreenso sobre o lugar que ele deve ocupar na conduo
poltica dos processos de transformao social, em sentido amplo e em oposio a
tudo que no natural. Da que no demandado e no se busca seu desenvolvimento terico e metodolgico. A experincia nacional e internacional revela que
tais desenvolvimentos acontecem por conta de esforos intelectuais e operacionais
empreendidos no interior dos prprios governos para resolver problemas decorrentes da prtica de governar, no sendo muito significativa a contribuio oriunda
das academias. Todavia, h que ser registrado o considervel aporte oferecido
pelo Sistema da Organizao das Naes Unidas (ONU) organismos setoriais
como Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO),
Organizao Mundial da Sade (OMS), Organizao das Naes Unidas para o
Desenvolvimento Industrial (Unido), Fundo das Naes Unidas para a Educao e
Cultura (Unesco), entre outros, e, principalmente, a Ilpes/Cepal. Como recordado
anteriormente, o Cendec/Ipea realizou grande parte desse esforo no Brasil, tendo
deixado de faz-lo h algumas dcadas.
A Enap tem se esforado, lutando contra uma realidade adversa: as fortes
legies do gerencialismo que ainda dominam boa parte de nossas universidades
e marcam forte presena entre dirigentes, gestores e servidores pblicos; a quase
inexistncia de planejadores de boa estirpe que pudessem se dedicar capacitao
dos servidores que ingressam no sistema; o pouco valor atribudo por dirigentes
em alocar quadros tcnicos qualificados e tempo na preparao de cursos que
possibilitem dar partida superao das debilidades identificadas.

Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento

| 101

Assim, trs possibilidades se apresentam, a seguir descritas.


1) A primeira, e menos desejvel, transferir a Enap para o Ministrio
da Gesto Pblica, com a incumbncia de formar ou complementar
a formao de servidores no integrantes das carreiras dedicadas ao
planejamento estratgico pblico e ao assessoramento tcnico-poltico.
Menos desejvel, por reduzir as possibilidades de interao, os espaos de
debate, o fluir do conhecimento sobre problemas surgidos na prtica
de governar e sobre como foram superados. Tudo isso forma um caldo de
cultura instigante e produtor de inovaes a ser devidamente considerado
e aproveitado. de todo necessrio, todavia, que a Enap passe a contar
com um corpo docente mais estvel, que tambm pesquise e desenvolva
material instrucional avanado, em sintonia com os complexos problemas
que afligem a administrao federal. Tais problemas so frequentemente
desconsiderados, mascarados ou minimizados, por exigirem tempo, conhecimento no trivial, e dedicao para serem equacionados ou superados.
2) A segunda seria criar na estrutura da Enap um centro de altos estudos e
formao em governo (CAEF-Gov), dedicado exclusivamente a pesquisar,
produzir conhecimento necessrio ao avano dos processos de governo,
material instrucional e ferramentas metodolgicas operacionais, e oferecer
cursos de longa durao, modulares ou no, de mdia e curta durao.
O tempo deve ser funo dos requerimentos tericos, tcnico-metodolgicos
e didtico-pedaggicos, e no das convenincias de dirigentes imprevidentes
que relutam em formar adequadamente servidores, sempre sob a alegao
de no poder liber-los, dadas as urgncias14 com as quais lidam.
3) A terceira seria criar o referido centro como unidade autnoma,
vinculada Secretaria-Executiva do rgo central do Sistema Federal
de Planejamento. Seja nesta ou na opo anterior, o que importa o
tipo de servidor a ser recrutado para tripular o CAEF-Gov e o modo de
funcionamento do centro. Imagina-se selecionar servidores integrantes
de carreiras afins, com formao pertinente e grande experincia em
processos de governo. Um grupo composto por APO, tcnicos de
planejamento e pesquisa do Ipea, tcnicos de planejamento P-1501 do
grupo TP-1500, analistas de finanas e controle (AFCs), especialistas
em polticas pblicas e gesto governamental (EPPGGs), integrantes
da Advocacia Geral da Unio (AGU), diplomatas, oficiais das Foras
Armadas, aposentados que militaram intensamente no planejamento
governamental, todos dispostos a estudar, sistematizar as suas respectivas
experincias, pesquisar e organizar os avanos tericos metodolgicos,
14. Quase sempre as urgncias so tarefas demandadas h tempos e no feitas no momento certo. Diferentemente,
as emergncias acontecem de repente, sem aviso, e exigem respostas rpidas.

102 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

preparar material instrucional condizente, e realizar cursos, oficinas,


laboratrios e o que mais for necessrio para formarmos os planejadores
exigidos pelos tempos atuais. Pode ser pensado um processo de identificao e seleo de quadros de colaboradores, integrantes das carreiras do
ciclo de planejamento e gesto governamental eventualmente servidores
e empregados pblicos de outras reas e acadmicos que possam trazer
assuntos e matrias de interesse , e instalar um mecanismo incentivado
de rodzio, com dedicao por dois ou trs anos ao centro. Ao cabo do
perodo seriam substitudos por outros com igual perfil e disposio.
preciso ter em conta que formar planejadores de um novo tipo e assessores
tcnico-polticos no algo possvel pelo uso de manuais de uso corrente. 15
As matrias ou disciplinas que dominariam a programao do CAEF-Gov seriam
algo como o que se segue:16
teoria do jogo social; estrutura e dinmica das sociedades contemporneas;
os processos de transformao social;
histria do planejamento governamental;
o processo de governar;
a organizao dos governos; a explicao situacional;
a explicao situacional de problemas complexos;
anlise estratgica;
estudo de atores;
simulao histrica;
estudos de futuro e prospectiva estratgica;
planejamento estratgico pblico;
planejamento estratgico setorial;
desenho de programas e o oramento por programa;
gesto de programas multissetoriais;
monitoramento e avaliao da gesto pblica;
sistemas de informaes sobre investimentos (pblicos e privados);
gabinete do dirigente e sistema de direo estratgica;
15. Ver, a ttulo de exemplo: Dror (1996; 1997) e Matus (1993).
16. No fundamental, trata-se da proposta de Matus (1993).

Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento

| 103

administrao de conversaes;
tcnica de jogos;
estratgias e tcnicas de negociao; e
anlise de grande estratgia.
Tais indicaes so apenas algumas entre outras que a avaliao da
experincia prtica ir revelar. Uma entidade como o CAEF-Gov dever
realizar uma permanente pesquisa junto alta e mdia direo do aparato
governamental em busca dos problemas que os afligem e esto carecendo de
tratamento satisfatrio. Esses problemas tambm passariam a compor a agenda
de estudos e desenvolvimento do centro.
5 FINALIZANDO

Significativos atores sociais reclamam que o governo no oferece uma viso clara
e abrangente dos caminhos que pretende seguir e de aonde quer chegar. Necessitam
disso para se posicionarem e mobilizar os recursos que controlam, seja para
reforar a caminhada e validar os objetivos, seja para alterar o roteiro e faz-lo mais
prximo aos seus interesses.
No interior do aparato da administrao pblica federal facilmente
encontrado o reconhecimento de que a extrema segmentao setorial da estrutura
organizacional do governo produz ineficincias e ineficcias. No se produz sinergia,
no permitido o surgimento da nova qualidade, da nova capacidade, tampouco
do aumento da potncia realizadora/transformadora possibilitado pela conjugao
programada e coordenada de mltiplas e diversas competncias.
Ademais, o Brasil se posiciona no cenrio econmico e poltico internacional
com um peso tal que no admite falta de clareza sobre qual nao quer ser
em um futuro no longnquo. O estgio socioeconmico alcanado nos coloca em
encruzilhadas que requerem projeto nacional e capacidade de constru-lo, ou
seja, de planejamento estratgico de alto nvel, praticado cotidianamente, como o
principal sistema de direo e coordenao governamental.
O aqui apresentado d vazo a um entendimento por muitos compartilhados
e, principalmente, a uma comprometida vontade de ver o governo galgar estgios
superiores de direcionalidade e eficcia global. Acreditamos que o momento
oportuno, pois nos perodos pr e ps-eleitoral que os projetos de mudana
encontram ambiente mais propcio para obter a considerao dos dirigentes.

104 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

H aqui, tambm, a expectativa de se ter conseguido mostrar viabilidade para


a reforma do Sistema Federal de Planejamento. Os meios e recursos para tanto
esto, no fundamental, sob o controle do Poder Executivo.17 Mesmo algumas
mudanas legais necessrias apresentam (como mostra a histria mais ou menos
recente) fcil tramitao legislativa.
Por ser organizativamente mais fcil, e demandar menos tempo para
produzir frutos, talvez deva-se priorizar a implantao do CAEF-Gov e a formao
de planejadores. Refora-se, desse modo, a prpria viabilidade das mudanas,
ao mesmo tempo em que se propicia a introduo progressiva de melhorias no
funcionamento do sistema.
So essas as apostas dos autores.
REFERNCIAS

ACKOFF, R. El arte de resolver problemas. Limusa, 1983.


BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 14 de outubro de 1988.
Braslia: Congresso Nacional, 1988.
______. Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os
Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira
Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo
Federal, e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2001. Disponvel
em: <http://goo.gl/hzAEyH>.
______. Lei no 11.890, de 24 de dezembro de 2008. Dispe sobre a reestruturao
da composio remuneratria das Carreiras de Auditoria da Receita Federal
do Brasil e Auditoria-Fiscal do Trabalho, de que trata a Lei no 10.910, de 15 de
julho de 2004, das Carreiras da rea Jurdica, de que trata a Lei no 11.358, de
19 de outubro de 2006, das Carreiras de Gesto Governamental, de que trata a
Medida Provisria no 2.229-43, de 6 de setembro de 2001; das Carreiras do Banco
Central do Brasil - BACEN, de que trata a Lei no 9.650, de 27 de maio de 1998;
e da Carreira de Diplomata, de que trata a Lei no 11.440, de 29 de dezembro de
2006; cria o Plano de Carreiras e Cargos da Susep, o Plano de Carreiras e Cargos
da CVM e o Plano de Carreiras e Cargos do Ipea; dispe sobre a remunerao dos
titulares dos cargos de Tcnico de Planejamento P-1501 do Grupo P-1500, de que
17. Observe-se, que, complementarmente ao sugerido, os demais ministrios, aqueles sem proposio de um organograma,
deveriam dispor de assessorias de planejamento estratgico nos gabinetes de todas as secretarias finalsticas, de assessorias
especiais de planejamento estratgico nas secretarias-executivas e de ncleos de processamento tcnico-poltico, e salas
de situao junto aos gabinetes dos ministros.

Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento

| 105

trata a Lei no 9.625, de 7 de abril de 1998, e dos integrantes da Carreira Policial


Civil dos extintos Territrios Federais do Acre, Amap, Rondnia e Roraima de
que trata a Lei no 11.358, de 19 de outubro de 2006, sobre a criao de cargos de
Defensor Pblico da Unio e a criao de cargos de Analista de Planejamento e
Oramento, e sobre o Sistema de Desenvolvimento na Carreira - SIDEC; altera
as Leis nos 10.910, de 15 de julho de 2004, 11.358, de 19 de outubro de 2006, e
9.650, de 27 de maio de 1998, 11.457, de 16 de maro de 2007; revoga dispositivos
da Medida Provisria no 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, das Leis nos 9.650, de
27 de maio de 1998, 10.593, de 6 de dezembro de 2002, 10.910, de 15 de julho
de 2004, 11.094, de 13 de janeiro de 2005, 11.344, de 8 de setembro de 2006, e
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federal. Braslia, maio 2013.

Parte II
PLANEJAMENTO &
DESENVOLVIMENTO

CAPTULO 4

INIQUIDADE SOCIAL NO BRASIL: UMA APROXIMAO E UMA


TENTATIVA DE DIMENSIONAMENTO1,2
Ronaldo Coutinho Garcia

1 INTRODUO

Em fevereiro de 2000, escrevi um texto com o ttulo Iniquidade Social: como estamos
vendo e enfrentando este problema. Pretendia, poca, provocar (em todos os sentidos)
os colegas do Ipea envolvidos academicamente com estudos e pesquisas sociais
e aqueles que comeavam a se organizar para proceder avaliaes dos programas
governamentais articulados pelo Plano Plurianual (PPA) 2000-2003. No texto,
apresentei uma conceituao e uma proposta para construir um indicador abrangente
da iniquidade social (Iniq), em um esforo de tentar captar as transformaes globais
pretendidas pelo PPA. Posteriormente, incorporei a sugesto do Iniq em um trabalho
publicado pelo Ipea em janeiro de 2001.3
Daquela poca at agora, em razo de dificuldades diversas, no consegui
rodar as Pesquisas Nacionais por Amostras de Domiclio (Pnads) e produzir uma srie
histrica do Iniq. Retomo agora o texto de fevereiro de 2000, ao qual acrescento
algumas partes, novas informaes e o indicador calculado. No gostei do que
foi revelado. Se os dados estiverem corretos, se o indicador fizer algum sentido
e permitir uma aproximao realidade, se as relaes que foram estabelecidas
ajudarem a compreender as razes e os interesses que tm orientado o movimento
da sociedade brasileira, no h por que algum gostar. Mas um alerta. Um alerta
ultra estridente para que todos os esforos sejam realizados para superar a gritante
iniquidade existente e a inrcia dominante.

1. Originalmente publicado na coleo Textos para Discusso do Ipea, n. 971, em agosto de 2003.
2. Agradeo a colaborao de Eliane Teles Bastos, de Salvador Teixeira Werneck Vianna e, principalmente, o inestimvel apoio
de Llia Rodriguez, na preparao dos dados referentes s Contas Nacionais, e de Jos Hamilton de Oliveira Bizarria, na
construo da tabela sobre o custo da dvida pblica. Sou grato, tambm, a Alfonso Arias e Alfredo Costa Filho pela leitura
atenta e pelos comentrios verso original de 2000 e a todos os colegas do Ipea que discutiram o texto e sugeriram
sobre diversos pontos. Na medida do possvel, tentei incorporar as sugestes. Este texto foi concludo em agosto de 2003.
3. Ver Garcia (2001).

110 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

2 O SONHO

Nos ltimos tempos, vm crescendo as evidncias e, talvez, a conscincia de que


somos um dos pases mais socialmente desiguais e injustos. Chegou-se at a falar
que o Brasil j no seria subdesenvolvido, mas apenas injusto. Acontece que no
h um nico pas considerado desenvolvido que seja to marcado pela injustia
social como o nosso. No por acaso, encontra-se entre os campees mundiais
da desigualdade. Se assim , continuamos subdesenvolvidos, ainda que a riqueza
material existente (e o seu fluxo de produo) possibilite significativa reduo da
desigualdade e da injustia sociais e, portanto, a superao do subdesenvolvimento.
Mas estamos caminhando nesta direo?
Diminuir a desigualdade social extrema algo justificvel per se. Ou seja, no
necessrio buscar argumentos outros para empreender um forte e amplo esforo
neste rumo. No entanto, em uma poca em que se vive sob desenfreada competio
em escala planetria, quando so modestas as taxas de investimento produtivos
nas principais economias (exceto os Estados Unidos, at o incio da presente
dcada), quando o poder aquisitivo da massa consumidora dos pases centrais no
se expande como antes, quando os mercados potenciais so disputados a ferro e
fogo e, principalmente, quando a economia brasileira passa por quase duas dcadas
sem significativo crescimento do produto interno bruto (PIB)/per capita, reduzir
desigualdades sociais pode ser um trunfo mpar.
Melhorar as condies de existncia da enorme maioria da populao
brasileira, que sub em tudo (renda, habitao, sade, educao, consumo,
informao, poder poltico, organizao social etc.), pode ter um efeito dinmico
na economia, a ponto de reverter as tendncias vigentes de baixo crescimento
do produto e aprofundamento da vulnerabilidade externa, de ampliao do
desemprego, de aumento dos problemas financeiros da Previdncia Social, de
exacerbao da instabilidade e da insegurana sociais, entre outras.4 E no se
trata de milagre, mas de mudana de lgica, de nfase, de estilo de crescimento.
Trata-se, tambm, verdade, de guiar-se por uma outra tica que, invertendo
prioridades, eleve o valor equidade posio absolutamente dominante: mais
para quem tem menos; menos para quem tem mais, o mnimo para quem tem
muito e, no limite, nada para quem tem tudo. No vale, por isso, o argumento
de que faltam recursos pblicos (oramentrio-financeiros e outros) para se
fazer equidade, mesmo reconhecendo que sua conquista no haver de ser tarefa
exclusiva de governos.

4. Ver a respeito Medici e Braga (1993); e Medeiros [s.d.].

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 111

Fcil no . Nunca se fez transformao social, poltica e econmica de fundo


sem enfrentar dificuldades, sem combater fortes interesses contrrios, sem correr
riscos e sem buscar apoio em foras comprometidas e beneficiadas pela mudana.
Mas ao mesmo tempo no impossvel, como atesta o exemplo coreano de acelerada
distribuio de renda entre o fim dos anos 1970 e meados dos 1980 , entendida
como requisito para a consolidao e a expanso do mercado interno e condio
para embasar o relanamento internacional de sua economia.5 certo que isso
envolve processos variados, a superao de problemas complexos, a articulao
sociopoltica refinada, o aprofundamento da democracia, a conduo estratgica
e determinada por parte dos governos. Exige o inarredvel compromisso com a
equidade, elevada a critrio crucial para toda e qualquer deciso.
Pode at ser um sonho. Mas algum j disse que um sonho sonhado por
muitos pode tornar-se realidade. E este , sem dvida, um sonho que habita, dia
e noite, as cabeas de muitas dezenas de milhes de brasileiros que sofrem todas
as consequncias da brutal iniquidade social imperante no pas, e de um outro
nmero expressivo de brasileiros includos, cidados conscientes que desejam ver
um Brasil diferente, mais justo, solidrio e progressista. Imagine, ento, que pas
no poderamos ser hoje se, em vez de termos cado da 43a posio no ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) da Organizaes das Naes Unidas (ONU),
em 1960, para o 62o lugar, em 1995, tivssemos avanado dezenove posies.6
No mnimo, todo o pas seria um enorme Rio Grande do Sul. No seria impossvel,
todavia, que pelas interaes dinmicas entre reduo de desigualdade e
crescimento econmico equitativo pudssemos ter ultrapassado a Itlia, seja
em PIB ou em IDH (21o, em 1995).
3 A REALIDADE HISTRICA

Era inexorvel o caminho descendente? O reducionismo determinista pode at


achar que sim, afinal existem aqueles que acreditam em destino. Mas se olharmos
a histria, veremos que o que somos hoje (o futuro de qualquer tempo passado)
foi construdo por aes cotidianas, em situaes concretas. Nestas, se ganha e se
perde, se acerta e se erra, se enxerga ou no os perigos, os riscos e as oportunidades;
so os momentos em que se ousa ou se acovarda, em que sempre se escolhe e, s
vezes, se escolhido.
Se se tem um projeto claro, legitimamente construdo, socialmente respaldado
e competncia tcnica e poltica para conduzi-lo, enfrenta-se a incerteza, a
complexidade e os conflitos prprios do mundo em que vivemos com maior xito.

5. Ver BNDES (1988).


6. Ipea/IBGE/FJP/Pnud (1998, p. 46).

112 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

H exemplos.7 Mas h, igualmente, a marcha da insensatez, fazendo que a poltica


fundada em erros se multiplique jamais regrida. A persistncia no erro, eis o problema.
Mas a liberdade de escolha um fato, ainda quando procuram justificar uma
deciso errada como se no houvesse alternativa.8
O destino no estava traado e o caminho no era o nico, ainda que o
passado tenha o seu peso no presente. O Brasil foi fundado sob o signo da desigualdade,
da injustia, da excluso: capitanias hereditrias, sesmarias, latifndio, Lei de
Terras de 1850 (proibia o acesso terra por aqueles que no detinham grandes
quantias de dinheiro), escravido, genocdio de ndios, importao subsidiada de
trabalhadores europeus miserveis, autoritarismo e ideologia antipopular e racista
das elites nacionais. Nenhuma preocupao com a democracia social, econmica
e poltica. Toda resistncia ao reconhecimento de direitos individuais e coletivos.
Mas existiram tentativas de seguir outras trilhas. Algumas foram derrotadas,
outras eram equivocadas, houve ainda aquelas que no eram sinceras ou foram conduzidas
de forma desastrada. Apenas nos ltimos trinta anos se falou em desenvolvimento
social subordinado ao econmico, a malfadada teoria do bolo (primeiro crescer
para depois distribuir, como se a distribuio no se desse no momento mesmo da
produo); em tudo pelo social (mantendo o econmico excludente e concentrador);
em levar o pas para o Primeiro Mundo (onde a elite sempre esteve, mas agora
oferecendo quinquilharia importada e desemprego massa); e, mais recentemente,
em estabilizao monetria como a melhor, maior e mais eficaz poltica social (como
se s houvesse uma poltica de estabilizao e esta prescindisse de outras polticas,
principalmente, das sociais e econmicas redistributivas).
No ltimo meio sculo (1950-2001), o PIB real brasileiro cresceu 1.208%
(segundo dados do Ipeadata), ainda que em um ritmo diferenciado, pois de 1950
a 1980 multiplicou 8,4 vezes e, de 1980 a 2001, expandiu em apenas 54,2%.
Nos mesmos intervalos de tempo, o PIB real/per capita (Ipeadata) apresentou crescimento
de 352,2% e 8,8%, respectivamente. compreensvel o desempenho do primeiro
perodo ser mais fcil por se tratar de um ponto de partida modesto. Todavia, no
gratuito que os dois decnios finais da centria passada venham sendo chamados
de dcadas perdidas. Durante estas, oportunidades foram desperdiadas, espaos de
possibilidades foram destrudos, equvocos reiterados. Persistiu-se no erro, proclamando
o pensamento e o caminho nicos, mesmo quando outras vozes apontavam alternativas
e muitos olhos viam possvel enveredar-se por estradas distintas.
De qualquer forma, um considervel espao de tempo e um profundo
processo de transformao econmica e social. Disso resultaram a urbanizao da
7. A j referida Coreia e tambm o Japo, a Alemanha e a Itlia do Ps-Guerra, a Sucia da virada do sculo XIX, os Estados Unidos
da Guerra da Secesso at os nossos dias, as tentativas da Frana desde 1981, a China dos ltimos vinte anos, entre outros.
8. Tuchman (1989, p. 389-390).

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 113

populao; a industrializao e a constituio de uma economia diversificada e


integrada; a articulao do espao nacional mediante extensa rede de infraestrutura
e de meios de comunicao; e uma sociedade heterognea e complexa.
Mas do ponto de vista do que interessa aqui, pouco mudou. E no porque
tenham faltado condies materiais e meios objetivos para reduzir a iniquidade,
como bem indicam os nmeros referentes ao crescimento do PIB e do PIB/per
capita. Mais expressiva ainda a variao do estoque da riqueza tangvel no Brasil:
entre 1950 e 1998, multiplicou-se por 34 (valores constantes de 1998). Em igual
lapso de tempo, o estoque lquido de capital fixo produtivo (exceto construo
residencial) aumentou 46,4 vezes (tabela 1).9 Ou seja, foram criadas riqueza e renda
suficientes para produzir alteraes significativas nas condies de vida da grande
massa da populao brasileira que carente de tudo. No entanto, a riqueza existente,
a produzida e a renda criada sempre foram apropriadas concentradamente por
minorias que sofrem de um estado crnico de ganncia infecciosa.
TABELA 1

Estoque lquido de capital fixo (1950-1998)


(Em R$ mil de 1998)
Ano

Produtivo1

Total

1950

29.946,8

61.328,6

1955

57.173,8

100.848,1

1960

94.771,9

157.321,4

1965

135.548,9

222.072,9

1970

199.650,0

316.170,0

1975

383.967,1

564.452,6

1980

672.482,8

957.345,1

1985

864.189,4

1.270.529,9

1990

1.104.504,1

1.650.479,4

1995

1.255.762,7

1.890.879,4

1998

1.390.489,7

2.089.952,1

Fonte: Marquetti (2000).


Nota: 1Exceto construo residencial.

isso o que mostra a tabela 2: um movimento fundirio concentrador entre


1950-1980 e, nas ltimas duas dcadas, uma imperturbvel estabilidade na concentrao da distribuio da propriedade da terra (riqueza no passvel de reproduo
pelo trabalho criativo, donde o imperativo de cumprir uma funo social) e da
renda do trabalho. Esta ltima no contempla, evidentemente, a relao entre as
rendas auferidas pelo trabalho e as absorvidas pelos detentores das diversas formas
de riqueza (capital, aluguis e juros).
9. Ver Marquetti (2000).

114 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Desse modo, possvel afirmar que o Brasil no , na atualidade, um dos


pases mais socialmente desiguais e injustos do mundo porque isto estivesse escrito
nos astros e planetas. assim porque vem sendo cotidianamente construdo dessa
forma ao longo do tempo. Poderia ter sido diferente. O futuro est sempre aberto,
podendo ser de outra qualidade se, a cada dia, for feito de maneira diferente da
que se fez no passado longnquo, prximo ou ontem.
TABELA 2

ndices de Gini: Brasil


Distribuio da terra1

Distribuio da renda do trabalho2

1950

0,840

1978

0,604

1960

0,839

1981

0,587

1970

0,843

1985

0,601

1975

0,854

1990

0,616

1980

0,857

1993

0,604

1985

0,857

1995

0,601

1995

0,856

1999

0,596

2000

0,609

Notas: 1Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Censo Agropecurio. Elaborao: Gasques e Conceio.
2
IBGE/Pnad: (1978-1995). Elaborao: Ipeadata, 2000 (Censo Demogrfico).

4 O FUTURO SE CONSTRI AGINDO NO PRESENTE, AVALIANDO,


CORRIGINDO, AVANANDO

Quo inqua a sociedade brasileira? O que temos feito contra isso? Estamos
tendo sucesso ou a iniquidade aumenta, ou apenas persiste atualmente? Em que
ritmo se movimenta?
No temos respostas seguras e confiveis para essas perguntas. No entanto,
necessrio respond-las. Mais ainda, preciso respond-las a qualquer momento,
sendo fundamental saber se o que feito hoje e se as consequncias previstas do
que ainda vai ser realizado tero impacto positivo ou negativo sobre a desigualdade.
Do contrrio, corremos o risco de nos isolarmos no primeirssimo lugar no campeonato
mundial de iniquidade social.
No ano 2000, entrou em vigor um Plano Plurianual (PPA), com vigncia
at 2003. o programa de ao do governo federal (todos os governos estaduais
e municipais so, tambm, constitucionalmente obrigados a faz-lo). Em sua
Orientao estratgica diz ter como objetivo
mudanas estruturais no modelo de desenvolvimento do pas (...) e como desafio
(entre outros) abrir o campo de oportunidades para os excludos. Significa distribuir
os frutos dessa nova etapa do desenvolvimento de uma forma e com tal intensidade
que se permita melhorar as condies de vida dos mais pobres.10
10. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (1999).

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 115

A Orientao estratgica desdobra-se em quatro grandes diretrizes:


consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado;
promover o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de
emprego e oportunidades de renda;
combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social; e
consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos.
Todas as quatro diretrizes e duas outras agregadas pelo Congresso Nacional
por meio da Lei de Diretrizes Oramentria 2000 reduzir as desigualdades
inter-regionais e promover os direitos de minorias vtimas de preconceito e
discriminao apontam para o grande problema das desigualdades e das injustias
sociais. Teria a iniquidade se transformado no inimigo pblico nmero um?11
O PPA est organizado em 28 macroobjetivos, aos quais so dirigidos programas
finalsticos, que, por sua vez, congregam aes especficas (projetos e atividades
oramentrias e aes no exigentes em recursos financeiros). Dos 28 macroobjetivos,
quinze se destinam a atacar manifestaes da desigualdade social extrema (estando
relacionados universalizao da educao e da sade de qualidade, expanso
dos sistemas de saneamento, superao do deficit habitacional, gerao de
ocupao e renda, ao combate da mortalidade infantil, erradicao do trabalho
infantil, assistncia social, reforma agrria e ao apoio agricultura familiar, ao
desenvolvimento urbano, melhoria do transporte de passageiros, garantia de
direitos, ao fortalecimento da cidadania, reduo da violncia), e pelo menos
outros sete, de natureza mais econmica, teriam forte impacto sobre emprego e
renda. O PPA inova, pelo lado gerencial, ao estabelecer o problema e o objetivo
para cada um dos programas, o pblico-alvo, os resultados a serem alcanados,
os prazos, os valores financeiros, os indicadores diversos e tambm as metas e os
custos para as aes. colocada forte nfase na qualidade da gesto dos programas,
introduzindo a exigncia de avaliaes (de eficincia fsico-financeira, de eficcia na
obteno de resultados e at de satisfao dos beneficirios). Formalmente, um
avano considervel, pois se abre, em teoria, a possibilidade de verificar, a qualquer
momento, o rumo, a intensidade, a economicidade e a coerncia dos programas/aes
e se os objetivos parciais vm sendo alcanados.
Mas preciso ir alm. Importa saber se os resultados obtidos com a produo
do conjunto das aes governamentais esto se traduzindo em reduo da
desigualdade. Esse um dos crivos decisivos, aquele que mostra se a transformao
11. Alm deste megaproblema (a iniquidade), o PPA reconhece (implicitamente) um outro: a baixa competitividade da
economia brasileira. Ver Garcia (op. cit., p. 48-51).

116 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

produzida a desejada e qual a sua amplitude, e se a equidade est sendo o valor


orientador da alocao dos, sempre escassos, recursos pblicos. Sem a avaliao
sistemtica e rigorosa do desenho e da implementao do conjunto de programas
do plano e das transformaes que este provoca, no se constri, consciente e
direcionadamente, o futuro distinto, mais equitativo e solidrio. preciso avaliar
a eficcia global do prprio PPA.
5 PARA VER ENQUANTO AINDA EST SENDO FEITO (E TENTAR AGIR NO RUMO CERTO)

Romper com a tradio, reverter tendncias indesejveis, construir com direcionalidade,


no se desviando do alvo perseguido, constituem um desafio e tanto. Para ser enfrentado
com competncia, h uma exigncia bsica: saber o porqu, o qu e como se fazer
a cada momento de agir; as consequncias da ao; e a sua relao com o objetivo
para o qual se agiu. Quem no sabe por onde anda, a cada passo da caminhada,
se perde ainda que supostamente saiba aonde quer chegar. Saber onde est, se se
aproximou ou se afastou do destino, se o caminho percorrido est sendo o melhor,
se menos energia, tempo e recursos esto sendo despendidos; saber para poder
decidir o que de melhor e mais oportuno fazer, isto no se consegue apenas com
a improvisao e a intuio. requerida informao pertinente, apropriada e em
tempo eficaz, organizada de forma a permitir rpida avaliao e correo oportuna.
No caso do PPA 2000-2003, tentou-se a montagem de um sistema de informaes gerenciais e de um processo regular de avaliao que, se tivessem sido levados
a cabo, deveriam fornecer elementos importantes para a realizao de julgamentos.
Informaes gerenciais (relativas execuo de aes/programas) so imprescindveis
conduo de processos, mas no tm capacidade para mostrar as transformaes
provocadas nas realidades concretas s quais se destinam.
preciso saber se a desigualdade social est diminuindo por fora dos
programas governamentais executados em seu conjunto. Para isso, tem de se dispor de
informaes apropriadas referentes ao movimento do problema (reduziu, aumentou,
estabilizou, mudou de lugar ou de natureza), e que direcionem em quanto e em
que rumo a realidade social brasileira foi modificada.
A partir desse ponto, necessrio baixar o nvel de generalidade e ir ao cerne
da questo: o que entendemos por iniquidade social? Evidentemente, so muitas as
respostas possveis. E todas estaro fundamentadas em ideologias, valores, interesses,
posio poltica, na experincia de vida, no conhecimento e na informao
acumulados e na insero social de cada um que procure respond-la. H, portanto,

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 117

a necessidade de estabelecer uma intersubjetividade que possibilite a construo


de uma referncia a mais objetiva possvel.12
o que ser tentado, a seguir, como uma proposta aberta (por isso mesmo,
preliminar, incompleta, imprecisa etc.). Aberta, como sugerido por Umberto Eco,13
porque vai sendo reelaborada ao receber crticas, contestaes, reformulaes,
complementaes, atualizaes e tudo o mais que coopere para a formao da
intersubjetividade mnima necessria para a definio de um quadro referencial
comum e legtimo, que por sua vez no se fecha, podendo sempre ser melhorado,
aprofundado, detalhado, adaptado por todos os interessados em dele fazer uso.
uma proposta aberta a ser aprimorada coletivamente.
6 UM PONTAP INICIAL

O jeito que me ocorre no outro seno o de comear pelo comeo, arriscando conceitos
e formulaes, sempre com a preocupao de que permitam aplicaes prticas.
At aqui se falou em desigualdade, disparidade, iniquidade quase que como
sinnimos. Todavia no so. No ser igual, no ser par diferente de ser extremamente
injusto. Se algum tem 10, outro 9,5, um terceiro 9,0, existe desigualdade. Se poucos
tm bem mais do que 10 e muitos outros tm 0,01 ou menos, o que estar presente
a iniquidade uma situao extremamente injusta, que poderia ser modificada
mediante uma nova distribuio entre todos. Assim, prope-se:
Iniquidade social a situao de uma sociedade particular, caracterizada por
distribuio extremamente desigual da renda e do patrimnio (material e no material),
em que uma minoria populacional detm a maior parte destes e uma grande parte
da populao no alcana um patamar mnimo de existncia com dignidade, quando
isto seria possvel com uma distribuio mais equitativa do patrimnio e da renda.
Como fica evidente, essa tentativa ainda no resolve. Nessa conceituao,
existem diversas imprecises. Tentando melhorar, veja-se adiante.
Patrimnio material: a quantidade de bens imobilirios (terra produtiva
e domiclio permanente), meios de produo, bens de consumo durveis
detidos pelas famlias.
Patrimnio no material: escolaridade, condio de sanidade, acesso aos
servios pblicos, informao, ao lazer, justia, segurana, proteo
previdenciria e participao associativa.
12. Perguntaram-me por que tentar a construo de conceitos e indicadores para identificar e medir um fenmeno social algo
difuso e impreciso quando existem propostas consolidadas como o IDH do Pnud ou o ICV da Cepal. Acredito existirem diversas
razes para tanto: i) estes indicadores no foram feitos para orientar, concretamente, a ao dos governos; ii) buscam, superando
o economicista PIB/per capita, introduzir uma nova conceituao de desenvolvimento que incorpore uma dimenso humana;
iii) objetivam estabelecer comparaes internacionais e o aperfeioamento dos sistemas de estatsticas sociais dos diversos
pases (Ipea/IBGE/FJP/Pnud, 1996); e iv) principalmente, no captam a situao concreta das famlias concretamente existentes.
13. Ver Eco (1968).

118 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Patamar Mnimo de Existncia Digna (Pmed): condio social e


historicamente definida a partir da qual a famlia e os indivduos que a
integram tm assegurada a liberdade para escolher o que valoram e se
afirmar como cidados.14 Expressar-se-ia pela posse de uma quantidade
mnima de patrimnios e renda.
Equidade como possibilidade concreta: quando a riqueza material existente
e o fluxo de produo de nova riqueza e de renda so suficientes, em
termos puramente quantitativos, para permitir trazer para o patamar
mnimo de existncia digna todos os que se encontram abaixo dele.
No se trata de instaurar o igualitarismo, pois reconhecido que o processo de
diviso social do trabalho capitalista produz desigualdades interpessoais
e, principalmente, entre classes. Mas apenas constatar que a riqueza e a
renda existentes podem ser redistribudas a qualquer momento, com ganhos
macrossociais e macroeconmicos. Descarta-se o argumento conservador,
imobilista e, acima de tudo, preservador da injustia de que a reduo da
iniquidade somente pode ser feita com o crescimento continuado da renda
e da produtividade (maior equidade apenas em um futuro longnquo e
incerto), mantendo intacta a presente distribuio da riqueza, que permite
a apropriao dos ganhos de produtividade e da maior parte da renda.
Se essas formulaes ajudarem a iniciar a conversa, a impreciso ter ficado
um pouco menor. Mas necessrio buscar a operacionalizao dos conceitos,
baixando a abstrao e especificando referncias empricas, que facultem levar a
intersubjetividade a uma prtica coletiva. Para isso, a lgica impe que, primeiramente,
o Patamar Mnimo de Existncia Digna (Pmed) seja contextualizado para a realidade atual.
Quais seriam, ento, os patrimnios e a renda mnimos para assegurar uma
existncia digna, conforme acima definido?
A resposta vai procurar combinar elementos referentes disponibilidade de
informaes (confiveis, abrangentes e peridicas) com os objetivos da ao governamental. Ou seja, se o governo diz ser sua prioridade reduzir desigualdades sociais
com a implementao de determinados programas, e se estes tm como objetivo
ampliar o acesso ao patrimnio (material e no material) e renda por parte dos
excludos, dever ser possvel verificar em quanto a iniquidade reduziu mediante o
tratamento de informaes representativas do universo dos que se encontram acima e
abaixo do Pmed, que podem ser encontradas na Pnad, em censos e outras fontes oficiais.

14. Sob a inspirao de Amartya Sen. Ver Joan Oriol Prats. La nueva concepcin de bienestar segun Amartya Sen in Ideas.
Disponvel em: <www.iigov.org/pnud>.

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 119

A relao entre os dois contingentes conformaria um possvel Indicador de


Iniquidade Social (Iniq).15
Uma seleo preliminar dos principais atributos do Pmed aponta, de
imediato, para o que segue.
i) Renda familiar per capita igual ou maior que 1,5 salrio mnimo mensal.16
No momento, este valor corresponde a R$ 300, que multiplicado pelo nmero
de membros de uma famlia mdia (3,6 pessoas) perfaz o montante de
R$ 1.080.17 Essa cifra representa 95,6% do salrio mnimo necessrio,18
calculado pelo Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos (Dieese) para junho de 2002 (R$ 1.129,18). O valor
mdio19 da cesta alimentar bsica apurado tambm pelo Dieese para a
mesma poca (R$ 116,97)20 equivale a 35% dos R$ 300. Levando-se
em conta que as famlias de renda mais baixa tendem a destinar parte
maior de seus ganhos a despesas com alimentao, os R$ 300 no
parecem uma referncia despropositada. Um reforo sustentao
dessa referncia aportado por Wanderley Guilherme dos Santos ao
analisar a Pesquisa sobre Padres de Vida, 1996-1997, do IBGE, em
que encontra que para a maioria das pessoas, em todas as ocupaes,
e estritamente independente do salrio mdio mensal ( exceo dos
trabalhadores rurais), o limiar de vida ruim situa-se na linha dos R$ 20021
(R$ 265 em valores de junho de 2002).
ii) Patrimnio Material Mnimo Necessrio (PMMN). Idealmente, deveria
considerar o ativo fixo de propriedade das famlias (terra produtiva,
domiclio permanente, meios de produo) e os bens durveis. No entanto,
no esto disponveis informaes quantitativas sobre a posse de meios
de produo pelas famlias e, tampouco, informaes anuais sobre a
15. Um nome entre outros. Poderia ser o INSS (ndice nacional de subdesenvolvimento social), ou qualquer outro de
fcil entendimento e aceitao.
16. Diretamente, a partir dos dados da Pnad, sabendo que a renda sistematicamente subdeclarada ou procedendo
correes para torn-la compatvel com as Contas Nacionais.
17. Pelos dados do Censo Demogrfico de 2000, apenas 20% dos trabalhadores recebiam mensalmente cinco ou
mais salrios mnimos (SMs) (R$ 1.000, pelos valores vigentes). Mais da metade (51,9%) recebia at 2 SMs por ms.
18. De acordo com a Constituio Federal, captulo II, Artigo 7o, inciso IV: salrio mnimo fixado em lei, nacionalmente
unificado, capaz de atender s necessidades vitais bsicas (do trabalhador) e s de sua famlia, como moradia, alimentao,
educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, reajustado periodicamente, de modo a preservar
o poder aquisitivo, vedada sua vinculao para qualquer fim.
19. A rigor no se deve calcular o valor mdio da cesta alimentar bsica, pois esta tem o seu preo apurado em dezesseis
capitais ,o qual varia de R$ 102,37 a R$ 134,41. Trata-se de um artifcio forado para estabelecer um parmetro nacional
de comparao. Ver Dieese (2002).
20. Em So Paulo, atingiu o valor de R$ 165,30, de acordo com a pesquisa semanal da Fundao Procon/Dieese,
realizada na segunda semana de agosto de 2002.
21. Santos (1999, p. 51-63).

120 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

propriedade fundiria rural. Assim, ter-se- de reduzir o patrimnio


material propriedade de domiclio permanente e de bens durveis
essenciais. Nas reas rurais, a propriedade de domiclio permanente
ser um indicador da titularidade de domnio das terras de produo
por parte das famlias agricultoras. Tomando o domiclio como unidade
bsica de investigao, possvel averiguar tanto a condio de ocupao
(a qualidade da habitao) como o acesso aos servios pblicos e outras
caractersticas relevantes.
Ser considerado como Patrimnio Material Mnimo Necessrio a ingressar e a
ultrapassar o Pmed a propriedade de: domiclio permanente; situado em aglomerado
normal; construdo com material durvel (paredes e cobertura); com densidade
de at dois moradores por dormitrio; dispondo de abastecimento de gua com
canalizao interna, banheiro e esgotamento sanitrio por meio de rede coletora ou
fossa sptica; com o lixo sendo coletado direta ou indiretamente (exceto rea rural);
com iluminao eltrica e telefone (todos os conceitos adotados so os utilizados
pela Pnad). Comporia ainda o PMMN a posse dos seguintes bens durveis: fogo,
filtro de gua, rdio, televiso e geladeira.

iii) Patrimnio No Material. O Patrimnio No Material mnimo necessrio


(PNM) a ingressar na cidadania e a assegurar a liberdade de escolher o que
valorizado deveria ser composto dos atributos indispensveis participao
ativa e direta das famlias (e indivduos que as integram) na sociedade atual,
em suas diversas dimenses. Haveria de incluir uma escolaridade mnima
que habilitasse a lidar com a realidade complexa e com os processos de
produo mais exigentes em conhecimento. Deveria propiciar sade pblica
e higidez pessoal, garantidoras de uma vida saudvel, prazerosa e produtiva,
em condies ambientais sustentavelmente adequadas. Deveria exigir algum
grau de associativismo (sindicato, partido, associaes comunitrias ou de
interesse), o amplo acesso informao (posse de rdio e televiso, assinatura
de jornais e revistas) e ao lazer. Incluiria o acesso fcil e rpido justia e
segurana pessoal e pblica e a algum tipo de proteo previdenciria,
liberdade de expresso e produo cultural, entre outros. Todavia, as informaes disponveis, peridicas e confiveis no permitem tanto. A reduo
que se impe faz possvel, apenas, lidar com a escolaridade e a proteo
previdenciria, utilizando os indicadores: Taxa de Escolaridade Mnima
Adequada (Tema) e Taxa de Cobertura Previdenciria (Tcop), sugeridos no
apndice A. Nada impede, no entanto, a incorporao de outras variveis
medida que informaes apropriadas se tornem disponveis.

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 121

7 TENTANDO CHEGAR A UM PATAMAR MNIMO DE EXISTNCIA DIGNA

Viver com dignidade , sem dvida, algo bastante subjetivo. Quem define o que
digno? Vida digna de qual posto de observao e a partir de quais padres valorativos?
Uma discusso que pode ser interminvel se no dispusermos de proposies
concretas, com certeza viesadas subjetiva e ideologicamente, mas embasadas em
elementos objetivos defensveis.
Como afirmado anteriormente, a pretenso no finalizar a discusso.
Ao contrrio, a proposta criar uma referncia relacionada aos objetivos da atuao
governamental explicitados no PPA 2000-2003: casa prpria para quem no tem;
reforma agrria e apoio agricultura familiar; emprego e renda crescentes; saneamento,
energia, comunicaes expandidos; populao saudvel e com cobertura previdenciria;
escolaridade em elevao; facilidades no transporte coletivo; ampliao da
cidadania e segurana de direitos. Tais objetivos expressam anseios e valores sociais
generalizados, atendendo, tambm, a interesses econmicos identificveis. Existem
vrias formas de busc-los, com resultados distintos, principalmente em termos
de equidade. fundamental, portanto, procurar ver se avanamos (ou no) na
reduo de iniquidade, ver se est crescendo o contingente daqueles que vivem
com um mnimo de dignidade.
Esse mnimo seria alcanado quando as famlias se apropriassem de um
patrimnio material e no material e de uma renda mensal que, supostamente,
lhes permitissem a liberdade de escolher o que valoram. E isso estaria assegurado
quando, simultaneamente, dispusessem das condies constituidoras do Patamar
Mnimo de Existncia Digna (Pmed), possvel de ser apurado com as Pnads:
domiclio prprio adequado (situado em aglomerado normal; construdo
com material permanente; com densidade de at dois moradores por
dormitrio; abastecimento de gua com canalizao interna, banheiro
e esgotamento sanitrio feito por rede coletora ou fossa sptica e coleta
direta ou indireta de lixo, se urbano; iluminao eltrica e telefone; com
fogo, geladeira, filtro de gua, rdio e televiso);
renda familiar per capita igual ou superior a 1,5 salrio mnimo;
escolaridade adequada (pessoas entre 7 e 14 anos frequentando o primeiro
grau, as entre 15 e 18 anos com oito ou mais anos de escolaridade e as
com idade entre 19 e 24 anos com onze ou mais anos de escolaridade);
cobertura previdenciria (todos os indivduos ocupados protegidos por
algum tipo de seguro previdencirio).
Pmed = Famlias com domiclio prprio adequado, renda familiar per capita
1,5 SM, escolaridade adequada e cobertura previdenciria.

122 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

A simultaneidade uma exigncia forte para tentar apreender a dignidade como


uma condio abrangente em relao natureza multidimensional do ser humano e
s inmeras inseres impostas para viver sob a complexidade crescente das sociedades
contemporneas. As quatro caractersticas utilizadas para definir o Pmed nem de longe
atendem a uma conceituao mais completa do que seria uma existncia digna. uma
aproximao pobre com o intuito de dimensionar a iniquidade e tentar uma avaliao
global da ao governamental, que diz ter como objetivo combat-la. A adoo da
simultaneidade tem uma implicao que deve incomodar o formalismo quantitativista, pois fica atribudo o mesmo peso a todas as variveis quando o conceito
de patamar mnimo levado prtica , permitindo a apurao do indicador.
sabido que, subjetivamente, tais variveis tm valores distintos para as pessoas/famlias.
No obstante, na ausncia de pesos obtidos pela valorizao (inevitavelmente
mdia) das famlias/pessoas que no dispem do acesso s variveis consideradas,
defende-se a frmula adotada. Sendo a existncia digna uma totalidade complexa,
situacionalmente referida, no h por que adotar simplificaes arbitrrias, seja a
partir da nossa prpria subjetividade, ou mesmo de uma intersubjetividade entre
pares no fundamentada na privao de qualquer dos modestos atributos do Pmed.
Como lembra Edgar Morin, o problema da complexidade no o da completude,
mas da incompletude do conhecimento.22 Tentar pensar uma complexa totalidade
situacional lutar contra o pensamento disjuntivo que separa, isola, mutila,
criteriosamente ou no; que sempre deixa de lado o importante no perfeitamente
conhecido, no enquadrvel nos nossos esquemas formais reducionistas e segmentadores
da realidade. Ao buscarmos conhecer uma realidade mediante procedimentos
analticos que separam e isolam as partes constitutivas de um todo, perderemos,
inevitavelmente, as qualidades emergentes que o fazem diferente da simples soma
(ponderada ou no) das partes. Essas qualidades emergentes, constatveis empiricamente
mesmo (s vezes) no sendo dedutveis logicamente, retroagem ao nvel das partes e
podem estimul-las a exprimir suas potencialidades.23
No se acredita necessrio defender a exigncia de domiclio adequado. Quanto
a ser prprio, de propriedade daqueles que o habitam, pode ser controverso.
Entende-se ser imperioso pelas seguintes razes: o acesso habitao adequada garantia
de proteo fsica pela qual o ser humano busca desde os seus primrdios; a segurana
do acesso proporcionada, em uma sociedade capitalista, pela propriedade, pois, em
situao limite, um indivduo pode dispor da renda suficiente e ainda assim no ter
acesso ao domiclio adequado de imediato; em uma sociedade capitalista como a
nossa econmica e monetariamente instvel, sem rede de proteo social efetiva,
com fortes traos patrimonialistas , a propriedade de bens de raiz traz segurana,
status e funciona como reserva de valor (poupana). Os cidados possuem
22. Morin (1999, p. 176).
23. Idem (ibidem, p. 180).

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 123

propriedades ou desejam/planejam possu-las (no verdade?). Nas sociedades


mais equitativas e democrticas, os cidados conquistaram o direito e as condies
institucionais de terem acesso fcil (compatvel com suas rendas) propriedade
de seus domiclios.
No que se refere aos outros fatores integrantes do patrimnio material,
lembra-se apenas que a energia eltrica sinnimo de civilizao contempornea.
O telefone , atualmente, meio de comunicao socialmente indispensvel, tanto que
em famlias urbanas de classe mdia (na qual nos situamos) para cima, o nmero
mdio de telefones per capita superior a um: um ou dois fixos de uso corrente,
um fixo cativo para Internet e um celular para cada membro habilitado a us-lo.
Quanto aos bens aqui considerados essenciais, procurou-se ater aos itens de maior
presena nos domiclios brasileiros, mesmo considerando que a posse de mquina
de lavar roupas essencial reduo da sobrecarga de trabalho que paira sobre as
cnjuges ou mulheres chefes de famlia (em nmero crescente).
Uma das variveis que possivelmente ensejar polmicas a da escolaridade
por faixa etria. Muitos podero argumentar que se trata de uma exigncia
exagerada, quando de fato no , pois se adotou uma certa elasticidade na relao
idade/escolaridade e no se buscou referi-la ao conjunto da populao, mas apenas
quela passvel de ser apanhada com maior facilidade pelo esforo educacional.
Vale lembrar que a Prssia praticamente eliminou o analfabetismo no fim do
sculo XVIII,24 e a Alemanha, em 1850.25 A Coreia chegou mdia de doze anos
de escolaridade para a sua populao no fim dos anos 1970,26 e a escolaridade nos
pases democrticos e mais equitativos sempre muito elevada. Se T. H. Marshall
j alertava, h mais de 50 anos, que a educao um pr-requisito necessrio
liberdade civil,27 pois apenas cidados capazes de ler e escrever poderiam usufruir
os direitos civis e polticos; o que dizer, ento, da escolaridade necessria para ser
cidado e trabalhador nos dias de hoje, na sociedade complexa e na economia
da informao, do conhecimento, da inovao tecnolgica acelerada? O percentual de
brasileiros que se enquadrar no critrio estabelecido indica, ao revs, o tamanho
do estoque de pessoas sem a escolaridade adequada e suficiente, vtimas sistemticas
de uma dinmica social, poltica e econmica produtora de iniquidades.28
Um estoque grande de pessoas sem educao apropriada, nas faixas etrias selecionadas
e acima delas, no poder ser desprezado em prol de qualquer esforo que busque,
na atualidade, reduzir defasagens de srie/idade. Este poder apenas tentar assegurar,
no futuro, ndices menos inquos, mas no eliminar o fardo do passado.
24. Landes (1969).
25. Benecke (2000).
26. Ver BNDES (1988).
27. Marshall (1963, p. 98).
28. De acordo com a Pnad 1999, 61% dos jovens e adultos brasileiros no concluram o ensino fundamental.

124 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Quanto renda per capita estabelecida para ingressar na Pmed (1,5 salrio
mnimo), alm das justificativas apresentadas, vale recordar que o salrio mnimo no
Brasil teve o seu poder de compra submetido a fortes variaes ao longo do tempo.
No interior da srie contida na tabela 3, os valores mximos foram alcanados em
1957-1959 (R$ 343,4) e 1961 (R$ 345,4), no coincidentemente, quando tivemos
elevados ndices de crescimento do PIB e ambiente poltico democrtico e participativo.
Mas, em particular, o pas tinha um projeto nacional claro e uma liderana
patritica determinada e com viso de futuro. Buscava-se, poca, a industrializao
e a constituio de um mercado de massa capaz de absorver a produo de bens
de consumo durveis que a inaugurava. Os R$ 300 per capita propostos para hoje
so compatveis, portanto, com o tamanho atual da economia brasileira, pois se
todas as famlias (47,2 milhes) auferissem tal renda, isto equivaleria a cerca de
45% do PIB (estimado para 2002).
TABELA 3

Salrio mnimo real:1 Brasil (1950-2002)


Ano

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2002
(junho)

Valor

108,4

232,9

298,9

247,0

209,1

224,7

227,7

196,8

129,4

149,7

171,2

192,1

Fonte: Ipeadata. Deflacionado pelo INPC/IBGE 03/1979 - 06/2002. At 1979 pelo ICV/RJ da FGV.
Nota: 1Valor mdio anual em R$ de junho de 2002.

A formulao adotada para estabelecer o Pmed pode ser aplicada anualmente


(at mesmo recuperando uma srie histrica razovel) para o Brasil, os estados, e o
Distrito Federal e regies metropolitanas, utilizando-se apenas a Pnad devidamente
compatibilizada. Permite verificar as diferenas existentes entre gneros e raas, entre
o espao urbano e o rural (exceto regio Norte), algumas privaes especficas
(de domiclio adequado, renda, escolaridade, algum bem etc.), as distncias para alcanar
o Pmed, assim como possibilita a organizao de um rank estadualizado da iniquidade.
Acredita-se ser possvel apanhar (no medir com exatido) a contribuio do PPA
(quando existirem metas anuais e indicadores de execuo rigorosamente apurados)
da administrao pblica federal para alterar a iniquidade, separada da contribuio
conjunta dos outros dois nveis de governo (supondo que tambm disponham de
metas e indicadores confiveis). Se isto se efetivar, estaro disponveis indicadores
interessantes para orientar a localizao, a intensidade e a especificidade da ao
governamental. Impossvel ser dimensionar o produto da ao de outros atores
sociais e das iniciativas familiares ou individuais que resultem em auxlios reduo
da iniquidade. No caso de representatividade amostral da Pnad se ampliar, talvez se
torne praticvel obter tal contribuio como resduo.

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 125

8 UM INDICADOR DA INIQUIDADE

Se o contido no item anterior fizer algum sentido, os dados devero mostrar o contigente
populacional que estaria acima do Pmed, ainda que o conceito de Pmed aqui
utilizado seja muito modesto ou restrito. A ideia estabelecer a relao entre os que
esto acima e abaixo do referido patamar, criando uma escala de 0 (zero) a 1 (um),
em que zero significa que toda a populao alcanou ou ultrapassou o patamar de
existncia com dignidade mnima.

Poder ser dito que com esse procedimento so ignoradas variaes de


nveis e tipos de privao e uma maior ou menor distncia do Pmed entre os
que esto abaixo dele. verdade. Isso, no entanto, no far diferena se for
aceito que a existncia digna uma totalidade complexa e situacional, que no
se faz apenas pela justaposio de partes que a integram, mas que resulta da
interao simultnea de todas elas. Destas interaes surgem qualidades distintas
das obtidas pela simples soma de atributos parciais. Por isso, descarta-se aqui
o uso de medidas de tendncia central. Ao se recorrer a mdia, por exemplo,
produz-se um certo mascaramento das realidades concretas vividas pelas
famlias. A utilizao do recurso (estatisticamente vlido em muitos casos) de se
somar ponderamente mdias referentes a variveis particulares no apropriado
apreenso de uma totalidade complexa como viver com dignidade. Ter casa e
no ter energia eltrica ou telefone; ter educao e no ter renda; ter renda hoje
e no dispor da garantia de t-la no futuro, quando a capacidade laborativa estiver
reduzida, no permitem uma existncia digna. Mesmo ficando apenas com as
poucas variveis fornecidas pela Pnad,29 no ser difcil, para um(a) cidado()
de classe mdia urbana que viva dignamente, segundo os seus prprios valores,
reconhecer como inadmissvel a ausncia de uma das variveis consideradas.
Ou seja, necessrio que todas estejam presentes, ainda que com ponderaes
variadas segundo a subjetividade de cada um. O que no podemos aceitar que
uma medida de dignidade possa ser alcanada do mesmo modo que se obtm
29. Caso se mostre tecnicamente defensvel calcular o Iniq por Unidade da Federao (estados e Distrito Federal), talvez
faa algum sentido tentar incorporar a dimenso sade, relacionando esta com um indicador sinttico, como esperana
de vida ao nascer, mediante a seguinte frmula:

A Unidade da Federao com maior esperana de vida seria a testemunha de que mesmo no Brasil concretamente
possvel melhorias nas condies de existncia.

126 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

a temperatura mdia do corpo de um indivduo cuja cabea est em um forno


a 300 C e as pernas em um freezer a -30 C, ainda que, mediante sofisticados
clculos, possamos chegar a uma temperatura mdia normal (36,5 C). O indivduo,
no entanto, estar morto, deformado e com o seu corpo parcialmente destrudo.
8.1 Os milagres (ou as injustias) da mdia

H quase cinco anos, em sua imperdvel coluna na revista Carta Capital (10 de
dezembro de 1997), Nicolau Sevcenko nos brindou com uma resenha que, por sua
vez, ser aqui resumida: A fantstica arte dos nmeros.
Pode-se fazer tudo com as estatsticas, exceto jurar sobre elas (...) Com o declnio
consecutivo da teologia, da metafsica, das teorias globalizantes e da polarizao
ideolgica, os nmeros vieram a preencher o vazio, recuperando a aura pitagrica e
reassumindo a vocao mstica de signos com que Deus rege o universo. A nova seita
dos neopitagricos pulula por toda parte erguendo templos e arrastando multides
de fiis em estado de graa (...) Bem-aventurados os que conhecem a tcnica, s a
eles ser revelada a verdade, desde sempre inscrita em nmeros.
Um dos trabalhos mais geniais sobre essa epifania estatstica o de dois artistas russos
emigrados e radicados nos Estados Unidos, Vitaly Komar e Alexander Melamid,
publicado sob o ttulo Painting by number: Komar and Melamids scientific guide
to art (Farrar, Straus e Giroux, 1997). Eles organizaram um repertrio de pinturas
composto de temas, estilos, tratamentos e solues caractersticos das principais
correntes artsticas: renascentista, barroca, romntica, realista, moderna etc.
Em seguida, submeteram essa seleo a uma enorme gama de pessoas, pelos cinco
continentes, junto com um questionrio com perguntas como: qual sua imagem
preferida? Qual a sua cor favorita? Qual a composio que mais lhe agrada?
E assim por diante. Ao final, fizeram um balano estatstico, juntaram os elementos
mais votados e deram a conhecer ao mundo as obras de arte criadas pela seleo
popular, representando o gosto democrtico da populao global, legitimada pelos
altos ndices estatsticos.
O resultado de um mau gosto cmico: conservador, estereotipado, sem imaginao,
irrelevante e kitsch. E, no entanto, da maior importncia, pois os artistas puseram em
teste o princpio cientfico da anlise estatstica, o princpio poltico da consulta popular e
o princpio mercadolgico da pesquisa de mercado. A experincia, obviamente, revela
mais sobre os dogmas que regem a vida pblica nesses nossos tempos do que sobre os
meandros da criao artstica. A esttica estatstica pode ser chata, inexpressiva e medocre,
mas inegavelmente um raio X da cultura populista. A gente pode at aguentar firme,
no fazer careta nem gemer, mas no d para negar que Komar e Melamid tocaram
o dedo fundo na ferida.

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 127

Nos debates que se seguiram publicao do livro, os artistas continuaram explorando


os paradoxos e revelaes de sua perturbadora experincia. Komar, comentando as
armadilhas embutidas no uso e manipulao de estatsticas, saiu-se com o seguinte
exemplo: Suponha que Melamid comeu um frango inteiro e eu no tenha comido
nada. As estatsticas diro que cada um de ns consumiu meio frango. Portanto,
alm de passar fome, ainda vou servir para produzir os nmeros que legitimam a gula
dele! No reclame, caro Komar, pois se o seu amigo gluto um egosta, pelo menos
as estatsticas so democrticas, elas gostam de todos com a mesma afeio, e ao
convert-lo em nmero que elas lhe do um lugar ao sol.
Nunca nossa conscincia foi to facilmente lograda pela seduo das frmulas numricas.
9 CALCULANDO O INDICADOR

Por recomendao de especialistas em estatsticas sociais, aplicou-se a formulao do


Pmed para os anos de 1992 a 1999, por se tratar de uma srie histrica metodologicamente comparvel. De incio, pensou-se em tomar a famlia como unidade de
observao e anlise. No entanto, como o IBGE pesquisa o domiclio e este pode
ser multifamiliar, preferiu-se selecionar os indivduos habitantes dos domiclios por
sua posio acima ou abaixo do Patamar Mnimo de Existncia Digna. Como o
Pmed muito sensvel a cada uma das variveis que o integram, e sendo a renda
a menos estrutural delas sofrendo oscilaes conjunturais pronunciadas, to
mais fortes quanto mais especializada for a economia regional , de esperar
movimentos de incluso e excluso no Pmed. Tais movimentos podero at mesmo
ser magnificados em regies com menor densidade demogrfica e, portanto, com
peso reduzido na amostra nacional de 352.393 pessoas e 115.654 domiclios, em
1999, e que no cobre a rea rural da regio Norte.
Os resultados esto apresentados na tabela 4. No algo que anime.
Em 159,7 milhes de brasileiros, apenas 8,8 milhes (5,5%) atendiam aos requisitos
propostos para alcanar ou ultrapassar um modesto e parcial patamar mnimo
de existncia digna em 1999. Destes, 72,6% ou 6,4 milhes encontraram-se na
regio Sudeste; 10,8%, na Sul; 9,6%, na Nordeste; 5,3%, na Centro-Oeste; e
1,6%, na Norte. verdadeiramente gritante a disparidade urbano versus rural,
ainda que o crescimento da populao rural igual ou acima do Pmed tenha
se dado a taxas mais elevadas que as da urbana no perodo 1992-1999.
Todavia, era to baixo o percentual da populao rural que havia alcanado o
Pmed em 1992 (0,072%) que o resultado de 1999 ainda continuou desprezvel
(0,25% ou 80.502 pessoas). Chama ateno, porm, que a maior parte dos rurais
igual ou acima do Pmed viva no Nordeste, o que provavelmente dever ser explicado
pela agricultura irrigada de base tcnico-econmica mais sofisticada.

