Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
mx
I
I
Ii' Ill7li
' George Grayson, "Mexico's Opportunity: The Oil Bwm''. en Forergn Policy. nUm. 29. invierno de 1977.78. p. 67.
70
El equilibrio de fuerzas polticas existentes al interior del pas y la situacin de poltica interna que domina la transicin apunta en direcciones similares. La coyuntura poltica que heredara la nueva administracin poda prcticamente interpretarse como la imagen en espejo de
aqulla que haba recibido el Presidente saliente. La "crisis de legitimidad hacia la izquierda" que domina el clima poltico de los primeros momentos del sexenio 1970-1976 habr sido suplida por una "crisis de
confianza hacia la derecha" a fines del mismo. La "recuperacin de la
confianza" de los grupos empresariales nacionales y extranjeros se consolidar como uno de los objetivos prioritarios en este plano. El suelo
poltico domstico del que partira la accin internacional de la nueva
administracin contribua, de esta manera, a prever una moderacin de
algunos de los aspectos ms "radicales" -al menos vocalmente- de la
"nueva poltica exterior".
No bien entrado el sexenio se toman medidas, de alguna manera vinculadas a la poltica exterior, dirigidas tanto a mostrar quin controla la w n duccin del Estado mexicano como a calmar cualquier inquietud de los sectores a los que se dirige de manera preferencial el proyecto respecto de
cualquier posibilidad de un retorno a las prcticas y polticas del sexenio
recin concluido. En unos cuantos meses se dan al expresidente Echeverra tres nombramientos diplomticos que tienden a alejarlo de manera cada vez ms clara de la vida poltica nacional. Es primero nombrado
embajador extraordinario y plenipotenciario de Mxico, sin sede fija, el
16 de mayo de 1977. El 30 de junio se le designa ante la UNESCO y. por
ltimo, el 18 de octubre de 1978, ante el gobierno de Australia. El sentido
poltiw de estas designaciones se aclara cuando algunos de sus ms cercanos colaboradores son tambibn distinguidos con nombramientos en el
exterior. Augusto Gmez Villanueva exsecretario de la Reforma Agraria;
Fausto Zapata Loredo exsecretario de la Presidencia y Horacio Flores de
la Pea, exsecretario de Patrimonio Nacional sern todos representantes en el exterior del nuevo gobierno. El sentido en el que la poltica exterior se usara como instrumento de la interna se modificaba, regresando al cumplimiento de algunas de sus funciones ms tradicionales.
Dos palabras, finanzas y petrleo, encierran los datos centrales en
que se resume la evolucin de esta serie de condicionantes internos de
la poltica exterior a lo largo del sexenio. El predominio relativo de uno u
otro de los conjuntos de factores reflejados en cada una de ellas -la crisis econmica de inicios del sexenio, el surgimiento de la capacidad petrolera mexicana y el resurgimiento agudizado de la problemtica linanciera a fines del sexenio- marcan los puntos de inflexin ms relevantes de la poltica exterior mexicana durante el sexenio. Es posible, de
hecho, distinguir dos subperiodos en la polAica exterior mexicana durante el sexenio de Jos Lpez Portillo. Las caractersticas fundalmentales
del comportamiento internacional mexicano son significativamente distintas en cada uno de ellos.
El primero de estos subperiodos, que se extiende desde la toma de
posesin hasta mediados de 1979, va a estar marcado por la voluntad
para concretar un acercamiento con Estados Unidos y por las dificultades que la misma enfrenta. La evolucin sufrida por los condicionantes
internos de la politica exterior durante el sexenio de Luis Echeverra defina el lugar que la actividad internacional iba a tener en la agenda de
la polltica pblica mexicana. En los primeros momentos del sexenio disminuye claramente la prioridad relativa de la actividad internacional dentro
de sta. La atencin se centra en los problemas asociados con las dimensiones internas de la recuperacin econmica. Evitar una innecesaria contaminacin de estos esfuerzos por acciones emprendidas en el campo internacional se transforma, en ese contexto, en objetivo prioritario.
Los supuestos bsicos del comportamiento internacional mexicano durante esta primera etapa son. sin embargo, puestos rpidamente a
prueba. A poco de entrado el sexenio se harn evidentes una serie de
tensiones entre los gobiernos de Mxico y de Estados Unidos. A medida
que se deteriora la relacin mexicano-norteamericana, la poltica exterior
mexicana entra en su segundo subperodo, asumiendo crecientemente
un tono de abierta discrepancia con las preferencias de la polRica exterior de aquel pas. Esta mayor beligerancia ser, a su vez, favorecida
por el surgimiento de la capacidad energtica mexicana.
Antes de entrar con mayor detalle en la discusin de las caractersticas centrales de estos dos subperiodos de la poltica exterior de Jos
Lpez Portillo es necesario revisar algunas de las acciones que se adoptan durante los primeros momentos del sexenio ante temas en los que
la actividad diplomtica del sexenio anterior haba enfrentado algunas
de sus dificultades ms significativas.
El establecimiento de relaciones diplomticas con el Reino de Espaa
permite superar el enfrentamiento directo que haban marcado las comunicaciones entre los gobiernos de los dos pases en foros multilaterales durante el ltimo tramo del sexenio de Luis Echeverrla y se constituye en el "acontecimiento s i n g ~ l a r "de
~ la poltica exterior mexicana
durante el primer ao del sexenio.
Citado en Carlos Marln, "Espaiia como eiemplo. Diplomacia improvisada", Proceso,
nm. 56, 28 de noviembre de 1977. p. 15.
Espaa sera "del ms alto nivelu5 y daba claras muestras de la prioridad que atribua a la vinculacin con Espaa.
La designacin de Daz Ordaz ocasiona, sin embargo, protestas en diversos crculos de la opinin pblica nacional, entre las que destac la
renuncia de Carlos Fuentes a su puesto de embajador mexicano ante el
gobierno de Francia. La controversia contina a lo largo de la corta carrera diplomtica de Gustavo Daz Ordaz. El nuevo representante mexicano en Espaa no llega a ese pas sino hasta el 11de julio y ha ya renunciado para el 2 de agosto del mismo ao, en medio de un abierto desacuerdo
con Echeverra, provocada por sus declaraciones en el sentido de que
las propuestas de Bste a la ONU en 1975 haban sido hechas a titulo
personal y consideradas errneas por "la mayora de los me~icanos."~
l
1
Lo accidentado de su inicio, sin embargo, no impide que las vinculaciones mexicano-espaolas asuman una dinmica significativamente en
muy corto tiempo. A partir del establecimiento de relaciones las comunicaciones poltico-diplomticas entre los dos gobiernos se aceleran rpidamente. El presidente espaol, Adolfo Surez, visita MBxico tan slo un
mes despus, el 25 y 26 de abril, inaugurando un proceso de acercamiento entre los dos gobiernos que continuar en los aos siguientes.
Las visitas recprocas del ms alto nivel se suceden con una frecuencia
que parece intentar compensar por la falta de lazos diplomticos durante prcticamente cuatro decadas. Entre el 8 y el 16 de octubre del mismo ao Lpez Portillo se convierte en el primer Jefe de Estado mexicano en visitar Espaa oficialmente. Los reyes de Espaa visitan tambien
MBxiw entre el 17 y el 22 de noviembre de 1978.
Un segundo tema en el que el nuevo Gobierno mexicano adopta posiciones que reflejan las limitaciones de su antecesor se refiere al problema del Medio Oriente. La diversificacin de suministros petroleros que
dominar el segundo tramo de la poltica exterior del sexenio se inicia,
de hecho, con la firma de acuerdos sobre este campo con Israel. Ante la
suspensin de suministros petroleros por parte de Irn, MBxico se convirti en el principal proveedor petrolero de Israel, que se consolid en
poco tiempo como el tercer cliente internacional de Pemex.'
Este y otros temas anuncian no slo el nuevo papel del petrleo en la
accin di~lomticamexicana sino el incremento en el status internacio-
'
Ibid.
