Posneoliberalismo en Amrica Latina: reconstruir y recuperar el pas

despus de la crisis
Jean Grugel and Pa Riggirozzi
ABSTRACT
La idea de que los pases deberan tener una mayor participacin en la bsqueda de su propio
desarrollo se ha vuelto cada vez ms notable en el hemisferio sur. En Amrica Latina, el regreso
del estado est asociado con el neoestructuralismo o porneoliberalismo y el ascenso de la Nueva
Izquierda. Los proyectos de gobierno posneolibelares buscan, al mismo tiempo, retener los
elementos del modelo de crecimiento basado en la exportacin previo e introducir nuevos
mecanismos para la inclusin y el bienestar social. Adems de ser un proyecto de crecimiento
basado en exportar y ampliar el gasto social, el posneoliberalismo tiene un carcter
distintivamente poltico. El siguiente artculo explora los pilares del nuevo proyecto de gobierno, y
se enfatizan las demandas de la ciudadana que estn relacionadas con ellos, junto con algunas de
las presiones que surgen del crecimiento que depende de la exportacin, de las limitaciones
presupuestarias, de una base impositiva dbil y de las dificultades que conlleva manejar las
expectativas sociales que van en aumento. Al proponer esta discusin, los autores se basan en los
ejemplos de Bolivia, Ecuador y Argentina.

INTRODUCCIN
Este es un cambio de modelo con la sociedad. Cristina Fernndez de Kirchner, Pgina 12, 10 de
junio de 2011.
El endeudamiento, el desafo que presentaban el crecimiento y el bienestar en tiempos de
austeridad, y la ausencia aparente de un margen de eleccin poltica dominaban los debates sobre
la economa poltica del desarrollo veinte aos atrs (Haggard y Kaufman, 1992; Nelson, 1989;
Stallings, 1992). Hasta un punto, quienes hacen las polticas mundiales hoy en da despus de la
crisis financiera de 2007/2008 enfrentan dilemas similares; pero el contexto es diferente. Las
antiguas jerarquas que le dieron forma a la economa poltica mundial en la dcada de los 90 se
encuentran en el medio de un proceso de mutacin debido al crecimiento econmico chino, a las

dificultades que se le presentan al capitalismo angloamericano y europeo, al aumento de la

demanda mundial de materias primas que ha transformado al comercio internacional y ha
aumentado el espacio poltico para potencias y pases emergentes ricos en recursos, y al
debilitamiento de las viejas certezas con respecto a la poltica econmica ortodoxa por la estrecha
conexin con el mercado, a veces demasiado efusiva, en la dcada de los 90 (Peck et al., 2010).
Una de las respuestas a los desafos contemporneos frente al crecimiento en el hemisferio sur es
tratar de no hacer ms de lo mismo, sino enfatizar, en cambio, el papel de los mercados
nacionales y del consumo gracias al crecimiento, as como de la introduccin de leyes que aborden
el legado de pobreza (te Velde, 2008). Sin embargo, esto no implica un simple regreso a la
economa del pasado, ya que se han puesto en marcha nuevas leyes junto con la retencin de
elementos clave de la gestin econmica de la poca neoliberal que se consideran esenciales para
la estabilidad econmica. ste es el mtodo que surge en partes de Amrica Latina, donde
tambin se lo acompaa con un aumento en la demanda de ciudadana desde abajo. Debido al
peso del neoliberalismo en desarrollo en dcadas recientes, la aparicin de una(s) economa(s)
poltica(s) ms heterodoxa(s) en el hemisferio sur es de importancia por derecho propio, pero
estos experimentos ofrecen, adems, un punto de partida interesante para los debates actuales
sobre la crisis financiera y la economa poltica mundial (Hay, 2010).
En Amrica Latina, comenzaron a surgir, gradualmente, intentos de sealar una nueva economa
poltica del desarrollo alrededor del comienzo del milenio mientras una serie de gobiernos de
izquierda, o de centro izquierda, asumieron el cargo, y prometieron terminar con la precavida era
de democratizacin pro-elite e incorporar un acercamiento ms amplio hacia el gasto en bienestar
(Panizza, 2005, 2009; Przeworski, 2011). Alejandro Foxley (2010) ha descripto al gobierno
econmico de nueva izquierda como una demanda de ms Estado y menos mercado, mientras
que la cita de arriba demuestra que para Cristina Fernndez de Kirchner, presidente de Argentina,
los cambios sugieren, realmente, una nueva era y un cambio de modelo con la sociedad. De
hecho, la importancia del posneoliberalismo es quizs ms sutil de lo que implica la presidente
Fernndez de Kirchner, y es, definitivamente, una rica fuente de polmicas, acadmica y
polticamente hablando (ver, por ejemplo, Castaneda y Morales, 2008; Lievesley y Ludlam, 2009;
Peck et al., 2010; Roberts, 2008). Tratamos de trazar aqu un camino intermedio, al ofrecer un
anlisis crtico que va ms all de una simple dicotoma entre Estado versus Mercado, o
paradigmas para crecimiento buenos o malos. No visualizamos a los estados y mercados
como un juego de suma cero, ni sugerimos que ms Estado conlleva, necesariamente, a la
2