128 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

TABELA 4

Pessoas em situao igual ou acima do Pmed: Brasil e Grandes Regies (1992-1999)


Regio

1992
Pessoas

1993
%

Pessoas

1995
%

Pessoas

1996
%

Pessoas

1997
%

Pessoas

1998
%

Pessoas

1999
%

Pessoas

Norte
Total

83.628 1,27

84.451 1,24

114.689 1,58

82.524 1,11

102.412 1,34

135.376 1,73

137.457 1,71

Urbano

83.628 1,35

84.451 1,31

114.689 1,67

82.524 1,16

102.412 1,42

135.376 1,82

137.457 0,00

Rural

ND

ND

ND

ND

ND

ND

ND

ND

ND

ND

ND

ND

ND

ND

Nordeste
Total

474.007 1,10

581.836 1,33

714.661 1,59

759.666 1,67

854.795 1,89

892.260 1,92

851.975 1,84

Urbano

454.173 1,72

550.167 2,03

652.110 2,30

714.566 2,47

800.476 2,77

828.429 2,85

816.040 2,77

19.834 0,12

31.669 0,19

62.551 0,38

45.100 0,27

54.319 0,33

63.831 0,38

35.935 0,21

Rural
Sudeste
Total

3.912.366 6,16 4.028.515 6,25 5.016.057 7,59 5.353.085 7,99 5.639.309 8,30 6.132.243 8,93 6.412.059 9,21

Urbano

3.907.715 6,97 4.019.673 7,07 5.005.581 8,58 5.337.908 8,99 5.623.120 9,34 6.186.65710,04 6.378.76610,33

Rural

2.651 0,04

8.842 0,12

10.476 0,14

15.177 0,20

16.189 0,21

15.586 0,20

33.293 0,42

Total

550.442 2,46

602.735 2,67

768.036 3,32

759.253 3,25

867.648 3,64

873.884 3,62

956.147 3,91

Urbano

550.442 3,29

600.980 3,50

765.748 4,28

754.709 4,16

862.649 4,64

868.406 4,61

949.644 4,96

0,00

1.755 0,03

2.288 0,04

4.544 0,09

4.999 0,09

5.478 0,10

6.503 0,12

Total

240.022 2,48

316.165 3,20

343.345 3,34

423.039 4,04

485.472 4,51

492.845 4,48

472.795 4,21

Urbano

240.022 3,07

316.165 3,96

343.345 4,11

408.669 4,82

478.215 5,39

483.213 5,38

468.024 0,00

14.370 0,72

7.257 0,38

9.632 0,48

4.771 0,23

Sul

Rural

Centro-Oeste

Rural

0,00

0,00

0,00

Brasil
Total

5.260.465 3,62 5.613.702 3,80 6.956.788 4,59 7.377.567 4,80 7.949.636 5,11 8.526.608 5,41 8.830.433 5,53

Urbano

5.237.980 4,62 5.571.436 4,82 6.881.473 5,74 7.298.376 5,98 7.866.872 6,36 8.432.081 6,73 8.749.931 6,88

Rural

22.485 0,07

42.266 0,13

75.315 0,20

79.191 0,25

82.764 0,26

94.527 0,29

80.502 0,25

Fonte: Pnad (microdados).


Elaborao do autor.
Obs.: (ND) no disponvel; (-) no existem pessoas em situao > que o Pmed.
A Pnad no foi realizada em 1994. A publicao da pesquisa referente ao ano 2001 est prevista para setembro de 2002.

O Indicador de Iniquidade Social (Iniq), calculado mediante a frmula:

involuiu muito lentamente nos oito anos da srie, como pode ser visualizado
na tabela 5.

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 129

TABELA 5

ndice de iniquidade: Brasil (1992-1999)


Ano

Total

Urbano

Rural

1992

0,9638

0,9538

0,9993

1993

0,9620

0,9518

0,9987

1995

0,9541

0,9426

0,9980

1996

0,9520

0,9402

0,9975

1997

0,9489

0,9364

0,9974

1998

0,9459

0,9327

0,9971

1999

0,9447

0,9312

0,9975

Variao no perodo (1992-1999)

-1,89%

-2,24%

-0,18%

Variao mdia anual

-0,27%

-0,32%

-0,03%

348

290

3.899

Anos necessrios para zerar o indicador

Fonte: Pnads 1992 a 1999.


Elaborao do autor com a colaborao de Salvador Teixeira Werneck Vianna, da Diset/Ipea.

Ao se converter o Pmed em Iniq, revelado um panorama com dimenses


dantescas. A esperana esvai-se com o clculo do tempo necessrio para trazer ao
Pmed toda a populao que estaria abaixo, se mantidas as taxas mdias anuais de
reduo vigentes entre 1992 e 1999. O artifcio um alerta e, ao mesmo tempo,
uma denncia. No faz sentido algum pedir tais tempo e pacincia grande maioria
da populao brasileira carente de tudo. No possvel prosseguirmos nesta marcha
da insensatez, quando existem condies objetivas para sermos um pas diferente,
uma sociedade mais equitativa.
Pela tabela 6, fica revelada a importncia de ser adotado o critrio da presena
simultnea dos (poucos) atributos como condio para se atingir e ultrapassar
o Pmed. Uma vida digna no seria conseguida sem a produo das qualidades
emergentes e a realizao das potencialidades de cada um dos atributos quando
em presena dos outros. A tabela 6 sugere, tambm, que a segmentao
setorializada da poltica governamental (prioridade para a educao, ou para a
sade, ou para o emprego) no resolve o complexo problema da iniquidade, de
forma a permitir o alcance e desfrute da cidadania plena por parte da grande
maioria do povo brasileiro.

130 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

TABELA 6

Variao dos atributos1 do Pmed Brasil (1992-1999)


Pessoas com atributos
Ano

Domiclio
adequado

Escolaridade
adequada
No

Renda familiar
per capita 1,5 SM

No

No

1992

3.539.253

9,82

29.512.213 53,74

30.307.347 21,60

1993

3.740.270

10,12

30.657.884 55,23

1995

4.436.378

11,38

31.995.097 57,13

1996

4.955.986

12,47

1997

5.480.366

13,48

1998

5.943.466

1999

6.599.748

Cobertura
previdenciria
No

Pessoas Pmed
No

28.417.612 43,58

5.260.465

3,62

35.247.878 24,78

28.605.653 43,06

5.613.702

3,80

53.291.074 36,04

29.948.086 43,10

6.956.788

4,59

32.914.808 57,65

54.366.992 36,41

29.674.924 43,68

7.377.567

4,80

33.497.536 58,96

54.736.205 36,06

30.304.395 43,79

7.949.636

5,11

14,21

34.743.275 60,75

53.025.459 34,63

30.941.372 44,30

8.526.608

5,41

15,40

35.925.891 62,42

50.800.726 32,65

31.137.163 43,50

8.830.433

5,53

Fonte: Pnad.
Elaborao do autor.
Nota: 1Conforme as definies apresentadas na seo 7.

Alguns colegas com quem discuti uma verso preliminar deste texto ficaram com
a impresso de que o Iniq no estaria refletindo as diferenas de desigualdades mais
evidentes. Este no o objetivo. A pretenso estabelecer um patamar, uma linha de
corte entre cidados e no cidados, entre os que tm condies de existncia que lhes
permitem escolher o que valoram e aqueles que, vivendo em ambiente de privaes,
esto submetidos dura luta pela sobrevivncia no dia a dia, sem segurana, sem
conhecimento, sem entender o mundo inquo e injustificvel no qual vivem.
Outros colegas sugeriram que, dadas as limitaes da Pnad, no fossem
calculados o Pmed e o Iniq para a rea rural. De fato, por conta da menor representatividade estatstica e da baixa densidade demogrfica do meio rural, associadas
s vulnerabilidades e instabilidades prprias das atividades agropecurias, as oscilaes
das medies so mais pronunciadas. No entanto, so conhecidas as enormes
disparidades existentes entre o rural e o urbano, facilmente captveis por quaisquer
indicadores simples ou compostos. Assim, a leitura dos nmeros referentes ao rural
deve ser feita de forma acautelada, mas sabendo que so grandes, sim, as diferenas
existentes entre os dois espaos.
10 INCONCLUSO

Iniquidade no uma fatalidade. construo social, produzida com persistncia,


direcionalidade, coerncia e determinao. feita por comportamentos e atitudes das
elites (conformando um padro para os demais), em particular as do setor privado, e

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 131

por opes de poltica governamental, que a cada caso, em cada situao, em toda crise
(de qualquer tipo e natureza) beneficia e protege os que tm poder, organizao, riqueza,
informao, conhecimento, em detrimento dos que pouco ou nada tm. A espiral viciosa,
a ganncia infecciosa, o egosmo estpido constrem uma sociedade inqua estgio
avanado na corrida rumo barbrie. As alternativas sempre existiram, como existem
hoje, agora, e existiro amanh. Podero ser adotadas quando houver insuportvel
presso social e poltica e compromisso com os que esto sofrendo com a iniquidade
e as suas consequncias. Ou no, pois a represso tambm uma opo.
Voltando ao que motivou a produo deste texto, um indicador para auxiliar
a avaliao global do PPA, a proposta apresentada, se fizer sentido, estabelece um
marco inicial, o ponto de partida para o Plano Plurianual para o quadrinio 2000-2003,
ou seja, o ano de 1999 ou o T 0. Com as devidas adaptaes, o Iniq poder ser
calculado para 2000 (Censo Demogrfico). Para 2001, teremos uma nova Pnad
(prevista para setembro de 2002). Como o Ministrio do Planejamento no
providenciou a compatibilizao temporal entre as Pnads e a necessidade (legal)
de avaliar o PPA (at 15 de abril do ano subsequente a cada exerccio fiscal), as
referentes a 2002 e 2003 s devero estar disponveis quando o PPA vigente e o
governo que o concebeu terminarem. Uma pena!
Reafirma-se o carter de obra aberta do Iniq. Se as Pnads futuras trouxerem
novas variveis (sade, associativismo, propriedade de meios de produo, entre
outras) compatveis com o conceito de Pmed, ser possvel produzir vrias sries
do Indicador da Iniquidade Social: o Iniq original, um Iniq1 (com novas variveis,
a partir de um ano determinado), um Iniq2 (com outras novssimas variveis,
incorporadas posteriormente ao Iniq1) e assim sucessivamente. Teramos, ento,
uma srie do Iniq, outra do Iniq1, uma terceira do Iniq2, cada uma comeando no
seu ano, mas com um conjunto compatvel e no seu todo esclarecedor da involuo
(ou evoluo) da iniquidade social no Brasil.
Fica, ademais, a torcida para que outros se animem a pensar, mais apropriada
e competentemente, como apreender a iniquidade social, como melhor estabelecer
um Pmed (se isto for defensvel), como medir e avaliar a disposio dos governantes
para enfrentar este problema que compromete a nossa existncia como nao e o
nosso futuro como sociedade civilizada, contempornea aos pases desenvolvidos e
democrticos. Amplificar o alerta pela construo de evidncias e argumentos que
se anteponham ambio avara e destrutiva e insensibilidade dos governantes:
eis a tarefa inconclusa.

132 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

APNDICE A

Indicadores de Eficcia para Mensurao do PMMN e PNM


O Patrimnio Material Mnimo Necessrio (PMMN) e o Patrimnio No Material (PNM) esto referidos a importantes
programas governamentais. A eficcia terminal do conjunto deles (qual a transformao produzida na realidade)
poder ser apreendida, anualmente, pela Pnad, ainda que sem a exatido proporcionada por pesquisas conduzidas
com este fim especfico. De qualquer maneira, possvel imaginar indicadores de eficcia terminal para cada um dos
principais programas integrantes do PPA 2000-2003 que esteja diretamente relacionado ao Pmed. Seguem exemplos.
- Taxa de Cobertura do
Saneamento Ambiental
(Tasa) =

domiclios servidos por sistemas de saneamento geral


total de domiclios

- Taxa de Acesso Energia


Eltrica (Taee) =

domiclios servidos por energia eltrica


total de domiclios

- Taxa de Acesso ao Servio


de Telefonia (Tast) =

domiclios com telefone fixo ou mvel


total de domiclios

- Taxa de Apropriao de
Ativo Imobilirio (Taai) =

famlias proprietrias de domiclios adequados


total de famlias

- Taxa de Apropriao Fundiria


pela Agricultura Familiar
(Taaf)30 =

famlias proprietrias de 1 a 4 mdulos fiscais


total de famlias assalariadas rurais (perm. e temp.) e de parceiros, arrendatrios e
ocupantes de reas at 4 mdulos fiscais

- Taxa de Acesso a Bens


Essenciais (Tabe) =

domiclios com geladeira, fogo, filtro, TV, rdio


total de domiclios

- Taxa de Obteno de Renda


Mnima Digna (Tord) =

domiclios com renda familiar per capita 1,5 SM


total de domiclios

- ndice de Ateno Preventiva


Sade (Iaps)31 =

[1 (tx. de incidncia de baixo peso ao nascer . 0,3)] +


(tx. de cobertura vacinal . 0,4) + [1 (tx. de prevalncia de doenas infecto-contagiosas . 0,3)]

Ou, tomado como um indicador-sntese das condies gerais de sade:


- Indicador do Diferencial de
Esperana de Vida (Idev) =

esperana de vida ao nascer (UF)


maior esperana de vida ao nascer (RS)
pop. 7 a 14 anos na escola . pop. 7 a 14 anos
total pop. 7 a 14 anos
pop. 7 a 14

- Taxa de Escolaridade Mnima


Adequada (Tema) =

pop. 15 a 18 anos c/escolaridade 8 anos . pop. 15 a 18 anos +


total pop. 15 a 18 anos
pop. 7 a 24
pop. 19 a 24 anos com escolaridade 11 anos . pop. de 19 a 24 anos
total pop. 19 a 24 anos
pop. 7 a 24

- Taxa de Cobertura
Previdenciria (Tcop) =
Fonte: Pnad/IBGE.
Elaborao do autor.

pessoas que contribuem para a previdncia pblica ou privada


populao economicamente ativa ocupada

| 133

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

APNDICE B

Rank da iniquidade
1992

UF

Iniq. Posio

1993

1995

Iniq. Posio

Iniq. Posio

1996
Iniq.

Posio

1997

1998

Iniq. Posio

Iniq. Posio

1999
Iniq.

Posio

Tocantins

1,0000

1,0000

1,0000

0,9972

0,9931

0,9929

1o

Amap

1,0000

1o

0,9882

4o

0,9960

2o

0,9842

7o

0,9846

5o

0,9912

4o

Piau

0,9955

0,9878

0,9838

0,9841

0,9804

0,9806

10o

Maranho

0,9955

2o

0,9861

7o

0,9904

4o

0,9875

3o

0,9865

4o

0,9915

3o

Alagoas

0,9938

0,9853 10

0,9816

11

0,9806

12

0,9796

0,9838

8o

Mato Grosso do Sul 0,9935

4o

0,9909

3o

0,9866

6o

0,9816

11o

0,9770 11o

0,9786

11o

Cear

0,9924

0,9878

0,9902

0,9847

0,9866

0,9873

6o

Par

0,9906

6o

0,9878

8o

0,9906

3o

0,9861

5o

0,9866

3o

0,9850

7o

Roraima

0,9890

0,9982

0,9799

14

0,9921

0,9664 17

0,9500

22o

Mato Grosso

0,9879

8o

0,9831 12o

0,9785

15o

0,9752

15o

0,9748 12o

0,9810

9o

Rondnia

0,9877

9o

0,9652 20o

0,9861

7o

0,9744

16o

0,9689 14o

0,9725

15o

Pernambuco

0,9874

10

0,9866

0,9835

0,9830

10

0,9869

0,9884

5o

Bahia

0,9873

11o

0,9829 13o

0,9812

13o

0,9802

13o

0,9780

9o

0,9779

13o

Paraba

0,9832

12

0,9739 16

0,9734

16

0,9706

18

0,9666 16

0,9618

20o

Gois

0,9823

13o

0,9767 14o

0,9700

18o

0,9665

20o

0,9693 13o

0,9642

17o

Sergipe

0,9823

13

0,9855

0,9728

17

0,9701

19

0,9606 20

0,9711

16o

Rio Grande do Norte 0,9800

14o

0,9761 15o

0,9816

11o

0,9766

14o

0,9777 10o

0,9758

14o

Rio Grande do Sul

0,9793

15

0,9682 17

0,9692

19

0,9720

17

0,9685 15

0,9628

19o

Amazonas

0,9757

16o

0,9846 11o

0,9822

10o

0,9867

4o

0,9814

6o

0,9780

12o

Paran

0,9732

17

0,9661 18

0,9654

21

0,9635

21

0,9635 18

0,9632

18o

Santa Catarina

0,9717

18o

0,9653 19o

0,9679

20o

0,9474

22o

0,9554 21o

0,9527

21o

Esprito Santo

0,9692

19o

0,9536 21o

0,9527

22o

0,9334

24o

0,9476 22o

0,9390

24o

Minas Gerais

0,9644

20

0,9512 23

0,9483

23

0,9416

23

0,9386 23

0,9391

23o

Acre

0,9631

21o

0,9521 22o

0,9815

12o

0,9840

9o

0,9615 19o

0,9926

2o

Rio de Janeiro

0,9302

22

0,9233 24

0,9173

24

0,9170

25

0,9076 24

0,9000

25o

So Paulo

0,9263

23o

0,9087 25o

0,9046

25o

0,9036

26o

0,8953 25o

0,8934

26o

Distrito Federal

0,9206

24

0,8924 26

0,8786

26

0,8736

27

0,8736 26

0,8934

26o

Brasil

0,9638

0,9620

0,9541

0,9520

0,9489

0,9459

0,9447

Fonte: Pnad/IBGE.
Elaborao do autor.

134 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

APNDICE C

POR QUE AVANAMOS TO POUCO?

Olhar para os nmeros que saem do clculo do Iniq provoca perplexidade, indignao
ou qualquer outro sentimento negativo. Nunca indiferena. Inevitavelmente,
vem a pergunta: por qu? No que se segue, no ser tentada uma resposta
completa e acabada pergunta feita no ttulo deste apndice, por se tratar
de tarefa que exigiria mais tempo, informao e conhecimento especializado
do que os disponveis para o autor. Ser buscados, to somente, uma ligeira
contextualizao, o estabelecimento de alguns nexos, algumas relaes entre
processos considerados relevantes e que dizem respeito atuao governamental,
ao movimento da economia e s produo e apropriao da riqueza e da renda.
Isso porque, como dito anteriormente, algumas dessas variveis, fundamentais
para instaurar um quadro de maior equidade, no conhecem uma tendncia, por
mais tnue que seja, de desconcentrao. A ideia trabalhar com informaes
esparsas e com grandes nmeros para uns poucos elementos em um perodo de
tempo que englobe o da srie histrica do Iniq, grosso modo a dcada passada
e o incio da atual, indo alm quando interessante.
Como j apontado, a iniquidade tem razes profundas e antigas. O Iniq capta
apenas alguns de seus aspectos, suas manifestaes apreendidas pelas informaes da
Pnad. Algumas dessas variveis apresentam uma lenta tendncia inercial de alcanar
valores crescentes, como o caso da educao e da propriedade de bens essenciais
(credirio, demanda por lazer barato, facilidades para o trabalho domstico). Tambm
constatvel empiricamente um esforo das famlias em conseguir a propriedade
de seus domiclios (poupana familiar sob grandes sacrifcios, autoconstruo,
mutires comunitrios etc.). Os governos (federal, estaduais e municipais) tendem,
em certos momentos e condies polticas, econmicas e fiscais, a alocar recursos a
programas habitacionais, seja porque h forte demanda e grande retorno poltico,
seja por seus impactos sobre o emprego ou pelos efeitos de encadeamento. Isso se
aplica tambm expanso dos sistemas de saneamento. A energia eltrica, insumo
fundamental nas economias industrializadas/urbanizadas, deve ter seus investimentos
recuperados pela maior capilaridade da rede de distribuio, o que, associado
demanda residencial, acaba por atender aos domiclios de populaes no includas.
Essa lgica orienta, parcialmente, o crescimento dos servios de telefonia. No que
diz respeito renda, os detentores da riqueza, geradora desta, buscam, sempre, se
apropriar da maior parcela possvel. Em quase todo o tempo conseguem. s vezes
so obstados por presses sociopolticas distributivas.

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 135

Da que, sob o domnio da inrcia, sculos (ou milnios, para o meio rural)30
sero necessrios para elevar a totalidade da populao brasileira ao Pmed, tal como
proposto. Mas, na prtica, muito mais tempo poder ser requerido, na medida
em que, sendo o Pmed histrica e socialmente definido, dever ir incorporando
outras variveis (outros bens durveis; computadores e Internet; escolaridades
tcnica e universitria; domnio de outras lnguas; acesso ao turismo; a novos
servios e informaes etc.), tornando-se um objetivo cada vez mais longnquo.
A sociedade que teremos, ento, poder ser um cruzamento de um Admirvel
mundo novo (Aldous Huxley) com o 1984 (George Orwell), ou uma mistura de
Blade runner/Caador de andrides (Redley Scott) com Soylent green/No mundo de
2020 (Richard Fleischer), pois nada menos que a barbrie estaria sendo construda,
de forma persistente, em cada momento presente da nossa histria futura, como tem
sido at aqui. No h registro de que, em algum pedao da nossa existncia como
nao, o combate iniquidade tenha se colocado como a grande tarefa nacional ou
a prioridade sincera de qualquer governo, como o foi em alguns outros pases, hoje
mais democrticos, socialmente homogneos e com economias prsperas, menos
instveis e dependentes.
Pela tabela 2 do captulo (seo 3), foi possvel verificar uma certa estabilidade
na concentrao da distribuio da renda do trabalho (Gini). Curiosamente, nos
ltimos tempos, deixou-se de discutir a distribuio funcional de renda, tema
valorizado no passado. Acredita-se ser este um aspecto importante quando se debate
iniquidade. Em um artigo de 1979, Zerkowski31 mostra que a participao de
remunerao do trabalho urbano na renda urbana apresenta a seguinte variao:
56,7% em 1949; 55,5% em 1959; 52,0% em 1970; e 52,5% em 1975. Uma queda
de 4,2 pontos percentuais em 26 anos, num movimento inverso ao ocorrido, na
mesma poca, nos pases desenvolvidos, democrticos e hoje economicamente
muito mais dinmicos e socialmente equitativos. Nestes pases, naquele tempo,
estavam sendo constitudos verdadeiros mercados de massa e sistemas de welfare,
no bojo de autnticos e soberanos projetos nacionais. Uma queda de participao
da renda do trabalho, como a aqui acontecida, torna-se mais perversa do ponto
de vista social quando se leva em conta que no perodo predominaram elevadssimas taxas de crescimento do PIB e da produtividade do trabalho, condies
que tornariam mais favorvel a promoo de aes e polticas que aumentassem
a equidade como foi feito, por exemplo, na Coreia do Sul, na Itlia, Alemanha,
Frana, no Japo, entre outros, ao longo do Ps-Guerra.
30. Para as diferenas gritantes sofridas pela populao rural, ver Garcia (2003).
31. Ver Zerkowski (1979).

136 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

TABELA 1

Produto interno bruto (PsB) tica da renda (1992-2000)


Participao percentual no total do PIB
Componentes

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

tica da renda

Produto interno bruto

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100.0

1. Remunerao dos empregados

43,5

45,1

40,1

38,3

38,5

37,5

38,2

37,5

37,9

1.1. Salrios

34,6

35,9

32,0

29,6

28,8

27,8

27,5

26,5

26,5

1.2. Cont. sociais efetivas

5,5

5,8

4,6

4,7

5,8

5,7

6,0

6,2

6,2

1.3. Cont. sociais imputadas

3,4

3,4

3,5

4,0

3,9

3,9

4,7

4,7

5,2

2. Rendimentos de autnomos (rendimento misto)

6,3

6,3

5,7

5,9

5,7

5,6

5,5

5,1

5,1

3. Excedente operacional bruto

38,0

35,4

38,4

40,3

41,0

42,8

42,3

41,4

40,5

4. Impostos lquidos de subsdios sobre a produo


e a importao

12,2

13,2

15,8

15,6

14,8

14,2

13,9

16,0

16,5

Fonte: IBGE/Diretoria de Pesquisa/Departamento de Contas Nacionais.


Tabela de recursos e usos 1992, 1993, 1994. Tabelas sinticas da economia nacional Tabela 4 Composio do produto
interno bruto sob as trs ticas 1995-2000.
Elaborao: Llia Rodriguez, do Ipea.

Lastimavelmente, de l para c, a participao da renda do trabalho na renda


nacional s fez diminuir. A tabela 1 deste anexo mostra um acelerado processo de
perda de posio dos salrios e dos rendimentos dos autnomos em um espao
de tempo muito menor do que o ocorrido entre os anos 1950 e 1975. De 1992 a
2000, a parte de renda nacional apropriada pelos salrios cai 8,1 pontos percentuais, uma reduo de quase um quarto em apenas oito anos (mdia de um ponto
percentual ao ano). A participao de renda dos autnomos conhecer uma diminuio de aproximadamente 20%. De 1992 a 1997, a fatia da renda conquistada
pelos detentores de riqueza (material e financeira) cresce 4,8 pontos percentuais
(mais de um ponto percentual ao ano), conhecendo ligeira queda at 2000. Todavia, a reduo compensada pela transferncia de riqueza financeira possibilitada
pelo endividamento pblico que remunera seus credores com altas taxas de juros,
mediante o crescimento da prpria dvida, o aumento da arrecadao tributria,
a compresso das despesas oramentrias, com a produo de elevados superavit
primrios. Entre 1992 e 2000, a participao dos impostos lquidos de subsdios
sobe de 12,2% para 16,5% da renda nacional, sem que isto tenha redundado em
significativa ampliao e melhoria de qualidade dos bens e servios pblicos.
A tabela seguinte mostra como o endividamento pblico, com as caractersticas que tem no Brasil, contribui para o atual estado de iniquidade. Entre julho
de 1994 e junho de 2002, a Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) cresceu
quase cinco vezes em valores correntes, praticamente triplicando em termos reais.
Os ttulos que a compem possuem vencimento em prazos relativamente curtos,
exigindo a rolagem peridica, e quase 50% deles esto sob proteo cambial, sendo

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 137

corrigidos pela variao do dlar norte-americano. Sobre a dvida, incidem taxas de


juros recordistas (colunas 3 e 4), vrias vezes maiores que as praticadas nos pases
centrais. Neste particular, o pas singular, pois h mais de uma dcada adota as
maiores taxas do mundo, configurando, talvez, um caso nico na histria do
capitalismo: manter por mais de dez anos taxas de juros reais sobre a dvida pblica
(taxa bsica para a economia nacional) de seis a quase trinta vezes maiores que as
vigentes nos principais mercados financeiros (menos de 1% nos Estados Unidos,
1,5% na rea do euro, 0% no Japo, em torno de 2% no Mxico, 1,5% no Chile).
Neste perodo, a liderana brasileira foi disputada por vrios pases que passaram
por graves crises econmicas, financeiras ou cambiais (Mxico, Tailndia, Rssia,
Venezuela, Turquia, entre outros), mas nenhum deles permaneceu no topo ao longo
da dcada. O nico que l ficou por todo o tempo foi o Brasil.
TABELA 2

Custo da dvida pblica (1994-2002)


(Em R$ bilhes de junho de 2002)1
Juros anuais
Dvida lquida do Dvida lquida do
Taxa de juros Taxa de
setor pblico
setor pblico
Juros anuais
Over Selic
juro
(valor nominal
(valor real
sobre a DLSP
(mdia anual) real
mdio anual)
mdio anual)

Ano

(1)

(2)

(6)

(7)

(8)

(9 = 5/8)

1994

150,23

272,40

68,45

42,07

186,46

1.058,18

25,74

190,79

0,98

1995

180,45

276,42

54,90

26,54

151,75

1.102,79

25,07

200,20

0,76

1996

240,80

318,64

27,60

16,37

87,94

1.132,20

28,14

203,06

0,43

1997

258,78

320,23

25,17

18,96

80,60

1.169,24

27,39

275,94

0,29

1998

347,12

429,55

29,50

27,39

126,72

1.170,78

36,69

295,00

0,43

1999

495,07

566,18

26,26

15,90

148,68

1.180,29

47,97

282,20

0,53

2000

541,84

578,89

17,59

10,96

101,83

1.231,78

47,00

248,60

0,41

2001

627,82

627,58

17,47

9,10

109,64

1.247,24

50,33

275,94

0,40

2002

708,45

734,85

18,70

12,44

137,42

1.259,70

57,76

750,26
(junho)

(jan.-jun.)
Total

(3)

(4)

(anualizada)
-

(5 = 4.2)

PIB

sobre a DLSP
Despesa
Relao oramentria
Despesa
DLSP/PIB efetiva do
governo federal oramentria
efetiva do
governo federal

(anualizados) (anualizado) (estimada)


-

1.131,04

ND

(estimada)

Fontes: (1) Banco Central do Brasil (compreende governo federal e Banco Central, governos estaduais e municipais e empresas pblicas).
(2) Banco Central do Brasil: mdia anual da taxa acumulada no ms analisado.
(3) Os valores estimados no so efetivamente pagos em sua totalidade. Superavit primrios e despesas oramentrias
permitem o pagamento da parcela dos juros e encargos. A diferena ser coberta com emisso de mais ttulos que
fazem a DLSP crescer.
(4) Pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
(6) Ipeadata.
(8) SOF/MP: 1994 a 2000; STN/MF: Balano Oramentrio da Unio para 2001. No inclui amortizao da dvida,
juros e encargos da dvida.
Elaborao do autor, com a inestimvel contribuio de Jos Hamilton de Oliveira Bizarria, da Dimac/Ipea.
Nota: 1Pelo IPCA, IBGE (julho de 1994 a junho de 2002).

138 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

As consequncias dessa opo so vrias e dramticas. A soma dos juros incidentes sobre a DLSP nos ltimos nove anos equivale a um PIB mdio do perodo.
Para fazer frente tamanha transferncia de renda (e riqueza) para os detentores
de excedentes financeiros (famlias e indivduos milionrios, grandes empresas de
todos os tipos, bancos, especuladores internacionais), o governo teve de comprometer substanciais parcelas dos recursos que arrecada, deixando de realizar os
gastos necessrios reduo da iniquidade. A partir de 1999, por fora de acordos
com o FMI, o pas comprometeu-se a produzir elevados superavit primrios na
execuo dos oramentos anuais: em porcentagem do PIB, corresponderam a
3,23%, em 1999; 3,51%, em 2000; 3,68%, em 2001; e 4,68%, at junho de 2002.
Em valores monetrios de junho de 2002, a soma dos superavit alcanou o montante
de R$ 147,42 bilhes, algo em torno de 16% do total da despesa oramentria
efetiva e equivalente a 3,7 vezes os investimentos realizados pelo governo federal
nestes trs anos e meio.
Todavia, tamanho sacrifcio quase incuo. O superavit primrio produzido
em 2001, R$ 43,7 bilhes, representou apenas 40% do montante dos juros anuais
incidentes sobre a DLSP. Somente a diferena, R$ 66,1 bilhes, promoveria um
crescimento real de 10,5% sobre o estoque da DLSP ao fim de 2001. Assim tem
sido e continuar a ser, em uma espiral ascendente viciada em promover concentrao
de renda e iniquidades.
A elevada dvida pblica (em julho de 2002, a DLSP chegou a R$ 819,3
bilhes, o que equivalente a 61,9% do PIB), com custos insuportveis, resultado
da opo de poltica de estabilizao monetria adotada (h mais de uma dcada
e ainda vigente), que buscava atrair capitais externos para, inicialmente, formar
reservas e depois financiar deficit na Conta de Transaes Correntes do Balano de
Pagamentos (deficit comerciais e em servios). Hoje tambm causa da progressiva
fragilidade externa da economia brasileira, pois so crescentes as remessas de
lucros, juros e royalties para o exterior. Os trs fatores juros elevados, conteno
de gastos dos governos, deficit com o exterior impedem um crescimento mais
vigoroso da economia brasileira, produzem problemas financeiros na Previdncia
Social e comprimem a base de arrecadao tributria, fazendo aumentar a carga
sobre a produo e o emprego existentes. Mas a grande consequncia da atuao
conjugada daqueles trs fatores o explosivo aumento do desemprego e da queda
do rendimento real dos trabalhadores assalariados.

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 139

TABELA 3

Desemprego e renda real do trabalhador: Grande So Paulo (1985-2002)


Ano

Taxa de desemprego (%)


(mdia anual)

Rendimento mdio real do trabalho assalariado


(base 1985 = 100)

1985

12,5

100,0

1986

9,8

106,1

1987

9,0

81,5

1988

9,7

78,3

1989

8,8

82,2

1990

10,0

71,4

1991

11,6

61,2

1992

14,9

58,4

1993

14,8

65,3

1994

14,3

67,1

1995

13,2

69,9

1996

15,0

71,0

1997

15,7

72,6

1998

18,2

71,3

1999

19,3

68,5

2000

16,1

63,8

2001

17,5

59,3

2002

19,4

55,7

Fonte: Seade e Dieese/PED.


Elaborao: Ipeadata; mdias calculadas pelo autor.
Nota: 1At maio.

Segundo os dados produzidos pelo IBGE nas pesquisas mensais de


emprego, a renda real do trabalho caiu sistematicamente desde 1998, perfazendo
uma perda real de quase 12% (at maio de 2002), motivada pelo desemprego e
pela alta rotatividade. J a situao na Regio Metropolitana de So Paulo mais
grave, como mostra a tabela 3. A taxa de desemprego dobra entre 1985 e 2002,
enquanto o rendimento mdio real do trabalhador assalariado reduzido quase
metade. Recentemente, o Ministrio do Emprego e Trabalho trouxe a pblico
um estudo32 baseado nas informaes apuradas pela Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais) referentes aos anos de 2000 e 2001 e relativas ao comportamento do
mercado formal de trabalho. No perodo (tabela 4), houve criao lquida de 1,25
milho de empregos com carteira assinada, todos para quem recebe at trs salrios
mnimos, tem at 29 anos e pelo menos a 5a srie do primeiro grau. As demisses
feitas no mesmo perodo estiveram concentradas entre as faixas salariais acima de
32. Folha de S. Paulo, 28 de abril de 2002.

140 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

trs salrios mnimos, alcanando trabalhadores mais velhos e com menor escolaridade.
Em 1999, 12,5 milhes de trabalhadores com carteira assinada ganhavam
mais de 3 SM. Em 2001 o nmero deles caiu para 11,8 milhes. Desapareceram
702.350 postos de trabalho mais bem remunerados, provocando uma reduo
de 2,6% (equivalentes a R$ 500 milhes) na massa salarial do mercado formal.
O desemprego que est sendo criado tende a ser, portanto, mais duradouro,
produtor de informalidade e de marginalizao, pois feito de trabalhadores com
idade mais avanada (376 mil demisses) e com menor grau de instruo (234
mil com at a 4a srie do primeiro grau). Em 2001, os trabalhadores formais
representavam menos de 40% da populao ocupada. Diante desse quadro, de
se perguntar: para onde vai o capital humano? E a resposta que brota dos nmeros :
vai para onde vo todos os capitais para o bolso dos capitalistas.
TABELA 4

Evoluo do mercado formal de trabalho (2000-2001)


No de vagas criadas por:

Faixa salarial (em salrio mnimo)


17.105

Escolaridade

At 0,5

0,51 a 2,0

1.729.342

Analfabeto

-31.190

4a incompleta

-66.862

2,01 a 3,0

181.515

4 completa

3,01 a 5,0

-251.544

8a incompleta

5,01 a 10,0

-298.886

8 completa

258.526

10,01 a 20,0

-108.998

Mdio incompleto

229.179

Mais de 20,0

-42.922

Mdio completo

784.668

Superior (comp. e incomp.)

175.692

-135.680
19.251

Fonte: MET/Rais, Folha de S. Paulo, 28 de abril de 2002.

A ilustrar a outra face da moeda temos a declarao de Andr Bretty, detentor da


marca Giorgio Armani no Brasil, ao jornal O Estado de S. Paulo (21 de fevereiro de 2002),
informando que as vendas da etiqueta em So Paulo so substancialmente
maiores do que as de Nova York, bem como a constatao de que a venda de carros
blindados cresce a taxas superiores de veculos normais, e as recentes notcias de que
famlias abastadas esto a construir bunkers domsticos para se protegerem de assaltos
(Blade Runner ou Soylent Green ?).
As perdas de rendimento efetivo por parte do trabalhador assalariado so,
infelizmente, maiores do que mostram os nmeros. A renda disponvel est
ficando menor ainda, e so vrios os motivos. Para fazer frente ao endividamento
pblico crescente e aos juros recordistas, foram promovidos forte arrocho fiscal e
privatizaes de empresas pblicas. Com isso, os assalariados esto pagando mais
impostos e tarifas maiores.

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 141

A arrecadao da Receita Federal33 cresceu, em termos reais, 42,73% entre


1994 e 2001. A arrecadao do Imposto de Renda sobre Pessoas Fsicas dobrou
(98,78%) no perodo, aumentando sua participao de 17,4% para 26,8% do total
das receitas tributrias. O nmero de contribuintes pulou de 6 milhes, em 1994,
para 13,6 milhes em 2001 por fora da no correo da tabela do IRPF no perodo,
mesmo diante de uma inflao de 111,4%. As alquotas ainda foram aumentadas,
proporcionando um ganho seguro e fcil na arrecadao (desconto na fonte).
Tal opo da poltica de arrecadao de impostos contraria o princpio bsico
da doutrina tributria: promover a justia social, estabelecendo impostos, contribuies,
taxas e alquotas progressivas, diferenciadas segundo a capacidade contributiva.
A prtica vigente retira dos trabalhadores de menor renda, a base da estrutura de
contribuintes, os ganhos nominais de salrios obtidos para compensar a perda
de poder de compra diante da inflao. E como a progressividade do IR s existe para
as faixas de rendas mais baixas, as pessoas fsicas com renda mais elevadas tm os
seus ganhos protegidos. O imposto assim arrecadado penalizando os com renda
menor e beneficiando os com renda maior ser destinado, em larga medida, ao
pagamento de juros para os credores da dvida pblica. Os mais pobres devero se
contentar com bens e servios pblicos e condies de existncia cada vez piores.
A espiral viciada da iniquidade e a ganncia infecciosa no param de operar.
No mesmo intervalo de tempo, a participao do setor financeiro caiu de 10,38%
para 7,97% do recolhimento total da Receita Federal, ainda que os lucros dos vinte
maiores bancos tenham crescido mais de trs vezes. Um estudo da ABM Consulting
(Folha de S. Paulo, 27 de janeiro de 2002) informa que 56,2% dos lucros dos
bancos advm da remunerao das carteiras de ttulos do governo, que alcanavam
R$ 281,28 bilhes ao final de 2001. E o restante deve vir dos spreads cobrados,
os mais altos do mundo. No caso dos bancos estrangeiros, a rentabilidade sobre o
patrimnio lquido foi 24% maior que a obtida nos outros pases onde operam.
A relao lucros/ativos conseguida no Brasil 50% superior, ultrapassando, em
muito, o chamado risco Brasil. A ttulo de exemplo: o ABN-Amro tem apenas
2,49% dos seus ativos totais no Brasil, que geram US$ 326 milhes 13,55%
dos seus lucros globais; o Santander, com 7,3% dos ativos em terra tupiniquim,
obteve US$ 539 milhes 24,5% do seu lucro total; e o BankBoston, que aqui
localizando 5,3% de seus ativos, retirou 33% de sua massa total de lucros.
Quanto s tarifas pblicas e aos preos administrados, a tendncia a mesma.
No Distrito Federal, segundo o Dieese, de 1994 a 2001 a energia eltrica subiu
127%; o gs de cozinha, 450%; a tarifa de gua, 116%; e a assinatura bsica de
telefonia, 3.722%. Na mesma poca, a inflao ficou em 105% e o rendimento
mdio real das pessoas ocupadas caiu 5,5%, de R$ 1.240 para R$ 1.172 por ms.
33. Ver <www.fazenda.receita.gov.br>.

142 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Segundo a Associao Brasileira de Distribuidoras de Energia Eltrica, 67% das


contas de luz em todo o pas esto com mais de dez dias de atraso no pagamento.
A inadimplncia confirmada, no entanto, liderada pelo setor pblico, obrigado
a gerar superavit primrios (Estado de S. Paulo, 12 de agosto de 2002).
Desemprego alto e em elevao, renda do trabalho assalariado cadente,
impostos e tarifas crescentes, modesto crescimento do PIB, investimento pblico
diminudo, apago... A crise energtica tambm foi enfrentada com opes inquas.
O esforo de racionamento de energia eltrica foi estabelecido sem levar em
conta as faixas de consumo. Uma famlia de baixa renda situada na menor faixa
de consumo (kilowatt/hora) tinha de economizar o mesmo percentual de um
nababo que consumisse 5.000 kwh em sua residncia. Enquanto que a primeira
passaria a tomar banho frio, ou a pagar multa ou ter sua ligao cortada, o segundo
tinha a opo de trocar os aparelhos velhos por outros energeticamente mais
eficientes, desligar o ar condicionado da sala de musculao ou, no limite, reduzir
o aquecimento da piscina ou diminuir o uso da sauna. Nunca, lgico, desligar o
climatizador da adega.
O incrvel aumento das tarifas telefnicas produziu resultados curiosos e
inquos. A alta lucratividade inicial das empresas privatizadas permitiu volumosas
remessas de lucros e dividendos para o exterior, em um processo de rpida recuperao
dos investimentos. Para fazer frente s metas de expanso dos servios, estabelecidas
nos contratos com o governo, as empresas tomaram emprstimos s matrizes ou a
bancos associados. Assim passaram a pressionar duplamente a Conta de Transaes
Correntes: remessa de lucros e pagamentos de juros, alm de contriburem para os
deficit comerciais pela importao de equipamentos, peas e componentes. A expanso
das redes aconteceu. No entanto, o aumento das tarifas e a perda de renda das famlias
fizeram que, no fim de 2001, 2,5 milhes de consumidores tivessem o telefone
desligado por falta de pagamento, conforme declarou o ex-presidente da Agncia
Nacional de Telecomunicao (Anatel) Comisso de Cincia e Tecnologia da
Cmara de Deputados (Jornal Valor, 10 de maio de 2002). A resposta crise veio
com o Profone: como 10 milhes de linhas esto disponveis e no h demanda, o
governo ir subsidiar a instalao e as contas da populao de baixa renda. Postura
no muito diferente da recentemente adotada com a indstria automobilstica:
diante de ptios superlotados por falta de consumidores, decidiu-se, sem nenhuma
contrapartida das indstrias em termos de diminuio de suas taxas de lucros,
reduzir os impostos incidentes sobre os veculos de passeio, numa tentativa de
aliviar a crise das montadoras. Os mesmos impostos que no estaro disponveis para
financiar bens e servios pblicos para os que se encontram abaixo do Pmed e que
faro falta para produzir o superavit fiscal de 3,75% do PIB em 2002. Isto se o novo
acordo com o FMI no exigir mais. No chega a ser intrigante que as empresas hoje

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

| 143

beneficiadas com redues de impostos so as mesmas que ontem superinvestiram,


estimulando a fratricida guerra fiscal entre Unidades da Federao. Quando a
superior competncia e a extraordinria racionalidade das grandes empresas
privadas (e internacionalizadas) falham, a conta sempre paga pelos andares de
baixo do disforme edifcio social brasileiro.
No geral, as empresas brasileiras (nacionais ou no) so pouco competitivas, haja
visto o desempenho quantitativo e qualitativo das exportaes. No desenvolvem ou
incorporam inovaes tecnolgicas com velocidade, carecem da qualidade imperante
internacionalmente e no possuem escala adequada. Isto porque o mercado interno
estreito e pouco exigente. Todavia, cartelizado o suficiente para se mostrar dos mais
rentveis. Mas no s por isso. Aqui o capital altamente protegido. As empresas
recebem subsdios fiscais e creditcios (BNDES) e favores diversos (terrenos,
infraestrutura). Contam com regulaes frouxas, fiscalizaes inoperantes,
trabalhadores desorganizados e desempregados, poder pblico permissivo, justia
viesada e lenta, impunidades. Promovem (tabela 9) elevadssima rotatividade de
mo de obra, usam e abusam dos processos de enxugamento das folhas de salrios
(demisses, rebaixamento funcional), fogem dos espaos em que os sindicatos so
atuantes, terceirizam vontade. O trabalhador apenas custo, nunca consumidor.
H algum tempo expande-se, de forma acelerada, a informalizao do emprego.
Hoje, vicejam as cooperativas de trabalho, estratgia adotada pela empresa para
se livrar do 13o salrio, da gratificao de frias, das contribuies previdencirias,
das indenizaes, dos planos de sade e de seguro em grupo, enfim, para reduzir
ao mximo os custos salariais. Se o mercado encolhe e a produo no se realiza,
recebem redues fiscais, financiamentos privilegiados, incentivos exportao e
lhes so permitidos aumentos de preos e tarifas. O capital financeiro (at mesmo
os ganhos de capital de pessoas fsicas) tem tratamento ultraprivilegiado do ponto
de vista tributrio.
O Estado brasileiro d, ademais, a sua contribuio direta ao processo
de degradao do trabalho e subtrao de direitos: a flexibilizao do mercado de
trabalho no significa outra coisa seno a eliminao de direitos e de salrios indiretos,
tardiamente conquistados. Boa parte das reformas feitas na Constituio Cidad
teve este objetivo. O setor pblico, nos trs nveis de governo, faz uso extensivo
da contratao de trabalhadores via convnios com organismos internacionais e
mediante o mecanismo da cooperativa, promovendo a evaso de receitas previdencirias e fragilizando a tica do servio pblico, pois consultor e trabalhador
cooperativado no tm os compromissos tpicos do servidor pblico.
No Brasil, o mais essencial dos direitos, o direito de ter direitos, conforme
ensinou Hannah Arendt, um sonho em destruio.

144 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

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Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento

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CAPTULO 5

DESPESAS CORRENTES DA UNIO: VISES, OMISSES E OPES1,2


Ronaldo Coutinho Garcia

1 INTRODUO

Na atualidade, so muitas as vozes que insistentemente clamam por reduo das


despesas correntes do governo federal. Advogam que teriam crescido vertiginosa
e insustentavelmente. Insistem que a diminuio condio para a retomada dos
investimentos pblicos e para a ativao da economia. Concluem, quase sempre,
dizendo que, por isso, o governo ineficiente.
Essas afirmaes estabelecem uma relao direta, determinista, entre elevada
participao das despesas correntes na despesa total e ineficincia. Se a decorrncia
desejvel aumentar a eficincia global do governo, o caminho proposto, cortar as
despesas correntes, pode revelar-se enganoso e, no limite, bastante problemtico.
E isto por diversas razes.
Sem ordem de importncia e sem procurar a exausto, uma primeira razo
que essa relao simplifica enormemente a realidade concreta do processo de
governar (dirigir politicamente processos de transformaes sociais, mais ou
menos ambiciosos, a depender do programa governante, e conduzir a administrao pblica), desprezando a relevncia social, econmica e poltica dos itens
especficos que compem a despesa considerada corrente. Uma segunda razo
reside no desconhecimento das dificuldades tcnicas para proceder a redues nas
despesas, que, se feitas de forma linear, ou seja, sem critrios claros e endossados
por avaliaes tcnico-polticas, provocam profunda desorganizao na execuo
das aes, com efeitos nefastos para amplas parcelas da sociedade e, consequentemente, para o prprio governo que as executa.

1. Originalmente publicado na coleo Textos para Discusso do Ipea, n. 1319, em janeiro de 2008.
2. Agradeo o apoio dos colegas da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea Bruno de Carvalho Duarte na preparao de
alguns dados, Jos Valente Chaves na elucidao de alguns aspectos da Oramento da Unio, a Guilherme C. Delgado
pela autorizao para uso de trabalho indito, a Jos Celso Cardoso Jr. pelos comentrios e cooperao, e a Martha
Cassiolato pela colaborao.

148 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

A razo talvez decisiva refere-se ao fato de considerar a relao despesas correntes/


despesa total um indicador apropriado para medir a eficincia governamental,
abstraindo a situao socioeconmica de cada pas e as opes feitas por seus povos
ao longo de suas respectivas histrias.
Considere-se, de um lado, um pas que possui uma populao com alto
nvel de vida, baixa heterogeneidade, forte coeso e amplo sistema de proteo
social; sua democracia est consolidada, as instituies funcionam eficazmente, sua
cidadania ativa; sua economia dinmica, tecnologicamente inovadora e sofisticada, e conta com larga rede infraestrutural; a poltica econmica consistente,
os preos bsicos esto alinhados em nveis estimuladores, as finanas pblicas
esto arrumadas, as despesas correntes sero vultosas e dificilmente significaro
ineficincia do governo.
Imagine-se agora, de outro lado, um pas que apresenta uma enorme desigualdade social, com grandes contingentes populacionais em condio de pobreza,
misria, e submetidos a carncias mltiplas, com outros setores sociais detendo
privilgios diversos, e os segmentos abastados vivendo dessolidarizados do restante,
em ambientes conflituosos, inseguros e sem coeso social. Ademais, seu incompleto e desintegrado sistema de proteo social no alcana cobertura plena, os
servios pblicos so precrios, de baixa qualidade, e sua prestao no se d de
forma coordenada entre os responsveis. Neste pas, a democracia formal recente,
a cidadania incipiente; o sistema poltico-partidrio pouco representativo e
descompromissado com a superao das mazelas que infelicitam a nao; o arranjo
institucional carece de aperfeioamentos e consolidao, e o aparato legal-normativo
prenhe de contradies; o pacto federativo foi estilhaado, e o sistema de governo
opera com reduzida capacidade e baixa direcionalidade. Se no bastassem tais
diferenas, sua economia se move muito abaixo do seu potencial, apresentando
elevadas taxas de desemprego e informalidade, sem vigor inovativo e com baixo
poder competitivo, com sua indstria sofrendo perdas de mercado e encurtamento
de cadeias produtivas, por conta de abertura comercial no preparada e ausncia
de poltica industrial. A poltica econmica praticada inconsistente, impede
um crescimento a taxas maiores e onera o Tesouro Nacional com taxas de juros
recordistas em mbito mundial que, por sua vez, valorizam a moeda nacional,
prejudicando a produo interna e as vendas externas de muitos bens industrializados.
A estrutura tributria de baixa qualidade, e a carga bruta crescente. Para completar,
as finanas pblicas enfrentam uma pesada dvida interna, carregada com prazos curtos
e custos exorbitantes, devendo produzir superavit primrios de porte, que, restringindo
as despesas no compulsrias, principalmente as relativas a investimentos, ainda assim
so insuficientes para honrar o servio da dvida.

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

| 149

Em tal situao, as despesas correntes sero elevadas e realizadas com considervel ineficincia. Se no forem feitas, no entanto, a sociedade corre srios riscos
de conflito e caos social, e a economia ressentir-se- com o recuo da demanda.
Evidentemente, a perenizao desse quadro de todo indesejvel, requerendo
criteriosa anlise do processo que o produziu, para que no seu enfrentamento se
possa atacar suas causas, com vistas superao que conduza a governos competentes,
eficientes, capazes de liderar o pas por um estilo de desenvolvimento pautado na equidade,
no enraizamento democrtico, na expanso da cidadania, no aperfeioamento das
instituies e na sustentabilidade ambiental. Este desafio ter de ser assumido
pelas maiores lideranas governamentais e da sociedade.
2 POSSVEIS ORIGENS DA VILANIZAO DAS DESPESAS CORRENTES

Temos razes de sobra para desejar governos eficazes e administraes pblicas


globalmente mais eficientes e probas. No entanto, no se trata de algo trivial fazer
significativa elevao da eficincia do conjunto do governo, menos ainda promover
substancial e abrupta reduo das despesas correntes, de forma que seja social e
politicamente defensvel e tecnicamente exequvel. A experincia brasileira com os
desorganizadores contingenciamentos oramentrios e cortes lineares em projetos
e atividades com importncias diferentes, que geram repercusses distintas para a
sociedade e a economia, deveria servir de alerta para formulaes gerais e abstratas.
Mas existem interesses e motivaes para que tais demandas e formulaes
sejam feitas de forma genrica e contundente, conseguindo transformar as despesas
correntes na grande vil das finanas pblicas. Primeiro, para estampar o rtulo
de ineficiente em tudo o que fazem os governos. Com isso, busca-se angariar
adeses, pois todos esperam que os governos sejam eficientes. Conquistadas
as adeses mediante o martelar incessante da mdia , cria-se um senso generalizado
de urgncia; afinal, o desperdcio inaceitvel. Vem, ento, a presso para que
as redues nas despesas correntes sejam feitas de forma rpida. A rapidez, neste
particular, equivale a penalizar os que no podem se defender, por no terem
voz, organizao e acesso imprensa. Ou seja, parcela majoritria da populao
brasileira. Outro subproduto deste processo colocar o governo na defensiva,
sempre a se justificar e incapaz de tomar iniciativas que contrariem os interesses
dos privilegiados.
Sem desconsiderar a necessidade de obras e investimentos, muitos deles
de natureza complexa e elevado custo, uma das origens dos ataques s despesas
correntes que muitos dirigentes pblicos e fornecedores de obras e equipamentos
supervalorizam por desconhecimento e/ou esperteza, os primeiros, e por interesse,
os segundos as grandes construes, as obras e os empreendimentos

150 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

caros e sofisticados, altamente lucrativos. No entender de tais governantes, obras


portentosas sero os marcos eternos de suas passagens pelo poder pblico.
No ponderam as consequncias que tais opes tero sobre a dinmica socioeconmica.
Governantes e grupos econmicos poderosos conseguem repercutir seus interesses,
auxiliados por uma mdia igualmente interessada, a ponto de torn-los ilusrio
desejo coletivo: governar sinnimo de fazer obras. No interessa para quem,
contanto que sejam visveis e caras: modernos e encantadores palcios; aeroportos
luxuosos; vias expressas mirabolantes, com elevados tneis e jardins; estradas de
rodagem que lembram bulevares europeus; centros esportivos de padro internacional;
monumentos majestosos, entre outros tantos que a imaginao permitir.
Esto presentes, tambm, razes de natureza mais geral advindas da criao, nos
centros hegemnicos mundiais, de uma ideologia e uma estratgia de levar prtica
governamental, em particular ao sul do Equador, que ganhou fora tempos atrs.
Constitui-se no que Peter Evans (2003) chamou de monocultura institucional.
Para o autor,
Organizaes internacionais, formadores de polticas locais e consultores particulares
se unem para impingirem a presuno de que os pases mais avanados j descobriram
o melhor planejamento institucional para o desenvolvimento, e a sua aplicabilidade
transcende culturas e circunstncias nacionais. Fazem isso com agressividade cada vez
maior atravs de uma gama de instituies desde taxas de dvida e de patrimnio
lquido em empresas privadas a relaes entre bancos centrais e presidentes, e
organizao de hospitais pblicos ou sistemas de penso (...). Na maioria das arenas da
vida pblica, especialmente naquelas ocupadas com a prestao de servios pblicos,
a monocultura institucional oferece a proposta estril de que a melhor resposta ao
mau governo menos governo. Seus defensores ficam, ento, surpresos quando seus
esforos resultam na persistncia de uma governana ineficiente, atomizao inaceitvel
entre cidados e paralisia poltica (...). De fato, a monocultura institucional no tem
funcionado muito bem na prtica. Se tivesse, esperaramos taxas de crescimento
aceleradas no Sul durante as ltimas dcadas de esforos intensificados quanto
monocultura institucional. Ao invs disso, os ltimos vinte anos testemunharam
uma queda nas taxas de crescimento entre os supostos beneficirios desse processo
no Sul, tanto absoluta quanto relativamente s taxas de crescimento dos pases ricos.3

Apesar de inmeras evidncias, dos alertas de estudiosos e at mesmo do


reconhecimento de instituies multilaterais que fomentaram a monocultura institucional
(parte integrante do receiturio conhecido como o Consenso de Washington),4 e
3. Evans (2003, p. 20-63).
4. Que preconizava a reduo do tamanho do Estado, por ser sinnimo de ineficincia e responsvel por impedir
a acelerao do desenvolvimento nacional, mediante demisses de servidores, a extino de rgos pblicos, as
privatizaes, as desregulamentaes, a descentralizao para os governos subnacionais, a queda das barreiras
tarifrias e no tarifrias, a abertura financeira, a independncia dos bancos centrais, entre muitas outras medidas
que retiraram poder retor dos Estados nacionais, abrindo caminho para a expanso globalizadora dos pases centrais.

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

| 151

apesar de pases que optaram por polticas diferentes apresentarem crescimento


acelerado, ampliao da participao no comrcio e na economia mundial, melhorias de
renda e de condies de vida, entre outras conquistas, ainda so intensas as presses
para perseguir no caminho insensato. Continuam sendo feitas acusaes globais e
genricas de ineficincia. Expressam, alm da atratividade poderosa do simplismo
daquela ideologia e dos interesses que lhes so subjacentes , o desconhecimento
das especificidades operacionais de cada ao de governo e do seu lugar no conjunto
da programao, ignorando as prioridades polticas de cada governante. Tentam
impor a agenda do corte nas despesas correntes no por atriburem elevado valor
eficincia no manejo dos recursos pblicos algo meritrio, mas sim para preservar
recursos que possam ser destinados ao atendimento de seus interesses.
Ter como objetivo permanente da administrao pblica operar com elevada
eficincia um imperativo tico e uma determinao constitucional. Mas tal
imperativo e a norma constitucional dele decorrente no se realizam no abstrato.
algo a ser tenaz e cotidianamente perseguido nos mnimos detalhes, pois
somente ali se obtm a concretizao do objetivo. Uma das condies inescapveis
para se alcanar uma gesto eficiente de rgos, programas e aes governamentais
dominar os processos que lhes do substncia, monitor-los e avali-los, o que
permite intervir com maior preciso nos focos de ineficincia e super-los.
Do contrrio, ficaremos a escutar demandas abstratas e propostas inespecficas,
mantendo a situao indesejvel.
Por conta disso, parece ser necessrio lanar um olhar sobre as despesas
correntes, na tentativa de apreender sua evoluo recente e verificar se apresenta
o comportamento que lhe atribudo.
3 COMPOSIO E EVOLUO DAS DESPESAS CORRENTES DA UNIO

O conceito de despesas correntes atende necessidade de classificar os gastos


pblicos para fins de elaborao da lei de meios e da contabilidade pblica. Despesa
corrente uma das categorias econmicas a outra a despesa de capital nas
quais se organiza o oramento pblico. Classificam-se como despesas correntes
todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio
de um bem de capital (MP/SOF, 2004, p. 46). Integram as despesas correntes
trs grupos de natureza de despesa: pessoal e encargos sociais; juros e encargos da
dvida; e outras despesas correntes. Os dois primeiros itens so bvios; o terceiro,
outras despesas correntes, refere-se a uma pliade de objetos de gasto (elementos de
despesa) relacionados aquisio de material de consumo necessrio produo
dos bens e servios entregues populao e manuteno dos rgos pblicos,

152 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

pagamento de dirias, contratao de servios de terceiros prestados sob qualquer


forma, transferncias, contribuies, subvenes, obrigaes decorrentes da poltica
monetria, auxlios para alimentao e transporte, sentenas judiciais, equalizao
de preos e taxas, entre diversos outros.5
3.1 Outras despesas correntes

Ao falarmos do agregado despesas correntes, portanto, estaremos juntando gastos


de diferentes tipos, com destinaes e consequncias socioeconmicas muito
variadas. Vale, ento, tentar detectar o movimento de cada um dos seus trs
subconjuntos, sabendo, de antemo, que outras despesas correntes, por sua vez,
um conjunto to heterogneo que trat-lo globalmente revelar-se-ia pouco elucidativo.
Como no momento no esto disponveis o espao e o tempo que sua anlise
detalhada exige, opta-se, de incio, por aproveitar uma tentativa, ainda muito
agregada, porm esclarecedora, de apurar a evoluo das despesas da Unio feita
pela Secretaria de Assuntos Econmicos da Presidncia do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (SAE/BNDES).
A tabela 1 mostra que, durante o perodo 2000-2005 e em porcentagem
do produto interno bruto (PIB),6 o custo da mquina foi reduzido em 6,8%.
No trinio 2003-2005, os gastos correntes finalsticos foram os que mais cresceram, passando de 9,26% do PIB para 10,48% do PIB, o que representou um
crescimento de 13,10% em relao ao perodo 2000/2002 (BNDES, 2006, p. 2).
O estudo estima que a participao na renda total dos 50% mais pobres teria
passado de 12,4%, em 2000, para 15,1% em 2006. A participao na renda total
dessa camada mais pobre da populao teria crescido 0,11 ponto percentual (p.p.)
ao ano (a.a.) entre 1993 e 2002. J entre 2003 e 2006, o crescimento teria sido
de 0,53 p.p. a.a. quase cinco vezes maior. Muitos setores produtores de bens
e servios foram direta e positivamente afetados pelo acrscimo da demanda
resultante de medidas de poltica do governo,7 cujos gastos esto classificados
em outras despesas correntes.

5. Ver Portaria Interministerial no 163/2001, Anexo II, tambm publicada em MP/SOF (2004).
6. Dado que o trabalho foi publicado em 2006, o PIB ali referido o apurado pela metodologia ento vigente.
7. Como, por exemplo, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, o Programa de Aquisio de
Alimentos, o Seguro-Safra, o microcrdito, a bancarizao, o crdito consignado em folha, o Programa Universidade para
Todos (ProUni) etc. Vale observar que todos os que tm expresso oramentria esto enquadrados em despesas correntes.

| 153

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

TABELA 1

Evoluo das despesas da Unio (2000-2005)


(Em % do PIB)
Mdia 2000-2002

Mdia 2003-2005

16,65

17,29

1 Pessoal e encargos sociais

5,13

4,79

2 Benefcios previdencirios

6,27

7,19

3 Despesa do FAT

0,55

0,57

4 Subsdios e subvenes econmicas

0,30

0,41

5 Benefcios assistenciais (Loas+RMV)1

0,00

0,40

6 Outras despesas de custeio e capital

4,32

3,81

7 Sade

1,59

1,63

8 Educao e cultura

0,47

0,39

9 Combate pobreza

0,11

0,31

10 Organizao agrria, Sistema S (Sebrae e outros)

0,70

0,49

11 Saneamento bsico e habitao

0,13

0,07

12 Manuteno da mquina

0,47

0,42

13 Investimento da Unio

0,85

0,49

14 Transferncias ao Banco Central

0,00

0,03

15 Despesas do Banco Central

0,09

0,08

Gastos correntes finalsticos (2)+(5)+(6)+(7)+(8)+(9)+(10) (2)+(5)+(7)+(8)+(9)+(10)+(11)

9,26

10,48

Custo da mquina (1)+(12)

5,60

5,22

Despesa total

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) (retirado de BNDES/
Secretaria de Assuntos Econmicos Viso do Desenvolvimento, 25 jul. 2006).
Nota: 1Loas = Lei Orgnica da Assistncia Social; e RMV = Renda Mensal Vitalcia.

