Implicacoes de dire ito substantivo da reforma do contencioso administrativo

U rna reforma profunda como aquela que os novos diplomas do contencioso administrativo vern introduzir na ordem jurfdica portuguesa naopode deixar de se repercutir sobre 0 direito administrativo portugues e, em particular, sobre 0 mais importante dos diplomas do nosso direito administrativo, 0 Cadi go do Procedimento Administrativo (CPA). Procuraremos aqui dar conta, numa seleccao que comporta alguma dose de subjectividade e sempre teria de ser parcelar, das mais relevantes implicacoes de direito substantivo que, a nosso ver, decorrem da reforma do contencioso administrativo e de alguns dos problemas que, deste ponto de vista, ficam a marcar a agenda dos administrativistas portugueses para os proximos tempos.

1. 0 Jim do indeferimento tdciio

A mais obvia das repercuss6es resultantes do Codigo de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) tern que ver com as implicacoes que a introducao da possibilidade de os tribunais administrativos condenarem a Administrac;ao a pratica de aetos administrativos ilegalmente omitidos projecta sobre a tradicional figura do indeferimento tacite, que 0 CPA acolheu no seu art. 109.°. Este e urn ponto em que, independentemente de vir ou nao a ter lugar uma revisao do CPA, nos parece claro que a entrada em vigor do CPT A se projecta direetamente sobre 0 regime consagrado naquele Codigo.

Na verdade, 0 CPTA procede a aboliciio da figura do indeferimento tdciio (1). E, com efeito, 0

(1) No mesmo sentido. cfr. CARLOS FER;\I,\NDES C.\DILHr\, "0 silencio adrninistrativo". ClLtt.'nzOS de [ustica Adlllillistra-

trcu. n.? 281 p. 33.

que resulta do disposto nos arts. 67.°, n." 1, alinea a), e 51.°, n.? 4, do CPTA, que excIuem a possibilidade da utilizacao de urn meio impugnatorio, de anulacao, como modo de reaccao contra as situacoes de incumprimento omissivo do dever de praticar actos administrativos. E de facto, a partir do momenta em que 0 CPTA introduz a possibilidade de se proporem accoes dirigidas a tutelar pretens6es dirigidas a condenacao da Administracao a pratica de actos administrativos ilegalmente recusados ou omitidos, nao se justifica continuar a preyer a impugnacao anulatoria de indeferimentos tacitos.

Cumpre recorda! que a figura do indeferimen to tacite so fazia sentido pela necessidade de ficcionar urn objeeto de impugnacao, no modelo tradieional do conteneioso estritamente impugnatorio, de matriz francesa. Ora, a partir do momento em que se deixa de fazer depender 0 acesso a jurisdicao administrativa da existencia de urn acto administrativo passivel de impugnacao, deixa de ser necessario ficcionar a existencia de urn tal acto nas situacoes em que ele nao exista (2). A omissao da Administracao perante 0 requerimento do interessado deve ser tratada como a "omissiio pura e simples" que efectivamente e (3), e e nesses termos que ela e efectivamente tratada no CPTA, que, sempre que fala de indeferimento (por exemplo, nos arts. 69.°, n."

n Neste sentido, cfr, tambern CARLOS CADILHA, op. cii., pp.30-31.

(J) Neste preciso sentido, dr. BARBOSA DE MELO, in Reforlila do Contentioso Administriuioo - Trabalhos Preparatorios - o Debate Unircrsiuirio, vol. I, Minisrcrio da [ustica. Lisbon, ZOllO. p. su.

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2, ou 79.°, n." 4), se refere a urn acto expresso, de conteiido negativo, e nunca a uma situacao de pur a inercia ou omissao, em que nao existe qualquer acto administrativo e, portanto, nao ha por que falar de indeferimento (efr., por exemplo, os arts. 69.°, n.? 1, e 79.°, n." 5) (4).

Por conseguinte, a entrada em vigor do CPTA fara com que 0 art. 109.°, n. ° 1, do CPA se deva considerar tacitamente revogado, na parte em que se refere a uma faculdade de 0 interessado "presumir indeferida [a sua] pretensiio, para poder exercer a respectivo meio legal de impugnacao", Com efeito, 0 preceito deve passar a ser lido como significando que a falta de decisao adrninistrativa confere ao interessado a faculdade de lancer mao do meio de tutela adequado a proiecciio dos seus interesses (5).

