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MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL

CuRSO ORAMENTO PbLICO

MDuLO I
ORAMENTO PbLICO: CONCEITOS E FuNDAMENTOS

(ORG) FeRnandO CesaR ROCha MaChadO

bRASLIA
2014

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto


Ministra do Planejamento, Oramento e Gesto
Miriam Belchior
Secretria-Executiva
Eva Maria Cella Dal Chiavon
Secretrio de Oramento Federal
Jos Roberto Fernandes Jnior
Secretrios-Adjuntos
Antonio Carlos Paiva Futuro
Franselmo Arajo Costa
George Alberto Aguiar
Soares
Diretores
Clayton Luiz Montes
Felipe Daruich Neto
Marcos de Oliveira Ferreira
Zarak de Oliveira Ferreira
Coordenador-Geral de Inovao e
Assuntos Oramentrios e Federativos
Luiz Guilherme Pinto Henriques
Coordenadora de Assuntos Federativos e Inovadores
Rosana Lrdelo de Santana Siqueira
Organizao do Contedo
Fernando Cesar Rocha Machado
Reviso Pedaggica
Janiele Cardoso Godinho
Reviso Gramatical e
Ortogrfica
Renata Carlos da Silva
Projeto Grfico e Diagramao
Tiago Ianuck Chaves

Informaes:
www.orcamentofederal.gov.br
Secretaria de Oramento Federal
SEPN 516, Bloco D, Lote 8,
70770-524, Braslia DF, Tel.: (61) 2020-2329
escolavirtualsof@planejamento.gov.br

Colaborao
Bruno Rodolfo Cupertino
Karen Evelyn Scaf
Munique Barros Carvalho
Olivia Pereira Paranayba

Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.


Secretaria de Oramento Federal. Escola Virtual SOF.
Curso Oramento Pblico / organizao de Fernando
Cesar Rocha Machado. Braslia, 2014.
5 v. ; il.
Contedo: Mdulo I. Oramento pblico: conceitos e
Fundamentos. Mdulo II. Instrumentos do processo
Oramentrio. Mdulo III. Receita oramentria. Mdulo
IV. Despesa oramentria. Mdulo V. Execuo
oramentria.
1.

Oramento pblico. 2. Finanas pblicas. I. Machado,


Fernando Cesar Rocha. II. Ttulo.
CDU: 336.121.3(81)
CDD: 351.722

ObJETIvOS DO MDuLO
Apresentar os principais conceitos sobre o oramento pblico
Traar um breve histrico de sua origem e evoluo
Destacar as suas premissas legais

uNIDADES
I - Conceitos de Oramento Pblico
II - Breve Histrico do Oramento Pblico
III - Fundamentos Legais
IV - Funes Oramentrias
V - Tcnicas Oramentrias
VI - Princpios Oramentrios

SuMRIO
apresentao ....................................................................................................7

uNIDADE I - CONCEITOS DE ORAMENTO PbLICO ............................9


uNIDADE II - bREvE HISTRICO DO ORAMENTO PbLICO ..........13
uNIDADE III - FuNDAMENTOS LEGAIS DO ORAMENTO PbLICO ....17
Constituio Federal de 1988 ......................................................................19
Lei n 4.320 de 1964 .................................................................................... 22
decreto-Lei n 200 de 1967 .........................................................................22
Lei Complementar n 101 de 2000 ..............................................................23
Lei complementar n 131 de 2009 ...............................................................25
Lei n 10.180 de 2001 ...................................................................................26

uNIDADE Iv - FuNES ORAMENTRIAS ......................................29


Funo alocativa ......................................................................................... 30
Funo distributiva ......................................................................................31
Funo estabilizadora ..................................................................................32

uNIDADE v - TCNICAS ORAMENTRIAS .........................................35


Oramento Clssico ou Tradicional .............................................................36
Oramento de desempenho ou de Realizaes ...........................................36
Oramento-Programa ................................................................................. 37
Oramento Base Zero .................................................................................38
Oramento Participativo ..............................................................................38

uNIDADE vI - PRINCPIOS ORAMENTRIOS .....................................41


CONCLuSO .......................................................................................45
REvISO DO MDuLO ........................................................................47
REFERNCIAS bIbLIOGRFICAS .........................................................49
GAbARITO DOS ExERCCIOS ..............................................................50

APRESENTAO

Caro (a) participante!


Seja bem-vindo ao curso Oramento Pblico da Escola Virtual SOF. Temos o
prazer de t-lo como nosso aluno e auxili-lo na construo do seu conhecimento
acerca desta importante temtica.
Esse curso surgiu da necessidade de desenvolver junto aos cidados e servidores
pblicos

conhecimentos

competncias

relacionadas

aos

principais

temas

oramentrios.
O curso oferece aos alunos uma abordagem mais aprofundada do contedo
oramento pblico. Est dividido em cinco mdulos, sendo que cada um deles
composto por unidades temticas e exerccios de fixao. Os mdulos so os seguintes:
Mdulo I: Oramento Pblico: Conceitos e Fundamentos
Mdulo II: Instrumentos do Processo Oramentrio
Mdulo III: Receita Oramentria
Mdulo IV: Despesa Oramentria
Mdulo V: Execuo Oramentria
No primeiro mdulo sero abordados temas introdutrios fundamentais aos
estudos do Oramento Pblico, os quais sero desenvolvidos por meio das seguintes
unidades: Conceitos de Oramento Pblico, Breve Histrico do Oramento Pblico,
Fundamentos Legais do Oramento Pblico, Funes Oramentrias, Tcnicas
Oramentrias e Princpios Oramentrios.
O segundo mdulo trata dos principais instrumentos do processo oramentrio:
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria
Anual (LOA).
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Os mdulos III e IV apresentam a Receita e a Despesa Oramentria,


respectivamente, alm de abordar as determinaes da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF).
Por fim, o curso concludo com o estudo detalhado da Execuo Oramentria no
Mdulo V. Quanto aos exerccios disponibilizados nesta apostila, sua principal funo
fixar os conhecimentos adquiridos e lhe ajudar a compreender melhor as unidades
estudadas em cada mdulo. Eles constituem uma etapa importante da sua
aprendizagem, portanto, no deixe de resolv-los!
Esperamos que voc tenha um aprendizado significativo sobre oramento pblico
e seu acompanhamento, fortalecendo o controle social e a democracia em nosso pas. E
que possa contribuir para a melhoria da qualidade dos oramentos elaborados pelos
entes federativos: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Desejamos excelente estudo!

uNIDADE I
CONCEITOS DE ORAMENTO PbLICO

o longo da sua vida, voc j deve ter refletido inmeras vezes a respeito da importncia de planejar os gastos que sero realizados por voc durante um
determinado

perodo.
provvel tambm que voc j tenha se perguntado sobre o que feito do
dinheiro dos impostos pagos pelo cidado em nosso pas. Diante desta dvida,
surgem outros questionamentos: Como o Governo organiza as contas pblicas? Como
planeja os investimentos? Como reduz as despesas? Como surgiu o oramento no
contexto da administrao pblica e qual a sua importncia para um pas, estado ou
municpio?
Essas reflexes nos fazem concluir que tanto o oramento pessoal como o
oramento pblico envolvem a tarefa de adequar vontades por exemplo, desejos
de consumo ou planos de investimento aos recursos disponveis. Portanto, a
elaborao de um oramento busca equalizar necessidades a recursos limitados. Nessa
direo, o objetivo dessa unidade apresentar o conceito de oramento pblico e a sua
importncia para a sociedade.

Para isso, importante, inicialmente, entendermos qual o papel do Estado na


sociedade moderna.