eliminacin de los mecanismos de Mercado; tampoco asumimos que ms Estado siempre

supone una mayor gobernanza. Por lo tanto, exploramos tanto las fortalezas como las debilidades
de las formas en las que el nexo entre el estado, el mercado y la sociedad se vuelven a imaginar y
reestructurar.
Logramos esto, principalmente, al recurrir a los casos de Bolivia, Ecuador y Argentina, ejemplos
destacados de la tendencia posneoliberal de la regin, aunque tambin hacemos referencia al
proyecto ms controversial de Hugo Chvez en Venezuela. Con respecto a la organizacin, este
artculo se construye alrededor de los pilares distintivos asociados con el posneoliberalismo,
concretamente el grupo de aspiraciones polticas centradas en recuperar la autoridad del estado
para supervisar la construccin de un consenso social y un acercamiento al bienestar nuevos, y el
cuerpo de polticas econmicas que busca mejorar o reconstruir la capacidad que tiene el estado
para manejar el mercado y la economa de exportacin de formas que no solo aseguren el
crecimiento sino que sean receptivas de la necesidad social y de las demandas de los ciudadanos.
En resumen, entendemos que el posneoliberalismo es ms que simplemente el regreso del
Estado desde el punto de vista econmico (Grugel y Riggirozzi, 2007). Es, tambin, un reclamo
por una nueva clase de polticas, arraigadas en y receptivas a las tradiciones y comunidades
locales, as como un intento por crear un nuevo pacto entre la sociedad y el estado. Empezamos
con una exploracin del trasfondo del posneoliberalismo en Amrica Latina.
ALGO VIEJO, ALGO NUEVO: SIGNIFICADO Y ORGENES DEL POSNEOLIBERALISMO
La liberalizacin econmica ha sido un proyecto controversial desde la dcada de los 70, cuando
comenz a ganar mpetu. No es sorpresivo que, incluso en el ncleo de la economa mundial, se
hayan expresado dudas con respecto a la sensatez de confiar demasiado en el mercado luego de la
crisis financiera de 2007/2008 (Gamble, 2010; Sachs, 2010). Es interesante que la poltica y la
economa de la liberalizacin empezaran a ser cuestionadas antes en Amrica Latina. Los colapsos
polticos y econmicos en Argentina despus de 2001 y en Venezuela despus de 1998, y las
protestas sociales generalizadas en Ecuador y Bolivia en los primeros aos del siglo veinte,
culminaron en la eleccin de gobiernos comprometidos con la introduccin de polticas contracclicas, programas de inversin econmica nacional (y a veces regional), y la extensin de la
cobertura de la poltica social. Sera exagerado sugerir que estos cambios, por importantes que
sean, representan el comienzo de un modelo de poltica del desarrollo regional completamente