Como visto, essas despesas denominadas de gastos correntes finalsticos tm


forte e direta repercusso na qualidade de vida das camadas mais pobres da populao
e contribuem para a reduo das desigualdades sociais. No podem, portanto, ser
consideradas como algo que inibe investimentos, potencialmente produtores de
benefcios indiretos para os pobres e miserveis.
Essa lgica do indireto e potencial justificou os incentivos fiscais e creditcios
para o Nordeste, a Amaznia e para diversos setores econmicos. Pretendia-se que
gerassem enormes lucros e riquezas para alguns audaciosos empreendedores e promotores
de desenvolvimento e empregos, renda e progresso social para uma populao que
padecia de miservel condio, resultado de uma das mais inquas concentraes
de riqueza e renda. Os resultados so conhecidos: apropriao concentrada dos
subsdios fiscais, creditcios e dos recursos naturais; degradao ambiental; corrupo,
clientelismo e favorecimentos fundadores de privilgios; permanncia da pobreza,
da misria e das iniquidades sociais.
Outra tentativa de apanhar a evoluo das outras despesas correntes pode
ser visualizada na tabela 2. Ali se verifica uma expanso real das despesas, a menor
delas referente ao que se pode vincular, imprecisa e genericamente, ao custeio da

154 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

mquina (exceto pessoal), intitulada demais despesas correntes. O aumento absorve


a elevao dos gastos com as transferncias de renda (Bolsa Famlia e outros), com
a execuo direta do governo federal em sade e educao, com a manuteno de
estradas federais (incrementada em 2005 e 2006), e com a expanso do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (equalizao de juros),
entre outros. No se trata, pois, de gastos suprfluos; ao contrrio, so despesas
que incidem diretamente na qualidade de vida das pessoas, principalmente as
que sofrem de maiores privaes, contribuindo para o aumento do consumo e
da produo de bens, servios e da gerao de tributos. E, sem dvida, para
a reduo das desigualdades e das injustias sociais.
TABELA 2

Outras despesas correntes (1995-2006)


(Em R$ bilhes de 2006, IPCA pela mdia)
1995

1998

2000

2002

2003

2005

2006

2006/1995
(%)

177,12

213,52

241,26

284,26

283,95

348,62

372,44

110,28

1 Transferncias a estados, DF e municpios

48,86

66,42

81,37

100,15

95,18

122,63

126,86

159,64

2 Benefcios previdencirios

73,73

94,75

102,08

119,26

128,75

148,45

161,75

119,38

A) Outras despesas correntes

3 Demais despesas correntes


B) Receita corrente da Unio
C) A/B

54,53

52,34

57,80

64,85

60,02

77,54

83,84

53,75

287,45

354,76

398,37

467,14

456,30

549,32

584,01

103,17

61,62

60,19

60,56

60,85

62,23

63,46

63,67

3,33

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi/STN/CCONT/Geinc).


Elaborao: Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea.
Notas: Os benefcios previdencirios referem-se ao pagamento de inativos, penses, e outros benefcios previdencirios.
Excetuados os valores referentes ao refinanciamento da dvida pblica.

Alertas e cuidados devem estar presentes nas afirmaes peremptrias de


que as despesas correntes configuram algo indesejvel para o pas, sendo causa
de ineficincias. Seguramente, as baixas taxas de juros do Pronaf, o apoio
financeiro aos assentados pela reforma agrria, as transferncias de renda, os
benefcios assistenciais, entre muitos outros, tm execuo eficiente (baixo custo
de administrao e de entrega ao beneficirio final) e so mais do que desejados
pelos que os recebem. Muitas despesas de custeio principalmente nas reas em
que h elevado peso na produo de bens e servios, entregues sociedade, e na
manuteno dos rgos no so feitas com a eficincia possvel. Mas alcan-la
exige no o simples corte de recursos, e sim a adoo de tcnicas gerenciais mais
sofisticadas, mtodos de programao e avaliao mais elaborados e sistemas de
tomada e prestao de contas.

| 155

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

inegvel que os itens da despesa da Unio que aumentaram a participao


relativa, de meados dos anos 1990 at 2006, foram: amortizao da dvida8 (259,15%);
juros e encargos da dvida (174,4%); e transferncias a estados, Distrito Federal
e municpios (134,9%). Todos os demais caram, com destaque para pessoal e
encargos, quase reduzidos metade. Pela tabela 3 possvel verificar que o custeio
ordinrio das atividades governamentais (demais despesas correntes) apresenta
tendncia de queda na participao no total das despesas da Unio, ainda que com
oscilaes durante o perodo.
A movimentao entre certos itens da despesa explica-se por mudanas na
forma de execuo das polticas do governo federal e pela regulamentao de alguns
direitos sociais criados pela Constituio de 1988, permitindo que estes produzam
eficcia aps o primeiro tero dos anos 1990.
TABELA 3

Composio das despesas da Unio (1995-2006)


(Em %)
Grupo de despesa

1995

1998

2002

2003

2005

2006

Despesas correntes

2006/1995
(p.p.)

86,10

65,69

77,22

77,82

85,44

79,04

(-) 7,06

Pessoal e encargos sociais

24,53

15,80

17,09

16,01

15,50

13,42

(-) 11,11

Juros e encargos da dvida

10,86

10,15

12,58

13,32

14,81

18,94

8.08

Outras despesas correntes

50,71

39,74

47,55

48,49

55,13

46,68

(-) 4,03

Transferncias a estados, DF e municpios

14,01

12,36

16,75

16,25

19,35

15,90

1,89

Benefcios previdencirios1

21,09

17,64

19,95

21,99

23,52

20,27

(-) 0,82

Demais despesas correntes

15,61

9,74

10,85

10,25

12,26

10,51

(-) 5,10

13,90

34,31

22,78

22,18

14,56

20,96

7,06

Despesas de capital
Investimentos

3,30

2,73

2,31

1,31

2,85

2,46

(-) 0,91

Inverses financeiras

4,85

23,54

4,78

4,75

3,60

3,34

(-) 1,51

5,85

8,04

15,69

16,12

8,11

15,16

10,82

Amortizao da dvida

Outras despesas de capital


Total

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: Siafi/STN/CCONT/Geinc por causa das limitaes na identificao dos benefcios previdencirios (pagamento de inativos,
penses, outros benefcios previdencirios), os mesmos no esto destacados.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Notas: 1Os benefcios previdencirios referem-se ao pagamento de inativos, penses e de outros benefcios previdencirios.
2
A partir de 1995, a amortizao da dvida, mediante refinanciamento, e o refinanciamento da dvida pblica tm
destaques na contabilizao e no esto includos nesta tabela.

8. Exclusive refinanciamentos.

156 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

De fato, o processo de descentralizao9 promovido desde o comeo dos


anos 1990 pelo governo central em direo aos estados e, principalmente, aos
municpios, fez com que, na atualidade, seja majoritrio o nmero de aes
federais executadas por estes nveis de governo. Sade, assistncia social, segurana
alimentar, educao bsica, esporte e cultura, apoio agricultura familiar e reforma
agrria, saneamento e habitao, segurana pblica, entre outras reas, so, em
boa medida, executadas em mbitos estadual e municipal, mediante transferncias
de recursos do Oramento da Unio. H de ser considerado, adicionalmente,
que a consolidao do Sistema nico de Sade (SUS) e a criao do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fudamental (Fundef ) demandaram a
ampliao da responsabilidade federal no financiamento destas reas. Isto explica
a inverso de posies entre as demais despesas correntes e as transferncias para
estados, DF e municpios no que se refere participao no total das despesas:
a primeira cai de em torno de 15%, em 1995, para, em mdia, menos de 11% nos
ltimos anos da srie. Em sentido contrrio, as transferncias para os outros Entes
Federados aumentam 5,34 p.p., entre 1995 e 2005, caindo bruscamente em 2006.
Os benefcios previdencirios excludos os gastos com a previdncia do setor
pblico, que se encontram embutidos nas despesas de pessoal , que representavam
21% do total das despesas da Unio, em 1995, conhecem uma trajetria descendente
at 1998, recuperam progressivamente, chegando a absorver 23,52% dos gastos da
Unio em 2005, caindo, em 2006, para 20,27%. Tal conjunto de benefcios configura
parte decisiva da rede brasileira de proteo social. Se por isso s algo relevante,
no pode ser esquecido que essa foi a forma que a sociedade brasileira encontrou
para incorporar a enorme massa de brasileiros excluda de diretos elementares.
Tais direitos eram usufrudos pela parcela minoritria de cidados plenos, acrescida,
evidentemente, de uma extensa lista de privilegiados, resultantes da obteno dos
mais diversos e criativos benefcios corporativos, e por uma reduzida e abastada elite
dessolidarizada do restante do pas. Esta configurao fazia da nacionalidade brasileira
um arquiplago composto de ilhas separadas por enormes desigualdades. Claro que
as desigualdades permanecem. Todavia, a desagregao social explosiva pode estar
sendo postergada justamente pelos benefcios proporcionados por esse incompleto
sistema de proteo social.
De 1990 a 2005, dobra o quantitativo de benefcios previdencirios, passando
de 9,8 milhes para 18,8 milhes de benefcios. E os benefcios assistenciais
(pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS) vo conhecer um aumento
de 92,4% (de 1,45 milho para 2,79 milhes).10 O grfico 1 permite visualizar o
movimento. Tratou-se de um enorme esforo da sociedade, j que financiado tambm
9. Ver Garcia (1995).
10. Ver Delgado (2007).

| 157

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

por impostos e contribuies sociais tal como definido pela Constituio Federal ,
para reduzir os elevados nveis de desproteo social vigentes no pas. Os custos
de assim proceder sero inevitavelmente crescentes, mesmo com as diversas alteraes introduzidas no sistema de previdncia social (Emendas Constitucionais
no 20/1998 e no 41/2003 e as inmeras melhorias da gesto implementadas pelos
atuais dirigentes do Ministrio da Previdncia Social MPS). Sofrero, tambm,
as consequncias da poltica de valorizao do salrio mnimo, que permitiu um
aumento real do seu valor de 82%, entre 1995 e 2006.11 Nos ltimos anos, por
conta das baixas taxas de crescimento do PIB, da elevao do desemprego e da
informalidade, foram intensificados os programas de transferncia de renda s
famlias em situao de extrema pobreza. Os gastos incorridos so agrupados no
item demais despesas correntes, que mesmo com um crescimento real de 54%
entre 1995 e 2006, apresentam uma participao declinante no total das despesas,
ainda que de forma errtica.
GRFICO 1

Previdncia Social: estoque de beneficos em manuteno (1980-2005)


25.000.000
23.000.000
21.000.000
19.000.000
17.000.000
15.000.000
13.000.000
11.000.000
9.000.000

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

7.000.000

Fonte: Delgado (2007).

11. O crescimento dos gastos com benefcios previdencirios tem deixado em polvorosa os que usufruem do pagamento
de elevados juros sobre a dvida pblica e os grandes fornecedores de bens e servios ao Estado. Veem nisto o risco
de deixarem de contar com os ganhos extraordinrios que sempre obtiveram. Com insistncia, grande repercusso
miditica e uma pliade de porta-vozes entoam o mantra da grave crise do financiamento da Previdncia, apresentando
propostas para o corte de direitos, dos valores monetrios das aposentadorias e sua desvinculao para com o salrio
mnimo, para a elevao da idade de aposentadoria, entre muitas outras, todas restritivas. Jamais se referem ao que
tem sido objeto de pblicas e frequentes intervenes do ministro da Previdncia Social; o deficit existe, sim, mas est
sendo magnificado. Ao se incorporar a parcela oriunda da Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso
de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), colocar no seu devido lugar as aposentadorias no
contributivas (necessariamente financiadas com recursos do Tesouro) e, principalmente, os subsdios fiscais destinados
a outros setores (escolas e hospitais filantrpicos, entidades assistenciais, os institudos pelo ProUni e pelo Sistema
Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples ,
os incentivos aos exportadores) que aparecem na contabilidade da Previdncia como renncia fiscal, o deficit geral
da Previdncia cai para R$ 22 bilhes e, somente da relativa aos trabalhadores urbanos, fica em R$ 4 bilhes. Algo
administrvel por sua importncia social e que pode desaparecer caso a economia volte a crescer 5% ou mais ao ano
(Teoria e Debate, no 69, janeiro/fevereiro de 2007).

158 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Da combinao dessas diversas ocorrncias e de opes da sociedade e


dos governos no resultou uma elevao da participao das Outras Despesas
Correntes (ODC) no conjunto dos gastos da Unio. Todavia, o crescimento real
das ODCs, no perodo, foi significativo. O reverso dessa moeda a reduo da
desigualdade na distribuio pessoal de rendimentos: o ndice de Gini baixou de
0,615, em 1995, para 0,566, em 2005. Desempenho mais do que considervel
por se dar em um contexto de baixo crescimento do PIB e elevado patamar de
desemprego e informalidade.
Diante desses fatos, algumas perguntas impem-se: qual seria o quadro
socioeconmico brasileiro se no tivssemos montado essa poltica de proteo
social? Quais alternativas sociopoliticamente viveis estavam disponveis ou
poderiam ser construdas para ampliar direitos e estend-los grande massa de no
cidados, impedindo a acelerao do esgaramento do tecido social brasileiro?
Como alterar essa tendncia de elevao das despesas correntes, na conjuntura
presente ou em futuro prximo, como desejado e postulado por alguns, sem que
a renda seja reconcentrada e as desigualdades sociais se aprofundem? Direitos
sociais, estabelecidos pela Constituio Federal, sero suprimidos, os segmentos
subalternos da sociedade sero lanados sua prpria sorte (aos seus azares, seria
mais preciso), e a barbrie ganhar um substancioso reforo. Ser este o caminho
que retirar o Brasil da condio de quase submergente ou de lanterninha
do crescimento na qual nos encontramos? Ser que queremos ser uma
sub-Chndia, combinando a pobreza, as desigualdades sociais e regionais crescentes,
a desproteo e a ausncia de direitos sociais que existem na China e na ndia,
sem ter o acelerado crescimento do PIB? Cumpre lembrar que de 1980 at incio
dos anos 1990 no tnhamos um sistema de proteo social equivalente e nem
por isso apresentvamos o dinamismo japons ou alemo, da poca.
Se a opo for outra, o caminho para abrir espao nas despesas da Unio,
com vistas a criar condies realizao de gastos de outros tipos e encaminhando
alternativas apropriadas aos objetivos estabelecidos pela vontade da maioria do
povo brasileiro, deveremos eliminar as travas que impedem o acelerado crescimento com equidade, gerando empregos e ocupaes de qualidade, incorporando
produtivamente as legies de brasileiros hoje assistidos por programas de transferncia de renda e ofertando servios pblicos promotores de cidadania plena.
3.2 Despesas de pessoal

No bojo da onda do Estado Mnimo, muitos pases adotaram medidas para a reduo
do quadro de pessoal da administrao pblica. Na maioria deles, o processo
avanou at o final da dcada de 1990. A partir de 2000, possvel constatar uma
recomposio do corpo de funcionrios, como mostra a tabela 4. Verifica-se que,

| 159

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

por exemplo, no Reino Unido, inaugurador da ofensiva minimalista, o contingente


atual superior ao que existia h dez anos. Segundo Nogueira (2005),12 seria uma
nova e forte tendncia internacional, que corresponde a uma resposta pragmtica
(portanto, no doutrinria)13 dos governos centrais diante de demandas de pessoal
especialmente qualificado e essencial para o bom funcionamento do Estado, o
que impe uma perspectiva de revalorizao ampla do trabalho no setor pblico.
TABELA 4

Evoluo do nmero de servidores civis em pases selecionados (1994-2004)


Pas/ano

1994

Estados Unidos 2.971.600

1996

1998

2000

2001

2002

2003

2004

2.847.400

2.789.500

2.708.100

2.710.000

2.715.500

2.725.900

n.d.

Canad

224.640

201.009

179.831

141.253

149.339

157.510

163.314

165.976

Austrlia

n.d.

143.264

121.062

113.704

119.495

123.368

131.720

131.522

494.140

458.660

430.460

445.980

453.770

462.940

490.190

503.550

Frana

n.d.

2.402.456

2.440.498

2.472.840

2.491.100

n.d.

n.d.

n.d.

Brasil

n.d.

694.221

659.314

636.711

632.084

632.769

639.425

644.563

Reino Unido

Fonte: rgos de estatstica do Estado nos seis pases.


Elaborao: Nogueira (2005).

Nas naes democrticas e com elevado padro de vida, resultante da combinao de renda bem distribuda com servios pblicos universalizados e de
qualidade, o quantitativo de funcionrios no pequeno. Isso se d por razes
tcnicas, ou seja, no possvel prestar servios universalizados de qualidade
com quadro de servidores exguos, por mais bem preparados e mais produtivos
que sejam. Em grande parte dos servios pblicos bem organizados existem
coeficientes tcnicos estabelecidos com base em longa e avaliada experincia.
Eles mudam com o passar do tempo, com a introduo de novos mtodos,
processos e tecnologias, sem deixar de serem seguidos, pois a qualidade dos
servios pblicos uma constante exigncia da cidadania ativa e participante.
Os governos centrais, por sua vez, esmeram-se em coordenar, supervisionar,
fiscalizar, avaliar e aperfeioar o desempenho do conjunto, o que requer
quadros tcnicos e administrativos competentes e em nmero suficiente.
O aumento (pequeno)14 da populao que muitos pases desenvolvidos ainda
12. Nogueira (2005, p. 3).
13. Diferente, portanto, do anterior processo de enxugamento que, endeusando as virtudes do mercado, se baseava na
doutrina de o bom Estado ser o mnimo Estado (observao nossa).
14. Na Unio Europeia, excetuando Polnia e Hungria (pases ex-socialistas que ingressaram recentemente), apenas a Alemanha
est passando, nos ltimos dois anos, por uma ligeira queda de populao. Na mdia da regio, o crescimento demogrfico
anual se fez taxa mdia de 0,45% e, nos pases integrantes da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), um pouco acima de 0,7% (OECD, 2006).

160 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

conhecem ou as mudanas em sua composio etria (proporo crescente


de idosos, mais exigentes em cuidados), bem como a elevao da complexidade
da vida socioeconmica, impem a necessidade de presena estatal ampliada.
Tudo a demandar um dimensionamento apropriado do contingente de
servidores pblicos.
3.2.1 A dimenso quantitativa

O governo central do Brasil15 longe est de poder ser considerado um grande


empregador. Em uma comparao internacional, algo desigual, pois os pases tm
diferenas significativas uns so unitrios, outros fortemente descentralizados; h
aqueles com funes pblico-estatais avantajadas, enquanto outros tm tradies
menos estatizantes , o caso brasileiro aparece com destaque pela pequenez de
uma relao importante: a do nmero de servidores por habitante. A tabela 5 foi
elaborada apenas com dados de pases que tinham fornecido OECD informaes
consolidadas e com os critrios solicitados, em data a mais prxima ao ano 2000.
Mesmo no cobrindo o perodo de tempo mais recente, ainda assim no permite
acusar o governo federal de possuir uma estrutura de pessoal despropositada, pois a
relao servidor/habitante, a mais utilizada nas comparaes internacionais, coloca
o pas em ltima posio.
Pases federativos, como a Alemanha, o Mxico, os Estados Unidos, todos com
a prestao de servios pblicos fortemente descentralizada para outros nveis de
governo, possuem a referida relao em valores 11%, 53% e 78%, respectivamente,
superiores do Brasil. O caso alemo, no qual a Constituio, votada ainda sob a
ocupao aliada, determinou o esvaziamento do poder central (pensado como antdoto contra qualquer nova tentativa blico-expansionista), os estados da federao
e os municpios executam a quase totalidade das aes relacionadas educao,
sade, assistncia social, fiscalizao do cumprimento das normas ambientais e
das relaes de trabalho, entre outras atribuies.16 Os Estados Unidos, onde uma
cultura, mais simblico-discursiva do que real, exalta uma presena pouco extensa
do Estado, na prtica o que se v um aparato estatal (governo central) bem maior
(74%) que o brasileiro em termos relativos populao, e com uma capacidade
de atuao muito mais intensiva e abrangente.

15. Os dados e as informaes sobre os outros nveis de governo no esto disponveis na mesma srie temporal, no
mesmo grau de confiabilidade e com as discriminaes necessrias para permitir um tratamento mais abrangente.
16. Cf. Kissler (2001).

| 161

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

TABELA 5

Servidores pblicos por populao em pases selecionados


Servidores pblicos
adm. central1

Populao/2 mil
(1 mil hab.)

Alemanha

501.700

82.160

6,10

1,11

Astria

169.0031

8.110

20,84

3,78

Canad

336.603

30.689

10,97

1,95

Coreia

563.682

47.962

11,75

2,09

Espanha

770.956

40.264

19,15

3,41

2.770.000

282.194

9,82

1,78

125.4812

5.176

24,24

4,31

2.270.1003

59.013

38,47

6,83

Hungria

277.894

10.211

27,22

4,83

Irlanda

207.926

3.790

54,86

9,74

Mxico

835.007

98.658

8,46

1,53

2000

964.798

172.540

5,52

2006

997.739

187.850

5,32

Pases selecionados

Estados Unidos
Finlndia
Frana

Servidores/
1 mil hab.

Servidores pblicos/1 mil


hab. outros pases/Brasil

Brasil (total ativos da Unio)4

Fontes: OCDE (2001, p. 14).OECD (2007). IBGE Estimativas mensais da populao, 1991/2010. Populao brasileira em 2000.
MPOG/SRH Boletim Estatstico de Pessoal n. 129, Braslia, jan. 2007.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Notas: 1Inclusive Foras Armadas.
2
1999.
3
1998.
4
Inclusive empregados de empresas pblicas e de economia mista.

Chamam ateno os casos da Finlndia e da Irlanda. Pases pequenos, com populaes que equivalem a de bairros de uma cidade como So Paulo, que empreenderam
acelerados processos de desenvolvimento nacional nas ltimas dcadas, possuem o
qudruplo e o dcuplo de servidores por 1 mil habitantes. A Irlanda conhecida por
ter feito um rigoroso ajuste fiscal17 em passado recente, embora nem por isso tenha
desmantelado seu setor pblico, mesmo porque no teria conseguido o elevado
desempenho econmico sem um servio pblico altura dos desafios enfrentados.
Se na comparao internacional o Brasil no aparece como possuidor de um
quadro de servidores pblicos exagerado, pelo contrrio, na comparao intertemporal o quadro encontrado tambm no permite concluses pelo gigantismo ou
inchao da mquina pblica do Executivo federal. O quantitativo de seus servidores
17. Ajuste que, se no implicou cortes de servidores pblicos, exigiu reduo dos gastos sociais. Hoje, o pas apresenta
desigualdades sociais maiores que no passado. Para o professor Peadar Kirby, do Dublin City College, o pas tem
um deficit social elevado apesar do forte crescimento recente, que se traduz num nvel de desigualdade alto para os
padres europeus. Kirby cita um indicador que aparece na Pesquisa sobre Renda e Condies de Vida, realizada pela
Unio Europeia (UE) desde 2003. Segundo o levantamento, 20,8% da populao do pas vivia, em 2005, em risco de
pobreza, com uma renda inferior ao equivalente a 60% da mediana da renda nacional, um percentual superior aos 16%
registrado nos 25 pases que faziam parte da UE naquele ano, quando Bulgria e Romnia ainda no faziam parte do
bloco. Num pas que experimenta um boom econmico, um quinto da populao est ficando para trs, afirma Kirby.
Para ele, um problema que os gastos da Irlanda com proteo social so baixos: em 2002, as despesas do pas para
esse fim equivaliam a 15,9% do PIB, muito abaixo da mdia de 27,4% nos 15 pases que ento faziam parte da UE,
de acordo com nmeros do Eurostat (Valor Econmico, 2007).

162 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

ativos, em 2006, 10,9% maior do que o existente em 1995, enquanto a populao


brasileira cresceu 17,4% no mesmo intervalo de tempo, fazendo com que a relao
servidores/1 mil habitantes tenha cado de 5,52 para 5,32. No conjunto dos poderes
federais (Executivo, Legislativo e Judicirio), o crescimento foi de 13,7%. No Poder
Judicirio, atendendo ao anseio generalizado por melhorias na Justia, houve um
acrscimo de 26.500 servidores, para fazer frente ampliao do nmero de varas,
implantao de juizados especiais e aperfeioamentos de ordem tcnico-administrativa.
Comporta questionamento a evoluo do quadro de funcionrios do Legislativo.
Se o nmero de deputados e senadores no cresceu e tampouco o volume de trabalho,
se inovaes tecnolgicas e organizacionais foram incorporadas, qual a explicao para
se ampliar em quase 10 mil postos seu corpo de servidores? Excluindo a expanso da
capacidade miditica da Cmara e do Senado e um acrscimo do leque de atividades
do Tribunal de Contas da Unio (TCU), poucas justificativas podem ser encontradas
para um avano da ordem de 56,5%, em pouco mais de uma dcada.
Se o quantitativo de funcionrios ativos do Poder Executivo apenas buscasse
manter a relao servidores ativos/populao existente em 1995, teria de crescer
mesma taxa mdia anual experimentada pela populao (1,495% a.a., entre 1995 e
2006), o que exigiria um contingente de 1.057.248, em 2006. Admitindo que pudesse
existir alguma desproporcionalidade no quadro entre servidores ligados s reas-meio
e s reas-fim, que algumas funes tivessem perdido razo de ser em decorrncia da
incorporao de novas tecnologias, entre outros motivos, e se se pretendesse manter
a mesma relao servidores ativos/populao vigente em 2000, o total empregado
pelo Executivo federal em 2006 seria de 900.357.
TABELA 6

Quantitativo de servidores da Unio, segundo a condio (1995-2006)


1995

2000

2005

2006

2000/1995

2006/2000

2006/1995

Ativos

899.941

826.977

849.890

997.739

(-8,1)

20,6

10.9

Aposentados2

778.537

900294

939.853

941.424

15,6

4,6

20,9

17.402

19.458

26.441

27.238

11,8

40,0

56,5

6.213

10.909

9.907

10.994

75,6

0,1

76,9

Executivo federal1

Legislativo
Ativos
Aposentados2
Judicirio
Ativos

64.561

80.932

87.515

91.025

25,4

12,5

41,0

Aposentados2

17953

20.705

22.197

22.480

15,3

8,6

25,2

Ativos

981.904

927.367

963.846

1.116.002

(-5,5)

20,3

13,7

Aposentados2

802.703

931.908

971.957

974.898

16,1

4,6

21,5

1.784.607

1.859.275

1.935.803

2.090.900

4,2

12,5

17,2

Total

Geral

Fonte: MP/SRH, no 129.


Elaborao: Disoc/Ipea.
Notas: 1Administrao direta, autarquias e fundaes, Banco Central, Ministrio Pblico da Unio e Foras Armadas. Braslia,
janeiro de 2007.
2
Inclui pensionistas.

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

| 163

Parte desse aumento pode ser atribuda ao cumprimento de determinaes


legais reconhecidas em Termo de Ajuste de Conduta assinado pelo Poder Executivo
da Unio com o Ministrio Pblico Federal, em decorrncia de auditorias do
TCU que constataram inmeros casos de terceirizaes indevidas. Obrigado a
realizar concursos, o governo incorporou 22.112 mil servidores civis em 2006.18
Todavia, no foram suficientes para suprir as necessidades de pessoal qualificado
em reas importantes. Nas universidades, centros tecnolgicos e escolas tcnicas
federais, apesar da contratao de professores (16.783), existem muitas vagas no
preenchidas, at mesmo em decorrncia da criao de novas universidades e outras
instituies de ensino. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (Ibama) encontra enormes dificuldades para proceder ao
devido controle das extensas reas de reserva e de proteo sob sua jurisdio e
para fiscalizar a aplicao e o cumprimento de toda a legislao ambiental que
lhe atribuda. Na fiscalizao das relaes e das condies de trabalho a situao
no muito melhor, haja vista a elevada taxa de informalidade existente no
nosso mercado de trabalho, a ocorrncia de trabalho escravo, os caminhes
lotados de boias-frias que infestam as estradas que atravessam as reas rurais e,
principalmente, o fato de termos nmeros elevados de acidentes do trabalho.
Os assentamentos de reforma agrria e a agricultura familiar no contam com a
superviso e o apoio tcnico necessrios. A febre aftosa recorrentemente ataca os
rebanhos, acarretando prejuzos de monta, por deficiente fiscalizao em defesa
animal. A Receita Federal admite elevados ndices de sonegao fiscal, o INSS
informa a existncia de desvios, registrando-se o no recolhimento das contribuies
por parte de empregadores que as cobram de seus empregados. Ambos tm
enormes dificuldades em conseguir o pagamento de suas respectivas dvidas
ativas. Assim como o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra) perde na Justia aes desapropriatrias, muitas outras aes judiciais
envolvendo a Unio tm desfechos contrrios aos seus interesses por deficincias
de sua defesa, por causa da carncia quantiqualitativa de pessoal. Ministrios
importantes, que executam suas aes de forma descentralizada ou contratada ao
setor privado, no dispem de controladores e fiscais que assegurem a correo
do que est sendo feito. O quantitativo de analistas da Controladoria Geral da
Unio (CGU) claramente insuficiente para fazer frente a sua enorme tarefa
de assegurar procedimentos corretos, constatar e tomar providncias a respeito do
indevido, em todas as aes dos rgos do governo federal e as que so executadas
por rgos pblicos de estados e municpios.
No necessrio entrar em detalhes sobre as consequncias dessas deficincias
para a economia, para a sociedade, para o governo e as suas finanas, e para todas as
18. Em 2006, foi aumentado em 100 mil o contingente de militares na ativa (cf. MP/Secretaria de Recursos Humanos, no 129).

164 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

pessoas prejudicadas em seus direitos. Muitos desperdcios, muitos desvios e muita


ineficincia decorrem da falta de pessoal qualificado, da inexistncia de apropriados
esquemas de superviso e controle.19 O apago areo, precedido pelo acidente com
a aeronave da empresa area Gol, revelador, para os poucos cidados deste pas que
fazem uso do avio como meio de transporte, do quanto pode ser oneroso no se dispor
das condies apropriadas para o adequado funcionamento de um sistema complexo.
A Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) e o Centro Integrado de Defesa Area
e Controle de Trfego Areo (Cindacta) carecem de pessoal e dos meios necessrios
e suficientes para garantirem o eficaz funcionamento da aviao comercial. De igual
maneira no esto adequadamente dotadas de recursos humanos e meios materiais
quase todas as demais agncias reguladoras, mesmo tendo sido admitidos 2 mil
analistas por concurso em 2006. Quanta ineficincia e ineficcia decorrem disso?
3.2.2 A dimenso oramentrio-financeira

Nesta dimenso, centrada nos gastos com os servidores da Unio, as informaes


coletadas apontam para um quadro evolutivo que no permite, de forma isolada,
imputar s despesas de pessoal efeitos deletrios sobre as finanas pblicas e
de prima causa da ineficincia da administrao governamental. A poltica de
pessoal e a gesto global e setorial de recursos humanos includos a capacitao
adequada e continuada, a estrutura de remuneraes, o sistema de prestao de
contas e avaliao, os mecanismos de sano positiva e negativa, entre outros no
esto aqui em considerao, mesmo sabendo-se serem claramente insatisfatrias.
A tabela 7 apresenta a evoluo das despesas com servidores de 1995 a 2006, em
bilhes de reais de 2006.
Entre 1995 e 2002, as despesas com os servidores ativos do Poder Executivo
conheceram um aumento real de 8%, e as despesas com os aposentados e pensionistas, 21%. Em 2003, o primeiro grupo de despesas conheceu uma reduo de
quase 10%, ampliando-se nos anos seguintes, sem, todavia, recuperar-se plenamente
em termos reais, o que veio a acontecer em 2006, com um aumento de 12% sobre
o exerccio anterior. Este incremento correspondente recomposio do quadro
de funcionrios (+11%)20 e de reajustes nos vencimentos de algumas carreiras.
Os aposentados e os pensionistas conhecem um movimento similar. Ou seja,
entre o incio e o fim do quadrinio passado, as despesas somente ultrapassaram
o montante de 2002 no ltimo ano.

19. Quanto de corrupo, como no caso das ambulncias (CPI dos Sanguessugas), no poderia ser evitado se tivssemos
controladores e avaliadores preparados e em nmero suficiente, cobrindo o conjunto da ao do governo federal
(execuo direta e indireta)?
20. De todos os servidores contratados desde 1996, 72,5% deles o foram entre 2003 e 2006, evidenciando uma
preocupao do governo em reprofissionalizar o quadro funcional.

| 165

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

Como os Poderes Legislativo e Judicirio tm autonomia administrativa e


financeira assegurada pela Constituio Federal, podem propor e aprovar contrataes
de servidores e revises salariais, nos limites estabelecidos pela Lei de Diretrizes
Oramentrias e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Esta ltima estipula que a
despesa total com pessoal da Unio no poder exceder a 50% da receita corrente
lquida.21 O volume de recursos financeiros correspondente a este percentual ser
distribudo entre os poderes, na esfera federal, da seguinte maneira: 2,5% para o
Legislativo, includo o TCU; 6% para o Judicirio; 40,9% para o Executivo; e
0,6% para o Ministrio Pblico da Unio.
TABELA 7

Despesa anual com pessoal da Unio, por poder e segundo a situao funcional
(Em R$ milhes mdios de 2006, IPCA)
1995

1998

2000

2002

2003

2004

2005

2006

39.060,94

34.263,82

38.398,05

42.152,66

38.134,45

41.151,63

40.267,12

45.095,70

32.123,79

33.760,02

35.177,15

38.915,06

38.756,73

39.770,68

39.786,51

42.212,60

1.978,60

2.308,16

2.161,27

2.583,35

2.764,00

2.964,02

3.054,25

3.779,90

726,03

978,51

1.039,78

1.351,17

1.375,23

1.474,27

1.540,04

1.688,40

4.401,87

7.791,96

8.621,74

9.677,13

9.261,91

10.678,08

10.442,65

14.227,40

Aposentados

1.407,50

2.083,98

2.383,55

2.796,56

2.874,26

3.099,63

2.913,29

3.172,80

Outros3

5.839,68

3.994,43

4.091,59

4.702,82

574,69

411,74

6.478,46

4.834,90

Executivo1
Ativos
Aposentados

Legislativo
Ativos
Aposentados2
Judicirio
Ativos
2

Total

85.538,41

85180,89 91.873,13

102178,8 93.741,26 99.550,04 104.482,32 115.011,70

Fonte: MPOG/Secretaria de Recursos Humanos, no 124 e no 129 (base Siafi/STN).


Elaborao: Disoc/Ipea.
Notas: 1Administrao direta, autarquias e fundaes, Banco Central, Ministrio Pblico da Unio, Foras Armadas e empresas
pblicas e de economia mista.
2
Inclui pensionistas.
3
Transferncias intergovernamentais (at 2004), repasses previdencirios (em 2005) e Fundo Constitucional do
Distrito Federal (a partir de 2006).

21. Por receita corrente lquida entende-se o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais,
agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzido, no caso da Unio, de:
valores transferidos aos estados e municpios por determinao constitucional ou legal, as contribuies mencionadas na
alnea a do inciso I do Artigo 195, e no Artigo 239 da Constituio (referentes, respectivamente, s fontes da Seguridade
Social inclusive, claro, a Previdncia Social e o Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do
Servidor Pblico PIS/Pasep), as contribuies dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social
e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9o do Artigo 201 da Constituio (decorrente da contagem
recproca do tempo de contribuio na administrao pblica e na atividade privada, para efeito de aposentadoria).
Cf. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, Artigo 2o, inciso IV e alnea c.

166 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

No Legislativo, em decorrncia do aumento do nmero de servidores (tabela 5)


e das remuneraes, a despesa real com ativos cresce 30,6% entre 1995 e 2002,
e a com inativos conhece um aumento real de 86,1%. Nos quatro anos seguintes
(2003-2006), crescer ininterruptamente, totalizando um aumento real de 36,8%.
A despesa com os inativos ter um crescimento menos impetuoso, mas ainda
elevado: 25% ao final do perodo.
Na mesma rubrica, o Poder Judicirio mais que dobrou seus gastos (119,8%
com servidores ativos) entre 1995 e 2002; nos quatro anos seguintes, o aumento
real alcanou 53,6%. Com os inativos, as despesas aumentaram, em termos reais,
98,7%, no primeiro perodo, e 10,39%, no segundo. Relativamente, o Judicirio
federal foi o poder que mais aumentou as despesas com pessoal, ativos e inativos,
fazendo crescer sua participao no montante das despesas de pessoal da Unio.
A despesa de pessoal da Unio sofrer, entre 1995 e 2002, um aumento real
de 19,4% e, entre 2002 e 2006, de 22,7%. Todavia, sua participao na receita
corrente lquida ser decrescente, como evidenciado na tabela 7. Em 1995, a despesa
de pessoal absorvia 56,2% da receita corrente lquida. Em 2002, havia baixado a
32,1%, caindo para 27,9 % em 2006 ainda que tenha conhecido um incremento
de 0,58 ponto percentual na relao despesa com pessoal/receita corrente lquida,
de 2005 para 2006. Uma reduo de 51,4% em 11 anos. Evidentemente, a maior
contribuio para tal desempenho veio do Executivo federal.
Isto porque, mesmo contratando,22 desde 1996, 97.798 servidores
concursados 63,3% com nvel superior 23 e com o contingente de aposentados
e pensionistas sendo acrescido de 162.887 unidades, o Poder Executivo conheceu
um aumento real em sua despesa total de 22,65%, e com o pessoal ativo de
15,45%. O Legislativo produziu um aumento real no total das despesas com
pessoal de 102,18%, e o Judicirio, de 199,52%.

22. MP/SRH, no 125.


23. Vale observar que as contrataes se deram, na grande maioria, em reas finalsticas e de servios exclusivos de
Estado (arrecadao, fiscalizao, finanas e controle, regulao, gesto, inteligncia, segurana pblica etc.). de se
notar, tambm, que as agncias reguladoras foram criadas sem corpo tcnico especializado nas atribuies especficas
de cada uma delas, muitas funcionando durante largo tempo com mo de obra no habilitada e contratada em carter
provisrio, o que, teoricamente, poderia abrir espao para a captura precoce destes rgos pelos interesses dos setores
regulados. Em algumas reas, como a de energia eltrica, a privatizao da distribuio ocorreu sem que houvesse um
marco regulatrio definido nos detalhes requeridos.

| 167

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

TABELA 8

Relao entre despesa com pessoal e receita corrente lquida da Unio (1995-2006)
(Em R$ milhes correntes)
Despesa de pessoal

Receita corrente lquida3

Desp. de pessoal/
receita corrente lquida (%)

1995

37.825,50

67.298,10

56,20

1996

40.900,90

89.352,70

45,80

1997

44.529,70

97.040,60

45,90

1998

47.944,80

104.491,40

45,90

19994

51.571,00

129.854,40

39,70

20005, 6, 7

56.093,30

148.201,50

37,80

2001

59.212,20

167.650,50

35,30

2002

64.415,90

200.697,80

32,10

2003

70.213,90

224.920,20

31,20

2004

79.959,90

265.798,00

30,10

2005

82.761,60

303.013,80

27,31

2006

96.163,31

344.731,43

27,89

Fonte: STN/MF.
Elaborao: MP/Secretaria de Recursos Humanos, no 129, jan. 2007.
Notas: 1Inclui administrao direta (Executivo civil e militar, Legislativo e Judicirio) e administrao indireta (autarquias,
fundaes, empresas pblicas e sociedade de economia mista).
2
Valores apurados pelo critrio de competncia.
3
O limite de participao das despesas de pessoal x receita corrente lquida definido na Lei Complementar no 82/1995 (Lei
Camata) no poder exceder a 60% em cada exerccio financeiro. A receita corrente lquida corresponde receita corrente
da Unio, menos:
transferncias constitucionais e legais;
contribuio para o PIS/Pasep; e
benefcios previdencirios.
Das receitas correntes da Unio j esto deduzidos os valores relativos aos incentivos e s restituies fiscais. Observa-se
tambm que crescimentos da despesa de pessoal nos meses de dezembro ocorrem pelo aumento das seguintes contas:
precatrios dos ativos;
frias - abono constitucional e pagamento antecipado;
exerccios anteriores; e
restos a pagar.
4
A partir de junho de 1999, o limite da participao das despesas com pessoal x receita corrente lquida da Unio,
definido na Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999, no poder exceder a 50%.
5
A partir de janeiro de 2000, as despesas esto adequadas ao critrio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), definida
na Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. A LRF estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a
responsabilidade na gesto fiscal, mediante aes em que se previnam riscos e se corrijam os desvios capazes de afetar
o equilbrio das contas pblicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparncia e a responsabilizao como
premissas bsicas. Tambm cria condies para a implantao de uma nova cultura gerencial na gesto dos recursos
pblicos e incentiva o exerccio pleno da cidadania, especialmente no pertinente participao do contribuinte no
processo de acompanhamento da aplicao dos recursos pblicos e de avaliao dos seus resultados.
6
O acrscimo da despesa de pessoal deveu-se ao cancelamento oramentrio efetuado pela Secretaria de Oramento
Federal (SOF), em funo da frustao da receita Contribuio do Plano de Seguridade Social (PSS) do Servidor (STN/MF).
7
A partir de 2000, est sendo considerada a despesa pessoal lquida que corresponde despesa de pessoal menos:
inativos custeados com recursos vinculados;
sentenas judiciais de perodos anteriores ao da apurao;
indenizao por demisso;
despesas de exerccios anteriores; alm de
outras despesas de pessoal (Artigo 18, 1o, LC no 101/2000).
Obs.: Os dados aqui apresentados so obtidos da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda, por meio do
endereo eletrnico <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/index.asp>.

168 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Para que a reduo da participao das despesas de pessoal nas receitas


correntes lquidas pudesse se expressar em termos to vigorosos, o denominador
contribuiu substancialmente (tabela 9). Entre 1995 e 2006, a receita corrente
lquida (RCL) cresceu 126,5% em valores reais, acompanhando o incremento de
103,2% da receita corrente da Unio (RCU). A RCL aumenta mais que a RCU
porque subiu a participao das contribuies sociais no total arrecadado, e estas
no so objeto de partilha com estados, DF e municpios. Tamanho aumento de
arrecadao no pode ser atribudo, principalmente, ao aumento real da despesa
de pessoal da Unio, que cresceu 24,67% no mesmo perodo, crescimento este
inferior ao do PIB, de 29,3%. Ou seja, a receita corrente lquida conheceu tamanho
crescimento (mais de cinco vezes o crescimento das despesas com pessoal) para
fazer frente a outros gastos.
TABELA 9

Evoluo da receita corrente da Unio e lquida


(Em R$ bilhes de 2006, IPCA pela mdia)
Receita corrente da Unio

Receita corrente lquida

1995

287,45

152,21

1998

354,76

185,04

2000

398,37

233,80

2002

467,14

274,00

2003

456,30

266,95

2004

501,69

295,94

2005

549,32

315,69

2006

584,07

344,73

103,20%

126,48%

2006/1995

Fonte: STN/MF.
Retirado de: SRH/MPOG/SRH, n. 129, jan. 2007.
Elaborao: MPOG/SRH (atualizao monetria feita pelo autor).
Obs.: 1. Das receitas correntes da Unio j esto deduzidos os valores relativos aos incentivos e s restituies fiscais.
2. A receita corrente lquida corresponde receita corrente da Unio menos: transferncias constitucionais e legais;
contribuio para o PIS/Pasep; e benefcios previdencirios.
3. Os dados infomados foram obtidos da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda, por meio do endereo
eletrnico <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/index.asp>.

De qualquer forma, no devero ser nos gastos com pessoal que sero
achadas grandes margens para efetuarem-se redues substanciais nas despesas
correntes da Unio. Muito provavelmente, elas devero ser acrescidas caso se
prossiga na reestruturao do quadro de servidores ou um projeto de desenvolvimento nacional afirme-se. Dado o atual estgio em que nos encontramos, aps
privatizaes, descentralizao de funes da Unio, acmulo de deficincias
diversas, um crescimento equitativo, ambientalmente sustentvel, acompanhado
de polticas sociais consequentes e adequadas demandaro expanso do corpo
de servidores pblicos.

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

| 169

3.3 Um quase esquecido componente das despesas correntes: juros e encargos da dvida

Em muitas discusses tcnicas no interior do governo, nos raciocnios e nas


intervenes de consultores privados, nos debates acadmicos entre os principais
orculos do status quo, nas matrias da grande imprensa com destaque para as
colunas especializadas e as consultas ao mercado , em boa parte dos trabalhos
do Congresso Nacional, sempre que o assunto finanas pblicas, um pressuposto
implicitamente adotado: ao se falar das despesas da Unio, consideram-se apenas
as despesas no financeiras. Exclui-se, de partida, o pagamento de juros, encargos e
amortizao da dvida pblica. So intocveis, impronunciveis, inexistentes para a
poltica fiscal, ainda que a onerem pesadamente.
Parece ser completamente irrelevante o fato de ter sido o segundo item da
despesa que mais cresceu em primeiro lugar foram as amortizaes da dvida ,
que beneficia a um restrito nmero de famlias e grupos econmicos multibilionrios
e a um nmero um pouco maior de poupadores lquidos , que podem ser
alterados sem se recorrer a emendas constitucionais, que no podem ser eliminados da concepo e da conduo da poltica fiscal e que so parte integrante
de uma outra poltica24 de governo: a monetria.
Em qualquer discusso sria sobre despesas e eficincia do governo, tero
de ser considerados todos os tipos de gastos feitos pela administrao pblica.
inaceitvel no o fazer. A no ser que se reconhea, se aceite e se venere, ad infinitum,
a intocabilidade do privilgio25 dos que se beneficiam com certas despesas do
governo. Que as considere mais legtimas, necessrias e importantes que quaisquer
outras que as conceba como as que melhor atendem sociedade em sua inteireza.
Como esse no o entendimento aqui esposado, deve-se tentar esclarecer o
comportamento das despesas com juros e encargos da dvida pblica, buscando
encontrar possibilidades outras que no a eliminao ou radical reduo daquelas
dirigidas aos integrantes das parcelas mais desprovidas da populao, enquanto
premissa para abrir condies fiscais capazes de promover investimentos governamentais, acelerar o crescimento econmico e reduzir as desigualdades sociais.
Como pode ser observado na tabela 10, a dvida pblica mobiliria federal interna
conheceu uma rpida e forte ascenso. Foi multiplicada por sete, em pouco mais
24. O grifo em poltica para ressaltar que a poltica monetria ainda no deixou de ser uma, entre outras, poltica
governamental. Isto porque h um enorme esforo, promovido pelos mesmos que se beneficiam das opes da
poltica monetria adotada no Brasil nos ltimos 15 anos, que faz do pas o campeo mundial de juros elevados,
de retirar o carter poltico das escolhas feitas na administrao da moeda. Pretendem que o Banco Central (BC)
seja um ente descolado da economia real, dos interesses da maioria da sociedade, dos objetivos e das orientaes
de governos legitimamente eleitos. Desejam que o BC seja conduzido exclusivamente por neutros tcnicos
sados do mundo das finanas, para onde voltam depois de lhes prestar bons servios, como supostos servidores
pblicos ou de instituies acadmicas, afinadas terica e ideologicamente com o mundo das finanas, no qual
tambm ingressam com polpudas remuneraes, aps se revelarem confiveis e competentes em suas passagens
pelo governo. Defendem tais interesses para o grande pblico e pressionam o governo no sentido de que a poltica
monetria seja uma no poltica, quase como o resultado do funcionamento automtico de algum sofisticado,
abstrato e descomprometido modelo macroeconmico instalado em um computador do BC.
25. Intocveis so os direitos sociais e individuais e no os privilgios que prejudicam a maioria.

170 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

de uma dcada. O movimento resultou de uma opo de poltica econmica em suas


componentes cambial e monetria que integrava no s o programa de estabilizao da
moeda trocando a inflao por dvida, mediante a adoo do cmbio fixo e ampliao
das importaes , como a estratgia de atrao de capitais externos mediante as mais
generosas taxas de juros para financiar os deficit em transaes correntes26 advindos
do real sobrevalorizado, ampliar a internacionalizao da economia nacional e acelerar a
financeirizao da riqueza, desregulamentando a movimentao de capitais.27 Disso resultou
elevado crescimento do passivo externo aumentando a vulnerabilidade da economia
nacional , perda de dinamismo e desnacionalizao em diversos setores econmicos,
aumento do desemprego, concentrao funcional da renda, medocres taxas de crescimento
do PIB, entre outras consequncias negativas.
O acelerado endividamento contou com o forte reforo de uma poltica fiscal
permissiva at 1998 quando o pas quebrou, ao incio de 1999, e teve de recorrer ao
Fundo Monetrio Internacional (FMI) que imps draconiana disciplina e de taxas
bsicas reais de juros que, em todo esse tempo, figuraram entre as mais altas do mundo.
E sempre muitas vezes maiores do que as praticadas nos pases centrais e nos chamados
emergentes, assemelhados ao Brasil. Muito provavelmente, trata-se de um caso nico
na histria do capitalismo mundial: um pas manter, por 15 anos, taxas de juros entre as
mais altas do planeta. Neste perodo, em diversos momentos ocupou o mais alto lugar
do pdio. Nenhum pas que lhe fez indesejadamente companhia, o acompanhou em to
longo percurso. Apenas o Brasil l ficou. Olimpicamente. Vendo os outros ingressarem em
processos de crescimento mais robusto e, corroendo-se de inveja, ainda insistia no mantra:
so necessrios; as presses inflacionrias ainda os exigem; temos de fazer as reformas; o
futuro ser melhor; o espetculo do crescimento comear no prximo ano que, em aluso
msica Pedro Pedreiro, de Chico Buarque, que j vem, que j vem, que j vem (...).
TABELA 10

Evoluo do estoque da dvida pblica mobiliria federal interna


(Em R$ bilhes de 2006, IPCA pela mdia)
Ano

R$ bilhes

1995

193,60

1995 = 100
100

1998

614,10

317,21

2000

838,00

432,85

2002

1.111,30

574,02

2003

1.135,50

586,52

2004

1.194,00

616,73

2005

1.282,90

662,65

2006

1.375,44

710,45

Fonte: MF/STN. Disponvel em: <www.stn.fazenda.gov.br/estatistica/est_divida.asp>.


Elaborao: Disoc/Ipea.

26. De 1995 a 2002, foram acumulados deficit que totalizaram US$ 185,6 bilhes (Banco Central, vrios nmeros).
27. Entre o final de 1998 e o de 2006, as aplicaes estrangeiras no mercado de capital brasileiro aumentaram em
quase 600%. Hoje totalizam US$ 101 bilhes, valor igual ao das reservas cambiais da poca cf. Carta Capital (2007).

| 171

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

Ser dramtico o impacto do endividamento e das elevadas taxas de juros que


incidiam sobre o estoque da dvida no oramento da Unio. Nos anos em que o
governo central (Tesouro, Previdncia, Banco Central e estatais) menos juros pagava,
eram levados alguma coisa superior a 3% do PIB, chegando a quase 7%, em 2005
(tabela 11). A partir de 1998, o total de juros pagos sobre a dvida lquida do setor
pblico ser superior s despesas da Unio agrupadas sob a denominao de demais
despesas correntes (tabelas 1 e 3), que contm todos os itens de custeio das aes
diretas de governo, exceto pessoal (ativos, mais aposentados, pensionistas e outros).
Ser, tambm, sempre bastante superior s despesas apenas com o pessoal ativo.
Se forem somadas as despesas da Unio com o efetivo pagamento de juros s despesas
com a amortizao da dvida excludo o refinanciamento, portanto , encontra-se
que, de 1998 a 2004, o total ultrapassa com facilidade as despesas com benefcios
previdencirios, praticamente igualando-as em 2005. Em 2002, a diferena a favor
de juros mais amortizao sobre benefcios previdencirios foi suficiente para cobrir
os gastos com pessoal inativo somados s outras despesas correntes.
O custo para a sociedade e para a economia brasileiras dessas escolhas tem
sido extremamente pesado; pelo lado fiscal, exigiu uma elevao progressiva da
carga tributria bruta, tornou a estrutura tributria mais complexa, ineficaz e
injusta penalizando a produo e o trabalho, encarecendo as exportaes etc. , e
conduziu a uma recentralizao de recursos na Unio pelo aumento da participao
das contribuies sociais, agravando a crise federativa.
TABELA 11

Juros sobre a dvida lquida do setor pblico


(Em R$ bilhes de 2006, IPCA pela mdia)
Total

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

71,9

50,2

50,3

112

148

123

127,6

155,2

271,3

142,6

163,6

n.d.

% do PIB

4,7

3,2

3,3

7,5

9,1

7,2

7,3

8,5

9,3

7,3

8,1

n.d.

Governo central

n.d.

n.d.

n.d.

88,7

82,7

71,6

69,8

57,0

119,8

88,4

134,3

155,1

5,5

5,1

4,2

4,0

3,1

6,5

4,5

6,7

6,7

% do PIB

Fonte: Boletim do Banco Central Relatrios Anuais.


Elaborao: Disoc/Ipea.
Nota: 1PIB calculado com a metodologia antiga do IBGE.

O peso das despesas financeiras (juros e encargos sobre a dvida efetivamente


pagos com recursos do Tesouro somados s despesas oramentrias com a amortizao das dvidas interna e externa) para a poltica fiscal do governo federal pode
ser mais bem apreendido quando se utiliza o mesmo critrio estipulado pela Lei
de Responsabilidade Fiscal para conter os gastos com pessoal. Ao relacionar tais
despesas com a receita corrente lquida da Unio (RCLU), encontra-se uma
proporo espantosamente alta e crescente, como mostra a tabela 12. Alcanando
o equivalente a quase 39% da RCLU, em 1995, cresce a 65%, em 2003, conhe-

172 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

cendo redues significativas nos dois exerccios seguintes. Em 2006, no entanto,


chega a representar mais de trs quartos da RCLU. Mesmo que se desconsidere
a liquidao da dvida com o FMI, evento a no se repetir, o total das despesas
financeira teria atingido algo prximo a 68% da RCLU.
TABELA 12

Carga tributria bruta1


(Em % do PIB)
1992

25,86

1993

25,73

1994

29,46

1995

29,74

1998

29,74

1999

32,15

2000

32,95

2001

34,36

2002

35,61

2003

34,90

2004

35,88

2005

37,37

20061

38,80

Fonte: SRF, STN/MF.


Elaborao: Disoc/Ipea.
Nota: 1Para 2006 foi usada a estimativa do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT).

As despesas financeiras sero mais que quadruplicadas entre 1995 e 2006:


um imbatvel crescimento de 359,77%, maior do que o de qualquer outro item
de despesa da Unio. Nestes 12 anos, a despesa efetivamente suportada pelo
Oramento da Unio (excludos os refinanciamentos) ultrapassa a R$ 1,1 bilho, em
valores de 2006. No entanto, como mostra a tabela 10, o estoque da dvida no
para de crescer. Tamanha transferncia de recursos para os detentores da dvida
no foi suficiente para pagar todos os juros que sobre ela incidiam. Os superavit
primrios crescentes, a conteno indiscriminada de gastos, com queda drstica
da qualidade dos servios pblicos decorrente da criao da DRU,28 a recentralizao tributria na Unio no foram suficientes para cobrir todas as despesas com
juros, exigindo a colocao de mais ttulos pblicos no mercado. E como os juros
reais continuavam muito altos, a dvida cresce a taxas elevadas. A carga tributria
bruta vai passar de 29,70% do PIB, em 1998, para 37,37%, em 2005 (7,67 p.p.
do PIB, em sete anos).29 Aps conhecer um aumento de dois p.p. na preparao
para o Plano Real, a carga tributria bruta estabiliza-se em torno dos 29% do PIB
28. Desvinculao de receitas da Unio (ex-Fundo Social de Emergncia e ex-Fundo de Estabilizao Fiscal), que
corresponde a 20% da receita tributria da Unio.
29. So utilizados os valores do PIB produzidos sob a antiga metodologia do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), pois o novo clculo no abrange toda a srie aqui adotada. Com a nova metodologia, a participao ir cair,
sem, no entanto, alterar a tendncia. Resultados preliminares para 2006 apontam para uma Carga Tributria Bruta
(CTB) de 38,8% do PIB. Disponvel em: <www.ibpt.com.br>.

| 173

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

at 1998, quando, em virtude do acordo com o FMI, inaugura uma trajetria


ascendente, com vistas a pagar os juros da dvida pblica.
estabelecida uma virtuosa espiral ascendente para os credores do Estado,
cuja contrapartida necessria uma espiral viciosa descendente para o restante da
sociedade, em particular para seus setores subalternos.
TABELA 13

Despesas financeiras x receita corrente lquida da Unio (1995-2006)


(Em R$ bilhes correntes)
1995

1998

2002

2003

2004

2005

2006

1. Receita corrente lquida (RCL)

67,30

104,49

200,70

224,92

265,80

303,01

344,73

2. Despesas financeiras (DF)

26,07

55,22

124,22

145,66

145,97

139,09

271,08

3. DF/RCL (%)

38,74

53,80

61,89

64,76

54,92

45,90

78,64

4. Despesas financeiras (R$ bi. 2006)

58,96

97,78

169,10

172,88

162,52

144,91

271,08

Fonte: Siafi STN/CCONT/Geinc.


Elaborao: Disoc/Ipea.
Obs.: 1. A receita corrente lquida corresponde receita corrente da Unio menos transferncias constitucionais e legais;
contribuio para o PIS/Pasep; e benefcios previdencirios.
2. As despesas finaceiras resultam da soma de pagamentos de juros e encargos com amortizao da dvida.

Diante de um quadro como esse, o governo reage com baixa eficcia.


Generalizaram-se a prtica dos contingenciamentos oramentrios, a aplicao dos
cortes lineares nas despesas, com danosos efeitos sobre a gesto pblica e sobre
a quantidade e a qualidade das aes governamentais. A privatizao s pressas e
menos lucrativa do que poderia ser, o deplorvel estado em que se encontra a rede
viria, a insegurana sobre a oferta futura de energia eltrica, o desgaste material
das Foras Armadas, a inadequao e desatualizao dos portos, a precariedade
da educao pblica, os deficit em habitao e saneamento, o recrudescimento
de doenas transmissveis, o aumento acelerado da violncia e da criminalidade,
a forte desacelerao no desenvolvimento cientfico e tecnolgico, entre tantos
outros problemas, podem ser, em larga medida, atribudos ao clere e custoso
endividamento pblico, aos seus efeitos fiscais e ao modo como foram enfrentados.
Uma das diversas facetas desse movimento desestruturador foi e a produo,
a qualquer preo e de qualquer modo, de considerveis superavit primrios.
Alcanados sem planejamento e gesto estratgicos, e sempre inferiores s necessidades
(deficit pblico nominal), geraram um poderoso processo de fragilizao das bases
organizacionais, decisrias e operacionais da ao governamental.
Para quem vinha funcionando sem maiores preocupaes com a eficincia do gasto
pblico e sem ter o objetivo de equilibrar as contas fiscais, a adoo eficaz e competente
de abrupta e rgida disciplina uma quase impossibilidade. Os superavit primrios do
governo central (Tesouro Nacional, Previdncia e Banco Central),30 resultantes das
30. Disponvel em: <www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/resultado/Tabela1.xls>.

174 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

exigncias constantes do acordo de emprstimo com o FMI, foram, em percentual do


PIB, de: 2,3 em 1999; 1,9 em 2000; 1,8 em 2001; 2,4 em 2002; 2,5 em 2003;
3,0 em 2004; 2,9 em 2005; e 2,5 em 2006. Nmeros mais que significativos ao
se considerarem todas as carncias sofridas por uma das mais desiguais e injustas
sociedades, todas as insuficincias na rede de servios pblicos, as debilidades da
infraestrutura econmica, alm de muitas outras.
A longa vigncia de taxas de juros das mais altas do mundo associadas a uma
estrutura tributria no inteligente e com carga bruta em elevao, reduo do
investimento governamental, perda de capacidade diretiva do governo, fragmentao
dos interesses econmico-sociais deve ter fora explicativa para o fato de o pas estar
experimentando taxas de crescimento do PIB to baixas, por todo esse longo perodo.
Camos da posio de oitava/stima economia do mundo para o 14o/10o lugar, no
presente a depender da taxa de cmbio e da metodologia de apurao do PIB.
Afinal, por que investir, inovar, arriscar, por que se empenhar em fazer crescer a
produo de bens e servios, se o mercado no expande, a capacidade de consumo da
populao baixa e, principalmente, se possvel ter rentabilidade segura e elevada
com ttulos da dvida pblica?
Alguns afirmam que esse aumento da carga tributria teria sido apropriado exclusivamente pelo governo federal com o intuito de promover uma gastana irresponsvel
e ineficiente. Pedem, ento, uma reduo da carga tributria, mas acompanhada do
pontual pagamento dos juros sobre a dvida pblica e da ampliao dos investimentos
governamentais em infraestrutura. Evidentemente, falta lgica a esse discurso ou,
no satisfeitos com a violncia que campeia, esto querendo produzir uma exploso
social no Brasil.
importante olhar para outra manifestao desse processo, para verificar se o
governo est absorvendo a renda gerada e asfixiando a economia do pas. Na realidade,
o governo tem sido apenas um intermedirio, retirando renda do lado real da economia
e transferindo-a para os detentores da riqueza financeira, os credores do Estado.
Os grficos 2 e 331 revelam que a participao do governo na renda nacional no apresenta uma elevao correspondente ao aumento da carga tributria (de 29,7% do PIB,
em 1995, e de 37,37%, em 2005), e no mesmo perodo a renda do trabalho a que
mais perde participao, levando consigo o consumo das famlias. Este e o consumo
do governo, somados, cairo o equivalente a 4,5 p.p. do PIB, entre 1995 e 2004.
A mais clere expanso a do excedente operacional bruto das empresas que, todavia,
no acompanhado do crescimento da formao bruta de capital, evidenciando a
financeirizao da riqueza.

31. Elaborados e gentilmente cedidos por Jos Celso Cardoso Jr.

| 175

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

GRFICO 2

Composio do PIB segundo a tica da renda Brasil (1995 a 2004)


60,0

Em % do PIB total

50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
Remunerao de empregados
e autnomos
Formao bruta de capital
Impostos sobre produo e
importao, menos subsdios

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

55,4

55,0

53,3

53,6

52,7

51,8

51,5

50,8

50,1

49,1

18,0

17,0

17,4

17,0

16,4

18,3

18,0

16,2

15,8

17,1

13,4

12,8

12,4

12,5

13,7

14,2

15,0

14,9

14,6

15,4

Fonte: IBGE, novo sistema de contas nacionais.


Elaborao: Disoc/Ipea.

GRFICO 3

Composio do PIB segundo a tica da despesa Brasil (1995 a 2004)


100,0

Em % do PIB total

80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
-20,0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Despesa de consumo final

83,5

84,8

84,8

85,0

85,0

83,5

83,3

82,3

81,3

79,0

Excedente operacional bruto

31,2

32,2

34,3

33,8

33,6

34,0

33,6

34,4

35,3

35,6

Exportao de bens e servios

7,3

6,6

6,8

6,9

9,4

10,0

12,2

14,1

15,0

16,4

Importao de bens e servios

-8,8

-8,4

-9,0

-8,9 -10,8 -11,7 -13,5 -12,6

-12,1 -12,5

Fonte: IBGE, novo sistema de contas nacionais.


Elaborao: Disoc/Ipea.

