Artigo

Informtica Pblica ano 10 (2): 79-86, 2008

Anlise da Consistncia Cadastral Aplicada

Tributao Imobiliria Urbana
Marcos Aurlio Pelegrina1
Luiz Fernando Chulipa Moller2
Lia Caetano Bastos3

Palavras-Chave
Consistncia Cadastral, Cadastro Fiscal, Tributao Imobiliria Urbana

Resumo

Este trabalho evidencia a importncia da prvia identificao das inconsistncias cadastrais

como instrumento de gesto dos tributos municipais. Outrossim, intenta demonstrar que
qualquer projeto de atualizao ou reestruturao cadastral deve prever rotinas que propiciem
a minimizao de inconsistncias e, por conseguinte, de iniquidades fiscais.

1. Introduo
Os municpios brasileiros tm, por deciso constitucional, a responsabilidade de
gerenciar a tributao incidente sobre os imveis urbanos. No h, no entanto, nenhuma
norma ou legislao que estabelea os critrios tcnicos padronizados para a organizao
do cadastro urbano. Esse vazio normativo provoca, na prtica, uma situao de confuso
de conceitos cadastrais, alm de propiciar a difuso de sistemas cadastrais ineficientes,
incapazes de apresentar dados reais de seus respectivos territrios.
Diagnsticos realizados em cadastros dos municpios de Florianpolis-SC e CanoasRS, dentre outros executados pelos autores, apontam falhas no sistema de gesto cadastral.
Nesses cadastros, podem ser encontradas diferentes inconsistncias cadastrais, a saber:
a) Dados incorretos: preenchimento errneo de alguns campos;
b) Dados incompletos: faltam informaes cadastrais;
c) Dados desatualizados: informao diferente da encontrada em campo.
fato que o cadastro existente na maioria dos municpios o tributrio ou
fiscal. Esse tipo de cadastro responsvel pela tributao imobiliria urbana e, na
maioria dos municpios, existe um sistema de gesto cadastral responsvel por essa
atividade. Assim, fundamental o entendimento do lanamento e da cobrana do IPTU
(Imposto Predial Territorial Urbano), que pressupe o conhecimento de informaes
1

E-mail: marcospelegrina@gmail.com

E-mail: chulipa10@gmail.com

E-mail: lia@ecv.ufsc.br

79

Marcos Aurlio Pelegrina, Luiz Fernando Chulipa Moller, Lia Caetano Bastos

relativas ao imvel (fato gerador do tributo) e ao contribuinte (sujeito passivo).

Elementos essenciais para a notificao do lanamento do imposto, bem como para
uma eventual execuo fiscal, incluem o correto endereamento do imvel e atributos
relacionados ao contribuinte (proprietrio, titular do domnio til ou possuidor a
qualquer ttulo) tais como nome, CPF e endereo para correspondncia. De outra parte,
objetivando a determinao da base de clculo do tributo, qual seja a avaliao dos
imveis, um cadastro tributrio adequado deve fornecer, alm de atributos relativos
s caractersticas do terreno tais como rea ou frao ideal do terreno, topografia,
pedologia e localizao na quadra informaes sobre as edificaes ali existentes
, por exemplo: rea, ano de construo e estado de conservao de cada tipologia
construtiva, idade fsica ou aparente, entre outros. Alm disso, atributos relativos
localizao do imvel, tais como a disponibilidade de equipamentos e servios de
infra-estrutura e demais elementos que influenciam na sua valorizao imobiliria
devem fazer parte do mesmo [DeCe07]; [PeBa05].