nuevo, dada la fortaleza del neoliberalismo como un rgimen cambiante flexible (Peck et al.,
2010: 95). Los modelos de desarrollo nuevos son escasos: surgen por defecto, por prueba y error
y por mutuo acuerdo, y llevan aos en concretarse; y, a menudo, estn plagados de consistencias
internas (Haggard, 1990: 23). Pero, no obstante, hay evidencia suficiente de los cambios en la
manera en que los investigadores enmarcan el desarrollo para hablar con seguridad de
neoestructuralismo (CEPAL, 2007) o posneoliberalismo, como algo lo suficientemente
diferente del consenso que domin la dcada de los 90 para meritar una investigacin (Grugel y
Riggirozzi, 2007, 2009; Hershberg y Rosen, 2006; Roberts, 2008; Ruckert y MacDonald, 2010).
Entonces, qu significa posneoliberalismo? En lugar de proponer una respuesta simple y
monocromtica basada en torno a ms o menos Estado, entendemos que personifica una
conceptualizacin de estado diferente del que domin el perodo ms alto del neoliberalismo,
basado en la idea de que los estados tienen una responsabilidad moral que respetar, as como
distribuir los derechos inalienables (o sea no dependientes del mercado) de los ciudadanos (ver
Almeida y Johnston, 2006: 7), junto con el desarrollo. Polticamente hablando, el
posneoliberalismo es una reaccin en contra de lo que lleg a ser visto como comercializacin
excesiva a finales del siglo veinte y las democracias elitistas y tecnocrticas que acompaaron a las
reformas en el mercado. El proyecto poltico que se asocia con el posneoliberalismo, al que a
veces se lo ha confundido con un simple regreso al populismo (Castaneda, 2006), se entiende
mejor como una demanda por un nuevo contrato social entre el Estado y el pueblo (Wylde,
2011: 436) y la construccin de un consenso social que respete las demandas de crecimiento y los
intereses de los negocios, y que sea sensible a los desafos que presentan la pobreza y los
ciudadanos. Es, as, parte de un debate inconcluso sobre qu es lo que constituye la transicin
hacia la democracia (Peruzzottu, 2006: 209). Pero, los cambios en el portfolio de las
responsabilidades estatales y una visin sobre una distribucin igual de los ingresos nacionales
estn junto a las fuertes continuidades de un pasado cercano, particularmente, la retencin del eje
de exportacin y el compromiso con un grado de control presupuestario, los que se consideran
cruciales para la estabilidad econmica. El posneoliberalismo, entonces, es un intento constante
para desarrollar economas polticas que estn en armona con las responsabilidades sociales del
Estado, al mismo tiempo que permanecen atentas a las demandas de economas nacionales en
posicionamiento

en

una

economa

poltica

mundial

que

cambia

rpidamente.

Significativamente, en la mayora de los pases de Amrica Latina, surge en el contexto de una

bonanza de exportacin sin precedentes que permite la adopcin de un gasto pblico ms amplio
de lo que ha sido desde la dcada de los 80.
El punto de partida para comprender el neoliberalismo es la revolucin neoliberal en s. Para
resumir brevemente lo que hoy ya se sabe, los efectos combinados del final del comunismo, el
drstico colapso econmico en el mundo en vas de desarrollo luego de la crisis de endeudamiento
a principios de la dcada del 80, y el aumento de las finanzas mundiales en las dcadas del 80 y 90,
contribuyeron al aumento de las ideas liberales que unan al desarrollo con la liberalizacin de los
mercados. El resultado fue una convergencia entre negocios, organismos internacionales de
ayuda, instituciones financieras y las elites gobernantes, requeridos para que el desarrollo pudiera
hacer retroceder al Estado (Babb, 2009). El patrn para el compromiso de Amrica Latina con el
neoliberalismo fue el Consenso de Washington (este nombre indica cunta influencia tena el
neoliberalismo en Estados Unidos y en las instituciones financieras internacionales). Con el
Consenso de Washington se propone transformar las prcticas econmicas en Amrica Latina por
medio de un grupo de polticas que fueran desde la privatizacin de bienes pblicos hasta los
cortes en el gasto pblico. Fue de mucha ayuda en un momento de una democratizacin tmida y
conservadora cuando se crea que los excesos de la Izquierda haban provocado la violencia que
envolvi la regin en las dcadas de los 60 y 70.
Hay evidencia que sugiere que el neoliberalismo redujo la corrupcin estatal, control la inflacin,
y condujo a mejoras para los consumidores a travs de impuestos de importacin menores,
estructuras de tarificacin ms competitivas, y mejor acceso a tecnologas nuevas (Gwynne y Kay,
2000). Pero la restructuracin econmica aument, tambin, el desempleo a niveles que a veces
sobrepasaban aqullos de la llamada dcada perdida de 1980. En Argentina, un caso extremo, el
desempleo aument desde el 8,8 por ciento en 1990 al 19,7 por ciento en 2002. A lo largo de la
regin, el nmero de personas viviendo en la pobreza era ms alto a finales de la dcada del 90
que en 1980, mientras que el porcentaje de gente viviendo en la pobreza permaneci
asombrosamente alto (ver Tabla 1; tambin CEPAL, 2010a: 11).
Tabla 1. Pobreza y extrema pobreza en Amrica Latina, 1980-1999

