Michel Bouissou

La pratique rfrendaire en France

In: Revue internationale de droit compar. Vol. 28 N2, Avril-juin 1976. pp. 265-286.

Citer ce document / Cite this document :

Bouissou Michel. La pratique rfrendaire en France. In: Revue internationale de droit compar. Vol. 28 N2, Avril-juin 1976. pp.
265-286.
doi : 10.3406/ridc.1976.16657
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1976_num_28_2_16657

LA

PRATIQUE RFRENDAIRE

EN

FRANCE

par
Michel BOUISSOU
Professeur l'Universit de Paris x

On peut faire qu'une partie du peuple gouverne constamment et

que tout le peuple gouverne une partie du temps, mais on n'obtiendra
jamais que tout le peuple gouverne tout le temps .
Cette formule, dans laquelle l'historien G. Glotz amalgame deux
formules clbres d'Abraham Lincoln pour dnoncer le caractre large
ment mythique de la dmocratie athnienne, nous parat devoir tre place
en exergue d'une tude sur la pratique rfrendaire en France.
Avant tout, le rfrendum apparat, dans la tradition politique fran
aise, comme le symbole du mythe dmocratique, au sens o Freud
entendait cette expression : Les mythes sont des dbris dforms des
imaginations et des dsirs des nations entires... . Il est le symbole d'une
conciliation possible entre l'tat de gouvernant et celui de gouvern.
La ralit du pouvoir, c'est une pratique oligarchique cautionne par
(ou dissimule derrire) la thorie du mandat reprsentatif. Le rve, c'est
une formule aussi proche que possible de la dmocratie directe, fonde
sur le double procd du mandat impratif et des consultations rfren
daires.
Episodiquement, le rve rfrendaire prend corps. On l'a vu, dans
la dcennie soixante, revtir deux apparences successives : celle du dialo
guedirect entre le peuple et le Chef de l'Etat, celle ensuite de la partici
pation, laquelle le rfrendum du 27 avril 1969 devait porter un coup
fatal.
Devrait-on, ds lors, parler d'une inactualit du thme ? La question
sans doute doit tre pose. Mais combien mme la rponse serait positive
ce qui est loin d'tre assur il n'y en aurait peut-tre que plus de
raison de l'aborder, car c'est seulement dans l'tat de veille que l'on peut
analyser les rves avec lucidit.
De fait, voqu en 1975, le thme du rfrendum en France pourrait
tre considr comme totalement inactuel. Aprs avoir suscit d'ardentes
polmiques sinon dans l'opinion publique du moins dans la classe poli
tique, au cours des annes soixante, il parat retomb au rang des sujets
acadmiques. On imagine mal l'actuel prsident de la Rpublique soumett
ant
au peuple franais, directement consult, une option sur le type

266

LA PRATIQUE RFRENDAIRE EN FRANCE

de socit qu'il appelle de ses vux, alors que certains, cependant, l'y
poussaient propos de la loi sur l'avortement. De mme, c'est par la voie
parlementaire que s'est ralise, en 1974, la dernire rvision constitutionn
elle.
Les exemples les plus rcents de pratiques rfrendaires par
exemple, la consultation sur les Comores ou les rfrendums locaux sur
les fusions de communes tmoignent au contraire, selon nous, que l'in
stitution
survit mais que, pour l'heure, elle est comme chloroforme : elle
serait plus une technique de sondage ou de concertation qu'une techni
que
de dcision. Peut-tre en sortira-t-il cependant, si la participation
entre rellement dans les habitudes des Franais, une institution entir
ementrajeunie et dpouille d'une large part de son ct mythique.
Faut-il rappeler ce qui fit l'actualit du thme autour des annes
soixante ? Le Gnral de Gaulle utilisant avec maestria cette technique
de dialogue en fit un moyen privilgi pour triompher des rsistances
du Parlement en le court-circuitant , pour ressourcer. de temps
autre son autorit personnelle ou pour modifier la Constitution en dehors
de la procdure normale de l'article 89. Ces dtournements de procdure
et mme, dans le dernier cas, cette violation flagrante de la constitu
tion
crite suscitrent des ractions passionnelles dans les milieux poli
tiques
et une condamnation quasi-unanime chez les spcialistes du droit
public, sans mouvoir autrement l'opinion. Cependant, aprs la crise de
mai- juin 1968 au cours de laquelle le Gnral de Gaulle avait song
un instant organiser par rfrendum un appel la majorit silencieuse
l'chec du rfrendum sur la participation et la rforme du Snat
(1969), puis, sous le septennat de Georges Pompidou, le fiasco du rf
rendum
sur l'adhsion de la Grande-Bretagne la C.E.E. (avril 1972),
sonnrent le glas de ces pratiques destines plus asseoir le pouvoir per
sonnel
que la dmocratie directe. Certaines thses, trs en vogue l'po
que, tendaient, cependant, prsenter l'appel au peuple comme une forme
moderne de la dmocratie directe. En posant la question de confiance
devant le suffrage universel (comme les prsidents du Conseil devant
l'Assemble sous la IVe Rpublique), le Prsident de la Rpublique insti
tuait, selon Ren Capitant, un contact direct avec le peuple, au lieu du
processus mdiatis (par les partis et par les assembles) tel qu'on le
connat dans le rgime parlementaire. Au reproche que de telles mthodes
ressortissaient aux pratiques plbiscitaires chres aux rgimes bonapart
istes,
M. Michel Debr rpliquait : la diffrence est qu'en cas de non ,
le Prsident s'en va. Ce qui eut effectivement lieu en 1969.
Quoi qu'il en soit, le recours au rfrendum direct, soit pour cau
tionner
la politique prsidentielle, soit pour rviser la Constitution, parat
hautement improbable dans la conjoncture actuelle, et pour un certain
temps. L'heure de l'appel au peuple est passe, en grande partie sans
doute, parce que le peuple s'est lass d'tre appel et n'a plus voulu
rpondre.
On pourrait appliquer la notion de rfrendum cette citation fort
clbre (encore que le plus souvent inexactement reproduite et inter
prte)
de Paul Valry : La politique fut d'abord l'art d'empcher les

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

267

gens de se mler de ce qui les regarde. A une poque suivante, on y

adjoignit l'art de contraindre les gens dcider sur ce qu'ils n'entendent
pas. Ce dernier principe se combine avec le premier . Ainsi le Franais,
qui fait profession de scepticisme, inclinerait-il croire qu'on lui demande
de se prononcer sur ce qu'il n'entend pas et quoi il s'intresse peu, pour
mieux l'empcher de se faire entendre sur ce qu'il connat le mieux et qui
l'intresse au premier chef. Par exemple, on le consulte sur les principes
abstraits d'une rforme administrative, destine ne lui donner que l'ill
usion de la participation. Ou encore, on tire argument, aprs coup, d'un
rfrendum sur l'lection du Prsident de la Rpublique au suffrage uni
versel,
pour affirmer l'absolutisme d'un pouvoir solitaire.
Mais jusqu'au tournant marqu par l'anne 1968, cet usage personn
alis du rfrendum concidait avec le renforcement de la puissance
bureaucratique et le dclin correspondant des corps intermdiaires. Le
rfrendum apparaissait ainsi comme l'alibi dmocratique l'institution
du centralisme autoritaire.
Si bien que, pass le boom des annes soixante, les pratiques rf
rendaires
auraient perdu en France toute crdibilit, au moins en tant
que technique de gouvernement. Ce discrdit gagnant d'ailleurs galement
les Etats neufs du groupe francophone : les observateurs ont pu noter,
cet gard, que les constitutions africaines faisaient une large place au
rfrendum dans les annes soixante, mais que celui-ci disparat au
contraire dans les versions plus rcentes.
Faut-il alors conclure la totale inactualit du thme ? Ce serait
sans doute aller trop loin. Dans son va-et-vient, le pendule politique est
dans une priode de rcession rfrendaire. Mais l'obsession du contact
direct avec les gouverns et les administrs n'en demeure pas moins vivace
et fait remarquable elle semble partage, la fois, par les titulaires
d'un mandat lectif et par les fonctionnaires nomms. Les sondages
d'opinion qui sont fort la mode ne sont qu'une variante, infor
melle et scientiste , du rfrendum consultatif. Les procdures de
concertation qui concurrencent de plus en plus la dlibration des
assembles lues constituent un retour des sources trs anciennes de
consultation populaire : les cahiers de dolances, notamment. Enfin, l'ap
parition
timide de certaines formes de dmocratie administrative mrite
rflexion : il y aurait l, peut-tre, l'amorce d'une renaissance de la pra
tique rfrendaire, dbarrase de son habillage mythologique et appele
devenir une technique de dcentralisation administrative.
L'avenir seul dira si cette volution, que nous croyons discerner,
est relle et durable. Mais ces avatars successifs de la notion de rfre
ndum
imposent que l'on s'arrte un instant sur les incertitudes smantiques
qui entourent ce vocable et aux constructions typologiques auxquelles il
a donn lieu.
Le terme de rfrendum auquel la Constitution de 1958 se rfre
sans le dfinir est une notion faussement claire. Etymologiquement
cette expression latine (mesure prise ad referendum) veut dire que cer
taines
dcisions prises par les mandataires doivent tre ratifies par les
mandants pour acqurir pleine validit. C'est une formule voisine, par