2. Sistema de Gesto Cadastral

Um sistema de gesto cadastral tem por objetivo reunir informaes sobre a
propriedade imobiliria (informaes cadastrais), permitindo sua manipulao, anlise e
armazenamento.
Um sistema de gesto cadastral no deve utilizar-se apenas das informaes
descritivas, mas, sim, traduzi-las para sistemas inteligentes, que gerem essas informaes de
forma espacial, facilitando, assim, tanto a compreenso dos dados pelos diferentes usurios
das informaes, como permitindo a utilizao de novos mtodos para conferncia da
consistncia cadastral [PeBa05].
Os sistemas de informaes geogrficas clssicos continham uma separao fsica
entre dados geogrficos e atributos fsicos, gerando uma arquitetura denominada dual.O
conceito moderno de SIG baseia-se no Banco de Dados Geogrfico (BD GEO). Este, por
sua vez, composto, na maioria dos casos, por um Sistema Gerenciador de Banco de Dados
(SGBD), que contm recursos adicionais para o tratamento de dados geogrficos. Com a
evoluo dos recursos tecnolgicos, foram disponibilizados diversos SGBDs que contm
uma extenso espacial para tratamento de dados geogrficos de maneira integrada e com
alto desempenho. Os sistemas de informao geogrfica (SIGs) via WEB dispem, ainda,
de ferramentas bsicas de controle, anlise e gerenciamento dos dados por meio de um
gerenciador de dados relacional.
Esse ferramental tecnolgico permite que os sistemas de gesto cadastrais modernos
sejam capazes de reunir todas as informaes dos imveis. Numa nica base de dados, podem
ser integrados o banco de dados geogrfico e o banco de dados alfanumrico, referente aos
dados dos imveis. Ativando-se um sistema de consistncia cadastral com estes recursos,
podem-se detectar os erros da base cartogrfica cadastral e, ao mesmo tempo, detectar os
erros no preenchimento das informaes cadastrais.
Assim, [Oliv07] recomenda que o sistema de gesto cadastral deva ser preestabelecido
por ocasio do projeto de levantamento cadastral, e que contenha alguns procedimentos
bsicos, a saber:
parcelas devidamente espacializadas, contendo todos os nveis de informaes
levantadas em campo;

80

Anlise da Consistncia Cadastral Aplicada Tributao Imobiliria Urbana

preestabelecimento de condies de inconsistncias, por ocasio da coleta de dados em campo;

crtica permanente no cruzamento de dados existentes no banco de dados e novos
dados obtidos em levantamentos, com resultados apresentados em relatrios de
inconsistncias ou irregularidades;
produo de mapas temticos diversos com base na espacializao das parcelas.
[ErAq07] refora esse conceito de gesto cadastral, quando afirma que a qualidade da
informao deve ser avaliada por diferentes formas, entre as quais se destacam as seguintes:
Preciso Posicional: esta varivel define a qualidade geomtrica dos elementos
grficos constantes na cartografia;
Preciso Temtica: esta varivel quantifica a qualidade dos inmeros atributos alfanumricos associados a cada parcela. Os dados analisados devem relacionar a cartografia e a base de dados e vice-versa. A preciso temtica est diretamente associada
ao uso de rotinas computacionais para o controle e identificao de inconsistncias;
Confiabilidade: estima-se a confiabilidade por meio da razo entre o nmero de
dados incorretos e o total de dados analisados.

3. Inconsistncias Cadastrais
As principais inconsistncias cadastrais encontradas em sistemas de gesto cadastrais
decorrem basicamente de dois fatores, a saber.
O primeiro, mais comum, o incorreto preenchimento das informaes cadastrais
existentes no BIC (Boletim de Informaes Cadastrais).
Com relao a isso, [Gon08], ao estudar inconsistncias cadastrais, faz a seguinte
afirmao:
A coleta de todas as informaes que serviro para alimentar o banco de dados, que de extrema importncia a um bom e consolidado sistema cadastral,
quase sempre efetuada de maneira inadequada nas organizaes pblicas,
j que sua interligao com o sistema deveria ser direta, a fim de acompanhar
a modelagem do banco de dados e evitar problemas para as equipes de programadores e agentes cadastrais, considerando que os formulrios utilizados
atualmente geram inconsistncias quanto ao banco de dados e direcionam
ao levantamento de dados redundantes, proporcionando mais chances de se
cometer erros grosseiros e sistemticos.
A segunda (mais complexa) a inexistncia de uma lgica entre as informaes
cadastrais constantes no sistema e o valor venal real dos imveis.
Pelo tratamento das inconsistncias cadastrais, detectadas por ocasio de diagnsticos,
ou mesmo pela utilizao eventual de informaes cadastrais, possvel visualizar os diferentes
nveis de erros cadastrais, demonstrando a necessidade do desenvolvimento de rotinas na gesto
cadastral, que permitam minimizar tais distores, ou mesmo a necessidade da elaborao de
um projeto de reestruturao cadastral para reformar todo o sistema de gesto.
Na Fig. 1, esto representadas as inconsistncias cadastrais mais encontradas nos
sistemas cadastrais, tambm denominadas de furos cadastrais.