De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feij (2008), a teoria das finanas


pblicas, ao tratar dos fundamentos do Estado e das funes do governo, encontra
justificativa para a interveno do Estado na economia, como forma de buscar a
correo das imper- feies do mercado.
Ademais, conforme observa Giacomoni (2007), uma das caractersticas mais
marcantes da economia o crescente aumento das despesas pblicas, especialmente a
partir do sculo XX. Segundo o autor, no Brasil, o crescimento acelerado das despesas
pblicas teve incio mais tarde, sobretudo a partir do trmino da Segunda Guerra
Mundial.
Diversos estudos foram desenvolvidos no intuito de identificar as causas do
crescimento acelerado das despesas pblicas. Dentre as causas principais esto: as
crescentes demandas por bem-estar social, especialmente na rea de educao e sade;
o desejo por servios pblicos melhores; o crescimento das funes administrativas
exercidas pelos governos.
Os autores, com base em estudos da rea econmica, afirmam que tal contexto
demanda do Estado a adoo de mecanismos de correo que levem construo de
uma sociedade mais harmoniosa. Nesse sentido, destacam que a interveno estatal na
economia se realiza por intermdio das seguintes polticas:
GLOSSRIO

a) regulatria: realiza-se por meio da edio de

Monoplio

atos normativos junto ao setor privado, com o

Conceito que
descreve uma
condio em que um
nico vendedor
domina o mercado,
tendo controle total da
oferta de determinado
produto ou servio.

objetivo de

mitigar

relacionadas,

sobretudo,

as

imperfeies
formao

de

monoplios ou quelas que inviabilizem a


universalizao da oferta de bens e servios
pblicos.

Exemplo:

criao

de agncias

reguladoras em setores como energia eltrica,


telecomunicaes e aviao civil.

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10 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E


FUNDAMENTOS

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b) monetria: abrange o controle da oferta de moeda,


da taxa de juros e do crdito em geral, e tem a
finalidade de garantir a estabilidade do poder de
compra da moeda. Exemplo: definio da taxa de
juros realizada pelo Comit de Poltica Monetria
(Copom), a qual tem impactos em outras taxas
praticadas no mercado, tais como as de crditos a
consumidores e a empresas, e no nvel de demanda
de bens e servios, e afetando tambm o nvel de
investimentos na economia.
c) fiscal: abrange a administrao das receitas e
despesas contidas no oramento pblico, assim
como dos ativos e passivos do governo. No
processo de arrecadar receitas e executar despesas
o governo realiza intervenes no mercado,
promovendo impactos sobre os nveis de emprego,
a distribuio da renda, a oferta e a procura de
bens e servios
com reflexos em diversos setores da economia. Exemplo: a criao do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) para o planejamento
e execuo de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logstica
e energtica do pas, contribuindo para o seu
desenvolvimento e gerando emprego e renda.

no contexto da poltica fiscal que o Oramento Pblico


caracteriza-se como um instrumento fundamental para a
atuao do Estado, no sentido de alcanar resultados que
promovam a estabilidade e sustentabilidade econmica e uma
maior qualidade de vida populao.

GLOSSRIO

Poltica fiscal
Conjunto de medidas
adotadas pelo governo,
dentro do oramento do
estado, que visam obter
as rendas indispensveis
satisfao das
despesas pblicas.
envolve a definio e
a aplicao da carga
tributria exercida
sobre os agentes
econmicos e a
definio dos

gastos do governo com base nos tributos arrecadados.

ESCOLA VIRTUAL SOF

Dentre os conceitos observados na literatura, destacamos o conceito


apre- sentado por Baleeiro (1998), que define o oramento pblico como o
ato pelo qual o Poder Executivo prev e o Poder Legislativo lhe autoriza,
por certo pe- rodo de tempo, a execuo das despesas destinadas ao
funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica
econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j
criadas em lei.
Pascoal (2005) apresenta uma interessante abordagem relacionada ao conceito de
oramento pblico, a qual se desenvolve por meio dos seguintes aspectos:
a) Poltico: o parlamento, formado por representantes do povo, autoriza o
gasto pblico, na medida em que vota a lei oramentria, levando em
conta as necessidades coletivas.
b) Econmico: instrumento de atuao do Estado no domnio econmico por
meio do aumento e/ou reduo dos gastos pblicos, por exemplo.
c) Tcnico: relaciona-se obrigatoriedade de observncia da tcnica
oramentria, sobretudo, em relao classificao clara, metdica e
racional da receita e da despesa.
Todavia, antes de nos aprofundarmos nos assuntos do mdulo para conhecer as
funes, tcnicas e princpios oramentrios, vamos voltar ao passado para ver como tudo
comeou.

ExERCCIO 01
sobre o Oramento Pblico incorreto afirmar:
a) Caracteriza-se como um instrumento fundamental para a atuao do estado,
no sentido de alcanar resultados que promovam a estabilidade e
sustentabilidade econmica e uma maior qualidade de vida populao.
b) o ato pelo qual o Poder executivo prev e o Poder Legislativo lhe autoriza,
por certo perodo de tempo, a execuo das despesas destinadas ao
funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica
econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j
criadas em lei.
c) um instrumento da poltica monetria, abrangendo a administrao das
receitas e despesas pblicas.
12 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E
FUNDAMENTOS

d) sob o aspecto tcnico, relaciona-se obrigatoriedade de observncia da


tcnica oramentria, sobretudo, em relao classificao clara, metdica e
racional da receita e da despesa.

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uNIDADE II
bREvE HISTRICO DO ORAMENTO PbLICO

onforme relatam alguns autores, a origem e a evoluo dos oramentos pblicos


esto associadas ao desenvolvimento da democracia, em oposio ao Estado antigo,

no qual o monarca exercia soberania absoluta, sendo detentor do patrimnio originrio


da coletividade.
De acordo com Burkhead (1971), o desenvolvimento do oramento pblico
expressa, em parte, o crescimento do controle popular ou representativo sobre o
monarca. Nesse sentido, deve ser mencionado o art. 12 da Carta Magna, outorgada, na
Inglaterra, pelo Rei Joo Sem Terra em 1217, que estabelecia:

Nenhum Tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno pelo seu


con- selho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer
seu pri- mognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os
auxlios para esse fim sero razoveis em seu montante.

Tal dispositivo foi conseguido mediante presses dos bares feudais britnicos,
que integravam o Common Counsel: o rgo de representao da poca. Aos nobres
interessava basicamente escapar do at ento ilimitado poder discricionrio do Rei
em matria

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PARA SAbER MAIS:

Princpio do
Consentimento
Popular
Foi um Princpio adotado na Revoluo
Francesa que se
tornou fundamental e
dura- douro na prtica
cons- titucional
francesa, o qual
estabelece que
nenhum imposto pode
ser cobrado sem o
con- sentimento da
nao. (BURKhead,
2007)

tributria. Com a passagem do tempo, percebeu-se que era


tambm necessrio verificar se a aplicao dos tributos
correspondia s finalidades para as quais foram autorizados
(GIACOMONI, 2007).
A partir de 1822, o chanceler do Errio passou a
apresentar ao Parlamento uma exposio que fixava a receita
e a despesa de cada exerccio, sendo considerado o marco do
oramento

plenamente

desenvolvido

na

Gr-Bretanha

(GIACOMONI, 2007; BURKHEAD, 1971).