Nao e de excluir que os mais conservadores possam continuar a querer ver neste silencio uma manifestacao de sentido negativo da Administracao, a expressao de uma vontade de indeferir, procurando, desse modo, salvar a formula legal "faculdade de presumir indeferida essa preiensdo", A nosso ver, porem, a partir do momento em que 0 silencio da Administracao deixa de ter de ser objecto de urn recurso contendose de anulacao, deixa de haver qualquer razao para que ele continue a ser artificialmente configura do como urn acto jurfdico formal, de algum modo equiparado ao acto administrativo, o fantasioso acto de indeferimento tdciio. Como ja foi dito, 0 silencioda Administracao pode passar a ser configurado como urn mere facto cuja ocorrencia, urna vez decorrido 0 prazo legal, abre 0

(4) Aplaudindo a solucao, dr. CARLOS CADILHA, ap. cit., p. 33. (5) Meio de tutela adequado que, repare-se, tanto pedera dirigir-se a ernissao de uma sentenca de condenacao da Adrninistracao a pratica do acto administrativo devido, a proferir no ambito de uma accao administrativa especial, como a ernissao de uma sentenca de condenacao contra perticulares..a proferir, ao abrigo do disposto no art. 37.°, n." 3, do CPTA, no ambito de uma accao administrativa cornurn, como ainda a ernissao de urna intirnacao sustentada no art. 109.' do CPT:\.

acesso a via contenciosa, nas mesmas condicoes em que muitos outros factos juridicos 0 fazem.

Ora.-daqui resulta a desnecessidade e a inconveniencia de se querer continuar a imputar ao silencio da Administracao urn sentido negativo. A partir de agora, se a Administracao permanecer em silencio, sem deferir a pretensaodo interessado, nao ha por que falar de uma fa culdade do interessado de presumir que a Administracao indeferiu, para poder reagir contra esse pretense indeferimento. So por razoes atavicas . se ha-de querer continuar aver na inercia da Administracao uma atitude de sentido negativo. 0 interessado esta confrontado com urn facto neutro, que e a omissao, que pode ter sido determinada pelas mais variadas raz6es e que, so por si, nao exprime uma manifestacao de vontade da Administracao, Uma vez expirado o prazo legal e havendo, por is so, uma situacao de efectivo incumprimento do dever de decidir, o interessado tern a possibilidade de reclamar, de recorrer para 0 superior hierarquico do orgao omisso ou para 0 delegante, porventura para a tutela e, sendo caso disso, para 0 tribunal administrativo competente, para fazer valer, pela positiva, 0 seu direito a uma decisao que foi ilegalmente preterido.

Quanto ao resto, quer-nos parecer que urn regime como 0 que se estabelece no art. 109.0 do CPA continua a ser necessario, mesmo na vigencia do novo contencioso administrativo, na medida em que the cumpre determinar 0 prazo a

. partir do qual se consurna 0 incumprimento do dever de decidir - e, portanto, em que 0 interes-

. sadose pode considerar dispensado de continuar a aguardar a decisao da Administracao e legitimado a fazer valer por outros meiosa sua pretensao -, assim como as regras de contagem desse prazo, sem que, a nosso ver, tanto 0 prazo como as regras possam ser, so por si, deduzidos do prazo geral para a conclusao do procedimento, que consta do art. 58.0 do CPA.

Na verdade, uma coisa e, quanta a nos, a eliminacao da figura do indeferimento tacite e ou-

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tra a eliminacao de regras quanta a determinacao do momenta a partir do qual se toma possivel a actuacao contenciosa da pretensao dirigida a emissao do acto administrativo ilegalmente omitido: se a eliminacao da figura do indeferimento tacite resulta necessaria mente da reforma do contencioso administrativo, 0 mesmo ja nao parece possivel dizer destas regras, a que se refere 0 art. 69,°, n." I, do CPTA. De acordo com este preceito, existe, com efeito, urn prazo legal para a emissao do acto devido, expirado 0- qual 0 interessado disp6e do prazo de urn ana para fazer valer em jufzo 0 seu direito ao acto ilegalmente omitido: 0 prazo de urn ana da actuacao processual corresponde ao prazo de urn ana dentro do qual se podia, ate aqui, impugnar 0 indeferimento tacite (efr. art. 4.°, n." I, do DL n.? 256-A/77, de 17/6, e art. 28.°, n.? I, alfnea d), da LPTA); ora, "0 termo do prazo legal estabelecido para a emissao do acto ilegalmente omitido" a que se refere 0 art. 69.°, n.? I, do CPTA ha-de continuar a ser determinado, na ausencia de disposicao especial, por aplicacao das regras do art. 109.° do ePA (6).