81

Marcos Aurlio Pelegrina, Luiz Fernando Chulipa Moller, Lia Caetano Bastos

Figura 1: Principais inconsistncias encontradas nos sistemas de gesto

cadastral de municpios brasileiros (organizado pelos autores)

A camada 1 representa a cidade real, ou seja, todos os imveis existentes no

permetro urbano do municpio. A diferena entre a cidade real e a cidade legal (que
consta no cadastro tributrio) gera os imveis existentes na cidade, mas que no foram
cadastrados, ou seja, no tm nenhum tipo de registro no sistema cadastral da secretaria
responsvel pelo cadastro.
A camada 2 abrange todos os imveis cadastrados. A inconsistncia relacionada
a eles refere-se ao cadastro incorreto do imvel. Por exemplo, no cadastro consta como
terreno baldio, entretanto existe uma edificao sobre ele, ou imveis sem informao sobre
o contribuinte ou mesmo terrenos sem endereo de correspondncia.
A prxima camada do crculo, a de nmero 3, representa as informaes sobre
as edificaes, cujas medidas no correspondem realidade existente, decorrentes das
ampliaes no legalizadas (rea menor) ou at mesmo de apenas alteraes resultantes de
demolies (rea maior).
A camada 4 representa as informaes cuja tipologia construtiva est em desacordo
com a realidade, impossibilitando a obteno de uma avaliao correta do valor venal do
imvel.
Do universo dos imveis existentes numa cidade, poucos deles tm uma
representao cadastral correta (informaes quantitativas e qualitativas), que possam
propiciar o clculo do valor venal de acordo com a realidade de mercado; estes esto
representados na camada 5.

4. Como Obter um Cadastro Eficaz

Um cadastro eficaz e consistente comea pela concepo correta do BIC; este
precisa ser capaz de traduzir o valor venal real do imvel. O estudo e a eleio de cada um

82

Anlise da Consistncia Cadastral Aplicada Tributao Imobiliria Urbana

dos campos, onde sero armazenadas as informaes cadastrais, constituem-se importantes

procedimentos prvios organizao de qualquer cadastro.
Napoleo Bonaparte j ensinava [Phil03]: um bom cadastro aquele que tem o maior
nmero de informaes necessrias e o menor nmero de informaes desnecessrias.
As informaes cadastrais constantes no BIC so, geralmente, divididas em trs
partes: a primeira rene as informaes relativas ao contribuinte e localizao do imvel;
a segunda descreve as caractersticas do terreno, e, a terceira descreve as caractersticas da
edificao.
A primeira parte contm os dados referentes ao contribuinte (sujeito passivo),
entre os quais destaca-se a necessidade do nmero do CPF ou CNPJ, informao essencial
para a instruo de um eventual processo de execuo fiscal. Com relao localizao
do imvel, deve ser salientada a importncia do nmero de inscrio cadastral, baseado
numa lgica que permita a orientao espacial/geogrfica para a identificao da parcela.
Outra importante informao diz respeito titulao do imvel, indicando a condio do
contribuinte: proprietrio (detentor de matrcula no Registro de Imveis) ou possuidor
qualquer ttulo (se detentor de contrato de compra e venda ou posse). Tais informaes
so fundamentais para a deciso e execuo de processos de regularizao fundiria.
Na parte intermediria do BIC, so reunidas as caractersticas relativas ao
terreno, tais como: medidas, testadas (frente do imvel em relao quadra), rea/frao
ideal, situao na quadra (meio ou esquina), topografia e pedologia (caractersticas do
solo do terreno).
Por ltimo, as caractersticas relativas s edificaes, tais como: rea construda,
tipo/padro construtivo estado de conservao, idade aparente e usos.
Tanto as informaes grficas (dados geogrficos), como as informaes
quantitativas e qualitativas (dados alfanumricos) que fazem parte do banco de dados de um
sistema de gesto cadastral, carecem de uma anlise de consistncia cadastral. As rotinas a
ser implementadas devem identificar todas as eventuais inconsistncias e irregularidades
existentes no cadastro, a saber:
Grficas:
1. Fechamento de polgonos de todas as feies grficas projetadas como
polgonos;
2. Verificao de relao lgica dos elementos grficos com o banco de dados
alfanumrico;
3. Todos os elementos grficos tipo linha devem estar conectados;
4. Verificao da situao do imvel na quadra.
Quantitativas:
1. Relao entre as medidas das testadas e o cdigo da face de quadra a que pertence;
2. Relao entre a face de quadra e cdigo de logradouro;
3. Relao entre ocupao construda e rea maior que zero;
4. CPF/CNPJ;
5. Relao entre ocupao no construda e rea igual a zero;
6. Relao entre as medidas das testadas e o cdigo da face de quadra a que
pertence.