Ainda, de acordo com Giacomoni (2007), no decorrer do
sculo XIX, o oramento pblico ingls foi sendo aperfeioado
e valorizado como instrumento bsico de poltica econmica
e financeira do Estado. Nesse sentido, a trajetria histrica
do oramento ingls especialmente importante em dois
aspectos: primeiro, por delinear a natureza tcnica e jurdica
desse instrumento e, segundo, por difundir a instituio
oramentria para outros pases.
NaFrana,ainstituiooramentriasurgiuposteriormente
adoo do princpio do consentimento popular do imposto,
outorgado pela Revoluo de 1789. Cabe destacar que o
sistema oramentrio francs contribuiu com a consolidao
de regras e princpios relevantes na concepo doutrinria do
oramento pblico, tais como: a anualidade do oramento; a
votao do oramento antes do incio do exerccio; a
abrangncia de todas as previses financeiras para o exerccio;
e a no-vinculao de itens da receita a despesas especficas.
(GIACOMONI, 2007; BURKHEAD, 1971).
Com relao aos Estados Unidos, Giacomoni (2007) menciona a sua importncia, ao longo do sculo XX, no desenvolvimento de tcnicas oramentrias relacionadas concepo do
Oramento de Desempenho, do Sistema de Planejamento, Pro-

14 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E


FUNDAMENTOS

SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO PLANEJAMENTO

gramao e Oramento (PPBS)


e do Oramento Base-Zero,
tc- nicas a serem estudadas
neste mdulo.
No Brasil, a discusso oramentria surge a partir da
ocorrncia

de

conflitos

origin- rios da insatisfao de


segmentos da sociedade com a cobrana de tributos, tendo como evento mais conhecido a
Incon- fidncia Mineira no sculo XVIII. Posteriormente, com a vinda da Famlia Real,
tem-se o incio de um processo de organizao das finanas pblicas, com a criao do
Errio Pblico (Tesouro) e o regime de contabilidade em 1808. Contudo, na
Constituio de 1824 que h previso, pela primeira vez, de uma lei oramentria,
surgida de fato apenas no ano de 1830. (GIACOMONI, 2007).
Desses tempos at os dias atuais, temos a certeza de que na elaborao e
aprovao do oramento que cada sociedade define suas prioridades em termos de
utilizao dos recursos pblicos e os meios para alcanar os objetivos definidos.
Assim, o oramento pblico um instrumento de gesto de maior relevncia e,
provavelmente, o mais antigo da administrao pblica. Utilizado pelos governos
para organizar os seus recursos financeiros, iniciou-se com a inteno de controlar as
finanas pblicas. Com a evoluo, o oramento pblico vem incorporando novas
instrumentalidades.
No Brasil, reveste-se de formalidades legais, sendo uma lei prevista constitucionalmente e materializada anualmente. Esse um dos nossos prximos assuntos!

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ExERCCIO 02
sobre o histrico do Oramento Pblico correto afirmar que:
a) a origem dos oramentos pblicos est relacionada ao desenvolvimento da
democracia, opondo-se ao estado moderno, no qual o monarca
considerava- se soberano e detentor do patrimnio originrio da
coletividade.
b) O desenvolvimento do oramento pblico expressa, em parte, o
crescimento do controle monrquico ou representativo sobre o monarca.
c) na Frana, a instituio oramentria surgiu posteriormente adoo do
princpio do consentimento soberano do imposto, outorgado pela
Revoluo de 1789.
d) O oramento pblico utilizado pelos governos para organizar os seus
recursos financeiros e iniciou-se com a inteno de controlar as finanas
pblicas, com a evoluo vem incorporando novas instrumentalidades.

16 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E


FUNDAMENTOS

uNIDADE III
FuNDAMENTOS LEGAIS DO
ORAMENTO PbLICO

oramento pblico alm de ser uma lei tambm um instrumento de gesto utilizado para organizar os recursos financeiros e, para isso, se baseia em regras, apro-

vadas pelo Poder Legislativo, que devem ser cumpridas pelos gestores pblicos e acompanhadas pela sociedade.
Essas regras so os fundamentos legais que o embasam. Nesta unidade,
apresentaremos quais so os fundamentos legais do oramento pblico brasileiro,
destacando a importncia de cada um deles dentro do contexto oramentrio.

ESCOLA VIRTUAL SOF

Para iniciarmos nossas discusses a respeito dos fundamentos legais, convidamos


voc a fazer as seguintes reflexes:
Tendo em vista a relevncia do oramento pblico, conhecer a legislao
que o rege importante para os cidados?
Quais so os fundamentos legais no contexto oramentrio?
Para incio de conversa, vamos definir o que so fundamentos. A palavra
fundamento pode ser entendida como: alicerce, base, apoio, entre outros significados.
O termo legal refere-se lei, norma ou conjunto de regras aprovadas pelo poder
legislativo, que devem ser obedecidas pela sociedade.
Assim, sob essa perspectiva, os fundamentos legais e infralegais so as leis,
decretos e portarias que organizam e regulamentam o oramento pblico no Brasil.
Essas leis estabelecem as regras do jogo e existem para garantir que as despesas
e receitas pblicas sejam planejadas e executadas pelos administradores pblicos de
forma sistematizada, democrtica e transparente.
A partir das definies discutidas, surge a seguinte questo: quais so os
fundamentos legais que do base ao Oramento Pblico brasileiro?

Constituio Federal da Repblica de 1988;


Lei n 4.320/1964;
Decreto-Lei n 200/1967;
Lei Complementar n 101/2000;
Lei complementar n 131/2009.
Lei n 10.180/2001

Agora vamos conhecer a legislao que embasa o Oramento Pblico no Brasil de


forma mais detalhada.

18 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E


FUNDAMENTOS

Constituio Federal de 1988


A princpio, cabe frisar que a Constituio Federal a lei mxima do nosso Pas,
na qual todas as outras leis relacionadas ao oramento pblico e todos os processos
oramentrios devem estar em harmonia.
A Constituio Federal, no Ttulo VI, Captulo II, Seo II, traz o tema Dos
Oramentos que em seus artigos 165 a 169 dispe sobre as normas gerais do oramento
pblico brasileiro, delineando o modelo atual do processo oramentrio no Brasil, ao
instituir trs leis cuja iniciativa de prerrogativa do Poder Executivo:
Plano Plurianual - PPA;
Lei de Diretrizes Oramentria - LDO;
Lei Oramentria Anual - LOA.

Essas leis so instrumentos imprescindveis para


o oramento pblico, portanto, guardem-nas em
sua memria, pois sero estudadas de forma
mais aprofundada no decorrer do nosso curso!

Giacomoni (2007) salienta que a Constituio de 1988 reservou grande ateno


ao tema oramentrio, tendo como principais novidades do seu texto: a devoluo ao
Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao Projeto de Lei Oramentria e a
exigncia de, anualmente, o Poder Executivo encaminhar ao Legislativo projeto de lei
das diretrizes oramentrias com o objetivo de orientar a elaborao da Lei
Oramentria Anual.
Ainda, segundo o autor, a Constituio de 1988 reforou a concepo que associa
planejamento e oramento como elos de um mesmo sistema, ao tornar obrigatria a
elaborao de planos plurianuais abrangendo as despesas de capital e demais
programas de durao continuada.

O texto constitucional prev a criao de Lei Complementar para dispor sobre


o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano
plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual e estabelecer
normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como
condies para a instituio e funcionamento de fundos. Porm, as propostas sobre a
referida lei ainda esto em discusso no mbito do Congresso Nacional.
PARA SAbER MAIS

a maioria absoluta
o qurum necessrio
para aprovao de lei
complementar, caracterizado como um
nmero de votos
ime- diatamente
superior
metade dos votos
possveis. Por
exemplo, a Cmara
dos deputa- dos
Federais tem 513
membros. sua maioria
absoluta ser sempre
de 257 votos (LenZa,
2011).

A Magna Carta, em seu art. 167, estabeleceu algumas


vedaes a serem aplicadas no processo oramentrio, conforme
destacado abaixo:
a) incio de programas ou projetos no includos na
lei oramentria anual;
b) realizao de despesas ou assuno de obrigaes
diretas que sejam maiores que os valores
constantes da LOA ou de seus crditos adicionais;
c) realizao de operaes de crditos que excedam
o total das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante crditos suplementares ou
especiais (regra de ouro);
d) vinculao de receita de impostos a rgo, fundo
ou despesa, ressalvadas as transferncias por
repartio de receitas a Estados, Distrito Federal e
Municpios, a destinao de recursos para a
sade, para manuteno e desenvolvimento do
ensino, para

realizao

administrao

tributria

de
e

atividades

da

prestao

de

garantias s operaes de crdito por antecipao


de receita;
e) abertura de crdito suplementar ou especial
sem autorizao legislativa e sem indicao dos
recursos correspondentes;
f) transposio, o remanejamento ou a transferncia
de recursos de uma categoria de programao
20 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E
FUNDAMENTOS

ra outra ou de um rgo para outro, sem

autorizao legislativa;

ead.orcamentofederal.gov.br | 2 1

g) concesso ou utilizao de crditos ilimitados;

GLOSSRIO

h) utilizao, sem autorizao legislativa especfica,

Crditos ilimitados

de

recursos

dos

oramentos

fiscal

da

seguridade social (conceitos a serem vistos no


prximo mdulo) para cobrir necessidade ou
dficit de empresas, fundaes e fundos;
i) instituio de fundos de qualquer natureza, sem
autorizao legislativa;
j) transferncia voluntria de recursos e a concesso
de emprstimos, pelos Governos Federal e
Estaduais e suas instituies financeiras, para
pagamento de despesas com pessoal ativo,
inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios;
k) utilizao

dos

recursos

provenientes

das

contribuies sociais para da previdncia social


em

despesas

distintas

ao

pagamento

despesas oramentrias
sem valores precisos;
em aberto.