268

LA PRATIQUE RFRENDAIRE EN FRANCE

consquent, de la ratification des traits. Elle n'indique pas forcment

que ces mandants doivent tre le peuple en corps et qu'il s'agisse d'une
institution dmocratique.
En revanche, la formule de plbiscite dsigne bien qui est consult
.
Mais, ds l'poque romaine, l'usage qui en est fait les dlgations
de pouvoir Csar ou Pompe est proprement le contraire de la
dmocratie.
L'opposition rfrendum-plbiscite est-elle de mme aussi tranche
qu'on le croit gnralement ? D'abord, le mot plbiscite a deux accep
tions diffrentes en droit interne (ovation populaire) et en droit interna
tional (consultation sur l'identit nationale d'une population). Ensuite,
il est un peu facile de dire que le plbiscite porte sur un homme et le rf
rendum
sur un texte. Le vote sur un homme s'appelle lection. Il serait
plus exact de dire que le plbiscite emporte ratification d'une dcision ou
d'un texte lgislatif par une confiance aveugle un homme. Mais alors
(et les Gaullistes le soulignaient juste titre), on est trs proche de la
question de confiance avec vote bloqu , dont le label dmocratique
n'est pas contest.
L'usage, cependant, semble dsormais peu prs fix. Le terme
gnrique de rfrendum est employ pour dsigner toutes les consulta
tions
lectorales autres que l'lection, c'est--dire la dsignation par le
suffrage du titulaire d'une fonction. Le terme de plbiscite que l'on
vite d'employer dans le sens que lui donnait le droit international
dsignerait une dviation du rfrendum par une sorte de contamination
de l'lection. Mais le dbat ne saurait se rsumer cette opposition som
maire et la doctrine s'est efforce d'tablir une palette plus nuance.
Les typologies proposes se ramnent aisment deux grandes cat
gories
: les juridiques et les politistes (pour ne pas dire : politiques, qui
prterait confusion).
Pour les juristes, ce qui compte d'abord c'est la forme de la consul
tation : il y a dmocratie directe quand le peuple a l'initiative de celle-ci ;
dmocratie semi-directe quand il est seulement consult, mme si c'est
avec voix deliberative. Ensuite est pris en considration l'objet de la
consultation : adoption d'une loi, rvision d'une constitution, ratification
d'un trait, destitution d'un magistrat public. Forme et objet ressortissent
la procdure et le plbiscite apparat par consquent comme un dtour
nement de procdure.
Pour les politistes, les notions de stratgie remplacent celles de pro
cdure.
C'est ce qui apparat assez nettement dans l'opposition rfrendum
de consultation rfrendum de lgitimation (indique par M. R.E.
Charlier dans la prface la thse de M. Gilbert Bortoli) et qui est une
variante peine dguise de l'opposition entre rfrendum et plbiscite.
D'autres proposent une trilogie : rfrendum de consultation, rfrendum
de ratification, rfrendum d'arbitrage, cette dernire appellation dsi
gnant l'hypothse o le peuple est appel trancher un litige entre les
pouvoirs publics. Dans la pratique gaullienne, qui tendait faire du rf
rendum
un instrument de dialogue quasi amoureux entre le chef de l'Etat
et son peuple, on avait pu avancer une gamme diffrente : rfrendum-

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

269

sondage (6 janvier 1961), rfrendum-serment d'allgeance (26 mars

1962), rfrendum-question de confiance (25 avril 1969). Il est assez
remarquable de constater que les spcialistes de la science administrative
ont, de leur ct, dessin une certaine graduation de la participation
des citoyens la gestion de leurs affaires, allant de la simple consultation
la concertation et la dcision collective, le rfrendum ou les succdans
pouvant (selon le moment o il se situe dans le processus dcisionnel)
tre utilis comme un moyen technique appropri rpondant l'une ou
l'autre, ce qui pose galement le problme en termes de stratgie.
Chacune de ces typologies a ses mrites et ses inconvnients, exac
tement
symtriques. Les constructions juridiques sont trop abstraites et
priori, si elles ont le mrite de la rigueur et de la stabilit. Les construct
ions
politistes relvent d'une analyse fine de la ralit ; elles sont plus
brillantes que solides, trop lies une conjoncture passagre. L'idal sans
doute rsiderait dans une habile combinaison qui runirait les avantages
et annulerait les inconvnients. Peut-tre nous hasarderons-nous en
proposer une en conclusion, mais, en premire approche, nous prfrons
nous en tenir une classification neutre, qui parat utilisable au moins
pour passer en revue les diffrents cas de pratiques rfrendaires recensables en France.
Il s'agit d'une classification ratione materiae autour des quatre grands
thmes pouvant donner lieu consultation populaire :
consentement des populations intresses toute cession ou
adjonction de territoire ;
rvision de la Constitution ;
ratification de textes ayant force lgislative ;
problmes de gestion administrative.
Ces thmes s'ordonnent facilement deux par deux : les deux premiers
rentrant dans le cadre du droit des peuples disposer d'eux-mmes ou
autodtermination ; les deux suivants, dans celui d'une gestion plus quoti
dienne,
des niveaux diffrents d'abstraction et de gnralit.
Cette classification, juridique par sa prsentation, a cependant une
connotation politiste, en raison de l'existence de deux postulats (l'un affi
ch, l'autre moins avou) autour desquels s'ordonne notre droit public
rpublicain. L'un nous vient de Rousseau, et c'est le droit des peuples
disposer d'eux-mmes. L'autre nous vient de Montesquieu, et c'est l'inca
pacit du peuple grer lui-mme ses propres affaires.
Le droit des peuples disposer d'eux-mmes, formule plus poli
tique sans doute que juridique et qui fait partie des dogmes universell
ement
reus sinon sincrement appliqus doit tre entendu dans son sens
le plus large : celui, d'une part, que lui reconnat l'ordre international, et
qui intresse les cessions de territoire ou de populations aussi bien que la
possibilit pour toute collectivit ayant une identit nationale de constituer
un Etat ; celui, d'autre part, pour le peuple de cet Etat de se doter libr
ement des institutions de droit interne qui lui conviennent. Dans l'une et
l'autre acception l'utilisation du rfrendum (souvent qualifi de plbiscite
18

270

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

dans le vocabulaire du droit international) apparat comme la procdure

la plus approprie.
Pour comprendre comment le mythe rfrendaire s'associe au droit
des peuples disposer d'eux-mmes, il convient de rappeler brivement
la conception subjective qui est celle de la doctrine franaise en matire
de nationalit (par opposition la conception objective, qui est celle de
la doctrine allemande). Imitant en cela le prcdent amricain, les hommes
de la Rvolution ont substitu l'entit royale, titulaire de la majest
souveraine, une Nation personnalise, source de tous les droits et de tous
les pouvoirs, l'exception des liberts individuelles qui sont de droit
naturel. Parmi ces liberts figure celle de dire la Nation laquelle on
appartient ; la nationalit rsulte d'un libre choix individuel. La nation
est une me, disait Renan ; un vouloir-vivre ensemble crivent les
sociologues modernes, dans leur jargon ; une communaut de rve
ajoute potiquement Malraux.
Cette conception volontariste dbouche sur le droit des peuples
disposer d'eux-mmes, qui revt un double aspect : au plan international,
l'autodtermination qui remet au peuple la facult de dcider quel Etat
il appartiendra ; au plan interne, le self-government qui remet au peuple
le soin de dterminer la Constitution de son gouvernement.
Rappelons brivement les tapes doctrinales et les dates historiques
qui ont fait entrer le droit l'autodtermination dans les principes gn
raux du droit public, tant interne qu'international :
affirmation conjointe du principe des nationalits et de la souve
rainet nationale par la rvolution amricaine et la rvolution franaise
la fin du xviue sicle ;
utilisation qui en est faite aussi bien pour l'unification italienne
et l'unification allemande que pour la constitution de micro-Etats issus
de la dcolonisation espagnole au xixe sicle ;
solennisation et juridicisation dans les quatorze points du
Prsident Wilson et les traits de 1919, puis dans la Charte des Nations
Unies, au xxe sicle.
Techniquement, cette interprtation dbouche ds 1860 sur la consul
tation des populations de Savoie et du comt de Nice, en 1935 sur le
plbiscite sarrois, entre autres. C'est dans ce sens, croyons-nous, qu'il faut
interprter les dispositions des articles 27 et 53 des Constitutions fran
aises
de 1946 et 1958.
Cependant une interprtation renouvele est ne, partir de 1960,
du second mouvement de dcolonisation et de l'entre en force du Tiers
Monde au sein de l'O.N.U. Brochant sur les articles premier et 55 de
la Charte, les rsolutions 1514 de 1960 et 2625 de 1970 sont venues
confrer un son plus moderne, sinon un contenu vritablement diffrent,
au vieux principe.
Il nous parat intressant d'tudier comment, travers trois consul
tations rfrendaires relativement rcentes, la France a fait application
de ce principe dans le processus de dcolonisation. On pourra constater,
ce faisant, quel degr de complexit ce processus peut ventuellement