Fica evidente, tambm, que o aumento da carga tributria, ou a sua expresso


como a parte do governo na renda nacional, incrementado com a poltica
econmica que gerou o programa de estabilizao monetria de 1994. O excessivo

176 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

peso das despesas com os juros da dvida pblica pressiona pela busca de novas
receitas, aumentando a carga tributria e, em contrapartida, a participao do
governo na renda nacional.
Para viabilizar a supremacia dos interesses ligados ao mundo das finanas, em
particular o pagamento dos juros da dvida, duas medidas mostraram-se cruciais: o
drstico encolhimento do nmero de integrantes do Conselho Monetrio Nacional
(CMN),32 retirando a representao dos setores produtivos, dos trabalhadores e
de todos os demais ministrios e ficando apenas a Fazenda, o Planejamento e o
Banco Central (Lei no 9.069, de 29 de junho de 1995); e a elaborao e aprovao
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal contm dispositivos necessrios e importantes; alguns deles, porm, possuem implicaes nada desejveis. evidente sua
preocupao primeira com o bem-servir aos credores do Estado (cumprimento fiel
e tempestivo do servio da dvida) e seu vis pr-investimento.
De modo simplificado, possvel agrupar os investimentos pblicos em dois
tipos bsicos: aqueles em apoio produo privada e os em infraestrutura social e
de servios pblicos. Os primeiros so intensivos em capital, tanto na construo,
quanto na operao (estradas de rodagem, ferrovias, portos e aeroportos, armazns
e silos, tneis e elevados urbanos paliativos para o descongestionamento
momentneo do catico trnsito nas grandes cidades , gerao, transmisso e
distribuio de energia eltrica, entre outros). O segundo tipo de investimentos,
aqueles destinados prestao de servios pblicos populao, em particular a que
dispe de menores rendas, escolaridade, organizao e de mais precrias condies
de existncia, so intensivos em trabalho, principalmente em sua operacionalizao.
Escolas, hospitais, centros e postos de sade, a segurana pblica, os servios
de fiscalizao da qualidade de vida (alimentos, medicamentos, habitaes etc.),
do trabalho e do ambiente so intensivos em trabalho a operao de sistemas de
saneamento ocupa uma posio intermediria quanto intensidade em trabalho ,
com as despesas de custeio ultrapassando rapidamente (em meses ou poucos anos, a
depender da complexidade do servio prestado) os valores investidos na construo
e/ou na aquisio de equipamentos.

32. Entre 2004 e 2005 houve um intenso movimento, envolvendo a Central nica dos Trabalhadores (CUT), a Federao
das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), a Confederao Nacional da Indstria (CNI) e os integrantes do Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social, da Presidncia da Repblica, em prol de uma ampliao do nmero de membros
do CMN. A grande imprensa, o mundo das finanas e seus porta-vozes posicionaram-se imediatamente contrrios a tal
pleito sob os argumentos principais de que: i) a conduo da poltica econmica deveria ter uma orientao tcnica,
ignorando que os ento componentes do CMN eram dois ex-deputados (ministro da Fazenda e o presidente do Banco
Central) e um deputado federal licenciado (o ministro do Planejamento), nenhum deles podendo ser considerado um tcnico
especializado; e ii) a presena de outros segmentos poderia trazer a inflao de volta, como se apenas os financistas fossem
interessados no controle da inflao, e no os trabalhadores que mais perdem com ela, e os empresrios produtivos que
no conseguem repassar para seus preos os custos inflacionados por cartis ou setores monopolistas.

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

| 177

Uma escola pblica de porte mdio, dotada de adequados laboratrios para


cincias, de uma boa rede de computadores, de biblioteca satisfatria, de equipamentos e ambientes para a prtica de educao fsica e artstica em suas diversas
modalidades, com prestao de assistncia odonto-mdico-psicolgica, como as
que desejamos para os nossos filhos, exigir investimentos mais avantajados. Nesta
escola, em alguns poucos anos, as despesas com o seu custeio que supe professores em quantidade apropriada e com a formao e remunerao condizentes,
bem como um corpo suficiente de outros servidores de apoio, alm de todos os
servios e meios para a manuteno e o funcionamento ultrapassaro todos os
gastos realizados com a sua construo e implantao. Em uma escola modesta,
no provida dos meios necessrios e suficientes para produzir uma educao de
qualidade e cidados conscientes e habilitados a lidar com o mundo atual, os custos
do investimento, se que podem ser assim chamados, sero sobrepujados pelas
despesas de custeio em questo de meses. Este raciocnio aplica-se a todas as reas
de prestao direta de servios populao, com relaes um tanto diferentes, mas
sempre com a imposio das despesas de custeio, em que o peso maior sempre
com pessoal. Em hospitais de baixa complexidade, o tempo para que o custeio
exceda o investimento de forma continuada ser menor do que em um hospital no
qual se faam cirurgias complicadas, tratamentos tecnologicamente sofisticados,
que tenha muitos leitos em especialidades mais exigentes etc.
Assim, a restrio generalizada imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) aos limites de gasto com pessoal pode acarretar a impossibilidade em produzir
servios de qualidade destinados s populaes mais necessitadas, ao passo que
as obras realizadas para criar facilidades ou viabilizar os investimentos privados e
para melhorar as condies de vida dos setores abastados da sociedade (aeroportos,
tneis e viadutos urbanos, autovias expressas etc.) encontram todo o respaldo e o
estmulo da lei. So muitos os casos de prefeitos, e mesmo governadores, que se
encontraram em situaes complicadas por terem que efetivar gastos inadiveis e
socialmente justificados, incorrendo em desrespeito ao estipulado na LRF.33
o tpico caso de se perguntar se os critrios de eficincia e equidade sociais
esto sendo observados e presidindo as decises alocativas dos recursos pblicos.
33. Outro efeito danoso dessa concepo foi a terceirizao e a transferncia para organizaes no governamentais
(ONGs) e entidades (supostamente) sem fins lucrativos de um grande nmero de aes antes executadas diretamente
pelos governos e que assim continuam nos pases desenvolvidos e democrticos. verdade que tal processo sofreu
influncias anteriores s da LRF, como a Lei Rita Camata e a proposta de reforma do Estado (de fato, da administrao
pblica) de Bresser Pereira, quando ministro da Administrao e da Reforma do Estado (1995-1998). Muitas de tais
organizaes no tm o domnio dos processos exigidos, no conhecem os meandros da legislao que regula as
atividades pblicas, encontram dificuldades para fornecer informaes com o devido apuro e presteza, submetem-se
a manipulaes clientelistas e fisiolgicas, padecem de prticas personalistas. Frequentemente, suas atividades sofrem
interrupes por no atenderem os prazos para apresentao de propostas e prestaes de contas, com prejuzos
para a populao assistida. Tampouco so conhecidas avaliaes de eficincia e eficcia desse modo de operar que
justifiquem sua continuidade. No entanto, so muitas as crticas e cobranas dos gestores governamentais que, todavia,
no dispem do poder para alterar o quadro.

178 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Esterilizar recursos pblicos como pagamento de juros reais elevados parece ser
uma alternativa avaliada como a mais eficiente e a que representa melhor alocao,
do ponto de vista do interesse coletivo. Tanto o que, diante da insuficincia
dos superavit primrios para fazer frente a esse gasto, surgem as propostas de se produzir
superavit nominais, o superavit nas contas pblicas que d conta do total de juros
sobre a dvida algo superior a 8% do PIB, como mostra a tabela 11. Trata-se,
convenhamos, de uma considervel ousadia, dado o estado geral da nao.
4 CONSIDERAES FINAIS

Apenas com muita (m) vontade possvel desconsiderar a importncia das despesas
correntes com o pagamento de juros e encargos da dvida e das despesas de capital
com a amortizao da dvida. compreensvel que os diretamente interessados
em receb-los, os credores do Estado, faam de tudo ao seu alcance para garantir
o recebimento integral e regular das mais altas taxas de juros reais do planeta.
Tambm fcil compreender que mobilizem os meios de comunicao, ulicos,
assessores, consultores explcitos ou nem tanto e porta-vozes para defenderem seus
interesses. No o , todavia, que aceitemos tais imposies sem qualquer esforo para
desvendar as afirmaes peremptrias, as verdades criadas pela exaustiva repetio.
Entre 1995 e 2006 (tabela 3), as despesas correntes com o pagamento de
juros e encargos da dvida foram as que mais aumentaram participao nas despesas
da Unio, em 74% o pagamento de juros e em 160% a amortizao da dvida,
enquanto os benefcios previdencirios se mantiveram praticamente constantes, e as
despesas com pessoal reduziram-se em 45%. Para a produo do superavit primrio
e para a amortizao da dvida, o item investimentos o mais passvel de corte pelos
decisores da Secretaria de Oramento Federal e da Secretaria do Tesouro Nacional,
pela facilidade em faz-lo. Em termos absolutos, os itens que mais cooperaram
historicamente foram as despesas de pessoal, a manuteno e o funcionamento
dos rgos, comprometendo a qualidade e a quantidade dos servios (escolas e
universidades sucateadas, hospitais e postos de sade em estado precrio, estradas
e portos em situao lastimvel etc.).
O discurso a favor da opo dos juros em primeiro lugar despreza o inevitvel
encontro com o futuro que se est construindo. O avano regular da barbrie no
o incomoda. A dramtica condio de existncia de parte majoritria da populao,
o desespero de quem vive por longo tempo sob o desemprego, sem proteo e
sem servios pblicos de qualidade no so objeto de considerao sincera, sendo
tampouco entendidos como algo que tenha a ver com os ganhos exorbitantes
que auferem. A perda de dinamismo da economia nacional no lhes diz respeito,
preocupados que esto com o movimento global dos capitais financeiros e com
as inverses que fazem nos pases com crescimento de 8% a 10% ao ano, ainda

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

| 179

que reclamem da baixa qualidade da nossa infraestrutura e tenham se exasperado


quando os voos de seus jatos executivos foram alcanados pelo apago areo.
As despesas da Unio padecem de diversas deficincias. O que destinado
produo de bens e servios no est submetido ao planejamento que possibilite
integrao e sinergias, tampouco aos modernos mtodos e tcnicas de gesto, no
objeto sistemtico de avaliaes de eficincia e eficcia e nem ao critrio da equidade social e regional. Carecem, portanto, da racionalidade e da direcionalidade
que se espera ao lidar com escassos recursos pblicos. Mas, seguramente, no tm
o carter estril e produtor de desigualdades to flagrante quanto aqueles que so
destinados apropriao concentrada por alguns poucos milhares de famlias e
algumas centenas de grandes grupos econmicos.
As despesa correntes da Unio cresceram muito nos ltimos tempos. Na atualidade beneficiam diretamente uma enorme massa de brasileiros que, em passado
no distante, desconheciam a presena do Estado, os seus mecanismos de proteo e
os seus servios construtores de cidadania, por incipiente que sejam. Estas despesas
animam as economias dos pequenos municpios espalhados pelo pas, ampliam
o mercado para os bens de consumo acessveis s suas rendas, gerando empregos
e impostos, retirando alguns da marginalidade e dando a outros oportunidades
que no teriam. Est para ser avaliado com maior preciso o quanto contribuem
para a ampliao da produo de bens e servios, assim como faltam simulaes
para estimar sua incidncia sobre a violncia e a insegurana pblica. Dificilmente
podero ser neutras ou negativas para estas dimenses da vida nacional.
Cort-las ser sempre uma opo. Podemos, at mesmo, seguir as recomendaes recentes de Tereza Ter-Minassian (2006), do FMI: controlar o crescimento
dos gastos correntes; melhorar a qualidade do gasto pblico; focalizar melhor o
gasto social; assegurar nveis de superavit primrios compatveis com a meta
desejada para a dvida pblica; e continuar a reduzir a dvida pblica em relao
ao PIB para permitir uma queda sustentvel da taxa de juros real.
Nada contra melhorar a qualidade do gasto pblico, um imperativo que no
vem sendo observado h muitas dcadas, nem em reduzir a relao dvida/PIB.
Mas a radical e abusiva inverso de relaes causais algo que soa como msica
aos ouvidos dos rentistas e dos defensores do status quo, que passam a us-la como
argumento de autoridade. As elevadas taxas de juros, razo poderosa do crescimento
da dvida, passam a ser consequncia e no a causa a ser atacada.
Se for adotada essa opo, o certo que desorganizar famlias, economias
municipais e regionais, reduzir mercados de empresas e far cair a arrecadao
tributria. Incrementar as tenses, os conflitos e a violncia sociais. No seremos
mais dinmicos economicamente nem teremos menos desiguais sociais por conta

180 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

disso. Restar a esperana de que um dia, conquistado o superavit nominal, com


a relao dvida/PIB tendo cado para um patamar confivel a quem quer que
seja , com o pas despedaado e sucateado, o animal spirit dos empreendedores
schumpeterianos despertar, fazendo o Brasil deixar os CIRs (China, ndia e Rssia) na
caudalosa poeira levantada por uma nova e clere liderana que estar se afirmando
na economia mundial.
Os grandes empresrios brasileiros esto entesourados, autofinanciando34
seus modestos investimentos no pas, mas carreando volumosos recursos para
aplicaes (investimentos em novas capacidades produtivas ou aquisies) em
pases que apresentam taxas de crescimento elevadas. Neles, no esto a reclamar
por segurana jurdica, marcos regulatrios favorveis e estveis, reformas em seus
sistemas previdencirios quando existem , aumento da eficincia governamental
ou reduo das despesas correntes. At porque no seriam ouvidos. China, ndia,
Argentina, Venezuela, Colmbia so atrativos e no atendem as exigncias que fazem
aqui. Porm, crescem, e isso lhes basta. Se no Brasil se comportam diferente por
vislumbrarem possibilidades de serem atendidos, reduzindo seus riscos e incertezas
e, principalmente, por no enxergarem uma demanda agregada em expanso.35
Quem cresce atrai mais crescimento. Quem se obceca com a estabilidade monetria
pode acabar se encontrando apenas com a calma dos cemitrios, em dias que no
o de Finados.
Enfrentar o pesado endividamento, adotar uma poltica monetria condizente com
a realidade fiscal do pas e com as expectativas de inflao cadente, reformar a estrutura e
a poltica tributrias (fazendo-as progressivas, federativas e pr-produo) tambm so
opes. Menos custosas socialmente, mais inteligentes do ponto de vista econmico,
politicamente menos exigentes. Afinal, no momento parece que estamos presenciando
um quase consenso sobre a necessidade de se baixar juros, ampliar o investimento
pblico e estimular o privado, adotar medidas e polticas para a sustentabilidade
ambiental e, principalmente, avanar na reduo das desigualdades sociais.
Essas opes exigem a elaborao de polticas criativas, habilidade negociadora,
capacidade de coordenao e de direo de processos complexos. Demanda a
construo de acordos entre os diversos atores sociais e entre os setores produtivos,
financeiro e de servios, com vistas a reduzir frices e desequilbrios evitveis.
Os no evitveis so da natureza mesma do processo de desenvolvimento e lhe

34. Tambm tm colocado aes e debntures em bolsa ou tomado crdito no exterior a taxas bem menores que as
vigentes no pas.
35. Puga e Nascimento (2007) mostram em recente estudo que as causas da desacelerao dos investimentos
brasileiros devem ser buscadas fundamentalmente na reduo da demanda, que se seguiu crise externa dos anos
1980. Somente nos trs ltimos anos que vem se observando um quadro consistente de melhora nos indicadores
externos da economia, acompanhada de maior estabilidade macroeconmica. Desde ento, a taxa de investimento
vem se recuperando e tende a se acelerar nos prximos anos.

Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes

| 181

conferem dinmica virtuosa; no devem ser motivo de medo e angstia, pois


so transitrios.
O que no podemos imaginar ser uma opo o simples e passivo esperar.
Ou acreditar (ou seja, ter f) que naturalmente a mo invisvel do mercado dar um
jeito no pas, ir tirar seu povo da misria, da pobreza e do desemprego, dar capacidade
de governo aos dirigentes pblicos e impregnar de compaixo a elite econmica deste
modorrento e inseguro paraso tropical. O presente no destino, diz o artista. O futuro
est aberto e pode ser construdo por opes inteligentes e inovadoras. O caminho que a
ele leva moldado com aes eficazes, oportunas e coerentes com o objetivo pretendido,
conduzidas com firmeza e determinao. Riscos existem; incertezas tambm. Certamente,
menores do que aqueles apontados pelas projees da manuteno das opes em vigor.
Mas preciso ficar claro que reduo de desigualdades sociais, incluso de milhes de
brasileiros na cidadania, a democratizao da vida socioeconmica, a instaurao plena
do estado de direito entre outras caractersticas de pases desenvolvidos so aspiraes
que demandam muitos recursos. No se faz uma nao democrtica e desenvolvida
sem incorrer em elevado dispndio de recursos pblicos no que, aqui entre ns, se
denomina despesas correntes, realizadas de forma eficiente, eficaz e equitativa.
REFERNCIAS

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nmeros. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br>.
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182 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

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VALOR ECONMICO, Edio de 12 mar. 2007.

CAPTULO 6

ALGUNS DESAFIOS AO DESENVOLVIMENTO DO BRASIL1,2


Ronaldo Coutinho Garcia

O nacionalismo uma virtude

Carlos Drumonnd de Andrade

1 INTRODUO

Desde o final dos anos 1980 ns, brasileiros, deixamos de nos indagar sobre o que
poderamos ou gostaramos de ser como nao. H uns treze anos, o ento presidente
da Repblica afirmou que o Brasil no mais seria um pas subdesenvolvido, mas
apenas injusto. Esqueceu, ou conscientemente ignorou, que todos os pases considerados
desenvolvidos so muito mais igualitrios que o nosso. E no explicou o que seramos
se no mais ramos subdesenvolvidos. Da afirmao presidencial aos dias de hoje
pouco se falou sobre o Brasil que desejamos e como constru-lo.
Alguns, no entanto, comeam a acreditar que estaramos ingressando em
um auspicioso processo de crescimento econmico sustentado, o qual nos levar,
automaticamente, condio de sociedade nacional desenvolvida. Esto retomando a
crena, que embalou a muitos durante os anos 1950/1970, de que bastaria ter uma
economia movendo-se a taxas considerveis para sanar nosso pas de todos os males.
No concebem grande parte dos problemas hoje existentes como o resultado dos
anos de crescimento acelerado com concentrao de renda, com inobservncia dos
preceitos democrticos, com desconsiderao por um ordenamento da ocupao
do territrio e pela dinmica ambiental, entre outras deficincias. Hoje no
demandam clara viso de futuro, continuam a desprezar o planejamento organizador
do conjunto e produtor de consistncia ao longo da caminhada. No aceitam a
construo de novas institucionalidades e novas regulaes. Correm enormes riscos
sem terem conscincia deles. um indicador de quo difcil aprender com a
histria, com os erros cometidos no passado, e tentar o novo.

1. Originalmente publicado na coleo Textos para Discusso do Ipea, n. 1373, em janeiro de 2009.
2. Esclarecimento: Da produo deste texto (fevereiro de 2008) sua publicao, por fora das circunstncias, muito tempo se passou.
E aqui, o muito deve ser referido dinmica acelerada a que esto submetidos os processos sociopoltico-econmicos na atualidade.
A crise iniciada com a derrocada dos ttulos subprime norte-americanos ainda no mostrava todo o seu potencial devastador.
Abord-la aqui iria exigir mais tempo e competncia que os disponveis. Todavia, o autor acredita que muito do apresentado
a seguir ainda faz algum sentido, at mesmo porque a natureza e a amplitude dos macrodesafios nacionais permanecem.
E torce para estar enganado.

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Pensar o desenvolvimento nacional na atualidade um enorme desafio.


Obviamente, a tarefa que se prope aqui no dizer como deve ser construdo o
desenvolvimento brasileiro. O objetivo deste texto, ainda assim bastante ambicioso,
o de tentar delimitar a extenso e as caractersticas do desafio de trilhar uma
trajetria que permita superar a condio na qual nos encontramos, ou seja,
melhor apreender a natureza dos problemas a serem enfrentados e dos obstculos
a serem ultrapassados.
Entende-se ser essa uma condio preliminar para lograrmos alguma chance
de sucesso na empreitada maior: a de formular um projeto de desenvolvimento,
com as polticas e os instrumentos que lhe daro materialidade, e lev-lo prtica.
Admite-se que assim procedendo se ganha em clareza e se torna menos problemtico
encontrar os nexos que possibilitem relaes fortes entre a situao atual vivida pelo
pas, a imagem-objetivo de um Brasil desenvolvido, e a construo do caminho
que liga uma a outra.
Importa estabelecer, desde o incio, que a perspectiva a ser impressa tarefa
no de natureza terica ou acadmica. A insero institucional do autor obriga a
que se pense o desenvolvimento enquanto um projeto poltico nacional coordenado
pelo Estado e conduzido, na prtica, sob a liderana do governo federal.
Um governo legtimo, democrtico, comprometido, desassombrado e determinado
a fazer do Brasil um pas melhor para o seu povo (de hoje e das futuras geraes),
solidrio com os vizinhos sul-americanos e compromissado com a paz e a
cooperao entre os povos.
2 A CONFORMAO DO CONTEXTO PRESENTE

importante e cabe reconhecer que desenvolvimento nacional uma noo que


ainda carece de conceituao pacfica. Ademais, sofreu influncia profunda de
formulaes impregnadas de poderoso determinismo mecanicista, presente nos
dois grandes grupos de pensamento/interesses que deram a tnica nas discusses e
proposies sobre o desenvolvimento. O das vertentes liberal-conservadoras considerava
o desenvolvimento exclusivamente em sua dimenso econmica, como um
processo evolutivo rumo ao que eram os Estados Unidos e a Inglaterra ou a Frana,
a Alemanha, os pases escandinavos. Entre os defensores de concepes e formulaes
reformistas ou revolucionrias havia a convico de que o desenvolvimento
das foras produtivas, materializado na industrializao, resolveria seno todos,
pelo menos quase todos os problemas dos pases considerados subdesenvolvidos.
Tal processo levaria sonhada libertao nacional das garras do imperialismo,
podendo, eventualmente, encaminhar as sociedades nacionais rumo ao socialismo.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

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As abordagens construdas no mbito do estruturalismo cepalino tambm


faziam uma grandiosa aposta nas promessas da industrializao substitutiva de
importaes, vista como o caminho para o desenvolvimento nacional, para a erradicao da
misria e para a superao das desigualdades regionais. A sua herana, a perspectiva
histrico-estrutural (Celso Furtado, Maria da Conceio Tavares, J. M. Cardoso
de Mello, Carlos Lessa, entre outros), possibilitou, no entanto, a identificao dos
seus limites e avanou na formulao de entendimentos que ainda guardam grande
potencial interpretativo e propositivo.
Lastimavelmente, a histria dos ltimos sessenta anos revelou a insuficincia
das duas correntes de pensamento e das polticas por elas influenciadas.
Nesse perodo de tempo ocorreram transformaes de vulto em nosso pas, e em
muitos outros da Amrica Latina, sem que tivssemos alcanado a condio de
desenvolvidos. Mais recentemente aconteceram mudanas profundas em escala
mundial e nacional que tiraram grande parte da capacidade explicativa e orientadora
das ideias elaboradas nas dcadas posteriores Segunda Grande Guerra.
A criao de novos materiais, a qumica fina, a indstria de alta preciso, a
nano e a biotecnologia, e, principalmente, as novas tecnologias da microeletrnica,
da informtica, da automao, e a integrao planetria pelas comunicaes via
satlites deram novas foras aos pases centrais. Por conta da potncia destas
tecnologias e das virtuosidades que criaram, esses pases foram deslocados para
patamares muito superiores em termos de poderio econmico, financeiro,
comercial, ideolgico-cultural, tecnolgico e militar. Ficaram ainda mais distantes
da periferia, industrializada ou no, democrtica ou no, produtora de energia
ou no, detentora ou no de recursos naturais importantes. O acelerado ritmo
de introduo de inovaes nos processos produtivos de bens e servios tem feito
com que as distncias no diminuam, mas, ao contrrio, aumentem cada vez mais.
As crises americanas do comeo da dcada de 1970 redundaram, praticamente,
no fim do Acordo de Bretton Woods. A partir de ento, rgos da cpula do governo
estadunidense, as grandes corporaes e os organismos multilaterais dominados
pelos Estados Unidos (Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional FMI)
iniciaram a formulao de uma doutrina com vistas a condicionar a evoluo das
economias nacionais da periferia, do sistema financeiro mundial e do comrcio
internacional ao que entendiam ser os seus objetivos maiores.3
Tal doutrina foi sendo progressivamente aperfeioada e para ela desenvolvidos
instrumentos e justificativas tcnico-tericas (com o forte apoio dos centros acadmicos e dos think tanks sob patrocnio) e, desde ento, implementada por partes
ou no todo em diversos pases perifricos onde e quando pudessem ser criadas as
3. Ver Martins (1975).

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

condies para tanto. Em simultneo, articulando os pases centrais, desencadearam


uma ofensiva nos fruns e nas organizaes internacionais com o objetivo de
estabelecer convenientes e poderosas regras que permitissem acelerar e validar a
disseminao dos seus interesses. Ao trmino dos anos 1980 do sculo passado,
toda esta estratgia ganha nome e formato, e o mundo toma conhecimento do
que veio a ficar consagrado como o Consenso de Washington.4 A sua j rpida
difuso vinha sendo patrocinada pelas polticas e iniciativas dos governos de Ronald
Reagan e Margareth Thatcher.
Era uma difuso mesclada com imposio por parte dos organismos multilaterais
como o Banco Mundial e o FMI. Os principais e mais prestigiados centros
acadmicos anglo-americanos tiveram papel decisivo em tal processo, pois davam
aparncia cientfica s formulaes poltico-ideolgicas, produziam os manuais, os
modelos, os instrumentos operacionais e as recomendaes tcnicas para lev-las
prtica. E, principalmente, formavam os professores, tcnicos, dirigentes pblicos
dos nossos perifricos pases, os responsveis pela implementao do receiturio
dos governos nacionais.
As consequncias da implementao dessa estratgia so conhecidas: os
problemas socioeconmicos dos pases da periferia se agravaram, foram reduzidos os
seus potenciais e destrudos poderosos instrumentos de promoo do desenvolvimento nacional.5 No caso brasileiro, a manifestao concreta pode ser encontrada
na acelerada degradao do aparato estatal e brutal reduo da capacidade
de governo, na abertura comercial abrupta e despreparada, na privatizao das
empresas estatais, na demisso do governo federal de inmeras atribuies essenciais
4. Em 1989, o Institute for International Economics, um think-tank conservador, promoveu reunio em Washington, com
economistas liberais latino-americanos, funcionrios do governo norte-americano, do Fundo Monetrio Internacional
(FMI), Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O tema do encontro, Latin Americ Adjustment:
Howe Much Has Happened?, tinha como objetivo avaliar as reformas econmicas em curso na Amrica Latina. O diretor
do instituto, John Willianson, foi quem organizou os pontos de consenso entre os participantes, dando origem ao que
ficou conhecido como o Consenso de Washington:
1. Disciplina fiscal, pela qual o Estado deve limitar seus gastos arrecadao, eliminando o deficit pblico.
2. Focalizao dos gastos pblicos em educao, sade, infraestrutura, segurana pblica.
3. Reforma tributria que amplie a base sobre a qual incide a carga tributria, com maior peso nos impostos indiretos
e menor progressividade nos impostos diretos.
4. Liberalizao financeira, com o fim de restries que impeam instituies financeiras internacionais de atuar
em igualdade com as nacionais e o afastamento do Estado do setor.
5. Taxa de cmbio competitiva.
6. Liberalizao do comrcio exterior, com reduo de alquotas de importao e estmulos exportao, visando
impulsionar a globalizao da economia.
7. Eliminao de restries ao capital externo, permitindo investimento direto estrangeiro.
8. Privatizao, com a venda de empresas estatais e descentralizao das aes do governo central.
9. Desregulao, com reduo da legislao de controle do processo econmico e das relaes trabalhistas.
10. Defesa da propriedade intelectual.
5. Seja aqui lembrado que esse processo foi antecedido pelo acelerado endividamento dos pases da periferia, iniciado
com a crise do petrleo, incentivado pela elevada liquidez internacional dos anos 1970, tornado dramtico com a
elevao abrupta dos juros norte-americanos entre 1979 e 1982.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

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(mediante descentralizao para os outros nveis de governo despreparados para


assumir os encargos resultantes), na submisso aos ditames dos pases centrais para o
ingresso em organizaes e tratados por eles concebidos, no baixo crescimento
econmico, nas crises cambiais sucessivas, no aumento das vulnerabilidades em
diversas dimenses, no dilaceramento do tecido social brasileiro, entre muitos outros.
Em paralelo a esse processo devastador ocorre outro que ir refor-lo e potenci-lo.
O desmoronamento do mundo do socialismo real na Europa, em particular da
Unio Sovitica, eliminou alternativas programticas, encurtou o horizonte utpico,
desmobilizou grande parte das elaboraes emancipatrias, desorganizou e rebaixou
o debate terico e poltico-cultural sobre as possibilidades de desenvolvimento
da periferia. A concentrao unipolar, em escala mundial, do poder econmico e
cientfico-tecnolgico, militar, poltico e ideolgico conferiu grande velocidade
onda neoliberal (o thatcher-reaganismo com roupagem acadmica).
O neoliberalismo engendrou o pensamento e o caminho nicos em quase toda
a nossa sofrida Latino-Amrica. Eles haviam sido precedidos e foram reforados
pelo avano das formas simplistas e alienantes de se pensar e explicar o mundo.
Ignorando ou fazendo ignorar os problemas complexos, pois exigem saberes que no
so encontrados nas disciplinas acadmicas e menos ainda em seus subconjuntos,
nos quais se aprofundam os especialistas, as formas simplistas e alienadoras do que
importa no mundo real radicalizaram na criao de especialidades. Ora, sabido que
os problemas essenciais nunca so parcelados (...) e a cultura cientfica e tcnica
disciplinar parcela, desune e compartimenta os saberes, tornando cada vez mais
difcil sua contextualizao (...) o recorte das disciplinas impossibilita apreender o
que est tecido junto, o sentido original do termo, o complexo. O conhecimento
especializado uma forma particular de abstrao (Morin, 2000).

No entanto, o que mais se fez foi aprofundar a impossibilidade de se pensar


globalmente, de lidar com os problemas complexos referentes ao processo de desenvolvimento nacional.6 E nesta desconstruo a cincia econmica teve papel decisivo.
A natureza colonizadora da cincia econmica tentou (na maior parte
das vezes com sucesso) mercadorizar todas as dimenses da vida. Passou-se a
falar de mercado eleitoral, dos mercados da cultura, do lazer, dos esportes, do
mercado espacial, das guas, das profundezas ocenicas, das religies, do sexo etc.
Da economia do casamento, da famlia, do afeto, da sade, da educao, do meio
ambiente, do conhecimento e da informao, da economia das trocas simblicas.
Neste reducionismo sbia e interessadamente construdo, o pensamento e o
caminho nicos ganhariam substncia com a aplicao rigorosa dos ditames do
Consenso de Washington.
6. A especializao segmentadora comea a ser reconhecida, no prprio ambiente acadmico, como um processo
que leva a uma reduo dos horizontes intelectuais, e tanto mais quanto mais precoce se der (Castro-Santos, 1998).

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Tudo se resumia economia, estabilizao monetria, poltica fiscal


contracionista, s promessas do comrcio livre, desregulao, s interminveis
reformas. A abertura das fronteiras nacionais seria um fenmeno avassalador e
inexorvel, sob a qual os Estados nacionais perderiam poder e capacidades, j que
os espaos da nacionalidade passariam a ser mais virtuais que delimitadores de
soberania. O mercado deificado distribuiria a felicidade e a prosperidade a todos
os crentes, reduziria as desigualdades, eliminaria o atraso e acabaria com as crises
cclicas do capitalismo.7 Prometeram o nirvana e entregaram crises, desespero,
misria, impotncia nacional etc.
A criao de novas regras, no equitativas, para o comrcio internacional
(Organizao Mundial do Comrcio OMC), para o acesso ao conhecimento,
tecnologia e informao (TRIPS),8 e para o crdito e o financiamento (Acordo
de Basilia) se deram sob essa ofensiva ideolgica. Concretamente, produziram
restries pesadas para os pases perifricos, dadas as fortes assimetrias de poder,
conhecimento, informao e organizao existentes nesses espaos.
Esses e outros processos ocorrendo (quase) simultaneamente moldaram a
chamada globalizao. Nela, ganha ascendncia a forma financeira de riqueza,
possibilitada pela mobilidade excepcional dos capitais entre ativos, setores, pases.
Exigindo cada vez mais liberdade de movimento, consegue, pela combinao dos
instrumentos descritos, reduzir as barreiras e os controles nacionais sobre o comrcio
e sobre os fluxos do dinheiro, inclusive investimentos. A contrapartida os pases
da periferia verem igualmente reduzidos os respectivos poderes de ditarem os seus
prprios destinos nacionais.
Se, por um lado, essa reconfigurao do mundo estreitou as possibilidades de
projetos nacionais de desenvolvimento, ao mesmo tempo os fez mais necessrios
e prementes. Obviamente, no Brasil a tarefa de construir tal projeto ganhou
complexidade proporcional fragilidade diretiva do Estado, heterogeneidade
e segmentao da sociedade nacional, diversidade da economia, instabilidade do mundo hiperconectado por um capital desregulado, incerteza que
domina todos os campos da atividade humana e anmica vontade das elites
dirigentes de assumirem papel protagnico no processo, se que o vislumbram
como algo necessrio.
No bastassem as dificuldades apresentadas, h de ser adicionalmente considerado
que quase todas as formulaes e proposies produzidas pelos nossos grandes
tericos, tcnicos e homens de ao foram feitas em uma poca cujas caractersticas
eram muito diferentes da situao presente. Da que uma pergunta se antecipa.
7. Ver, por exemplo, Tavares e Fiori (1993).
8. TRIPS: Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

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3 QUAL DESENVOLVIMENTO?

A capacidade analtica, interpretativa e propositiva de Celso Furtado (a perspectiva


histrico-estrutural e a profunda compreenso das especificidades da periferia
e particularmente do Brasil) aponta para a resposta a ser construda. O mestre
conhecia a natureza multidimensional do processo de desenvolvimento e no o
reduzia sua expresso estritamente econmica.
O ponto de partida do desenvolvimento deveria ser (...) o horizonte de aspiraes da
coletividade, considerada esta no abstratamente, mas como um conjunto de grupos ou
estratos com perfil definido, assim como o sistema de decises que prevalece nessa sociedade e os fatores limitantes que escapam ao poder interno de deciso. Desenvolvimento
a transformao do conjunto das estruturas de uma sociedade, em funo de objetivos
que se prope alcanar essa sociedade (Furtado, 1968, p. 17-18).

Se assim for, empreender o desenvolvimento de uma nao passa a ser uma


tarefa de toda a sua sociedade. Trata-se, ento, de construir o futuro de acordo com
as vontades expressas da maioria dos atores sociais integrantes da nacionalidade. Seria
um processo complexo, que se manifesta em mltiplas dimenses, demanda diversos e
variados recursos, sendo muito exigente em coeso social e liderana poltica. Requer,
ademais, fina coordenao produtora das necessrias convergncias e das sinergias
potencializadoras de novas qualidades. Ou seja, no se faz sem um Estado com ampla
e competente capacidade de conduo poltica, sem governos perseverantes, ntegros
e unos. o que nos mostra a histria dos sculos XIX e XX e a presente trajetria
exitosa de importantes pases.
Nessa perspectiva, o desenvolvimento no comportaria qualificativo (do
tipo desenvolvimento econmico, desenvolvimento social, desenvolvimento
poltico-cultural, entre quaisquer outros). Como de novo alerta Celso Furtado
(Sedes, 2004), no se confunde com o simples crescimento econmico, ainda
que este seja um dos seus requisitos, se realizado em bases promotoras de equidade
social e de sustentabilidade ambiental.
O desenvolvimento, como o que a sociedade brasileira est, difusamente, a
reclamar, tem que se manifestar em todas as dimenses relevantes da vida nacional:
social; cultural; poltica; institucional; econmica; financeira; cientfico-tecnolgica;
regional: comunitria; ambiental; administrativa etc. Tem que se espraiar por todo
o territrio, rural, urbano, metropolitano. Tem que articular direcionadamente
todos os poderes da Repblica: o Executivo; o Legislativo; o Judicirio. Tem que
envolver virtuosa e integradamente todas as instncias federativas: a Unio, os
estados, o Distrito Federal e os municpios. Isto o que revela, hoje, os pases
considerados desenvolvidos.

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Se h alguma dimenso mais decisiva para o processo de desenvolvimento


a da poltica. nela que se do as escolhas que conformaro um novo pas; dela
que surgem os acordos sociais que daro o suporte necessrio a executar as escolhas
feitas. Na poltica democrtica se constroem viabilidades, so criadas as condies
para se fazer o necessrio. Na poltica democrtica e participativa so ampliados
os espaos de possibilidades. Mediante o sincero dilogo social, consensos podem
ser produzidos, interesses diferentes podem ser concertados, acordos estabelecidos
e o desenvolvimento desejado pode ser alcanado. com a poltica que desafios
so enfrentados, obstculos so transpostos, as sociedades se fazem, a cidadania se
afirma e a democracia se realiza. A vontade poltica coletiva sustenta a determinao
governamental atravs dos tempos, levando as naes aonde elas aspiram chegar.
Nos processos exitosos de desenvolvimento nacional, a simultaneidade de
movimentos transformadores nas diversas dimenses referidas foi frequente. Todavia,
a sincronicidade, ainda que desejvel nem sempre possvel, seja por razes polticas,
institucionais, econmicas, tcnicas/tecnolgicas, ou quaisquer outras. A experincia
histrica9 parece referendar a interpretao de que talvez mais importante do que
a simultaneidade convergente de mudanas nos mbitos ideolgico-cultural,
socioeconmico, poltico-institucional, organizativo-tecnolgico e todos os outros,
a sinergia intertemporal entre as mais importantes transformaes nas estruturas,
relaes e instituies criadoras de naes que se desenvolveram e que continuam
avanando. Ou seja, se tudo puder ser feito ao mesmo tempo de forma coerente,
articulada e potente, timo. Se no, que seja feito medida que vo sendo criadas
as viabilidades, que os espaos de liberdade de iniciativa se ampliam, mas sempre
produzindo efeitos sinrgicos portadores de novas qualidades, potencializadores
de avanos consistentes com o grande projeto da nacionalidade.
Fica tambm sugerido pelas histrias nacionais bem-sucedidas que esse projeto
nacional de desenvolvimento somente empolga a nacionalidade quando partindo
de uma viso de futuro ofertada pelo Estado, nico ator capaz de uma formulao
global, integradora das mltiplas dimenses da vida, que contemple o interesse geral
e que pode negociar interesses particulares, articulando-os em um jogo de soma
positiva, temporalmente alongado. Atores singulares conseguem, mesmo quando
solidrios aos setores subalternos e possuidores de alguma viso nacional, formular
projetos de pas com vis fortemente interessado e com perspectiva estreita de prazo.
A proposta de Norbert Elias10 de entender o desenvolvimento nacional como
um processo de mudana social estruturada, no bojo de um movimento contraditrio,
9. Ver, por exemplo, Chang (2003).
10. Ver Elias (2005), em especial, o item A evoluo do conceito de desenvolvimento (p. 159-167).

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

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tenso, entre as foras da manuteno da configurao presente e as foras da


transformao orientada por um projeto capitaneado pelo Estado, pode ser til.
Para que a mudana social, conformadora de uma nao desenvolvida, possa ser
estruturada, ser necessria a permanente presena de princpios ou valores que
deem lgica organizativa ordem que constri a nova realidade social. Dada a nossa
situao, crucial que sejam criadas as condies viabilizadoras de um consenso,
base para a dominao de um valor maior, o da equidade, entendida como o que
conduz reduo das desigualdades. A equidade dever subordinar outros valores
a democracia; a solidariedade, a conservao ambiental que simultaneamente
presidiro a mudana estruturada. No Brasil, alm destes valores, um objetivo
inarredvel: a elevao sistmica da produtividade de toda a estrutura econmica,
como meio para reduzir a enorme desigualdade existente em seu interior e assegurar
vida digna a todos.
H de ser reconhecido, entretanto, que as condies sociopolticas brasileiras
da atualidade no so das mais favorveis, ainda que, momentaneamente, a
dimenso econmica possa ser vista como razovel. Ademais, faltam conceitos,
teorias, mtodos, tcnicas e concepes organizacionais que permitam elaborar
propostas de ao exequveis, abrangentes o suficiente para dar expresso prtica
noo mais ambiciosa de desenvolvimento. Conceber tais instrumentos uma
necessidade premente, mas que exige o compartilhamento de esforos de todos os
que puderem cooperar com o propsito. Este um repto a ser posto perante todos
os que possam contribuir para o seu enfrentamento.
4 OBSTCULOS E ALERTAS

Para entender o processo de desenvolvimento nacional e habilitar-se a elaborar


propostas que o viabilizem nas concretas condies brasileiras, um importante
obstculo ter que ser ultrapassado pelos que se aventurarem a conceb-lo e por
aqueles que se proponham a empreend-lo: o medo de pensar grande, de criar, de
experimentar, de ousar.
Desde o incio da dcada passada a sociedade brasileira foi submetida a um
paralisante regime de conteno mental, de inibio e empobrecimento intelectual,
de rebaixamento de expectativas, de reduo de ambies. Se a Nova Repblica e a
Constituinte permitiram que sonhssemos um pas diferente e melhor, a realidade
acabou se mostrando mais dura que os piores pesadelos. Durante os primeiros
anos da dcada de 1990 tivemos que enfrentar o desvario e, como em muitos anos
anteriores, viver o terror da inflao acelerada.
O pensamento e caminho nicos, no entanto, vinham se instalando entre ns,
destruindo sinapses e apagando neurnios. Em meados da dcada j nos diziam que
no existiam alternativas, no existia uma nica alternativa, nunca existiriam alternativas.

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

O futuro estava dado, a criatividade e a inveno proibidas, a imaginao abolida.


Nada alm de conformao. Querer ser uma nao altiva e soberana era algo
jurssico. Conceber um projeto nacional, um Estado protagnico, uma cidadania
ativa e partcipe da direo do processo transformador era ser irresponsvel.
Da, passamos a discutir risco-pas, classificaes Standard & Poors ou JPM, superavit
primrios, taxas Selic, metas de inflao, deficit em conta corrente, ndices Dow Jones,
Nasdaq, Nikkey, hedges, swaps, spreads, contas CC-5, cotaes do dlar e do euro,
entre outros termos que so meras abstraes para a grande maioria da populao e
que no constituem bases essenciais para se pensar o desenvolvimento do pas.
Nesse processo, fomos aceitando no crescer o PIB a 7% ao ano, como o
fizemos por mais de trs dcadas, conformando-nos com pfios 2%. Aceitamos a
abertura comercial indiscriminada que encurtou cadeias produtivas, desnacionalizou
setores inteiros da indstria, retirou do pas centros decisrios importantes; aceitamos
quase retornar condio de primrio-exportadores; aceitamos privatizar ativos
estratgicos, sob condies duvidosas; aceitamos um sistema tributrio regressivo e
irracional. Aceitamos as desigualdades sociais aumentarem; as taxas de desemprego
mais que dobrarem, a participao da renda do trabalho na renda nacional cair
um ponto percentual ao ano, a precarizao do trabalho, uma educao de baixa
qualidade que produz levas de analfabetos funcionais e de despreparados para
ingressar no mundo da produo. Aceitamos o desmonte do aparato governamental,
a descentralizao irresponsvel e a privatizao de atribuies estatais. Aceitamos
continuar com uma estrutura da propriedade fundiria recordista em concentrao,
enquanto milhes de famlias lutam e morrem para ter acesso a terra; aceitamos
ser incendirios de florestas tropicais e incapazes do manejar sustentavelmente os
recursos naturais; aceitamos ser assassinos da nossa juventude (principalmente
homens e negros);11 aceitamos a morte por desnutrio de crianas ndias e as
terrveis ameaas que pairam sobre a populao indgena; aceitamos conviver
com os preconceitos e as discriminaes contra negros, mulheres, homossexuais,
deficientes, idosos, entre vrios outros. Aceitamos um sistema poltico-partidrio
que no prima pela tica, pela fidelidade ao eleitorado e pela defesa do interesse
pblico e do bem-comum. Aceitamos uma justia inacessvel maioria, morosa e
cara, orientada pelo formalismo e pelo individualismo e particularismo possessivos.
Aceitamos um simulacro de pacto federativo e desigualdades regionais profundas.
Aceitamos o domnio do egosmo estpido, da letal ganncia infecciosa, das foras
destrutoras da frgil sociedade brasileira, entre muitas outras coisas inaceitveis.

11. Homicdios e acidentes constituem-se na principal causa mortis entre os jovens, que, por sua vez, conhecem taxas
de mortalidade que se situam entre as maiores, por faixa etria.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

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Mais: acostumamo-nos com os meninos e meninos na rua, com as favelas


expansivas, com o crescente uso e comrcio de drogas ilcitas, com a escalada da
insegurana pblica e da violncia, com os mendigos e os sem-teto, com as enormes
feiras de camels, com as filas para fazer matrculas nas escolas pblicas, nos hospitais
e centros de sade (quando existem) e nos postos do INSS, com o sucateamento
das universidades pblicas, com o retorno de doenas extintas ou quase, com um
transporte coletivo precrio, com um trnsito catico, lento e ceifador12 de dezenas
de milhares de vidas, com as estradas esburacadas, com os maiores juros reais do
mundo, com milhes de emigrantes brasileiros a viver clandestinamente em pases
desenvolvidos, com uma seleo de futebol pentacampe que no tem um jogador
titular ligado a clubes brasileiros.
Acostumamo-nos com uma engrenagem de comunicao de massa empenhada na deseducao do povo e na exaltao da vulgaridade; tambm fomos
nos acostumando a ver milhes de brasileiros sem saneamento, os nordestinos
do semirido sem gua, os sindicalistas rurais e os defensores de direitos serem
trucidados, as chacinas nos grandes centros urbanos, os presdios produtores de
barbrie, a polcia incapaz, corrompida e assassina,13 o crime organizado prosperar.14
Acostumamo-nos a viver com medo, isolados, indiferentes, descrentes,
insatisfeitos, com as potencialidades contidas e com outras muitas coisas com as
quais nunca deveramos nos acostumar.
O obstculo a ser ultrapassado grande: romper com as amarras mentais
e ideolgicas que nos cegaram para tantas coisas, que nos acostumaram com o
retrocesso, com o trgico e a barbrie, que nos aprisionaram no pensar pequeno e
em pautas que no so as exigidas por um projeto de desenvolvimento nacional.
Ser necessrio recuperar a viso profunda, alargar os horizontes intelectuais, dar
vazo inventividade, resgatar valores culturais bsicos da nacionalidade e retomar
ambies histricas.
Pensar o desenvolvimento do Brasil em perspectiva larga implica superar as
vises compartimentadas, disciplinares e ultraespecializadas que hoje predominam.
Exige mais que pesquisar o passado ou tentar acompanhar os movimentos do
presente. Exige olhar para frente, com acuidade e globalidade, procurando
vislumbrar futuros alternativos possveis e identificar os que mais se aproximam
da situao pretendida para que se possa, ento, ter indicaes melhor orientadas
sobre como agir no presente para construir o que se deseja. Da histria devem ser
tiradas as lies que ela ensina.
12. Anualmente, morrem cerca de 50 mil brasileiros por conta de acidentes de trnsito. Segundo a Organizao Mundial
de Sade (OMS), o Brasil lidera o ranking mundial desta triste estatstica.
13. Segundo o Centro de Estudos Segurana e Cidadania da Universidade Cndido Mendes, somente a polcia do Rio de
Janeiro matou, na mdia dos anos 2002 a 2004, o triplo do que mataram as 21 mil polcias (federal, estaduais, municipais e
de condados) dos Estados Unidos: 1.026 mortes no Rio versus 341 nos Estados Unidos (Folha de S. Paulo, 4 de abril de 2005).
14. O Maio Sangrento, de 2006, em So Paulo, foi acompanhado por iniciativas igualmente audaciosas em diversas
outras cidades do pas.

194 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

4.1 Reconhecer o ponto de partida

O Brasil um pas muito desigual. , tambm, muito diversificado, seja qual for
a perspectiva adotada. A diversidade sofre influncias da geografia e da ecologia.
Mas a desigualdade, que se manifesta fortemente na dimenso social, o resultado
de fatores histricos e, principalmente, de variados processos que vm sendo
reforados, de modo contnuo, ao longo do tempo. No por acaso que somos
um dos pases mais desiguais do mundo, ocupando um triste primeiro lugar do
podium em muitas reas, que tenhamos perdido influncia e posies na economia
internacional e experimentado dcadas perdidas.
Tudo isso apesar de determos grandes potencialidades, dispormos de considerveis
capacidades e sermos uma sociedade ansiosa para ver o pas ingressar em uma
trajetria diferente, combinando virtuosamente o aprofundamento da democracia,
o crescimento acelerado, a incluso social, a reduo de todas as desigualdades, a
sustentabilidade ambiental e a insero internacional soberana. O desenvolvimento
est se tornando um imperativo nacional. O governo e os atores sociais responsveis
e comprometidos com os interesses do povo brasileiro e com a nacionalidade tm
que encontrar o caminho que possibilite atender a demanda histrica que se apresenta.
Desiludir a atual e as prximas geraes, frustrar as esperanas mobilizadoras de
foras poderosas poder acarretar outras muitas dcadas perdidas.
4.2 No desprezar o passado

O nosso passado no quer passar. Tem fora para se manter, se projetar no presente,
ambicionando ser o futuro. Por isso a permanncia das desigualdades sociais, a
cidadania restringida, a democracia apenas formal, a economia apequenada, a retomada
primrio-exportadora, a predao ambiental, a posio externa inferiorizada.
A histria brasileira no registra exemplos de construo de amplos consensos
sociopolticos que suportassem projetos emancipatrios duradouros. Ao contrrio,
somos prdigos em casos de retrocessos, discriminaes, imposies. Alis, o
pas nasceu sob o signo da imposio. Os colonizadores se impuseram sobre as
populaes nativas, os povos autctones erroneamente chamados de ndios
devido aos conquistadores ibricos terem achado que haviam chegado s ndias.
Os dominadores portugueses se impuseram at mesmo sobre os seus patrcios, ao
para c extraditarem criminosos, adversrios polticos, desafetos e outros dominados,
todos na condio de degredados que deveriam povoar e cuidar das novas terras.
Posteriormente, se impuseram aos africanos, fazendo-os cativos em sua terra e
subjugando-os aqui como escravos. Os senhores lusitanos se impuseram aos
homens de poucas posses que para c emigraram na tentativa de melhorar de vida,
poca da minerao aurfera, negando-lhes pleno acesso aos direitos e privilgios
que usufruam.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 195

O Brasil, diferentemente dos Estados Unidos, do Canad, da Austrlia, no


foi uma colnia de povoamento, donde surgiam cidados independentes, altivos,
que coletivamente criaram naes exemplares, progressivamente mais democrticas
e inovadoras. Mesmo quando o Brasil deixou de ser uma colnia (de explorao),
a imposio continuou a ser o mtodo estabelecedor das normas sociais, polticas
e econmicas. A independncia nacional no foi o pice de um movimento de
mobilizao, conscientizao, organizao e lutas coletivas. Foi uma articulao
das elites que impuseram um imperador portugus e preservaram os privilgios,
deixando intocado o status quo.
As imposies se sucederam em grande nmero. Todos os grandes dissensos
explicitados durante o Imprio ganharam o formato de rebelies, revoltas e guerras
civis. A ordem, favorecedora dos interesses dos mais poderosos, era reimposta a ferro
e fogo. A unidade nacional era conseguida a custa de muito sangue. As feridas
no cicatrizavam em definitivo, reabrindo em novos e violentos embates fratricidas,
resultando em novas imposies. E elas se sofisticavam medida que a populao
crescia, a sociedade se tornava mais dinmica, os problemas mudavam de natureza.
A Lei de Terras, de 1850, um bom exemplo desta capacidade de sofisticar-se.
Diante da iminncia do fim da escravido e da certeza de no mais ser possvel dar
continuidade ao trfico de negros africanos, os senhores da terra (caf), do dinheiro
e do comrcio estabelecem que o acesso a terra deixava de ser livre, como o era
desde 1822 (bastando assegurar a sua explorao em benefcio prprio), para passar
a ser vendida por altos valores monetrios. Foi a nossa reforma agrria s avessas.
O oposto do que fez os Estados Unidos poucos anos depois e que fizeram todos os
pases hoje democrticos e desenvolvidos. Foi uma imposio antecipada, por isso
mais sofisticada, pois estabeleceu uma barreira intransponvel para a propriedade
fundiria aos futuros libertos, aos homens livres e pobres e aos inevitveis imigrantes
estrangeiros. Impuseram-lhes a condio de futuros sem-terra, mo de obra farta e
barata, sem direitos e com excesso de deveres, antes mesmo que a ela chegassem.
A Repblica continuou a tradio. De novo, impuseram-se a vontade e a
esperteza de uns poucos. Os mesmos, tardiamente atualizados nas concepes e
experincias trazidas pelos ventos vindos do Norte. A repblica no republicana,
sem cidados, sem democracia, sem direitos civis, polticos e sociais para a massa do
povo. A Repblica (nascida) Velha, dos bares, coronis e senhores das provncias.
Se o povo no compreendia ou se compreendia e queria mudar, novas imposies
se faziam. Canudos (Bahia) e Contestado (Santa Catarina e Paran), entre muitos
outros, so comprovaes cabais dessa enorme capacidade de imposio. O objetivo
era to somente o de manter o poder, a riqueza e os privilgios decorrentes.
Um projeto de nao? Sim: continuar tudo como tudo era. Sem ameaas, instabilidades,
inseguranas que impeam de ser feito o que sempre se fez. Para os mesmos.

196 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Quo nova seria a Repblica Nova? Resultada de uma revoluo liderada


por um caudilho com interesses contrariados, imps-se perante os derrotados
e grande maioria da populao que havia sido apenas espectadora temerosa.
De novo, uma repblica sem poder para o povo, ou seja, sem democracia,
sem acordos sociais amplos e slidos. A progressiva incorporao dos segmentos
populares pelas polticas governamentais e pela arena pblica feita como um
mecanismo de cooptao. No se dialoga, no h negociao equilibrada, no se
constroem consensos. O Pai dos Pobres fala e os pobres escutam. O promotor da
industrializao decide e os empresrios (muitos so criados pelo prprio Estado)
cumprem. So constatveis realizaes de vulto? Sim. A constituio do Estado
moderno tem o seu incio ali. A criao do DASP ser um marco na histria
administrativa brasileira; as universidades e escolas tcnicas so implantadas, a
CLT (urbana), o salrio mnimo (urbano), a CSN, a CVRD. H progressos?
Sim. Todos eles se sustentam? No. As disputas so ferrenhas. Os conflitos se
desdobram em golpes, de todos os tipos. O dilogo uma quase impossibilidade.
As pequenas oportunidades no so cultivadas e alargadas. Havia um restrito projeto
nacional formulado pelas lideranas, expressando os interesses dominantes, mas
no abraado e apropriado pela nacionalidade, que, de resto, ainda no havia se
constitudo enquanto cidadania ativa, no que foi dificultada tambm pela atuao
governamental. Alguns avanos polticos e outros tantos retrocessos econmico-sociais,
mas tambm polticos (governo Dutra) atestam a fragilidade daquilo construdo sem
dilogo sincero, sem acordos legitimadores, sem amplo respaldo social. No retorno
democrtico, quando Vargas eleito, o quadro se mostrava mais tenso. Alguns avanos
se fazem com apoio popular e forte oposio BNDES, Petrobras, agrovilas na regio
Centro-Oeste. Os antagonismos explodem, deles ficando uma Carta Testamento, vises
inconciliveis e disputas acirradas.
Democracia restrita, acordos entre alguns, marginalizao de muitos, oposies
ferrenhas, polarizaes. Mesmo assim, forte determinao e elevada capacidade de
lidar com conflitos fizeram os cinquenta anos em cinco. Em alguma medida do
continuidade ao esforo anteriormente empreendido; em outras medidas, se no
o contradizem, pelo menos so distintos (a abertura ao capital estrangeiro, menor
nfase na ampliao de direitos, menos ateno institucionalidade etc.); e em
outras tantas so aberturas de novas frentes. A vontade de poder do governante e
o voluntarismo estatal por ela motivado criam impulsos potentes, temperados pela
simpatia, habilidade e tenacidade de Juscelino Kubitschek. O projeto de nao,
parcialmente formalizado no Plano de Metas, era ambicioso. Nele, JK enfeixou
tanto o que permitia a sua viso penetrante de estadista, como as aspiraes menos
visionrias da elite dominante brasileira (compensando alguns dos seus setores mais

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 197

atrasados com promessas de conservar-lhes as posies), mediadas por uma


leitura arguta das possibilidades oferecidas pelo contexto internacional.
Transformaes estruturais acontecem, mas sem a amplitude e a profundidade
necessrias conformao de uma realidade social, poltica e economicamente mais
equilibrada e dinmica, e por isso mesmo no se mostraram capazes de serem
vetores de um processo de pactuao social. A alguns, todas ou muitas das
mudanas se apresentam como imposies, como ideias descabidas, como
construes artificiais. Outros, a massa de trabalhadores rurais e agricultores familiares,
simplesmente no foram contemplados. Muitos eram apenas espectadores ansiosos
para ver se alguns ganhos teriam. De qualquer maneira, inegvel que no espao de
cinco anos, muito pouco em termos de tempo histrico, profundas transformaes
foram produzidas, algumas poderosas sementes foram lanadas, crescendo e dando
frutos em meados da dcada seguinte.15 A ausncia de consensos mostra que cinco
anos so cinco anos. Cinquenta seriam, se a construo inacabada tivesse defensores
em grande nmero, conscientes e crentes de que o projeto poderia ser do interesse
de quase todos, contemplando-os diferentemente, com ganhos diferenciados, em
prazos distintos, assegurando a perenidade necessria construo de uma nao mais
equitativa, prspera e soberana.
Por mais que as formalidades democrticas tenham sido respeitadas, a
ritualstica institucional cumprida, depois dos cinco anos de auge, a crise latejava e se
espraiava em dimenses variadas. Insidiosamente, os desencontros avolumavam-se, os
desentendimentos prosperavam, os confrontos ideolgicos se aprofundavam. Com o
dilogo se tornando enormemente dificultado, atingir o consenso, que permite o
Projeto Nacional, se constitua em uma impossibilidade. As posies extremadas
muitas vezes expressavam interesses antagnicos, outras tantas apenas evidenciavam conflitos cognitivos e indisposio dialgica. Seja como for, a crise se
agudiza. Incompetncias intelectuais e polticas esquerda e direita do espectro
das foras tidas como democrticas dramatizam o quadro. Resumindo, so duas
as vises de Brasil, so dois os projetos de nao; um mais democrtico-popular,
o outro elitista-conservador; um mais soberano e com reformas de base, o outro
modernizante, com articulao submissa a interesses externos. A sada se dar por
novas e violentas imposies. Golpe, contrarrevoluo ou regresso autoritria, pouco
importa a denominao ou o enquadramento conceitual se as consequncias sero
as mesmas. A nova e violenta imposio desmascara outras formas autoritrias de
dominao e imposio. Por exemplo, o clientelismo e a demagogia que, entretanto,
permanecero muito atuantes pelo grande interior do pas, subjugando imensos
contingentes de brasileiros.
15. Ver Cardoso de Mello (1975).

198 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

O novo regime, por sua prpria natureza (militar, hierarquizado e avesso a


debates) no favorece o dilogo sequer entre os que diretamente eram seus beneficirios. Uma questo de ndole. queles que lhes davam suporte sociopoltico, e
eram os destinatrios de suas atenes, concediam-se audincias, convidava-se para
jantares, nos quais os interesses eram explicitados e coordenados com os projetos
governamentais. As decises so tomadas pelos que se autodesignam representantes,
defensores ou encarnaes dos Objetivos Permanentes do Estado Nacional e impostas,
diferenciadamente, aos diversos setores da sociedade brasileira. Aos que lhe resistem
so reservados instrumentos variados: oferta de vantagens e privilgios; presso
econmica, creditcia e fiscal; os rigores da lei, mudada segunda as convenincias
dos poderosos; a fora da represso legal; a fora bruta da represso subterrnea,
do aparato policial-militar clandestino prpria legalidade criada pelos atos
institucionais do Executivo dos Generais ou do Legislativo manietado. Ao Judicirio
subjugado pouco ou nada adiantava recorrer.
Assim ingressamos no Milagre Brasileiro. E ele no foi uma miragem ou
uma pea de marketing. O pas passar por to profundas e extensas transformaes
que outro ser o seu perfil e suas caractersticas ao fim do regime militar.
Tal processo no se deu ao acaso: havia um abrangente projeto de nao e uma bem
definida estratgia para implement-lo. Reformas diversas (monetria, bancria,
tributria e fiscal, previdenciria, trabalhista, dos sistemas habitacional e educacional,
da administrao pblica) lanaram as bases. Um aparato institucional criado
para promover o projeto de nao, fornecendo os instrumentos, os meios de ao
necessrios, as condies operacionais para a implementao do projeto. Foram
concebidas diversas instituies, cada qual ocupando um lugar definido para a
execuo da estratgia desenhada, e permanentemente atualizada. o caso de
fundaes e autarquias, como o Banco Central, o Ipea, o Incra, o Instituto de
Pesquisas da Amaznia (Inpa) e o Instituto de Pesquisas Espaciais (Inpe), a CVM
e a SUSEP, o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan), o Inmetro e o
Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI), para ficar em algumas poucas.
Muitas foram, tambm, as empresas pblicas constitudas: BNH, Serpro, Embrapa e
Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Embrater), Companhia
Brasileira de Alimentao (Cobal) e Companhia Brasileira de Armazns (Cibrazem),
Central de Medicamentos (Ceme), Empresa de Planejamento de Transportes
(GEIPOT), CPRM, FINEP, Embratur, por exemplo. Encaixam-se com destaque
neste arranjo as grandes empresas de economia mistas fundadas no perodo: todo
o sistema Telebrs; as vinculadas a holding Eletrobrs (Eletronorte, Eletrosul,
Itaipu Binacional etc.), a Nuclebrs; todas as empresas da rea de petroqumica e
fertilizantes subsidirias da Petrobras, assim como a BR Distribuidora, a Petronave, a
Interbrs; as subsidirias da CVRD (Docegeo, Docenave, Vale International etc.);
as holdings Siderbrs e Portobrs, cada qual com uma pliade de vinculadas; a

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 199

Embraer, sem pretender a exausto. Ou seja, todo um aparato de interveno, construo de articulaes e sinergias foi sendo implantado com vistas a fazer um novo
pas. Quase nenhum problema ou deficincia (aos olhos dos dirigentes, bvio)
ficou sem o tratamento considerado o adequado, ao seu tempo: desenvolvimento
regional (Sudam, a Sudeco, a Sudesul);16 meio ambiente (Secretaria Especial do
Meio Ambiente); desenvolvimento urbano e metropolitano (Conselho Nacional
de Desenvolvimento Urbano); transporte metrovirio; rediviso territorial (fuso
Rio de Janeiro com a Guanabara, diviso do Mato Grosso, estado de Rondnia);
meteorologia; sistemas de informaes estatsticas, cartogrficas e gerenciais. Pouco
escapava viso perspicaz dos estrategistas e decisores do regime.
Com o tempo o projeto de nao ganha nome, Brasil Potncia, revelando que
reconheciam, autoritria e autocentradamente, o prprio sucesso e acreditavam
na continuidade da trajetria em prazo longo.17 A poltica externa vai se tornando
mais independente, superando o inicial alinhamento automtico com os Estados
Unidos, a ponto de criar atritos (por conta das posies brasileiras na frica, no
Oriente Mdio, do Acordo Nuclear com a Alemanha etc.). As ambies crescem:
um vigoroso programa de desenvolvimento cientfico e tecnolgico; uma indstria
aeroespacial; outra de armamentos, progressivamente mais sofisticados; um automvel
nacional (Gurgel); um programa nuclear; a busca da autossuficincia em petrleo
e outros combustveis lquidos (lcool e leos vegetais); inovaes nacionais em
telecomunicaes; uma lei e uma indstria de informtica (hard e softwares), alm
de vrias outras realizaes e muitas pretenses. Sabiam que tinham adversrios,
mas se consideravam poderosos e detentores de recursos e conhecimentos nicos.
Dspotas esclarecidos da segunda metade do sculo XX.
A ambio produziu a crise, a arrogncia impediu de ver os movimentos do
mundo real, o sucesso trouxe o fracasso. Uma larga frente de investimentos pblicos
esgotou a capacidade financeira do Estado e se fez em endividamento excessivo e
crise fiscal. A vontade de potncia ignora o tamanho dos choques do petrleo e as
suas consequncias econmicas, financeiras, tecnolgicas e geopolticas (o Brasil
uma ilha de tranquilidade em meio ao mar turbulento, Ernesto Geisel). As muitas
transformaes produzidas, em praticamente todas as dimenses da vida nacional,
fizeram a sociedade e a economia mais complexas, mais difceis de serem comandadas,
mais conflitivas, impedindo, naquelas circunstncias, nova fuga para frente, que foi a
sada historicamente utilizada para harmonizar interesses contraditrios.18 A poltica
se expande e adentra os quartis, os sindicatos de trabalhadores e os escritrios
16. E os fundos de desenvolvimento regional (Finor e Finam) e para o desenvolvimento de setores especficos (FISET pesca,
reflorestamento e turismo), Zona Franca de Manaus e seus incentivos fiscais. Tambm os fundos para a marinha mercante,
para a manuteno e expanso da rede viria e, posteriormente, para as telecomunicaes, entre muitos outros.
17. Ver Lessa (1998).
18. Ver Fiori (1995).