Citado en Marln, op.cit.. p. 17.
Mario Oieda, M.4xim: el surgimiento..., pp.
130-131.
111l~r11~~c~io~1~1les
ni3s
r e l r v a i i l ~ st l r ~ inicio
l
rlrl scx?liio.
nal del pas. Desde temprano en el sexenio se dan claras seales en este ltimo sentido an en el plano de la poltica global. El Secretario General de la ONU Kurt Waldheim, por ejemplo, solicita el 3 1 de marzo de
1978 que Mxico envie un batalln para sumarse a las fuerzas de paz
en El Lbano. Aunque el Secretario de Relaciones Exteriores acepta inicialmente la peticin, Lpez Portillo termina negando la posibilidad. A
nivel regional. el lugar que Centroamrica ocupar ms adelante en la
agenda diplomtica del sexenio se sugiere tambin desde el inicio del
sexenio con las visitas de lideres polticos centroamericanos -tales como el expresidente costarricense Daniel Oduber, a fines de febrero de
1977-8 que Lpez Portillo recibe.
75
En esta primera etapa de la poltica centroamericana de Lpez Portillo destacan las acciones emprendidas en relacin con la negociacin de
los Tratados del Canal de Panam. A peticin expresa del General Omar
Torrijos durante su visita a Mxico el 6 de mayo de 1977. Mxico se incorpora al grupo de cinco Estados latinoamericanos (Colombia. Costa Rica, Jamaica. Mxico y Venezuela) "testigos" del proceso. La participacin mexicana en este proceso muestra el mantenimiento de un espacio
de disidencia con la poltica exterior norteamericana an durante el primer subperiodo de su poltlica exterior. En su primer ao de Gobierno el
Presidente mexicano no asiste a la ceremonia de firma de los Tratados
en Washington. en la que s i participan otros 15 jefes de Estados latinoamericanos. Posteriormente cuestiona las enmiendas introducidas por el
Congreso norteamericano en el documento al hacer uso de la palabra a
nombre de los jefes de Gobierno presentes en las ceremonias de transferencia de soberana de la zona del Canal a Panam. Las acciones mexicanas no slo subrayan el nuevo peso poltico del pas en este espacio
geogrfico sino que. de hecho, se convierten en importante antecedente
de lo que seria el principal tema de la poltica exterior mexicana durante
el sexenio de Miguel de la Madrid. la experiencia de Contadora.
Los contactos con pases de otras reas geogrficas tampoco se abandonan totalmente. En mayo de 1978 Lpez Portillo visita la Unin Sovitica, donde logra su incorporacin al rgimen establecido por el Protocolo II del Tratado de Tlatelolco. En octubre del mismo ao, visita la Repblica Popular China y Japn. El tono bsico de la politica,exterior mexicana durante los primeros aos del Gobierno de Jos Lpez Portillo
estar, sin embargo. claramente marcado por los esfuerzos de acercamiento con el gobierno norteamericano, que Rosario Green identifica. no
bien entrado el sexenio, como la "vuelta a la bilateralidad en las relaciones internacionales de Mxicou9
El retorno a la bilateralidad
La necesidad del apoyo norteamericano se haba hecho evidente en los
meses que siguieron a la devaluacin del peso. Algunos de los aspectos
ms relevantes de la situacin que asume el nuevo Gobierno se relacionan con los compromisos financieros contrados, que generaban una clara dependencia de Mxico en ese terreno frente a Estados Unidos, su
gobierno, su banca privada y sus proveedores. Para fines del sexenio de
Luis Echeverra, de hecho, Mxico era ya el tercer deudor mundial entre
los pases en vas de desarrollo.1 No era la dimensin financiera, sin
embargo, la nica relevante. En otras esferas, la turstica, por ejemplo,
la importancia de la "conexin norteamericana" era difcilmente cuestionable: 87% de los 3.1 millones de turistas recibidos por Mxico en 1976
venan de Estados Unidos (4% de Europa, 3% de Canad)." La experiencia del boicot de 1975 parecan tambin subrayar, por otra parte, el
limitado espacio de maniobras con el que contaba el Estado mexicano: el
comercio y, en particular, la generacin de su supervit en la cuenta corriente seguan tambin dependiendo, ante los muy limitados logros de
la poltica de diversificacin. del acceso al mercado norteamericano. Como ya ha sido por otra parte recordado. el dficit anual en la balanza comercial se haba triplicado durante el sexenio que terminaba.
Se estimaba, por tanto, en los crculos de decisin mexicanos, que los
actores gubernamentales y privados de Estados Unidos y en particular
el Poder Ejecutivo de ese pas tenian un peso significativo en buen nmero de decisiones crticas para la solucin de la situacin econmica
por la que el pas atravesaba. Toms Pealoza, alto funcionario de la
embajada mexicana en Washington durante el sexenio anterior, resume
en 1977 el tono dominante en la discusin en esos das, y particularmente, el rechazo de cualquier poltica de confrontacin:
Por el hecho de que Estados Unidos es el pas ms poderoso del
mundo y de que siendo vecinos tenemos una relacin econmica,
Rosario Green. "Deuda externa y politica exterior: la vuelta a la bilateralidad en las relaciones internacionales de MBxico"
L o R ~ ~Green,
a r ~ "Deuda
~
externa y poltica exterior: la vuelta a la bilateralidad en las re^
laciones internacionales de M6xico". en Foro Internacronal, vol. XVIII. num. 1. (69). lulioseptiembre, 1977.
Eurornoney: Mex~coa Survey. abril de 1978. p. 3.
"
Durante los meses posteriores a la visita se siguieron adoptando decisiones dirigidas a llevar el clima poltico de la relacin hasta el mejor nivel posible. La lucha anti-drogas, por ejemplo, se intensific al interior
del pas. La decisin, a partir de 1977, de exportar cantidades significativas de energhticos operar en el mismo sentido. A pesar de que en repetidas ocasiones el Gobierno mexicano subraya que la politica petrolera
y en particular las decisiones sobre montos y ritmos de explotacin no
constituyen elementos de negociacin internacional, la agenda bilateral
mexicano-norteamericana tiende a "petrolizarse", aun antes de que lo
haga el conjunto de la economa nacional. Los hidrocarburos, y particularmente el tema de su exportacin, se transforma en la cuestin dominante. El Gobierno mexicano contribuye a las expectativas que se generan en este campo al plantear que la misma pasar de los 106 mil
barriles diarios alcanzados en 1976, a 1.1millones para fines del sexenio.
A pesar de la buena disposicin general mostrada por la administraci6n Carter del otro lado de la frontera, manifiesta, por ejemplo, en la
devolucin del Corte de Ojinaga, en unos cuantos meses la relacin con
Estados Unidos empieza a deteriorarse. El Plan Carter sobre indocumentados, presentado al Congreso norteamericano en agosto de ese
ao, introduce un primer elemento de friccin al considerar las autoridades mexicanas que no han sido adecuadamente consultadas en este tema de importancia y naturaleza esencialmente bilateral. MBxico, por otra
parte, no parece ocupar, inicialmente, un lugar significativo en la agenda
de prioridades de esa Administracin y, particularmente, en los esfuerzos que lleva a cabo para acercarse a un grupo de paises que parecen
constituirse crecientemente en una especie de "clase media alta" de las
naciones. As, cuando en noviembre del mismo ano, se anuncia la visita
12Tomds Penaloza, "La formulacin de la polltica exterior de los Estados Unidos de Am6rica y su impacto sobre Mhxico", en Foro Internacional, vol. XVIII, nm. 1, (69), julio-sep
tiembre, 1977, p. 30.
Reynosa, en Tamaulipas. El financiamiento externo necesario se concret una vez que se hubo llegado, en agosto de 1977, a un acuerdo sobre
el precio con un consorcio de seis compaias nortamericanas. En base a
tal acuerdo el precio se calculara a partir del equivalente calrico del
petrleo combustible nmero 2 entregado en la ciudad de Nueva York.