2. 0 Jim da regra geral do recurso hierdrquico necessdrio

Mais problematica se afigura a analise da questao de saber se as solucoes consagradas no ePTA - designadamente nos seus arts. 51.° e 59.°, n.OS4 e 5-vem eliminar a figura do recurso hierarquico necessario, que 0 ePA genericamente preve nos arts. 167.° e segs.

A nosso ver, 0 ePTA nao exige, em termos gerais, que os aetos administrativos tenham sido objecto de previa impugnacao administrativa para que possam ser objecto de impugnacao contenciosa e, portanto, consagra a regra geral da desnecessidade da utilizacao de vias de impugnacao administrativa para aceder a via con-

(0) Nao compreendemos, por isso. a proposta de CARLOS C\DILHA, up. cit., p. 36, no sentido da revogacao pura e simples do art. 109.' do CPA.

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tenciosa. Nao nos parece, porern, que a entrada em vigor do CPTA tenha 0 alcance de eliminar definitivamente a figura do recurso hierarquico necessario - como, de resto, das impugnacoes administrativas necessarias, no seu conjunto.

Na verdade, nao nos parece que-e CPTA tenha 0 alcance de revogar as multiplas determinacoes legais avulsas que instituem impugnacoes administrativas necessarias, impondo 0 recurso a via da impugnacao administrativa como pressuposto de acesso a via contenciosa. Recorde-se que cada norma geral pode ser afastad a por normas especiais, incluindo por aquelas que ja existiam a data em que entra em vigor a norma geral, uma vez que nao se pode imputar a esta norma 0 proposito de as revogar. Ora, a nosso ver, as disposicoes legais avulsas instituidoras de impugnacoes administrativas necessarias sao norm as especiais que, como tais, prevalecem sobre a nova norma geral introduzida peloCPTA (7). Nao se afigura, por isso, que se possa en tender que elas foram revogadas sem disposicao legal expressa que formalmente tenha determinado tal revogacao. Ora, 0 ePTA nao contem uma tal disposicao, nem se afigura que tenha pretendido operar semelhante revolucao sem 0 dizer com clareza.

Por conseguinte, 0 ePTA nao tern, quanta a nos, 0 alcance de revogar as disposicoes do ePA que se referem ao recurso hierarquico necessario, a comecar por aquela que, no art. 167.°, estabelece a propria distincao entrerecursos hierarquicos necessaries e facu1tativos (8). Na verdade, se permanecem de pe as normas avulsas que imp6em 0 recurso hierarquico necessario, nada justifica 0 desaparecimento do regime geral que o ePA faz corresponder a figura. 0 que, a nosso

(7) Neste sentido, cfr, PAULO OrERO, "Impugnacoes adrninistrativas", Cadernos de [usiica Administrativa, n." 28, p. 52, nota 5.

(") Em sentido contra rio, cfr., no entanto. PALLO OrERo, up. cit., p. 52.

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ver, sucede e que este regime passa a ter um alcance diferente e mais limitado.

Importa ter, com efeito, presente que embora consagre, em term os gene ric os, no art. 167.°, a distincao entre as figuras dos recursos hierarquicos necessario e facultative, 0 CPA nao especifica os casos e circunstancias em que ha lugar a interposicao de recurso hierarquico necessario, Anosso ver, 0 regime do Cl'Ariao tern, por isso, por que ser lido como consagrando a classica regra da nao definitividade vertical dos aetos administrativos praticados por orgaos sujeitos a hierarquia, em termos de a sua subsistencia ter de ser considerada incompativel com a nova regra do CPTA (9).