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

271

atteindre, et pas toujours l o on aurait t fond s'y attendre. Cela

permettra de s'interroger sur la valeur significative des consultations rf
rendaires
mme dans les cas apparemment les plus simples.
Bien que se prsentant, au plan juridique, comme un rfrendum
constituant, le rfrendum du 28 septembre 1958 est surtout intressant,
aux yeux du politiste, en tant que plbiscite , au double sens du terme :
plbiscite du Gnral de Gaulle comme guide national, plbiscite de fidl
it la nation franaise pour les populations d'Outre-Mer. Il faisait par
consquent la synthse des deux aspects de l'autodtermination, au prix
d'une ambigut qui ne tardera pas se rvler.
Ce ddoublement de la consultation allait d'ailleurs encore plus loin,
puisque les populations d'Outre-Mer taient censes, en rpondant oui,
opter non seulement pour le maintien dans la mouvance franaise mais
encore pour les nouvelles structures, contenues dans le titre XII de la
Constitution, celles de la Communaut.
Le rsultat, dans l'immdiat, fut celui que le Gnral de Gaulle en
attendait. Seule la Guine fit scession par une rponse NON acquise une
trs large majorit. Les autres territoires rpondirent positivement puis,
dans un deuxime temps, optrent pour le Statut d'Etat-membre ; mais
solution transitoire, qui ne dura que quelques mois. Pour le Gnral de
Gaulle, la Communaut devait tre une fdration de type agrgatif, aprs
le nouveau dpart que constituait le rfrendum. Pour les populations
d'Outre-Mer et surtout pour leurs dirigeants, au contraire, le processus
devait tre sgrgatif. Il fallut peu de temps pour dissiper tout malentendu
et toute illusion cet gard.
Quand, les premiers, Madagascar, le Mali, le Sngal se mirent
parler d'indpendance proclame unilatralement, allait-on, comme la
Guine, les exclure de la Communaut ? En vertu de l'article 86 de la
Constitution, le droit de scession pouvait tre exerc tout moment,
mais au prix d'une procdure trs lourde : vote d'une rsolution par
l'Assemble lgislative de l'Etat intress ; confirmation par rfrendum
local ; accords conclus avec la Rpublique franaise ; approbation parle
mentaire
ou rfrendaire de ces accords. Jamais l'impatience des jeunes
Etats ne l'aurait accepte.
Aussi prfra-t-on user d'une procdure simplifie et, pour tout dire,
expditive. L'article 86 de la Constitution fut modifi au moyen d'un vote
parallle du Parlement mtropolitain et du Snat de la Communaut,
comme s'il se ft agi d'une simple disposition intressant le fonctionne
ment
des institutions communes vise l'article 85. Puis, en vertu du
nouvel article 86, la Communaut institutionnelle fut transforme en
Communaut contractuelle, sur la base d'accords bilatraux. Aprs quoi
le titre XII de la Constitution, sans avoir besoin d'tre abrog, fut frapp
ipso facto de dsutude.
Solution ngocie, solution de souplesse qui, sur le plan politique,
satisfaisait tout le monde. N'empche que la technique du rfrendum
d'autodtermination avait reu une double atteinte : d'abord, en rvlant
l'ambigut et la fragilit de ses rsultats ; ensuite, en montrant que la

272

LA PRATIQUE RFRENDAIRE EN FRANCE

ngociation au niveau gouvernemental aboutissait un rsultat plus

rapide, plus stable, plus conforme au vu des populations.
Mme s'en tenir au strict aspect juridique des choses en laissant
de ct les aspects politiques, militaires ou simplement humains le
drame algrien a pos des problmes autrement difficiles.
Au dpart, tout tait simple. Le 13 mai avait donn lieu des manif
estations
de foule difiantes. Puis, par le rfrendum de 1958, les popul
ations
algriennes avaient massivement adhr au statut qui leur tait
propos : l'appartenance la Rpublique franaise, avec le rgime des
dpartements d'Outre-Mer.
Si une volution de ce statut apparaissait dsirable, l'article 73 de
la Constitution en prvoyait bien la possibilit, mais aucune procdure
n'tait indique, ni mme aucun organe qualifi pour en prendre l'initia
tive.Il fallut donc innover totalement. Evoquant son domaine rser
v
la solution du problme algrien, le Gnral de Gaulle cra donc le
droit au fur et mesure des vnements. Sous la rserve, valable une fois
pour toutes, qu'il avait tendance transformer chaque rfrendum en
un plbiscite de sa personne et de sa politique, il le fit, autant que les
circonstances le permettaient, dans le respect des principes du droit
international touchant le droit des peuples disposer d'eux-mmes.
La dclaration de septembre 1959 sur la reconnaissance du droit
l'autodtermination est antrieure d'un an la rsolution 1514 de
l'O.N.U. Quant au processus de la dcision, il suivit la fois les usages
classiques (consultation des populations intresses), les formules nouv
elles
du droit de la dcolonisation (tractations secrtes puis quasi
officielles avec les leaders de la rbellion pour aboutir aux accords
d'Evian) en mme temps que les rites chers la dmocratie directe
de style gaullien. Ceci ncessita, techniquement, deux rfrendums en
chane : celui du 14 janvier 1961 approuvant le principe de l'autodte
rminationet fixant une organisation provisoire des pouvoirs publics pen
dant la phase des ngociations ; celui du 13 avril 1962 (du 1er juillet
1962, en Algrie) pour la ratification des accords d'Evian.
Par rapport la solution suivie quelques annes plus tt l'gard
de l'ensemble de l'ancien Empire franais, le schma s'tait dj terribl
ementcompliqu. On pouvait penser que les circonstances en taient la
raison principale. Le cas, tout rcent, des Comores donnerait penser
que c'est peut-tre le mcanisme rfrendaire lui-mme qui fait problme.
Le difficile processus de l'autodtermination des populations comoriennes illustre particulirement l'ambigut des techniques rfrendaires
et l'impossibilit, pour le dcolonisateur, d'chapper tout reproche.
Quatre les de l'Ocan Indien la Grande Comore, Mohli, Anjouan et Mayotte formaient un territoire d'Outre-Mer, avec une Chamb
re
des dputs et un gouvernement local. Conformment l'article 76
de la Constitution, l'Assemble territoriale votait, le 23 dcembre 1972,
une rsolution demandant l'indpendance. Ds ce moment, il apparat
que les reprsentants de Mayotte sont hostiles.
Cependant, le 15 juin 1973, une dclaration commune du Gouver
nement franais et du Gouvernement comorien annonce qu'un rfren-