83

Marcos Aurlio Pelegrina, Luiz Fernando Chulipa Moller, Lia Caetano Bastos

Qualitativas:
1. Nome do contribuinte;
2. Nome e cdigo de logradouros;
3. Verificao [mesma unidade cadastral/ autnoma com vrias edificaes (unidades de avaliao)];
4. Verificao [mesma parcela com vrias unidades (comercial, residencial etc.)];
5. Relao valor da PVG (Planta de Valores Genricos) por face de quadra e as caractersticas das edificaes;
6. Relao entre as fotos obtidas em campo e as caractersticas do imvel lanado no
cadastro.
A anlise de consistncia de um sistema de gesto cadastral pode ser executada de
duas formas distintas. A primeira (menos recomendada) consiste na verificao da massa total de dados, por meio da utilizao de rotinas computacionais capazes de identificar todas as
inconsistncias cadastrais, tanto do banco de dados alfanumricos como do banco de dados
geogrfico. Esse tipo de avaliao de dados indicada no final de um trabalho de levantamento cadastral ou, imediatamente antes do lanamento do IPTU de cada ano fiscal.
A outra forma (mais eficaz) de manter um sistema de gesto cadastral consistente
projetar um sistema de verificao em tempo real, corrigindo as inconsistncias ou irregularidades por ocasio do levantamento cadastral no campo, in loco, e em laboratrio. As correes em campo podem ser viabilizadas incluindo a utilizao de tecnologia do tipo PDA
(Personal Digital Assistent) ou PALM TOP, pela criao de filtros que impedem o operador
de optar por alternativas incorretas, por exemplo, inserir uma edificao em uma parcela
cuja ocupao est selecionada na opo no construda.
J em laboratrio, por ocasio de uma alterao ou incluso cadastral, necessrio fazer
a verificao de todos os dados, tanto grficos como alfanumricos. Somente aps a verificao,
o gerenciador do sistema poder liberar a informao para todos os usurios do sistema.
Os autores deste artigo fizeram parte da equipe que desenvolveu o projeto de
Reestruturao Cadastral Imobiliria e Geoprocessamento denominado de Geocanoas, no municpio de Canoas-RS. Na primeira fase do projeto, denominada diagnstico, foram encontradas
inmeras inconsistncias cadastrais; assim, para solucionar todos os problemas encontrados,
foi necessrio proceder a uma reestruturao no cadastro tributrio. Entre as aes propostas
destacam-se as seguintes: reformulao do BIC, mudanas no cdigo tributrio municipal,
levantamento cadastral, alterao no sistema de gesto cadastral, entre outras.
Aps definies do modelo de reestruturao cadastral, comeou a etapa de levantamento cadastral de todo o permetro urbano da cidade. O mtodo aplicado na reestruturao
cadastral foi dividido em quatro fases: modelagem dos dados, levantamento topogrfico,
etapa de laboratrio e levantamento das tipologias construtivas.
Para aplicao do mtodo, foi desenvolvida, utilizando-se o software Microstation, uma
aplicao API4, para a fase de modelagem de dados e etapa de laboratrio, em ambas foram criadas rotinas de verificao das irregularidades tanto grficas como alfanumricas. J na fase de levantamento das tipologias construtivas, foram aplicados filtros no aplicativo do PDA utilizado.
Como os programas foram desenvolvidos para a fase de levantamento cadastral,
foi necessrio, no final do projeto, o aperfeioamento das aplicaes para uma gesto cadastral efetiva no municpio.
4