Al momento de la firma del acuerdo tal equivalente resultaba en un precio de 2.60 dlares el millar de pies cbico^.'^ A principios de octubre,
por otra parte, el Eximbank norteamericano concedi un crdito directo
en apoyo de alrededor de 400 millones de dlares de exportaciones norteamericanas vinculadas con el proyecto, con lo que se abran importantes oportunidades para aquellas empresas norteamericanas interesadas
en vender a Pemex parte de los requerimientos del proyecto.14
El anuncio de esta decisin levant una fuerte oposicin interna en
Mxico, que cuestionaba sus implicaciones para la autonoma no s61o de
la poltica petrolera sino aun para la independencia nacional. El gasoducto era visto como una vinculacin tangible entre la red de distribucin de gas de Estados Unidos y la nueva riqueza del sureste mexicano.
Se cuestionaba fundalmentalmente el que se tratase de establecer tratos
con los norteamericanos sobre la base de una expectativa poco realista
de trato entre iguales, que la historia mexicana pareca contradecir.15
Iniciadas ya las obras de construccin del gasoducto Cactus-Reynosa,
el Secretario de Energa norteamericano, Arthur Schlesinger, se opuso
-con el apoyo de legisladores como el senador Adlai Stevenson- al
precio acordado, por considerar que el mismo llevara a un incremento
en el precio del gas canadiense que su pas estaba ya importando y que
era entonces de 2.25 dlares por millar de pies cbicos.16 Seal tambien que dados los bajos costos de produccin del gas mexicano y la racionalidad de exportarlo al mercado norteamericano, Pemex tendra tarde o temprano que venderlo a los precios internos de Estados Unidos
(equivalentes entonces a 1.75 dlares por millar de pies cbicos) y no a
los internacionales.
Esta accin norteamericana contribuye poderosamente a catalizar la
transicin entre la primera y la segunda etapas de la poltica exterior del
'3Grayson. "Mexico's Opportunity. . " pp. 80-81.
14"A Troubled Background to Gas Deal", Business Latin America. 25 de enero de 1978,
n
v.
7 7.
-.
Algunos de los argumentos usados pueden consultarse en la coleccin de ensayos de eszritores y colaboradores del semanario Proceso reunidos en Mxico frente a Estados
Unidos. Petrleo y Soberana (Mhxico: Editorial Posada. 1979).
16George Grayson, "Mexico's Opportunity.." p. 81.
l5
_ ."'
. ..
/ . <
JameS Caner a
Mxico resumi tanto
el nuevo esfuerzo de
acercamiento bilateral
conio el cambio de
tono en la relacin.
-.
.
. .
c..LL"Zr
ra 1980. los escasos resultados obtenidos con el Plan de Energa norteamericano de octubre de 1978 y el surgimiento de la revolucin irani que llevara a la segunda "crisis de los energticos" y el incremento en
los precios del petrleo- atrajeron la atencin de un creciente nmero
de observadores norteamericanos e internacionales.19
El Ejecutivo norteamericano fue llevado por todas estas consideraciones a decidir prestar una mayor atencin a su vecino del sur. Para ese
momento, sin embargo, las relaciones mexicano-norteamericanas habian
entrado ya en una fase de creciente tensin como resultado del fracaso
de las ventas de gas. A pesar de las declaraciones oficiales mexicanas al
respecto la conviccin de algunos sectores norteamericanos en el sentido de que el acuerdo era todava posible no haba desaparecido totalmente.20 La visita del Presidente norteamericano a Mxico en febrero de
1979 resumi tanto el nuevo esfuerzo de acercamiento bilateral como el
cambio de tono en la relacin.
La entrevistb presidencial produce algunos resultados. Se firman tres
acuerdos y se reabren negociaciones en el tema del comercio de gas que
En octubre de 1978 el Comit6 de Relaciones Exteriores del Senado. por eiemplo, llev6 a
cabo audiencias pblicas en las que. a pesar de que el tema era ostensiblemente la poli.
tica a seguir ante el conflicto nicaragense, el tema de los recursos energeticos mexicanos y sus implicaciones fue abundamentemente desarrollado. Tales audiencias
recibieron cobertura de primera plana en la prensa mexicana: "El Petr6leo y el Uranio
de Mexico serdn vitales para EU", ~ x c d s i o r .5 de octubre de 1978. VBase tambin Richard Fagen. "El petrleo mexicano y la . . " El creciente interBs por la evoluci6n de la
capacidad petrolera mexicana se reflei6 en el Survey que sobre MBxlco public6 el Financia/ Times, el 11 de enero de 1980.
Douglas Martin, "U.S. Oficials Expect t p Buy Natural Gas Despite Mexico Protest That
Plan is Dead". Wall Streef Journai, 13 de octubre de 1978. p. 12.
llevarn, a fines de ao, a un nuevo acuerdo sobre precio. No fueron stas las nicas notas positivas de la entrevista. Carter tuvo palabras elogiosas para el Tratado de Tlatelolco y para "la voz de Mxico". la cual,
seal. se oye no slo en el campo de las relaciones Norte-Sur sino tambin "...como la de un abogado que defiende un enfoque verdaderamente internacional acerca de los derechos humanos."" El clima de la entrevista presidencial domina, sin embargo. la cobertura de prensa se
recibe. Los medios norteamericanos enfatizan la firmeza con la que el
Primer Mandatario mexicano plantea sus puntos de vista.22
Aunque con declaraciones hechas al final de la visita presidencial de
tres das el Presidente mexicano intentar moderar la imagen de aspereza a la que los mismos contribuyenz3, los trminos empleados en su
brindis de bienvenida a Carter resuman tanto su decepcin por el comportamiento norteamericano en el asunto del gas como el espritu de renovada autoconfianza que le inspiraban los logros alcanzados en su programa de desarrollo energtico:
Conviene hoy, a dos aos (de su primera reunin como Jefes de
Estado C.R.), evaluar propsitos y confrontar hechos. Ahora conocemos mejor lo que cada uno espera del otro ... Nuestros pueblos
quieren acuerdos de fondo y no concesiones circunstanciales. Entre vecinos permanentes y no ocasionales, el engao o el abuso repentinos son frutos venenosos que tarde o temprano revierten ...
por ms intensas que se hayan vuelto nuestras relaciones no son
ni exclusivas ni excluyentes ...el complejo fenmeno de nuestra interrelacin ...en ningn caso ha de confundirse con dependencia, integracin o dilucin de fronteras. Ambos paises se complementan y
recprocamente se necesitan; pero ninguno deseara depender del
otro al punto que anulara su accin internacional o se perdiera el
propio respeto... Mxico se ha encontrado sbitamente en el ncleo ms sensible de la conciencia de Norteamrica, mezcla sorpresiva de inters. desdn y temor. como reiterado y obscuro temor
sufren ante ustedes, sectores de nuestra subconciencia nacional.z4
"Javier Lozada, "La palabra de Mexico se oye: Carter", Novedades, jueves 15 de febrero
de 1979, pp. 13 y 14.
22 VBase por ejemplo. "Carter Encounters Mexican Anger". The New York Times, 18 de fe^
brero de 1979.
2 3 " B e c a u ~ ewe are friends, because we can live with the truth, we have the duty to tell
the truth, our truth. The dialogue is not broken. Rather it deepens and expresses itself
in the political will for understanding based on mutual respect". en "Carter Encounters
Mexican Anger". The New York Times. 18 de febrero de 1979.