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

273

dum d'autodtermination sera organis dans le dlai de cinq ans. A ce

moment, le gouvernement parat acquis l'ide du maintien de l'unit
du territoire, quitte rassurer la population de Mayotte sur le sort qui
lui serait, en tout tat de cause, rserv. Le Parlement franais, pour sa
part, tint conserver le dernier mot et tirer lui-mme les consquences
de la consultation des populations. La loi du 23 novembre 1974 stipul
ait, en effet, que l'indpendance ne serait accorde aux les, en toute
hypothse, qu'aprs vrification que la Constitution organiserait une large
autonomie rgionale. En outre, sur l'insistance du Snat, la consultation
aurait lieu le par le et non pas globalement.
A la question pose (Souhaitez-vous que le territoire des Comores
devienne indpendant ?), la rponse fut OUI 95,5 % . Mais Mayotte
vota NON 63 % . Le Parlement franais, tirant les consquences de ce
vote, subordonna l'octroi de l'indpendance l'laboration d'une consti
tution laborer par une commission o les Mahorais auraient leur
juste place qui serait soumise rfrendum le par le, la dite consti
tution ne pouvant s'appliquer une le sans le consentement de sa populat
ion
(loi du 3 juillet 1975).
Suivit une srie de coups de force locaux : proclamation unilatrale
d'indpendance, insurrection mahoraise, renversement du Gouvernement
Abdallah, tentative de dbarquement comorien Mayotte, etc.
Ferme sur sa position juridique, le Parlement franais vota en dcemb
re
1975 une loi reconnaissant l'indpendance de trois les sur quatre et
offrant la population de Mayotte, consulte isolment, le choix entre
l'adhsion au nouvel Etat comorien et le maintien au sein de la Rpub
lique franaise.
Les scrupules montrs par le Parlement franais, en l'occurence,
tranchent avec le caractre abrupt (et volontairement ambigu) du rf
rendum
de 1958. La libre dtermination des populations n'est, aucun
moment mise en cause, c'est l'imperfection du mcanisme rfrendaire qui
est mise en vidence. Quant l'O.N.U. auquel le Gouvernement fran
ais dnie le droit de s'ingrer dans une affaire qu'il considre comme
intrieure il objecte au principe, comme la procdure, la thse de
l'intangibilit du territoire. La suite du processus n'est pas acheve :
saisine du Conseil constitutionnel, rfrendums en chane Mayotte
mme. La lourdeur mme du mcanisme contribue le discrditer.
Comme le rfrendum d'autodtermination, le rfrendum const
ituant
est une procdure issue du droit des peuples disposer d'euxmmes. Par lui s'exprime le pouvoir constituant originaire, en mme temps
que s'affirme le double caractre fondamental et rigide de l'organisation
gouvernementale .
En dehors de la Charte de 1814 qui fut octroye et de celle de 1830
qui fut ngocie, toutes les Constitutions franaises depuis 1971 sont
censes tre l'uvre du peuple lui-mme. Celui-ci agit le plus souvent par
assemble constituante interpose, mais souvent aussi il a t consult,
pour approbation, par la voie rfrendaire.
Cependant, une fois la Constitution en place, des procdures allges

274

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

sont prvues pour sa rvision, qui est le fait du pouvoir constituant ins
titu
ou driv. Ces procdures, prvues en principe pour des rformettes n'affectant ni les principes ni l'quilibre fondamental des pouv
oirs,
sacrifient moins au principe dmocratique. Elles ne sont pas sans
danger, car il y a un double cueil viter : l'excs de rigidit qui conduit
soit au coup d'Etat (2 dcembre), soit la dsutude progressive de la
loi crite (lois de 1875, art. 20 de la Constitution de 1958) ; l'excs de
facilit qui conduit soit la dmission du Parlement (1940), soit la
dmission du peuple (rgimes csariens).
S'agissant d'un sujet rebattu, nous limiterons ces dveloppements
un rapide panorama destin illustrer le caractre mythique du pouvoir
constituant originaire. L'lecteur franais n'a jamais eu qu'une ombre de
pouvoir s'agissant d'laborer (aussi bien que de rviser) les nombreuses
constitutions sous lesquelles il a vcu.
Les hommes de 1789-91 avaient pos les principes de la souverai
net
nationale, du rgime reprsentatif et de la rigidit constitutionnelle,
qui, tous trois, excluaient le peuple du dbat constituant. En fait, la Const
itution
de 1791 ne fut applique que quelques mois, durant lesquels les
reprsentants dlibrrent sous la pression constante de la rue.
Les hommes de 1793 taient en faveur de la souverainet populaire,
de la dmocratie quasi directe et de la souplesse constitutionnelle. En fait,
la Constitution qu'ils laborrent, aprs avoir t dlibre dans les Clubs
plus qu' la Convention, fut ratifie par une majorit d'abstentionnistes
et ne fut jamais applique.
Les thermidoriens, qui transportrent les cendres de Rousseau au
Panthon, conurent une constitution inspire de Montesquieu. Ils la
soumirent la ratification populaire ; mais les rsultats de ce rfrendum
furent particulirement lamentables, le dcret des deux tiers (annexe de
la Constitution) ne recueillant pas plus de 200 000 voix. Aprs quoi, le
rgime ne fut plus qu'une longue srie de coups d'Etat destins contre
carrer les effets des consultations lectorales.
Avec Bonaparte, la consultation populaire change de sens, et de
nom. Il inaugure le rgime de la monarchie plbiscitaire. La Constitution
de l'An VIII, approuve une majorit crasante de citoyens qui, telles
les grenouilles de la fable, voulaient un roi nergique, ne prvoyaient rien
pour sa propre rvision. Mais comme la garde en tait confie au Snat, la
procdure du senatus consulte suivie de ratification plbiscitaire permit
de passer successivement au consulat vie, puis l'Empire, puis une
sorte de monarchie parlementaire qui n'eut pas le temps de s'installer.
Disparu sous la Monarchie censitaire, non rtabli par la IIe Rpub
lique, le rfrendum-plbiscite raparrat avec l'appel au peuple du 2
dcembre : sept millions et demi de OUI, contre 600 000 NON applau
dissent le coup d'Etat et condamnent la Rpublique. C'est une des taches
qui souillent l'institution rfrendaire dans l'esprit public franais, en
dpit du fait que celle-ci consacrera ainsi fidlement, l'volution du rgime
vers l'Empire libral. C'est une des raisons (sans doute pas la seule) pour
laquelle la IIIe Rpublique l'a systmatiquement ignor, ce qui lui a valu
de durer trois-quarts de sicle mais de sombrer misrablement en 1940.

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

275

L'laboration de la Constitution de 1946 a donn lieu une ton

nante comdie-ballet, ponctue de rfrendums. Premier rfrendum, celui
du 21 octobre 1945 o les Franais rpondirent deux questions se com
mandant
l'une l'autre. Ils approuvrent en premier lieu l'enterrement
dfinitif de la IIIe Rpublique (18 millions et demi de OUI ; 70 000 NON).
Ils approuvrent en second lieu une organisation provisoire des pouvoirs
et une procdure constituante pr-labore (13 millions de OUI ; 6 mil
lions et demi de NON). Deuxime rfrendum, celui du 5 mai 1946 qui
repousse le projet de constitution monocamraliste et le gouvernement
d'assemble prpar, aprs le dpart du Gnra] de Gaulle, par une cons
tituante
domine par les communistes et les socialistes (10 millions et demi
de NON ; 9 millions et demi de OUI ; 5 millions d'abstentions). Troi
sime rfrendum, celui du 13 octobre 1946 qui entrine une version
modernise de la Constitution de 1875. La IIIe Rpublique, enterre
deux fois, renaissant dans la IVe, un an plus tard, avec la caution d'un
gros tiers de OUI, contre un petit tiers de NON et un petit
tiers d'abstentions. L'institution rfrendaire n'tait pas sortie grandie
de ces palinodies.
Nous pourrons tre assez brefs sur la priode de la Ve Rpublique,
les faits tant encore prsents dans toutes les mmoires.
Pour la Constitution elle-mme, elle a t adopte dans des condi
tionsqui jumelaient curieusement le 10 juillet 1940 et le 2 dcembre 1851.
A cela prs que des parachutistes franais jouaient le rle de l'arme
allemande ; que la dlgation de pouvoirs par le Parlement dfinissait les
bases du nouveau rgime et qu'un groupe de parlementaires fut asso
ciaux travaux prparatoires ; que l'assentiment populaire fut donn
posteriori et non priori ou pas du tout.
Pour sa propre rvision, la Constitution de 1958 prvoit diffrentes
procdures, le texte de base tant celui de l'article 89, qui remplit lui
seul le titre XIV. Cet article prvoit deux variantes au choix du Prsi
dent de la Rpublique l'une exclusivement parlementaire (pour les
rformettes ), l'autre comportant une dlibration parlementaire et
une ratification populaire.
On sait que le Gnral de Gaulle, contre l'avis du Conseil d'Etat
mais avec l'acquiescement du Conseil constitutionnel, prfra user par
deux fois, en 1962 et 1969, d'une procdure de rfrendum direct sans
dlibration parlementaire pralable.
Il se fonda, cette occasion, sur une interprtation audacieuse de
l'article 11, en assimilant rvision de la Constitution et vote d'une loi
<< portant sur l'organisation des pouvoirs publics . Il dveloppait en
mme temps une thorie dmocratique de l'appel au peuple, en jumelant
l'exercice du pouvoir constituant originaire et celui de la question de
confiance pose au suffrage universel. Le peuple rpondit OUI en 1962
et NON en 1969. Il en rsulte que le Prsident de la Rpublique est lu
au suffrage universel mais que le Snat reste une assemble parlement
aire.
Il en rsulte aussi une grande incertitude quant au rle que le
rfrendum direct peut jouer dans la rforme de nos institutions. Ceux