84

um conjunto de rotinas e padres estabelecidos por um software para utilizao de suas funcionalidades por
programas e aplicativos.

Anlise da Consistncia Cadastral Aplicada Tributao Imobiliria Urbana

Atualmente, o setor de cadastro se utiliza deste sistema de gesto desenvolvido, no

qual so verificados todos os dados tanto do banco de dados geogrfico como dos alfanumricos, gerando um relatrio das irregularidades encontradas. Aps a correo, a quadra
em que houve alterao exportada para o sistema de gesto cadastral (via Internet), e a
informao difundida para todos os usurios.

5. Concluses e Recomendaes
A implantao ou reestruturao de um sistema de gesto cadastral passa inicialmente pela fase de diagnstico. Nesta etapa, so verificadas as inconsistncias cadastrais
existentes por meio de uma anlise amostral dos dados que identifica a qualidade/atualidade
das informaes. Mediante esse procedimento, possvel estabelecer o nvel de qualidade
das informaes existentes.
Pelo estudo realizado, verifica-se que a existncia de rotinas nos sistemas de gesto
cadastral que impeam a incluso de inconsistncias cadastrais vem favorecer a manuteno
da qualidade dos cadastros.
Cumpre salientar, ainda, que um sistema de gesto cadastral consistente promove a
minimizao das iniqidades tributrias, alm de servir de base para todas as demais secretarias usurias das informaes constantes no cadastro.
Pelo trabalho realizado em Canoas-RS, constata-se que um cadastro tributrio livre
de inconsistncia possibilita gerar receita para o municpio, sem aumento da planta genrica
de valores. Segundo dados do tribunal de contas do Estado do Rio Grande do Sul, no ano
fiscal de 2004, a receita prevista para o municpio de Canoas-RS, com arrecadao do IPTU,
era de R$ 8.120.000,00 (Oito milhes e cento e vinte mil reais), e arrecadou-se naquele ano
R$ 5.902.833,94 (Cinco milhes, novecentos e dois mil, oitocentos e trinta e trs reais e noventa e quatro centavos). Aps o projeto de reestruturao cadastral implantado, a projeo
feita de cerca de R$ 45.757.484,4 (quarenta e cinco milhes, setecentos e cinquenta e sete
mil, quatrocentos e oitenta e quatro reais e quarenta centavos). Alm do ganho significativo
de incremento de receita, com o sistema de gesto cadastral implantado, destaca-se que as
irregularidades encontradas no preenchimento das informaes cadastrais so hoje tratadas
em tempo real.
Recomenda-se, no entanto que, outros estudos sejam feitos tanto para proposio de
modelos conceituais para a verificao das inconsistncias cadastrais, derivadas de sistemas
de gesto cadastral, bem como de novos modelos de informaes cadastrais, a fim de que
estas sejam capazes de apresentar os valores venais reais de cada municpio.

Referncias Bibliogrficas
[DeCe07] DE CESARE, C.M. A tributao sobre a propriedade imobiliria e o
IPTU:fundamentao, caracterizao e desafios In: CUNHA, P.M.E.; DE
CESARE, C. M. Financiamento das Cidades: Instrumentos Fiscais e de Poltica
Urbana SEMINRIOS NACIONAIS Braslia: Ministrio das Cidades, 2007.
[ErAq07] ERBA, D. A.; QUILA M. (RE) Estructuracin y Actualizacin del Catastro
Territorial In :ERBA, D. A. Ed., Org.). Cadastro Multifinalitio: aplicado a la
definicin de polticas de suelo urbano.Cambridge:Linconln Institute of Land
Polycy, 2007. 448p.:il.