Autorizao
legislativa
especfica
Lei aprovada pelo
Poder Legislativo
autorizando a
execuo de despesas oramentrias e as
receitas que as financiaro.

Direito Financeiro
o ramo do direito
Pblico que estuda a
atividade financeira do
estado sob o ponto de
vista jurdico.

de

benefcios do regime geral de previdncia social;


l) investimento

cuja

execuo

ultrapasse

um

exerccio financeiro sem prvia incluso no plano


plurianual, ou sem lei que autorize a incluso.
Ressalta-se que, conforme comenta Pascoal (2005), ao
considerar que significativa parte das normas pertinentes ao
Direito Financeiro brasileiro encontra-se assinalada no texto
constitucional ou em leis complementares, espcies normativas
que exigem qurum

qualificado para alterao (3/5 e

maioria absoluta, respectivamente), pode-se afirmar que a


rigidez uma das caractersticas do nosso sistema legal de
finanas pblicas.

Para conhecer os dispositivos constitucionais referentes ao


oramento, visite o nosso ambiente Virtual de aprendizagem.

ESCOLA vIRTuAL SOF

Lei n 4.320 de 1964


Esta lei estabelece as normas gerais de direito financeiro para a elaborao e
controle dos oramentos e dos balanos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.
De acordo com Giacomoni (2007), a lei foi aprovada com o compromisso de
consolidar a padronizao dos procedimentos oramentrios para os diversos nveis de
governo. Ainda destaca que a lei desce a particularidades, especialmente na adoo de
plano de contas nico para as trs esferas.
Apesar de ter sido elaborada em 1964, esta lei foi recepcionada pela Constituio
Federal de 1988, ou seja, boa parte de seus dispositivos so aplicados na elaborao, na
execuo e no controle dos oramentos at os dias atuais, uma vez que a Magna Carta
prev uma Lei Complementar, ainda no aprovada, conforme j comentado. Tal lei
dever substituir a Lei n 4.320.
Enquanto isso no ocorre, o processo oramentrio mescla a aplicao da
Constituio e os instrumentos por ela estabelecidos (PPA, LDO e LOA) com a Lei de
1964.

Para conhecer a Lei 4.320/1964, visite o


nosso ambiente Virtual de aprendizagem.

Decreto-Lei n 200 de 1967


Esse Decreto dispe sobre a organizao da Administrao Pblica. Estabeleceu
diretrizes para a reforma administrativa, ampliou a autonomia administrativa, reduziu
a burocracia e aumentou a capacidade administrativa do Estado brasileiro. Definiu que
a ao governamental deveria promover o desenvolvimento econmico-social do Pas.
(ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJ, 2008)

22 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E


FUNDAMENTOS

Giacomoni (2007) afirma que este ato define o planejamento como um dos
princpios fundamentais de orientao s atividades da administrao federal, sendo o
oramento-

ead.orcamentofederal.gov.br | 2 3

ESCOLA VIRTUAL SOF

programa anual entendido como um de seus instrumentos bsicos, item que ser
abordado mais frente, na unidade Tcnicas Oramentrias.
Para conhecer esse decreto, visite o nosso
ambiente Virtual de aprendizagem.

Lei Complementar n 101 de 2000


Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) caracterizam os antecedentes publicao
da Lei Complementar n 101, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Segundo
os autores, a Economia brasileira viveu fase de intensa instabilidade entre o incio da
dcada de 1980 e a metade da dcada de 1990. Tal perodo foi marcado por elevados
ndices inflacionrios,

planos

econmicos

inconsistentes

por

desequilbrios

expressivos nas finanas pblicas dos trs nveis de governo (federal, estadual e
municipal). Alm disso, afirmam que a conjuntura poltica brasileira, na dcada de 80,
serviu de incentivo para que a sociedade ampliasse suas demandas sobre os gastos do
governo que, especialmente a partir da Constituio de 1988, elevou o volume das
transferncias de receitas da Unio para os demais entes federativos e ampliou direitos
s custas do Estado.
Os autores destacam que dentre os instrumentos de financiamento do setor
pblico, eram amplamente utilizados artifcios tais como: atrasos de pagamentos a
fornecedores e servidores pblicos, tomada de recursos junto a bancos oficiais,
realizao de operaes de antecipao de receitas oramentrias, emisso de ttulos
pblicos e outras operaes que transferiam para as geraes futuras o pagamento de
suas aes correntes.
Diante desse contexto, surgiu a necessidade da criao de mecanismos para a
melhoria da gesto fiscal. Para sanear as finanas e melhorar os mecanismos de gesto
das contas pblicas, os autores informam que diversas iniciativas foram adotadas,
partindo-se dos programas desenvolvidos para o equacionamento das dvidas de
Estados e Municpios. Adicionalmente, para estabelecer mecanismos estruturais que
permitissem prevenir futuros desajustes, foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal.

SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO


PLANEJAMENTO

A referida lei configura-se como um cdigo de conduta para os gestores pblicos


do pas, e tem sua aplicao com abrangncia nos trs Poderes (Executivo, Legislativo e

Judicirio) e nas trs esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal). De acordo com
esta lei, todos os governantes devem obedecer a determinadas normas e limites para
administrar as finanas, devendo prestar contas sobre a utilizao dos recursos
pblicos.
Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) salientam que a motivao
para edio da referida lei foi a necessidade de condicionar a ao dos governantes aos
limites estritos de sua efetiva capacidade de gasto, de forma a prevenir dficits fiscais e
o consequente descontrole das contas pblicas.

Em sntese, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal a preveno dos


desequilbrios fiscais.

Os autores salientam que o ordenamento institucional da LRF se apoia em quatro


eixos:
a) Planejamento: estabelecimento de metas fiscais; limites e condies para
a renncia de receita, para a gerao de despesa e assuno de dvidas e
realizao de operaes de crdito; e obrigatoriedade da elaborao dos
trs instrumentos bsicos: PPA, LDO e LOA.
b) Transparncia: divulgao ampla de relatrios de acompanhamento da
gesto fiscal atravs dos documentos: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de
Riscos Fiscais, Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e
Relatrio de Gesto Fiscal.
c) Controle: exigncia de ao fiscalizadora mais efetiva e contnua dos
Tribunais de Contas e estabelecimento de prazos para atendimento aos
limites fixados.
d) Responsabilizao: identificao e responsabilizao dos agentes
sempre que houver o descumprimento das regras, de acordo com as
sanes do Cdigo Penal em legislao especfica.
A LRF prev em seu texto as chamadas Sanes Institucionais, as quais so
sanes de natureza poltico-administrativa impostas aos entes federativos que
incorrem no descumprimento de determinadas regras estabelecidas na lei. Como

exemplo dessas sanes, podem ser mencionadas a proibio de receber transferncias


voluntrias, de contratar operaes de crdito e de obter garantias de outro ente.

Por fim, a LRF fortalece a transparncia e eficincia das finanas pblicas, ao


introduzir no setor pblico brasileiro mecanismos e prticas de gesto saudveis das
contas pblicas.