Pobreza

Pobreza extrema

Millones de personas

Porcentaje de la
poblacin

Millones de personas

Porcentaje de la
poblacin

1980

135.9

40,5

62.4

18,6

1990

200.2

48,3

93.4

22,5

1997

203.8

45,7

88.8

19,0

1999

211.4

43,8

89,4

18,5

Fuente: CEPAL (2004: 35)

Hubo, adems, consecuencias negativas para las democracias nacientes de la regin. Las
transiciones de la Tercera Ola abordaron el desafo que era construir instituciones democrticas
estables a expensas de afrontar la deuda social y las tasas de desigualdad excepcionalmente altas
de la regin (con la excepcin de Chile; ver Taylor, 1999). Dado que la apertura del mercado y la
democratizacin ocurrieron simultneamente, la bsqueda de la liberalizacin econmica le dio
forma a la cultura y a la prctica poltica, estimul la capacidad de decisin tecnocrtica y redujo el
acceso que el pueblo tena sobre el Estado (Silva, 2008). Durante la dcada de los 90, estallaron
incidentes peridicos de resistencia a las formas en las que la poltica del gobierno min a la
comunidad y organizaciones de la clase trabajadora en Venezuela, Bolivia, Ecuador y, finalmente,
Argentina, a los que se le suman otros pases de la regin (Eckstein y Wickham-Crowley, 2003). De
hecho, al final, fue la asociacin del neoliberalismo con la poltica de la clase dominante (Harvey,
2005) y la dificultad de reconciliar a las polticas neoliberales con las expectativas del pueblo de
una nueva era de polticas democrticas ms que un simple fracaso en el razonamiento econmico
lo que llev a su resolucin. Desde 1998 hacia adelante se votaron gobiernos que estuvieran
comprometidos al cambio y que prometieran una mayor inclusin y leyes que estimularan el
crecimiento y promovieran el desarrollo humano. Tockman (2010) captura la mezcla de ideas que
subyacen detrs de estos proyectos de nueva izquierda como una combinacin de polticas del
Estado benefactor keynesiano, socialismo, y democracia social (ver tambin Panizza, 2005, 2009).
En resumen, el posneoliberalismo combina un intento de centrarse en el rumbo y el propsito de
la economa a travs del gasto pblico, del aumento impositivo y de la gestin de la exportacin
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(Grugel y Riggirozzi, 2007, 2009) con un proyecto para mejorar la ciudadana, por ejemplo, a travs
de nuevas polticas de reconocimiento cultural en Bolivia y Ecuador (Albro, 2005) o intentos de
recrear el pacto productivista, patrocinado por el Estado, entre las empresas y la mano de obra en
Argentina (Etchemendy y Collier, 2007). Esto va de la mano con la modernizacin de las
instituciones del Estado, a veces personificadas por nuevas constituciones, y con la bsqueda de
una relacin ms cercana y directa entre el poder ejecutivo y el pueblo, que ha facilitado a los
gobiernos a cargos del populismo o hper presidencialismo plebiscitario (Castaneda, 2006;
Conaghan, 2008). Sin embargo, en la prctica, los gobiernos posneoliberales tienden a ser, a lo
mejor sorprendentemente, pragmticos, especialmente en lo que concierne a la economa, donde
las leyes le siguen el hilo a una economa mundial liberalizada. El contraste entre las estrategias de
crecimiento post y neoliberales, en otras palabras, se encuentra ah; pero no debera sealarse tan
pronunciadamente. Al fin y al cabo, la mayor diferencia se sita en las actitudes que el gobierno
tiene frente a los pobres y a los discursos de los ciudadanos ms que en la gestin econmica en
s. Finalmente, deberamos notar el hecho crucial de que un gobierno posneoliberal ha sido
posible gracias al aumento de la demanda mundial de exportaciones regionales, en especial
recursos naturales. Entre los aos 2000 y 2008, el volumen de las exportaciones regionales creci
un impresionante 42,4 porciento (CEPAL, 2009), lo que le permiti a las naciones acumular las
fuentes suficientes para la redistribucin y el diseo de nuevas leyes sociales. Lo que es
importante, porque implica una eventualidad en la forma de desarrollo actual e indica una
aceptacin completa de la economa mundial por parte de la izquierda; y los riesgos polticos y
econmicos asociados con el regreso de una dependencia en los productos bsicos.
RECUPERAR EL ESTADO
La democratizacin latinoamericana fue el resultado de la creacin de un consenso sustancial
entre las elites con respecto a las reglas del juego democrtico y al valor de las instituciones
democrticas (Burton et al., 1992: 3). Los acuerdos de elite facilitaron un avance institucional
(ODonnell y Schmitter, 1986: 37), mientras que una cauta ingeniera institucional hizo que fueran
ms estables que en el pasado. Pero los acuerdos de elite que respaldaron a las nuevas
democracias tambin afianzaron en su lugar los privilegiados de la clase poltica (Hagopian, 1992).
Mientras tanto, ante el recorte de los servicios pblicos, los gobiernos buscaron asociar ciudadana
democrtica con eleccin y consumo ms que con organizacin (Oxhorn, 2009). En resumen, las
democracias emergentes tomaron forma, principalmente, alrededor de los desafos que
7