85

Marcos Aurlio Pelegrina, Luiz Fernando Chulipa Moller, Lia Caetano Bastos

[Gon08] GONALVES, R. P. et al. Proposta para coleta eficiente de dados para o Cadastro
Tcnico Multifinalitrio.In: II SIMGEO (Simpsio Brasileiro de Cincias
Geodsicas e Tecnologias da Informao). Recife, 2008.
[Oliv07] OLIVEIRA, F.H. Consideraes sobre as necessidades municipais em relao cartografia cadastral urbana In: In: CUNHA, P.M.E.; DE CESARE, C.
M. Financiamento das Cidades: Instrumentos Fiscais e de Poltica Urbana
SEMINRIOS NACIONAIS Braslia: Ministrio das Cidades, 2007.
[PeBa05] PELEGRINA, M.; BASTOS, L. Uso de Mapas Temticos para Avaliao da
Consistncia Cadastral. In: XXII Congresso Brasileiro de Cartografia, Maca,
2005.
[PMLB08] PELEGRINA, M.; MOLLER, L.F.C; BASTOS, L. C.; HOCHHEIM N.
Importncia da anlise da consistncia cadastral aplicada ao Cadastro Fiscal
(Fiscal). In: II SIMGEO (Simpsio Brasileiro de Cincias Geodsicas e
Tecnologias da Geoinformao), Recife, 2008.
[Phil03] PHILIPS, J. O Cadastro de Napoleo. In: VI Encontro Gacho de Agrimensura
e Cartografia, Anais. Santo ngelo, 2003.

Sobre os Autores
Marcos Aurlio Pelegrina
graduado em bacharelado em Geografia pela Universidade Federal do Paran (1999) e mestre em
Engenharia Civil pela Universidade Federal de Santa Catarina (2002); atualmente est cursando o
doutorado na Engenharia Civil pela Universidade Federal de Santa Catarina. Tem mais de 11 anos
de experincia na rea de geocincias, com nfase em cadastro tcnico multifinalitrio, atuando
principalmente nos seguintes temas: cadastro tcnico municipal, cartografia e geoprocessamento.

Luiz Fernando Chulipa Mller

Engenheiro Civil (UFRGS 1976). Mestre em Engenharia Civil na rea de Cadastro Multifinalitrio
e Gesto Territorial (UFSC 2005), Doutorando em Engenharia Civil (UFSC),Diretor e Responsvel
Tcnico da Empresa CHULIPA Avaliaes; Idealizador e Coordenador do 1 CONBRAFT
Congresso Brasileiro de Avaliaes para Fins Tributrios (1995 RS), autor do livro Planta de
valores genricos (1995 Sagra D.C. Luzzatto Editores), presta consultoria para prefeituras municipais para fiscalizao e elaborao de Plantas de Valores Genricos e organizao de Cadastro
Imobilirio, alm de ministrar palestras e cursos nestas reas. Professor da Escola de Gesto Pblica
da FAMURS e do Curso de Ps-Graduao em Engenharia Civil da Faculdade Osvaldo Cruz/SP.
Atua, ainda, como Perito Judicial em diversas comarcas do Estado do Rio Grande do Sul e na rea
de Engenharia Econmica e de Avaliaes Patrimoniais para empresas e instituies financeiras.

Lia Caetano Bastos

graduada em Engenharia Civil pela Universidade Federal de Santa Catarina (1981) tem, mestrado em Engenharia de Produo pela Universidade Federal de Santa Catarina (1987) e doutorado
em Engenharia de Produo pela Universidade Federal de Santa Catarina (1994). Atualmente
associada da Universidade Federal de Santa Catarina. Tem experincia na rea de Planejamento
Urbano e Regional, com nfase em Mtodos e Tcnicas do Planejamento Urbano e Regional.

86