2 4 " M 6 ~ tiene
i ~ ~ la oportunidad. por primera vez en su historia. de resolverse como una
nacin libre", El Nacional, jueves 1 5 de febrero de 1979, p. 7. El texto de la interven-
''
La Criiara Nacional de la
indiisfria de Transformacin.
una de las fuerzas opursfas a
la rnirada de hlexico al GATT.
promiso de estas fuerzas era. sin embargo, menor a la de aquellas otras
que se oponan a la medida y la naturaleza de sus argumentos les dificultaba la construccin de un apoyo claro en sectores mds amplios de la
sociedad. Cuatro eran sus temas principales, basados, fundamentalmente, en consideraciones de carcter tcnico: 1) la necesidad de participar
en foros multilaterales comerciales de los que el G A T i era el mds importante, con el fin de poder hacer una mejor defensa de los intereses mexicanos de acceso a los mercados de otros pases; 2) la necesidad de
coniar con las protecciones legales del tratado con el fin de evitar la posibilidad de evitar un trato discriminatorio a nuestros productos y ampliar la capacidad de defensa mexicana en caso de controversias; 3) las
ventajas del Protocolo de Adhesin negociado y en particular el cardcter
gradual del Proceso de apertura planteado; 4) la flexibilidad de las reglas
del Acuerdo: Y 5) los beneficios que en el largo plazo traera a la economa nacional la restructuracin que favorecera la entrada al Acuerdo.
Desde esta perspectiva, el libre comercio forzara a la planta productiva mexicana a volverse mds eficiente, incrementando su capacidad de
compentencia internacional. La decisin de incorporarse al GATT hubiese tambin contribuido a hacer ms difcilmente reversible la poltica de
apertura comercial iniciada en los primeros meses de la Administracin,
facilitando la continuidad de las polticas econmicas que haban marcado el primer tramo del sexenio.
Las fuerzas opuestas a la entrada de Mxico al GATi, cuya heterogeneidad era palpable (el Colegio Nacional de Economistas. la Canacintra,
los partidos de la izquierda y un amplio grupo de intelectuales y lderes
de opinin) partan de un menor convencimiento en las bondades del libre mercado y, en la mayor parte de los casos, de una actitud favorable
a la intervencin estatal en la economa. Utilizaban planteamientos tanto
tcnicos como polticos en defensa de sus argumentos principales: 1) el
efecto negativo que tendra sobre los productores pequeos y medianos
un aumento repentino de la competencia extranjera; 2) el consecuente
impacto que esto podra tener sobre los niveles de empleo, sobre todo
dado que la proporcin del mismo representado por tales empresas
eran considerablemente superior a la de su participacin en el producto;
3) la existencia de otros foros comerciales internacionales ms favorables a las posiciones de Mxico y el resto del mundo en desarrollo, tales
como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD); 4) las limitaciones a la soberana nacional para elegir el
modelo y los instrumentos de desarrollo que ms conviniese a los intereses nacionales que podrian derivar de este nuevo compromiso internacional; 5) los limites que podran resultar de la adhesin para cualquier
intento de usar el petrleo tanto para favorecer la capacidad competitiva nacional como para intentar abrir, a partir de la palanca de negociacin que daba al Estado mexicano, mercados para otros bienes; y 6) la
necesidad de no admitir lo que se perciban como presiones del Gobierno norteamericano en favor de la adhesin mexicana al Acuerdo.
El resultado final del proceso fue la posposicin de la entrada mexica~
na al Acuerdo, anunciada por el Presidente Lpez Portillo el 18 de marzo de 1980, ms de dos meses antes de que venciera el plazo que se
haba dado al Gobierno mexicano en el GATT para llegar a una decisin
al respecto. Dos explicaciones han sido propuestas en relacin a las
fuentes de este cambio de posicin por parte del Ejecutivo. Por una par^
te, se ha argumentado que el debate tuvo un impacto real sobre la decisin, aun en contra de las preferencias del propio Presidente Lpez Port i l l ~ Por
.~~
el otro se sugiere que "la consulta nacional" sirvi ms bien
para afinar y, sobre todo, legitimar un cambio en las propias preferen~
cias presidencia le^.^^
El hecho ms relevante es, sin embargo, que el debate sobre el GATT
se dio al mismo tiempo que se modificaban otras de las orientaciones
"Dale Story. "Trade Politics i n the Third World: a case study o the Mexican GATT d e c i ~
sion". en lnternationalorganization, vol. 36, nm. 4. otoo de 1982
Helms. op cit
''
Francisco Ortiz Pinchettt, "Si existe politica exterior, ha perdido la brlula". en Proceso,
nm. 120.19 de febrero de 1979. p. 12. Vase tambien las declaraciones de Csar Seplveda en "Nuestra Diplomacia, sin objetivos ni mtodo", recogidas en el mismo n B e
ro de la revista. Al momento de la publicacin de esta nota se le interpret como un
reflelo de las tensiones existentes entre el Canciller y los cuadros del Servicio Exterior
Mexicano. a los que se present como las fuentes principales de la informacin reproducida En nmeros anteriores la misma publicacin haba hecho ya criticas a la conduccin diplomAtica de Roel. Vase, por ejemplo, Proceso, nm. 67, 13 de febrero de 1978.
jefe, Sergio Gonzdlez Giilvez y dos directores generales, Jorge Palacios Trevio y Riwrdo Galdn. Tanto Gonzdlez Glvez como Palacios Trevio, por otra parte. estaban concentrados en el Brea de Organismos Internacionales, que no recibia una alta prioridad
dentro del esquema.
38 Manuel Buendla. "Red Privada". en Exc6lsior. 6 de diciembre de 1978, P. 4-A.
39 Citado en Mario Ojeda: M.4xico: el surgimiento .... p. 135.
no. El incremento en la capacidad real de accin internacional del Estado mexicano fundado en el petrleo ser, como lo sugeran tambin las
declaraciones del nuevo canciller, el elemento de mayor peso en la definicin de las principales caractersticas de la politica exterior mexicana
en esta segunda parte del sexenio.
La ampliacin de la capacidad internacional
mexicana y el resurgimiento del activismo
Son muchos los planos en los que se expresar la percepcin de un incremento en la capacidad internacional del pas como resultado de la
disponibilidad de un bien escaso a nivel internacional. En su segunda
edicin, la "poltica exterior activa" del Estado mexicano retornar algunos de los temas centrales del sexenio de Luis Echeverria. La diversificacin de las relaciones internacionales del pais recibir. por ejemplo,
un nfasis destacado. Surgirn, sin embargo, nuevos temas, demandas.
y acciones por parte de la diplomacia mexicana.
En algn sentido, y en espacios relativamente limitados. el supuesto
de un incremento significativo en la capacidad de negociacin internacional mexicana tendr un grado considerable de substancia. El espacio
aeoarfico en el aue la actividad internacional mexicana tender concenha&e difiere considerablemente de la experiencia anterior. La creciente
dinamizacin y las dimensiones ms novedosas de la politica exterior
mexicana tendern a irse centrando en un espacio ms limitado geogrficamente, el subregional, donde la disponibilidad de energticos trae
consigo cambios significativos en la capacidad de accin del Estado mexicano.
No era, sin embargo, en relacin con sus vecinos inmediatos donde
ms haba avanzado la diplomacia mexicana durante el sexenio anterior:
Al llegar Lpez Portillo a la presidencia en 1976 -ha sealado
John F. McShane- Mxico aun no tenia una poltica bien definida,
coherente y comprehensiva respecto a la regin de la Cuenca del
Caribe o a sus estados vecinos tomados i n d i ~ i d u a l m e n t e . ~ ~
Lpez Portillo intentar modificar esta situacin. Tres eran, de acuerdo con el mismo autor, las fuentes de legitimidad de esa pretensin me40John F. McShane. "Ernerging Regional
en Ferris y Lincoln. p. 196.
Power: Mexico's
1!Llr~il!l~
IL~,~
Iiiiiiiisii-;irii~ii
l l
1 Sr
l n r i o r r i ~I ic s l i ~ z o s
i Ir. h l ? x i r o coii
(~lltltl
el inicio del sexenio. Tal reconocimiento se agudizara durante el segundo tramo de la poltica exterior de Lpez Portillo. Por otra parte, la recuperacin econmica y, en general, de la capacidad de accin internacional mexicana, el fin del retorno a la bilateralidad con Estados Unidos y
el inicio del nuevo activismo internacional mexicano coinciden en el
tiempo la explosin de la crisis centroamericana a raz de los sucesos
que rodean el triunfo sandinista a mediados de 1979.