27fi

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

qui soutenaient qu'il avait t coutumirement introduit en 1962 sont

assez gns pour soutenir qu'il en est de mme aprs 1969.
Bien que la doctrine officielle se soit bien garde de prendre position
cet gard, il semble dsormais admis :
que le recours l'article 11 pour la rvision de la Constitution
est frapp d'anathme ;
que les retouches la lettre de la Constitution s'opreront par
la voie parlementaire de l'article 89, s'il n'y a pas atteinte au pacte
fondamental de 1958 ; par la voie rfrendaire du mme article, dans le
cas contraire ;
qu'une large place sera laisse la pratique pour une mutation
coutumire des institutions.
C'est dire que la place laisse la consultation populaire est fort
rduite.
Au terme de cette double analyse, si l'on cherche faire le point
de la pratique rfrendaire en tant qu'expression du droit des peuples
disposer d'eux-mmes, nous croyons pouvoir avancer les deux proposi
tions
suivantes :
a) le rfrendum est devenu le rite indispensable des grandes dci
sions qui affectent la vie d'un peuple ; il est le sacrement dmocratique
par lequel le peuple assume son propre destin ;
b) paralllement, on assiste une certaine dsacralisation du rf
rendum,
qu'il est permis de contester, sinon dans son principe, du moins
dans les abus auxquels il prte. Le rite, ncessaire dans les grandes occa
sions, n'est plus en soi suffisant pour purger de tout vice la dcision qu'il
entrine. Les dviations plbiscitaires ne condamnent plus l'institution,
mais on s'efforce de les prvenir par une rglementation et des contrles
appropris. Surtout, on a l'impression que, descendant des hauteurs de
l'Olympe, il entre, de plus en plus, dans le cadre gnral des procdures
dlibrantes, ventuellement applicables au domaine de la vie quotidienne.
Mais sans doute s'agit-il l encore d'une anticipation.
L'incapacit du peuple s'administrer lui-mme est encore un des
principes, non crits, du droit public franais.
La doctrine politique franaise est reste fige l'heure du xviii6
sicle. Nous raisonnons encore comme des contemporains de Montes
quieuet de Rousseau. Du premier, nous avons retenu que l'lecteur, qui
n'entend rien aux affaires, est tout juste capable de se choisir un repr
sentant.
Du second, que la dmocratie est une utopie, tout juste rserve
un peuple de dieux.
A partir de l, s'est difie ds 1971 une thorie de la dmocratie
reprsentative qui est, d'une certaine faon, la ngation mme de la dmoc
ratie, puisqu'elle aboutit soit une oligarchie parlementaire ( ces princes
qui nous gouvernent ), soit une monarchie rpublicaine , au sens
o M. Maurice Duverger emploie cette expression dans un ouvrage
rcent.
Il convient de s'interroger sur l'aspect raliste ou irraliste de l'idal

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

277

dmocratique, non pas en soi, mais dans les modalits qu'il peut revtir
en droit positif. Nous le ferons deux niveaux : celui des rgles imper
sonnelles
(qui concide le plus souvent avec le niveau national), celui des
dcisions concrtes (qui concide le plus souvent avec le niveau local).
Disciples de Montesquieu et de Rousseau, les Franais ont longtemps
accord la Loi un caractre sacr, tenant, en mme temps, sa
fonction et sa source. Sa fonction, quasi magique, est d'tablir un juste
quilibre entre l'ordre ncessaire la socit et la libert indispensable
au bonheur. Sa source est la volont gnrale, qui s'exprime tantt par
le collge des citoyens et tantt par la voie de leurs reprsentants. Cepend
ant,cette conception magnifiquement exprime dans la Dclaration
des Droits de l'Homme et reprise dans nos prambules constitutionnels
s'vanouit quasi compltement ds que l'on passe au niveau du dispos
itif, la seule exception de la Constitution montagnarde de 1793, atta
che tirer toutes les consquences du dogme de la volont gnrale.
Alors que la dmocratie reprsentative progrs indiscutable par
rapport la monarchie absolue mais tout de mme dmocratie limite
aurait d logiquement cder, par le progrs des lumires et celui des
techniques de consultation, une participation plus directe des citoyens
dans les dcisions collectives, c'est au processus inverse que l'on assiste.
La loi au sens matriel du mot chappe de plus en plus aux repr
sentants
lus en mme temps que se dveloppe la lgislation dlgue. La
rapparition du rfrendum lgislatif, dans la Constitution de 1958, a t
surtout un paravent destin masquer la personnalisation du pouvoir.
Cependant, on assiste, grce au dveloppement des techniques de
concertation et de sondages, de nouvelles formes de participation popul
aire au dlibr lgislatif, sans mme parler de l'action des groupes de
pression et des minorits agissantes qui manifestent dans la rue.
La rfrence la Constitution montagnarde est indispensable,
au double plan doctrinal et historique. Mais cette Constitution, la plus
dmocratique de notre rpertoire, n'a jamais t applique. Sitt vote,
elle fut enferme dans un coffre de cdre, en attendant des jours meill
eurs.
Inapplique, tait-elle inapplicable ? Dans les circonstances de
l'poque, sans le moindre doute. Mais en soi ? Le mandat trs court de
l'Assemble nationale (un an) ne pouvait manquer d'entraner le pays
dans une campagne lectorale permanente, puis trs vraisemblablement
la lassitude des lecteurs, qui aurait t toute efficacit au mcanisme
de ratification populaire des lois.
Sous cette importante rserve, il est intressant d'tudier un mca
nisme trs ingnieux o l'on retrouve beaucoup des ides de Rousseau
et des pratiques suivies dans la Confdration helvtique.
La ratification populaire est normalement tacite. La loi dlibre
par l'assemble est communique pour approbation aux assembles pri
maires
des lecteurs. Le silence de celles-ci (observ pendant 40 jours
aprs l'envoi) vaut approbation. Mais si dans la majorit des dparte
ments, une fraction importante (un dixime au moins) des assembles
lectorales proteste, il y a lieu consultation gnrale des lecteurs sur

278

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

l'ensemble du territoire. Les citoyens viendront se prononcer individue

llement
pour ou contre le texte ainsi soumis rfrendum. De la sorte,
comme il est dit l'article 10 de la Constitution, c'est le peuple lui-mme
qui dlibre les lois , ses reprsentants tant seulement prsums inter
prter convenablement sa volont.
Cette rapide analyse suffit mettre en vidence ce que la rappar
ition un sicle et demi plus tard du rfrendum lgislatif, dans sa
version de 1958, a d'triqu, pour ne pas dire de caricatural.
La Constitution de 1958 est la premire, depuis la Constitution mont
agnarde,
intgrer le rfrendum dans le processus de la lgislation
ordinaire, c'est--dire celle qui ne concerne pas l'exercice du pouvoir
constituant. L'article 3 semblerait mme indiquer que le rfrendum est
un mode normal habituel presque de lgislation. La souverainet
nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses reprsentants ou par
la voie du rfrendum .
Mais la suite des articles dmontre que le peuple n'est que trs
occasionnellement appel intervenir directement :
L'article 53 vise le cas, dj tudi, de l'autodtermination ;
L'article 89, les rvisions constitutionnelles ;
Seul l'article 11 se rfre ce qu'on a coutume d'appeler la
lgislation ordinaire.
Or, l'article 1 1 est trs restrictif.
Restrictif d'abord par son objet. Le peuple ne peut tre consult
que sur trois catgories de projets :
a) projets portant sur l'organisation des pouvoirs publics ; b) projets
comportant approbation d'un accord de communaut ; c) projets tendant
autoriser la ratification d'un trait qui, sans tre contraire la Consti
tution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. Peuton, ce propos, parler de lgislation ordinaire ? Nous sommes, dans les
trois cas, la limite des lois constitutionnelles stricto sensu. Et, de ce fait,
cette parent a t utilise pour permettre les rvisions constitutionnelles
par voie de rfrendum direct. Mais une pratique oriente dans un sens
diffrent aurait pu dboucher sur d'autres perspectives, par exemple :
un contrle populaire de la constitutionnalit des lois ou encore une rati
fication
populaire des traits-lois.
Restrictif ensuite quant l'initiative. Celle-ci ne peut venir ni des
lecteurs, ni en fait, sinon en droit des parlementaires ; elle vient
du Gouvernement et le Prsident de la Rpublique dcide finalement
seul, sans ncessit de contreseing.
Restrictif enfin quant au dbat public sur le texte soumis appro
bation populaire. Le dbat parlementaire est volontairement escamot,
sous prtexte de dfrence l'gard du pouvoir dlibrant. Le dbat par
le truchement des mass-mdia, lui, est ample, organis de faon appa
remment
quitable, mais l'exprience a prouv que le personnage prsi
dentiel
clipsait tous les autres et qu'occasionnellement les matraquages
publicitaires pouvait accompagner, comme en 1969, la campagne offi
cielle.