200 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

empresariais: Frota tenta o golpe; Euler Bentes o general candidato das oposies
Presidncia da Repblica; as greves explodem no ABC e ganham terreno; as Cartas
dos Empresrios, nos Fruns Gazeta Mercantil, trazem posicionamentos graves e
so lidas por todos. Lenta e agnica transio.
A perigosa Campanha das Diretas J (poderia o povo tomar o seu destino nas
prprias mos?) estimula a rpida articulao por cima. Por essa via a elite acerta-se
no fundamental, no perder o poder, congregando adversrios quase inimigos na
confivel Aliana Democrtica Liberal. Confivel at para o regime que expirava.
A Repblica Nova tinha como bandeira a secularmente desejada Mudana J.
De qu para quem? Melhor no responder. No Brasil, acordos de elite so feitos
para viabilizar novas imposies. Se as condies polticas e psicossociais exigirem,
artifcios engenhosos devero ser usados. Plano Cruzado, levado oportunstica
e eleitoralmente exausto, e Constituinte no exclusiva podem servir. Grandes e
belas oportunidades para a construo de acordos sociais amplos, de um projeto nacional,
so desperdiadas. A engenhosidade enganadora se revela fraca e a crise se instala.
So buscadas sadas fceis em sucessivos programas de estabilizao monetria para a
inflao galopante e em pactos sociais. No do certo, pois a crise multidimensional
e a baixa credibilidade dos governantes no afiana mais nada. A Constituio Cidad
nasce sob fogo cerrado, em meio a negociatas diversas, a rolos compressores de um
Centro que tem horror a mudanas. Decepes. A Mudana J... era.
Busca-se o novo. Mas a malandragem antitica soube espertamente explorar
o egosmo e o medo dos poderosos. Abre-se o caminho para o salvacionismo do
oligarca travestido de modernizador moralizante. Aventureirismos e voluntarismos.
Bucaneiros sfregos dos butins da nao, sob a complacncia da elite acovardada e a
incompreenso e a frustrao populares. Contribuiu, e muito, a incapacidade reativa
dos setores organizados, prostrados por profunda recesso, desiludidos e desorientados
diante da imploso sovitica e sob o ataque da avassaladora ideologia neoliberal.
Ainda que tudo tenha limites e um dia encontre o seu fim (impeachment),
comea a ficar evidente que a Marcha da Insensatez19 tinha se instalado entre ns.
Havamos inaugurado o processo no qual nossas elites dirigentes passariam a decidir,
de forma sistemtica, contra os seus e os nossos prprios interesses nacionais, mesmo
quando alternativas eram declaradas e defendidas. Abertura comercial escancarada,
endividamento externo e interno acelerado, desmanche do aparato estatal,
abominao do planejamento estratgico pblico, degradao da infraestrutura,
financeirizao da riqueza, endeusamento da globalizao, desnacionalizao da
19. Essa a instigante constatao de Brbara Tuchman (A Marcha da Insensatez. Ed. Livraria Jos Olympio, 3a edio,
Rio de Janeiro, 1989) para os processos nos quais incorreram diversas naes, em diversos momentos (tanto que o
subttulo do livro De Tria ao Vietnam), nos quais seguidos dirigentes tomam, continuadamente, decises que
contrariam os seus interesses (e dos seus respectivos pases), mesmo quando alternativas existiam e eram anunciadas
e insistentemente defendidas por pessoas que lhes eram prximas.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 201

estrutura produtora de bens e servios, encurtamento das cadeias produtivas,


aumento da dependncia externa, submisso incondicional aos interesses do Imprio,
negao das possibilidades de concertar e implementar um projeto nacional. Juros
escorchantes, crescimento econmico pfio, renda per capita estagnada, aumento
da concentrao da renda e da riqueza, bloqueio da mobilidade social.
Pensamento e caminho nicos. No existem alternativas, no existe uma
nica alternativa, nunca existiro alternativas. O futuro est dado, a criatividade
est abolida, a imaginao e a inveno proibidas. Nada alm de conformao.
Quando muito tentar, na pequena medida do possvel, compensar os desgraados,
pois no h outro modo de lidar com o inevitvel.
Mesmo pela via da imposio ou dos restritos acordos entre elites impostos
ao restante da sociedade, mesmo sem democracia ou com estreita democracia
formal, o pas se industrializou, urbanizou-se, modernizou sua agropecuria,
construiu considervel rede infraestrutural, criou (deficientes) sistemas pblicos
de educao, sade, saneamento, previdncia social, adquiriu razovel
competncia cientifica e tecnolgica. Por no termos um projeto nacional
resultante de um amplo entendimento nacional e de um democrtico processo
de concertao, a contrapartida foi um aumento das desigualdades sociais, regionais,
entre o urbano e o rural. Um pas desequilibrado, muito heterogneo, com
baixo dinamismo econmico, vulnervel s presses e instabilidades externas.
Um pas apavorado com o aumento vertiginoso da insegurana pblica e da
violncia social, assistindo, meio passivamente, diminuio da solidariedade
e da coeso social e progressiva destruio de valores bsicos que amalgamam
povos e fazem naes.
consequncia tambm do modo e da forma como tudo se deu, sem acordos
socialmente legtimos, sem o consenso construdo entre os atores sociais
significativos, sem a adeso majoritria do povo, estarmos a regredir de posies
obtidas no cenrio internacional. Fomos a 7a economia do mundo, hoje somos a
10a ou a 14a (a depender da metodologia de clculo do PIB e da taxa de cmbio) e
correndo o risco de cair na escala, por conta da nossa baixa performance, inclusive
mais baixa que a mdia da Amrica Latina, em quase todos os anos da presente
dcada.20 Em 1960 ocupvamos o 43o lugar no rank do IDH da ONU/PNUD.21
Atualmente estamos na 70a posio. So constataes a mostrar que o retrocesso
no uma impossibilidade histrica. O que feito sem slidas bases na sociedade
pode ser destrudo ou perdido por falta de defensores poderosos. O que em seu
tempo parecia ser vigoroso, depois de uma volta na espiral da histria pode se
revelar frgil e sucumbir sem esforo maior.
20. Ver Cepal 2006-2007.
21. Ver Ipea et al. (1996).

202 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Mas as opes existiram e existem, assim como sempre possvel construir


alternativas, mesmo demandando tempo, pacincia e muita determinao dos
dirigentes e do povo.
4.3 Aprender com a experincia alheia

A experincia internacional mostra que muitos foram os pases que conseguiram


enfrentar desafios intimidadores, at mesmos ameaadores de suas respectivas
existncias. Rapidamente, e a ttulo de exemplo, vale a pena considerar alguns
casos que se tornaram verdadeiramente paradigmticos.
Os Estados Unidos se formaram base de um contrato social revolucionrio,
fundador de um novo tempo histrico e referncia para muito do que adviria no
processo sociopoltico do Ocidente. Um projeto generoso para a poca. Desde ento,
tal contrato regula e orienta o seu desenvolvimento nacional. Reinterpretado quando
as circunstncias exigem, mas nunca contestado em seus princpios basilares.22
Assim, durante a Grande Depresso, provocada pela derrocada burstil de 1929, o
presidente F. D. Roosevelt conclamou a sociedade americana para a construo do
New Deal, um pacto para o enfrentamento da mais profunda crise econmica que
o pas iria conhecer e para dar nova face ao tecido social estadunidense. Enfrentou
resistncias, oposies virulentas, mas ao final conseguiu convencer a grande maioria,
e em particular a elite, de que os potenciais de ganhos eram muito grandes e, se
bem coordenados, as vantagens se mostrariam, difundindo benefcios, seno para
todos, pelo menos para a grande maioria dos atores sociais. Foi difcil, penoso, mas
os resultados vieram e so at hoje visveis. A sociedade e a economia estadunidenses
so bem diferentes ao sair da crise, com estas diferenas dando caractersticas e
dinamismo mpares nao americana.
Depois da arrasadora derrota, em 1945, o Japo formulou um novo projeto
nacional que pode ser visualizado no acordo para se ter uma sociedade mais igualitria
e coesa, uma economia extremamente dinmica, uma insero internacional
altiva e comprometida com a paz. Tenazmente perseguido, promoveu as liberdades
civis e polticas, a reforma agrria, a educao universal e de qualidade em todos os
nveis, um vigoroso desenvolvimento cientfico e tecnolgico, a introduo acelerada
de inovaes de todos os tipos e em todos os mbitos, o menor desemprego
possvel, o emprego vitalcio (para boa parte dos trabalhadores) e a renda crescente
do trabalho, a elevao sistemtica da qualidade de vida da massa da populao.
emblemtico dessa disposio o estabelecimento do Imposto sobre as Grandes
Heranas, com alquota de 50%, para que as fortunas pessoais deixassem de existir
em quatro geraes, permitindo aumentar a solidariedade e a coeso social em
uma sociedade mais igualitria. O Movimento pela Produtividade e Qualidade
22. Talvez o Patriot Act, conseguido por George W. Bush aps o 11 de Setembro, seja, se no a nica, uma das poucas excees.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 203

instituiu, de forma pactuada, em 1954, uma regra bsica para a distribuio dos
ganhos auferidos pela rpida incorporao de progresso tcnico e inovaes
organizacionais: parte maior seria transferida aos preos, em seguida aos salrios e,
por ltimo, aos lucros. Estes sempre tiveram taxas muito baixas no Japo, o que era
compensado pela enorme massa e por um esquema de financiamento ao investimento bastante generoso. Um poderoso planejamento estatal, uma articulao fina
entre todos os interesses (governo, partidos polticos, empresariado, trabalhadores,
com a participao da academia) e a negociao permanente fizeram possvel o
pas se tornar uma potncia econmica em pouco mais de trs dcadas, uma nao
com os melhores indicadores sociais e nveis de vida, uma sociedade pacfica, com as
menores taxas de criminalidade e violncia do mundo. Construram-se assim. Tendo
sido destrudos, sob grandes restries, com carncia de recursos naturais e energticos,
superaram-se. Porque coletivamente o quiseram, se organizaram para tanto e, sem se
intimidarem, o fizeram.
Igualmente no ps Segunda Guerra Mundial, diversos pases europeus empreenderam a construo de pactos sociais amplos com o fito de eliminar os traumas
do totalitarismo nazifascista, do militarismo e da prpria guerra e, no menos
importante, de orientar o encurtamento da distncia (social, tecnolgica, econmica etc.) que
os separavam do estgio alcanado pelos Estados Unidos. Na Alemanha, igualmente
derrotada, destruda, dividida, com uma sociedade cindida poltica e ideologicamente,
o esforo haveria de ser monumental. De um lado o sofrimento, de outro a altivez
e o desejo coletivo de superao. O discernimento e a competncia das lideranas
compunham o tringulo que tornou possvel inaugurar um dilogo social esclarecedor e o estabelecimento de consensos que resultaram no pacto corporativo para
a economia social de mercado que ilumina as relaes sociopolticas e econmicas
at o presente. Manejando com habilidade as dificuldades e as vantagens de sua
insero geopoltica durante a Guerra Fria, a Alemanha soube se fazer em novas
bases, criando uma sociedade pouco heterognea, coesa e democrtica, uma
economia dinmica e, superando resistncias vrias, integrada com o resto da
Europa Ocidental. Tal qual o Japo, em pouco menos de trinta anos era a terceira
economia do mundo e uma das mais prsperas sociedades. Abdicando radicalmente
do militarismo e de qualquer pretenso expansionista, conseguiu conquistar a confiana
dos pases vizinhos e liderar, ao lado da Frana, a formao da atual Unio Europeia.
No so feitos pequenos. No so realizaes conseguidas sem amplo embasamento
social, sem o respaldo concertado dos atores sociais nacionais. Prova disto que, em
grau muito maior ao do Japo, a direo poltica do pas esteve, ao longo do tempo, nas
mos dos diversos partidos polticos democratas cristos, liberais, socialdemocratas e
nem por isso o processo foi interrompido ou desvirtuado. O Pacto Corporativo para
a Economia Social de Mercado uma construo, uma conquista do povo alemo.

204 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Na Itlia, igualmente machucada pela guerra, com a sociedade tambm


dividida pelas adeses ao fascismo, ao socialismo/comunismo, democracia crist,
com uma economia menos diversificada, com graves problemas regionais, a tarefa
de se refazer no seria pequena ou simples. O entendimento, por grande parte das
lideranas nacionais, dos atores sociais significativos e por expressivos segmentos de
uma populao mais politizada e com fortes vnculos comunitrios, do momento
em que se vivia e do tamanho dos desafios, fez toda a diferena. Resultou na
conformao do que foi chamado de bloco histrico (socialistas, democratas cristos
e apoio crtico dos comunistas) que levou a cabo um programa de transformaes
socioeconmicas, de integrao regional e afirmao cultural que colocaram o pas
em patamares muito superiores aos do pr-guerra. No caso italiano, tambm
destacado o enorme valor atribudo aos acordos construdos com base no dilogo
esclarecido e socialmente legitimado. Desde o final da Segunda Guerra at o incio
da presente dcada, o tempo mdio de durao dos gabinetes ministeriais era inferior
a um ano. Alternavam-se no poder as diversas foras poltico-partidrias (inclusive
entre as faces de um mesmo partido), alterava-se a composio da aliana, mas o
projeto nacional perdurou.
A Frana merece ser lembrada por suas peculiaridades. Invadida, dividida sob
o governo ttere de Petain, parcialmente destruda, resistindo internamente com os
maquis e conclamada do exterior por De Gaulle e outros, saiu da guerra vitoriosa,
mas sob o trauma do terror nazista e com a grande e aberta ferida do colaboracionismo que alcanou considerveis contingentes. No fosse a lucidez de expressivos
dirigentes comunistas e socialistas, o nacionalismo arraigado da maioria do povo e
a forte liderana de Charles De Gaulle, as coisas teriam ficado muito mais difceis.
Tudo isto, no entanto, pouco valeria sem um acordo interclasses clarividente e
duradouro que permitiu fazer o pas avanar clere. Sob um planejamento estatal
democrtico e participativo, buscou-se explorar todas as possibilidades identificadas, promovendo o equilbrio regional, atentando para as especificidades do rural
e do meio ambiente, incentivando setores econmicos promissores, ampliando o
Estado do Bem-Estar Social. E no s sob o General, mas sob outras lideranas
que o sucederam, inclusive a dos socialistas, com Mitterand. Reafirmando os valores
republicanos, aprofundando a democracia, mantendo os direitos e a proteo social
quando os mesmos eram atacados em diversos pases, fortalecendo a economia
nacional, a Frana conseguiu um lugar de destaque na Europa e no mundo. Seu papel
na construo da Unio Europeia foi decisivo. Entender como os lderes franceses o
fizeram, como atriburam importncia em trazer a Alemanha para a comunidade das
naes europeias, apesar de todo o seu passado belicoso e, em particular, do nazismo
recente, algo muito raro. Talvez seja um dos poucos casos onde houve efetivo
aprendizado com a histria (Tratado de Versailles), associado com viso longa de futuro.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 205

Para ns brasileiros, o Pacto de Moncloa celebrado na Espanha ps-Franco


teve grande e particular interesse, pois na mesma poca discutamos as possibilidades
de transitarmos do regime militar para uma autntica democracia. Infelizmente
no aprendemos quase nada com os espanhis. Arrebentados por uma guerra civil
que fraturou a sociedade por longos quarenta anos, os democratas espanhis de
todos os matizes (dos comunistas direita esclarecida) acordaram as bases para a
reunificao nacional. Respeitando diferenas de todos os tipos, as peculiaridades
e as vontades regionais, acertaram o mnimo denominador comum a todos: uma
Espanha democrtica; uma institucionalidade a ser por todos defendida; a mobilizao
das potencialidades nacionais, respeitadas as autonomias regionais; uma sociedade
prspera; uma economia a ser integrada da Europa. O Pacto de Moncloa lanou as
bases para a irreversvel retomada da democracia e para o vigoroso processo de desenvolvimento espanhol. Desde ento, a Espanha sofreu tentativas de golpes, conviveu
com movimentos separatistas, integrou-se Unio Europeia, passou por diferentes
governos (conservadores e socialistas), sem abandonar os princpios e valores pactuados.
Tambm fruto de um grande acordo, de um ambicioso projeto e de um
sofisticado processo, agora de mbito supranacional, a constituio da Unio
Europeia. Lanado h mais de cinquenta anos, foi sendo alargado e aprofundado
base de delicada construo de unanimidades sobre os todos os aspectos envolvidos
na constituio de uma unio progressiva de naes. Sem dvida o exemplo,
pela sua complexidade e pelos valores que a presidiram: solidariedade; igualdade;
respeito s especificidades nacionais; progressividade; determinao intertemporal
e intergeracional, entre outros. Por sua recentidade, deve ser de todos conhecido,
e dever ser objeto de discusses e de aprendizado por longo tempo, at porque
um processo que se encontra em curso, sobre permanente avaliao e revises
aperfeioadoras.
Os casos aqui sumariados, e outros poderiam arrolados, mostram ser possvel
contra-arrestar tendncias indesejveis ou at mesmo destrutoras de futuro.
Eles estimulam a tentar construir um projeto que atenda ao, to fora de moda, bem
comum. Um projeto que no seja mais um jogo de soma negativa, como tantos
jogados em nossa histria e que nos colocaram onde hoje nos encontramos. So
experincias concretas, vividas por povos inteiros, desenhadas e empreendidas por
personagens singulares, em condies especficas e em tempos determinados, que
no ficaram marcados como sendo tempos fceis. So exemplos de que o impossvel
transitrio, de que possibilidades bem aproveitadas podem fazer a diferena, de
que o aparentemente inconcilivel pode ser harmonizado em horizontes temporais
diferenciados. Mostram ser possvel abrir jogos de soma positiva, onde todos
possam ganhar, uns mais e antes do que outros, mas com os ganhos dos
primeiro se tornando, eles mesmos, ganhos dos outros em tempos diferentes.
O que tal processo no comporta que os mesmos sempre ganhem, cada vez mais,
em detrimento da maioria.23
23. A distribuio de renda se traduz em ampliao do mercado consumidor que permite maiores massas de lucro,
incentivam o investimento e a inovao etc. A distribuio da riqueza produz sociedades mais homogneas, mais coesas,
consequentemente mais solidrias, menos violentas, mais seguras. E assim por diante.

206 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

5 NO SUBESTIMAR OS DESAFIOS E SE PREPARAR PARA ENFRENT-LOS

A definio de um projeto nacional de desenvolvimento em um pas submetido


ao regime democrtico ser sempre o resultado de um grande acordo ou pacto
que exprima os valores e princpios, as vises e os interesses comuns maioria dos
atores sociais de uma determinada sociedade. Expressa o mximo consenso social
possvel, em uma certa circunstncia, em um tempo definido, e ser permanentemente
atualizado, se for levado prtica.
Um projeto nacional no elimina conflitos, no suprime a luta de classes.
Sequer assegura que todos ganhem ao mesmo tempo. um acordo que sanciona
ganhos e perdas ao longo do tempo, com vistas a que todos se beneficiem,
diferentemente e alterando as relaes de poder, em um prazo mais dilatado.
Estabelece sobre o qu e como devem ser aplicados os esforos e recursos detidos
por todos os pactuantes, objetivando a realizao dos interesses comuns, construo daquelas caractersticas de pas que foram objeto de consenso. O que no
foi contemplado no projeto pactuado continuar em disputa ou poder vir a ser
incorporado em sucessivas negociaes. No um processo que se encerra nem
um projeto com prazo finito.
Conforma, como mostram diversas experincias internacionais, um modo de
convivncia social, uma maneira democrtica de produzir unidade na diversidade.
Acordar um projeto de desenvolvimento para o Brasil uma tarefa de flego. No
algo que se far rapidamente e de modo fcil. Nossa sociedade muito heterognea
e desigual, sob todo e qualquer ponto de vista. Construir consensos sobre as bases
em que se dar a sua elaborao o primeiro e decisivo passo. Quais os valores que
orientaro a formao de uma viso de futuro do pas? O que os diversos atores
sociais estaro dispostos a fazer, alguns dos quais tendo que abrir mo dos seus
interesses imediatos para assegurar possibilidades de sermos diferentes e melhores
frente? Como construir um pas que convenha a todos e que seja superior, em
mltiplas dimenses, ao que somos hoje?
As respostas podero ser muitas, a depender da perspectiva que se adote e dos
objetivos que se procure defender. Trata-se, portanto, de conseguir encontrar uma
perspectiva que seja comum grande maioria dos atores sociais.
No parece ser de todo exagerado concebermo-nos como se situados em uma
encruzilhada. Existem caminhos que levaro a lugares diferentes. Existe, inclusive, a
possibilidade de um novo caminho ser construdo, se nenhum dos que se apresentarem
permitir chegar ao destino desejado. Assim fizeram os pases hoje considerados
vitoriosos ou que esto em vias de se tornarem: construram os caminhos com os quais
imaginaram fazer o futuro que lhes interessava. Ainda que as atuais circunstncias no

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 207

sejam as mais propcias, ao se ter em mente que o mais importante saber alargar
os espaos de possibilidades existentes e que a inventividade e a determinao de
um povo unido em propsitos comuns so foras poderosas, criar condies para se
fazer o necessrio passa a ser uma possibilidade. dado tentar, base da construo
de conceitos e formulaes potentes e apropriadas, do estabelecimento de uma
compreenso que permita organizar o roteiro bsico para reverter as tendncias
negativas e inaugurar uma espiral virtuosa de democracia aprofundada, incluso
social, reduo de todas as desigualdades, desenvolvimento equitativo e sustentvel,
uma vida pacfica e uma insero internacional soberana.
Nossa sociedade precisa ter claro que na atual situao o caminho a ser
percorrido no est traado nem figura em qualquer mapa. Ser desbravado passo
a passo, com olhos fixos no destino que se busca alcanar. O processo de caminhar
tem, por esta razo, elevado valor e grande importncia estratgica. Devero estar
sempre presentes disposio e preparo para lidar com os erros que inevitavelmente
sero cometidos, realizando o aprendizado necessrio. Por diversas vezes tero que
ser renegociados o ritmo da caminhada, as mudanas de traado, o modo de
enfrentar os obstculos, a maneira de construir ou aproveitar os atalhos. Disposio
para buscar acordos, desprendimento, viso de longo prazo, determinao so
ingredientes fundamentais em uma longa marcha. Longa, mas que ir incorporando
ganhos progressivos, pois o futuro no um lugar distante no qual se chega depois
de muito tempo e se o encontra pronto. O futuro feito no dia a dia, mediante
aes consistentes com o grande objetivo. Deve estar sempre presente que o longo
prazo comea hoje.
No se trata de uma panaceia. As sociedades que assim fizeram no deixaram
de enfrentar crises, dificuldades, conflitos e contradies. No se refizeram de
imediato nem se tornaram mais democrticas e igualitrias da noite para o dia; o
paraso no foi encontrado ao concordarem sobre o que tentariam ser. Dificilmente
so hoje o que imaginaram ser no passado: adaptaram-se s circunstncias que no
controlavam, renegociaram quando assim pareceu ser necessrio ou conveniente.
Mas, seguramente, nunca desistiram nem consideraram render-se aos interesses
que lhes eram alheios ou aos problemas postos pelas realidades de cada dia. Esto
sempre em construo, a cada dia ambicionando ser mais. um propsito
permanente, estrategicamente perseguido.
Algum poderia dizer tratar-se de uma utopia tentar empreender tal processo
no Brasil. No o , ou pode ser a depender do entendimento. No ser se considerarmos a utopia como algo irrealizvel. Poder ser se a entendermos como o que
orienta o caminhar. Aqui, de certo modo, pode at ser menos difcil do que foi
em outros lugares. Somos muito desiguais, existem muitos preconceitos de classes,

208 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

certos traos culturais de nossas elites no favorecem o dilogo e elas tm horror


s mudanas, enormes parcelas do nosso povo no tm compreenso, educao e
informao que facilitem o trabalho, nossa sociedade pouco organizada. Tudo isso
verdadeiro. Mas no fomos devastados por guerras, no estamos irremediavelmente
divididos por ideologias antagnicas, no enfrentamos movimentos separatistas, no
estamos submersos em uma crise esmagadora e desorganizadora da economia e da
sociedade. Temos liberdades poltica e civil, vivemos em uma democracia formal, as
instituies funcionam, temos algumas propostas de pas publicamente colocadas,
temos formulaes parciais sobre o desenvolvimento nacional explicitadas, temos
potenciais enormes, temos recursos que no estavam disponveis aos outros pases,
temos uma restrita, porm ativa sociedade civil.
No pouco e pode ajudar muito. Se governo e atores sociais comprometidos
forem capazes de estimular e coordenar as vontades coletivas, as chances sero
considerveis. No podemos deixar de lembrar, como mostram diversas
experincias histricas, que quando as regras de representao democrtica e a
soberania do voto popular so aplicadas e respeitadas por longos perodos, mesmo
sem unidade de vises e interesses, podem ser criados valores, consensos e presses
para que a alternncia de poder no impea a continuidade de grandes objetivos
nacionais pactuados implcita ou explicitamente. Eles devem nortear a atualizao
permanente do projeto de desenvolvimento, sendo que o mais indicado a faz-la
o governo. Este detm viso global, possui as informaes necessrias, dispe
de quadros tcnicos e de capacidade de mobilizao da inteligncia e dos atores
nacionais. E, principalmente, possui a legitimidade e a liderana sem as quais a
tarefa se torna impossvel.
6 LIGEIRO OLHAR SOBRE O MOVIMENTO RECENTE DA REALIDADE BRASILEIRA

Aos que esto acreditando que estaramos ingressando em um auspicioso processo


de crescimento econmico sustentado, o qual nos levar, automaticamente,
condio de sociedade nacional desenvolvida, vale avivar a memria para que se
deem conta de que grande parte dos problemas hoje existentes o resultado dos
anos de crescimento acelerado com concentrao de renda, com inobservncia dos
preceitos democrticos e de equidade.
Esquecem do que foi produzido em passado recente, por exemplo, conduzir
o pas bancarrota por vrias vezes, aguar a financeirizao da economia, entre
tantos outros malfeitos. Parecem esquecer de mais de duas dcadas perdidas,
durante as quais abaixamos as nossas cabeas e nos fixamos no curtssimo prazo.
Hoje no demandam um projeto de futuro, continuam a rejeitar a atuao estatal
coordenadora de interesses diferentes e construtora das convergncias que superam
obstculos, no enxergam a importncia de se construir uma sociedade menos
desigual e mais coesa. Essa amnsia (ou cegueira) uma amostra do quanto
poderosa a fora da inrcia e o medo de construir e explorar alternativas.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 209

A adoo pelo IBGE de uma nova metodologia para o clculo do produto


interno bruto (PIB) proporcionou novas interpretaes sobre a economia brasileira.
Alm de constatar um produto maior nos ltimos anos (1995 a 2004), colocou
em xeque as estimativas derivadas de modelo economtrico de previso das
possibilidades de crescimento econmico sem presses inflacionrias. Tal modelo,
adotado pelo Banco Central para calibrar a poltica monetria, justificou taxas
de juros muito altas e por longo perodo, no suposto de que se assim no fosse o
crescimento sem sustentao provocaria, inevitavelmente, acelerao inflacionria.
Estas projees estipulavam o limite de crescimento em 3,5%, limite este a partir
do qual surgiriam fortes movimentos altistas. Os novos nmeros permitem esperar
que o potencial de crescimento da economia brasileira encontrar-se-ia um tanto
alm das projees mais conservadoras e que no s as taxas de juros podem baixar,
como, e principalmente, a economia nacional pode crescer mais, gerando mais
empregos e maiores rendas, com relativa estabilidade de preos e, quem sabe, com
menores desigualdades sociais.
Uma outra concluso a de que, apesar da taxa de formao bruta de capital
fixo no ter crescido no perodo como era entendido necessrio, ainda assim
proporcionou elevao do produto consideravelmente superior. Esta poderia ser
uma indicao de que o investimento estaria se fazendo com uma produtividade
bastante maior que a registrada em passado no muito distante. Se assim for,
ampliam-se as possibilidades de crescimento sustentado e sem maiores riscos de
surgir presses inflacionrias endgenas economia nacional. Inclusive, parece ser
esta a expectativa do empresariado.
Segundo o IBGE, contas nacionais do terceiro trimestre de 2007, o investimento
e o consumo das famlias (mais empregos, renda maior e crdito facilitado, com prazos
largos e taxas cadentes) foram os principais responsveis pela expanso do PIB de 5,3%,
em relao ao mesmo perodo do ano anterior. Como h indcios de que a tendncia
persistiu, o crescimento do produto, em 2007, ser algo bastante superior aos 3,7% de 2006.
O Banco Central, Relatrio de Inflao de dezembro de 2007,24 projetava um aumento
do PIB da ordem de 5,2%, com a projeo de crescimento dos investimentos subindo
de 8,5% para 12,2%. A produo domstica de bens de capital teria apresentado um
aumento em torno de 20% em 2007 sobre os valores de 2006 e o volume importado
de bens de capital, em 2007, pode ter conhecido uma expanso de 33%.
A nova metodologia para medir a produo interna de bens e servios teve
outras consequncias importantes. A relao dvida/PIB caiu quase cinco pontos
percentuais, melhorando um indicador muito observado na avaliao das economias
nacionais. De igual modo, a carga tributria bruta tambm sofreu uma reduo,
j que calculada em relao ao PIB.
24. Disponvel em: <www.bcb.gov.br/?SISMETAS>. Acesso em: 28 de janeiro de 2008.

210 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

O IPCA fechou em 4,46%, ao final de 2007, cumprindo a meta de 4,5%,


estabelecida pelo Conselho Monetrio Nacional.
O efeito combinado dessas constataes deveria ser o de permitir uma queda
mais acentuada na taxa bsica de juros (Selic), uma ampliao do crdito, do
investimento e do consumo privados.25 Isso seria reforado pelas decises tomadas
pelo Conselho Monetrio Nacional, que em dezembro de 2007 decidiu manter
a meta de inflao para 2008 e 2009 em 4,5% e manteve a TJLP (utilizada pelo
BNDES em suas operaes de financiamento ao setor produtivo) em 6,25%.
O Banco Central promoveu redues da taxa Selic (variveis entre 0,25% e 0,5%)
desde agosto de 2005, fazendo-a cair de 19,75% para 11,25%, em setembro de
2007. Desde ento este valor tem sido mantido. A pergunta que se faz se o BC
no vai deixar se intimidar pelos imprecisos prognsticos sobre as consequncias da
crise americana e, dadas as condies imperantes na economia brasileira, retomar
a poltica de reduo. Tal opo traria efeitos benficos para o custo do dinheiro e
para conter a apreciao do real, sem prejudicar a relativa estabilidade dos preos.
E tambm para a poltica fiscal, que tem sido fortemente penalizada por carregar
uma dvida elevada e com custos muito pesados. No pode ser esquecido que
mesmo atualmente as taxas de juros reais praticadas no Brasil ainda so das mais
altas do mundo.
O crescimento econmico maior, a relativa estabilidade monetria, a ampliao
do emprego e dos rendimentos, a queda (insuficiente e muito lenta) da taxa de juros
bsica, o incremento das exportaes, o afluxo de capitais estrangeiros (especulativos e
produtivos), a apreciao do real,26 entre outros fatores, proporcionaram as condies
para uma considervel expanso do crdito. Mesmo com a taxa mdia de juros, para
todos os tipos de emprstimos, tendo fechado em 2007 ao redor de 35% a.a., com o
spread mais elevado do mundo, o volume total aplicado alcanou o equivalente a 35%
do PIB, contra 22% em 2003, e continua crescendo ms a ms. A taxa de juros mdia
a pessoas fsicas ficou em 45% a.a. e, para as pessoas jurdicas, 23%, em novembro
de 2007.27 Digno de destaque tem sido, tambm, o desempenho recente do mercado
de capitais no Brasil (BNDES, 2007). De acordo com a Comisso de Valores
Mobilirios (CVM), em 2006 foram lanados R$ 110,2 bilhes em ttulos privados
de renda fixa e varivel, um crescimento real de 74% frente ao ano anterior.28
25. Se a crise do sistema financeiro americano, desatada por o estouro dos ttulos subprime, no contagiar o lado real
da economia e se expandir para o resto do mundo. Todavia, como dessa vez a coisa l e no c, no faltam vozes
(FMI, inclusive) a dizer que, na circunstncia, o apropriado adotar uma receita tipicamente keynesiana: baixar juros
e elevar as despesas pblicas.
26. O real apreciado frente ao dlar e ao euro tem sido um elemento na obteno da taxas de inflao de at um
ponto percentual abaixo da meta. A face perversa dessa apreciao retirar rentabilidade de muitos setores que no
conseguem resistir concorrncia internacional, principalmente a chinesa. Resulta, ento, o fechamento de fbricas,
quedas na produo, demisses e a transferncia de empregos, de produo e de arrecadao tributria para o exterior.
27. No por acaso, os bancos batem recordes de lucratividade (e de massa de lucros) a cada balancete que publicam.
28. A ttulo de comparao, em 2007, o BNDES concedeu emprstimos em um montante de R$ 65 bilhes.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 211

Do total, as debntures representaram 63,1%. Esta uma fonte de financiamento


bem menos custosa que os emprstimos bancrios, e que est apresentando
crescimento acelerado desde 2004.
O desempenho da economia em 2007 possibilitou melhorias no mercado
de trabalho.29 Desde 2006 o emprego formal cresce mais rpido que a populao
ocupada. A taxa de desemprego (IBGE/PME) fechou o ano de 2007 com a mdia
de 9,3% e de 7,4% em dezembro, a menor desde 2002. Em comparao com o
ano anterior houve aumento de 3% no nmero de pessoas ocupadas, representado
por a criao de 1,6 milho de postos com carteira assinada, o maior nmero desde
1992, segundo o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED/MTE).
Esse comportamento do mercado de trabalho tem permitido uma recuperao
dos valores reais das remuneraes recebidas pelos empregados. Um aspecto importante
a destacar nesse processo que30 em 2007 teve continuidade a reduo virtuosa na
desigualdade dos rendimentos do trabalho, propiciada por crescimento real mais forte
nos estratos inferiores da estrutura salarial. Agregue-se a isso a poltica de valorizao
do salrio mnimo, que beneficia, direta e indiretamente, em torno de 30% da
populao brasileira, por conta do seu efeito farol31 e de sua vinculao aos benefcios
previdencirios e assistenciais, bem como o pleno alcance das metas (11 milhes de
famlias) estabelecidas para o Programa Bolsa Famlia (PBF), e teremos a explicao
para o fato do PIB estar subindo impulsionado, fortemente, pelo consumo das famlias.
So muito positivas as repercusses desse processo para a Previdncia Social,
pois refora a tendncia instalada desde 2003. Dessa poca a 2006, a proporo
de pessoas que contribuem para previdncia aumentou em 11, 9%, no Brasil
metropolitano, contra uma taxa de expanso da ocupao total de 8,6%, no mesmo
perodo. A manuteno dessa trajetria, em 2007, foi bastante alvissareira.
A Previdncia Social pagou, em 2007, um total de R$199,8 bilhes em benefcios
previdencirios (R$ 184,4 bilhes) e no previdencirios (R$ 15,4 bilhes), um
aumento real de 7,4% sobre o ano anterior. Por suas consequncias sociais e pela
sua magnitude, trata-se de algo a ser devidamente valorizado, tanto no que se refere
a proporcionar condies de existncia mais dignas a milhes de famlias, como
pela demanda que cria para o setor produtivo nacional.
Efeitos mais sensveis ainda so sentidos no meio rural e nos pequenos
municpios espalhados pelo pas, que tm o seu comrcio e a sua arrecadao
tributria fortemente animados pelos ingressos monetrios proporcionados aos
aposentados, pensionistas, aos atendidos pelos benefcios assistenciais e pelo
Bolsa Famlia. Do ponto de vista do seu financiamento, a Previdncia Social est
conhecendo uma reduo na taxa de crescimento das transferncias do Tesouro,
29. Todas as informaes referentes s reas e polticas sociais foram retiradas de Ipea (2007).
30. Ver Ipea (2007), captulo Trabalho e Renda, principalmente o grfico 4.
31. Ver Cardoso Jr. e Gonzalez (2006).

212 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

em virtude do melhor desempenho do emprego formal e das reformas de natureza


gerencial em implantao. Essa tendncia ser reforada com a criao da Receita
Federal do Brasil e aprovao do Super Simples.32
Deve ser frisado que as Necessidades de Financiamento do INSS (transferncias
do Tesouro) esto crescendo a taxas cadentes, mesmo com todos os aumentos
reais que o salrio mnimo vem conhecendo nos ltimos anos (32%, entre 2002
e 2007). Em 2006, as receitas correntes do INSS (contribuies de empregados e
empregadores) tiveram um aumento real de 11,2%, ao passo que as transferncias
do Tesouro subiram 8,5%. O resultado previdencirio (diferena entre despesas e
receita) em 2007 foi 2,4% superior ao de 2006, o menor crescimento conhecido.
Indica que se a economia continuar a crescer, com ampliao e formalizao do
emprego como vem se dando, h alta probabilidade de o sistema previdencirio
brasileiro entrar em equilbrio financeiro.
A tais constataes podem ser acrescentadas outras que tm contribudo para
a conformao de um ambiente econmico-social interpretado por muitos atores
sociais, estudiosos e analistas como promissor.
O forte dinamismo da construo civil, que com o seu efeito de encadeamento
e a grande intensidade em trabalho, tem atrado volumes crescentes de investimento
privado. No particular, conta muito a poltica governamental que com os programas
da Caixa Econmica Federal (CEF), os recursos do FGTS e com o aumento das
dotaes oramentrias injetou considerveis montantes financeiros no setor.
O sistema habitacional de interesse popular tem permitido sensvel aumento no
atendimento da populao de renda mais baixa (at cinco salrios mnimos), onde
se situa a mais pondervel parte do deficit habitacional brasileiro. De 2002 para
2006, a participao dessa faixa de renda nos financiamentos CEF/FGTS passou
de 57% para 70%.33 Mais uma contribuio para a elevao das condies de vida
da populao pobre e para a reduo das desigualdades sociais.
A correo das alquotas do Imposto de Renda das Pessoas Fsicas (IRPF) est
ampliando a disponibilidade lquida para o consumo das famlias, principalmente
as com menores rendimentos. No mesmo sentido operam trs outros ingredientes.
A queda das taxas de reajustes das tarifas de telefonia e energia eltrica (em alguns casos
houve reduo nominal dos valores),34 propiciadas pela variao negativa do IGP-M,35
32. Ver Ipea (2007), captulo Previdncia Social.
33. Ver Ipea (2007), captulo Habitao.
34. A telefonia fixa conheceu deflao de 0,83%; a energia eltrica teve reajuste mdio de 0,28%; os combustveis,
mesmo com a forte elevao dos preos internacionais do petrleo, foram corrigidos, na mdia, em 2,3%, com o preo
do lcool sendo reduzido em 5,1%. Ver IBGE (2006).
35. Com o real se valorizando frente ao dlar e a perda de mpeto altista de muitos bens e servios de produo interna, o
IGP-M conheceu deflao em 2005, base para a correo das tarifas em 2006. Ademais, 2007 contou com a significativa
influncia do cmbio apreciado, com o efeito da aplicao de ndices de correo especficos em substituio aos gerais
(energia e telefonia), a alterao de metodologia de cobrana das contas de telefone fixo de pulso para minutos, com
reduo em algumas regies, inexistncia de reajuste nos preos da gasolina o ltimo ocorreu em 2 de maro de 2006
e inexistncia de reajuste nas tarifas de nibus urbanos em algumas regies.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 213

ndice que as corrigia, invertendo uma tendncia de crescimento real pronunciado que
vigorou desde a privatizao destes setores, bem como a troca de ndices gerais por
ndices setoriais especficos. A poltica de preos dos combustveis praticada pela
Petrobras (muito espaados no tempo e em pequenos valores) tem feito com que
as tarifas do transporte urbano de passageiros tambm tenham conhecido reajustes
inferiores e tem reduzido o peso das despesas com combustveis e lubrificantes para
os proprietrios de veculos automotores com menores rendas. O alto desempenho
do sistema agroalimentar est permitindo a vigncia do mais longo perodo36 de
estabilidade no abastecimento. Isto tem feito com que os preos relativos dos
alimentos tenham cado, reduzindo o peso da cesta alimentar nas despesas domsticas
(representavam mais da metade nas famlias com rendas muito baixas), liberando
o oramento para outros gastos. De novo, contribuies nada desprezveis para a
ampliao do bem-estar das camadas subalternas da sociedade.
No caso especfico dos alimentos, o ano de 2007 presenciou uma certa
reverso, com os preos destes itens conhecendo uma elevao de 10,74%.
O fenmeno se deveu a: chuvas intensas no primeiro semestre e longa estiagem
no segundo; reduo de safra por baixa remunerao ao produtor em perodos
anteriores; preos elevados dos produtos cotados no mercado internacional;
aumento das exportaes favorecido pela reduo de oferta em pases produtores; aumento da demanda interna e externa por alimentos. Ou seja, no h nada
que uma eficaz poltica agrcola e de abastecimento no resolva.37 A safra nacional
dever fechar 2007 em 133 milhes de toneladas de gros, 13,7% maior que a de
2006 (117 milhes de toneladas). Tanto o IBGE quanto a CONAB estimam uma
produo recorde para o ano agrcola 2007/2008. Ademais, no se pode esquecer
que o feijo, principal responsvel pela subida do ndice de preo, d trs safras no
Brasil, e que a produo de leite caminha para a normalidade. Temos tambm a
contribuio baixista dos preos dos produtos no alimentcios que aumentaram
bem menos que em 2006.
Existem presses de alta que possuem carter benfico, dado o seu contedo
distributivista. So alguns preos fortemente influenciados pelos reajustes anuais
do salrio mnimo, com destaque para os servios, especialmente sobre o item
empregados domsticos. Como a renda est crescendo, estas presses sero
absorvidas sem maiores dificuldades, como foram nos anos anteriores.
36. Pois se alonga por mais de uma dcada.
37. Basta no dispensarmos os velhos e bons instrumentos de poltica, intensamente usados nos Estados Unidos e na
Unio Europeia, como estoques reguladores, preos mnimos, zoneamento agroecolgico-econmico, contingenciamento
de exportaes etc. No incio de 2008 o preo das commodities alimentares conheceu um mpeto ascensionista por
conta de desenfreada especulao com as mesmas, alternativa para os grandes fundos de hedges que muito perderam
com outros ativos.

214 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Vo ficando, assim, cada vez mais explcitas as fortes relaes entre poltica
econmica, poltica social e a qualidade da vida de uma sociedade. A virtuosidade
dos processos de desenvolvimento somente alcanada quando em presena de
elevada consistncia entre tais polticas e entre elas e todas as demais polticas setoriais.
Um autntico processo de desenvolvimento, em realidades como a brasileira,
demanda grande esforo de coordenao. Exige, ademais, a atuao convergente de
todos os nveis de governo para os mesmos objetivos traados pela vontade nacional.
Claro est que no nos encontramos prximos dessa condio. No entanto,
existem espaos de possibilidades que podem ser aproveitados. Mesmo muito
segmentadas e setorizadas, longe de conseguirem integrao sinrgica, muitas aes
governamentais setoriais esto em sintonia com o movimento promotor de maior
equidade em nossa desigual sociedade.
A intensificao, em 2006, dos assentamentos de reforma agrria possibilitou
a incorporao de 136,3 mil famlias condio de produtores. Este nmero
expressivo por representar 16,7% de todas as famlias assentadas at ento e
33,2% do realizado entre 1995 e 2002, que foi o perodo de mais veloz execuo
da reforma agrria.38 Deve ser considerado que, em mdia, em cada gleba familiar
so criadas trs e meia ocupaes produtivas e gerada renda equivalente superior
a trs salrios mnimos mensais (quando em plena operao). Mesmo as unidades
que ainda se encontram em instalao recebem crditos para se manterem e
implantarem culturas, antes de serem atendidas pelo crdito linha A do Pronaf .
Os efeitos multiplicadores da criao de ocupaes produtivas e de renda monetria
pelos assentamentos de reforma agrria ainda esto para ser devidamente estimados.
Todavia, dado que se localizam, predominantemente, em reas de baixo dinamismo
econmico, acabam produzindo resultados positivos de considervel expresso, o
que tem sido apanhado, indiretamente, pelo crescimento da arrecadao municipal
de suas respectivas reas de influncia e pela expanso das atividades comerciais e de
servios. Lastimavelmente, o Programa de Assentamento de Trabalhadores conheceu
um desempenho pfio em 2007.
A expanso da cobertura do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf ), que em 2006 realizou 1.792 mil contratos com produtores
familiares (crescimento de 7,3%, em relao a 2005), envolvendo a aplicao
de R$ 7,4 bilhes (um crescimento real de 11,1%, sobre 2005), tem possibilitado
considervel aumento da produo e da renda dos beneficiados. No caso, deve ser
ressaltada a progressiva ampliao da participao do crdito destinado ao investimento
no total desembolsado pelos agentes financeiros. Entre 2003 e 2006, passou de 38%
para 47%. Tal ocorrncia da maior importncia, pois significa que os produtores
familiares esto ampliando os seus ativos, elevando a produtividade, aumentando
38. Ver Ipea (2007), captulo Desenvolvimento Rural.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 215

suas rendas e com isso assegurando sustentabilidade socioeconmica e reduzindo as


desigualdades sociais no meio rural. Ademais, tambm trazem benefcios considerveis
economia local/regional, com as suas demandas e com o que ofertam em termos
de empregos, produtos e servios.
A ateno sade vem conhecendo sucessivas intervenes do governo
federal,39 com vistas constituio de um novo padro de prestao de servios
que resulte em melhorias para a populao e maior eficincia em sua gesto.
O Ministrio da Sade deu partida ao chamado Pacto pela Sade, instituiu o
Sistema de Planejamento do SUS (PlanejaSUS), aumentou em 15,4% o valor fixo
do Piso de Ateno Bsica e ampliou os incentivos para os programas considerados
estratgicos, o Sade da Famlia (PSF) e o Agentes Comunitrios de Sade (PACS).
O PSF havia conseguido organizar 787 equipes em 1995, chegado em 2002 com
16,1 mil. Ao final de 2006 eram 26,7 mil equipes (aumento de 66%, em quatro
anos), atuando em quase todo o pas. Como no financiamento do SUS metade dos
recursos originada do governo federal (a outra metade compe a contrapartida de
estados e municpios), o ministrio est colocando forte nfase no Pacto de Gesto
do SUS. Uma das resultantes desse processo a integrao do Plano Plurianual
(PPA) 2008-2011 com o Pacto pela Sade e com o Plano Nacional de Sade, o
que dever proporcionar uma elevao da eficcia global do sistema, bem como
da eficincia na aplicao dos recursos. O SUS, por sua concepo e cobertura,
um dos principais instrumentos de reduo das desigualdades sociais.
Na mesma linha, mas voltada para a ateno s populaes socialmente
vulnerveis, o Sistema nico de Assistncia Social (Suas) instituiu a Poltica
Nacional de Assistncia Social. A PNAS est organizada em duas linhas: a principal,
Proteo Social Bsica, e a complementar, Proteo Social Especial. A primeira
atendeu 11,1 milhes de famlias, em 2.232 Centros de Referncia da Assistncia
Social (Cras) (nmero 13% superior aos existentes em 2005), distribudos em
1.609 municpios. A Proteo Social Especial desenvolveu uma enorme gama de
atividades para pblicos especficos. O Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome conseguiu ver aprovada pelo Congresso Nacional a Lei Orgnica
da Segurana Alimentar e Nutricional, que, entre outras determinaes, estabelece a
de organizar o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. No ano de
2006, os benefcios pagos a idosos e deficientes (Beneficio de Prestao Continuada
BPC) e aos com direito a Renda Mensal Vitalcia alcanaram 2,9 milhes de
pessoas (mais 5,3% que em 2005) e totalizaram R$ 9,7 bilhes. O Bolsa Famlia,
beneficiando algo em torno de 45 milhes de pessoas (11 milhes de famlias),
desembolsou R$ 7,5 bilhes, e os outros programas de transferncia de renda
atenderam a 650 mil famlias, aplicando R$ 467 milhes. Quanto menos inquo
39. Ver Ipea (2007), captulo Sade.

216 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

o pas, menor a necessidade de aes mitigadoras da desproteo social. No Brasil,


a assistncia social ainda no atende a todos os que a ela demandam. No entanto,
o que est a realizar tem contribudo substantivamente para a reduo da misria.
A debilitada educao brasileira40 recebeu um reforo significativo ao final de 2006.
Foi aprovada a Emenda Constitucional no 53 que cria o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (FUNDEB). Com isso, diferentemente do FUNDEF, que vigorou de
1996 a 2006, passa a financiar a educao infantil (crianas com at cinco anos
de idade), o ensino fundamental com nove anos de durao, e incorpora-se o
ensino mdio. O novo fundo amplia a participao da Unio no financiamento
da educao bsica (R$ 9,5 bilhes entre 2007 e 2009 e 10% no total do fundo,
a partir do quarto ano). So definidas diversas regras de distribuio de recursos
financeiros e tcnicos, todas de evidente compromisso com a equidade. Em 2006,
o Ministrio da Educao (MEC) deu incio expanso da rede federal de
educao profissional e tecnolgica, que objetiva implantar 110 novas escolas,
mais que dobrando a rede de escolas federais, ofertando cursos sintonizados com
as demandas regionais e para atender aos arranjos produtivos locais (APLs). A rede
federal de universidades tambm est a presenciar considervel expanso, com a
converso de campi ou escolas isoladas em sete universidades (BA, RN, MG, MS, PR)
e a criao da nova Universidade Federal do ABC, em So Paulo. Trata-se de
considervel esforo de democratizar o acesso s escolas tcnicas e universidades
pblicas, de abrir canais de mobilidade social, de reduzir desigualdades sociais e
regionais e atender s evidentes carncias do mercado de trabalho por profissionais
qualificados. Em 2007, o governo federal lanou o Plano de Desenvolvimento
da Educao, ambicioso e abrangente, que pretende atacar todos os principais
problemas da rea, em todos os nveis. Se for efetivamente implementado e tiver
sucesso, poderemos ter mudanas significativas no quadro educacional brasileiro
ao longo dos prximos anos.
As aes destinadas promoo de maior igualdade de gnero, etnia, de
proteo aos direitos humanos e de valorizao e dinamizao da cultura apresentam
resultados interessantes,41 mas modestos. Esto a revelar que so dependentes de
um ambiente socioeconmico e poltico-cultural mais democrtico, solidrio,
dinmico e em interao mais potente que a constatvel no presente. Isoladamente,
tais aes podem pouco. Quando concebidas e executas de forma verdadeiramente
transversal, integradas lgica que preside cada uma das outras polticas setoriais,
as suas possibilidades e capacidades transformadoras so magnificadas.

40. Ver Ipea (2007), captulo Educao.


41. Ver Ipea (2007), captulos: Igualdade de Gnero; Igualdade Racial; Direitos Humanos e Cidadania; e Cultura.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 217

O mesmo raciocnio se aplica ao acesso justia e segurana pblica. 42


As importantes reformas promovidas no mbito do sistema judicial brasileiro so
passos cruciais para a democratizao, o aperfeioamento e a eficcia da Justia.
Mas no s necessrio avanar, como imprescindvel que os poderes executivos,
as grandes empresas privadas, deixem de assoberbar os tribunais, praticamente
inviabilizando ao cidado comum um acesso facilitado, decises rpidas e justas.
A insegurana pblica reinante e crescente no ser eliminada apenas com a ao
policial repressiva. Suas causas so profundas e de natureza complexa. A banalizao
da violncia, a criminalidade expansiva, a indignao espasmdica no encontraro
alvio no endurecimento da legislao, na reduo da maioridade penal, no
encarceramento desenfreado, no extermnio de pequenos criminosos ou dos jovens
soldados do trfico de drogas. A sociedade que tem que erradicar o processo de
produo de desigualdades, de desesperanas, de seres que esto perdendo a humanidade.
A superao passa por encontrar os caminhos para uma forte reduo das
iniquidades, para o aumento da solidariedade e da coeso social, para a promoo
dos valores maiores e das prticas que fazem e expandem uma civilizao.
7 RUMO AO DESENVOLVIMENTO?

O ano de 2006 trouxe alguns avanos e outras tantas frustraes. O crescimento da


economia ficou muito aqum do necessrio e, pior, do possvel. Novamente, na Amrica
Latina (crescimento de 5,3%) (Cepal, 2006) ficamos frente somente do Haiti.
Nos ltimos tempos temos apresentado uma taxa mdia de expanso do PIB que fica
entre um tero e metade das taxas mdias dos pases classificados como emergentes.
Em 2007, conhecemos um desempenho melhor. As estimativas indicam que o PIB
dever ter crescido acima dos 5%. H, tambm, um quase consenso entre os analistas
de que em 2008 o pas pode conhecer um crescimento entre 4% e 5%, caso a crise
americana no se traduza em profunda recesso e se espalhe por o resto do mundo.
O desempenho brasileiro se daria principalmente por conta da elevada participao
do consumo interno e a firme recuperao dos investimentos.
Contestamos os que veem ali as provas seguras de que estaramos em processo de crescimento sustentado, o qual traria, inexoravelmente, o desejado
desenvolvimento nacional. Se entendermos o desenvolvimento de um pas com
as caractersticas do Brasil como algo mais complexo do que isso e tivermos como
imagem-objetivo um mix dos traos mais interessantes43 dos pases desenvolvidos,

42. Ver Ipea (2007), captulo Justia e Segurana Pblica.


43. Econmicos, sociais, polticos, culturais, ambientais, institucionais, regionais, cientfico-tecnolgicos, e todos os
demais que fazem as sociedades mais democrticas, igualitrias, coesas, pacficas e com elevada qualidade de vida, as
economias mais dinmicas e competitivas, as culturas ricas e diversas, as instituies mais eficazes, entre outras tantas
caractersticas a que tanto aspiramos poder desfrutar.

218 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

veremos que a nossa economia e a nossa sociedade tm conhecido alguns processos


que no permitem vislumbrar trajetrias verdadeiramente desenvolvimentistas.
Os setores industriais44 com maior sofisticao e intensidade tecnolgica
esto vendo a sua participao cair 16%, nos ltimos dez anos, enquanto a
indstria bsica aumentou em 9,6%. Foram os setores com intensidade tecnolgica
mdia-baixa (metalurgia bsica, papel e celulose, petrleo etc.) os que mais
aumentaram a sua participao na indstria nos ltimos dez anos, passando de
29,6% do total para 39,2%. Nesse perodo, ganharam posies algumas reas
com menor valor agregado e que geralmente pagam salrios mais baixos. Entre
as commodities, a indstria extrativa mineral dobra a sua participao no total da
indstria, acompanhada pelo setor de petrleo, coque e combustveis. Na atualidade, cerca de 70% da indstria est concentrada em produtos de baixa ou
mdio-baixa tecnologia, enquanto a participao dos produtos mais sofisticados
diminuiu de 36% para 30% no total da produo. A participao dos setores de
alta tecnologia no total da indstria caiu de 4,9% para 4,1% nos ltimos dez
anos. E a dos de tecnologia mdia-alta, de 31,1% para 26,2%. Esta tendncia
tem sido reforada com a valorizao do real e favorece a importao de produtos
mais intensivos em tecnologia, principalmente eletrnicos e bens de capital.
A ttulo de exemplo: entre os diversos segmentos que contriburam negativamente
para o crescimento do saldo comercial, o de maquinaria eletroeletrnica obteve
um resultado muito negativo: -168,3% (Iedi, 2007a).
Tal processo tem srias implicaes para o desenvolvimento nacional ao inibir,
e no limite impedir, a constituio e expanso de um ncleo endgeno de produo
e difuso de novas tecnologias e inovaes. Torna o pas dependente das economias
tecnologicamente dinmicas para aumentar a sua produtividade global e enfrentar
o aguamento da competio internacional e mesmo nacional (mercado aberto).
Deve ser levado em conta que a tecnologia e as inovaes so ingredientes decisivos
na disputa por mercados, compem a estratgia de naes e empresas e dificilmente
esto disponveis, para aquisio, em suas verses mais avanadas. Em 2007, o
nmero de patentes internacionais registradas pelo Brasil (384) causou decepo
ao organismo da ONU responsvel pelo setor, a Ompi. Nosso pas situou-se em
24o lugar no ranking, atrs da Coreia (4o), China (7o), ndia (19o) e Rssia (24o).
O primeiro colocado, os Estados Unidos, registrou 52.280 patentes.45
Um processo nacional de desenvolvimento exige a constituio de um sistema
nacional de inovaes (bem situado no interior de uma poltica industrial
consistente e progressista) que supra a economia domstica das condies
para a expanso competitiva, assim como exige um sistema de financiamento
44. IBGE (2005). As informaes disponveis para 2006 e 2007 confirmam as tendncias detectadas entre os anos 1995-2005.
45. Folha de S. Paulo, 22 de fevereiro de 2008.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 219

produo e ao investimento capaz de dar conta da enorme heterogeneidade


de nossa estrutura produtiva de bens e servios.46
O crescimento acelerado das importaes, bem acima da taxa de aumento
das exportaes, promovendo quedas sistemticas no superavit comercial, uma
das causas a dificultar a reduo da elevada taxa de desemprego vigente. Ainda que
a economia tenha crescido acima dos 5%, a taxa de desemprego metropolitano,
medida pelo IBGE, continua muito elevada, influenciada pelo alto desemprego
entre os jovens de 16 a 24 anos, que alcana 45%,47 e pelo crescimento da PEA,
indicador da necessidade de mais membros das famlias buscarem rendas que
complementem o oramento domstico. E, tambm, porque os setores que mais
esto gerando empregos so os de mdia-baixa e baixa tecnologia (construo
civil, agroindstria sucroalcooleira, entre outros), onde os salrios so menores e as
condies de trabalho piores. Donde o salrio mdio recebido em 2007 ainda no
ter recuperado o valor real do vigente em 2002. H que se registrar que a taxa de
informalidade no mercado de trabalho, mesmo estando a cair lentamente, ainda
muito elevada, um pouco abaixo dos 50%, algo desconhecido nas economias
consideradas desenvolvidas. Com respeito forte participao do trabalho (e pequenas
empresas) informal, parece haver certa funcionalidade entre a sua expanso, as taxas
de desemprego mais que duplicadas, a reduo da renda do trabalho. Diante do
empobrecimento geral da massa assalariada, foi com a oferta de bens e servios
de baixa qualidade e baixos preos, produzidos pelo mercado informal, que se fez
possvel a reproduo da fora de trabalho formalizada e dos empobrecidos em
geral. E isso no prprio de pases desenvolvidos.
Alguns outros fatos ilustram a ausncia de viso larga e profunda que necessariamente orienta um projeto nacional de desenvolvimento.
Nos ltimos anos (desde 2004) houve uma retomada da indstria automobilstica sediada no Brasil. Em 2007 a produo bateu novo recorde: 2,97 milhes
de unidades, sendo 2,4 milhes de automveis. No mesmo ano, foram licenciados
2,40 milhes de veculos (1.928 mil automveis), aos quais se acrescentam 224.180
importados (167.776 automveis).48 Tal feito est sendo comemorado. Por um
46. uma pergunta recorrente: at onde o sistema financeiro brasileiro (pblico e privado) capaz de alcanar a
base da estrutura produtiva e fomentar as iniciativas da economia familiar, dos pequenos negcios? Advoga-se, aqui,
a necessidade de se pensar na criao de agncias no bancrias de financiamento para esses segmentos, acopladas
a poderosos e capilares sistemas de extenso e assistncia tcnica indstria, agricultura (agroindstria) e servios.
47. Alis, a crtica situao da juventude brasileira deveria ser objeto da maior ateno por parte de todos os governantes,
das lideranas de todos os setores da sociedade e de todos os cidados responsveis. Principalmente os jovens
pobres, que esto submetidos a toda sorte de violncia, conhecendo elevadas taxas de mortalidade por causas externas
(homicdios, acidentes e drogas), vivendo em famlias desestruturadas e em espaos desprovidos de servios, atratividade
e segurana. Esto a receber educao de muito baixa qualidade, a sofrer incompreenses diversas e a ver o futuro
se estreitar e as expectativas de amadurecer e ascender sendo destrudas. A juventude deixa de ser o futuro do pas e
passa a ser um dos seus maiores problemas sociais.
48. Anfavea (2007), acesso em 9 de fevereiro de 2008.