La atencin de la poltica exterior mexicana hacia esta regin marca
de hecho el cambio simblico entre los dos subperiodos de la poltica exterior mexicana. Los acontecimientos relevantes se suceden con gran rapidez bajo Lpez Portillo. El 16 de mayo de 1979, en el marco de una
serie de movimientos ms amplios en el gabinete. Jorge Castaeda
reemplaza a Santiago Roel al frente de la cancillera. Se nombra tambin
a Porfirio Muoz Ledo Representante Permanente de Mxico ante la Organizacin de las Naciones Unidas. Al da siguiente llega al pas el comandante Fidel Castro. El 20 de mayo, por ltimo, el Presidente costarricense, Rodrigo Carazo, se entrevista con su contraparte mexicana en
Cancn, expresndole sus temores ante el potencial retiro venezolano
de la coalicin que apoyaba a las fuerzas antisomocistas en Nicaragua a
raz de la llegada al gobierno de ese pas a la democracia cristiana y su
candidado, Luis Herrera Campins. Carazo, en la prctica, invitaba al Gobierno mexicano a llenar ese vaco, decisin que, por otra parte. haba
ya sido contemplada y prcticamente aprobada al interior del Gobierno
mexicano.
El mismo da de su entrevista con el Presidente costarricense,Lpez
Portillo anuncia su decisin de romper relaciones con el rgimen de Somoza, rompiendo tambin con la tradicin juridicista incorporada en la
Doctrina Estrada. Empleando una lnea de argumentacin similar a la
seguida en 1973, el Presidente mexicano justifica su accin en base a
. ~ s~
los abusos a los derechos humanos y el genocidio en ese p a i ~ Era
te, sin embargo, un rkgimen con el que se haban mantenido relaciones
por largo tiempo, lo que marcaba diferencias significativas frente al caso
de Chile, a partir de ese momento la diplomacia mexicana asume un papel de primera importancia en el conflicto centroamericano, promoviendo la ruptura de relaciones por parte de otros gobiernos con Somoza Y
encabezando la oposicin, dentro de la Organizacin de Derechos Humanos, y a la iniciativa norteamericana para crear una fuerza interamericana de paz con el fin de intervenir en el conflicto nicaragen~e."~
Las
42
43
relaciones bilaterales con otros pases del rea tambin sern afectadas.
Si bien no se rompen relaciones con el Gobierno de El Salvador, por
ejemplo, sse retira al embajador en 1980.
La poltica de Ldpez Portillo en el rea no es una reaccin a acciones
norteamericanas sino que plantea una toma de iniciativa por parte del
Gobierno mexicano. Representa. por otra parte, un intento de influir efectivamente en el rea, desde una perspectiva de poltica realista, ms que
una medida dirigida al frente interno." No es tampoco solamente la expresin de aquella poltica de apoyo diplomtico y jurdico a las experiencias progresistas del rea vigente con anterioridad. Tres diferencias significativas distinguen con claridad la poltica seguida en el caso de Centroamerica de aquella otra que caracterizara la accin diplomtica mexicana
alrededor de la cual se articul la versin ms acabada de la tesis de la
"independencia relativa" de la poltica exterior mexicana durante la posguerra: las relaciones del Estado mexicano con la revolucin cubana.
l
A pesar de la irona involuntaria que incorporaban las ltimas palabras citadas, las dificultades para justificar este tipo de accin en base a
la intepretacin previa mexicana del principio de no intervencin fueron
ilustradas profusamente con los acontecimientos que rodearon al comunicado. Fue &a, de hecho. la primera acusacin que el gobierno salvadoreo levant ante el comunicado tranco-mexicano al que acus de ser
. ~ ~cancilleria mexicana neg que el comunica"obra de Fidel C a s t r ~ " La
do constituyese una actitud intervencionista. El Secretario Castaeda
lleg a subrayar que eran los Estados Unidos, con su envo de armas y
ayuda a una de las partes en el conflicto, los que intervenian en
45ClDElDepartamento de Polltica Internacional, Carta
wna, ao cero. nm. dos. 15 de octubre de 1981.p.
46ClDEiDe~a~amento
de Poltica Internacional, Caria
cana, atio cero, nm. dos. 15 de octubre de 1981. p.
El comunicado se transformo en un punto de referencia en la discusin internacional sobre el conflicto salvadoreo. Las reacciones. sin e m ~
bargo. fueron bastante diversas. En tanto que en Europa dominaron las
lecturas positiva^,^' en el resto de la Amrica Latina el comunicado franco-mexicano contribuy a generar uno de los momentos de mayor aislamiento poltico de la diplomacia mexicana en el rea.48 De hecho, la declaracin franco-mexicana slo obtuvo a este nivel las adhesiones de
Nicaragua y Granada y el apoyo de Panam. Cuba se limit a calificar de
"muy positivo, bueno y justo" el comportamiento de los dos gobiernos
involucrad~s.~~
Particularmente relevante fue en ese contexto la actitud adoptada
por Venezuela, no slo por el hecho de que exista ya para entonces un
esfuerzo conjunto de ambos gobiernos en el campo de la cooperacin
econmica con Centroamrica -que ser examinado lneas adelante-,
sino por la firmeza de su reaccin. El que en ese momento estuvieran
en el poder partidos demcratas cristianos tanto en ese pas como en El
Salvador contribuy a que el Gobierno venezolano lanzase, junto con el
de Colombia. una contraofensiva diplomtica en apoyo del rgimen de
.~~
Bolivia, Chile, Guatemala, Honduras, PaNapolen D ~ a r t e Argentina,
raguay y la Repblica Dominicana se les unen en la Declaracin de Caracas, en la que se acusa a los Gobiernos de Mxico y Francia de haber
"decidido intervenir en los asuntos internos de El Salvador ...(formulando)... declaraciones polticas encaminadas a favorecer a uno de los extremos subversivos que operan en dicho pas en su lucha armada por la
conquista del gobierno".51 La reaccin ante el comunicado fue tan negativa en el plano regional y subregional que indudablemente contribuy a
la cancelacin de una visita del Presidente mexicano a Guatemala prevista originalmente para el 5 de diciembre de ese ao.
47Si bien no hubo reaccin de los gobiernos de Gran Bretaa, Espana e Italia. la Repbli~
ca Democrtica Alemana. Holanda, Irlanda. Noruega y Suecia se adhirieron a la declara^
cin Franco-Mexicana en tanto que la Repblica Federal de Alemania le daba su "total
respaldo". La Internacional Socialista y la Unin lnterparlamentaria Mundial, por su parte. la aprobaron integramente, ClDEiDepartamento de Politica Internacional. Crta M e n ~
sual de Politira Exterior Mexiwna, ao cero. nm. dos, 15 de octubre de 1981. p. 11
ES interesante NOTAr que en la Asamblea General de las Naciones Unidas de ese ao
representantes de un buen nmero de paises. Venezuela incluida. se refirieron con a m ~
plitud a este tema, ostensiblemente de politica interna.
4gCIDE. op. cit., p. 17.
50Accin Democrdtica, de hecho, apoy6 la Declaracin Franco-Mexicana, reprobando la a c ~
titud asumida por el gobierno de Herrera Campins, quien en su discurso ante la Asam~
blea General ese mismo ao explicit cmo el conflicto salvadoreo era visto como un
escenario "de confrontaciones entre las estrategias globales de dominacin"
CIDE. op. cit.. P. 15.
Octavio Raziel Garcia. "Lpez Portillo al llegar a Panam: Deseable que los Tratados no
Contengan Enmiendas". ElNacional, primero de octubre de 1979. p. 29.