Por conseguinte, e como ja foi, alias, sus tentado na doutrina, 0 recurso hierarquico necessario que se encontra genericamente previsto no CPA pode e deve ser reinterpretado numa perspeetiva actualista, que 0 passe a admitir apenas quandoele resulte de uma opcao consciente e deliberada do legislador, nos casos em que este a considere justificada (10). E, nesta perspectiva, afigura-se que, com 0 CPTA, se deve passar a entender que uma decisao administrativa s6 estara sujeita a recurso hierarquico necessario - como, de resto, a qualquer tipo de impugnacao administrativa necessaria - nos estritos casos em que isso esteja expressamente previsto na lei. Na

(9) Diferentemente, para VASCO PEREIRA DA SILVA, "2001:

Odisseia no espaco conceptual do acto administrativo", Cadernos de Justi~aAdministrativa, n.? 28, p. 13, a eliminacao da regra do recurso hierarquico necessario no CPTA exige uma intervencao "harmorili:adora" do legislador ao nfvel do CPA, por forma a remover as disposicoes "que ainda preveem a existencia do recurso hierarquico necessario".

(10) Neste sentido se tern orientado as propostas de ANTONIO CANDIDO DE OLIVEIRA, em 0 Debate Universitdrio, p. 81, e ja em "0 silencio e a ultima palavra da Administra<;ao", Cadernos de [ustica Administrativa, n.? 19, pp. 23-24, onde, precisamente, sustentou que entre n6s "vigora urn principio constitucional favoravel 11 recorribilidade imediata que 56 e posto em causa quando a lei vier determinar inequivocamente de outro modo", pelo que se deve sempre presumir, salvo dererminacao legal expressa em contrririo, que as competencias proprius dos orgcos subordinados sao exclusives.

ausencia de determinacao legal expressa em sentido contrario, todos os actos administrativos com eficacia externa poderao ser, pois, desde logo objecto de impugnacao contenciosa.

A nosso ver, este entendimento e 0 que melhor se ajusta ao quadro normativo ordinario existente, se este se mantiver como esta. Ele parece, entretanto, conforrnar-se com os dados resultantes da Constituicao, que, se, em nossa opiniao, rejeita a existencia de uma regra geral nao escrita de concentracaode poderes, nem por is so parece afastar em termos absolutos a possibilidade da previsao legal de impugnacoes administrativas necessarias,

Com efeito, a substituicao do modele tradicional de concentracao de poderes pela aceita<;ao da possibilidade de a lei instituir casos avulsos de impugnacao administrativa necessaria, designadamente de recurso hierarquico necessario, parece ir de encontro ao postulado da realizacao de um modelo equilibrado de desconcentracao administrativa que e assumido no art. 267.°, n.? 2, da Constituicao. Por outro lado, a circunstancia de, na Revisao Constitucional de 1989, ter sido eliminada do entao art. 268.°, n.? 3, a referencia que dele constava a definitividade como requisito da impugnacao contenciosa dos actos administrativos nao parece afastar a possibilidade da previsao legal avulsa de impugnacoes administrativas (11).

Como tern entendido 0 Tribunal Constitucional e 0 Supremo Tribunal Administrativo, nao e, na verdade, necessario que a Constitui<;ao se pronuncie sobre os pressupostos processuais de que porventura depende a impugnacao contenciosa dos actos administrativos, para que

(11) Para a exposicao da tese contraria, cfr, por todos, VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do acto administrativo perdido, Coimbra, 1996, maxime a pp. 667 e 674, e Ventos de mudanca no contencioso administratioo, Coirnbra, 2001, pp. 11 e 88-89; PAULO OTERO, "As garantias impugnat6rias dos particulates no Codigo do Procedirnento Administrativo".

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se possa reconhecer que a imposicao desses pressupostos e constitucionalmente legitima (12). Pelo contrario, a constitucionalidade da previsao, pelo legislador ordinario, de situacoes de impugnacao administrativa necessaria deve de pender da resposta que, relativamente a cada uma, for dada a questao - que, com caracter geral, se coloca, alias, a prop6sito de toda e qualquer imposicao legal de pressupostos processuais - de saber se essa imposicao envolve urn condicionamento excessivo, desproporcionado e, p.or isso, ilegitimo do direito fundamental de acesso a justica administrativa (13). E este, alias, o entendimento comum em parses cujos dados constitucionais Sao semelhantes aos nossos e onde nao se questiona a constitucionalidade da instituicao, pelo legislador ordinario, de impugnacoes administrativas necessarias que a Constituicao, em si mesma, nao preve,

Questao diferente, do maior interesse, mas que aqui nao cumpre nem e possfvel desenvolver, e a de saber qual a orientacao que deve presidir as opcoes de polftica legislativa que, nesta materia, a natural liberdade de conformacao deixada pela Constituicao consente ao legislador ordinario, A este respeito, apenas deixaremos, por isso, duas notas.