220 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

lado isso significa mais empregos, renda e tributos. Por outro (no comemorvel),
mais congestionamentos nas nossas saturadas metrpoles e cidades grandes, mais
acidentes e mortes no trnsito catico, mais tempo desperdiado nos deslocamentos casa-trabalho, mais poluio e efeito estufa, mais obras caras (tneis, elevados,
vias expressas, anis etc.) que no resolvem, apenas minoram temporariamente
o problema, absorvendo recursos pblicos que poderiam ter outras destinaes
que aumentassem a mobilidade. Enquanto isso, os sistemas de transporte urbano
de passageiros mais eficientes e de melhor qualidade (trens, metrs, VLTs) ficam
apenas nos sonhos. Uma nao que queira construir um futuro mais igualitrio,
mais harmnico, mais sustentvel, atribuindo valor qualidade da vida coletiva,
procurar, no mnimo, equilibrar os dois lados desse fato.
O uso do cmbio (real valorizado) como instrumento de combate inflao
tem trazido consequncias nada desprezveis: a manuteno do desemprego em
patamares elevados, informalidade, desproteo social e perda de arrecadao previdenciria; destruio de empresas em alguns setores, inclusive naqueles importantes
para a internalizao das condies de reproduo da fora de trabalho (txteis,
confeces, calados, mobilirio, entre outras); inviabilizao de exportaes por
parte de segmentos industriais com forte potencial de inovao, caso contassem
com mercados mais volumosos, e de outros que diante do aumento brutal das
importaes concorrentes acumulam srias desvantagens competitivas (eletrnicos de
consumo, telefones celulares, balas e confeitos etc.). Acrescente-se a isso as remessas
de lucros para o exterior em volumes recordistas; aumento dos investimentos
brasileiros no mercado externo em busca de condies de produo compatveis
com os preos internacionais. Tudo somado, estamos novamente sendo conduzidos
a conhecer deficit em conta corrente: a partir de 2008 (nos doze meses fechados em
janeiro), o deficit j chegou a US$ 4,2 bilhes. Aumentar, assim, a dependncia
da economia brasileira ao ingresso de capitais estrangeiros, especulativos ou no
(que passaro a remeter mais lucros s suas matrizes/proprietrios), justamente em
um momento em que o cenrio internacional tomado por pesadas nuvens da
incerteza, pela possibilidade de forte e duradoura crise, de aumento exacerbado
da concorrncia e, talvez, do protecionismo.
Quando orientado por um projeto nacional de desenvolvimento, o uso do
cmbio como instrumento de estabilizao de preos seria momentneo. Estaria
acompanhado de medidas de carter estruturalmente transformador, como uma
poltica de apoio elevao da produtividade de setores atingidos, a adoo de mecanismos de proteo do mercado interno (to utilizadas nos Estados Unidos, na Unio
Europeia, no Japo e na Coreia), a colocao de restries livre movimentao de
capitais (como fazem o Chile, a Argentina, a Malsia, a Tailndia e outros).
No jogaria o peso da formao de um necessrio estoque de divisas apenas em uma
dvida pblica das mais caras do planeta, penalizando as camadas mais sofridas do

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 221

povo brasileiro. E no que se refere s metas de inflao e s metas fiscais, no as


adotaria em uma perspectiva gregoriana (anual), pois o ciclo produtivo nem sempre
respeita esse calendrio. Alongaria no tempo o alcance das metas, como forma de
no brecar o crescimento ante o surgimento de qualquer aumento localizado de
preos, mediante a reduo dos investimentos pblicos e uma poltica monetria
extremamente custosa para a maioria da populao. Pequenas presses altistas so
um efeito corriqueiro, passageiro, de momentneos desajustes nos preos relativos,
decorrentes de uma economia que cresce sem coordenao pblico-privada e que
ficou muito tempo contida em suas potencialidades. Podem e devem ser combatidas
com instrumentos especficos e igualmente localizados.
Em qual projeto nacional de desenvolvimento cabe a aceitao de uma, no mais
virtual, regresso da estrutura industrial do pas, uma pauta exportadora concentrada
em commodities agrominerais ou com baixo processamento? (Iedi, 2007b). De onde
viro os empregos de qualidade e as inovaes que remetem a economia nacional a
uma dinmica inclusiva, promotora de forte mobilidade social ascendente? Como
conciliar o manejo sustentado dos recursos naturais, a proteo e o uso inteligente
da biodiversidade com a expanso avassaladora de atividades predatrias levadas a
cabo pela agropecuria e minerao exportadoras?
Um projeto nacional de desenvolvimento autntico comporta a ausncia de
uma poltica urbana? E se satisfaz com a gesto de escassos recursos oramentrios,
destinados, segmentadamente, habitao, saneamento e mobilidade, mediante
emendas parlamentares pulverizadoras, quando se tem uma estrutura urbana
lastimvel, metrpoles explosivas, favelas dominadas pelo trfico de drogas e
micromunicpios inviveis? Aceita a existncia de centenas de milhares de famlias
sem-terra acampadas em miserveis condies e que lutam desesperadamente por
um trato de cho onde possam viver e produzir, quando existem milhes de hectares
improdutivos ou fazendas do tamanho de pases? Convive com um meio rural no
qual a maioria da populao padece da falta de tudo o que assegure condies dignas
de existncia? Em um projeto nacional de desenvolvimento a reforma urbana seria
uma prioridade para elevar a qualidade de vida e da convivncia social de milhes de
habitantes das periferias e reas degradas que infestam as nossas cidades. A reforma
agrria seria um instrumento de distribuio de riqueza e poder, integrada a uma
poltica de desenvolvimento rural e reordenamento do territrio.
Lamentavelmente no s. So vrios outros os indicativos de que um
processo de desenvolvimento no estaria em curso.
As dvidas quanto ao suprimento de energia em mdio prazo e as indefinies
a respeito de nossa matriz energtica do futuro. Neste caso, mais que evidente
a necessidade de se pensar longe, com audcia e descortino. Temos uma invejvel
variedade de alternativas energticas, a permitir domnio absoluto de fontes renovveis
na matriz. Todavia, pouco ou quase nada estamos investindo no desenvolvimento
de capacidades tecnolgicas para o aproveitamento com baixo impacto ambiental

222 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

do potencial hdrico, assim como no estamos prximos de ter esgotado o uso das
pequenas quedas (PCH); pouqussimo temos feito para viabilizar a incorporao dos
cerca de 90/140 GW (potncia instalvel/em integrao cumulativa) de potencial
elico (Eletrobrs, 2001) a natureza dotou o Brasil de excepcionais condies
para a produo de energia solar e, no entanto, a atual participao desta fonte na
gerao irrisria. Existe a uma enorme oportunidade para o desenvolvimento
de tecnologias eficientes e de mais baixo custo, sem que estejamos a aproveit-la; o
aproveitamento da biomassa residual (resduos de processamentos agroindustriais)
outra possibilidade. Apenas o bagao de cana-de-acar tem sido utilizado com
maior intensidade, mas longe de esgotar o potencial.
Bastou um ligeiro aquecimento da economia (vinha crescendo pouco acima
de 2%, nos ltimos doze anos) para que sejam evidentes os gargalos no sistema
logstico do pas. H aumentos superiores a 20% nos custos de fretes rodovirios,
filas de meses nas montadoras para a compra de caminhes novos e perda de
negcios por falta de navios para entregar as mercadorias no exterior, no prazo
acordado. Nos portos, os custos so altos, h filas para embarque e custos adicionais
por conta disso.
O frete de um eletrodomstico do porto de Paranagu (PR) para os Estados Unidos
custa hoje o mesmo que o de uma mercadoria partindo da China para o mercado
norte-americano, mesmo sendo a distncia muito maior. Segundo o Centro de
Estudos em Logstica, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), os custos
com transporte e logstica no pas equivalem a 12,75% do PIB, enquanto nos Estados
Unidos so de 8,20%. Por deficincias de logstica, exportar uma tonelada de soja do
Brasil para a China do norte de Mato Grosso, via porto de Paranagu custa hoje
US$ 18 a mais que fazer o mesmo do estado norte-americano de Iowa (Folha de
S. Paulo, 3 de junho de 2007).

O Brasil extremamente dependente do transporte rodovirio, com cerca de


60% de toda a carga transportada movimentada por caminhes (contra 26% nos
Estados Unidos). J o transporte ferrovirio representa apenas 23% no Brasil, contra
40% nos Estados Unidos. Nos ltimos dois anos, o Brasil investiu cerca de
US$ 1,8 bilho/ano para ampliar e recuperar as suas rodovias, pois, em 2006, 41%
da malha rodoviria federal se encontravam em estado ruim ou pssimo (CNT, Sest
e Senat, 2006). A China, com padro de transporte semelhante, est investindo
US$ 70 bilhes entre 2006 e 2008. Sem logstica no h desenvolvimento
sustentado.
Nos ltimos anos estamos presenciando uma retomada do investimento
privado, cujo financiamento est assentado em quatro pilares: autofinanciamento,
proporcionado por taxas de lucro excepcionais e ganhos financeiros obtidos na
gesto do fluxo de caixa; crditos do exterior a taxas de juros e em prazos mais
favorveis que os aqui obtidos; emprstimos do BNDES (que em 2007 totalizaram
R$ 65 bilhes); e recursos captados no mercado de capitais lanamento primrio

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 223

de aes, debntures, notas promissrias e FIDC, que em 2006 (e em 2007)


levantaram mais que o dobro dos recursos emprestado pelo BNDES (Coutinho, 2007).
Verifica-se, assim, a existncia de duas possibilidades de constituio de um sistema
de financiamento, com implicaes distintas para o desenvolvimento nacional.
De um lado, temos, incipientemente, o que poderia ser aproximado a um modelo
franco-nipo-germnico, onde a banca pblico-privada articula e viabiliza
o investimento produtivo, aqui concentrado no esforo do BNDES, Banco do
Brasil (BB), CEF, bancos regionais de desenvolvimento e, muito secundariamente,
por alguns poucos bancos privados (evidenciando a necessidade de se pensar
sistemicamente na incorporao da maioria deles). De outro lado, o do mercado
de capitais, configura-se algo que lembra o modelo anglo-americano. Os pases
centrais acabaram por combinar os dois modelos quando passaram a dispor de
montantes volumosos de riqueza monetria em busca de valorizao, mas antes
trilharam mais fortemente por um dos lados. O que nos interessa? O que vamos
reforar, por ser o mais adequado s nossas condies e ao projeto nacional?
No temos este debate no pas.
A inexistncia de um zoneamento agroecolgico-econmico a orientar a
expanso das atividades agropecurias est comprometendo a sustentabilidade de
importantes biomas (cerrado, Amaznia, pantanal, caatinga) e destruindo uma das
grandes riquezas do pas, a maior biodiversidade do planeta. Esta deve ser vista,
em um projeto nacional de desenvolvimento, como um trunfo mpar, como uma
base para outro estilo de vida. Um locus para fazer avanar a pesquisa cientifica
e tecnolgica, um lugar de onde sairo novos conhecimentos, um espao para o
desenvolvimento de novos produtos, se forem conservados. No so empecilhos ao
progresso, se este feito de forma scio-ambientalmente sustentvel. As foras do
mercado, no seu imediatismo e voracidade, so incapazes de adotar, de moto prprio,
perspectiva multidimensional, ecolgica, de longo prazo. Somente entendem os
recursos da natureza como fonte de lucros, nunca como um espao de valorizao
da vida, do conhecimento, de oportunidades para geraes vindouras. Ao Estado
cabe disciplinar o manejo de recursos estratgicos, a ocupao ordenada do territrio,
a incorporao programada da fronteira de recursos. E isso no est sendo feito.
A avidez bioenergtica do agronegcio e dos grandes grupos econmicos internacionais est sendo avaliada por alguns como sendo uma oportunidade. No o .
Ao contrrio, uma ameaa que pode pr o nosso futuro em causa.
Com o deficiente quadro educacional vigente no pas, extremamente preocupante a reduo de matrculas no ensino mdio, o que vem ocorrendo desde 2005,
quando houve uma queda de 137.000. Em 2006, foram menos 124.500 matrculas.
No possvel pensarmos em desenvolvimento com apenas 62 escolas pblicas
do pas, das 18.653 avaliadas pelo MEC, nas quais os alunos de 5a a 8a sries tm
uma educao do mesmo nvel da mdia dos pases desenvolvidos. Somente nessas

224 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

os alunos alcanaram ou superaram a nota 5,5 no ndice de Desenvolvimento da


Educao Bsica (IDEB), valor considerado pelo Ministrio da Educao como a
meta a ser alcanada por estas sries em 2021. At l deveremos contentar-nos com o
qu, principalmente se no for estancado o declnio das matrculas no nvel mdio?
O presidente da Petrobras, em participao no Frum Nacional, apontou o mercado
de trabalho como uma das restries expanso dos investimentos no pas.
Previu que a Petrobras e seus fornecedores iro encontrar dificuldades na contratao
de mo de obra qualificada para atender aos novos projetos em carteira (Valor Econmico,
17 de maio de 2007). E a Petrobras no a nica a sentir o problema. O setor
sucroalcooleiro, os empreendimentos ambientais, os escritrios de projetos, tambm o
esto. Algumas empresas esto considerando importar engenheiros e tcnicos chineses.
Dados do Sistema Nacional de Emprego (Sine) informam que em 2007 sobraram
1,02 milho de vagas no preenchidas por insuficincia de mo de obra qualificada.49
O quadro sanitrio dos brasileiros est conhecendo alteraes epidemiolgicas
significativas. Aumenta a incidncia das doenas tidas como prprias de estgios mais
adiantados em termos de riqueza material, urbanizao etc.: as crnico-degenerativas,
a hipertenso, as coronarianas, o diabetes, entre outros. No entanto, como que a
reafirmar a tradicional dualidade bsica que historicamente nos caracterizou, as
doenas infecto-contagiosas no regridem na mesma proporo. A lembrar a nossa
condio subdesenvolvida, a dengue, a malria, a leishmaniose, as hantavirose, a
tuberculose, a febre amarela recrudescem. Contam-se aos muitos milhares os
portadores do mal de Chagas e da hansenase. Todas estas doenas infecto-contagiosas
so expresso da pssima qualidade de vida de parte enorme da populao, que vive
sem saneamento, sem moradia adequada, com renda insuficiente, sem conhecimento e informao. So doenas negligenciadas pelos centros de pesquisa, pelos
laboratrios e pelos governos que no alteram as condies de existncia do povo
que as sofre. No so doenas existentes em pases desenvolvidos.
Estamos comeando a nos acostumar com a barbrie que se expande
velozmente por quase todo o espao nacional. Chacinas de menos de dezenas de
pessoas j no ganham espao na mdia.50 A batalha do Complexo do Alemo foi
apresentada como veneno amargo oferecido criminalidade, como se possvel fosse
dar veneno sem a resistncia do eventual tomador. Por mais de dois meses quase
cento e cinquenta mil pessoas viveram uma situao que lembra Bagd, em seus
piores dias: 44 mortos (com pelo menos cinco execues a queima-roupa), quase
cem feridos.51 As balas perdidas ceifando vidas diariamente. Jovens de classe mdia
se enveredam para a criminalidade odiosa (assassinam ndios, mendigos, prostitutas
e homossexuais, espancam mulheres e outros jovens, ameaam professores etc.).
49. Folha de S. Paulo, 26 de janeiro de 2008.
50. Somente nos primeiros seis meses de 2007 foram registradas quinze chacinas na cidade de So Paulo.
51. Nmeros do final de maio de 2007.

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

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Turistas estrangeiros (corajosos ou desinformados) so assaltados e mortos em


nossas localidades mais atraentes. O crime organizado controla pores crescentes
de territrio, funcionando como um estado, pois ali o Estado nunca esteve
presente em sua inteireza. A violncia e a insegurana pblica aparecem liderando
toda e qualquer enquete sobre os principais problemas em todos os lugares onde
so feitas. Integrantes dos legislativos, executivos e judicirios de quase todas as
Unidades da Federao (UFs) so objeto de investigao policial, muitos chegando
s cadeias. Os abastados se entrincheiram, se protegem com segurana privada, em
carros blindados, e ignoram sua responsabilidade na produo dessa realidade.
Os poderes pblicos atacam as consequncias de tal problemtica, enquanto as suas
causas permanecem prosperando. Faltam polticas organicamente concebidas, integradamente implementadas e finamente coordenadas. So polticas que s se tornam eficazes
quando situadas no interior de um abrangente projeto de transformao nacional.
Onde se encontra a preocupao em construir uma institucionalidade propiciadora da exigente dinmica de um processo de desenvolvimento? Quem organiza
e opera um sistema nacional de inovaes, quem responde por viabilizar a rede
logstica (intermodalidade viria, matriz energtica assentada na renovao, comunicaes no estado da arte, e, por definio, integrada)? Qual o Pacto Federativo
a sustentar o espraiamento do processo por todas as partes do territrio nacional?
A nossa Federao continuar sendo a nica no mundo que confere status de
ente autnomo aos municpios, cuja imensa maioria no apresenta viabilidade
administrativo-financeira? Que sistema poltico-partidrio melhor se compraz
com os desideratos de um Brasil desenvolvido, socialmente includente, igualitrio
e democrtico, economicamente dinmico, ambientalmente sustentvel, entre
outros valores demandados pela cidadania? Quem cuidar para que o equilbrio
regional esteja sendo permanentemente perseguido?
Quem est animando a construo de uma vontade nacional em prol do
desenvolvimento, como tivemos poca de Getlio Vargas, de JK, assim como
em todos os pases que realizaram um projeto de desenvolvimento? Quem est
incumbido de promover uma cultura cvica, condio necessria coeso social,
compreenso das nossas diversidades, instaurao de uma nova sociabilidade
baseada na solidariedade, no reconhecimento do outro? Como incorporar a populao
brasileira em uma nova vontade, em uma outra onda desenvolvimentista, se mais
de dois teros dos habitantes deste pas nunca vo ao cinema, a museus, ao teatro
ou retira livros em bibliotecas? Se a metade nunca vai a exposies, a shows ou
a feiras?52 Qual o papel dos meios de comunicao e como envolver a produo
artstica e cultural em tal processo?

52. Ver (Ipea, 2007), captulo Cultura.

226 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Mas o principal indcio de que no estamos a percorrer um processo que


possa ser chamado de desenvolvimento no termos um claro roteiro a orientar a
construo do caminho que leve a situao objetivada. No dispormos da estratgia,
que exigindo consistncia da poltica econmica (juros, cmbio, estrutura tributria,
diretrizes fiscais), articule-a virtuosamente com a poltica social e imponha a
convergncia de todas as outras polticas setoriais, permitindo enfrentar concentrada
e integradamente os problemas (regionalizados), desmontando as engrenagens do
atraso e das injustias. A mesma estratgia que permite mobilizar e concertar os
poderes da Repblica, os outros nveis de governo e os atores sociais, canalizando
competncias, esforos e recursos diferenciados para a tarefa de superar obstculos,
preencher lacunas, reduzir distncias, lanar pontes para uma outra realidade. Falta
o projeto com o qual se constroem os alicerces seguros e sobre os quais se ergue a
nova nao. A elaborao desse projeto tem que ser uma iniciativa governamental,
conclamando todas as lideranas responsveis e comprometidas com a construo
de um futuro diferente e muito melhor. Desenvolvimento a transformao do
conjunto das estruturas de uma sociedade, em funo de objetivos que se prope
alcanar essa sociedade (Furtado, 1968, p.17-18). preciso querer, e o querer
coletivo exige coordenao estatal para assegurar a indispensvel direcionalidade.
Essas vontades e capacidades no so visveis na atualidade. Mas difusamente
percebvel que muitos parecem se contentar com o simples acelerar das velhas
engrenagens, as mesmas que construram, em tempos passados e em outros no
muito distantes, o presente que hoje vivemos.
8 DIFCIL, MAS NO IMPOSSVEL

Longe de pretender a exausto, os indcios lembrados apenas aqui evidenciam


a complexidade do desenvolvimento nacional. Apontam que necessrio muito
mais do que tem sido feito. Mostram ser imprescindvel que a sociedade brasileira
e as suas principais lideranas elevem as suas ambies, pensem grande e ajam de
acordo. Mostram, tambm, que no basta ver o PIB crescer 4% ou 5% durante
alguns anos. No basta crescer de qualquer maneira. preciso mais para acabar
com a misria e a pobreza, o desemprego, a informalidade, a superexplorao da fora
de trabalho, a insegurana pblica e a violncia, as desigualdades sociais extremas.
Desenvolvimento autntico exige crescer eliminando iniquidades, distribuindo riqueza
e renda, fazendo a todos cidados em uma sociedade democrtica, respeitadora
dos direitos humanos, das diferenas tnicas, etrias, de gnero, de capacidades.
Desenvolver construir uma sociedade coesa e solidria. Desenvolvimento e
sustentabilidade ambiental so as exigncias siamesas dos tempos atuais.
Desenvolvimento nacional requer um Estado apto a conduzir complexos
processos de transformao socioeconmica e poltico-cultural. Um Estado

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 227

organizado para dirigir e dotado de capacidade de governo que o habilite a lidar


com a delicadeza e as exigncias da tarefa.53 chegada a hora de tentar uma compreenso
global e profunda da nossa realidade. Destacar os problemas sem lentes cor-de-rosa,
analis-los em sua complexidade sem escamotear aspectos desagradveis, situ-los
nos contextos apropriados, procurar entender os processos que os produzem.
Tero que ser reconhecidos os potenciais existentes, que so muitos e de diversas
naturezas, as tendncias favorveis em curso, as oportunidades existentes e as que
podem se abrir. Pois so elementos poderosos para a superao dos problemas.
E combater as tendncias desfavorveis com criatividade e determinao. Ser realista
para poder ser eficaz.
Aos tcnicos governamentais e aos pesquisadores e estudiosos dos problemas
brasileiros cabero tarefas de suma importncia. De partida, a mais imediata superar
o arquiplago no qual se encontram e construir pontes generosas em direo a todas
as ilhas (de conhecimento e cultura organizacional) onde se situam. Superar a viso
segmentada proporcionada pela especializao radical e pela fragmentao organizacional. Passar a lidar com os complexos problemas afetos ao desenvolvimento,
respeitando a complexidade que lhes prpria. Admitir a multidimensionalidade da
vida humana, presente na unidade de cada indivduo, tornado ser social pela convivncia socialmente regulada com outros tantos. Reconhecer e superar as deficincias
cognitivas prprias das nossas respectivas inseres nos processos sociais de produo
de aes e de conhecimentos. Formular conceitos e produzir explicaes capazes de
apanhar globalmente as realidades objeto de interveno. Organizar informaes
que expressem o que tcnica e politicamente importante, para sobre eles poder
haver a deciso apropriada. Ofertar aos dirigentes e aos atores sociais elementos
relevantes a compor as explicaes que necessitam para agir em cada situao. Sem
pretender a exausto, fica evidente que se trata de uma pequena revoluo em
nossas concepes e prticas. Produziro desconfortos, inseguranas e insatisfaes
momentneas. Pouqussimo provvel, no entanto, que no desafiem os espritos
lcidos e comprometidos com o pas. As realizaes pessoais sero proporcionais
aos avanos coletivos. Um desafio intelectual nada desprezvel.
Mais concretamente, devero ser elaboradas respostas ou tentativas de respostas
a questes nada triviais, mas que constituem fortes contribuies para superar falsos
antagonismos e descobrir as interaes sinrgicas que so requisitos para um processo
de desenvolvimento nacional. Uma pequena amostra pode ser tentada a seguir.
Qual poltica econmica torna progressivamente desnecessria a existncia
de programas sociais compensatrios?
Como integrar e fazer convergentes as diversas aes que compem a
poltica social?
53. Ver Garcia (2004; 2006).

228 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Qual o mais eficiente e equitativo sistema de financiamento do investimento?

Qual o sistema partidrio-eleitoral que melhor propicia e sustenta um


projeto nacional de desenvolvimento?

Um projeto nacional de desenvolvimento se impe ao longo do tempo


quando a expresso da vontade majoritria da nao, que ali v
contemplados os seus interesses principais. A sua formulao necessita ter
a pretenso de ver alada a condio hegemnica. Qual a contribuio
indispensvel, em tal processo, daqueles dedicados produo/difuso
cultural e ideolgica?

Como manejar os recursos naturais e a biodiversidade, em uma perspectiva


de sustentabilidade consistente com a construo de uma sociedade
justa, no perdulria, solidria com as geraes futuras e uma economia
eficiente e competitiva?

No mundo atual, com complexidade crescente, mudanas aceleradas,


incertezas exacerbadas, cincia e tecnologia (C&T) so ingredientes
cruciais ao desenvolvimento de qualquer pas, mais ainda aos com
caractersticas sociais, econmicas, ambientais e geogrficas como o nosso.
Como suprir a estrutura produtora de bens e servios com infraestrutura
ecologicamente suave, com tecnologias limpas (simultaneamente, um
desafio e um trunfo)?
Como favorecer o acesso tecnologia por parte da economia familiar,
da micro e pequena empresa?
Como promover o amplo acesso por parte da nossa populao pobre e
miservel a servios eficientes e de qualidade, como condio tanto para
a equidade como para a competitividade?
Qual o formato de um novo Pacto Federativo que favorece a reduo
das desigualdades regionais e sociais, promove maior integrao entre os
entes, melhor articula esforos e competncias em prol da reduo das
desigualdades, de um crescimento econmico sustentado e equitativo,
ambientalmente sustentvel?
Como o Brasil pretende se posicionar no redesenho, em curso, da diviso
internacional do trabalho? O desenvolvimento nacional pode prescindir
de uma forte interao com o espao socioeconmico e poltico-cultural
sul-americano? A integrao continental uma necessidade ou um sonho
irrealizvel? Que posio estratgica o Mercosul deve ocupar no projeto de
desenvolvimento brasileiro? admissvel pensar um Brasil desenvolvido,
mantendo espaos subnacionais na pobreza e no atraso? O meio rural

Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil

| 229

brasileiro carece de uma estratgia especfica para o seu desenvolvimento


equitativo e sustentvel? A malha urbana brasileira propiciadora de vida
digna e cidad, de ambiente competitivo, de dinamismo poltico-cultural?
Que lugar a poltica de defesa nacional ocupa em um projeto de
desenvolvimento? Como articul-la de forma estratgica, democrtica e eficaz
com as outras dimenses da vida de um pas, em prol da soberania,
do dinamismo socioeconmico e da promoo da paz entre os povos?
Se tais desafios forem devidamente encarados, estaremos aprendendo a lidar
com o futuro como o produto de um composto dinmico de necessidade,
contingncia, acaso e escolha (Dror, 1999, p. 294). necessrio e vivel dar conta
dele. Muitos pases o fizeram, e ns mesmos, em outras pocas, realizamos o que
era considerado impossvel. A ousadia responsvel, a audcia calculada, a vontade
realizadora so recursos disponveis aos que no se intimidam, aos que se propem
a fazer histria. As tarefas exigidas esto contidas em nossas possibilidades e capacidades.
Requerem desprendimento, amplitude temporal, saber lidar com o complexo
e o incerto, disposio dialgica e negociadora, competncia para a ao conjunta
e coordenada. Todos passveis de serem apreendidos e exercitados coletivamente.
Os ganhos so evidentes, acumulveis e reprodutveis, fazendo a sociedade cada vez
melhor e mais capaz de se conduzir rumo aos pactuados objetivos a que se proponha.
A crise , ao mesmo tempo, um risco e uma oportunidade. Como as crises
no se resolvem sozinhas, cabe aos lderes estabelecer objetivos, traar estratgias,
correr os riscos e, aproveitando potencialidades e oportunidades, fazer o futuro
de acordo com as aspiraes do seu povo. Um novo pas, maior, melhor e mais
justo, poder surgir. O momento exige e propicia. O governo federal est sendo
demandado a ofertar a to necessria viso de futuro do pas (ou um cenrio de
longo prazo escalonado a partir do presente) e submet-la discusso. O que dela
resultar deve orientar a articulao sinrgica do PAC, do PDE, do Pronasci, assim
como de todas as outras iniciativas governamentais apresentadas ou em gestao,
no mbito do PPA 2008-2011,54 fazendo deste instrumento o embrio ou fase
primeira de um projeto nacional de desenvolvimento.
Por tudo aqui exposto e defendido, acredito que cabe, apropriadamente,
adotar, como fecho, trechos de uma entrevista de Eduardo Galeano Agncia Carta
Maior, por ocasio do V Frum Social Mundial, acontecido ao final de janeiro de
2005, em Porto Alegre.
Eduardo Galeano Sobre essa questo de horizonte utpico, lembro da frase de um
amigo meu, o cineasta argentino Fernando Birri, dita quando estvamos em Cartagena das
54. Respectivamente, Programa de Acelerao do Crescimento, Plano de Desenvolvimento da Educao, Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania, e Plano Plurianual. Para que o PPA torne-se um embrio de projeto
nacional ele deve assumir um carter verdadeiramente estratgico, tornar-se seletivo e dedicado ao importante.

230 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

ndias, na universidade, conversando com estudantes. Um dos estudantes perguntou para o


Fernando: para que serve a utopia. Ele respondeu: Eu me fao essa pergunta todos os dias.
O que eu posso dizer que, para mim, a utopia est no horizonte. Eu sei perfeitamente que
nunca a alcanarei. Se eu caminho dois passos, ela se afasta dois passos. Se eu dou dez passos,
ela fica dez passos mais distantes. Para que ela serve ento? Para caminhar. Eu sempre achei
que essa a melhor resposta possvel para explicar por que ainda existe gente que capaz
de viver alm da infmia, de no confundir o tempo presente com o destino. Gente
capaz de manter a certeza viva de que amanh o mundo pode ser diferente do que hoje.
Para mim, transformar a utopia em aes concretas exige uma identidade indissolvel
entre os fins e os meios. O que a utopia? O fim, o objetivo final, aquilo que est alm
das vises. Os meios tm que ter uma identidade inconfundvel com os objetivos que
a gente se prope conquistar. A maneira de chegar at esses objetivos, passo a passo,
conscincia a conscincia, casa a casa, precisa manter a identidade daquilo que voc
faz com aquilo que voc quer fazer. Porque s vezes, em nome do realismo, o cinismo
vira uma sorte de destino inaceitvel. Eu sou condenado a aceitar a realidade porque
no posso mud-la. No assim. No vemos a realidade como um destino. Vemos
a realidade como um desafio. Ela est nos desafiando. Agora, a definio de quais so
os meios para enfrent-la um ponto mais complicado. Voc pode cair na tentao de
comear a trair demais os seus objetivos em nome de seus objetivos imediatos, perdendo de
vista a sua prpria imagem. Voc procura voc no espelho e no percebe que no est l.
REFERNCIAS

ANFAVEA ASSOCIAO NACIONAL DOS FABRICANTES DE VECULOS


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Parte III
MONITORAMENTO &
AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS

CAPTULO 7

SUBSDIOS PARA ORGANIZAR AVALIAES


DA AO GOVERNAMENTAL1
Ronaldo Coutinho Garcia

Caminante, no hay camino, se hace camino al andar.


Antnio Machado
1 INTRODUO

Em dezembro de 1994, com a edio da Medida Provisria no 1.548, foi institudo


o que, informalmente, passou a ser denominado de Ciclo da Gesto Pblica:
um conjunto de carreiras e categorias funcionais - os tcnicos de Planejamento e
Pesquisa do Ipea; analistas de Planejamento e Oramento; tcnicos de Planejamento
P-1501; analistas de Finanas e Controle; e especialistas em Polticas Pblicas e
Gesto Governamental. A ideia de um ciclo de gesto pblica advinha do fato
de seus integrantes lidarem com o planejamento governamental, a preparao e
execuo do Oramento da Unio, a administrao financeira dos recursos, a gesto
das aes governamentais e o controle interno dos gastos pblicos do Executivo
federal. Uma boa ideia que ainda no se materializou de forma plena no que diz
respeito a funcionar de maneira integrada e recorrente.
A 36a reedio da referida Medida Provisria (MP), em 2 de outubro de 1997,
foi ampliada para estabelecer atribuies especficas aos integrantes do ciclo, todas,
no entanto, entendidas como atividades que comporiam a gesto governamental,
com destaque para a avaliao. A MP foi convertida em lei no ano seguinte,
Lei no 9.625, de 7 de abril de 1998, e, em seu Artigo no 24, diz que
aos ocupantes de cargos efetivos de Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea
compete o exerccio de atividades de gesto governamental nos aspectos relativos ao
planejamento, realizao de pesquisas econmicas e sociais e avaliao das aes
governamentais para subsidiar a formulao de polticas pblicas (Brasil, 1998b).

O que segue uma modesta tentativa de contribuir para a construo de


um processo sistemtico e apropriado de avaliaes das aes de governo. So adotados
aqui dois supostos: um efetivo sistema de avaliaes sempre o produto de
uma construo deliberada com vistas a atender necessidades especficas em um
1. Originalmente publicado na coleo Textos para Discusso do Ipea, n. 776, em janeiro de 2001.

236 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

ambiente institucional particular. Resultar de um esforo coletivo de tentativa


e erro, de aprender fazendo, pois no existem um modelo universal nem receitas
genricas aplicveis a quaisquer situaes. O outro suposto que, sem um processo
sistemtico de avaliao, a verdadeira gesto pblica jamais poder ser exercida, o
que implica incalculveis prejuzos para a grande maioria da populao brasileira
que tanto necessita de uma ampla presena do poder pblico, conduzida com
eficincia, eficcia e equidade.
2 A DEMANDA POR AVALIAES (E ALGUMAS RESPOSTAS INSUFICIENTES)

O alto executivo governamental , por definio, uma pessoa de ao. Dirigir


uma instituio, um programa, um processo algo que s se faz mediante
aes de diversas naturezas: declaraes, convocaes, articulaes, emisso
de atos normativos, atribuio de responsabilidades, alocao de recursos,
formalizao de decises (processos administrativos, contratos, convnios,
acordos), entre outras. O exerccio de direo exige um incessante processo
de deliberao e deciso.
Das muitas decises que um dirigente pblico obrigado a tomar diariamente,
qual o percentual daquelas suportadas por conhecimento e informao
satisfatrios e elevada segurana sobre a pertinncia, oportunidade e intensidade?
Qual a segurana sobre as consequncias da deciso?
No existem informaes que possibilitem respostas confiveis e precisas
s perguntas. Mas, uma piada frequentemente repetida na administrao
pblica permite uma aproximao esclarecedora: o dirigente experiente ou
esperto no assina nenhum documento sem que pelo menos uma dezena de
subalternos tenha aposto o seu correspondente de acordo formal. Esta seria
a garantia de que no se iria para a cadeia sozinho. Ou seja, a garantia de
que a deciso tomada legal, e apenas isso, to maior quanto maior for o
nmero daqueles que no veem nenhuma norma contrariada ou desrespeitada.
Nada sobre a propriedade, a relevncia, o momento ou a pretensa eficcia da deciso.
Isso ocorre no porque os dirigentes se sintam melhor procedendo dessa
maneira, e sim porque os processos praticados no permitem fazer diferente.
As decises so tomadas porque no podem mais ser prorrogadas, porque o acmulo
de documentos e demandas desconfortvel, porque as cobranas se avultam.
Mas as incertezas e as inseguranas de diversos tipos crescem em razo direta ao volume
de decises no triviais que um dirigente obrigado a tomar.

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| 237

2.1 Deficincias na demanda

Quando o desconhecimento sobre os resultados das aes atinge um elevado patamar


de desconforto, ou quando os indcios de que no so os esperados (podendo
ser o oposto), ou ainda quando surgem demandas superiores (ou de organismos
internacionais e nacionais de financiamento) ou crticas de setores da sociedade
sobre o desempenho, o andamento, os resultados das aes, os dirigentes optam
por uma das duas mais frequentes sadas:
1) Determinam aos subordinados a preparao de avaliaes das aes sob
sua responsabilidade.
2) Contratam consultorias de universidades, institutos de pesquisa, especialistas
na rea e, mais recentemente, de ONGs (muitas criadas por tcnicos governamentais
aposentados precocemente por conta da irracional poltica de pessoal e de previdncia
adotada na ltima dcada e muitas outras financiadas com recursos pblicos para
realizar atividades antes executadas diretamente pelos governos).
No primeiro caso, produz-se um transtorno na rotina dos subordinados, que,
sem as condies apropriadas, iro desenvolver esforos adicionais de monta na
busca de informaes no organizadas, de dados defasados e pouco confiveis, de
opinies pessoais, de evidncias factuais esparsas. Conseguido o mnimo, inicia-se
um processo extremamente criativo e esgotante de construo de uma miscelnea
impressionista, que, aps muitas horas extras e finais de semana de trabalho
intenso, ir receber o pomposo ttulo de Avaliao do Programa XYZ. Apresentado
o documento, tudo voltar a ser como antes, at que, passados muitos meses ou
at anos, uma nova demanda surja e, sempre como um estorvo, provoque mais
um espasmo avaliativo.
O contedo de tal avaliao estar dedicado a mostrar as realizaes positivas
do programa (na verdade estimativas das metas alcanadas), com dados de difcil
confirmao, porque, na maioria das vezes, so projees feitas sob bases precrias
e com distores quase impossveis de serem corrigidas: uma decorrncia da no
obrigatoriedade do registro sistemtico dos fatos relevantes ocorridos durante
a implementao das aes integrantes do programa. Os demais captulos da
avaliao iro arrolar dificuldades, sempre referentes insuficincia de recursos
diversos (material, pessoal qualificado, informaes atualizadas, vontade poltica),
s restries legais/administrativas, aos cortes nas dotaes oramentrias e aos
implacveis atrasos nas liberaes financeiras. Frequente ser, tambm, a atribuio
de culpa aos outros eventuais atores envolvidos na execuo dos programas a
mquina emperrada, outros ministrios, outras secretarias, governos estaduais e
municipais , que no teriam conferido a devida prioridade ao cumprir as aes
que lhes tocariam.

238 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Em alguns casos mais pitorescos, possvel encontrar reclamaes por conta


da realidade no ter se comportado conforme o previsto ou de o pblico-alvo
no ter compreendido ou cooperado na execuo das aes, com os resultados
se apresentando muito diferentes daqueles esperados quando do desenho do
programa. As avaliaes conduzidas dessa forma tm em comum o fato de quase
nunca (e o quase apenas uma cautela, pois o universo dessas no conhecido
ou publicado) alterarem as condies operacionais e o ambiente decisrio
sobre os quais dissertam. No so utilizadas para o aprendizado institucional
por no terem sido demandadas para servirem como instrumento de governo e
de aperfeioamento. So encaradas como desvios de uma rotina impensada, de
condutas repetitivas e acrticas, de processos conduzidos pelas circunstncias,
nos quais os dirigentes apenas administram aspectos formais ou secundrios.
So estorvos.
Na contratao de consultorias externas, as razes que as movem so,
basicamente, de trs ordens: as exigncias formais de contratos de financiamentos externos (BID, Banco Mundial) ou internos (FAT, BNDES, CEF,
entre outros); fortes presses ou crticas de atores sociais interessados (a favor
ou contra) no programa que no conseguem ser respondidas com a produo
interna de avaliaes; e as articulaes de interesses pessoais/grupais entre os
dirigentes pblicos e ncleos acadmicos, institutos pblicos de pesquisa,
empresas de consultoria e consultores independentes. Quando imperam as
razes ligadas a articulaes de interesses, a avaliao quase nunca sobre o
conjunto da poltica governamental sob a responsabilidade do dirigente/
instituio contratante, mas sobre programas ou projetos particulares, pois, assim,
a autoridade ou a competncia do executivo pblico no ser questionada
pelos resultados apresentados na avaliao, posto que o programa ou projeto
estar, sempre, sob a direo de uma autoridade do segundo escalo. Assim,
as culpas pelos eventuais insucessos podero ser atribudas aos de baixo. E se
por acaso a avaliao cobrir a totalidade da atuao do contratante, o relatrio
final dificilmente conter crticas duras ou mostrar a realidade nua e crua dos
resultados encontrados. A atenuao de aspectos negativos, feita muitas vezes
de forma um tanto inconsciente, funcionaria como um seguro para manter
abertas as portas para novas encomendas no futuro.
Em quaisquer dos casos, evidencia-se que a demanda no formulada com
vistas a obter respostas orientadas para a melhoria do processo decisrio e para o
aperfeioamento do modelo de gesto institucional. A demanda no formulada
entendendo a avaliao como poderoso instrumento para elevar a qualidade global
das aes. A avaliao vista ou como estorvo, ou como obrigao contratual a ser
cumprida, ou como forma de ajudar amigos ou instituies.

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2.2 Deficincias dos enfoques predominantes

Quando conduzidas por consultorias externas, sero encontradas principalmente


as pesquisas ou os estudos de avaliao, que constituem o produto por excelncia da
cultura e do modus operandi dos institutos/centros/ncleos de pesquisa acadmica,
estando eles fora ou dentro das universidades. As empresas de consultoria tambm
acabam por produzi-las, pois comum contratarem professores e pesquisadores
universitrios para executarem as avaliaes. As pesquisas ou estudos so concebidos
com dois objetivos bsicos: avaliar os processos (se o programa est sendo implementado conforme seus objetivos, diretrizes e prioridades e se seus produtos esto
atingindo as metas previstas, com a necessria eficincia) ou avaliar os impactos
(verificar se as transformaes primrias e/ou secundrias na realidade so atribuveis
s aes do programas, estabelecendo as devidas relaes de causalidade). Ambas
exigem trabalho de campo, um largo tempo para a realizao e um nmero razovel
de pesquisadores, bem como apresentam custos elevados (sobre os quais incidem
as ambicionadas taxas de administrao das entidades pblicas conveniadas ou as
taxas de lucro das empresas privadas contratadas).2
Quais os produtos e as consequncias dos estudos e pesquisas de avaliao?
Algumas respostas podem ser encontradas abrindo-se espao para dar voz a analistas
da prpria academia ou de institutos de pesquisa que se debruaram criticamente
sobre essas avaliaes.
Em Fetichismo da avaliao, trabalho denso e perspicaz de Ana Maria Rezende
Pinto (1986, p. 88-89), encontramos que
os avaliadores ligados ao mundo da pesquisa, bem mais do que ao do planejamento,
so regidos pelo sistema de incentivos da academia, quase nunca coincidentes com os
da administrao pblica. Eles so movidos pela busca de novas perspectivas tericas
e metodolgicas, nem sempre de interesse imediato do decisor. Tendem, ao examinar
um programa, a propor alteraes mais substanciais ou de cunho reformador mais
ntido, infactveis na prtica, porque ameaam ou os valores e ideologias e rituais dos
rgos que o implementam ou as alianas polticas que do sustentao ao plano.
Muitas avaliaes concluem que os programas no vo bem, que as pessoas ou grupos
beneficiados continuam necessitados e/ou desassistidos, oferecendo pouca evidncia
sobre as possibilidades de melhorias ou reformulaes possveis. Isto quando os
resultados da avaliao no so inconclusos e vagos.

O que, no arriscado afirmar, engloba a grande maioria dos estudos e


pesquisas de avaliao conduzidos academicamente.
2. Na situao de penria em que as universidades pblicas se encontram h vrios anos, os recursos financeiros aportados
por esses convnios tm representado uma vlvula de escape de enorme importncia, permitindo suplementar salrios
de professores/pesquisadores, adquirir equipamentos, livros, softwares e, at mesmo, cobrir a manuteno de instalaes.
verdade que, em algumas delas, existem fundaes de direito privado de fato clubes de amigos que administram
esses recursos de forma bem pouco pblica e transparente.

240 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Alis, essa a concluso a que chegam Argelina Cheibub Figueiredo, da


Unicamp, e Marcos Faria Figueiredo, do IDESP, aps analisarem 144 pesquisas
de avaliao de programas sociais: interessante observar que a prtica de
policy-recommendation no muito utilizada (...) So poucos os estudos que
apresentam de forma sistemtica as providncias necessrias para corrigir distores
detectadas ou que apontam alternativas (Figueiredo e Figueiredo, 1986).
Se a maioria dos relatrios finais das pesquisas de avaliao de polticas,
programas ou projetos so inconclusos, vagos e no apresentam recomendaes para
melhorar as aes governamentais, isso no quer dizer que aqueles que conduziram
as pesquisas de avaliao sejam incompetentes. O mais provvel que sejam profissionais responsveis, e no aventureiros formuladores de sugestes e recomendaes
sobre aquilo que no conhecem, ou seja, os meandros e desvos dos processos de
formao, desenho e execuo das polticas governamentais. Algo sabidamente
nebuloso, impreciso, muitas vezes no formalizado, que no gera registros sistemticos.
As dificuldades de se conhecerem de fora esses processos so quase intransponveis.
Estar dentro, por outro lado, ser capturado pela dinmica quase catica3 que
impera em nossas administraes pblicas, e representa uma impossibilidade para o
pesquisador acadmico enquanto tal. Talvez valha, aqui, a analogia com os buracos
negros,4 um fenmeno cuja existncia ainda carece de cabal comprovao cientfica
(o que no o caso dos realmente existentes processos de governo), ainda pouco
conhecido e para o qual no se dispe de teoria suficiente e testada em sua capacidade
explicativa. Seria o caso de se perguntar se os pesquisadores acadmicos no olham
para os complexos processos de governo de modo semelhante aos astrnomos para
com os buracos negros: de longe e sem teoria apropriada.
3. Uso aqui a palavra catico com o sentido proposto pela teoria do caos, isto : complexos sistemas abertos, aparentemente
aleatrios e imprevisveis mas que obedecem a certas regras organizativas bastante precisas. Ver Lorenz (1996).
4. Os buracos negros so objetos extraordinrios, verdadeiros abismos do espao e do tempo, gerados pelas fuses
nucleares das estrelas que, ao longo de bilhes de anos, vo formando ncleos cada vez mais pesados. A compresso
desenfreada da resultante faz a estrela ficar progressivamente menor e mais densa. Quanto maior a densidade, maior
a atrao gravitacional. Quando o buraco negro se constitui, deixa de haver emisso e radiao de luz. A partir de um
determinado raio, nada capaz de fugir de sua irresistvel atrao, e tudo que atrado pelo buraco negro jamais retorna,
sendo inevitavelmente destrudo. A fronteira que delimita a regio de no retorno, separando o interior do exterior de
um buraco negro denominada horizonte de eventos. Assim como um marinheiro no pode enxergar alm da linha do
horizonte, no podemos ver nada do que se passa dentro de um horizonte de eventos de um buraco negro, inclusive
em sua parte central, onde se escondem os maiores mistrios. Toda a massa de um buraco negro est condensada em
seu centro em forma hiperdensa; to densa que, para obt-la, precisaramos concentrar, por exemplo, toda a matria
do sol num nico ponto. Tal regio denominada singularidade. Em suas proximidades, o campo gravitacional to
intenso que at mesmo o espao e o tempo perdem o significado, tornando-os verdadeiros abismos espao-temporais
(Matsa e Vanzella, 2000, p. 8). Todo o conhecimento parcial obtido sobre os buracos negros advm de formulaes
tericas e observaes indiretas (movimento atpico dos corpos celestiais prximos, desaparecimento de energia).
Ns s podemos observar o exterior de buracos negros, mas em seu interior h a singularidade, onde as condies so
extremas e preciso uma teoria da gravitao quntica para entender o que ocorre (Rees, 2000, p. 6). Ou seja, ser
necessrio compatibilizar a teoria da relatividade geral (que corrige a teoria gravitacional) com a mecnica quntica.

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As argutas observaes de Rezende Pinto se estendem, tambm, sobre esses aspectos:


os pesquisadores acostumados largueza do tempo prprio da academia, nem sempre
oferecem respostas no timing adequado ao decisor. Formulam muitas perguntas,
encontram muitas respostas, sem considerar as expectativas das audincias de avaliao,
supondo uma certa iseno do conhecimento cientfico frente s necessidades prticas e
imediatas de quem decide. Esta maneira peculiar de trabalhar ou a lgica do trabalho
acadmico bastante diferenciada daquela que orienta a ao de outros sistemas que
conduzem atividade de planejamento o de deciso e de implementao. Os decisores,
com sua equipe de assessoria, constituem o segmento, por excelncia, em condies
potenciais para se apropriarem dos achados avaliativos. Ao decidirem sobre a pertinncia
de mudanas, so, contudo, orientados por critrios polticos e, no propriamente,
pelas evidncias ou descobertas cientficas. So dirigidos pela lgica dos fatos polticos,
necessitando resolver problemas sob presso, e com agenda apertada, os recursos para
um novo programa, por exemplo, podem surgir sem que a avaliao de um outro
similar tenha terminado. Neste caso, considera-se prefervel assegurar a posse dos
recursos, corrigindo o fluxo de ao proporo que ela acontece. Os decisores, alm
disso, no so eternos. Ao contrrio, eles mudam com frequncia, bem como seus
auxiliares. A demanda, ou questo por trs do estudo avaliativo, pode estar de acordo
com a prioridade de um decisor que acaba de sair, e em desacordo com a perspectiva
do recm-ingressado; resultado: engaveta-se o relatrio, restando a possibilidade de
sua descoberta muito tempo depois (Pinto, 1986, p. 89).

Alm de todas essas dificuldades, a prpria linguagem dos relatrios de pesquisas


avaliativas configura, por si s, uma outra restrio utilizao no processo decisrio.
O jargo tcnico-cientfico dos relatrios acadmicos e a forma de consolidao dos
resultados constituem-se em obstculos adicionais ao seu aproveitamento imediato na
prtica. A pesquisa no pode ser imediatamente apropriada como insumo-estratgico
na formulao e acompanhamento de programas pblicos (Abranches, 1985).
Os comentrios e observaes at aqui expendidos podem ser exemplificados
com as detalhadas informaes produzidas em trabalho recentemente conduzido
pelo Ipea, sobre as avaliaes do Programa Nacional de Qualificao Profissional
(Planfor) (Barros, 1999). O modelo operacional desse programa supe a execuo
descentralizada mediante convnio com as Secretarias Estaduais do Trabalho
(ou equivalente) e exige a realizao peridica de avaliaes. Estas devero verificar:
a eficcia benefcio das aes de educao profissional em termos
de empregabilidade, melhoria do desempenho profissional, gerao ou
elevao de renda, integrao ou reintegrao social; e
a efetividade social definida nos mesmos parmetros de eficcia, mas
do ponto de vista mais amplo das populaes, comunidades ou setores
beneficiados pelo programa.

242 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

No perodo compreendido entre 1996 e 1999, foram realizadas 361 avaliaes


estaduais e 38 avaliaes nacionais. No primeiro ano da srie, foram avaliadas sete
Unidades da Federao; em 1997, quatorze unidades federadas; e, em 1998 e 1999,
quinze unidades. No total gastaram-se R$ 28,5 milhes. As avaliaes estaduais foram
executadas preferencialmente por universidades federais (6), estaduais (1) e fundaes/
institutos pblicos de pesquisa (10). As avaliaes nacionais ficaram a cargo da
unitrabalho. Os levantamentos que produzem as informaes utilizadas nos estudos
so feitos em trs momentos: no ato da matrcula; ao final do curso; e, no mnimo,
trs meses aps o trmino do curso. A concluso do trabalho do Ipea que a grande
maioria das avaliaes no examina os principais fatores condicionantes da eficcia
dos treinamentos e no produz recomendaes para o aperfeioamento do Planfor.
O programa, aps quatro anos de execuo, continuava apresentando praticamente
as mesmas deficincias iniciais.
2.3 Deficincias cognitivas

Avaliaes externas e pesquisas avaliativas sobre polticas, programas e projetos que


no foram desenhados para serem avaliados so necessariamente precrias e inconclusas,
por mais competentes e dedicados que sejam os avaliadores. Isto porque no
possvel, passado o tempo da implementao, mapear, de forma precisa, a situao
inicial que deveria ser alterada pela poltica/programa/projeto, contrastando-a com a
situao presente ou com a final. Tambm no possvel reconstruir todo o processo
de interveno, em suas mltiplas dimenses, nem os contextos particulares nos quais
seus diversos segmentos ocorreram. De igual maneira, no possvel reconstituir os
caminhos e as circunstncias que levaram ao erro ou ao acerto, prescrevendo sugestes
corretivas. Torna-se, portanto, extremamente difcil, seno temeroso, estabelecer
relaes causais entre as aes desenvolvidas e os resultados alcanados, sejam estes
previstos ou no, desejados ou no, primrios ou secundrios, restritos ou ampliados.
Ademais, existe uma outra grande dificuldade a ser superada pelas avaliaes
de natureza acadmica, referente compreenso e ao enfrentamento dos complexos
problemas quase-estruturados (Mitroff, 1984; Matus, 1993) que predominam nas
agendas governamentais (quadro 1). Se a complexidade a unio entre a unidade
e a multiplicidade, h complexidade quando elementos diferentes so inseparveis
constitutivos do todo (como o econmico, o poltico, o sociolgico, o psicolgico,
o afetivo, o cultural) e h um tecido interdependente-interativo e inter-retroativo
entre o objeto do conhecimento e seu contexto, as partes e o todo, o todo e as
partes, as partes entre si (Morin, 2000, p. 38). Assim, compreender e avaliar as
intervenes sobre os problemas complexos exige saberes que no so encontrados
nas disciplinas acadmicas e menos ainda em seus subconjuntos, nos quais se
aprofundam os especialistas5 convocados a participar das equipes de avaliao.
5. A definio jocosa de especialista que diz ser aquele que sabe cada vez mais de cada vez menos, no deixa de
ter o seu fundo de verdade.

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| 243

A especializao comea a ser reconhecida, no prprio ambiente acadmico, como


um processo que leva a uma reduo dos horizontes intelectuais, e tanto mais
quanto mais precoce se der (Santos, 1998).
De novo, Morin pe o dedo na ferida:
os problemas essenciais nunca so parcelados (...) e a cultura cientfica e tcnica
disciplinar parcela, desune e compartimenta os saberes, tornando cada vez mais
difcil sua contextualizao (...) o recorte das disciplinas impossibilita apreender o
que est tecido junto, o sentido original do termo, o complexo. O conhecimento
especializado uma forma particular de abstrao. A especializao abs-trai, em
outras palavras, extrai um objeto de seu contexto e de seu conjunto, rejeita os
laos e as intercomunicaes com seu meio, introduz o objeto no setor conceitual
abstrato que o da disciplina compartimentada, cujas fronteiras fragmentam
arbitrariamente a sistematicidade (relao da parte com o todo) e a multidimensionalidade dos fenmenos; conduz abstrao matemtica que opera de si prpria
uma ciso com o concreto, privilegiando tudo que calculvel e passvel de ser
formalizado (Morin, 2000, p. 41-42).
QUADRO 1
Problema estruturado

Problema quase-estruturado

As regras do sistema que o produz so precisas, claras,


invariveis e predeterminadas. Elas existem antes da soluo do
problema e permanecem iguais aps a soluo.
O homem est fora do problema e se relaciona com ele somente
para tentar resolv-lo conforme regras predeterminadas; e, se o
problema solucionado, ningum ter dvidas quanto eficcia
da soluo.
As fronteiras do problema e do sistema que o gera esto
perfeitamente definidas. No h dvidas sobre onde comea e
onde acaba cada coisa.
As regras do sistema tornam explcitos ou contm implicitamente
os conceitos (possibilidades e restries) pertinentes resoluo
do problema.
O problema est isolado de outros problemas, e, havendo
uma sequncia com outros, a soluo de cada um no afeta a
soluo dos seguintes.
O espao e o tempo pertinentes ao problema, so definidos nas
regras como fixos, ou tornam-se fixos para quem se relaciona com ele.
As variveis que constituem o problema so dadas, enumerveis,
conhecidas e finitas.
Qualidade e quantidade no se combinam, o problema se
move em um ou outro mbito.
As possibilidades de soluo do problema esto contidas
nas suas premissas e so finitas em nmero. As solues so
conhecidas ou conhecveis mesmo no sendo evidentes.
O problema coloca um desafio cientfico ou tcnico, podendo
supostamente ser tratado com objetividade.

O problema est determinado por regras, mas estas no so


precisas, nem invariveis e nem iguais para todos. Os atores
sociais criam as regras, e s vezes as mudam para poder
solucionar os problemas.
O homem (ou ator social) est dentro do problema e a que o
conhece e o explica, mesmo que no tente solucion-lo.
A eficcia de uma soluo discutvel e relativa aos problemas
que seguem.
As fronteiras do problema e do sistema que o gera so difusas.
Os atores sociais (ou os homens) criam possibilidades de
soluo, que no existem previamente. Os conceitos para
compreender as possibilidades de soluo e suas restries no
so dados necessariamente previamente.
O problema est sincrnica e diacronicamente entrelaado a outros;
a soluo de um problema facilita ou dificulta a soluo de outros.
O espao e o tempo so relativos a quem se relaciona com o
problema a partir de diferentes posies.
O sistema criativo e suas variveis no so dadas, no so
todas enumerveis, nem conhecidas, nem finitas.
Qualidade e quantidade combinam-se inseparavelmente.
As possibilidades de soluo do problema so criadas pelo
homem e so potencialmente infinitas em nmero.
O problema coloca um desafio mltiplo que abrange sempre o
mbito sociopoltico, mesmo tendo uma dimenso tcnica.
A objetividade no possvel, mas deve-se procurar o rigor.

Fonte: Matus (1993).

244 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Isso fica bastante evidenciado nas chamadas avaliaes de impacto de programas


sociais, realizadas com o uso de tcnicas de controle, sob a crena de que tais
tcnicas podem ter alguma validade ou adequabilidade aos processos sociais.
Avaliar programas sobre a perspectiva clssica significa, basicamente, isolar seus impactos.
Esta concepo referenda-se no pressuposto de que determinada realidade recebe,
durante um perodo de tempo definido, influxo sistemtico de aes especficas e,
portanto, concomitantemente diferenciadas de outras. Essa realidade atua de forma
linear, permitindo, em momento adequado, retirar, em bloco, o conjunto de aes
desencadeadas, isol-las do contexto, para, ento, examinar seus reflexos.
Se as situaes de experimento controlado so difceis em laboratrios, tornam-se
improdutivas em campo. Assim, o curso da ao de um programa definido em
contexto dinmico e interativo onde se observa simultaneidade de aes diferenciadas que traduzem formas distintas de apropriao dos recursos disponveis.
Ainda que se suponha controlar as condies do projeto, as variveis ambientais,
determinantes do seu impacto, so incontrolveis pelo avaliador.
Os benefcios sociais resultam, no apenas de uma soma de fatores, mas de sua
combinao, cuja determinncia quase sempre espria. Os elementos de um projeto
que explicam impactos distintos so inmeros e diferenciados, o que torna quase
nula a possibilidade de isolamento de impacto. Mesmo que se consiga levar a termo
a anlise, obtendo-se alguma evidncia estatstica, o resultado pode ser frutfero do
ponto de vista acadmico, mas mnimo do prtico, da aprendizagem do sistema
de planejamento. Ainda assim, a causalidade do impacto ficar a descoberto, dada a
multicolinearidade que acompanha aes sociais (Pinto, 1986, p. 87).

As exigncias tericas, metodolgicas e tcnicas apropriadas avaliao de


problemas complexos e das intervenes, igualmente complexas, com as quais
devem ser atacados, no so supridas pelas disciplinas acadmicas e suas especializaes e nem pelas tcnicas de pesquisas convencionais oriundas das cincias
da natureza. O conhecimento e as informaes pertinentes e teis para a gesto
de intervenes complexas em problemas complexos no sero produzidos por
equipes multidisciplinares externas interveno. Estas so capazes apenas de
captar evidncias e indcios parciais e indiretos, que podem ser selecionados e
entendidos pelos conceitos fragmentados e tcnicas reducionistas fornecidos pelas
disciplinas compartimentadas, livres das interferncias dos fatores pertencentes s
especialidades vizinhas.
As avaliaes produzidas por consultorias externas e as conduzidas internamente, do modo como foi descrito, pouco ajudaro o executivo do setor pblico na
conduo de aes governamentais. O prprio governo, auxiliado pela universidade
e pelos institutos de pesquisa, ter que coordenar um grande e extenso esforo de
produo de conhecimento, apropriado (e aproprivel) ao trabalho com os objetos
e sujeitos envolvidos nas prticas de governo e nas transformaes concretas da
realidade social.

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Conhecer a complexidade dos processos quase-estruturados exige a produo


de conceitos e teorias que correspondam sua natureza complexa; que sejam
capazes de lidar com o difuso, o impreciso, o insuficiente, o relacional, as misturas
de qualidade com quantidade, a ao criativa e imprevista, a subjetividade e os
interesses dos atores sociais, e a incerteza da resultante. A avaliao dos resultados
obtidos por intervenes em complexos problemas quase-estruturados deve levar
em conta os contextos nos quais acontecem (compreender significa apreender em
conjunto: ao e contexto; as partes e o todo; o mltiplo e o uno), as referncias
valorativas e ideolgicas dos que as empreendem, os interesses materiais e polticos
dos decisores, entre muitos outros aspectos. Essas exigncias no so atendidas pelas
disciplinas segmentadas e tampouco pelas tcnicas de pesquisa fragmentadoras
da realidade. H a evidente necessidade de se produzir conhecimento apropriado
caso se queira compreender e melhorar (afinal, este o objetivo da avaliao) os
processos de governo. Tal como a cosmologia ter que criar teorias novas para dar
conta dos buracos negros, as cincias sociais tero que desenvolver teorias e tcnicas
de forma que transdisciplinarmente superem as especialidades compartimentadas,
o pensamento disjuntivo, as formulaes reducionistas, habilitando-se a lidar com o
complexo do mundo. Cincias e tcnicas que permitam ultrapassar o horizonte
de eventos e adentrar nas singularidades do ambiente e das aes governamentais6
(Dror, 1999; Mateus, 1997; Ackoff, 1987; Santos, 1996; Bronowski, 1997;
Wagensberg, 1985).
2.4 Deficientes tentativas de respostas sistmicas

O avolumar de ineficincias, de desperdcios, de equvocos na conduo das aes


governamentais, o crescimento das crticas sobre a qualidade, quantidade e oportunidade dos servios e produtos oriundos da administrao pblica, o interminvel
ajuste fiscal que exige fazer mais com o mesmo recurso financeiro ou o mesmo com
cada vez menos, a insuportvel insegurana que preside os processos decisrios, a
sensao dominante de que se esfora muito para obter resultados pfios, tudo isso
em interao acaba por produzir um verdadeiro clamor por avaliaes.
A medida provisria citada no incio do texto (atual Lei no 9.625, de 7 de
abril de 1998), distribui competncias e atribuies avaliativas prodigamente:
1) Aos especialistas em polticas pblicas e gesto governamental, as atividades
de apoio formulao de implementao e avaliao de polticas pblicas.

6. As concluses e recomendaes da Comisso Gulbenkian para a Reestruturao das Cincias Sociais, presidida por
Immanuel Wallerstein, aportam sugestes muito interessantes para a superao da estrutura disciplinar compartimentada.
O relatrio final foi publicado no Brasil (Comisso Gulbenkian, 1996). Latour (1994) tambm faz consideraes
instigantes sobre o tema.