1) garantizar la soberania plena y permanente de los pueblos sobre sus recursos naturales; 2) racionalizar la exploracin, produccin. distribucin. consumo y conservacin
de las fuentes actuales de suministro energbtico. facilitando recursos financieros y tecnalcieicos:
e incrementar la exolotacin sistemtica de las reservas~.ootencia- -.~ - - .31
- , aseeurar
-~~
.es oe toaa :naoe. trao c ona,es y no convenc onaies que. por lalta ae f nanc am ento o
Invesllgac 6n apl waa no nan poa ao aprovecnarse. 41 brinaar ia pos 0.1 oaa oe qbe l o
aas .as nac ones ntegren panes energet cos coherentes con la Pol't w munaia. a fin de
aprovechar la congruencia y eficacia de objetivos, contenidos e instrumentos; 5) disefiar
las medidas que proporcionen en los paises en desarrollo la formacibn e integracibn de
las industrias auxiliares y especialmente de bienes de capital del sector energbtico; 6)
establecer un sistema que a corto plazo y con acciones inmediatas resuelva el problema
de los paises en desarrollo importadores de petrleo; 7) crear fondos de financiamiento
Y
constituirse con aoortaciones DroDorcionales
v. eauitativas
de
, fomento.
~. oue
~,~ oodrian
.
. .
.
p a ' ~ e saesarrolfaaos consum oores y exponaaores para atender tanto os ooletivos ae
.argo p azo como os apremios ae los pa'ses sbbdesarrol,ados importaaores de petrleo
e inst lLor un sistema ae proyeccin f transferencia oe tecno og'as y sus correspondientes capacitaciones. en el que se incluya el registro mundial de avances y seguimiento de
las investigaciones y experiencias en materia de energbticos.
-~
~~
101
House Committee on Science and Technology, 1979, P. 13.citado por Poitras. p. 113.
57Carmen Lira, "Muchos problemas de MBxico. por la relaci6n con Estados Unidos: J L P ,
en Uno mis uno, 14 de octubre de 1978, P. 1.
Cumbre de los Pases No-Alineados, celebrada en La Habana en septiembre de 1979 muestra los alcances de esta decisin. El Canciller Castaneda. Jefe de la delegacin mexicana a la reunin, subray las afinidades de la poltica exterior mexicana con algunas de las posiciones
centrales del movimiento, senalando cmo. desde "que se inici y a
medida que se ha robustecido el movimiento de los pases no alineados. Mxico ha compartido, a cabalidad. la tesis medular que otorga va~~
por ejemplo, el reconocimiento dilidez a esta t e n d e n ~ i a .Anunci,
plomtico de la Repblica Arabe Saharaui Democrtica, "dentro de
las fronteras del antiguo Sahara Espaol". afirm el derecho a la autodeterminacin de Namibia. Zimbabwe. Belice y de los pueblos palestino y portorriqueo, expres la oposicin mexicana a la existencia
de "bases militares extranjeras en pases de Amrica" y se pronunci
en favor del fin del bloqueo econmico a Cuba, "con el que se pretendi sojuzgar a su pueblo, y al que Mxico nunca se sum". Salud tambin el triunfo sandinista en Nicaragua y reiter6 el apoyo del Gobierno
mexicano al derecho de Panam a ejercer su soberana sobre la totalidad de su territorio. anunciando la presentacin del plan global de
energa por parte del Presidente mexicano en las Naciones Unidas.
A pesar de todo sto, y de las especulaciones que circulan en los medios nacionales durante el segundo semestre de 1969, el Mxico petrolero mantiene su decisin de no incorporarse plenamente a los no alisa Intervencin de Jorge Castaeda. Secretario de Relaciones Exteriores de Mxico, en la
VI Conferencia Cumbre de los Paises No Alineados. Reproducida en "Jorge Castaeda:
Actualmente se trata de someter a los debites por la guerra econmica". El Da, 9 de
septiembre de 1979, p. 3. Vease tambien "Mexico Ratific los Principios Originales de la
No Alineacin". El Da. 9 de septiembre de 1979. p. 1.
Cumbre de los Paises No-Alineados. celebrada en La Habana en septiembre de 1979 muestra los alcances de esta decisin. El Canciller Castaeda, Jefe de la delegacin mexicana a la reunin, subray las afinidades de la poltica exterior mexicana con algunas de las posiciones
centrales del movimiento, sealando cmo. desde "que se inici y a
medida que se ha robustecido el movimiento de los pases no alineados. Mxico ha compartido, a cabalidad, la tesis medular que otorga va~~
por ejemplo. el reconocimiento dilidez a esta t e n d e n ~ i a .Anunci,
plomtico de la Repblica Arabe Saharaui Democrtica. "dentro de
las fronteras del antiguo Sahara Espaol". afirm el derecho a la autodeterminacin de Namibia, Zimbabwe. Belice y de los pueblos palestino y portorriqueo, expres la oposicin mexicana a la existencia
de "bases militares extranjeras en paises de Amrica" y se pronunci
en favor del fin del bloqueo econmico a Cuba, "con el que se pretendi sojuzgar a su pueblo, y al que Mxico nunca se sum". Salud tambin el triunfo sandinista en Nicaragua y reiter el apoyo del Gobierno
mexicano al derecho de Panam a ejercer su soberania sobre la totalidad de su territorio, anunciando la presentacin del plan global de
energa por parte del Presidente mexicano en las Naciones Unidas.
A pesar de todo sto. y de las especulaciones que circulan en los rnedios nacionales durante el segundo semestre de 1969, el Mxico petrolero mantiene su decisin de no incorporarse plenamente a los no ali581ntervencinde Jorge Castaiieda. Secretario de Relaciones Exteriores de Mxico. en la
VI Conferencia Cumbre de los Paises No Alineados. Reproducida en "Jorge Castaeda:
Actllalmente se trata de someter a los dbiles por la guerra econ6mica". El Dia. 9 de
septiembre de 1979. p. 3. Vease tambin "Mxico Ratific los Principios Originales de la
No Alineacin". El Da. 9 de septiembre de 1979. p. 1.
de las tropas edranleras de Afganistn e insta a desterrar abusos y prepotencia". Uno mds uno, 15 de enero de 1980. p 11
64 " P I ~ ~ - M ~ X I Cel
O retiro
derarse que el quiebre marcado a lo largo de este captulo entre los dos
subperiodos de la poltica exterior de Jos Lpez Portillo no se plantea
en este tema, en el que domina un grado considerable de continuidad.
Por lo que se refiere al mbito regional. cabe recordar la celebracin,
en agosto de 1978, en la ciudad de Mxico y por iniciativa del Gobierno
mexicano, de una reunin preliminar de paises de Amrica Latina y el
Caribe dirigida a explorar las posibilidades de reduccin de armas convencionales en la regin. Al nivel global el Gobierno mexicano participa
activamente en los trabajos de la primera sesin extraordinaria de la
Asamblea General dedicada al tema del desarme llevada a cabo del 23
de mayo al 30 de junio del mismo ao. El embajador Garcia Robles, representante de Mxico ante el Comit de Desarme de la Organizacin, fue
encargado de presidir el grupo de trabajo encargado de elaborar un proyecto del Programa Comprensivo de Desarme, que sera presentado
a un segundo periodo extraordinario de sesiones de la asamblea. Este
se llev a cabo entre el 7 de junio y el 9 de julio de 1982. El proyecto no
fue aprobado, solicitdndose al Comit la presentacin al trigsimo octavo
periodo de sesiones de la asamblea de una versin revisada del mismo.
El embajador Garcia Robles fue electo de nueva cuenta presidente del
grupo de trabajo encargado del cumplimiento de esta resolucin.
La diplomacia mexicana recupera a lo largo de estos aos una voz significativa en la agenda de los rganos multilaterales globales. Su presencia se extender, sin embargo, tambin al espadio de las relaciones bilaterales, donde la diversificacin de los contactos internacionales del pas
ser otro de los temas cuya importancia resurja en el contexto del nuevo activismo internacional mexicano.