(12) Neste sentido, efr. Acordao n.? 499/96 do Tribunal Constitucional, in Cadernos de [ustica Administrativa, n.? 0, com anotacao favoravel de VIEIRA DE ANDRADE. Na mesma linha, efr. VIEIRA DE ANDRADE, AJustir;a Administrativa, 3 .. ed., Coimbra, 2000, pp. 236 e segs.; ANTONIO CANDIDO DE OLIVEIRA, ap. cii., pp. 21-22, e, ja no ambito da discuss§.o publica sobre a reforma do contencioso administrative, in' 0 Debate Uniaersiidrio, p. 80.

(13) Para 0 enunciado dos requisitos de necessidade, adequacao e proporcionalidade a observar pelos pressupostos processuais de que a lei faca depender 0 acesso aos tribunals, cfr., por todos, GOMES CANOTILHO, Direito Constiiucional e Teoria da Consiiiuicda, 5 .. ed., Coimbra, 2002, p. 492. E, por isso, de admitir que 0 juiz dispense a irnpugnacao administrativa necessaria quando a imposicao desse requisito implique uma restricao intoleravel ou desrazoavel do direito 11 impugnacao contenciosa: efr. VIEIRA DE ANDRADE, A [ustica Administratioa, pp. 238-239, e "Em defesa do recurso hierarquico". Cadt'TlIOS de [ustic; .uiministnuiua, n.? 0, p. 20.

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A primeira, para assinalar que 0 CPTA, ao consagrar, no art. 59.°, n.? 4, a regra de que a utilizacao de qualquer meio de impugnacao administrativa passa a ter efeito suspensivo sobre o prazo da impugnacao contenciosa dos actos administrativos, vern valorizar, de modo inequfvoco, a irnpugnacao administrativa facultativa, fazendo com que, na sugestiva expressao de PAULO OTERO, ela possa, em muitas situacoes, apresentar-se aos olhos dos interessados como uma impugnacdo administratioa recomenddoel (14). E, pois, natural que esta solucao venha a ter 0 efeito de estimular a utilizacao das vias de impugnacao administrativa facultativa, com 0 que se tendera a colo car com menor acuidade a eventual necessidade de preyer impugnacoes administrativas necessarias.

Em todo 0 caso - e esta e a segunda nota -, somos da opiniao de que se deveria evoluir no sentido de uma reconuersdo das tradicionais reclamacoes e recursos hierarquicos necessaries, que deveria passar pela instituicao de mecanismos credfveis e eficazes de reapreciacao, efectiva e imparcial, das decis6es administrativas. Mais senti do do que as tradicionais impugna<;;6es administrativas, cuja escassa utilidade e geralmente reconhecida, faz, na verdade, a imposicao aos interessados, nos dornfnios em que isso se considere justificado, do 6nus de se dirigirem, em primeira linha, a organismos administrativos independentes, porventura para-judiciais, institufdos para proceder, de modo celere e eficaz, a apreciacao e resolucao extrajudicial dos conflitos que perante eles sejam colocados, desse modo libertando 0 contencioso administrativo de muitos processos iruiteis,

Duas ultimas referencias. A primeira, ao facto de que, com a referida inovacao introduzida pelo art. 59.°, n.? 4, do CPTA, fica prejudicado 0 disposto no art. 164.° do CPA, que so atribui efeito suspensivo a reclamacao quando 0 acto a que ela se reporta esteja sujeito a impugnacao ad-

(1') Cfr. "Impugnacoes adrninistrativa-,". :.:'. )2.

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ministrativa necessaria. 0 art. 164.° do CPA deve, por isso, considerar-se tacitamente revogada pelo art. 59.°, n.? 4, do CPTA.