246 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

2) Aos analistas de Finanas e Controle, as atividades de apoio formulao


de implementao de polticas na rea econmico-financeira e patrimonial,
de auditoria e de anlise e avaliao de resultados.
3) Aos analistas de Planejamento e Oramento e tcnicos de Planejamento p-1501
do grupo TP-1500, as atividades de apoio formulao de implementao e
de avaliao de polticas nas reas oramentria e de planejamento.
Todos a avaliar tudo sem especificar sob quais perspectivas seriam realizadas
as avaliaes pelas diversas carreiras e pelos tcnicos de planejamento e pesquisa
do Ipea. Mas, o que importa o reconhecimento de que a avaliao necessria
gesto governamental e formalizao da ideia do ciclo de gesto.
Os exemplos de que a avaliao um instrumento do qual no se abre mo,
se o objetivo efetivamente conduzir (e no ser conduzido por) processos de governo,
no se esgotam na atribuio de responsabilidades entre as carreiras. Nos anos
1990, foram desenvolvidas diversas tentativas de organizar sistemas de avaliaes.
Sem ser exaustivo e sem considerar iniciativas de mbito setorial, destacam-se o
Programa de Acompanhamento das Aes Oramentrias (Progorcam), o Sistema
de Acompanhamento do PPA (Siappa), o Sistema de Acompanhamento do Brasil
em Ao, todos do atual Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; a Casa
Civil da Presidncia da Repblica organizou o Sistema de Acompanhamento dos
Projetos Prioritrios; o Ministrio da Fazenda e o extinto Mare implantaram o
Sistema de Acompanhamento Gerencial e Avaliao Institucional (PAGG), alm
de diversos outros sistemas ou programas desenvolvidos pelo Mare, pelas Secretarias
do Tesouro Nacional e Federal de Controle, do Ministrio da Fazenda. Ainda que
vrios programas incluam a palavra acompanhamento em seu ttulo, este sempre
tomado como requisito para o exerccio da avaliao. Infelizmente, muitos desses
sistemas no funcionaram a contento e foram desativados, outros se mostraram
insuficientes e nenhum deles foi capaz de constituir-se em base apropriada
organizao de processos de avaliao enquanto instrumento de gesto.
2.5 Outras deficincias que levam as avaliaes a falharem

Apesar das demandas por avaliao, das frequentes afirmaes dos dirigentes pblicos
sobre a importncia e necessidade da avaliao, h reconhecimento internacional
de que existem mais exemplos de ineficincia e fracasso da avaliao do que de
contribuies efetivas da avaliao para a tomada de decises (Capitani, 1993).
Alberto de Capitani, diretor de Administrao do setor pblico do Banco
Mundial, com a experincia que o cargo lhe confere, de posse de vrios estudos
sobre o tema e fazendo um apanhado da bibliografia, apresenta uma lista dos
sinais clnicos das causas de fracasso dos processos de avaliao (Capitani, 1993, p. 3-4):
i) ela evitvel quando possvel; ii) mais provoca ansiedade e defensiva do que

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 247

receptividade; iii) os rgos responsveis pela conduo da avaliao no so capazes


de especificar critrios justos e objetivos para faz-la; iv) a avaliao no consegue
proporcionar informaes teis; v) os resultados da avaliao extrapolam com
demasiada frequncia o contexto em que so aplicveis; vi) comum a falta de
uma definio compartilhada dos objetivos da avaliao; vii) falta uma teoria de
avaliao adequada; viii) faltam conhecimentos sobre os processos reais de deciso;
ix) h insuficiente clareza sobre os critrios a serem utilizados na avaliao;
x) no h suficiente distino entre as abordagens de avaliao para refletir as
diferenas na complexidade dos objetos; xi) faltam mecanismos adequados
para organizar, processar e relatar as informaes avaliativas; e a no menos
importante xii) falta de pessoal devidamente treinado.
uma lista extensa, mas que, segundo o prprio autor, no completa.
O que importa, entretanto, o fato de que virtualmente em todos os casos de
fracasso da avaliao h uma desconexo entre a avaliao e a tomada de deciso
(Capitani, 1993, p. 8-9). Ou, em outras palavras, as avaliaes no possibilitam ao
dirigente e organizao reconhecerem seus erros e acertos e agirem para corrigir
os primeiros e confirmar, reproduzir e ampliar os segundos.
Uma das importantes causas dessa desconexo identificada como a muito frequente
suposio adotada pelos avaliadores de que a qualidade da deciso e do aprendizado
organizacional determinada pelo acesso informao de melhor nvel. Esse o tipo
de erro que os economistas cometem ao adotar um mundo de informaes completas,
de perfeita racionalidade, amigvel e sem fronteiras (Capitani, 1993, p. 5), mundo
que no tem qualquer correspondncia com a realidade governamental.
A informao completa sobre problemas quase-estruturados e processos
complexos inalcanvel, independentemente do quo custoso, do ponto de
vista financeiro, seja tentar obt-la. A pretenso da informao completa , antes
de mais nada, um autoengano que conduz ao reducionismo inconsciente e no
considerao de variveis crticas, iludindo o destinatrio da avaliao. Ademais,
as capacidades individuais e institucionais de processamento de informaes so
limitadas. Muita informao desinforma. Por outro lado, a grande maioria das
decises est voltada para a busca de solues satisfatrias, e no de solues timas.
No ambiente governamental,
a avaliao interessar como um instrumento de gesto do setor pblico apenas se
ela se encaixar nos processos reais de tomada de deciso, isto , nos processos que
esto inseridos na realidade das polticas e instituies e so sempre afetados pela
escassez e incompleteza das informaes necessrias. Nestas, foras mltiplas alm
da informao influenciam a tomada de deciso e a oportunidade da informao
crucial (Rist, 1993, apud Capitani, 1993, p. 6).

248 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

A avaliao ser um elemento fundamental na conduo de polticas,


programas e projetos se, ao lado de outras fontes de informao de mesma
natureza como a anlise de contexto, a pesquisa socioeconmica por problemas,
a execuo oramentria e a contabilidade pblicas -, se integrar no processo
decisrio. Para tanto, necessrio que seja consistente com os processos de
produo institucionais, com a cultura organizacional, com a dinmica decisria
particular de cada instituio, e se insira com naturalidade no ciclo de criao e
internalizao de conhecimento da organizao.
Fazendo uso dos achados e concluses de uma pesquisa conduzida por Rist
(apud Capitani, 1993, p. 8), prope uma srie de pr-condies para que a avaliao
integre o aprendizado institucional, ou seja, contribua para a melhoria da qualidade
da conduo tcnico-poltica das aes governamentais:
1) Os rgos governamentais so sempre mais receptivos s informaes
produzidas internamente do que quelas originadas em fontes externas.
2) H sempre uma correlao positiva entre a credibilidade da fonte e a aceitao
da informao e do julgamento produzidos pela avaliao.
3) A aceitao da avaliao depende no s de como percebido quem a
realiza, mas tambm de quo influente o receptor interno.
4) A avaliao interinstitucional deve ser legitimada institucionalmente
pelo avaliado.
5) A forma pela qual a informao compartilhada com os rgos avaliados
de grande relevncia.
6) Sendo a avaliao um meio para o aprimoramento institucional e a melhoria
da qualidade das aes, deve suportar o aprendizado organizacional como
um processo contnuo.
Todavia, seja qual for o modo como essas pr-condies se realizam, a varivel
principal o processo particular de tomada de deciso a ser sustentado pela avaliao, e
o mais importante para tornar a avaliao imprescindvel assegurar que a informao
correta esteja disponvel para as pessoas certas no tempo exato (Capitani, 1993, p. 11).
3 UMA DEMANDA COM POTENCIAL ORGANIZATIVO SISTMICO
3.1 O contexto da demanda

A reorganizao do processo de planejamento do governo federal, cujo incio foi


formalizado com a publicao do Decreto no 2 829, de 29 de outubro de 1998,
enseja a conformao de uma demanda que pode vir a ter consequncias com
contedos distintos daqueles anteriormente comentados.

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 249

O decreto estabelece que, para a elaborao e execuo do PPA 2000-2003, e


dos oramentos da Unio, a partir do exerccio do ano 2000, toda ao finalstica
ser estruturada em programas orientados para a consecuo dos objetivos estratgicos
estabelecidos para o perodo do plano. O programa definido (Portaria do MOG
no 42, de 14 de abril de 1999) como o instrumento de organizao da ao
governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos. Cada programa
estar voltado para o enfrentamento de um problema precisamente identificado,
devendo conter: objetivo; pblico-alvo; justificativa; rgo responsvel; valor
global; prazo de concluso; fonte de financiamento; indicador que quantifique a
situao que tenha por fim modificar; metas correspondentes aos bens e servios
necessrios para atingir o objetivo; aes no integrantes do Oramento Geral da
Unio (OGU) necessrias consecuo do objetivo; regionalizao das metas por
Estado (Brasil, 1998a, Artigo 2o). Os programas sero coordenados por gerentes,
designados pelos ministros a que estiverem vinculadas as unidades responsveis
pelos programas.
Os programas compem-se de aes: projetos e atividades oramentrias;
operaes especiais (despesas que no geram contraprestao direta na forma de
bens ou servios) e outras aes (aquelas que contribuem para a realizao dos
objetivos do programa mas no exigem recursos financeiros do OGU). Para as
aes devero ser indicados os produtos resultantes, as unidades de medida, as
metas fsicas, os custos; a unidade responsvel e a forma de implementao
(direta, descentralizada, linha de crdito).
Todos os novos elementos conceituais, a metodologia que os organiza e a
exigncia de maior preciso conduzem a possibilidades de uma programao mais
fidedigna e realista. Com isso abre-se espao para a construo de indicadores,
coeficientes, parmetros que constituem componentes importantes de qualquer
sistema de produo de informaes orientadas para a avaliao e a gesto. So,
portanto, inovaes promissoras.
O Plano Plurianual 2000-2003 (PPA 2000) foi produzido no bojo dessa
reorganizao, com uma orientao que ps forte nfase nos aspectos relacionados
gesto e, por conseguinte, em um de seus principais instrumentos: a avaliao.
Para a elaborao do plano, o presidente da Repblica emitiu orientao estratgica que
contm seis diretrizes (de fato eram as quatro primeiras, apresentadas a seguir, que
foram acrescidas em mais duas, por determinao do Congresso Nacional quando
da votao da Lei de Diretrizes Oramentrias para o ano de 2000):
1) Consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado.
2) Promover o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de emprego
e oportunidade de renda.

250 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

3) Combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social.


4) Consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos.
5) Reduzir as desigualdades inter-regionais.
6) Promover os direitos das minorias vtimas de preconceitos e discriminao.
Permeiam a orientao estratgica diversas menes ao novo estilo de gesto
das aes de governo, centrado na melhoria da qualidade do gasto pblico, na
ampliao das capacidades de gerenciamento e de coordenao e na busca de
resultados. O Plano Plurianual e os Oramentos da Unio transformaram-se nos
principais instrumentos para estender os elementos de gerncia moderna a todo o
Governo (Brasil, 1999a, p. 3).
Alm das diretrizes, a orientao estratgica estabelece 28 macro-objetivos
concebidos como alvos a serem atingidos pela atuao setorial e que apontam para
o que deve ser feito e, por decorrncia, o que no se deve fazer (Brasil, 1999a, p. 2).
Os macro-objetivos so acompanhados de orientaes e prioridades que visam
balizar os programas setoriais e multissetoriais com os quais se procura alcan-los.
A ttulo de exemplificar como esto definidos os macro-objetivos do PPA e
suas orientaes, apresentado, a seguir, o primeiro:
Criar um ambiente macroeconmico favorvel ao crescimento sustentado.
As perspectivas da poltica econmica devero estar cada vez mais ligadas consolidao
do novo padro de crescimento, com nfase no aumento da produtividade, das exportaes
e do investimento. Com as reformas de ordem econmica, o governo abriu espao ao
capital privado na modernizao da infraestrutura do pas. So essenciais, nessa nova
etapa, as aes de regulao e fiscalizao da participao privada, de modo a garantir o
atendimento das demandas do consumidor e assegurar as condies de competitividade
do setor produtivo. O governo buscar:

Simplificar o sistema tributrio e desonerar a produo, o investimento


e a exportao.
Criar condies para que o sistema de crdito se oriente para as operaes
de longo prazo com vistas reestruturao produtiva, crescimento das
exportaes e do investimento.
Reforar a regulao e fiscalizao da atuao privada e dar continuidade
ao programa de privatizao (Brasil, 1999a, p. 4).
So os seguintes os macro-objetivos do Plano Plurianual 2000-2003:
1) Criar um ambiente macroeconmico favorvel ao crescimento sustentado.
2) Sanear as finanas pblicas.

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 251

3) Elevar o nvel educacional da populao e ampliar a capacitao profissional.


4) Atingir US$ 100 bilhes de exportaes at 2002.
5) Aumentar a competitividade do agronegcio.
6) Desenvolver a indstria do turismo.
7) Desenvolver a indstria cultural.
8) Promover a modernizao da infraestrutura e a melhoria dos servios de
telecomunicaes, energia e transportes.
9) Promover a reestruturao produtiva com vistas a estimular a competio
no mercado interno.
10) Ampliar o acesso aos postos de trabalho e melhorar a qualidade do emprego.
11) Melhorar a gesto ambiental.
12) Ampliar a capacidade de inovao.
13) Fortalecer a participao do pas nas relaes econmicas internacionais.
14) Ofertar escola de qualidade para todos.
15) Assegurar o acesso e a humanizao do atendimento na sade.
16) Combater a fome.
17) Reduzir a mortalidade infantil.
18) Erradicar o trabalho infantil degradante e proteger o trabalhador adolescente.
19) Assegurar os servios de proteo populao mais vulnervel excluso social.
20) Promover o desenvolvimento integrado do campo.
21) Melhorar a qualidade de vida nas aglomeraes urbanas e regies metropolitanas.
22) Ampliar a oferta de habitaes e estimular a melhoria das moradias existentes.
23) Ampliar os servios de saneamento bsico e de saneamento ambiental das cidades.
24) Melhorar a qualidade do transporte e do trnsito urbano.
25) Promover a cultura para fortalecer a cidadania.
26) Promover a garantia dos direitos humanos.
27) Garantir a defesa nacional como fator de consolidao da democracia e
do desenvolvimento.
28) Mobilizar governo e sociedade para a reduo da violncia.

252 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Para atingir esses macro-objetivos, o PPA organiza 365 programas, entendidos como
unidades de gesto, sendo que todos devem ter clara definio de objetivos e resultados
esperados (Brasil, 1999a, p.1), alm dos atributos mencionados anteriormente.
3.2 A formalizao da demanda

As demandas por avaliao estaro presentes em praticamente todos os atos


normativos que regulam a reorganizao do processo de planejamento federal, nas
orientaes metodolgicas e tcnicas e nos manuais de instruo. No Decreto
no 2 829, de 29 de outubro de 1998, encontramos:
Art. 5o. Ser realizada avaliao anual de consecuo dos objetivos estratgicos do
Governo Federal e dos resultados dos Programas, para subsidiar a elaborao de lei
de diretrizes oramentrias de cada exerccio.
Art. 6o. A avaliao fsica e financeira dos programas e dos projetos e atividades que os
constituem inerente s responsabilidades da unidade responsvel e tem por finalidade:

I - aferir seu resultado, tendo como referncia os objetivos e metas fixadas;


II - subsidiar o processo de alocao de recursos pblicos, a poltica de gastos
pblicos e a coordenao das aes de governo;
III - evitar a disperso e o desperdcio de recursos pblicos.
Art. 7o. Para fins de gesto da qualidade, as unidades responsveis pela execuo dos
Programas mantero, quando couber, sistema de avaliao do grau de satisfao da
sociedade quanto aos bens e servios ofertados pelo Poder Pblico (Brasil, 1998a).

Para o desenho dos programas e montagem do PPA, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento fez publicar,
entre outros, o Manual de Elaborao e Gesto MEG (Brasil, 1999c).
No captulo referente gesto dos programas, afirma-se que ser adotada uma
viso gerencial voltada para a obteno de resultados, o que pressupe objetivos e
responsabilidades claramente definidos e a aferio dos processos de trabalho, dos
produtos, dos custos, dos prazos, bem como do grau de satisfao das populaes
atendidas. As informaes sobre a execuo das aes devero estar disponveis
em meio eletrnico, de modo a permitir a avaliao da execuo e a divulgao
dos seus resultados(Brasil, 1999c, p. 15). Ali, tambm, definido que o sistema
de informaes do programa deve conter um mnimo de informaes que permita
avaliar a evoluo do indicador do programa, a realizao das metas, o grau de
satisfao da sociedade (quando couber), o alcance das metas de qualidade
e produtividade e dos resultados globais do programa.
No mesmo manual, o captulo dedicado avaliao revela que, em relao ao
Plano Plurianual, a avaliao ser feita em duas etapas (Brasil, 1999c, p. 21-22):

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 253

1) A avaliao do desempenho fsico-financeiro dos programas estar sob a


responsabilidade dos gerentes.
2) A avaliao do conjunto dos programas em relao aos objetivos, diretrizes
e macro-objetivos do governo ser coordenada pela SPI.
A primeira etapa, conduzida pelos gerentes, dever propiciar o aperfeioamento do programa, de seus mtodos e sistemas de gerenciamento. Os resultados
dessa avaliao sero utilizados como subsdio para a avaliao do PPA. Esta, por
sua vez, estar orientada para:
a) desempenho do conjunto de programas de cada rea de atuao do governo, em
relao aos macro-objetivos estabelecidos no Plano;
b) consolidao da realizao fsica e financeira das metas de projetos e atividades de
cada um dos programas de cada Ministrio (Brasil, 1999c).

A segunda etapa da avaliao ser utilizada para suportar decises quanto ao


gerenciamento do PPA, para a elaborao do projeto de lei das diretrizes oramentrias
(inclusive alteraes no Plano Plurianual) e a alocao de recursos, mediante
crditos suplementares e a elaborao de lei oramentria.
As demandas por avaliao no param a. A Lei no 9.989, de 21 de julho
de 2000, que aprova a PPA, diz, em seu Art. 6o: o Poder Executivo enviar ao
Congresso Nacional, at o dia 15 de abril de cada exerccio, relatrio de avaliao
do Plano Plurianual (Brasil, 2000).
1o O relatrio conter, no mnimo:
I - avaliao do comportamento das variveis macroeconmicas que embasaram a
elaborao do Plano, explicitando, se for o caso, as razes das discrepncias verificadas
entre os valores previstos e observados;
II - demonstrativo, por programa e por ao, de forma regionalizada, da execuo
fsica e financeira do exerccio anterior e a acumulada, distinguindo-se as fontes de
recursos oriundas:
a) do oramento fiscal e da seguridade;
b) do oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto; e
c) das demais fontes.
III - demonstrativo, por programa e para cada indicador, do ndice alcanado ao
trmino do exerccio anterior comparado com o ndice final previsto;
IV - avaliao, por programa, da possibilidade de alcance do ndice final previsto para
cada indicador e do cumprimento das metas fsicas e da previso de custos para cada
ao, relacionando, se for o caso, as medidas corretivas necessrias.

254 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

2o Para fins do acompanhamento e da fiscalizao oramentria a que se refere o


Art. 166, 1o, inciso II, da Constituio Federal, ser assegurado, ao rgo responsvel,
o acesso irrestrito, para fins de consulta, ao Sistema de Informaes Gerenciais e do
Planejamento do Plano Plurianual (SIGPLAN) ou ao que vier a substitu-lo.

Do ponto de vista formal e normativo, apresenta-se um quadro novo.


Estamos diante de uma demanda por avaliaes que: i) se origina da cpula do
governo; ii) engloba toda a administrao pblica federal; iii) dever orientar os
processos concretos de gesto e deciso; e iv) representa compromissos perante o
poder legislativo e dever estar disponvel para a sociedade. Se levada a efeito, esta
demanda ensejar a organizao de um sistema de avaliaes que poder colocar
o processo de governo em patamar superior de qualidade e racionalidade. Mas,
para se chegar l, um longo, tortuoso e difcil caminho tem de ser percorrido.
4 TORNANDO A DEMANDA MAIS PRECISA

Entre os primeiros passos da caminhada consta, necessariamente, um esforo


para tornar mais claro e melhor delimitar os tipos e objetivos das avaliaes
que esto sendo demandadas. Como se pode constatar na seo anterior, existem
imprecises nas formulaes contidas nos atos normativos e nos manuais.
Fala-se em: avaliao da consecuo de objetivos estratgicos e avaliao dos
resultados dos programas; aferio dos resultados dos programas tendo como
referncia os objetivos fixados; avaliao do conjunto dos programas em
relao aos objetivos, diretrizes e macro-objetivos do governo; avaliao do
desempenho dos programas de cada rea de atuao do governo em relao aos
macro-objetivos do plano; avaliao da execuo dos projetos e atividades que
integram os programas, entre outras referncias. O que se segue resulta de uma
leitura e interpretao particulares. Sem dvida, muitas outras so possveis.
A exigncia que, independentemente de quais forem a leitura e interpretao
feitas, sejam explicitados os entendimentos e formulados os conceitos bsicos.
Sem isso, no se torna evidente a lgica que presidir a organizao do sistema
de avaliao nem os seus objetivos.
Dadas a estrutura do PPA - Orientaes Estratgicas; Diretrizes; Macro-objetivos;
Problemas; Programas (com objetivos especficos); e Aes (com metas, prazos e recursos
definidos) - e a nfase gerencial (gesto dos programas e macrogesto do plano) centrada na aplicao competente dos recursos, com vistas obteno de resultados
pretendidos -, acredita-se que as avaliaes requeridas so as seguintes:
1) Avaliao de desempenho dos programas.
2) Avaliao dos resultados alcanados, por macro-objetivos.
3) Avaliao global do PPA quanto ao cumprimento dos objetivos e
diretrizes estratgicos.

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 255

Se assim for, e levando-se em conta que isso decorre de uma interpretao


pessoal dos documentos referentes ao PPA, necessrio definir os termos que
compem os trs enunciados ou os trs supostos tipos de avaliao. Primeiramente,
deve ser reconhecido que, apesar de muito se falar, quase nada existe de prtica
avaliativa sistemtica e organizada na administrao pblica federal. No h,
portanto, uma cultura de avaliao, com conceitos estabelecidos, procedimentos
conhecidos, mtodos e tcnicas consagrados. Mesmo no discurso, no raro as
referncias avaliao aparecem de forma inadequada.
Avaliao no palavra que venha sozinha, precisando estar acompanhada do seu
objeto para ganhar inteligibilidade. preciso, tambm, declarar o sujeito da avaliao,
pois este lhe imprimir sentidos e enfoques particulares, distintos dos de outros
sujeitos, consistentes com seus interesses e propsito. Da que um mesmo objeto
poder ser avaliado em vrios dos seus aspectos e de mltiplas perspectivas, tantos
quantos forem os atores singulares que as realizam. E o fazem porque delas precisam
para poderem agir com oportunidade e direcionalidade, segundo seus propsitos e
interesses especficos (Garcia, 2000b).

A atividade mesma de avaliar compreendida de diferentes maneiras. No


raro que pessoas ligadas a instituies, programas e projetos, na posio de objeto
da avaliao, considerem-se a caminho do cadafalso. Muitos avaliadores, por outro
lado, sentem-se mais realistas do que os reis, mais poderosos e oniscientes que os
deuses do Olimpo. Entre os que se dedicam ao tema, h razovel consenso de que
o processo avaliativo exitoso possui quatro caractersticas fundamentais: i) deve
ser til para as partes envolvidas no processo; ii) tem que ser oportuno, ou seja,
realizado em tempo hbil para auxiliar a tomada de deciso, que um processo
incessante; iii) tem que ser tico, isto , conduzido de maneira a respeitar os
valores das pessoas e instituies envolvidas, em um processo de negociao e de
entendimento sobre os critrios e medidas mais justas e apropriadas; iv) tem que
ser preciso, bem feito, adotando-se os cuidados necessrios e os procedimentos
adequados para se ganhar legitimidade (Firme, 1997).
4.1 Avaliao7

Mas, o que avaliar? Avaliar deriva de valia, que significa valor. Portanto, avaliao
corresponde ao ato de determinar o valor de alguma coisa. A todo momento o ser
humano avalia os elementos da realidade que o cerca. A avaliao uma operao
mental que integra o seu prprio pensamento as avaliaes que faz orientam ou
reorientam sua conduta (Silva, 1992).
Seja individual ou socialmente, seja de uma perspectiva privada, pblica
ou estatal, avaliar significa determinar o valor, a importncia de alguma coisa.
7. O que vem a seguir sobre o entendimento de avaliao foi retirado de Garcia (1997).

256 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Avaliar ser sempre, ento, exercer o julgamento sobre aes, comportamentos,


atitudes ou realizaes humanas, no importa se produzidas individual, grupal ou
institucionalmente. Mas, para tanto, h que se associar ao valor uma capacidade
de satisfazer alguma necessidade humana. E avaliao compete analisar o valor
de algo em relao a algum anseio ou a um objetivo, no sendo possvel avaliar,
consequentemente, sem se dispor de uma referncia, de um quadro referencial
razoavelmente preciso.
Se a avaliao requer um referencial para que possa ser exercitada, este dever
explicitar as normas (valores, imagem-objetivo, situaes desejadas, necessidades
satisfeitas) que orientaro a seleo de mtodos e tcnicas que permitam, alm de
averiguar a presena do valor, medir o quanto do valor, da necessidade satisfeita,
da imagem-objetivo se realizaram. H de se ter em mente, todavia, que a mensurao
possibilitar apenas um conhecimento parcial, limitado pela possibilidade restrita
de obteno de dados e informaes quantitativas, determinada pela definio de
objetivos, metas e de recursos (de toda natureza) envolvidos.
A avaliao tem que ser trabalhada com viso ampla, orientada por um
julgamento de valor, algo eminentemente qualitativo, focalizada sobre processos
complexos, em que os elementos em interao nem sempre produzem manifestaes
mensurveis, podendo, inclusive, alguns desses elementos, no apresentarem
atributos quantificveis.
No se pode descuidar de que os julgamentos de valor so sempre mais
complexos do que meras operaes de medio, em consequncia, a tarefa de
avaliar, mais do que saberes tcnicos, exige competncia, discernimento e o equilbrio
de um magistrado (Machado, 1994) para que possa alcanar a legitimidade
necessria para validar ou impor correes ao objeto de avaliao.
Ou seja: avaliar no significa apenas medir, mas, antes de mais nada, julgar a
partir de um referencial de valores. estabelecer, a partir de uma percepo intersubjetiva e valorativa, com base nas melhores medies objetivas, o confronto entre a
situao atual com a ideal, o possvel afastamento dos objetivos propostos, das metas a alcanar, de maneira a permitir a constante e rpida correo de rumos, com
economia de esforos (de recursos) e de tempo. Sua funo no (necessariamente)
punitiva, nem de mera constatao diletante, mas a de verificar em que medida os
objetivos propostos esto sendo atingidos (Weneck, 1996).

Para tomar a melhor deciso subsequente e agir com mxima oportunidade.


Evidencia-se, ento, ser de fundamental importncia dispor de clara e precisa
viso da finalidade do valor que se busca alcanar com uma determinada ao ou
realizao, para que se possa instituir critrios aceitveis com os quais estas sero
avaliadas. Mais ainda, igualmente fundamental ter clareza do objetivo mesmo

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 257

da avaliao, que aspectos do valor, da ao, da realizao estaro sendo aferidos,


pois as decises que as validam ou as corrigem podem se dar em espaos distintos
(legal, tcnico, administrativo, poltico etc.), e requerer informaes e abordagens
tambm distintas.
De toda a argumentao precedente, pode-se perceber que, seja do ponto
de vista governamental ou do da sociedade, avaliar julgar a importncia de uma
ao em relao a um determinado referencial valorativo, explcito e aceito como
tal pelos atores que avaliam. E que o conceito de avaliao
sempre mais abrangente do que o de medir porque implica o julgamento do incomensurvel. Diferentemente de avaliar, medir comparar tendo por base uma escala fixa.
A medida objetiva pode ajudar ou dificultar o conhecimento da real situao. Ajuda,
se tomada como um dado entre outros e se for determinado com preciso o que est
medindo. Caso contrrio pode confundir a interpretao por considerar-se a parte como
todo (Weneck, 1996, p. 374-375).

Com base no exposto, acredita-se que possvel e desejvel tentar elaborar


um conceito de avaliao, de modo a permitir que outros se posicionem favorvel,
crtica ou contrariamente e, nesse ltimo caso, construam conceitos superiores. Isso
necessrio porque concepes distintas expressam diferenas tico-filosficas, alm
das de ordem metodolgica, devendo ser explicitadas para tornar mais transparentes
e profcuas as contribuies para se organizarem sistemas de avaliaes com base
em um legtimo entendimento comum. O que vem a seguir toma como referncia
as formulaes de Jos Anchieta E. Barreto (1993) e de Thereza Penna Firme (1994),
que, em dois pequenos grandes artigos, trazem inestimveis contribuies para pensar
processos de avaliao das aes governamentais. Prope-se:
Avaliao uma operao na qual julgado o valor de uma iniciativa organizacional,
a partir de um quadro referencial ou padro comparativo previamente definidos. Pode
ser considerada, tambm, como a operao de constatar a presena ou a quantidade
de um valor desejado nos resultados de uma ao empreendida para obt-lo, tendo
como base um quadro referencial ou critrios de aceitabilidade pretendidos.

A definio do quadro referencial e dos elementos constitutivos do processo


de avaliao requer um trabalho paciente de negociao cooperativa, com vistas a
obter, pelo convencimento racional, um entendimento compartilhado dos pontos
comuns aceitos por todos: avaliadores e avaliados. Disto depender, em larga
medida, a legitimidade da avaliao e, tambm, a sua validade. Esta, por sua vez,
no um critrio geral, mas um critrio especfico para cada avaliao, que pode
ser vlido em uma situao e invlido em outras.
Barreto sugere trs postulados para a avaliao, que podem ser adaptados
para o caso em foco da seguinte forma:

258 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

1) A avaliao das aes governamentais , atualmente, um valor proclamado


pelo governo e uma demanda da sociedade.
2) A avaliao basicamente um julgamento de valor.
3) A avaliao no se confunde com o ato ou processo de medir atributos de
planos e programas, mas sim de verificar se eles realizam (e em quanto)
os valores que anunciam explcita ou implicitamente.
O autor faz, adicionalmente, dois alertas fundamentais aos quais denomina
mitos da avaliao. O primeiro seria o mito da facilidade, resultante do desconhecimento da complexidade envolvida no processo, fazendo que este seja, muitas vezes,
entregue a equipes ou pessoas de boa vontade, mas sem o devido preparo. A estes
chama de diligentes incompetentes, considerando-os extremamente prejudiciais
s instituies. O combate e a exorcizao desse mito se fazem com a formao de
recursos humanos. O segundo o mito da impossibilidade de julgar aes complexas,
cheias de intencionalidades incognocveis, por no existirem instrumentos capazes
de faz-lo. Tal mito se constituiria em apenas um mecanismo de defesa daqueles
que temem a avaliao, seja por acomodao e resistncia mudana, por medo
de que a avaliao ponha em relevo a mediocridade dos trabalhos institucionais
ou pessoais ou pelo desejo de preservar as instituies.
Thereza Penna Firme (1994) tambm faz alertas. Para ela, as verdadeiras
avaliaes so aquelas que subsidiam decises, que procuram resolver preocupaes
e problemas dos que conduzem polticas, programas ou projetos, que examinam e
julgam a ao governamental e que se dirigem, tambm, ao usurio/beneficirio,
concentrando-se nos valores e necessidades sociais. As avaliaes so teis quando
requerem juzos de valor que melhor orientam o curso das aes. Por isso, tm que
ser geis e presentes e continuamente iluminar a implementao e os objetivos,
que podem se defasar, sendo necessrio critic-los e mud-los. Aqueles que fazem
a verdadeira avaliao seriam, em essncia, educadores, com o sucesso do avaliador
sendo medido pelo que aprende do processo de avaliao e pelo que ensina. Se no
compartilha o que apreende e aprende, melhor ser que no avalie.
E, para concluir esta seo, so muito apropriadas as observaes de Capitani
(1993, p. 11-13).
A avaliao no um elemento agregado ao design organizacional de
instituies do setor pblico, mas parte integrante da funo
de aprendizado institucional.
A distino entre avaliao cumulativa e formativa ilusria: avaliaes
cumulativas visam melhoria da administrao do setor pblico,
exatamente como a avaliao formativa. Uma avaliao cumulativa que
no seja formativa (isto , que no contribua para a tomada de deciso
aprimorada) irrelevante e constitui uma perda de recursos.

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 259

A responsabilidade uma condio que permite governar melhor, e


a avaliao um dos instrumentos mais importantes para a melhoria
do setor pblico, pois possibilita a tomada e a prestao de contas pela
atribuio de responsabilidade.
Para ser eficiente a avaliao precisa ser sustentada por uma cultura de
aprendizado: sem esta, corre o risco de se tornar um exerccio irrelevante,
ou pior, uma restrio burocrtica sufocante.
Como parte integrante do aprendizado organizacional, a avaliao um
processo contnuo e interativo uma conversa ou um discurso crtico
com as pessoas envolvidas na execuo ou atingidas pelas polticas,
programas, projetos avaliados e, principalmente, com os que podem
tomar decises pertinentes.
No setor pblico, a avaliao ao mesmo tempo um medidor de eficcia
e um veculo de responsabilidade. Nesse sentido, um instrumento
indispensvel ao governo.
4.2 Monitoramento: condio para a avaliao

Se a avaliao entendida como foi proposto na seo anterior, fica evidente sua
integrao ao processo de gesto, que, por sua vez, consiste na conduo cotidiana de
um conjunto articulado e integrado de aes rumo a objetivos definidos, que prev a
tomada de decises operacionais em meio a restries impostas por circunstncias que o
dirigente/gerente no escolhe nem controla. As decises devem ser tomadas com suporte
de oportunas avaliaes de desempenho (eficincia e eficcia), relativas ao cumprimento
das programaes pertinentes a cada nvel organizacional. Assim, um dos requisitos
fundamentais para a gesto de um programa estar permanentemente informado
sobre aspectos cruciais de sua implementao, o que demanda a organizao de um
sistema de monitoramento de tudo o que for tcnica e politicamente relevante em um
programa e das aes pelas quais se realiza. O mesmo se aplica macrogesto do plano.
O monitoramento um processo sistemtico e contnuo que, produzindo
informaes sintticas e em tempo eficaz, permite a rpida avaliao situacional e
a interveno oportuna que confirma ou corrige as aes monitoradas.
O monitoramento da gesto pblica responde ao seguinte princpio elementar: no
se pode conduzir com eficcia se o dirigente no conhece de maneira contnua e a
mais objetiva possvel os sinais vitais do processo que lidera e da situao na qual
intervm. Um sistema de informaes casustico, parcial, assistemtico, atrasado,
inseguro, disperso e sobrecarregado de dados primrios irrelevantes, um aparato
sensorial defeituoso que limita severamente a capacidade de uma organizao para
sintonizar-se com os processos concretos, identificar os problemas atuais e potenciais,
avaliar os resultados da ao e corrigir oportunamente os desvios com respeito aos
objetivos traados (Matus, 1994, p. 2).

260 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Quem no monitora os problemas que deve resolver e o resultado das aes


com as quais pretende enfrent-los no sabe o que acontece por conta do seu agir
e nem que mudanas provocou com a sua ao. No sabe por onde anda, no
consegue avaliar a eficincia e a eficcia de suas intervenes. Para monitorar
necessrio tornar preciso o problema, demarc-lo e medi-lo com rigor, conhecer
suas principais determinaes e desenhar aes especficas com o poder de eliminar
ou minimizar as causas fundamentais que o geram. Ao se implementarem as
aes, devero ser produzidos indicadores pertinentes - porque so teis para
quem responde por sua execuo - e, portanto, passveis de serem trabalhados
(analisados e avaliados) para poder informar a quem tem o dever de coordenar as
aes e o poder de corrigi-las, caso necessrio.
Somente problemas bem definidos e aes bem desenhadas e programadas,
ambos identificados por precisos e detalhados indicadores, so passveis de monitoramento, podendo ser avaliados de forma consequente e oportuna. Do contrrio,
o que existir sero apenas tentativas de acompanhamento e avaliaes superficiais
sob a forma de relatrios no orientados para a tomada de deciso, produzidos com
enormes lapsos de tempo, sem nenhuma sintonia com os processos reais exigentes
da ateno e interveno dos gerentes de programas e dos condutores do plano.
O monitoramento apresenta-se, ento, como um requisito imprescindvel
para o exerccio da avaliao que se pretenda um instrumento de gesto. Quem
monitora, avalia. Quem avalia, confirma ou corrige, exercendo o poder de dirigir
consciente e direcionalmente.
O monitoramento requer a produo sistemtica e automatizada de informaes relevantes, precisas, sintticas. Informaes oportunas para lidar com cada
processo particular, com as peculiaridades que lhe so prprias. Essas informaes
existiro apenas quando a ao tiver sido desenhada e programada de forma a
permitir que se cumpra a exigncia de produzir informaes apropriadas e a um ritmo
adequado tomada de decises. E isso se consegue criando condies favorveis
(tcnica e informacionalmente) para se estabelecer a obrigatoriedade do registro das
informaes necessrias que compem o sistema de monitoramento. Informaes
que, em larga medida, sero elaboradas no processo de produo de aes.

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| 261

QUADRO 2

Contraste entre o monitoramento e a produo estatstica


Caracterstica

Sistema estatstico

Sistema de monitoramento

1. Usurio

Indefinido. O usurio indefinido, muito


variado e at mesmo potencial, pois
trata-se de gerar informaes teis
para interesses muito diferentes e para
propsitos atuais ou futuros.

Bem definido. No monitoramento, o usurio um ator


concreto, atual, muito bem definido, que necessita de
informaes para orientar a ao cotidiana, para conhecer
seus resultados e compar-los com o planejado.

2. Massa de
informao

Diversificada. A informao estatstica


sempre extensiva e diversificada
para atender uma grande variedade de
usurios potenciais com interesses muito
variados.

Ultrasseletiva. Os sistemas de monitoramento so projetados


para atender um usurio concreto, responsvel por um
plano/programa/projeto especfico. A informao necessria
ultrasseletiva.

3. Atraso aceitvel

Alto. O atraso permitido bastante


grande, pois a informao estatstica no
est comprometida no feedback de um
processo em andamento.

Informao em tempo eficaz.O monitoramento tem que


atuar em tempo eficaz e, no limite, em tempo real, pois
usado para corrigir com oportunidade aes em andamento.
Informao fora do prazo eficaz desinforma.

4. Perecibilidade

No perecvel. No tendo demanda


peremptria, a informao estatstica
no perecvel. Seu valor mais
histrico, no sofrendo deteriorao
com o tempo. Sua funo mais a de
registrar o que passou, e no alimentar
de imediato o que vem a seguir.

Perecvel. O monitoramento serve como feedback para a


ao, produzindo informaes perecveis. Se chegarem fora
do tempo tero valor igual ao de um jornal velho.

5. Produo e uso

Produo centralizada e uso generalizado.


A informao estatstica tende a ser
produzida de forma muito centralizada,
mediante um fluxo vertical de produo.
Em compensao, seu uso generalizado
em todos os nveis.

Produo descentralizada e uso especfico. O monitoramento


totalmente descentralizado, produzindo informaes que
permitam corrigir oportunamente aes no nvel em que
ocorram. Seu uso muito particular para as necessidades
do usurio.

6. Tipo de
informao

Primria. A informao estatstica basicamente primria, no processada, para


poder atender demandas muito variadas
de tratamento por parte de usurios
muito diversificados.

Indicadores e sinais. O monitoramento opera com indicadores


e sinais significativos para um usurio especfico. Resultam
de um processamento complexo das informaes bsicas e
dirigido para atender necessidades decisrias referentes
aos planos/programas conduzidos pelo usurio.

Fonte: Matus (1996, p. 3).

Os sistemas de informao tradicionais, baseados em estatsticas e em registros


descontnuos e inorgnicos, muitas vezes quase aleatrios, tentam oferecer muita
informao no pertinente e no processada. Desse modo, provocam uma congesto
no sistema sensorial das organizaes e,
em ltimo termo, acabam por desinformar ao dirigente. Muitas antenas anulam a
capacidade e nitidez de recepo da informao que importa. Se confunde a enorme
massa de informao gerada na base, que constitui a matria-prima informativa que
deve ser processada pelo monitoramento, com o nmero reduzido de informaes
relevantes que, mediante filtros inteligentes, geram os sinais que devem guiar o
processo de direo. O sistema de monitoramento deve ser capaz de manejar em forma
gil e flexvel uma grande massa de informao sobre a gesto de uma organizao
pblica, reduzindo esta grande massa que desinforma por sobrecarga de dados a um
grupo reduzido de sinais e informao filtrada e inteligente (Matus, 1994, p. 14).

262 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Isso permite a tomada de decises com rapidez e maior segurana. O quadro 2


mostra, com preciso e sntese, as principais diferenas entre os sistemas de
estatstica e de monitoramento.
Assim como um alto dirigente responde pelo conjunto do plano, um gerente
o responsvel pelo enfrentamento global do problema que o programa busca
resolver. Isso significa que a ele cabe coordenar o conjunto de aes concebidas como
necessrias e suficientes, para que sejam implementadas de forma convergente, na
sequncia temporal apropriada, com a intensidade adequada, atingindo as causas
crticas do problema. Da mesma forma, o alto dirigente precisa saber, no seu nvel,
do andamento global do plano para poder conduzi-lo com propriedade, tomando
as decises corretas, no tempo certo. Para assim procederem, imprescindvel que
estejam, ambos, permanentemente aptos a tomarem as decises necessrias em
cada momento que elas se apresentarem, com segurana e oportunidade. Isso se
concretiza com contnuas avaliaes de desempenho (Garcia, 2000c, p. 17).
Como se consegue isso?
A resposta simples: estando informado sobre tudo o que importante, para poder
avaliar e agir. Mas alcanar essa condio no algo simples. Supe que as informaes
de base (menor unidade operativa de cada ao) estejam sendo registradas, agrupadas
(para conformar um conjunto significativo), agregadas (para compor tarefas e, posteriormente aes), relacionadas (para construir os indicadores), analisadas e avaliadas.
Importa, tambm, estar informado sobre o contexto no qual se desenvolvem as aes
(restries, imprevistos, surpresas, oportunidades), pois a informao (ou indicador)
somente ganha sentido e torna-se inteligvel quando referida ao cenrio no qual se
realizou. Ademais, fundamental dispor de informaes em tempo oportuno para
poder agir com eficcia e, bom lembrar, as aes acontecem em ritmos de tempo
diferentes, exigindo decises em tempos tambm distintos.

Mas o que um indicador e como ele integra um sistema de monitoramento?


Um exemplo prosaico pode ajudar.
Em uma viagem rodoviria, parte-se de um ponto no espao com o objetivo
de chegar a outro. Quem dirige o veculo automotor precisa estar, permanentemente, informado sobre aspectos cruciais do veculo (quantidade de combustvel,
consumo mdio, velocidade, temperatura, nvel do leo etc.), da estrada (distncia
percorrida, existncia de buracos, reas de escape, curvas, declives, posio em que
se encontra, postos de servios, referncias importantes etc.), do trfego (mais ou
menos intenso, velocidade mdia do trnsito, possibilidades de ultrapassagem,
tipos de veculos predominantes etc.) e do clima (chuva, neblina, calor, frio etc.).
So informaes obtidas visualmente por meios diretos ou indiretos (sensores do
painel do veculo, marcos e avisos na estrada, mapas, entre outros). Essas informaes indicam se o caminho certo est sendo percorrido e permitem avaliaes

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| 263

contnuas que orientam o comportamento e as decises do condutor, com vistas


a conseguir o melhor desempenho, em condies mais seguras.
O motorista dirige o carro porque o conhece e o faz funcionar mediante
comandos precisos e oportunos. Ele o conduz rumo a um destino porque conhece
o caminho e obtm informaes confiveis, em tempo eficaz, sobre todos os
aspectos relevantes do carro, das estradas, do trnsito, do clima. Se assim no for,
no alcana seu objetivo.
Conduzir um plano de governo, dirigir uma instituio pblica, gerenciar
um programa, exige conhecer a evoluo da situao problemtica enfrentada e
avaliar os resultados das aes desenvolvidas para modific-la a tempo. Trata-se
de algo muito mais complexo do que realizar uma viagem rodoviria. Aqui as
possibilidades de monitoramento visual direto so muito limitadas, requerendo
o monitoramento indireto, mediante o uso adequado de indicadores apropriados
ao processo de direo. Os indicadores indicam os movimentos significativos
de todas as variveis tcnica e politicamente relevantes para a conduo estratgica
de um plano, programa, projeto ou instituio. O indicador deve mostrar
movimentos que precisamos conhecer mas que no podemos observar diretamente.
So obtidos pelo processamento de informaes relativas aos aspectos importantes dos processos que compem a realidade problemtica e s aes com
que se busca mud-la.
As informaes necessrias a compor indicadores tm fontes variadas. Parte
expressiva destas vir de registros administrativos concebidos com esse propsito,
conformando sistemas de informaes gerenciais, base para a organizao do
monitoramento. Outras fontes importantes so: atas regulares de inspeo (andamento de obras, cumprimento de normas etc.); amostragens estatsticas peridicas
ou especiais; pareceres de peritos; mdia; opinies de usurios sistematicamente
aferidas, entre outras.
Tipos de indicadores
1. Sobre os problemas
- Indicador(es) do problema
- Indicadores das causas crticas
- Indicadores das consequncias do problema
2. Sobre os atores pertinentes ao problema
- Indicador de interesse
- Indicador de motivao
- Indicador dos recursos controlados

264 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

3. De execuo
- Indicadores de recursos (financeiros, humanos, materiais etc.)
- Indicador de eficincia
. intermediria
. terminal
- Indicador de eficcia
. intermediria
. terminal
- Indicador de oportunidade (cronograma de execuo)
- Indicador da execuo oramentria
4. De contexto
Indicadores referentes s variveis relevantes para o sucesso do programa e
que esto fora da capacidade de predio e controle do gerente/ator.
5. De resultados
Indicadores sintticos que evidenciam as transformaes produzidas na
realidade social (sobre o pblico-alvo) por conta da execuo do programa.
A cadeia de produo de indicadores8
A produo de indicadores realizada mediante uma cadeia de gerao
de informaes em nveis cada vez mais agregados. Cada elo da cadeia tem um
responsvel pela realizao de uma funo especfica que ir, obrigatoriamente,
registrando cada fato relevante, de forma previamente estipulada. Assim, gerado
um produto informativo a ser entregue, a tempo, ao responsvel pelo elo seguinte
da cadeia. A cadeia completa tem cinco elos bsicos:
1) Fonte primria de informao registro do evento ou captao particular
da informao.
2) Processamento primrio agregao sistemtica da informao primria
para obter uma totalidade significativa da descrio do movimento da
varivel monitorada.
3) Construo de indicadores estabelecimento de relaes entre variveis.
4) Elaborao de sinais numricos no ponto terminal do monitoramento
relao entre o indicador obtido a cada momento e o indicador-norma ou
8. Conforme Matus (1994, p. 24-25).

| 265

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

o enquadramento do indicador real na faixa de normalidade estabelecida


(na faixa ou fora dela).
5) Transformao do sinal numrico em cone, gerando capacidade de uma
compreenso grfica visual e rpida do seu significado.
FIGURA 1

Fluxograma ilustrativo da construo e leitura de indicadores


Plano

Registro
primrio B

Registro
primrio A

Processamento
primrio

Processamento
primrio

Indicador
real

Registro
primrio C

Processamento
primrio

Cenrio
Indicadornorma
Sinal

cone

Ateno
alarme

Elaborao do autor.

O tempo, por outro lado, o recurso mais escasso para um decisor, devendo
ser muito bem usado. Uma forma interessante de economizar tempo dispor de
indicadores sintticos sobre todas as variveis relevantes de um programa. Quando
possvel estabelecer um indicador-norma ou uma faixa de normalidade, a avaliao
pode ser feita de maneira expedita, possibilitando rapidez na tomada de deciso.
Com esses artifcios so reduzidos os riscos de entulhar o dirigente com informaes
no processadas, acelera-se o processo decisrio e so asseguradas condies para
a cobrana e prestao de contas.
A transformao de um grande volume de informaes primrias em um
pequeno volume de informaes relevantes e sintticas feita, dessa forma,
mediante a converso dos registros simples de fatos em indicadores e sinais.
A informao primria armazenada nunca ser exposta diretamente ao olhar do
gerente/dirigente, porque no relevante e porque muita informao desinforma
e distrai o decisor do seu foco de ateno. Mas a informao bsica deve ficar
armazenada na memria do sistema.
Exemplo 1:
- Indicador: relao aluno/professor
- Indicador norma: 25/1
- Indicador real: 38/1
- Sinal: fora da normalidade

266 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Exemplo 2:
- Indicador: taxa de aprovao
- Faixa de normalidade: 80% a 90%
- Indicador real: 62%
- Sinal: fora da faixa de normalidade
A gesto de um programa integrante do PPA sinnimo de obteno de
resultados que confluam para a realizao dos macro-objetivos do plano.
Um gerente estar, permanentemente, em busca do melhor desempenho possvel
e, em simultneo, procurando alargar os espaos de possibilidade para a plena
execuo das aes. A gesto competente, portanto, aquela que consegue assegurar
cotidianamente as condies adequadas para a produo eficaz e eficiente dos
resultados intermedirios ou de unidades de resultado no dia a dia da implantao
dos programas (Garcia, 2000d).
Isso se faz mediante um processo de monitoramento e avaliao que suporte
o julgamento e a pertinente e oportuna deciso. Os sistemas de monitoramento,
avaliao e deciso so construdos caso a caso, respeitando as peculiaridades dos
processos de produo de aes, das instituies responsveis e dos dirigentes.
Exige, portanto, a definio prvia de um modelo de gesto que ainda no preciso
e detalhado. Mas as exigncias postas pela macrogesto do PPA e pelo Sistema de
Informaes Gerenciais esto razoavelmente precisas e guiaro a construo do
modelo de gerncia, sob estreita observncia dos problemas e solues surgidos na
prtica de implantar e gerenciar o PPA. Da sairo as avaliaes de desempenho
dos programas, tornando possvel a realizao das avaliaes de resultados, por
macro-objetivos.
4.3 Desempenho

Empenhar contrair uma dvida mediante o oferecimento de garantia real de


pagamento. O penhor o elemento mvel ou mobilizvel que constitui essa
garantia. Da vem o significado de desempenho, qual seja, o de retirar o que foi
empenhado. No caso da administrao pblica, o desempenho se refere realizao
de compromissos assumidos, ao cumprimento daquilo a que estava obrigado pelas
competncias inerentes funo ou cargo ou ainda pela responsabilidade atribuda
circunstancial ou permanentemente a uma funo dirigente ou a um rgo.
Para se realizar uma avaliao de desempenho necessrio, no entanto,
explicitar e precisar a que se refere a avaliao e quais os aspectos do desempenho
interessam. Sem buscar a exausto, mas sim o mnimo comum a ser obtido na
avaliao de qualquer ao, sugere-se a seguinte definio: desempenho o resgate

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| 267

do compromisso de execuo de uma programao formalmente estabelecida


como desejvel e factvel, a partir de parmetros confiveis surgidos da aplicao
do conhecimento tcnico-cientfico sobre a experincia prtica.
Uma programao, por mais elementar que seja, dever conter o que e quanto
se pretende fazer, com quais montantes de recursos, em qual prazo. Deve-se
conhecer o processo de produo do bem ou servio resultante da ao, a capacidade
operacional do rgo responsvel, os insumos necessrios e as propores nas
quais se combinam e os custos de elaborao de cada unidade do bem ou servio.
Uma programao bem feita estar amparada em elementos tcnicos e conhecimentos
empricos, que permitiro a construo de coeficientes e normas operacionais e
programticas constituidores de bases de comparao entre aes semelhantes,
desenvolvidas em espaos ou instituies diferentes.
A prpria execuo da programao deve produzir regular e automaticamente as informaes (cuja definio ser prvia ou simultnea ao desenho da
programao) necessrias para se conhecer e julgar sua qualidade, possibilitando
intervenes corretoras em tempo oportuno. Para que isso ocorra, colocando a
avaliao da execuo das aes governamentais a servio da gesto estratgica
conduzida pela alta direo de governo, necessrio definir o referencial a ser adotado
nesse processo. Se um dos objetivos de gesto estratgica competente atuar com
segurana e em tempo oportuno e as possibilidades de assessoramento tcnico
esto limitadas (inclusive) pela especificidade e atualidade das informaes bsicas
requeridas, a avaliao de desempenho que aqui se prope h de ter como referncia
a busca da eficincia e da eficcia, entendidas, ambas, como valores importantes
para a administrao pblica. O bom governo o que faz o que anuncia, no prazo
certo, com a melhor qualidade, para o maior nmero de pessoas, ao menor custo
possvel. Para saber se isso est ocorrendo, podem ser utilizadas as avaliaes de
desempenho das aes e dos programas do PPA, contribuindo para a consecuo
dos macro-objetivos estabelecidos.
A avaliao poder ser organizada como
[um processo] sistemtico de aprender empiricamente e de analisar as lies aprendidas para melhorar as aes em curso e para a realizao de um planejamento mais
satisfatrio, mediante uma seleo rigorosa entre as distintas possibilidades de
ao futura. Isso supe uma anlise crtica dos diferentes aspectos do desenho e da
execuo de um programa e das aes que o constituem, de sua pertinncia, de sua
eficincia e eficcia, dos custos nos quais incorre e de sua aceitabilidade por todas as
partes envolvidas (OMS, 1981, p. 81).

Desse modo, aumentam-se as probabilidades de realizao do objetivo de qualquer


plano governamental, qual seja, o de apresentar a mxima resolutibilidade no enfrentamento dos problemas, aproveitando competentemente as oportunidades surgidas e

268 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

minimizando o impacto das surpresas. Mais ainda, so ampliadas as possibilidades de


imprimir maior agilidade e direcionalidade gesto estratgica da estrutura organizacional
e dos recursos envolvidos nas aes que compem um programa.
Posto isso, d-se como assentado que a tarefa essencial daqueles que
realizam avaliaes de desempenho das intervenes governamentais consiste em
proporcionar elementos para aumentar a eficincia e a eficcia, isto , alcanar
os objetivos procurados com uma utilizao tima dos recursos disponveis
(Cohen e Franco, 1993, p. 69).
O passo seguinte o de conceituar os valores referenciais eficcia e eficincia de
modo que, com a maior objetividade conseguida nas condies existentes, possam
cumprir, de maneira operacional, os requisitos de validade (medir o que pretende),
confiabilidade (qualidade e estabilidade da informao produzida) e suficincia
(reconhecendo que a exaustibilidade, ainda que desejvel, no factvel) se tornem
passveis de utilizao ampla, atendendo s necessidades da gesto estratgica.
4.3.1 Eficcia

Eficaz o que produz o efeito desejado, diz o Aurlio. No entender de Ballart


(1992, p. 71), a eficcia examina a medida da mudana que se produz na direo
desejada, enquanto na viso de Cohen e Franco (1993, p. 102), operacionalmente,
eficcia o grau em que se alcanam os objetivos e as metas de um projeto na
populao beneficiria, em um determinado perodo de tempo, independente dos
custos implicados.
Prope-se, com a finalidade de se instituir um processo sistemtico de avaliao
das aes governamentais, a adoo do seguinte conceito: eficcia o grau em que se
atingem os objetivos e as metas de uma ao orientada para um alvo particular, em um
determinado perodo de tempo, independentemente dos custos nos quais se incorra.
Nessa definio sobressaem duas variveis bsicas: metas e tempo. Supe-se
que a ao realizada a partir de detalhada programao, orientada por normas
e padres que permitiro, com a prtica, a imposio de coeficientes tcnicos
na alocao de recursos para o atingimento das metas, em um espao de tempo
estabelecido. Uma outra suposio verdadeiramente heroica a de que, com a
realizao das metas programadas, estar assegurada a consecuo dos objetivos, o
que plausvel apenas em situaes de baixa complexidade, lidando com problemas
estruturados, com os principais recursos e variveis crticas estando sob o controle
do dirigente ou responsvel pela ao ou programa.

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

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Para a medida do grau de atingimento de eficcia, pode ser aplicada a seguinte frmula9
,

em que:
Ea = eficcia;
Mr = unidades realizadas da meta programada;
Mp = meta programada;
Tr = tempo real gasto para a realizao das unidades da meta obtidas;
Tp = tempo planejado para realizar a meta total.
Os resultados da aplicao da frmula devem ser interpretados como se segue.
1) Se Ea > 1, a ao mais do que eficaz.
2) Se Ea = 1, a ao eficaz.
3) Se Ea < 1, a ao ineficaz.
Evidentemente, essas relaes se do a partir do suposto de que a programao
foi realizada em bases seguras, com conhecimento tcnico e operacional das condies
de execuo da ao. Caso contrrio, estaremos diante da ignorncia e do arbtrio,
e o clculo da eficcia no ter validade nem sentido para a gesto estratgica.
4.3.2 Eficincia

Recorrendo aos mesmos autores citados na subseo anterior, encontramos, no


mestre Aurlio, que eficincia a virtude de produzir um efeito ao menor custo.
Para Ballart (1992, p. 77-78), a medida dos custos em que se tem efetivamente
incorrido para produzir os resultados pretendidos por um determinado programa.
Em Cohen e Franco (1993, p. 103-104), a eficincia pode ser definida como a
relao existente entre os produtos e os custos dos insumos, sendo que o
conceito de eficincia pode ser considerado a partir de duas perspectivas complementares: se a quantidade de produto est pr-determinada, procura-se minimizar o
custo total ou o meio que se segue para a sua gerao; se o gasto total est previamente
fixado, se procura otimizar a combinao de insumos para maximizar o produto.

9. Proposta por Orozco (1986) e citada por Cohen e Franco (1993, p. 102).

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Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Para os propsitos aqui esposados, pode ser admitido o seguinte conceito:


eficincia a relao existente entre os produtos resultantes da realizao de uma
ao governamental programada e os custos incorridos diretamente em sua execuo.
Assim, e sob a mesma orientao utilizada no tratamento de eficcia, teremos:

em que:
Ee = eficincia;
Cr = custo real da ao;
Cp = custo programado da ao.
E, tal como no item anterior, quando:
1) Ee > 1, a ao mais do que eficiente.
2) Ee = 1, a ao eficiente.
3) Ee < 1, a ao ineficiente.
Como aqui se adotou um conceito reducionista da ao governamental,
igualando-a aos projetos e atividades oramentrios com destinao finalista, fica
assegurado que todos os insumos necessrios produo das aes tero expresso
monetria. Para que os produtos e os prazos sejam devidamente mensurados, haver
necessidade de adotar critrios precisos e confiveis quando se elaborar a programao.
4.3.3 Condicionalidades

O uso das frmulas apresentadas nos itens nas subsees 4.3.1 e 4.3.2 exige que
se considere o seguinte (Cohen e Franco, 1993, p. 105):
1) As aes que buscam objetivos similares so comparveis apenas quando
forem programadas do mesmo modo. Ao contrrio, a comparao no ter uma
base comum.
2) A eficcia e a eficincia podem e devem ser apreciadas em diversos
nveis, referentes s atividades necessrias realizao de produtos finais ou
objetivos intermedirios.
3) As frmulas Ea e Ee sero adequadas para medir (parcialmente, importante
lembrar) a eficcia e a eficincia de aes governamentais somente se a experincia
acumulada permitir o estabelecimento de normas (padres, parmetros, coeficientes
tcnicos etc.) vlidas.

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 271

A respeito desse ltimo ponto, bastante evidente o fato de no dispormos,


na atualidade, dos padres, parmetros e coeficientes tcnicos necessrios e
suficientes. Isso impe que as primeiras programaes e avaliaes contero
deficincias de vulto, mas o simples programar sob critrios bem definidos e sob
o esforo de precisar, a partir de conceitos adequados produo de informaes
teis avaliao, ir gerando, com o tempo, elementos confiveis e seguros,
possibilitando o estabelecimento de normas cada vez mais vlidas.
A anlise da eficincia e da eficcia de aes governamentais, conforme se
sugeriu, possui considerveis limitaes. Temos que ter conscincia destas para no
incorrermos em erros no assessoramento tomada de decises e para no esperarmos
obter mais do que possvel de instrumentos de natureza quantitativa. Devemos
sempre lembrar que a avaliao significa determinar o valor de alguma coisa, por
meio de julgamentos, sendo a mensurao um auxlio a essa tarefa.
A opo feita foi contribuir para avanar no conhecimento da execuo
das aes de governo e de seus resultados, com todos os riscos conceituais,
metodolgicos, tcnicos e operacionais existentes. A crena que suporta tal
opo a de ser possvel utilizar a programao do PPA, o Oramento da Unio
e a sua execuo financeira (o SIG/PPA, o Sidor e o Siafi, respectivamente)
como fontes de dados para a anlise e a avaliao, desde que suportados por
procedimentos conhecidos e uniformes de programao. Para tornar vivel essa
utilizao, algumas mudanas adaptadoras devero ser introduzidas nas prticas
hoje correntes de programao e oramentao.
A avaliao de desempenho de um programa do PPA consistiria, ento, em
verificar em quanto e como foi cumprida a programao, e se o indicador (ou indicadores)
do problema/programa movimentou-se na direo e na intensidade esperadas, com
vistas a atingir o objetivo estabelecido para o horizonte temporal do plano.
4.4 Resultado

Na linguagem cotidiana (talvez algo prximo do senso comum), resultado a consequncia ou o efeito de uma ao social, sendo que a ao seria uma atividade sob a
responsabilidade de um sujeito (individual ou coletivo) com vontade consciente de
criar ou promover mudanas na realidade. Matus (1993, p. 81) define ao social nos
seguintes termos: uma atividade intencional e reflexiva, com a qual um ator social
espera conscientemente lograr determinados resultados em uma situao concreta,
envolvendo cooperao ou conflito com outros atores. O processo de produo de
aes consiste em combinar recursos diversos (econmicos, materiais, conhecimento
e informao, poder poltico, capacidade organizativa etc.), elaborando produtos
(bens e servios, normas, informao, conhecimento, relaes sociais, instituies etc.)
com os quais se espera obter a transformao ou mudana desejada. Da:

272 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

resultado seria a transformao ou mudana em uma realidade concreta, conseguida


ou influenciada pela ao (ou conjunto de aes) de um ator social particular em
cooperao ou conflito com outros.
Se esses argumentos forem minimamente razoveis, ficar difcil aceitar a noo
de resultado utilizada correntemente, a que estabelece uma relao de causa-efeito,
entre ao-transformao. Isso porque apenas em um nmero muito restrito de
casos, referentes a situaes de baixa complexidade, em que as foras distintas das
do ator que conduz a ao so desprezveis ou esto sob o seu controle, ser
possvel estabelecer relaes de causa-efeito, assegurando que o resultado conseguido
deveu-se exclusiva ou predominantemente ao empreendida.
Na avassaladora maioria das situaes, o que vigora a multiplicidade de atores,
com interesses diferentes, seno conflitantes, desenvolvendo aes com contedos
e objetivos distintos. H, ademais, fatores circunstanciais e aqueles oriundos de
outros espaos situacionais (ou macrossituacionais) que tambm interferem na
construo da mudana observada. Esta dificilmente poder ser enquadrada como
o resultado exclusivo de uma ao ou de um programa. No mximo, ser um vetor
resultante (tal como na fsica) de mltiplas intervenes produzidas por atores
distintos e de processos circunstanciais.
Mas isso no inviabiliza a avaliao de resultados, apenas torna-a mais
complexa, difcil e trabalhosa, mais exigente em conhecimento, informao e
mtodos apropriados para realiz-la. O ponto de partida para uma eficaz e confivel
avaliao de resultados a descrio do problema a ser enfrentado pela ao ou
programa, ou seja, a construo de descritores.10 Os descritores combinados adequada
e pertinentemente podero conformar os indicadores (compostos ou sintticos)
do problema/programa, como exigido pela metodologia de elaborao dos
programas do PPA. O passo seguinte explicar o problema, identificando suas
causas crticas (processos, fatores responsveis segundo o marco terico adotado
pelo surgimento, manuteno ou expanso do problema). O desenho do programa
orientado pela teoria do problema e do prprio programa - compreender a
concepo e organizao das aes necessrias e suficientes a superar as causas crticas,
identificando e combinando os recursos apropriados e os produtos esperados.
A programao propriamente dita consiste em distribuir as aes no tempo em uma
sequncia que possibilite criar viabilidade progressiva para aquelas que se revelem,
por vrias razes, mais difceis de serem executadas no momento mais adequado.
10. Conforme Matus (1993, p. 311-312), descritor o marcador (placar) do problema. So fatos precisos que verificam
ou atestam a existncia do problema. Ele cumpre quatro funes: rene as distintas interpretaes do problema a
um s significado para o ator e sua equipe; torna preciso o que deve ser explicado; torna o problema monitorvel;
verifica a eficcia da ao para enfrent-lo (se o problema piora ou melhora). Requisitos dos descritores: so precisos
e monitorveis; o conjunto dos descritores deve ser suficiente para se construir uma interpretao sem ambiguidades;
no podem ser confundidos nem com causas nem com consequncias do problema; no podem haver relaes causais
entre os descritores; um descritor no deve reiterar o que foi dito por outro com outra forma.