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

279

De fait, si l'on exclut les cas o l'article 1 1 fut (abusivement) utilis

pour la rvision de la Constitution voque prcdemment, on ne peut
gure recenser comme relevant partiellement de la lgislation ordinaire
que les deux rfrendums des 8 janvier 1961 et 8 avril 1962. Encore
s'agit-il beaucoup plus de l'application du principe de l'autodtermination
et d'une dlgation de pouvoirs prenant l'allure de plbiscite. Le rfre
ndum
de 1972, toujours au titre de l'article 11, portait sur une ratification
de trait.
Le problme se serait d'ailleurs pos de savoir quelle force juridique
accorder la lgislation ordinaire adopte par voie de rfrendum. En
s'interdisant d'en examiner la constitutionnalit (dcision du 6-11-1962)
le Conseil constitutionnel a sembl lui donner une valeur supra lgislative
tenant sa source mme. L'opinion de juristes comme Ren Capitant et
M. Maurice Duverger allait dans le mme sens. Pour notre part, nous
pensons que des textes lgislatifs ordinaires adopts par voie de rfren
dum
pourraient tre modifis par des procdures moins solennelles, telles
que la loi parlementaire ou une ordonnance de l'article 48, mais la quest
ionn'a jamais t tranche.
Le rfrendum lgislatif mme s'il n'avait pas t garrott dans
les textes et dtourn de son objet dans l'application aurait-il eu
quelque chance de s'implanter durablement en France ? En conservet-il ? Cela est fort douteux. La Suisse parat bien tre le seul pays o
cette institution soit solidement enracine ; elle y prend ses sources dans
une trs ancienne tradition, sans laquelle elle ne saurait vivre. Connatre
les aspirations des populations, leur permettre de s'exprimer, les consult
er
sur les projets en cours d'laboration, leur demander d'avaliser les
dcisions qui engagent irrversiblement l'avenir correspond un besoin,
plus ressenti sans doute de nos jours qu'autrefois. Mais le cot de l'op
ration, la lourdeur de la procdure, l'interruption de la vie publique qu'elle
occasionne, les cristallisations qu'elle opre font qu' l'chelon national
il n'y peut plus tre recouru que dans des cas trs rares, d'autant qu'on
dispose dsormais avec les sondages d'un instrument la fois souple, peu
onreux et suffisamment fiable, adapt aux situations quotidiennes.
On voit d'ailleurs se dvelopper des formes mixtes de rfrendumsondage, dans lesquelles les moyens de traitement les plus modernes
permettent de faire sortir un texte d'une consultation plus ou moins
largement ouverte.
A titre d'exemple, on peut relever la consultation pr-rfrendaire
sur la rgionalisation entreprise dans le courant de 1968. A partir d'une
note de synthse indiquant les traits principaux de la rforme projete
(refus du fdralisme, comptence limite des rgions, absence d'excutif
rgional, double reprsentation territoriale et socio-professionnelle), lesprfets de rgion avaient t invits solliciter tous avis motivs sur la
question. Les 3260 rponses reues furent ensuite traites sur ordinateur
et contriburent la mise au point du texte soumis au rfrendum du
27 avril 1969.
Du mme esprit se sont inspires un certain nombre de procdures
informelles de concertation depuis cette poque, pour traiter des ques-

280

LA PRATIQUE RFRENDAIRE EN FRANCE

tions particulirement sensibles : les rformes dans l'enseignement ou le

statut social des petits commerants. L'accueil fait par la suite aux textes
issus de ces enqutes tend dmontrer que la mthode n'est pas encore
au point.
La notion de dmocratie administrative, quant elle, n'appartient
pas encore au domaine courant, ni chez les juristes (sous la plume de qui
elle commence cependant apparatre), ni chez les hommes politiques
(qui prfrent parler de liberts ), ni dans l'opinion (qui ne parat
encore en ressentir qu'assez confusment le besoin). On dirait que la.
reconnaissance au gouvern d'un statut (assez thorique) de gouvernant
en sa qualit de citoyen satisfait l'esprit public du Franais, sans qu'il
prouve la mme ncessit psychologique en sa qualit d'administr. Les
revendications actuelles en faveur du pouvoir rgional ou de l'aut
onomie provinciale apparaissent bien plus comme animes par des part
icularismes
ethniques ou culturels que par un besoin de participation
c'est--dire qu'elle rentrerait plutt dans la rubrique du droit des peuples
disposer d'eux-mmes.
Le dsintrt de l'opinion l'gard d'une telle revendication peut
tonner. Les liberts locales les franchises communales notamment
ont t, sous l'Ancien Rgime, la premire forme des liberts tout court.
Les historiens du droit ont relev qu' l'image lointaine de certaines cits
grecques, les villes du Moyen Age ont connu certaines formes de dmoc
ratie directe. A ct d'un organe lectif permanent, qui rglait les ques
tions de la vie quotidienne, des assembles gnrales de la population
se tenaient de temps autre pour se prononcer sur les affaires municipales
les plus importantes. Sans doute, les exemples les plus clbres viennentils de Suisse, des Pays-Bas ou d'Allemagne, mais il s'en trouve aussi en
France, et jusqu'aux xve et xvie sicles.
Le mouvement centralisateur, amorc sous l'Ancien Rgime, pours
uivi par la Rvolution grce au triomphe des Jacobins sur les Girondins,
port son apoge par Napolon, a sans doute faonn la mentalit des
Franais en face de l'administration mme locale. Le mouvement inverse
s'amorce peine, rpondant plus la notion classique de dconcentration
qu' celle de dcentralisation.
Il faut noter cependant une revendication partie de la base, celle des
G. A. M. (groupes d'action municipale) qui a eu son heure de clbrit
autour de 1965 et a obtenu quelque russite dans la rgion grenobloise.
Le mouvement a dsormais sa charte, qui affirme que son objectif est de
donner aux citoyens le got et les moyens d'agir , pour conqurir
la matrise de son destin .
Paralllement, il semble que le pouvoir central soit dispos largir
les liberts locales , l'opration la plus symbolique cet gard tant
le projet de statut qui ferait de Paris une ville presque comme les autres.
Mais ces mesures octroyes se situent au niveau de la dmocratie
reprsentative (pas celui de la dmocratie de participation) et rpond
plus une revendication des lus qu' celle des habitants.
Dans cette poque de transition, il est bien difficile de faire le point.

LA PRATIQUE RFRENDAIRE EN FRANCE

81

En fait, l'administr franais se trouve, en face de l'administration, le

plus gnralement dans une situation de mineur non mancip que l'on
consulte avec condescendance et parcimonie sur les mesures prpares
par les bureaux et dcides en dehors de lui, pour son bien. La procdure
de l'enqute publique est trs significative cet gard. Quelques lments
nouveaux permettent cependant de penser qu'un certain pouvoir de
dcision, sinon d'initiative, sera progressivement reconnu aux administrs,
en quelque sorte mancips et associs aux dcisions qui les intressent.
Le rfrendum, nagure banni de notre droit administratif, a dsormais
droit de cit.
L'enqute administrative (dont le prototype est l'enqute dite de
commodo et incommodo ) est trs caractristique d'une certaine concept
ion
paternaliste de l'administration franaise. Les dcisions individuelles
ventuellement les plus prjudiciables aux intrts particuliers, et les
dcisions gnrales, ventuellement lourdes de consquences pour l'avenir,
sont prises unilatralement, sur la base d'une dclaration d'utilit publi
que,prononce aprs consultation rapide et sommaire de certaines cat
gories
d'intresss. Telle quelle, elle reprsente nanmoins un embryon
de consultation rfrendaire (au sens tymologique) en matire admin
istrative.
Nous en dessinerons les traits caractristiques dans le cadre
classique de la procdure d'expropriation.
Cette procdure trs formaliste est en principe respectueuse des
liberts individuelles : elle s'appuie directement sur des rgles poses par
la Dclaration des Droits de l'Homme. Elle comprend une phase admin
istrative
dans laquelle l'utilit publique se constate (enqute pralable,
dclaration d'utilit publique, enqute parcellaire, arrt de cessibilit), et
une phase judiciaire dans laquelle les droits de l'expropri sont confis
la sauvegarde du juge (ordonnance d'expropriation, offres de l'admi
nistration,
visite des lieux, jugement).
La phase qui nous intresse est la premire, et mme le dbut de
celle-ci. Elle a t conue selon l'ide qu'il ne pouvait tre port atteinte
au droit de proprit qu'en cas de ncessit publique dment constate :
cette ncessit, l'administration est la mieux place pour la connatre et
les particuliers n'ont faire valoir que des desiderata, en gnral pour
la dfense de leur droit de proprit. On ne conoit pas du tout que les
administrs puissent avoir leur conception propre de l'intrt public et
tre en mesure d'tablir des contre-projets.
La matire est actuellement rgle par le dcret du 6 juin 1959,
date intressante car elle se situe juste avant les premires tendances d'un
renversement des conceptions en la matire.
L'objet de l'enqute, dfini par la circulaire du 1er septembre 1959,
est de permettre au plus grand nombre possible de personnes (et
notamment aux futurs expropris) de faire connatre leurs remarques, et
d'apporter ainsi des lments d'information qui pourraient tre mal connus
de l'Administration et qui sont utiles l'apprciation exacte d'une utilit
publique de l'opration .
Cette prsentation est trs caractristique de la conception pater
naliste que l'administration se fait de son rle. La pratique et la juris-