presentaba la incrustacin de instituciones representativas, de cierto modo separadas de las

cuestiones del bienestar social.
Tal vez no sea sorpresivo, en estas circunstancias, que la democratizacin coincida con el deterioro
de la calidad de vida y las prestaciones sociales que afectaron no slo a los pobres urbanos y
rurales sino tambin a una gran cantidad de gente de clase media que dependa del sector pblico,
ya que el descenso de la inversin en la educacin y la privatizacin del seguro de salud y de la
educacin superior recortaron los niveles de vida establecidos (Birdsall y Lodono, 1998; Portes y
Hoffman, 2003). Muchos de estos grupos no eran protegidos por la nueva generacin de polticas
de bienestar social (Isuani, 2010). Para la clase obrera urbana, las polticas neoliberales ajustaron
el equilibrio de poder entre el Estado y la clase obrera, lo que dificult conseguir aumentos
salariales significativos, incluso en momentos de crecimiento (Cook, 1998). Pero, cabe destacar, el
regreso de la democracia tambin signific que el movimiento obrero no poda oprimirse
seriamente, y, como Eckstein (2006) seala, las organizaciones obreras pudieron cambiar el lugar
en donde se llevaban a cabo las protestas, desde el lugar de trabajo, en donde a veces eran objeto
de severas nuevas restricciones y dependan del vecindario, como sucedi en Bolivia en 2003. Los
sindicatos pudieron usar a su favor los incidentes de la crisis econmica para reafirmar su
autoridad, como lo que ocurri en Argentina en 2001. Para los grupos indgenas, mientras tanto, la
usurpacin de sus tierras ancestrales, la degradacin ambiental y la prdida de sustento asociada
con la intensificacin de la produccin destinada a la exportacin dieron resultado a una alteracin
en la sociedad, empobrecimiento y descontento con las polticas tradicionales con bases en la elite
(CEPAL, 2010b). Sin embargo, las nuevas democracias les dieron acceso a los grupos indgenas al
sistema de partidos por primera vez (Van Cott, 2005).
La democratizacin ha ampliado el alcance de la movilizacin contra la dinmica rutinaria de las
polticas econmicas elitistas en las calles. Desde el final de la dcada de los 90, han surgido
constantemente demandas por un gasto pblico ms alto y un gobierno democrtico ms
inclusivo. En Bolivia, las protestas en contra de la privatizacin del agua en 2000 y del gas en 2003
llevaron al drstico colapso del segundo mandato presidencial de Gonzalo Snchez de Lozada en
octubre de 2003 y trajeron al poder a Evo Morales, lder indgena del sindicato de productores de
coca y del Movimiento al Socialismo (MAS). En Ecuador, los movimientos indgenas Movimiento
Indio Pachakutik (MIP) y CONAIE demostraron el poder del veto al forzar a Abdal Bucaram y Jamil
Mahuad a dejar sus cargos en 1997 y 2001 (Sader, 2008). Rafael Correa fue electo con apoyo
8