Diversificacin de vinculaciones y contactos internacionales
Existen una serie de elementos de continuidad significativos en el nuevo
esfuerzo diversificador mexicano respecto a la experiencia del sexenio anterior. La diplomacia presidencial tiene un papel significativo durante el segundo tramo del sexenio en el contexto de este nuevo esfuerzo. Lpez Portillo prcticamente completa la poltica de establecimiento de relaciones
diplomticas enfatizada por su predecesor. El 21 de septiembre de 1981,
el da mismo de la independencia, se establecen relaciones con Belice y se
abre una representacin en Belmopan. Se plantea tambin la continuacin
del acercamiento con El Vaticano iniciado desde la Administracin Echeverra cuando el 9 de febrero de 1974, como fue recordado en el captulo anterior, el Primer Mandatario se entrevist en Roma con el Papa Paulo
Durante la visita de Juan Pablo II para la Tercera Conferencia del Consejo
Episcopal Latinoamericano, celebrada en Puebla, en noviembre de 1979 es
el propio Presidente Lpez Portillo quien recibe al Papa en el a e r ~ p u e r t o . ~ ~
El petrleo introduce, sin embargo, elementos novedosos. La situacin del mercado energtico internacional revisada someramente en el
primer captulo de este volumen afectaba a buena parte de los centros
del poder econmico internacional y, en ese sentido, permita esperar
un inters amplio en la disponibilidad de fuentes de aprovisionamiento
energtico no sujetas a los vaivenes polticos de una de las reas ms
conflictivas de la poltica internacional. Ya desde el segundo semestre
de 1978 los medios nacionales e internacionales haban vuelto a subrayar las implicaciones de la riqueza petrolera mexicana y a discutir, por
ejemplo, las posibilidades de un "trato" con Estados Unidos implcitas
en la misma.67En los meses siguientes el nfasis de su cobertura se moPascal Beltrn del Ro, "Entretelones de los coqueteos de Diaz Ordaz. Echeverria y L6pez Portillo w n la Jerarqua Cat6lica". en Proceso. nm. 632, 12 de diciembre de 1988.
66 "Visita del Papa Juan Pablo 11". en El Gobierno Mexicano. Tercer Ao de Gobierno, (Mexico: Presidencia de la Repblica. 19791, nm. 26. p. 81.
67V6ase. por ejemplo, William Chislett. "Portillo learns the power and politics of petro~
leum", Financia1T~mes.15 de noviembre de 1978: "Oil: What's Let Out There", Time. 16
de octubre de 1978; "Mexico Joins Oil's Big Leagues", Time, 25 de diciembre de 1978.
65
ver para plantear las posibilidades que el petrleo ofrece a Mxico para, una vez ms, intentar "diversificar su dependencia''
Para 1979, el petrleo amenazaba con convertirse en un elemento de
agudizacin adicional de Mxico hacia Estados Unidos, mercado al que
se dirigieron ms de 80% de las exportaciones mexicanas de hidrocarburos en ese
A partir de ese ao se reforzar la tendencia a hacer
del mismo el instrumento fundamental en este esfuerzo por "abrir nuevos mercados", cuyos origenes venian desde los aos iniciales del sexenio. Ya a principios de 1978, Dickson Mabon, Ministro de Estado para la
Energa de la Gran Bretaa haba anunciado los planes mexicano-britnicos para ampliar su cooperacin petrolera y nuclear.69 En octubre de
1978 el Wall Street Journal, despus de sealar que, con la excepcin de
las pequeas cantidades enviadas a Israel, para entonces prcticamente
toda la exportacin de petrleo mexicano se dirigia a Estados Unidos, seiiala el deseo de las autoridades mexicanas de reducir su dependencia de Estados Unid0s.~0A mediados del mismo mes. en efecto, se completan los detalles de un programa entre Pemex y la corporacin japonesa Mitsubishi,
por el que se acuerda una exportacin inicial de 325 mil barriles de petrleo a ese pais. Prcticamente al mismo tiempo. el director de Pemex negociaba la primera "prueba de exportacin" del crudo a Francia y se iniciaban formalmente las exportaciones de petrleo a Espaa."
El deterioro en la "conexin norteamericana" reforzara. como lo haba hecho en 1971, el esfuerzo por ampliar las opciones con las que contaba el Estado mexicano. Para el inicio de 1979 la prensa mexicana p u ~
blica frecuentemente noticias que resumen el nuevo papel del petrleo y
de Pemex en esta ampliacin de las vinculaciones internacionales mexic a n a ~ . 'Negociar
~
"en paquete" el suministro petrolero a cambio de otras
Poitras, p. 111.
69William Chislett, "UK and Mexico plan 011and nuclear cooperation" Flnanciai limes. 16
de enero de 1978.
70"Mexico Sets Contracts For Crude 011Exports With Japan, France". Waii Streef J o u r ~
nal, 18 de octubre de 1978, p. 8.
" Ibid.
'*"Franco Foschi (subsecretario de Relaciones Exteriores de Italia, CR.) se entrevisto con
el director de Pemex". El Dia. 17 de enero de 1979. "Hay indicios de que Canad podr
adquirir petrdleo crudo mexicano". Ei Da, 19 de enero de 1979. "Canada mantiene vi^
vo inters en comprar petrleo mexicano: el Embajador Langley", El Naoonal. 20 de
enero de 1979. "El ministro (de Industria y Turismo de Ontario, C.R.) Lairy Grossman:
La compra de petrleo a Mbxico. un paso importante en las relaciones con Canadd". El
Dia, 24 de enero de 1979. "Aumentarn su Cooperacin Mxico y Francia en los Hidro~
carburos (declaractones del ministro francs de comercio exterior. Jean Francois de^
niau, C.R.1". Exc&hior. 4 de febrero de 1979.
1
I
riga de manera clara a nuestros vecinos del norte, introduce un elemento de complejidad en la agenda bilateral mexicano-norteamericana, en la
que para entonces ya se han incorporado fuentes de tensin intergubernamental asociadas fundalrnentalmente con la poltica centroamericana
de Mxico y las propuestas de poltica migratoria de la administracin
re~ublicana.~~
Para 1981, sin embargo. las exportaciones de petrleo haban alcanzado solamente 1.1 millones de barriles diarios, en parte como resultado
de lo que empezaba a ser, a partir del segundo trimestre del ao, un exceso de oferta en el mercado internacional como resultado de un complejo conjunto de factores, entre los que destacaban el descubrimiento
de nuevas reservas, la reduccin en el consumo de los principales compradores y la decisin de Arabia Saudita de mantener altos niveles de
produccin. El impacto sobre los precios no se hizo esperar, al bajar stos por primera vez desde la primera crisis de la energa. Esta tendencia a la baja no pudo ser contrarrestada ni con la disminucin en la produccin de diversos exportadores. El as de la nueva poltica exterior
mexicana bajo Lpez Portillo empezaba a ver su peso relativizado.
Ajustdndose a la tendencia del mercado, el primero de junio Pemex
redujo el precio del crudo de exportacin mexicano de 34.60 a 30.60 dlares el barril, adelantndose por primera vez a la OPEP en su ajuste y
contribuyendo a minar la imagen de la Organizacin en un momento
" E l 30 de iulio de 1981 el eobierno norteamericano hizo oblico su Drovecto oara enfrentar esta temdt ca rep 1 e G o tanto a gbnas de ,as ProoJesras como la'talta ;e consultar
aaecLaoas con el Goo erno rnex cano que hablan ya 1 evaoo a prob emas en .a re.ac d n a
fines de 1977.