Por outro lado, nos casos em que 0 recurso hierarquico necessario tenha por objecto 0 indeferimento de uma pretensao do interessado, o art. 175.°, n.? 3, do CPA deve passar a ser lido no sentido de que, quando tenham expirado os prazos previstos nesse artigo sem que 0 superior hierarquico tenha tornado uma decisao, a [alia de decisiio do superior confere ao interessado a faculdade de lancar miio do meio de tutela adequado a protecciio dos seus interesses (15). A exemplo do que arras se sustentou a prop6sito do art. 109.° do CPA, tambem aqui se deve, pois, entender que 0 silencio do orgao nao e institufdo como urn acto jurfdico formal - 0 pretenso acto de indeferimento tdciio, figura que, como ja foi referido, deixa de existir na nossa ordem jundica -, mas que ele apenas se apresenta como urn mero facto, cuja ocorrencia, uma vez decorrido 0 prazo legal, abre 0 aces so a via contenciosa, sem infIuir sobre a determinacao do objecto do processo a intentar perante 0 tribunal adrninistrativo competente (16).

3. A circunscriciio do conceitode acto administrativo impugneivel

A nosso ver, os preceitos que, no CPT A, se referem ao conceito de acto administrativo impugnavel nao sao particularmente inovadores. 0 art. 51.°, n.? I, emboraafaste decididamenteo dassica requisito da definitividade horizontal, MO deixa de impor a eficdcia externa como requisito de impugnabilidade dos aetos que estejam inseri-

(15) Na mesma perspectiva, cfr, CARLOS CADILHA, op. cii., p.31.

(16) Processo que, na hipotese que acaba de ser equacionada, tera, pois, por objecto 0 mesmo reconhecimento judicial do direito do interessado ao acto devido que tarnbern teria se 0 superior tivesse indeferido 0 recurso hierarquico: ou seja, 0 mesmo que teria se a accao pudesse ter sido irnediatarnente proposta perante a inercia ou a recusa do orgao subordinado.

dos em procedimentos administrativos, remetendo, desse modo, para a construcao ja tradicional dos actos desiacdoeis. 0 art. 52.°, n." 3, tern, entretanto, 0 alcance de revitalizar a controversa figura do acto administrativo geral, pondo termo as dificuldades que, no plano pratico, 0 reconhecimento da figura vinha suscitando. Merece, por fim, destaque a abertura a impugnabilidade de aetos ineficazes que resulta do art. 54.°.

A principal chamada de atencao que, neste domfnio, se afigura, contudo, util fazer tern que ver com a propria concepcao de acto adminisirativo que se encontra subjacente ao CPTA.

Convem notar que 0 C6digo nao reconduz ao modelo da accao administrativa comum a actuacao de todas as pretensoes condenat6rias de que os particulares possam ser titulares perante a Administracao. Pelo contrario, dentro das accoes de condenacao que podem ser propostas contra a Administracao, 0 C6digo distingue consoante se pretenda ou nao a emissao de urn aeto administrativo. 0 pedido de condenacao a pratica de actos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados e urn dos pedidos que, de acordo com 0 art. 46.o,devem ser deduzidos pela via da acc;ao administrativa especial; aos demais pedidos de condenacao corresponde a accao administrativa comum, que, como resulta com clareza do art. 37.°, n. ° 2, alfnea e), do CPTA, pode ter designadamente por objecto a II condenacao da Administracao ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas juridico-administrativas e nao envolvam a emissao de urn acto administrativo impugnavel, ou que tenham side constitufdos por actos jurfdicos praticados ao abrigo de disposicoes de direito administrativo, e que podem ter por objecto 0 pagamento deuma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestacao de urn facto" .

o CPTA adopta, deste modo, urn criterio semelhante ao que, no direito alemao, preside a delimitacao redproca do ambito de aplicacao da Verpflichtungsklage e cia Leistul1g::;kfa,'!':.' (17), fazendo assim c1?ek a urna distinc.i. c:.: e,:e: ,,;co

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cultivada no direito alemao e que, a nosso ver, se ja se revestia, ate aqui, de grande interesse, passa a assumir, com 0 novo Codigo, uma ainda maior importancia. Referimo-nos a distincao entre os verdadeiros aetas adminisiratiuos e outras manifestacoes da Administracao que, adaptando a terminologia alema, podem ser qualificadas como simples aciuacoes ou aetas reais.