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 273

Para se proceder avaliao, requerido, ademais, a identificao das variveis-chave


do contexto de cada programa que esto fora do controle do ator (condutor
do programa/ao), para que possam ser monitoradas e ajudem a compor o pano de
fundo sobre o qual a avaliao ganha sentido e inteligibilidade. O mesmo haver de
ser feito com os outros atores relevantes (com interesses convergentes ou divergentes
dos do objetivo do programa ou do seu dirigente), mediante o uso de indicadores
que expressem, mesmo de forma aproximada ou indireta, suas motivaes em cada
caso particular, os recursos que controlam e as aes que desenvolvem.
Assim, permitida uma aproximao menos reducionista complexidade
prpria das intervenes sociais transformadoras, estabelecendo associaes
acauteladas (e sempre passveis de serem revistas) entre aes e seus resultados,
informando com oportunidade e relativa segurana sobre os processos produtores
de aes, a intensidade e seu foco, a eficincia e a eficcia, a consistncia das aes,
a permanncia dos objetivos, entre outros aspectos imprescindveis conduo
de programas/ao.
5 ESBOO TENTATIVO DE UM ROTEIRO PRELIMINAR PARA ORGANIZAR AS
AVALIAES DO PPA

Como afirma o ditado popular, cautela e caldo de galinha no fazem mal a ningum,
por isso as ressalvas do ttulo deste captulo. Afinal, estamos diante de algo novo
(o modo como foi elaborado e dever ser implementado o PPA), para o qual
exigida uma nova atividade (avaliao como instrumento de gesto), sem que esteja
claro como, quando e onde dever se realizar para cumprir os objetivos pretendidos.
A tarefa que aqui se prope , portanto, de alto risco, prenhe de incertezas e
tentada com elevada insegurana. Contudo, assumida por acreditar-se que, para
se poder caminhar rumo montagem de um modelo institucional de avaliao,
um primeiro passo deve ser dado, qual seja: uma proposta incompleta, imprecisa,
deficiente deve ser posta discusso para avanarmos na construo coletiva de
um projeto necessrio e que configura uma oportunidade estratgica para o Ipea.
O risco ampliado tambm por no existir um corpo terico consensualmente
estabelecido, no se dispor de uma prtica metodologicamente consagrada, nem de
uma cultura avaliativa disseminada na administrao pblica federal. Se todos esses
fatores tornam a tarefa temerosa, ao mesmo tempo a fazem necessria e premente,
para que se possa, pelo menos, tentar aproveitar a oportunidade apresentada.

274 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Para isso, vale a pena recordar o encadeamento lgico-temporal adotado


para a elaborao do PPA 2000-2003, esclarecendo que este nem sempre foi
seguido risca:11
1) Orientao estratgica do presidente da Repblica estabeleceu as quatro
(mais duas) diretrizes e 28 macro-objetivos.
2) Orientao estratgica do ministro apresentou as diretrizes setoriais e
indicou os problemas selecionados na rea.
3) Cerca de 360 programas so concebidos, com vistas consecuo
dos macro-objetivos. Cada programa finalstico deveria ser desenhado para
resolver um problema especfico, delimitado social e espacialmente, com
pblico-alvo e objetivos bem definidos. Todos os programas teriam indicadores
(medidos na situao inicial t0 e na situao-objetivo t4) e conteriam as
aes (atividades e projetos oramentrios e outras no exigentes em recursos
financeiros originados do OGU, tais como atos normativos e parcerias) para
as quais deveriam ser estipulados custos, prazos de execuo, metas, sendo que
a cada ao corresponder um produto. Os programas so coordenados por
gerentes designados pelos ministros aos quais estejam vinculadas as unidades
administrativas responsveis.
Para fins da macrogesto do PPA, o Ministrio do Planejamento (SPI)
organizou um Sistema de Informaes Gerenciais (SIG), que possibilita (e exige
dos gerentes) o registro das variaes dos principais atributos dos programas
e de suas aes quando da implementao. Supe a existncia de um sistema
de informaes e gesto apropriado a cada programa, a ser implantado pelos
ministrios responsveis.
A interpretao das demandas por avaliao, feita anteriormente, aponta
para: i) a avaliao de desempenho dos programas e das suas aes; ii) a avaliao
dos resultados alcanados, por macro-objetivos; e iii) a avaliao global do PPA,
quanto consecuo da orientao das diretrizes estratgicas, todas produzindo
pelo menos um informe anual para ser encaminhado ao Congresso Nacional.
Mas, para serem teis gesto estratgica, devero ser realizadas sempre que forem
necessrias tomada de decises importantes (quadro 3).

11. Muitos programas preexistentes apenas sofreram enquadramento no novo formato; aes que vinham sendo
implementadas h anos foram apresentadas sob o ttulo de um programa; algumas diretrizes ministeriais foram elaboradas
aps os programas terem sido concludos; e, principalmente, o agrupamento dos programas por macro-objetivos foi
feito por critrios de afinidade algo subjetivos, e a posteriori.

| 275

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

QUADRO 3

Componentes bsicos do sistema de avaliao


Megaproblemas
Delimitao e descrio
Indicador
Situao em t0

Mega objetivos
Em t1, t2, t3, t4

Causas crticas dos


megaproblemas

Macroproblemas
I a XXVIII
(carga negativa a ser superada
pela realizao dos macro-objetivos)
Delimitao e descrio
Indicador
Situao em t0

Macro-objetivos
I a XXVIII
Em: t1, t2, t3, t4

Causas crticas dos


macroproblemas

Problemas
Os 365 selecionados pela
Orientao dos ministrios
Setoriais
Situao em t0

Programas
Os 365 contidos no PPA:
Objetivos em t1, t2, t3, t4

Avaliao global do PPA


Cenrios pertinentes (contextos)

Orientao
e diretrizes
estratgicas

Avaliao de resultados

Avaliao de desempenho

Elaborao do autor.

5.1 Avaliao de desempenho

A avaliao de desempenho dos programas e aes estar a cargo dos gerentes.


Para que possam realiz-la uma vez por ano, cumprindo o exigido pelas normas
do novo processo de planejamento, o trabalho dever ser contnuo, pois s assim
estaro exercendo a verdadeira gesto. Isso requer que o problema esteja bem
descrito e analisado, com suas causas crticas identificadas, e que os indicadores e
o desenho dos conjuntos de aes com os quais as causas crticas sero enfrentadas
estejam disponveis.
Para alcanar essa condio necessrio conhecer, em detalhe, o processo
de produo de cada ao, abrindo-o para evidenciar a menor unidade operativa,
programando-o fsica e financeiramente quando for o caso, tal como sugerido de
forma elementar no quadro 4. Ali so denominadas tarefas as menores unidades
operativas nas quais se desdobram a ao, alguns as designam por etapas, trabalho etc.
O que importa que, no mnimo, todas as aes com expresso oramentria
(projetos e atividades) admitem esse desdobramento e podem ter seus custos
apurados e suas metas de produo estabelecidas.
Mas no s. Os programas do PPA foram desenhados sem que fossem explicitadas
suas causas-crticas (CCs). Sem que estas estejam precisamente identificadas e
com indicadores apropriados, no possvel avaliar a eficcia intermediria no
enfrentamento do problema. E isso obtido na prtica, quando as aes capazes
de superar uma CC esto organizadas em um mdulo de interveno e gesto
(o que exige a sua especificao, aglutinando-as em uma operao) e a designao
formal de responsvel por sua implementao coordenada. Da mesma forma, de

276 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

todo necessria a atribuio formal de responsabilidade aos que estaro incumbidos


de cuidar da execuo da ao, ou seja, deve ser criada a funo de coordenador
de ao. Estas so exigncias bsicas para a montagem do sistema de gesto (e de
avaliao) de qualquer programa e do conjunto deles.
5.2 Avaliao de resultados12

A avaliao dos resultados alcanados por macro-objetivos exigir um esforo


de compreenso assemelhado ao que se pratica na engenharia reversa. Isto decorre da
existncia de uma lacuna elementar no desenho do PPA: no h um marco referencial preciso para avaliar se os resultados alcanados pelos programas contribuem
para atingir os macro-objetivos. Estes so apresentados como enunciados genricos,
expressando difusas situaes desejveis a serem obtidas pelo cumprimento
de diretrizes e pelo atendimento de prioridades, sem que ambas materializem
referncias objetivas para a mensurao ou averiguao da intensidade ou qualidade
dos trabalhos realizados pelos programas. No nico caso em que o macro-objetivo
apresentado com maior preciso Atingir US$ 100 bilhes de exportao at
2002 , fica evidente a deficincia na sua formulao: o verdadeiro objetivo a
produo de um expressivo saldo na balana comercial do pas. Exportar US$ 100,
US$ 200 ou US$ 300 bilhes pouco adiantar se as importaes forem superiores.
Ao passo que, se se conseguir exportar US$ 70 ou US$ 80 bilhes e se com isso
for gerado um superavit de US$ 10 ou US$ 15 bilhes, se obter um considervel
alvio no balano de conta corrente, reduzindo a dependncia entrada de capitais
especulativos de curto prazo.
A razo de ser dessa deficincia pode ser encontrada no fato de no ser
anunciado o macroproblema a que o macro-objetivo corresponderia. Sem que
o macroproblema seja descrito e delimitado, construdo o seu indicador (ou
indicadores) e levantada sua posio em t0 (1999), sem que na sua explicao
tenham sido identificadas suas causas crticas a serem atacadas pelos programas
e sem que tenham sido avaliadas as situaes-objetivo no horizonte de tempo
do PPA (t1, t2, t3 e t4) em cenrios consistentes, o macro-objetivo passa a
ser apenas um desejo pouco fundamentado em conhecimento e informao.
Uma no referncia para a avaliao, que a torna um exerccio improdutivo e
retira-lhe o carter de instrumento de gesto.
A avaliao de resultados por macro-objetivos ir exigir, ento, o referido
trabalho de engenharia reversa, que consistir em interpretar o contedo do
enunciado e das explicaes do macro-objetivo e das diretrizes e prioridades que
dele emanam, buscando o que de problemtico expressam, ou seja, a carga

12. Esta seo est, em larga medida, apoiada em Garcia (2000b, p. 6-9).

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 277

negativa contida nas formulaes. Tomemos um exemplo para melhor visualizar


o encaminhamento imaginado:
Macro-objetivo no 2 Sanear as finanas pblicas,
compromisso do Governo estabilizar, ao longo dos prximos anos, o montante da
dvida pblica medido como percentual do PIB. As aes integradas para este fim
envolvem a reduo dos desequilbrios estruturais entre fluxos de receita e despesa
no financeira, a acelerao da desestatizao e da concesso e a modernizao das
atividades de arrecadao, fiscalizao e controle, associados a um quadro de reduo da
taxa de juros e de retomada do crescimento econmico sustentado. Sero prioridades:
Melhorar a qualidade do gasto pblico mediante o aperfeioamento do Sistema de
Planejamento, Oramento, Finanas e Controle.
Reduzir os deficit oramentrios do setor pblico nas trs esferas de governo.
Aperfeioar o Sistema Previdencirio e reduzir o seu deficit nas trs esferas de governo
(Brasil, 1999b, p. 25).

Fica evidente a ausncia de referncias precisas: qual a qualidade do gasto


pblico hoje? Em quanto deve ser melhorada? Em que consiste o aperfeioamento
dos Sistemas de Planejamento, Oramento, Finanas e Controle e de Previdncia?
De onde se sai e onde se quer chegar? Reduzir em quanto os deficit oramentrios
e previdencirios em cada ano e em cada esfera de governo?
A construo das respostas poder ser tentada com uma definio provisria
e uma anlise preliminar do macroproblema, mediante a identificao de carga
negativa evidenciada na formulao do macro-objetivo:
Macroproblema no 2 Finanas pblicas desequilibradas, com deficit elevado
e dvida pblica crescente em relao ao PIB.
Causas (a carga negativa contida nas Prioridades do Macro-objetivo):

baixa qualidade do gasto pblico (ineficientes e ineficazes? produtos e servios


de baixa qualidade? Gasto direcionado para o no importante e necessrio?);

deficientes sistemas de planejamento, oramento, finanas e controle


nas trs esferas de governo (como se expressam as deficincias?
Em que magnitude?);
deficientes sistemas de arrecadao e fiscalizao previdenciria nas trs
esferas do governo (como se expressam as deficincias? Em que magnitude?).
Em seguida, deve ser intentada a explicao do macroproblema, estabelecendo-se
as relaes entre as causas e entre estas e o seu indicador e concebidos os indicadores
para as causas crticas. Na sequncia, apresentar, discutir e construir o consenso
com os ministrios responsveis pelos programas englobados pelo macro-objetivo.

278 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Importa conseguir o mesmo entendimento quanto definio do macroproblema,


sua delimitao e descrio, a identificao das causas crticas e de como devem
ser atacadas.
As causas crticas do macroproblema so os problemas a serem superados pelos
programas atuais do PPA. S que isso no foi evidenciado poca de elaborao
do plano. Torna-se necessrio, ento, realizar avaliaes de pertinncia e suficincia
dos programas com relao s causas crticas do macroproblema e, tambm, de
consistncia interna dos programas, alm de verificar se os seus indicadores so
adequados para suportarem a posterior avaliao de desempenho. Sem isso, as
avaliaes sero, necessariamente, um trabalho penoso e sempre insuficiente para
cumprir o disposto no Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998, e na lei do
PPA, alm de insatisfatrio para todos os envolvidos em sua elaborao e utilizao.
Cumpridos esses requisitos, passa-se a dispor do macrorreferencial, que
possibilitar a avaliao de resultados por macro-objetivos. Os insumos bsicos
para execut-la sero as avaliaes de desempenho dos programas e os indicadores
atualizados do macroproblema e de suas causas crticas e os indicadores de contexto.
Devidamente analisados e relacionados com base na teoria do macroproblema
e dos programas , deve-se proceder comparao dos resultados obtidos com
os indicadores do macro-objetivo previstos para cada momento de tempo
(t1, t2, t3, t4). A partir disso, podem ser tiradas as concluses e recomendaes que
toda avaliao deve conter. Vale observar o fato de as normas legais (decreto e lei)
destacarem a necessidade de avaliaes anuais, que podero ser produzidas com
qualquer periodicidade se o sistema de monitoramento funcionar a contento.
A verdadeira gesto estratgica realizada com base em monitoramento e avaliao
contnuos, pois s assim fica assegurada a possibilidade de identificar desvios,
equvocos e erros, e agir com oportunidade e eficcia para corrigi-los.
5.3 Avaliao global do PPA

O entendimento aqui adotado que a avaliao global do PPA deve ter por finalidade
averiguar em que medida esto sendo cumpridas a orientao estratgica do
governo e as diretrizes emanadas do presidente da Repblica, que do o sentido
das mudanas e os compromissos dessa nova gesto assumidos no Avana Brasil
(Brasil, 1999) o programa da campanha eleitoral de 1998. Se assim for, de novo
se colocar a necessidade de proceder a uma modalidade de engenharia reversa,
como se fez anteriormente.
A anlise da metodologia adotada para a elaborao do plano revela que um
dos seus conceitos centrais o de problema teve uma definio e um tratamento
bem aqum de sua importncia (Garcia, 2000d). No se levou em conta que um
plano de governo para o pas deve hierarquizar problemas, que so sempre relativos
a quem os anuncia, que h problemas com magnitudes e complexidades distintas.

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 279

Em uma escala que vai do geral ao particular, do abrangente ao especfico, do


mais ao menos complexo, em seu topo estaria o equivalente a megaproblema
(para manter consistncia com a terminologia adotada ao se falar em macro-objetivos).
A leitura das orientaes e diretrizes estratgicas e dos macro-objetivos feita
pelo autor, procurando explicitar a carga negativa que expressam, resultou na
identificao de pelo menos dois megaproblemas: i) enorme iniquidade social;
e ii) baixa competitividade da economia brasileira. Isso se no forem adotados
conceitos mais restritivos de iniquidade e competitividade, pois, do contrrio,
ser aumentado o nmero de megaproblemas. Por exemplo: se for entendido que
os conceitos da iniquidade e competitividade aceitam a existncia de regies onde
a iniquidade social maior e a economia menos competitiva, dispensaria um
megaproblema do tipo desigualdades regionais. Ou, se for adotada a perspectiva
sistmica para competitividade de modo a incluir deficincias infraestruturais
(comunicaes, malha viria, energia) e debilidades da atuao governamental
(desequilbrios financeiros, estrutura tributria, ineficincias regulatrias
e fiscalizadoras etc.), se evitaria a declarao de outros megaproblemas.
Do ponto de vista prtico, seria mais vantajoso trabalhar com um nmero menor
de megaproblemas, desde que se chegue a um acordo terico-metodolgico
que torne operacionalizveis os conceitos que venham a ser definidos.
Mas, sejam quais forem os megaproblemas que consensualmente se identifiquem, devero ser repetidos os procedimentos de engenharia reversa adotados
no tratamento dos macroproblemas: tero que ser declarados pelas autoridades
responsveis; delimitados e descritos, para terem os seus indicadores construdos;
devero ser explicados mediante a articulao convincente das causas crticas
que j sero conhecidas, ou seja, os macroproblemas; apurada a situao em t0
e definidos os mega-objetivos para t1, t2, t3, t4 e as variveis relevantes para o
contexto do plano. Sem isso, a avaliao deixa de contar com o quadro referencial
que, por princpio e definio, a presidir. Ou seja, torna-se impraticvel, pois
o objeto e a perspectiva e o valor, definidores do modelo e do contedo da
avaliao, no estaro dados.
A figura 2 apresenta, de forma esquemtica, a concepo geral da proposta
de construo do marco referencial para a avaliao do PPA. Ali destacado que,
do ponto de vista lgico, dever-se-ia comear pela identificao e anlise dos mega
problemas, para com isso elevar a consistncia do conjunto. Todavia, como os
programas esto definidos e detalhados, eles construiro o ponto de partida e a
base de produo de boa parte das informaes a serem utilizadas nas avaliaes.
Mais ainda, como eles se orientam para a soluo de problemas que so as causas
crticas do macroproblema, que por sua vez so causas dos megaproblemas, o
caminho adotado no desenrolar do texto foi o inverso. A consistncia dever, na
prtica, ser construda de baixo para cima, do particular para o geral, e no como
manda a teoria e a experincia exitosa do planejamento estratgico pblico.

280 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

FIGURA 2

Passos para a construo do quadro referencial para avaliao do PPA


1a Fase
Anlise e
interpretao
da orientao
estratgica e
das diretrizes

Conceituao
delimitao e
descrio
(indicadores)

Identificao dos
megaproblemas

Anlise:
identificao
de causas
crticas de cada
megaproblema
Macroproblemas

Identificao
da situao
inicial do
megaproblema
(t0)

Descrio dos
megaobjetivos
(em t1, t2, t3, t4)

Identificao das variveis-chave do


contexto de cada megaproblemas
(construo dos cenrios)

2a Fase
Anlise dos macro-objetivos e dos
programas para a conceituao,
delimitao e descrio do
macroproblema (indicadores)

Anlise: identificao
das causas crticas de
cada macroproblema
Problemas

Identificao da situao
inicial do macroproblema
(atualizao dos
indicadores para 1999)

Descrio dos
macro-objetivos
(em t1, t2, t3 e t4)

Identificao das variveis chave do contexto de


cada MACROPROBLEMA (construo de Cenrios)

3a Fase
Reviso da
delemitao e
descrio dos
problemas e dos
indicadores

Reviso da anlise
do problema:
identificao de
causas crticas

Reviso e construo
de novos indicadores
necessrios avalio
(problema, programa
e contexto). Situao
em t0

Avaliao da
pertinncia,
consistncia e
suficincia dos
programas

Descrio dos
objetivos em
t1, t2, t3 e t4

Cenrios
Elaborao do autor.

A avaliao global do PPA vai exigir a produo de outras informaes e


referncias alm daquelas produzidas na implementao dos programas. Afinal,
o plano tem por pretenso construir um novo estilo de desenvolvimento sustentado,
uma economia mais competitiva, um governo mais eficiente e uma sociedade mais
equitativa e democrtica. Os resultados globais da execuo do PPA devem ser
visualizados, ento, nas macrotransformaes que promover na realidade socioeconmica
do pas. Estas devero ser apreendidas por indicadores de sntese, capazes de expressar
os mltiplos movimentos das diversas dimenses em que o plano atua.
Apresenta-se, a seguir, uma tentativa de construo de um conceito e de um
indicador de iniquidade, com o intuito de discutir um caminho metodolgico
apropriado a produzir os referenciais e os instrumentos mais teis prtica da
avaliao global do PPA. Reitera-se que o fundamental a lgica adotada, e no
o resultado a que se chega. Os indicadores dos megaproblemas sero produtos de
uma elaborao coletiva, envolvendo-se dirigentes e tcnicos com conhecimento dos
problemas e das prticas prprias de governo, fazendo-se uso das fontes de informao
mais adequadas a cada caso e, no limite, organizando-se novos fluxos de informaes.

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 281

5.4 Exemplo da construo de conceito e indicador para um megaproblema13

O PPA est organizado em 28 macro-objetivos. Destes, quinze se destinam a atacar


manifestaes da desigualdade social extrema (estando relacionados a educao,
sade, saneamento, habitao, gerao de ocupao e renda, combate mortalidade
infantil, erradicao do trabalho infantil, assistncia social, reforma agrria e apoio
agricultura familiar, desenvolvimento urbano, transporte de passageiros, garantia
de direitos, fortalecimento da cidadania, reduo da violncia) e pelo menos outros
sete, de natureza mais econmica, teriam forte impacto sobre emprego e renda.
Do ponto de vista da gesto do conjunto do plano, importa saber se os resultados obtidos com a produo global das aes governamentais esto se traduzindo
em reduo da desigualdade. Este um dos crivos decisivos, aquele que mostra
se a transformao produzida a desejada e qual a sua amplitude, e se a equidade
est sendo o valor a orientar a alocao dos, sempre escassos, recursos pblicos.
Sem a avaliao sistemtica e rigorosa da implementao dos programas e das
transformaes que provocam, no se constri, consciente e direcionadamente, o
futuro diferente, mais equitativo e democrtico.
Para isso necessrio comear respondendo a uma pergunta bsica: o que se
entende por iniquidade social? Evidentemente, so muitas as respostas possveis.
E todas estaro fundamentadas em ideologia, valores, interesses, posio poltica,
experincia de vida, conhecimento e informao acumulados e na insero social
de cada um daqueles que procure respond-la. H, portanto, a necessidade de
estabelecer uma intersubjetividade que possibilite a construo de uma referncia
mais objetiva possvel.
o que ser tentado, a seguir, como uma proposta aberta (por isso mesmo
preliminar, incompleta, imprecisa etc.). Aberta, como sugerido por Umberto
Eco, porque vai sendo elaborada ao receber crticas, contestaes, reformulaes,
complementaes, atualizaes e tudo o mais que coopere para a formao da
intersubjetividade mnima necessria para a definio de um quadro referencial
comum e legtimo, que por sua vez no se fecha, podendo sempre ser melhorado,
aprofundado, detalhado. Assim, prope-se:
iniquidade social: a situao de uma sociedade particular caracterizada
por distribuio altamente desigual de renda e patrimnio (material
e no material), em que uma minoria populacional detm a maior
parte destes e uma grande parte da populao no alcana um patamar
mnimo de existncia com dignidade, quando isso seria possvel com
uma distribuio mais equitativa do patrimnio e da renda.
13. Retirado de Garcia (2000a).

282 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Como fica evidente, ainda no resolve. Nessa conceituao existem diversas


imprecises. Na tentativa de melhorar, definimos:
patrimnio material: a quantidade de bens imobilirios (terra produtiva
e domiclio permanente), meios de produo, bens de consumo durveis
detida pelas famlias;
patrimnio no material: escolaridade, condio de sanidade, acesso aos
servios pblicos, informao, ao lazer, justia, segurana, proteo
previdenciria, e participao associativa;

patamar mnimo de existncia com dignidade: condio, social e historicamente


definida, a partir da qual a famlia e os indivduos tm assegurada a liberdade
para escolher o que valoram e se afirmar como cidados (Prats, 2000).
Se expressaria pela posse de uma quantidade mnima de patrimnios e renda; e

equidade como possibilidade concreta: pode ocorrer se a riqueza material


existente e o fluxo de produo de nova riqueza e de renda so suficientes,
em termos puramente quantitativos, para permitir trazer para o patamar
de existncia com dignidade todos os que se encontram abaixo dele. No
se trata de instaurar o igualitarismo, pois reconhecido que o processo de
diviso social do trabalho capitalista produz desigualdades interpessoais
e, principalmente, entre classes. Mas, apenas constatar que a riqueza e
a renda existentes podem ser redistribudas a qualquer momento, com
ganhos macrossociais e macroeconmicos. Descarta-se o argumento
conservador, imobilista e, acima de tudo, preservador da injustia, de
que a reduo da iniquidade somente pode ser feita com o crescimento
continuado da renda e da produtividade (maior equidade apenas em um
futuro longnquo e incerto), mantendo intacta a presente distribuio
da riqueza que permite a apropriao dos ganhos de produtividade e de
maior parte da renda.
Se essas formulaes ajudarem a iniciar a conversa, a impreciso ter ficado um
pouco menor. Mas necessrio buscar a operacionalizao dos conceitos, baixando a
abstrao e especificando referncias empricas, que facultem levar a intersubjetividade
a uma prtica coletiva. Para isso, a lgica impe que, primeiramente, o patamar
mnimo de existncia com dignidade (Pmed) seja contextualizado para a nossa
realidade atual. Quais seriam ento os patrimnios e a renda mnimos a assegurar
uma existncia digna, conforme o acima definido?
A resposta vai procurar combinar elementos referentes disponibilidade de
informaes (confiveis, abrangentes e peridicas) com os objetivos e aes dos
programas governamentais. Ou seja, se o governo diz ser sua prioridade reduzir
desigualdades sociais com a implementao de determinados programas, e se estes
tm como objetivo ampliar o acesso ao patrimnio (material e no material) e

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| 283

renda por parte dos excludos, dever ser possvel verificar em quanto a iniquidade
foi reduzida, mediante o tratamento de informaes representativas do universo dos
que se encontram acima e abaixo do Pmed, que podem ser encontradas na Pnad,
censos e em outras fontes oficiais (por exemplo, no censo escolar). A relao entre
os dois contingentes conformaria um possvel indicador de iniquidade social (Iniq).
Uma seleo preliminar dos principais atributos do Pmed aponta, de imediato,
os seguintes:
1) Renda familiar per capita igual ou maior que 1,5 salrio mnimo mensal14
No momento, esse valor corresponde a R$ 226,50, que, multiplicado
pelo nmero de membros de uma famlia mdia (3,6 pessoas), perfaz o
montante de R$ 815,40. Este valor representa 86,7% do salrio mnimo
necessrio, calculado pelo Dieese para dezembro de 1999 (R$ 940,58).
Os R$ 226,50 da renda familiar per capita mdia so, praticamente, o
dobro do valor mdio da cesta bsica apurado tambm pelo Dieese para a
mesma poca (R$ 99,54). Levando-se em conta que as famlias de renda
mais baixa tendem a dedicar metade de seus ganhos a despesas com
alimentao, os R$ 226,50 no parecem uma referncia despropositada.
Um reforo sustentao dessa referncia aportado por Wanderley
Guilherme dos Santos ao analisar a Pesquisa sobre Padres de Vida, 1996-1997,
do IBGE, na qual se encontra que para a maioria das pessoas, em todas
as ocupaes, e estritamente independente do salrio mdio mensal
( exceo dos trabalhadores rurais), o limiar de vida ruim situa-se na
linha dos R$200,0 (Santos, 1999, p. 51-63).
2) Patrimnio material mnimo necessrio
Idealmente, deveria considerar o ativo fixo de propriedade das famlias
(terra produtiva, domiclio permanente, meios de produo) e os bens
durveis. No entanto, no esto disponveis informaes quantitativas
sobre a posse de meios de produo pelas famlias tampouco informaes
anuais sobre a propriedade fundiria rural. Assim, preciso reduzir o
patrimnio material propriedade de domiclio permanente e de bens
durveis essenciais. Nas reas rurais, a propriedade de domiclio permanente
ser um indicador da titularidade de domnio das terras de produo por
parte das famlias agricultoras. Tomando-se o domiclio como unidade
bsica de investigao, possvel averiguar tanto a condio de ocupao
e a qualidade da habitao como o acesso aos servios pblicos e outras
caractersticas relevantes.
14. Diretamente, a partir dos dados da Pnad, sabendo-se que a renda sistematicamente subdeclarada ou revista para
ser tornada compatvel com as Contas Nacionais.

284 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

Ser considerado como patrimnio material mnimo necessrio (PMMN)


a ingressar e ultrapassar o Pmed a propriedade de domiclio permanente,
situado em aglomerado normal, construdo com material durvel (paredes
e cobertura), com densidade de at dois moradores por dormitrio,
dispondo de abastecimento de gua com canalizao interna, banheiro e
esgotamento sanitrio por meio de rede coletora ou fossa sptica, coleta
de lixo de forma direta ou indireta (exceto rea rural), iluminao eltrica
e telefone (todos os conceitos adotados so os utilizados pela Pnad).
Comporia ainda o PMMN a posse dos seguintes bens durveis: fogo,
filtro de gua, rdio, televiso e geladeira.
3) Alguns indicadores parciais
O PMMN fica, desta forma, referido a importantes programas governamentais. A eficcia terminal de seu conjunto (qual a transformao
produzida na realidade) poder ser apreendida, anualmente, pela Pnad,
ainda que sem a exatido proporcionada por pesquisas conduzidas com
esse fim especfico. De qualquer maneira, possvel imaginar indicadores
de eficcia terminal para cada um dos principais programas integrantes
do PPA 2000-2003, que estejam diretamente relacionados com o Pmed.
Por exemplo:
--

Taxa de cobertura de saneamento ambiental (Tasa) =


domiclios servidos por sistemas de saneamento geral
total de domiclios

--

Taxa de acesso energia eltrica (TAEE) =


domiclios servidos por energia eltrica
total de domiclios

--

Taxa de apropriao de ativo imobilirio (TAAI) =


famlias proprietrias de domiclios adequados
total de famlias

--

Taxa de apropriao fundiria pela agricultura familiar (Taaf ) =


famlias proprietrias de 1 a 4 mdulos fiscais
total de famlias assalariadas rurais (perm. e temp.) e de parceiros,
arrendatrios e ocupantes de reas at 4 mdulos fiscais

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| 285

- Taxa de acesso a bens essenciais (Tabe)15 =


domiclios c/geladeira(0,25) + fogo(0,25) + filtro(0,20) + TV(0,11)
+rdio(0,10) + telefone (0,05)
total de domiclios
- Taxa de obteno de renda mnima digna (Tord)16 =
domiclios c/renda familiar pc.

1,5 salrio mnimo

total de domiclios
- ndice de ateno preventiva sade (Iaps)17 =
[1 (tx. de incidncia de baixo peso ao nascer . 0,3)] + (tx. de cobertura
vacinal . 0,4) + [1 (tx. de prevalncia de doenas infecto-contagiosas . 0,3)]
Ou, tomado como um indicador-sntese das condies gerais de sade:
- Indicador do diferencial de esperana de vida (Idev) =
Esperana de vida ao nascer (estado)
Maior esperana de vida ao nascer (RS)
- Taxa de escolaridade mnima adequada (Tema) =

- Taxa de cobertura previdenciria (Tcop) =


pessoas que contribuem p/a previdncia pblica ou privada
populao economicamente ativa
4) Patrimnio no material
O patrimnio no material mnimo necessrio a ingressar na cidadania e
a assegurar a liberdade de escolher o que valora deveria ser composto dos
atributos indispensveis participao ativa e direta das famlias (e indivduos
15. Ponderao obtida em rpida enquete com pesquisadores sociais, a discutir.
16. Ver nota de rodap 13.
17. Ponderao sugestiva, a discutir. A fonte dos dados o Datasus, no qual a unidade no o domiclio.

286 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

que as integram) na sociedade atual, em suas diversas dimenses. Haveria


de se incluir uma escolaridade mnima que habilitasse os indivduos a lidar
com a realidade complexa e com os processos de produo mais exigentes
em conhecimento. Deveria propiciar sade pblica e higidez pessoal,
garantidoras de uma vida saudvel, prazerosa e produtiva, em condies
ambientais sustentavelmente apropriadas. Deveria exigir algum grau de
associativismo (sindicato, partido, associaes comunitrias ou de interesse),
propiciar amplo acesso informao (posse de rdio e televiso, assinatura
de jornais e revistas) e ao lazer. Incluiria o acesso fcil e rpido justia e
segurana pessoal e pblica e a algum tipo de proteo previdenciria
e liberdade de expresso e produo cultural, entre outros. Todavia, as
informaes disponveis, peridicas e confiveis, no permitem tanto.
A reduo que se impe faz possvel, apenas, lidar com a escolaridade e a
proteo previdenciria, utilizando-se os indicadores sugeridos no item
anterior. Nada impede, no entanto, a incorporao de outras variveis
medida que informaes apropriadas se tornem disponveis. Existem notcias
de que a Pnad/1999 trar um segmento dedicado sade, e h, inclusive,
quem afirme estar em curso a ampliao das caractersticas pesquisadas
por esse instrumento. Tomara que seja verdade.
5) Tentando chegar a um patamar mnimo de existncia digna
Viver com dignidade. Sem dvida, algo bastante subjetivo. Quem define
o que digno? Vida digna de qual ponto de observao e de quais padres
valorativos? Uma discusso que pode ser interminvel.
Como se afirmou, a pretenso no finaliz-la, ao contrrio. A proposta
criar uma referncia relacionada aos objetivos da atuao governamental,
explicitada nos programas do PPA 2000-2003: casa prpria para quem
no tem; reforma agrria e apoio agricultura familiar; emprego e renda
crescentes; saneamento, energia, comunicaes expandidos; populao
saudvel e com cobertura previdenciria; escolaridade em elevao;
facilidades no transporte coletivo; ampliao da cidadania e segurana de
direitos. Tais objetivos expressam anseios e valores sociais generalizados,
e atendem, tambm, a interesses econmicos identificveis. Existem
vrias formas de busc-los, com resultados distintos, principalmente em
termos de equidade. fundamental, portanto, procurar ver se avanamos
(ou no) na reduo da iniquidade, ver se est crescendo o contingente
daqueles que vivem com um mnimo de dignidade.
O patamar mnimo seria alcanado quando as famlias se apropriassem
de um patrimnio material e no material e de uma renda mensal que,
supostamente, lhes permitiriam a liberdade de escolher o que valoram.

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| 287

E isso estaria assegurado quando, simultaneamente, dispusessem das


seguintes condies:
domiclio prprio adequado (situado em aglomerado normal; construdo
com material permanente; com densidade de at dois moradores por
dormitrio; abastecimento de gua com canalizao interna, banheiro
e esgotamento sanitrio feito por rede coletora ou fossa sptica e coleta
direta ou indireta de lixo, se urbano; iluminao eltrica e telefone; com
fogo, geladeira, filtro de gua, rdio e televiso;
renda familiar per capita igual ou superior a 1,5 salrio mnimo;
escolaridade adequada (pessoas entre 7 e 14 anos frequentando o 1o grau,
as entre 15 e 18 anos com oito ou mais anos de escolaridade e as com
idade entre 19 e 24 anos com onze ou mais anos de escolaridade); e
cobertura previdenciria (todos os indivduos ocupados protegidos por
algum tipo de seguro previdencirio).
A simultaneidade uma exigncia forte para se tentar apreender a
dignidade como uma condio abrangente, em relao com a natureza
multidimensional do ser humano e as inmeras inseres impostas para
viver sob a complexidade crescente das sociedades contemporneas.
As quatro caractersticas utilizadas para definir o Pmed nem de longe
atendem aos rigores de uma conceituao mais completa do que seria
uma existncia digna. uma aproximao pobre com o intuito de
captar a iniquidade e avaliar a ao governamental que diz ter como
objetivo combat-la.
A formulao adotada pode ser aplicada anualmente (inclusive recuperando uma srie histrica razovel) para o Brasil, estados, Distrito
Federal e regies metropolitanas, utilizando-se apenas a Pnad. Permite verificar as diferenas existentes entre o espao urbano e o rural
(exceto na regio Norte), algumas privaes especficas (de domiclio
adequado, de renda, de escolaridade, de algum bem etc.), as distncias para alcanar o Pmed, assim como a organizao de um ranking
estadualizado da iniquidade. Acredita-se ser possvel apanhar (no
medir com exatido) a contribuio dos programas do PPA (que tero
metas anuais e indicadores de execuo) da administrao pblica
federal para alterar a iniquidade, separada da contribuio conjunta dos
outros dois nveis de governo (supondo-se que tambm disponham de
metas e indicadores confiveis). Se isso se efetivar, estaro disponveis
indicadores interessantes para orientar a localizao, a intensidade e
a especificidade da ao governamental. Impossvel ser dimensionar

288 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

o produto da ao de outros atores sociais e das iniciativas familiares


ou individuais que resultem em auxlios reduo da iniquidade.
Se a representatividade amostral da Pnad se ampliasse, talvez se
tornasse praticvel obter tal contribuio como resduo.
6) A frmula
Se o contido no item anterior fizer algum sentido, os dados devero
mostrar que somente um contigente populacional bastante modesto
estar acima do Pmed, ainda que o conceito de Pmed aqui utilizado seja
muito modesto ou restrito. A ideia estabelecer a relao entre os que
esto acima e abaixo do referido patamar, criando uma escala de 0 a 1,
em que zero significa que toda a populao alcanou ou ultrapassou o
patamar de existncia com dignidade mnima.
Iniq. = 1 nmero de famlias em situao

Pmed

total de famlias
Poder ser dito que com esse procedimento so ignoradas variaes de
nveis e tipos de privao e a maior ou menor distncia do Pmed. verdade.
Isso, no entanto, no far dife salrio-mnimo rena se for aceito que a
existncia digna uma totalidade complexa e situacional que no se faz
apenas pela justaposio de partes que a integram, mas que resulta da
interao simultnea de todas elas. Dessas interaes surgem qualidades
distintas das obtidas pela soma de atributos parciais. Esse o propsito
(ainda que sem a convico de ter sido alcanado).
Uma ltima observao: para que um indicador construdo base das
informaes da Pnad possa ser utilizado na avaliao global do PPA,
necessrio alterar a data de realizao da pesquisa, com vistas a torn-la
disponvel ao final do ano em que foi feita. Somente assim ser possvel
cumprir o disposto na lei do PPA, que determina, para 15 de abril de
cada ano, o envio da avaliao referente ao exerccio anterior ao Congresso
Nacional, junto com o projeto da LDO.
6 DELINEAMENTO APROXIMATIVO DE UM SISTEMA DE AVALIAO

Conforme prope Nicolleta Meldolesi (1996, p. 83), a avaliao, vista como uma
prtica que aperfeioe as condies nas quais se desenvolve a ao governamental
e comprometa dirigentes e servidores pblicos a assumirem a responsabilidade
de fazer o Estado funcionar melhor, exige continuidade e organizao adequada.
Como os planos e os programas governamentais se constituem em uma srie
de hipteses ou em uma teoria que busca explicar problemas e apontar solues,

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 289

de se esperar que ocorram surpresas e imprevistos em sua execuo. A incerteza


passa a ser um componente que no pode ser eliminado no desenho de planos,
programas e da prpria ao. O plano sempre uma aposta, bem ou mal fundamentada, a depender dos conhecimentos, dos mtodos e tcnicas que o suportam
(Matus, 1991). Consequentemente, a avaliao se apresenta como a atividade que
busca descobrir as surpresas, conhecer o porqu dos erros e dos acertos, reforar
ou criticar a teoria do problema e do programa, para melhorar a qualidade e a
direcionalidade da ao governamental.
Se assim for, a avaliao no poder ser uma atividade episdica nem realizada
externamente ao governo, como bem demonstra a experincia internacional.18
Ao contrrio, dever integrar de forma sistmica, permanente e contnua o prprio
processo de governar, que requer a tomada cotidiana de decises estratgicas.
A avaliao integra o processo decisrio para poder melhor-lo, para torn-lo mais
eficiente (em termos do uso de mltiplos recursos) e eficaz, melhor calibrado para
atingir o alvo das polticas governamentais. A avaliao deve ser vista, ento, tambm
como um processo de produo de conhecimento que fortalece a capacidade de
planejamento, que amplia a competncia institucional de fazer previses e de lidar
com a incerteza e a complexidade.
Um sistema de avaliao dever estar organizado para ser capaz de produzir
informaes e julgamentos, no mnimo, sobre:
a qualidade e a confiabilidade do plano (programa e aes) - cabe lembrar que os resultados so construdos antes de o plano ser iniciado, em
funo do seu desenho, da potncia explicativa da teoria que o suporta,
da atualidade das informaes, da qualidade dos mtodos e tcnicas de
planejamento, programao e gesto;
a realizao do plano ou seja, as mudanas nos indicadores dos problemas
e de suas causas crticas, a eficincia e a eficcia das aes implementadas,
a execuo oramentria;
o comportamento dos outros atores aqueles que tm interesse (positivo
ou negativo) no plano e que tambm produzem aes;
as circunstncias em que foi implementado como se comportaram as
variveis-chave que esto fora do controle dos dirigentes; como foram
enfrentadas as surpresas e aproveitadas as oportunidades;
os efeitos indesejados como foram compensados ou que problemas
adicionais tero que ser enfrentados; e
o cumprimento dos valores orientadores do plano avaliao tica das aes.
18. Ver os citados artigos de Meldolesi (1996), Capitani (1993) e, entre outros: Trivedi (1997; 1998); BID (1996);
Gaetani (1997); e Vellemont (1996).

290 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

O sistema de avaliaes do PPA ir se iniciar acumulando alguns prejuzos,


decorrentes da baixa assimilao dos conceitos bsicos e da metodologia por parte
dos que o elaboraram, o que foi proporcionado pela pouca ateno dada etapa
de capacitao e preparao tcnica. Isso, no entanto, no dever impedir revises
e aperfeioamentos a serem propiciados pela prpria produo de avaliaes.
As avaliaes devero permitir averiguar as consequncias de um programa
sobre um problema, de um conjunto de programas sobre o macroproblema ou de
todo o plano sobre os megaproblemas, em relao aos objetivos e metas perseguidos,
aos efeitos indesejveis produzidos, s circunstncias em que as aes ocorreram, aos
problemas e oportunidades potenciais que foram gerados. As avaliaes sero feitas
para: i) permitir conhecer o desempenho (eficincia e eficcia) e os resultados atuais
das aes/programas; ii) verificar o intercmbio de problemas (efeitos desejados
versus efeitos indesejados); iii) detectar as causas dos erros e dos acertos; iv) julgar
o desempenho dos responsveis, em todos os nveis; v) incentivar a motivao dos
responsveis; vi) fortalecer e aprimorar os sistemas de planejamento e de deciso;
e vii) informar a sociedade e o Parlamento.
Um rascunho do desenho bsico de um sistema de avaliaes do PPA indica os
seguintes mdulos (ou momentos):
Ex-ante avaliao das propostas de interveno nos problemas, no que se refere :
- pertinncia ao problema;
- consistncia interna das suas operaes/aes;
- suficincia das aes para superar as causas crticas;
- confiabilidade (viabilidade tcnica, poltica, econmica, organizacional; aceitabilidade etc., referida aos cenrios pensados).
Durante avaliaes de desempenho (eficincia e eficcia) das aes e resultados
intermedirios dos programas, produzidas continuamente como requisito da gesto;
- avaliaes de resultados intermedirios no enfrentamento dos problemas e macroproblemas;
- avaliaes globais dos resultados terminais do PPA, produzidos anualmente, para
subsidiar as reformulaes do plano e que devem ser encaminhadas ao Congresso
Nacional junto com o projeto da LDO (15 de abril de cada exerccio).
Ex-post avaliao final dos resultados terminais do PPA. Informa a elaborao do
prximo plano.

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 291

Esse sistema bsico somente se concretizar se alimentado por um processo


de monitoramento de todas as variveis e todos os aspectos relevantes do plano/
programa/aes. As partes integrantes do sistema de monitoramento devero ser
especificamente desenhadas para dar conta das peculiaridades de cada programa que
integra o plano. As avaliaes no ganharo sentido e legibilidade se os indicadores
por elas utilizados no estiverem referidos aos contextos nos quais as aes foram
desenvolvidas. Da a necessidade de tambm se analisarem continuamente as variveis
de contexto pertinentes a cada problema, macroproblema e megaproblema.
O sistema deve ser subsidiado por dois mdulos independentes, mas que
constituem reforo fundamental avaliao, ao planejamento e produo de
conhecimento til para a interveno concreta na realidade: os estudos prospectivos
ou estudos do futuro e a pesquisa por problemas. Os estudos prospectivos buscam
mapear os futuros possveis e, ao identificar aquele mais assemelhado ao que se
deseja, iluminam as aes a serem desenvolvidas no presente com vistas a alcan-lo.
Tais estudos tambm auxiliam a pensar nos problemas potenciais e articular aes
que combatam suas causas no nascedouro.19 A pesquisa por problemas, por sua
vez, tem o objetivo de ampliar e aprofundar o conhecimento sobre os objetos da
interveno governamental, sobre o desenho de planos e programas e sobre a prpria
ao de governo. Como diz Tereza Penna Firme (1994; 1997),
a avaliao parceira da pesquisa: enquanto a pesquisa procura, fundamentalmente,
estabelecer relaes entre fatos, fenmenos, situaes, a avaliao se preocupa com o
aperfeioamento. A avaliao visa a concluses que levam a uma ao, a um aperfeioamento,
porque envolve, essencialmente um juzo de valor. A pesquisa descobre o mundo e a avaliao
melhora o mundo (Firme, 1997).

A organizao da pesquisa por problemas implica aprofundar o seu carter


aplicado, fazendo-a interagir organicamente com o sistema de avaliao e o processo governamental de tomada de deciso. A figura 3 tenta dar uma ideia grfica do
funcionamento do sistema.

19. Ver, a propsito, os artigos de Masini (1995a); Godet (1995a; 1995b); Schwartz (1995); e, principalmente, Dror (1988;
1990). Existe um artigo em portugus (Dror, 1978) no qual o autor apresenta suas ideias sobre o tema de forma resumida.

292 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

FIGURA 3

O sistema de avaliao em movimento


Durante

Ex-ante
Estudos
prospectivos

Pesquisa por
problemas

Proposta de
interveno
(planos/programas)

Anlise de contexto

Execuo/reviso
continuada de
programas/aes

-consistncia
-pertinncia
-confiabilidade

Reviso anual
do plano

Trmino da
execuo do
plano

Monitoramento

Avaliaes de:
-suficincia

Ex-post

Avaliao de
desempenho
(contnua)

Avaliao de
resultados
intermedirios
(contnua)

Avaliao
global dos
resultados
terminais do
PPA (anual)

Avaliao
final dos
resultados
terminais
do PPA

Elaborao do autor.

7 PARA FINALIZAR

O que foi aqui discutido e apresentado uma primeira tentativa, ainda bastante
desordenada e sabidamente deficiente, de dar vazo a uma inquietao que cresce
entre uma considervel parcela de servidores pblicos, preocupados em ampliar a
capacidade de governo e em melhor atender s carncias e demandas da maioria
do povo brasileiro, mas que se refere a uma problemtica institucional.
A avaliao uma necessidade para quem governa, um campo de aprendizado e
de gerao de conhecimento e uma exigncia da sociedade democrtica. No entanto,
no tem sido devidamente valorizada, chegando a ser desprezada em certos crculos.
Se a demanda que hoje se apresenta no for respondida a contento, corre-se o risco de
passar um bom tempo sem que se volte a falar no assunto. O prejuzo para o governo
e, em particular, para as parcelas mais sofridas da sociedade seria imensurvel.
O Ministrio do Planejamento colocou as cartas na mesa. Se os parceiros
no entrarem no jogo, estaro correndo srios riscos e perdendo uma excepcional
oportunidade para se tentar um salto qualitativo nos processos estratgicos de
governo. Esse o receio que impulsionou a produo do presente texto. Se provocar
discusso, discordncia e crticas, se for destrudo mas estimular a elaborao de
propostas mais completas e superiores, ter cumprido seu objetivo, pois estaremos
avanando na construo de uma administrao pblica mais competente, visvel
e, por isso, passvel de democrtico controle social, que poder conhecer graus
crescentes de eficincia, eficcia e equidade em sua atuao.

Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental

| 293

REFERNCIAS

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CAPTULO 8

COMO ELABORAR MODELO LGICO: ROTEIRO PARA FORMULAR


PROGRAMAS E ORGANIZAR AVALIAO1,2
Martha Cassiolato
Simone Gueresi

1 INTRODUO

A construo do modelo lgico uma proposta para organizar as aes componentes


de um programa de forma articulada aos resultados esperados, apresentando
tambm as hipteses e as ideias que do sentido interveno. Considerado um
instrumento para explicitar a teoria do programa, a aplicao do modelo lgico
resulta em processo que facilita planejar e comunicar o que se pretende com o
programa e qual o seu funcionamento esperado (W. K. Kellogg Foundation, 2004).
Em particular, pode ser utilizado como um instrumento para se proceder avaliao
ex ante de programas, visando melhorar a consistncia de sua formulao inicial.
Alguns estudiosos da avaliao (Bickman, 1987; Chen, 1990; Rossi, Lipsey
e Freeman, 2004) destacam a importncia de se partir da anlise da teoria do
programa para a identificao de deficincias do desenho que podero interferir
no seu desempenho. Aferir a qualidade da teoria significa, em sntese, verificar se
o programa est bem desenhado e se apresenta um plano plausvel para o alcance
dos resultados esperados. Ou seja, se o desenho do programa contemplou a
delimitao e a explicao do problema a ser enfrentado com a interveno e se as
aes planejadas tm como referncias mudanas em causas do problema. Assim,
para aferir a qualidade da teoria necessrio articular uma explcita descrio das
ideias, hipteses e expectativas que constituem a estrutura do programa e o seu
funcionamento esperado. Em muitos casos a teoria no explicitada de forma
detalhada nos documentos oficiais de intervenes governamentais, o que dificulta
uma anlise adequada das propostas de programas.
Inicialmente elaborada para organizar avaliaes das intervenes governamentais que integram o Plano Plurianual (PPA), a verso de modelo lgico aqui
apresentada passou a integrar cursos sobre desenho de programas da Escola Nacional

1. Originalmente publicado como Nota Tcnica do Ipea, n. 6, em setembro de 2010.


2. Agradecimentos especiais aos colegas do Ipea: Silvnia de Araujo Carvalho, por sua valiosa reviso do texto, Ronaldo Coutinho
Garcia e Helder Ferreira, cujos comentrios e sugestes contriburam para o aperfeioamento deste captulo.

298 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

de Administrao Pblica (Enap) da a atualizao do roteiro antes elaborado


por tcnicos do Ipea (Ferreira, Cassiolato e Gonzalez, 2007).
A aplicao do modelo lgico pelo Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto surgiu como um instrumento para aperfeioar o desenho de programas
do PPA, mediante o resgate e explicitao de sua teoria subjacente. Implementado
desde 2007, o processo de construo de modelos lgicos de vrios programas do
governo federal tem servido igualmente para aprimorar a metodologia original3
para a formulao de programas, que embasou a mudana implantada em
1999quando da elaborao do PPA 2000-2003.
Este roteiro visa orientar a construo de modelo lgico para subsidiar o
processo de elaborao de programas governamentais, levando em conta a prioridade
atribuda avaliao como instrumento essencial para melhoria da gesto.
2 SOBRE A METODOLOGIA DO MODELO LGICO

O modelo lgico (Mclaughlin e Jordan, 2004) busca configurar um desenho


do funcionamento do programa, que seja factvel em certas circunstncias, para
resolver os problemas identificados. Pode ser a base para um convincente relato
do desempenho esperado, ressaltando onde est o problema objeto do programa
e como este se qualifica para enfrent-lo.
Os elementos do modelo lgico so: recursos, aes, produtos, resultados
intermedirios e finais, assim como as hipteses que suportam essas relaes e as
influncias das variveis relevantes de contexto.
Os pressupostos sobre recursos e aes e como esses levam aos resultados
esperados so frequentemente referidos como a teoria do programa. As hipteses
so de que os recursos adequados sero transformados em aes necessrias para os
beneficirios selecionados, e isso, em um determinado contexto, ir levar aos resultados
que o programa pretende alcanar. Tornar explcitas as hipteses sobre como o
programa supostamente deve funcionar, em variados contextos, cria a referncia
principal em que se baseia a gesto e o seu instrumento imprescindvel, a avaliao.
A metodologia proposta procura contribuir para o adequado desenho de um
programa e que o mesmo possa ser gerenciado por resultados. Neste sentido, deve
orientar a estratgia de execuo do programa e a definio dos indicadores para
o monitoramento e a avaliao. O processo de formulao do modelo lgico do
programa dever contribuir para garantir as seguintes condies:

3. Ver Decreto no 2.829/1998, que estabelece normas para a elaborao e gesto do Plano Plurianual e dos Oramentos
da Unio e Portaria MOG no 42/1999, onde o programa definido como o instrumento de organizao da ao
governamental visando concretizao dos objetivos pretendi-dos e estar voltado para o enfrentamento de um
problema precisamente identificado.

Como Elaborar Modelo Lgico: roteiro para formular programas e organizar avaliao

| 299

definio clara e plausvel dos objetivos e resultados esperados do programa;

identificao de indicadores relevantes de desempenho, que possam ser


obtidos a um custo razovel; e
comprometimento dos gestores do programa com o que est proposto
no modelo lgico.
Atendidas essas condies, o modelo lgico serve como um organizador
para desenhar avaliao e medidas de desempenho, focalizando nos elementos
constitutivos do programa e identificando quais questes devem ser colocadas para
avaliao e quais medidas de desempenho so relevantes.
importante ressaltar que a construo de uma referncia prvia para a
avaliao busca estabelecer consensos para as expectativas dos diversos atores
envolvidos. medida que pontos prioritrios e parmetros de julgamento so
pactuados anteriormente avaliao propriamente dita, minimiza-se o risco de
divergncias quanto ao desenho da avaliao, interpretao dos resultados e s
recomendaes de mudanas no programa avaliado.
2.1 Modelo lgico e marco lgico: diferenas e semelhanas

No sem razo que muitos confundem modelo lgico com marco lgico,
pois as semelhanas no prprio nome so evidentes. Buscaremos aqui destacar,
inicialmente, algumas diferenas bsicas para depois apresentarmos aspectos comuns.
As diferenas so mais de fundamento metodolgico, por se constiturem
em ferramentas cujas aplicaes se remetem a dois campos complementares, mas
originariamente distintos: planejamento de projetos e avaliao de programas.
O marco lgico tambm conhecido como matriz lgica foi sistematizado
pela agncia alem GTZ4 em um guia de orientao para o planejamento de
projetos, mais conhecido como ZOPP (Planejamento de Projeto Orientado por
Objetivos). De acordo com esse guia e aqui ser citada a etapa do processo que
interessa destacar , as informaes que compem o projeto devem ser introduzidas
em uma matriz lgica, iniciando o preenchimento de baixo para cima. Resumidamente, o preenchimento segue os seguintes passos: tomando como referncia
que tal atividade do projeto realizada, de acordo com tal premissa, obtido um
resultado imediato que atende a um objetivo especifico, e este contribui para
o alcance do objetivo geral. Ou seja, a lgica da matriz toda referenciada por
objetivos e suas metas. Uma vez identificados estes componentes do projeto, so
definidos os indicadores e os seus meios de verificao (fontes) para complementar
o preenchimento da matriz lgica.
4. GTZ: Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit.

300 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

QUADRO 1

Matriz lgica
Descrio

Metas

Indicadores

Objetivo
geral

Metas de
impacto

Objetivo
especfico

Metas de
efetividade

Resultados
imediatos

Metas de
desempenho

Atividades

Metas
operacionais

Premissas
Meios de verificao
(fatores de risco)
(fontes)

Elaborao das autoras.

Por sua vez, a proposta de modelo lgico um recurso metodolgico para


explicitar a estrutura de programa orientado para resultados e foi desenvolvida por
autores que se dedicam especificamente avaliao de programas. Basicamente, o
modelo lgico uma maneira sistemtica e visual de apresentar e compartilhar a
compreenso das relaes entre os recursos disponveis para as aes programadas
e as mudanas ou resultados que se espera alcanar (W. K. Kellogg Foundation,
2004). O diagrama apresentado a seguir resume a forma como se deve organizar
a estrutura lgica dos componentes do programa.
FIGURA 1

Estrutura lgica
Recursos

Aes

Produtos

Resultados
intermedirios

Resultado
final

Impactos

Elaborao das autoras.

Vale salientar, particularmente, que as duas formas de organizao quais


sejam: o formato de matriz adotado no marco lgico e o de diagrama do modelo
lgico esto relacionadas aos propsitos diferenciados j mencionados anteriormente: matriz lgica para o planejamento de projetos, como instrumento
auxiliar de deciso e monitoramento da execuo por parte do financiador ou
alocador de recursos, e estrutura lgica para organizar referncias para avaliao,
com nfase maior explicitao da teoria do programa, do que propriamente
aspectos relacionados ao seu gerenciamento, ainda que esses tambm sejam partes
integrantes do modelo lgico.
Com o propsito de auxiliar no desenho de programas e organizar a sua
avaliao ex ante, os tcnicos do Ipea responsveis pela formulao da proposta de
modelo lgico fazem uma combinao de elementos de trs propostas metodolgicas.

Como Elaborar Modelo Lgico: roteiro para formular programas e organizar avaliao

| 301

Inicialmente, a opo feita pelo formato de diagrama da estrutura lgica


decorreu de sua simplicidade em apresentar, sob a forma de um registro
grfico, uma cadeia de conexes mostrando como se espera que um programa
funcione para atingir os resultados desejados. Tem a vantagem de comunicar
mais facilmente a teoria do programa, mostrando o que o programa e qual
seu desempenho esperado.
Ademais, a verso do modelo lgico/Ipea incorpora um aspecto importante
do mtodo ZOPP: a anlise baseada na rvore de problemas, especialmente
porque foi adotada pela metodologia de elaborao de programas do PPA.
A explicao do problema e a definio de referncias bsicas do programa
(objetivos e pblico-alvo) so os passos iniciais sistematizados na proposta
do Ipea, que no guarda semelhana com os modelos lgicos trabalhados por
diferentes autores do campo de avaliao.
Vrios outros elementos que compem o mtodo de Planejamento Estratgico
Situacional (PES), de autoria de Carlos Matus, tambm passaram a integrar os
passos de anlise do modelo lgico/Ipea. importante aqui salientar que essa
proposta formulada pelo Ipea adiciona conhecimentos acumulados na experincia
de seus tcnicos em planejamento governamental.
2.2 Componentes do modelo lgico Ipea

Foram definidos trs componentes para a construo do modelo lgico, conforme


a seguir descrito.
1. Explicao do problema e referncias bsicas do programa (objetivos,
pblico-alvo e beneficirios).
2. Estruturao do programa para alcance de resultados (resultado final
e impactos).
3. Identificao de fatores relevantes de contexto.
O primeiro componente combina aspectos metodolgicos do ZOPP (a rvore
de problemas), do PES (descritores do problema na situao inicial e identificao
de causas crticas) e a explicitao de critrios de priorizao de beneficirios sugerida
pelo Ipea. O segundo e o terceiro componentes tm origem em propostas de autores
de modelo lgico, como por exemplo McLaughlin e Jordan (2004).
Para ilustrar a proposta do modelo lgico/Ipea, ser utilizado o exemplo aplicado
inicialmente ao Programa Segundo Tempo do Ministrio do Esporte, em sua
formulao em 2006. Esse programa serviu como o piloto para o desenvolvimento
da metodologia, iniciativa assumida por tcnicos do Ipea, em resposta demanda

302 |

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas

colocada pela Comisso de Monitoramento e Avaliao do PPA, coordenada pelo


Ministrio do Planejamento (Ferreira, Cassiolato e Gonzalez, 2009).
2.2.1 Explicao do problema e referncias bsicas do programa

A fim de facilitar a visualizao, foram construdos dois diagramas: o primeiro


com as referncias bsicas do programa, e o segundo com a explicao do problema
no formato da rvore de problemas.
As referncias bsicas apresentam o enunciado do problema e seus descritores na
situao inicial (mais frente, ser apresentado o conceito de descritores, conforme
definido pelo mtodo PES de Carlos Matus), e