indgena en 2006, al prometer explcitamente poner un fin a la larga noche de ajuste neoliberal
del pas. En Argentina, el colapso econmico total en diciembre de 2001 llev,
sorprendentemente, a un abrupto empobrecimiento, cortes de ruta, tomas de fbricas, y un
aumento en las demandas de varias clases sociales por una nueva estrategia de crecimiento, un
mejor liderazgo poltico y la introduccin de polticas anti-pobreza ms comprensivas (Feijoo,
2001; Riggirozzi, 2009).
Esto result en un rechazo generalizado hacia la generacin de lderes polticos que controlaron la
transicin democrtica en las dcadas de los 80 y 90. La nueva izquierda que asumi el poder, por
consiguiente, se benefici hasta cierto punto del giro ante los gobiernos forzados. Pero los nuevos
gobiernos estaban tambin acompaados de demandas populares por una clase diferente de
liderazgo poltico, por un mayor acceso al estado de la gente comn y una provisin del bienestar
y movilizacin de las polticas de reconocimiento cultural mejores, as como un refuerzo de los
derechos comunales e indgenas (en Bolivia y Ecuador especialmente). Las nuevas constituciones
de Bolivia (2009) y Ecuador (2008) codifican derechos multiculturales, introducen nuevas formas
de representacin y deliberacin, e identifican las responsabilidades del estado con respecto a
salud, viviendas y previsin social (Tockman, 2010: 25). Lo que es ms, estas reformas tienen lugar
en el contexto de las polticas re-activas a nivel local o bsico. Particularmente en Bolivia, el
vecindario se ha convertido en un espacio de organizacin vital, lo que permiti que se hicieran
reclamos contra el estado y que se sustituyeran las identidades polticas locales por unas ms
nacionalistas (Lazar, 2008). En Argentina, mientras tanto, las polticas de la clase obrera escaparon
el control de la elite peronista durante la crisis econmica de 2001, lo que llev a la creacin del
Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD), a la toma de fbricas y al surgimiento de un
movimiento de vendedores ambulantes, todo esto basado en el entorno local y el activismo
sindical (Dinerstein, 2007). Tanto en Bolivia como en Argentina, todos estos movimientos locales
se apoyaban en tradiciones arraigadas de organizacin que se basa en las demandas por una
mejora en la prestacin de servicios (Goldfrank, 2011; Goldfrank y Shrank, 2009) y, por lo tanto, es
improbable que resulten fciles de controlar incluso para un (poder) ejecutivo fortalecido.
Mientras que el potencial de protestas que vienen desde abajo ahora est relativamente
contenido en Argentina como resultado del exitoso manejo del movimiento obrero por parte del
estado (Wylde, 2011), las demandas locales tienen el potencial para generar conflictos con el
gobierno en Bolivia y Ecuador. Casi sin duda, los gobiernos de Morales y Correa pagarn un alto
9

precio, electoralmente hablando, si ignoran la poltica de la calle o si no se proporciona el

bienestar y la inclusin social que se prometieron. Mucho depende de qu tan bien puedan
manejar la estrategia de conectar los impuestos a la exportacin con la expansin del bienestar y
la administracin de recursos naturales; aqu hay tensiones intrnsecas que requieren de un
manejo cuidadoso. En general, las comunidades indgenas se resisten a una mayor
mercantilizacin y propiedad extranjera o explotacin de la tierra que para ellos es sagrada. Como
lder de las protestas antineoliberales en 2003, Evo Morales, actual presidente de Bolivia,
argument que la lucha para recuperar nuestros recursos naturales fue una continuacin de la
lucha contra los 500 aos de opresin indgena, o la cultura de vida representada por los
pueblos aborgenes contra la cultura de muerte representada por Occidente (Morales, 2005).
Aun as, los gobiernos de ambos pases se han comprometido a maximizar los ingresos pblicos de
la creciente demanda mundial por energa como forma de subvencionar el bienestar social
(Gudynas, 2010; Stokes, 2009). Para lograrlo sin provocar una resistencia abierta se requiere de
una negociacin constante y delicada, y no hay garantas de que vaya a funcionar, como mostr la
ola de protestas indgenas contra el desarrollo en la amazonia boliviana en agosto y septiembre de
2011.
Debido a la generalmente baja base de gasto social, lo que concierne a la regin (con la excepcin
de Chile), los gobiernos posneoliberales han podido acumular victorias rpidas con respecto al
bienestar hasta ahora. En Venezuela, donde los recursos de gran valor abundan por supuesto, una
impactante serie de programas de alivio de la pobreza, especialmente en reas urbanas, se ha
puesto en marcha desde la dcada de los 90. Entre ellas se incluyen la introduccin de la
educacin universal y atencin mdica a travs de las llamadas misiones descentralizadas que
reemplazan a los programas liderados por el estado. stos van desde la Misin Ribas (educacin
para adultos) y Misin Sucre (becas universitarias) a la Misin Vuelvan Caras (cooperativas
econmicas), Misin Guaicaipuro (titulacin de tierras indgenas), Misin Barrio Adentro (salud
comunitaria), Misin Mercal (mercados de alimentos subvencionados), y Misin Milagro
(operaciones oculares; provee cirugas gratis en Cuba para ciudadanos venezolanos o de cualquier
otro pas de Amrica Latina) (ver Kozloff, 2008). En Bolivia y Ecuador la afluencia de recursos
debido a los impuestos a la exportacin ha permitido un aumento sustancial en el gasto en
bienestar, aunque no a niveles comparables a los de Venezuela. En Bolivia, a la renegociacin
forzada de contratos dentro del sector energtico en 2005 le sigui la Ley de Hidrocarburos en
2008 que introdujo un 18 por ciento de regalas y un 32 por ciento de impuestos directos (Benton,
10