282

LA PRATIQUE RFRENDAIRE EN FRANCE

prudence confirment cette impression premire. Le dossier que le public

est admis consulter ne lui donne qu'une vision sommaire de l'opration
projete et de son cot. La dure de l'enqute varie entre quinze et trente
jours, ce qui est bref, et le Conseil d'Etat a jug que le fait que l'enqute
se soit droule pendant une poque de vacances tait sans influence sur
son rsultat. La publicit faite (affiche la porte de la mairie, insertion
dans la presse locale) est rudimentaire. Surtout, tout le srieux de l'op
ration repose sur la conscience et l'impartialit d'un commissaire enqu
teurchoisi par le prfet, qui n'est pas tenu de recevoir qui le demande, ni
de rpondre aux objections crites, ni de faire un dcompte quantitatif
des opinions favorables ou dfavorables.
Ces techniques de consultation, conues pour une France rurale,
sont visiblement inadaptes aux problmes poss par l'urbanisme modern
e.
Les ractions d'une opinion plus encadre, davantage consciente de
ce qu'elle souhaite en ont tmoign diffrentes occasions, gnralement
pour la dfense de sites, de monuments, de cadres de vie (quartier des
Halles, porte d'Italie, March Saint-Germain, Paris).
La jurisprudence, pour sa part, bien que proccupe du problme
est passablement en retrait sur ces mouvements d'opinion. Elle annule
les dcisions prises irrgulirement, mais n'apprcie gure la rgularit
qu'en fonction de critres formels. Dans l'affaire Dame veuve Pouvillon
(CE., 20 mai 1966), le commissaire du gouvernement Braibant dmontre
bien le caractre tendancieux de la dsignation d'un ingnieur des ponts
et chausses, co-auteur du plan, titre de commissaire-enquteur sur le
schma directeur de la ville de Toulouse. Il n'en conclut pas moins au
rejet (suivi en cela par le Conseil d'Etat), en raison du fait que cette
dsignation tait rgulire en la forme et que rien ne permettait de mettre
en doute l'impartialit de ce fonctionnaire.
Dans son tat actuel, l'enqute administrative la franaise apparat
donc encore largement imprgne d'un esprit paternaliste pour ne pas
dire autoritaire. Surtout si on la compare aux techniques de consultation
telles qu'elles semblent pratiques en Suisse (par exemple, en octobre
1975, sur le trac d'une autoroute dans la rgion genevoise). Mais mme
aussi en comparaison des enqutes publiques de style britannique qui se
droulent contradictoirement dans le plus pur style des jugements par
jury sous la prsidence du coroner.
Les responsables locaux en sont tellement conscients que l'on a vu
se dvelopper ces dernires annes en marge de la loi municipale
une pratique de rfrendums consultatifs sur des thmes tels que : fautil dtruire les Halles du xive sicle, pour les remplacer par un parking ?
ou que penser du projet d'implantation d'une usine atomique sur le
territoire communal ? .
Ces rfrendums consultatifs ne sont pas vus d'un trs bon il par
le pouvoir central. Celui-ci cependant se contente dsormais, semble-t-il,
de les considrer l'gal d'un sondage d'opinion auquel il ne s'interdit
pas lui-mme de recourir ou des procdures de concertation qu'il dve
loppe progressivement. Ils informent, ils ne valent pas dcision. Attitude
qui tranche avec la rigueur cassante affecte jusqu' ces dernires annes

LA PRATIQUE RFRENDAIRE EN FRANCE

283

touchant tout ce qui n'tait pas les formes traditionnelles de la dmoc

ratie reprsentative.
A cet gard, l'introduction de la procdure rfrendaire par la loi
du 16 juillet 1971 marque un revirement caractristique qu'il convient
d'tudier par comparaison avec la jurisprudence antrieure du Conseil
d'Etat.
La loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de com
munes
fera vraisemblablement date dans l'histoire du droit administratif.
Non pas cause de son objectif : il y a de nombreuses annes que le
pouvoir central essaie, par les moyens les plus divers, de parvenir un
largissement de la cellule de base administrative. Mais cause de l'intr
oduction officielle du rfrendum pudiquement appel consultation
des populations dans le processus dcisionnel des collectivits locales,
alors que son interdiction de principe apparaissait solidement tabli, tant
en doctrine qu'en jurisprudence. La consultation rfrendaire, sur le plan
local, tait en effet, jusque l tenue pour une pratique illgale ; son rsultat
ventuel, comme sans signification, et, pour tout dire, inexistant.
Le juge administratif s'tait prononc en ce sens dans deux arrts
de principe datant l'un de la IIIe Rpublique et l'autre de la IVe. L'vol
ution des esprits (et notamment le dclin de la dmocratie reprsentative
joint au succs corrlatif des formules de concertation et de parti
cipation
) ont conduit une remise en cause d'une position aussi draco
nienne.
Dans un arrt du 7 avril 1905, Commune d'Aigre, le Conseil d'Etat
avait dclar nulle de droit une dlibration par laquelle un Conseil
municipal s'en remettait la dcision des habitants pour l'tablissement
d'une taxe vicinale. L'arrt se fondait sur le motif qu'en vertu de la loi
municipale, il appartenait au Conseil, et lui seul, de rgler par ses dli
brations
les affaires de la commune. Le principe reprsentatif s'opposait
toute consultation populaire directe.
L'arrt du 26 octobre 1956, Association des Combattants de la Paix
et de la Libert, tait dj plus nuanc. La tentative d'un groupement
priv d'organiser sur la voie publique et dans les difices publics un
rfrendum politique tendant peser sur les volonts gouvernementales
est condamne comme contraire l'article 3 de la Constitution (qui
raffirme le principe reprsentatif). Mais l'arrt reconnat, a contrario, le
droit pour tout citoyen, rpondant l'appel de l'association requrante,
d'exprimer librement son opinion . Ce qui laisse entendre, sur le plan
politique, qu'une campagne des banquets ou une pluie de ptitions
seraient parfaitement lgales ; sur le plan administratif, qu'une consult
ation officieuse des populations n'aurait rien de reprehensible.
La procdure institue par l'article 8 de la loi du 16 juillet 1971
rompt, sans doute, avec une doctrine bien affirme mais procde d'un
mouvement d'ides qui tait dj annonc en filigrane dans les considr
ants
de 1956. La circulaire d'application claire d'ailleurs la porte que
le gouvernement entend lui rserver.
Essentiellement, il s'agit d'une procdure d'arbitrage destine non
pas forcer la volont des instances lues mais servir d' arme