Tendo em vista que essa lei vlida para todos os


entes federativos, abrangendo os trs poderes (Executivo,
Legislativo e Judicirio) e por ser uma lei ampla e com forte
influncia na elaborao, execuo e controle oramentrio,
ela ser abordada ao longo dos mdulos do curso.
Para conhecer a LRF, visite o nosso ambiente Virtual de aprendizagem.

Lei complementar n 131 de 2009


Conforme j visto, a LRF institui mecanismos que permitem maior transparncia e
a consequente ampliao do controle social na gesto dos recursos pblicos.
O art. 48 da referida lei trata da transparncia na gesto fiscal, mediante a
divulgao dos planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias e relatrios
especficos. Nesse sentido, para acrescentar dispositivos na LRF que promovessem
maior participao popular no acompanhamento das contas pblicas, foi aprovada a
Lei Complementar n 131, de 27 de maio de 2009.
Assim, esta lei foi criada com a finalidade de determinar a disponibilizao, em
tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Para conhecer melhor sobre essa Lei, visite o nosso
ambiente Virtual de aprendizagem.

Lei n 10.180 de 2001


Conforme observa Giacomoni (2007), no estudo do oramento pblico, to
importante quanto s questes conceituais e de estrutura so os aspectos ligados ao seu
processo, sua dinmica. Assim, a funo oramentria compreende um sistema
oramentrio e um processo oramentrio que se complementam.
A lei n 10.180, de 2001, organiza e disciplina o Sistema de Planejamento e de
Oramento Federal, que compreende o conjunto de estruturas com funes prprias que
atuam, de forma integrada, na Administrao Pblica Federal, no sentido de viabilizar o
desenvolvimento de aes e a tomada de decises relativas s atividades de elaborao,
acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos, e da realizao de
estudos e pesquisas scio-econmicas (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; SILVA, 2008).
Conforme versa o artigo 4 da referida lei, integram o Sistema de Planejamento e
de Oramento Federal:
I - o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, como rgo central e
responsvel pela coordenao do sistema e processos de planejamento e
oramento.
II - rgos setoriais: so as unidades de planejamento e oramento dos
Ministrios, da advocacia-Geral da Unio, da Vice-Presidncia e da Casa Civil da
Presidncia da Repblica.
III - rgos especficos: so aqueles vinculados ou subordinados ao rgo
central do sistema, cuja misso est voltada para as atividades de
planejamento e oramento.

O Sistema Integrado de Planejamento e Oramento SIOP


o sistema informatizado que suporta os processos
oramentrios do Governo Federal em tempo real. Por meio
do acesso internet, os usurios dos diversos rgos setoriais
e unidades oramentrias integrantes do Sistema de
Planejamento
e de Oramento Federal, bem como de outros sistemas
automatizados, registram suas operaes e efetuam suas

consultas on-line, que tambm podem ser realizadas


pelos cidados.

ExERCCIO 03
O oramento pblico um instrumento de gesto utilizado para organizar os recursos
financeiros e, para isso, ele utiliza regras, aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem
ser cumpridas pelos gestores pblicos e acompanhadas pela sociedade. essas regras
so os fundamentos legais que o embasam. sobre os fundamentos legais, podemos afirmar
que as alternativas abaixo esto corretas, exceto:
a) Os instrumentos legais que embasam o oramento pblico federal so os
seguintes: Constituio Federal de 1988, a Lei n 4.320/1964; decreto-Lei
n 200/1967; Lei Complementar n 101/2000; Lei complementar n 131 de
2009 e a Lei n 10.180/2001;
b) a lei n 4.320/64 estabelece as normas gerais de direito financeiro para a
elaborao e controle dos oramentos e dos balanos da Unio, dos
estados, do distrito Federal e dos Municpios;
c) Com a publicao da Lei Complementar n 101/2000, denominada LRF,
todos os governantes passam a obedecer normas e limites para
administrar as finanas, prestando contas sobre quanto e como gastam os
recursos pblicos.
d) a lei n 10.180, de 2001, organiza e disciplina o Controle externo da Unio,
que compreende o conjunto de estruturas com funes prprias que
atuam, de forma integrada no sentido de viabilizar o desenvolvimento de
aes e a tomada de decises relativas s atividades de elaborao,
acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos, e de
realizao de estudos e pesquisas scio-econmicas.

uNIDADE Iv
FuNES ORAMENTRIAS

odemos reconhecer que o oramento pblico no


apenas uma lei que autoriza a arrecadao de re-

ceitas e a execuo de despesas, mas um instrumento


que apresenta mltiplas funes, assim, o objetivo dessa unidade apresentar de forma mais detalhada
quais so as principais funes oramentrias e como
elas so
aplicadas.
Cada vez que estudamos de forma mais
aprofundada o oramento pblico, podemos levantar
algumas reflexes interessantes:
O oramento seria apenas um documento formal em que constam as
receitas e despesas pblicas autorizadas para um determinado perodo
de tempo?
A elaborao e execuo do oramento pblico tem impacto na economia
ou diretamente nas nossas vidas?

ead.orcamentofederal.gov.br | 2 9

Musgrave (1976), em sua abordagem, informa sobre a existncia de um grande


nmero de funes separadas, embora inter-relacionadas, e prope uma classificao,

30 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E


FUNDAMENTOS

SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO


PLANEJAMENTO

GLOSSRIO

Necessidades
Meritrias
so necessidades satisfeitas por meio do oramento pblico, alm
daquilo que j provido, paralelamente,
pelo mercado e pago
pelos consumidores.
exemplo: merenda
escolar; subsdio para
casas de baixo
custo, educao
gratuita.

baseada na determinao de polticas oramentrias em um


Estado imaginrio, no qual prevaleam padres eficientes de
planejamento

fiscal.

Tal

perspectiva

demonstra

complexidade do oramento e a sua influncia na economia,


com impactos na vida de cada cidado.
Dessa forma, segundo o autor, a poltica oramentria
determinada como sendo o resultado de trs funes interdependentes: alocativa, distributiva e estabilizadora, cada qual
envolvendo diferentes objetivos e princpios de ao, tendo em
vista a obteno de um planejamento oramentrio eficiente.
FuNO ALOCATIvA
Com esta funo o governo busca atender a necessidades
meritrias e sociais em reas da economia em que as foras do
mercado no conseguem assegurar resultados timos. Assim,
por meio da alocao oramentria o Governo pode intervir
para que haja uma alocao mais eficiente de recursos.
Como exemplo da funo alocativa,
imagine que o Governo identifique a
neces- sidade de desenvolver o setor de
energia

numa

determinada

regio.

Considere que a anlise procedida pelo


Governo constatou que para essa regio a
forma mais racional de energia a gerada
por hidroeltricas e que o setor privado
no teria estmulo em investir no seu
desenvolvimento,

por

ques-

tes

relacionadas a altos custos e baixo retorno financeiro de investimentos.


Sendo assim, volumosos recursos pblicos poderiam ser alocados na gerao e
transmisso dessa energia. Como consequncia disso, seria de se esperar que o

ESCOLA VIRTUAL SOF

oramento governamental apresentasse cifras substanciais alocadas em projetos de


construo de

linhas de transmisso ou, at mesmo, registrasse as despesas oriundas de incentivos


fiscais concedidos s empresas construtoras dos complexos hidroeltricos.
No entanto, lembre-se de que, num cenrio real, onde os recursos oramentrios
arrecadados so inferiores s possibilidades de gasto, ao optar pelo desenvolvimento de
um setor, o governo acaba abrindo mo de outras escolhas possveis.
FuNO DISTRIbuTIvA
Diz respeito ao ajustamento da distribuio da renda das pessoas e empresas para
assegurar uma situao considerada socialmente justa e que cause o menor dano
possvel ao funcionamento eficiente da economia.
Esta funo importante para o crescimento equilibrado do pas. por intermdio
dela que o Governo deve combater os desequilbrios regionais e sociais, promovendo o
desenvolvimento das regies e classes menos favorecidas.
Como exemplo dessa funo, imagine que o Governo deseje combater as desigualdades verificadas numa dada regio, onde parte considervel da sua populao analfabeta.
Para isso, o oramento governamental poderia contemplar
aquela regio com aes oramentrias em um programa de
reduo do analfabetismo, cujo financiamento poderia se dar
por meio de recursos captados de classes econmico-sociais
ou de regies mais abastadas.
Outro exemplo simples, de forma geral, seria a concesso
de subsdios aos bens de consumo popular, financiados por
impostos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de
mais alta renda.
O modo mais fcil e direto de executar essa funo por
meio

do

sistema

de

tributao

de

pagamentos

GLOSSRIO

Subvenes
sociais
Recursos pblicos destinados a instituies
pblicas ou privadas,
de carter assistencial ou cultural, sem
finalidade lucrativa,
os quais visam fundamentalmente custear
as despesas concernentes prestao de
servios essenciais de
assistncia social, mdica e educacional.