Como ja desde ha tempos temos vindo a assinalar (18), a distincao entre aetas adminisiratioos susc:_eptiveis de impugnacao, contra os quais se impoe reagir dentro de prazos relativamente curtos, e simples actuacoes da Administracdo sem o valor de actos administrativos, que nao impoem esse tipo de condicionalismos, reveste-se de uma importancia fundamental e deve ser explorada pela jurisprudencia e pela doutrina administrativas. J a tradicional no direito alemao (19), mas tambem divulgada no direito italianoF'') e no direito espanhol (21), esta distin-

(17) Para 0 contra ponto entre estes dois meios processuais, efr., por todos, FRIEDHELM HUFEN, Verwaltungsprozeflrecht, 2. a ed., Munique, 1996, p. 252; 5cHMrrrGLAESER, Verwaltungsprozeflrecht, 14.' ed., Stuttgart/Munique/Hannover, 1997, p. 186.

(18) Cfr. "Novas perspectivas para 0 contendoso administrativo", in Juris et de Jure- Nos vinte anos da Faculdade de Direiio da Universidade Cat6lica Portuguesa - Porto, 1998, pp. 536 e segs., e por ultimo, mais desenvolvidamente, Anulat;iio de aetos administrativos e relat;oes [uridicas emergenies, Coimbra, 2002, pp. 88 e segs.

(19) Sobre 0 quadro evolutivo da jurisprudencia e doutrina alernas sobre 0 tema, cfr. Uoo STEINER, "Die allgemeine Leistungsklage im VerwaltungsprozeB", JuS 1984, pp. 853 e segs., com amplas referencias jurisprudendais.

(20) Referimo-nos a construcao jurisprudendal italiana da figura dos aetos pariteticos, que, apesar das resistencias da doutrina, tern servido como instrumento para a afirmaC;iio e ampliacao dos processos de plena jurisdicao que, no sistema Italiano, pertencem ao dominic da chamada eompetenza esclusiva dos tribunais administrativos. A proposito, efr., por todos, a ampla e docurnentada exposicao de A. QuARTULLI, "Atti autoritativi e atti paritetici: validita di una distinzione", in Studi per il Centocinquantenario del Consiglio di Stato, vol. III, Rorna, 1981, pp. 1517 e segs.

(21) A lei espanhola n." 29/1998, de 13 de [ulho, reguladora da [urisdicao Contencioso-administrativa, introduz urna nova via espeofica de tutela contra inactividades. destinada

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cao constitui, na verdade, um importante instrumento para a construcao de um direito administrativo mais paritario, em que as entidades administrativas nao sejam necessariamente vistas, por definicao, como Poder, como autoridades, mas antes como sujeitos que 0 ordenamento juridico dota, e verdade, de amp los poderes, na medida em que isso seja necessario a adequada prossecucao dos seus fins, mas que, em muitas situacoes e contextos, se limitam a figurar como partes no ambito de relacoes juridicas paritarias, em que 0 ordenamento jurfdico nao lhes confere 0 poder de dizerem 0 direito do caso concreto.

Como e sabido, 0 sistema do contencioso administrativo foi tradicionalmente estruturado em tome do recurso conteneioso de anulacao de actos administrativos. Eo proprio direito administrativo, na construcao dos seus conceitos basilares, foi-se historicamente sedimentando em funcao do contencioso e, portanto, do recurso de anulacao. A este motivo se deveu que a historia do contencioso e do direito administrativo se centrasse, em grande medida, na figura do acto administrativa eontenciosamente recorrioel e que a este eoneeito se £ossem procurando reconduzir, ao longo do tempo, as diferentes manifestacoes da Administracao que de algum modo contendessem com a es£era de tercelros (22), posto que era em tome dos aetos admi-

sentenc;a de condenacao, uma prestacao material devida ou a adopcao de urn acto expresso em procedimentos iniciados de oficio". Ora, se a lei faz depender a utilizacao dessa via de tutela da previa apresentacao de requerimento a Administracao, a exposicao de motivos tern 0 cuidado de sublinhar que isso niio converte este processo num processo contra a desestimacao, porventura pelo silencio, de tal requerimento. Nem esta nova accao se atem ao tradicional caracter revisor do recurso, nem se pode considerar que a falta de estimacao, total ou parcial, do requerimento constitui autentico acto administrative, expresso ou presurnido: 0 que se impugna sem mais tramites e, directamente, a inactividade, cujas circunstancias delimitarn 0 objecto material do processo.