284

LA PRATIQUE RFRENDAIRE EN FRANCE

dissuasive contre certaines rsistances injustifies un mouvement de

regroupement communal. Elle peut intervenir l'initiative d'une majorit
de conseils municipaux, pour dissuader une minorit qui bloque l'op
ration. Elle peut intervenir la requte du prfet devant la carence des
lus. Il n'y a pas possibilit d'initiative populaire. Ce qui fait qu'on peut
s'interroger sur le caractre rellement dmocratique de l'institution : ce
rfrendum apparat, au fond, comme une procdure d'appel au peuple
par-dessus la tte des lus.
Il est assez piquant, au demeurant, de constater (quand on se rappelle
le rideau de fume qui entourait nagure les rfrendums l'chelon
national) les prcautions prises pour que la consultation ne soit pas
dtourne de son objet. En tout tat de cause, la consultation ne pourra
porter que sur un projet bien prcis de fusion ; son rsultat sera soit de
faire prononcer celle-ci par arrt prfectoral, soit de la limiter quelques
communes, soit de la diffrer , mais jamais de la repousser dfinitive
ment.
Si c'est la dmocratie directe, elle est bien encadre.
En tout cas, ce qui est clair c'est que depuis la loi du 16 juillet 1971
le rfrendum a dsormais droit de cit dans les pratiques administratives
locales, mme si le contenu et les effets d'une telle consultation ont t
volontairement limits. A certains gards, ce type de rfrendum pourrait
trouver ses bases doctrinales dans le principe du droit des peuples
disposer d'eux-mmes, ramen l'chelon du microcosme paroissial .
Mais il n'est pas invraisemblable que cette tte de pont permette
l'extension progressive de consultations sur les problmes importants de
gestion communale, ouvrant la possibilit de passer d'un systme pisodique de consultation, un systme de participation, sinon une vritable
prise de dcision.
Quelles sont les chances d'avenir de l'institution rfrendaire en
France ? On serait assez tent de rpondre qu'elles sont minces depuis
le double chec de 1969-72. Le rfrendum est abandonn comme instr
umentde dialogue privilgi entre le chef de l'Etat et le peuple ; on semble
s'en mfier mme comme instrument technique de rvision constitution
nelle
(ni Georges Pompidou pour le quinquennat, ni M. Giscard d'Estaing
pour la saisine du Conseil constitutionnel, ne songrent la procdure
rfrendaire). Il inquite mme lorsqu'il s'agit de laisser aux populations
d'Outre-mer le choix entre l'indpendance et le maintien des liens avec
la mtropole et celui du statut fondamental. En matire lgislative, l'arti
cle11 de la Constitution, l'abri semble-t-il dsormais d'une interpr
tationlaxiste, n'ouvre gure de possibilit au dveloppement d'une lgis
lation rfrendaire directe. Sur le plan politique, l'horizon semble par
consquent bouch. En revanche, il parat s'largir sur le plan administ
ratif,la novation apporte par la loi du 16 juillet 1971 pouvant tre
interprte comme rvlatrice d'un bouleversement des mentalits en la
matire. Mais tout dpendra de l'accueil que l'opinion celle des juristes,
de la classe politique, de l'homme de la rue rservera ces formes
balbutiantes de dmocratie administrative qui pourraient, long terme,
dboucher sur un renouveau de l'institution rfrendaire au plan politi
que.

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

285

Pour l'opinion des juristes, elle pourrait se rsumer ainsi : plutt

favorable au rfrendum quand il n'est pas pratiqu ; largement critique
dans les priodes o il tourne au plbiscite. Faute d'exprience, il est
impossible de savoir ce qu'elle serait en face d'un rfrendum du modle
suisse, s'il tait instaur en France. On notera seulement la contradiction
apparente entre les loges qui sont faits in abstracto du gouvernement
direct ou semi-direct, d'un ct et les commentaires ironiques sur l'utopie
des Constituants de 93, le scepticisme affich l'gard du thme de la
participation, les critiques adresses au conservatisme des lecteurs suis
ses, d'autre part. Ceci pour les professeurs.
Quant au Conseil d'Etat, que ce soit comme donneur d'avis ou com
metribunal administratif, il ne s'est jamais montr favorable aux exp
riences
rfrendaires (que ce soit l'chelon national ou local), contrair
es,
selon lui, l'esprit de nos institutions. Le Conseil constitutionnel, en
revanche, longtemps anim d'un parti-pris de mfiance l'gard des inst
itutions
reprsentatives, avait paru bloui en face de l'expression directe
de la volont nationale . Mais il n'est pas certain qu'il n'ait pas, l-dessus,
quelque peu volu depuis 1969.
Pour l'opinion politicienne, elle est naturellement partage. D'un
point de vue corporatif, il est normal que les dtenteurs effectifs d'un
monopole celui de vouloir pour le peuple rpugnent s'en laisser
dpossder par son dtenteur nominal. La querelle autour du rfrendum
de 1962 n'aurait pas t aussi vive (et elle a agit les milieux politiques
bien plus que le public) sans ce rflexe dfensif.
L'enqute mene par M. Gilbert Bortoli en 1961 auprs de parle
mentaires
de tous bords donne une tonalit gnrale finalement assez
proche de nos propres conclusions. Le rfrendum n'est pas imcompatible avec un rgime dmocratique (la Suisse est cite en exemple), mais
il l'est avec la dmocratie parlementaire. Le danger d'une dviation plbis
citaire est accru par les mass mdia. Le rfrendum devrait tre rserv
soit aux trs grandes options de politique gnrale, soit aux questions
purement administratives.
Quant au programme commun de la gauche, il est frappant de
constater qu'il s'en tient la condamnation du plbiscite et de l'utilisation
abusive de l'article 1 1 . Quant l'opinion publique, il est assurment
difficile de savoir quel est son sentiment profond. On peut cependant
hasarder quelques conjonctures, partir de l'analyse des rsultats : taux
de participation, partage des voix, etc. Le dbat constitutionnel sur la
validit des consultations rfrendaires l'a laisse visiblement indiff
rente. Le taux de participation est fonction de l'importance de l'enjeu :
plus de 80 % en 1958 (pour de Gaulle) et en 1969 (contre de Gaulle),
mais seulement 60 % en 1972. On ne drange pas le peuple pour rien.
Mais des taux de participation comparables se retrouvent dans d'autres
types de consultations, ds lors que l'enjeu est aussi ressenti comme
capital : 78 % aux lgislations de 1968 et 87 % aux prsidentielles de
1974 (contre 64 % au deuxime tour de 1969).
Ce qui fait que si l'on veut rhabiliter le rfrendum aux yeux de
19

286

LA PRATIQUE REFERENDAIRE EN FRANCE

l'ensemble de l'opinion (juristes, politiciens, public), c'est cette notion

d'enjeu qu'il faudrait, selon nous, se rfrer.
Le peuple doit tre consult (et il entend l'tre) ds lors que l'enjeu
est fondamental pour son avenir. Cela vaut l'chelon des grandes options
nationales, comme celui des options trs importantes au plan local.
Le grand tort du Gnral de Gaulle a t de tricher il faut bien
dire le mot avec cette notion d'enjeu. Non seulement en annonant
chaque fois le chaos si la rponse tait ngative, mais encore en inter
prtant
tendancieusement la signification du vote populaire. L'exemple
le plus caractristique cet gard est celui du rfrendum de 1962 o
l'enjeu est minimis avant le scrutin et maximis aprs.
Mais le difficile est de prciser exactement l'enjeu. Celui-ci ne doit
pas tre confondu avec le texte ventuellement soumis ratification : il
est bien vident qu'en 1969 l'enjeu n'tait pas l'adoption de chacun des
mots du projet de rvision constitutionnelle ; l'enjeu c'tait de Gaulle
plus la participation et la rgionalisation (en quelque sorte l'Empire lib
ral) ou bien le dpart de de Gaulle avec vraisemblablement le gaullisme
continu (en raison de la candidature dj lance de Georges Pompidou).
L'enjeu, comme l'tymologie l'indique, c'est la mise que les joueurs
se disputent. Il est clair dans un processus d'autodtermination : mme si
l'avenir n'est qu' Dieu, la rupture ventuelle avec le pass, elle, est le
fait de la volont exprime par le suffrage. Il peut l'tre dans le rfrendum
constituant, condition que le travail prparatoire ait bien prcis les
bases du projet : et ce sont ces bases qui, sauf retour devant le pou
voir constituant originaire, devraient tre rigides et intangibles, le reste
devant garder quelque flexibilit. Pour des enjeux aussi vitaux, une proc
dure solennelle de rfrendum apparat indispensable.
Au niveau de la gestion quotidienne, l'enjeu se discerne moins bien.
Aurait-il t bon de pouvoir soumettre rfrendum la loi autorisant
l'interruption volontaire de la grossesse 7 Quel serait exactement le sens
d'un rfrendum local sur un schma directeur d'urbanisme ? Mieux vaut
sans doute, dans ce genre de problme, l'intervention des organes lus
mais s'appuyant sur les rsultats des consultations para-rfrendaires telles
que les sondages ou les procdures de concertation.
Affiner et prciser ce concept d'enjeu contribuerait une moralisation de la pratique rfrendaire : ainsi pourraient te bannis les faux
enjeux, les enjeux ambigus, les doubles enjeux, etc., et pourraient tre
dfinis diffrentes catgories d'enjeux appelant telle ou telle forme d'ex
pression
de la volont gnrale. C'est partir de cet effort de rflexion
que pourrait tre btie galement une typologie nouvelle du rfrendum
rconciliant forme, contenu et stratgie autour des questions qui ? quoi ?
et comment ? La querelle du rfrendum et du plbiscite s'apaiserait dans
l'opposition entre l'enjeu personnel et l'enjeu collectif. Les distinctions
ratione materiae se trouveraient renouveles dans une conception plus
dynamique, davantage axe sur les consquences de la consultation.
Nous souhaiterions que la rencontre de Ble permette d'avancer sur
cette voie.