de

transferncia, tais como subvenes sociais e benefcios


previdencirios (aposentadorias e penses, constantes no
oramento).
ead.orcamentofederal.gov.br | 31

FuNO ESTAbILIzADORA
Tem como finalidade principal a manuteno de um alto nvel de utilizao de
recursos econmicos e de um valor estvel da moeda. Assim, est relacionada s
escolhas oramentrias na busca do pleno emprego dos recursos econmicos; da
estabilidade de preos; do equilbrio da balana de pagamentos e das taxas de cmbio,
tudo isso visando o crescimento econmico em bases sustentveis.
Como exemplo de uma prtica relacionada a essa funo, podemos destacar a
deciso de determinado governo em reduzir o Imposto sobre Produtos Industrializados
IPI, que incide diretamente na produo de veculos e em seu preo final.
uma forma de estimular o consumo, estabilizando os nveis de emprego no setor
automotivo e promovendo o crescimento econmico do pas.
No Brasil, principalmente nos ltimos anos, a poltica de estabilizao est
focalizada no combate inflao. Tendo em vista o alcance de significativos resultados
na estabilizao econmica, outros aspectos devem ser priorizados, como, por exemplo,
uma maior eficincia na alocao e execuo do gasto pblico.

Por fim, Musgrave (1976) atenta para a necessidade de serem criadas combinaes
apropriadas das mencionadas funes na pea oramentria, tendo em vista o alcance
da maior eficincia possvel.

ExERCCIO 4
Relacione as funes oramentrias abaixo:
( 1 ) alocativa
( 2 ) distributiva
( 3 ) estabilizadora
( ) Com esta funo o governo busca atender a necessidades meritrias e
sociais em reas da economia em que as foras do mercado no
conseguem assegurar resultados timos. assim, por meio da alocao
oramentria o Governo pode intervir para que haja uma alocao de
recursos mais eficiente.
( ) diz respeito ao ajustamento da distribuio da renda das pessoas e
empresas para assegurar uma situao considerada socialmente justa e
que cause o menor dano possvel ao funcionamento eficiente da
economia.
( ) Tem como finalidade principal a manuteno de um alto nvel de utilizao
de recursos econmicos e de um valor estvel da moeda, buscando o
pleno emprego dos recursos econmicos; a estabilidade de preos; o
equilbrio da balana de pagamentos e das taxas de cmbio, com vistas ao
crescimento econmico em bases sustentveis.

ead.orcamentofederal.gov.br | 3 3

uNIDADE v
TCNICAS ORAMENTRIAS

onforme relatam Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) medida que evoluram as


tcnicas de planejamento e de interveno do Estado na economia, novas funes

foram incorporadas ao oramento. Com isso, distintas tcnicas de oramento foram desenvolvidas.
Desde a formao do instrumento Oramento Pblico com a Carta Magna da Gr
Bretanha, conforme vimos anteriormente, at os dias de hoje foram desenvolvidas
muitas tcnicas oramentrias, fazendo frente s exigncias e necessidades dos novos
arranjos entre o Estado e a sociedade.
Muito embora se possa reconhecer uma trajetria de avanos em matria de
oramento pblico, no comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo
tradicional e o atual no processo de elaborao dos oramentos.
O que se observa que as novas tcnicas foram sendo desenvolvidas e
incorporadas paulatinamente ao modelo tradicional.
Para efeitos didticos, possvel relacionar algumas dessas tcnicas ou prticas
que so marcantes na evoluo oramentria. Portanto, o objetivo dessa unidade
apresentar os tipos de tcnicas oramentrias: Oramento Clssico, Oramento de
Desempenho, Oramento-Programa, Oramento Base Zero e Oramento Participativo.
ead.orcamentofederal.gov.br | 3 5

ESCOLA VIRTUAL SOF

Oramento Clssico ou Tradicional


De acordo com Giacomoni (2007), sua principal funo propiciar o controle
poltico sobre as finanas pblicas, buscando o equilbrio entre receitas e despesas e
evitar a expanso descontrolada dos gastos.
Tem nfase no objeto de gasto, classificado por itens de despesa e unidades
administrativas responsveis por sua execuo. Sua principal deficincia est no fato de
que no tem como referncia um programa de governo ou um conjunto de objetivos a
atingir (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJ, 2008).
PARA SAbER MAIS:

Oramento
Incremental
Oramento
elaborado atravs de
ajustes marginais nos
seus itens de receita
e despesa, baseado
na srie histrica
oramentria.
Repetio do
oramen- to anterior
acrescido da variao
de preos ocorrida no
perodo. sua utilizao
como prtica est
associada ao
Oramento Clssico ou
Tradicional.

Nesse modelo de oramento, h uma preocupao


exagerada com o controle contbil do gasto, refletida no
obsessivo detalhamento da despesa. Outra caracterstica desta
tcnica a elaborao oramentria com vis inercial (ou
incremental). Ao adotar essa prtica, a distribuio dos
recursos para unidades oramentrias se d com base na
proporo dos recursos gastos em exerccios anteriores (srie
histrica) e no em funo do programa de trabalho que
pretendem realizar.
Neste caso, as distores so inevitveis, promovendo um
ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto indiscriminado,
apenas para garantir maior fatia nos oramentos seguintes.

Oramento de Desempenho ou de Realizaes


A evoluo do oramento clssico trouxe um novo enfoque
na elaborao da pea oramentria. Evidenciar as coisas que
o governo compra passa a ser menos importante em relao s
coisas que o governo faz. Assim, saber o que a Administrao
Pblica compra tornou-se menos relevante do que saber para

que se destina a
referida
aquisio.

SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO


PLANEJAMENTO

O oramento de desempenho, embora j ligado aos objetivos, no pode, ainda, ser


considerado um oramento-programa, visto que lhe falta uma caracterstica essencial,
que a vinculao ao Sistema de Planejamento.

Oramento-Programa
Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) discorrem que a nfase desta tcnica est
nos programas de governo, nas realizaes almejadas. Assim, o oramento-programa
constitui pea intimamente associada ao planejamento, traduzindo amplamente o plano
de trabalho do governo, com a indicao dos programas e das aes a serem realizados,
bem como dos montantes e das fontes de recursos a serem utilizados em sua execuo.
Com base nos estudos de alguns autores, a referida tcnica tem como principais
caractersticas: a integrao planejamento-oramento; a quantificao de objetivos e a
fixao de metas; maior nfase na relao insumo-produto; o acompanhamento fsicofinanceiro das aes oramentrias; a contnua avaliao de resultados e uma gesto
voltada para o alcance de objetivos.

Essa tcnica oramentria foi consagrada na esfera federal pelo Decreto-Lei n


200, de 23 de fevereiro de 1967, que menciona o oramento-programa como plano de
ao do Governo Federal, quando, em seu art. 16 determina: em cada ano ser elaborado
um oramento-programa que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizado no
exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual.

Oramento base zero


Constitui uma tcnica para elaborao do oramento, desenvolvida nos Estados
Unidos pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969, e adotada pelo Estado da
Georgia no governo Jimmy Carter, tendo como principais caractersticas:
Anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas
das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente; e
Apresentao de justificativas para todos os programas cada vez que se
inicia um novo ciclo oramentrio.