2008). Al mismo tiempo, el estado aument su propia inversin en el sector energtico y los
beneficios de las exportaciones de energa financian los nuevos programas sociales (Kaup, 2010).
De la misma forma, en Ecuador el gobierno de Correa aument los impuestos a la exportacin y
renegoci los contratos con las compaas petroleras para poder generar un excedente para el
gasto en bienestar. En ambos pases, los programas de bienestar se construyen en gran parte
sobre programas de transferencias de efectivo con destinatarios especficos ya existentes. En
Bolivia, los nuevos programas incluyen un esquema de transferencias de efectivo para nios en
edad escolar vinculados a la asistencia escolar (el programa Juan Pinto), presentado en 2006, que
llega a ms de un milln de nios. Hay, adems, un programa para ancianos que provee cobertura
para aquellos sin pensin, o nicamente con una muy baja (Gray Molina, 2008). Bolivia tambin se
ha visto beneficiada por una suerte de bienestarismo transnacionalizado, o por subsidios de
poltica social desde Venezuela (Murh, 2010).
Mientras tanto, Argentina introdujo un impuesto del 20 por ciento a los ingresos por exportacin
de productos agrcolas e hidrocarburos, as como tambin nuevos impuestos en la exportacin
minera, la que se convirti en la fuente de financiamiento para los programas de emergencia
introducidos despus del 2002 (aunque no sin una oposicin enrgica por parte de las elites
exportadoras). Los impuestos a los ingresos por venta y exportacin le permitieron al gobierno
kirchnerista introducir o ampliar los programas de transferencias de efectivo con destinatarios
especficos, dentro de los cuales se encuentra el Programa Jefas y Jefes de Hogar Desempleados,
que fue fundamental al lidiar con el sbito aumento de pobreza despus del colapso financiero de
2001; desde un 28 por ciento en mayo de 1998 a un 38 por ciento en octubre de 2001, y un 57,5
por ciento a principios de 2002 (World Bank, 2003: 5). Originalmente, se consideraba al Programa
Jefas y Jefes como una solucin de tiempo limitado, pero que se expandi despus de que se
hiciera evidente que, sin importar el regreso del crecimiento econmico despus de 2003, el
legado de pobreza de los 90 y el rpido empobrecimiento luego de la crisis requera de una
actuacin continuada. El gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner tambin present un
programa dirigido a nios, la Asignacin Universal por Hijo (AUH) en 2010. sta aporta alrededor
de 200 pesos argentinos (50 dlares estadounidenses) por mes para cerca de 4 millones de nios y
sus familias (Cogliandro, 2010). El programa es importante ya que, realmente por primera vez, el
gobierno extendi los programas de bienestar directamente a nios y trabajadores que no estaban
sindicalizados. Numricamente, la mayora de los beneficiados sern del sector informal o del
sector autnomo (Pgina 12, 2 de diciembre de 2010), grupos que estuvieron particularmente
11

activos en las protestas de 2001. Ms evidencia de la mediacin del estado con respecto al
bienestar en Argentina inclua la creacin de un salario mnimo razonable para los trabajadores
no sindicalizados (lo que inclua a los empleados domsticos) en 2008, y una presin en las
compaas de salud privadas para que extendieran su cobertura y redujeran sus cargos (La Nacin,
18 de diciembre de 2008).
Tabla 2. Pobreza y pobreza extrema en Amrica Latina, 2002-2010