La respuesta inicial de Pemex y del Estado mexicano fue el hacer valer el "arma petrolera". Se plante la posibilidad de excluir de su lista
de clientes a las empresas afectadas y, en el caso francs, se cancelaron
contratos industriales por un monto cercano a los mil millones de dlares.'* Se ofreci tambi6n un mayor volumen de crudo a Japn, que este
decidi no comprar, argumentando problemas de a l m a ~ e n a m i e n t o El
.~~
"arma petrolera" mostrara, sin embargo, en este contexto algunas de
sus limitaciones. Para agosto, el precio del barril de exportacin mexicano haba llegado a 31.25 dlares. La situacin as creada contribuye a la
decisin del Gobierno mexicano de vender petrleo para la reserva estratgica norteamericana. En 1981 se firma un convenio mediante el cual
Mxico destinara a este objetivo 200 mil barriles diarios de septiembre
a diciembre y 50 mil barriles diarios a partir de enero. Las ventas de
crudo se realizaran al precio oficial fijado por el Gobierno mexicano.a0
Las condiciones de venta variaron, sin embargo, en el contexto de la
crisis financiera detonada en agosto de 1982. Como parte del "rescate"
organizado por el ejecutivo norteamericano el Departamento del Tesoro
estadunidense acord entregar al Gobierno mexicano mil millones de dlares a cambio de 40 millones de barriles a entregar a u n ao, destinados tambin a la reserva estratdgica. Ni siquiera el precio del dinero involucrado en esta compra adelantada igualaba los 25 dlares por barril
Departamento de Poltica Internacional. Carta Mensual de Politica Exterior Mexicana.
nm. 0, 15 de septiembre de 1981, mimeo, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. p. 12.
El contrato vigente en este caso vinculaba las ventas de petrleo a un acuerdo comercial global, con lo que al parecer las autoridades mexicanas esperaban que el gobierno
frances pudiese tener una mayor influenoa en el comportamiento de la empresa petrolera de lo que era el caso de las compaas de otras nacionalidades y en particular de
las norteamericanas.
791bid.. p. 14.
*Claudia Franco, Las ventas de petrleo crudo mexicano para la reserva estrat6g;w petrolera de Estados Unidos, (tesis de licenciatura), (Mexico: El Colegio de Mxico, 1986),
pp. 74-75.
77
.-
,+.:
--..:;-7
m,.. :,...,M
,.
,,-
,'~:
,
4
'
pagados a los 32.50 dlares del precio oficial, ya que el inters de 33%
involucrado superaba ampliamente las tasas internacionales que para
entonces eran ya del 17%.81 Las opciones internacionales de Mkxico
tendan nuevamente a cerrarse ante el estallido de la nueva crisis y la
propia evolucin del mercado energtico internacional. Las pinzas del
deterioro de los principales condicionantes de la accin internacional del
Estado mexicano empezaban a cerrarse.
La crisis financiera de fines de 1982, tuvo diversos origenes. Los signos de un reajuste se multiplicaban ya desde aios anteriores: prdida
de competitividad en el sector turismo; creciente carga financiera por
servicio de la deuda externa, agudizada como resultado de los aumentos
experimentados en las tasas de inters imperantes en los mercados financieros internacionales; incremento en las importaciones como resultado del efecto combinado de la apertura comercial instrumentada en
esos anos. la insuficiencia de la produccin agrcola nacional y la sobreevaluacin del peso, etc. La fuga de divisas, reflejada en el considerable
incremento que sufre entre 1980 y 1981 el rengln de "errores y omisiones" de la balanza de pagos. subrayaba que no eran pocos los actores que haban empezado a leer y entender el mensaje.
Un factor de primera importancia en la crisis fue determinado por la
abierta petrolizacin de la economa, que la hizo demasiado vulnerable a
los vaivenes del mercado internacional. No se haba, en efecto, respetado lo planteado en el Programa de Energa de 1980. Para fines del sexenio las exportaciones petroleras representaban. de hecho, prdcticamenFranco. op.c;t.. p. 98.
te las tres cuartas partes de la exportacin total del pas as como la tercera parte de todos los ingresos de divisas del pas -tanto ingresos corrientes como de capital-. El creciente desequilibrio externo de la economa, particularmente aparente en el caso de la balanza comercial no
petrolera, se vera agudizado por el brusco cambio en los precios de lo
que para entonces se haba consolidado como el principal producto de
exportacin mexicano.
La situacin del sector externo es, de nueva cuenta, indicativa de los
problemas que enfrenta la economa mexicana. El crecimiento del gasto
pblico y privado y el aumento en la demanda agregada, aunados a una
respuesta insuficiente del aparato productivo interno contribuyen en un
incremento notable en las importaciones. La escasa respuesta de las exportaciones no petroleras es el otro ingrediente de un dficit en cuenta
corriente que se incrementa sostenidamente a lo largo del sexenio que
al mismo tiempo crecen las exportaciones petroleras pasando de 1 596
y 2 693 millones de dlares en 1977 y en 1978 a 4,870; 7,223 y 12,554
millones de dlares en los tres aos siguiente^.^^
La acumulacin de todos estos desarrollos hace inevitable la devaluacin de la moneda mexicana. El 17 de febrero de 1982, el Banco de MBxico anuncia que se retirar temporalmente del mercado de cambios,
con objeto de que el peso encuentre su "cotizacin real" ante el dlar.
El ltimo acto de la gestacin de la crisis financiera da comienzo. El rescate financiero de agosto de ese ao parece sugerir que, despues de su
largo recorrido, la diplomacia mexicana ha regresado, por lo que respecta a sus condicionantes ms importantes, a una situacin aun ms compleja que la que imperaba al inicio del sexenio.
Tal rescate reflej. en primera instancia. la voluntao del Gobierno me.
xicano de no recurrir al incumol,miento de sus obliaaciones internac onales en el contexto de la crisis. Los funcionarios mexicanos estimaron
que a una suspensin unilateral de pagos seguira. en las palabras de lo
que puede considerarse como la historia oficial del proceso de negociacin, "un aislamiento financiero prolongado, el cual, a juicio del Gobierno, sera a la larga ms costoso que el beneficio inmediato que se obtendrla al dejar de cubrir el servicio de la deuda".83
Por otra parte, el papel del Gobierno norteamericano en el "rescate
mexicano" subrayaba. entre otras cosas, la importancia que BI mismo
Newell y Rubio. op.c;t., p. 294.
Externa Pblica Mexicana. (Mxico: Secretaria de Hacienda y Credito Publico.
1988), p. 64.
83 Deuda
* Benlam n J
Cohen. in Whose Inreresf7 Infernaf!onal Banxrng ano Amergcan Foreign Poircy (hew daven Ya e Un versity C o ~ n cI on Fore gn Relat ons 19861.p 212
De vuelta al principio?
I
I
1
I
N
Despubs de un inicio de sexenio en el que la accin internacional mexicana parecia tender a reproducir lo peor de sus caracterlsticas del periodo de la posguerra, la presencia de Mbxico en el plano internacional,
tanto en el plano econmico como en el poltico, volvi a incrementarse
de manera sinnificativa. La "diversificacin. dinamizacidn v ~oiitizacin
de las relacioes internacionales de M b ~ i c o " iniciados
,~~
duiante el sexenio de Luis Echeverra, se constituyeron en la tdnica dominante de la
polltica exterior de la segunda mitad del sexenio de Josb Lpez Portillo.
MBxico surge claramente en estos aos como potencia media.86 A los
factores absolutos derivados de su tamao y poblacin y a las consideraciones de dimensidn econmica absoluta presentes desde fines de los
sesenta y a la voluntad polltica expresada durante la primera mitad de
los setenta, se habla agregado el instrumento de negociacin y capacidad internacional representado por el petrdleo. La polltica exterior mexicana durante el sexenio va a estar estrechamente asociada con la evolucin de la capacidad petrolera del pas que si bien no cambi significativamente la capacidad negociadora ante Estados Unidos si permiti ampliar los espacios de la accin internacional mexicana en escenarios geoardficamente m6s limitados. tales como el centroamericano. Para 1982
era ya imposible no considerar a MBxico como "influyente regional". Como
lo plantearlan Jorge l. Domlnguez y Juan Lindau poco tiempo despubs.
La polltica hacia centroambrica probablemsnte ha tenido como resultado un aumento neto en el prestigio internacional del rbgimen
mexicano... le ha permitido a Mbxico convertirse en una genuina
potencia regional.87
85 Mario Oieda. Alcances y