PARA SAbER MAIS:

entre as cidades que


utilizam o Oramento
Participativo no
Brasil, podemos
destacar, por
exemplo: Porto
Alegre, belo
Horizonte, Recife,
braslia.

Oramento Participativo
O oramento participativo uma tcnica que possibilita
uma participao direta e efetiva da populao na elaborao
da proposta oramentria do governo. Esse tipo de oramento
adotado por deciso do governo, no qual a sociedade civil
con- sultada quando da definio de metas e programas
prioritrios. Dessa forma, representa um progresso na busca da
democratiza- o da gesto pblica.

Ressalta-se que essa tcnica vem apresentando resultados positivos, sobretudo no


mbito da esfera municipal, e caracteriza-se como um estmulo ao exerccio da
cidadania e co-responsabilizao entre governo e sociedade sobre a gesto da coisa
pblica.
Contudo, cabe frisar que o chefe do Poder Executivo no obrigado a seguir
estrita- mente as sugestes colhidas junto populao, uma vez que no Brasil temos um
modelo oramentrio autorizativo e no impositivo, no qual o governo seria obrigado a
executar de forma integral a pea oramentria.
A tabela abaixo demonstra o resumo de tcnicas oramentrias:
DENOMINAO
Oramento Tradicional

Oramento
de

CARACTERSTICAS
Processo oramentrio em que explicitado
apenas o objeto de gasto.

evoluo do oramento clssico;


Foco naquilo que o governo faz (para que se destina a referida aquisio);

Desempenho

nfase aos resultados (desempenho do governo).

Oramento-Programa
fisicamen-

Oramento que expressa, financeira e


te, os programas de trabalho de governo,
possi- bilitando:
a) a integrao do planejamento com o oramento;
b) a quantificao de objetivos e a fixao de
metas;
c) as relaes insumo-produto;
d) as alternativas programticas;
e) o acompanhamento fsico-financeiro; f
) a avaliao de resultados;
g)
a
gerncia
objetivos.

Oramento Base-zero
necessi-

por

Processo oramentrio que se apoia na


dade de justificativa de todos os programas
cada vez que se inicia um novo ciclo
oramentrio.
analisa, rev e avalia todas as despesas propostas e no apenas as das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente. no considera a srie histrica dos gastos realizados.

ObSERvAES
apresenta valores para as despesas
com pessoal, material, servios
etc., sem relacionar os gastos a
nenhuma fi- nalidade (programa ou
ao). Tambm conhecido como
Oramento Clssico.

no pode ser considerado um oramento-programa, visto que lhe falta


uma caracterstica essencial, que a
vinculao
ao
sistema
de
Planejamen- to.
Oramento Participativo
Processo oramentrio que contempla
a populao no
process
o
decisri
o, por
meio de
lideranas ou
audinc
ias
pblica
s.
Transpa
rncia
dos
critrios
e

informaes que nortearo a tomada de


decises.

Originalmente, integrava o sistema


de Planejamento, Programao e
Or- amentao introduzido nos
estados Unidos, no final da dcada
de 1950, sob a denominao PPBs
(Planning Programming Budgeting
system).

abordagem oramentria desenvolvida nos estados Unidos, pela Texas


Ins- truments Inc., durante o ano de
1969. Foi adotada pelo estado da
Gergia (governo Jimmy Carter), no
ano fiscal de 1973.

Requer alto grau de mobilizao social. deve haver disposio do poder


pblico em descentralizar e repartir o
poder.

TAbELA 1 | Resumo de tcnicas e prticas oramentrias

ExERCCIO 5
assinale Verdadeiro (V) ou falso (F) em relao s Tcnicas Oramentrias:
( ) a principal funo do Oramento Clssico propiciar o controle poltico
sobre as finanas pblicas, buscando o equilbrio entre receitas e despesas
e evitando a expanso descontrolada dos gastos.
( ) O Oramento Participativo caracteriza-se por uma participao indireta e
efetiva da populao na elaborao da proposta oramentria do governo.
Por uma deciso de governo, a sociedade civil consultada quando da
definio de metas e programas prioritrios.
( ) O oramento Base Zero tem como uma de suas caractersticas a anlise,
reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das
solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente.
( ) O Oramento de desempenho constitui pea intimamente associada ao
planejamento, traduzindo amplamente o plano de trabalho do governo, com
a indicao dos programas e das aes a serem realizados.

40 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E


FUNDAMENTOS

uNIDADE
vI
PRINCPIOS ORAMENTRIOS

objetivo dessa unidade apresentar os Princpios Oramentrios que visam


estabe- lecer regras bsicas a fim de conferir racionalidade, eficincia e
transparncia aos

processos de elaborao, execuo, avaliao e controle do oramento pblico.


Nesta unidade, vamos tratar detalhadamente desse assunto, buscando refletir
sobre os seguintes questionamentos:
Costumamos adotar princpios que so importantes na orientao das
nossas vidas? Nossos princpios tm impacto nas decises que tomamos
e na forma como agimos?
Na realizao das atividades das organizaes onde trabalhamos tambm
devemos nos orientar por princpios?
Voc sabia que o oramento pblico tambm segue regras fundamentais
para direcionar a prtica oramentria?
Os princpios oramentrios so estabelecidos e disciplinados tanto por normas
constitucionais e infraconstitucionais quanto pela doutrina. Muitos autores reconhecem

que vrios Princpios Oramentrios Tradicionais esto acolhidos na ordem jurdica


brasileira, seja de modo mais ou menos explcito.

O quadro abaixo destaca alguns dos princpios oramentrios clssicos e


modernos mais essenciais. Vamos conhec-los?
PRINCPIOS ORAMENTRIOS CLSSICOS
Anualidade: de acordo com o Princpio da anualidade, o oramento deve ter vigncia limitada a um exerccio
financeiro. Conforme a legislao brasileira, o exerccio financeiro precisa coincidir com o ano civil (1o de janeiro a 31 de
dezembro). a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF vem reforar este princpio ao estabelecer que as obrigaes
assumidas no exerccio sejam compatveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exerccio.
Clareza: Pelo Princpio da Clareza, o oramento deve ser claro e de fcil compreenso a qualquer
indivduo.
Equilbrio: no que diz respeito ao Princpio do equilbrio, fica evidente que os valores autorizados para a realizao das
des- pesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas.
O princpio do equilbrio passa a ser parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria. a execuo das
despe- sas sem a correspondente arrecadao no mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados negativos,
compromete- dores para o cumprimento das metas fiscais, que sero vistas mais adiante.
Exclusividade: Verifica-se que a lei oramentria no poder conter matria estranha fixao das despesas e previso
das receitas. a CF/1988 estabelece como excees: autorizao para abertura de crditos e para a contratao de operaes
de crdito.
Legalidade: estabelece que a elaborao do oramento deve observar as limitaes legais em relao aos gastos e
s re- ceitas e, em especial, ao que se segue quanto s vedaes impostas pela Constituio Federal Unio,
estados, distrito Fe- deral e Municpios.
No afetao das Receitas: segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou
comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de dotar o administrador pblico de margem de
manobra para alo- car os recursos de acordo com as prioridades do seu governo. no Brasil, esse princpio aplica-se
apenas a impostos.
Publicidade: diz respeito garantia da transparncia e pleno acesso a qualquer interessado s informaes
necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes.
unidade Oramentria: diz que o oramento uno. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa
s lei oramentria.
uniformidade: Para a obedincia a esse princpio, os dados apresentados devem ser homogneos nos exerccios, no
que se refere classificao e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaborao do oramento, permitindo
compara- es ao longo do tempo.
universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei oramentria, no podendo haver
omisso.
Especificao ou Discriminao/Especializao: as receitas e as despesas devem aparecer no oramento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicao.
Oramento bruto: determina que todas as receitas e despesas devem constar na pea oramentria com somente
seus valores brutos, no envolvendo assim os seus valores lquidos. dessa forma, devem constar valores totais, sendo
vedadas quaisquer dedues.