Pobreza

Pobreza extrema

Millones de personas

Porcentaje

Millones de personas

Porcentaje

2002

221.4

44,0

97.4

19,4

2007

184.4

34,1

68.4

12,6

2008

180

33,0

71

12,9

2009

183

33,1

74

13,3

2010

180

23,1

72

12,9

Fuente: CEPAL (2010a: 11)

En los tres pases, el gasto social de esta magnitud es tanto una seal del compromiso por parte
del gobierno hacia el bienestar, as como tambin un signo, ms amplio, de que el estado quiere
que lo vean ms como que est del lado de la clase obrera, de la clase media baja y de los pobres,
que como si estuviera capturado por los grupos de elite (Mosley et al., ms adelante). Y, sin dudas,
especialmente en el contexto de desarrollo actual, las reformas son fructferas. Ha habido un
descenso constante de la pobreza desde mediados del 2000 y especialmente desde 2006 (LopezCalva y Lustig, 2010; Lustig y McCloud, 2009). De acuerdo con el CEPAL (Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe)(2010a: 13), el porcentaje de gente viviendo por debajo de la lnea de
pobreza decay considerablemente luego de 2002 (ver Tabla 2). En Argentina, los niveles de
pobreza se han retractado a su nivel normal de alrededor de 11 por ciento desde un pico de ms
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de 45 por ciento en 2002. En Bolivia, el nmero de aquellos que son clasificados como pobres
descendi desde un 62 por ciento de la poblacin a un 54 por ciento entre 2008 y 2010. El
porcentaje de venezolanos que viven por debajo de la lnea de pobreza decay desde un 49,4 por
ciento en 1999 a un 27,6 por ciento en 2008; mientras que en Ecuador, el nmero de gente que
vive en pobreza ha cado alrededor de un 10 por ciento en los ltimos siete aos. La desigualdad
parece haber sido reducida tambin, hasta un 18 por ciento en Venezuela y ms moderadamente
en Argentina (un 10 por ciento) y Bolivia (8 por ciento) (CEPAL, 2010b). Adems, los nuevos
programas de transferencias de efectivo, en particular aquellos que liberan fondos para la
asistencia escolar y la atencin mdica, definitivamente llegan a grupos que previamente no se
vean beneficiados por los programas del estado (PNUD, 2010).
Las transferencias de efectivo extendidas tienen, definitivamente, resultados inmediatos pero,
como Green et al. (2010) sugiere, el impacto a largo plazo de los programas es ms limitado;
regionalmente, la pobreza todava tiene un 33 por ciento (CEPAL, 2010b). Los gobiernos se
enfrentan con decisiones difciles sobre el gasto desde que las polticas basadas en determinar un
objetivo e incentivos reducen las peores manifestaciones de pobreza pero no abordan la
desigualdad subyacente (Cortes, 2009). Para lograr esto se necesitan diferentes clases de
intervenciones. Particularmente, se requiere un cambio completo del sistema tributario que
cambie de lugar la responsabilidad, de impuestos a las ventas y a la exportacin a una imposicin
directa basada en el ingreso y la propiedad (Centeno, 2009; Lo Vuolo et al., 2010), as como
tambin una accin que aborde la evasin de impuestos, que actualmente posee alrededor de un
50 por ciento o ms (ver Birdsall et al., 2009). Los gobiernos de Amrica Latina, tanto los de
derecha como los de izquierda, tradicionalmente se han alejado de la reforma tributaria debido a
los costos polticos. El abordaje de la evasin de impuestos y la expansin de la base de impuestos
llevan consigo el riesgo de un conflicto con los ciudadanos que pagan los impuestos municipales y
los inversores corporativos (OCDE, 2010). Para los gobiernos de izquierda, tiene, potencialmente,
el riesgo adicional de abrir un conflicto con el nmero considerable de asalariados informales,
quienes tendran que ser incorporados a la economa formal. En resumen, la escala de las
reformas requeridas para abordar con seriedad la desigualdad no puede subestimarse, ni tampoco
las sensibilidades polticas que estaran potencialmente sujetas a ellas. Como el Banco Mundial
observa (2004), el que ha peleado por la reforma tributaria en Amrica Latina por dcadas, la
reforma depende de la construccin de un consenso poltico y social pro-reforma, algo que,

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notoriamente, es difcil de lograr (Lledo et al., 2010), especialmente en el actual clima altamente
politizado.

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