PRINCPIOS ORAMENTRIOS MODERNOS


Descentralizao: prefervel que a execuo das aes ocorra no nvel mais prximo de seus beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio da ao, e a unidade
administrativa que a executa.
Responsabilizao: Conforme o Princpio da Responsabilizao, os gerentes/administradores devem assumir, de
forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a soluo ou o
encaminhamento de um problema.
Simplificao: Pelo Princpio da simplificao, o planejamento e o oramento devem basear-se em elementos de fcil
com- preenso.
no mbito do Governo Federal observam-se iniciativas como: a Cartilha de Oramento Pblico Sofinha e sua Turma e a
Revista Oramento Federal ao Alcance de
Todos.
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ESCOLA VIRTUAL SOF

Programao: o oramento deve relacionar os programas de trabalho do governo, enfatizando as metas e os objetivos
a serem alcanados.

QuADRO 1 | Princpios Oramentrios

42 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E


FUNDAMENTOS

SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO PLANEJAMENTO

O entendimento dos princpios oramentrios muito importante para uma


melhor compreenso dos temas a serem abordados no curso, sobretudo quando
tratarmos de questes relacionadas aos processos oramentrios.

ExERCCIO 6
sabe-se que os princpios oramentrios estabelecem regras bsicas a fim de conferir
racionalidade, eficincia e transparncia aos processos de elaborao, execuo, avaliao
e controle do oramento pblico. Com o intuito de relembrarmos alguns dos princpios
oramentrios existentes, relacione a primeira coluna de acordo com a segunda:
( 1 ) Princpio da exclusividade.
( 2 ) Princpio da Unidade Oramentria.
( 3 ) Princpio da no-afetao das
Receitas. ( 4 ) Princpio do Oramento
Bruto.
( ) Por meio desse princpio, verifica-se que a lei oramentria no poder
conter matria estranha fixao das despesas e previso das receitas;
( ) esse princpio determina que todas as receitas e despesas devem constar
na pea oramentria somente com seus valores brutos, no envolvendo
assim os seus valores lquidos;
( ) segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada
ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se
de dotar o administrador pblico de margem de manobra para alocar os
recursos de acordo com as prioridades do seu governo;
( ) esse princpio diz que o oramento uno. Ou seja, todas as receitas e
despesas devem estar contidas numa s lei oramentria.

CONCLuSO

sse mdulo teve como finalidade abordar temas e conceitos fundamentais para a introduo aos estudos oramentrios, alm de apresentar um breve histrico do ora-

mento pblico. Em seu contedo, buscou-se dispor informaes relevantes acerca dos
Fundamentos Legais do Oramento Pblico e de suas Funes, Tcnicas e Princpios.

Para complementar os conhecimentos estudados, so indicados materiais


de apoio no ambiente Virtual de aprendizagem.

Por fim, tendo em vista facilitar a fixao dos conhecimentos estudados, voc pode
fazer uma breve reviso do mdulo a seguir.

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REvISO DO MDuLO

este mdulo voc aprendeu que o oramento pblico caracteriza-se como um instrumento da poltica fiscal fundamental para a atuao do Estado, no sentido de

alcanar resultados que promovam a estabilidade e sustentabilidade econmica e uma


maior qualidade de vida populao.
Pde conhecer um breve histrico e entender que a origem dos oramentos
pblicos est relacionada ao desenvolvimento da democracia, em oposio ao
Estado antigo, no qual o monarca considerava-se soberano e detentor do
patrimnio originrio da coletividade.
Voc viu ainda que os fundamentos legais que do base ao oramento pblico na
esfera federal so: Constituio Federal de 1988, Lei n 4.320 de 1964, Decreto Lei n 200
de 1967, Lei complementar n 101 de 2000, Lei complementar n 131 de 2009 e a Lei n
10.180 de 2001.
A Constituio Federal de 1988 a lei mxima na qual todas as outras
leis relacionadas ao oramento pblico e todos os processos
oramentrios devem estar em harmonia;
A Lei 4.320/64 estabelece as normas gerais de direito financeiro para
a elaborao e controle dos oramentos e dos balanos da Unio,
Estados, Distrito Federal e dos Municpios.
O Decreto Lei n 200/67 enfatiza a importncia do planejamento,
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promovendo as bases para a implantao do Oramento-Programa;

48 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E


FUNDAMENTOS

Lei

Complementar

101/2000,

denominada

Lei

de

Responsabilidade Fiscal, criou mecanismos para a adoo de uma


gesto fiscal mais equilibrada, responsvel e transparente.
A Lei Complementar n 131/09 foi criada para acrescentar dispositivos
na

LRF

que

promovessem

maior

participao

popular

no

acompanhamento das contas pblicas.


A Lei 10.180/01 organiza e disciplina o Sistema de Planejamento e
de Oramento Federal, que compreende o conjunto de estruturas com
funes prprias que atuam, de forma integrada, na Administrao
Pblica Federal.
Para finalizar este mdulo, abordamos as Funes, Tcnicas e Princpios oramentrios. Os pontos de destaque nessas unidades so:
Funes oramentrias: Alocativa, Distributiva e Estabilizadora;
Tcnicas oramentrias: Oramento Tradicional, Oramento de Desempenho,

Oramento-Programa,

Oramento

Base-Zero,

Oramento

Anualidade,

Clareza,

Equilbrio,

Partici- pativo;
Princpios

Oramentrios:

Exclusivida- de, Legalidade, No afetao das Receitas, Publicidade,


Unidade Ora- mentria, Uniformidade, Universalidade, Especificao,
Oramento Bru- to, Descentralizao, Responsabilizao, Simplificao
e Programao.
E agora que j revisamos o mdulo, vamos conhecer os instrumentos do Processo
Oramentrio. Esse o nosso prximo assunto!

REFERNCIAS
bIbLIOGRFICAS

ALBUQUERQUE, C. M.; MEDEIROS, M. B.; SILVA, P. H. F. Gesto de Finanas Pblicas.


2 edio. Braslia, 2008.
BALEEIRO, A. Uma introduo Cincia das Finanas. 15 edio, Rio de Janeiro, 1998.
BURKHEAD, J. Oramento Pblico. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1971.
CASTRO, R. G. Finanas Pblicas. 4 edio. Braslia: Vestcon, 2000.
GIACOMONI, J. Oramento Pblico. 14 edio. So Paulo: Atlas, 2007.
LENZA, P. Direito Constitucional Esquematizado. 15 edio. So Paulo: Saraiva, 2011.
MUSGRAVE, R. Teoria das Finanas Pblicas. So Paulo: Atlas, 1976.Volume 1 e 2.
MACHADO JUNIOR, J.T. Classificao das contas pblicas. 1 Ed.Rio de Janeiro:
FGV,1967.
PASCOAL, V. F. Direito financeiro e controle externo: teoria, jurisprudncia e 370
questes. 4 edio. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia,
DF, Senado, 1998.
BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.
. Lei Complementar no 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos
Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, a
fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas
sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios.

. Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito


Financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
. Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas
de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de
Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e d outras
providncias.
. Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da
Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras
providncias.
. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional Glossrio.
https://
www.tesouro.fazenda.gov.br/glossario?b=A. Acesso em 06/05/2013.
. Senado Federal. Portal Oramento - Glossrio. http://www12.senado.gov.br/
orcamento/glossario. Acesso em 16/05/2013.

GAbARITO DOS ExERCCIOS


1) C (O oramento pblico um instrumento caracterstico da poltica fiscal)
2) d (alternativa a: o oramento pblico surge em oposio ao estado absolutista. alternativa B: o oramento pblico
fortaleceu o controle popular e representativo. alternativa C: Princpio do Consentimento Popular)
3) d (a Lei 10.180 de 2001 organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de oramento federal, da
administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de controle interno do poder executivo federal
4) 1, 2, 3
5) V, F, V, F (O Oramento Participativo preconiza a participao direta e efetiva da populao na elaborao da proposta
oramentria; a tcnica que associa o planejamento ao oramento o Oramento-Programa)
6) 1, 4, 3, 2