,::) Incluindo, como e bern sabido, as propric: arirudes

Implicacces de direito substantive da reforma do contencioso administrative

dida em que 0 processo sera tanto mais uti! quanta mais se abrir a dinamica das relacoes jurfdico-administrativas, Basta pensar na hipotese de a Administracao vir, na pendencia do processo, a revogar 0 acto impugnado, substituindo-o por outro que, decidindo no mesmo sentido, se apoie, ainda que apenas em parte, em fundamentos diversos daqueles que tinham sido inicialmente invocados. A possibilidade de fazer prosseguir 0 processo contra este novo acto, se 0 interessado tarnbem 0 considerar ilegal, com invocacao de novos vicios, permite ganhar tempo e estender a discus sao a novos aspectos do quadro da relacao jurfdico-administrativa, quando, de outro modo, 0 que sucederia e que s6 ap6s a anulacao a Administracao poderia vir renovar 0 acto, pelo que tambem s6 nessa altura e que, querendo, ao interessado caberia impugnar 0 acto renovat6rio eO).

5. 0 problema da delimiiacdo da figura do contrato administrativo

Materia aprop6sito da qual e recorrentemente afirmada na doutrina a necessidade de uma profunda revisao do regime do CPA, e a que se prende com 0 capitulo respeitante aos contratos administrativos, dos arts. 178.° e segs.

Pela nossa parte, parece-nos cada vez mais clara a conveniencia de se suprimir mesmo 0 capitulo, substituindo-o por urn diploma proprio, destinado a regular, nos seus diversos aspectos, 0 regime geral da contratacao publica: uma Lei Geral dos Contratos da Administracao. Aponta claramente nesse sentido a tendencia para a uniformizacao de regimes entre as duas categorias tradicionais dos contratos da Administracao Publica (os contratos administrativos e os contratos de direito prioado), designadamente no domfnio dos procedimentos de formacao da vontade pre-contratual, associada a necessidade, sempre crescente, de dotar 0 sector, cada vez

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mais vasto e complexo, dacontratacao publica de urn corpo claro e homogeneo de normas disciplinadoras, designadamente no que toea ao regime da invalidade dos contratos celebrados pela Administracao Publica.

Para 0 modesto efeito que, nesta sede, nos ocupa, sera apenas de notar 0 contributo que, dentro dos quadros tradicionais, 0 novo criterio de delimitacao do ambito da jurisdicao administrativa no dominio das relacoes contratuais da Administracao podera, em todo 0 .caso, trazer a intrincada e sempre aberta questao da deIimitacao da figura do contrato administrativo. Com efeito, a solucao de se determinar que, para alem dos casos de contrato tipico ou de contrato com objecto passivel de acto administrativo, s6 ficam submetidos a apreciacao da jurisdicao administrativa os litigios emergentes de contratos que as partes expressamente submetam a urn regime de direito publico (efr. art. 4.°, n.? 1, a11- nea fi, do ETAF) talvez possa constituir uma pista para que, no plano substantive, se avance para a delimitacao da figura do contrato administrativo nos mesmos termos.

Seria, nessa perspectiva, de entender que os contratos atipicos sem objecto passivel de acto administrativo celebrados por entidades publicas so sao de qualificar como contratos administrativos desde que as partes tenham expressamente remetido para 0 regime substantivo proprio, isto e, para as regras especi£icas que regulam 0 quadro das relacoesque se desenvolvem entre as partes no ambito dos contratos administrativos.

Por esta ordem de ideias, seria atraves da remissao, total ou parcial, para 0 regime do art. 180.° do CPA - e, por conseguinte, atraves da expressa previsao, por remissao para aquele preceito (ou, em geral, para 0 capitulo do CPA em que 0 preceito se insere), de poderes ou prerrogativas especiais em favor da Administracao - que as partes confeririam 0 estatuto de contrato administrativo aos seus contratos atipicos sern objecto passivel de acto administrativo .

proceder a obiectioizaciio do criterio das prerrogativas exorbitantes, passando a admitir que es. tas prerrogativas apenas poderiam existir em contratos desse tipo mediante previsao expressa no proprio instrumento contratual (31).

6. Ultimas referencias: 0 regime dos aetos consequentes de aetos anulados eo problema da execucdo forfada de preiensoes administrativas niio exeeut6rias

No que se prende com as implicacoes da reforma do contencioso sobre 0 regime de invalidade dos actos consequentes de actos administrativos anulados, estabelecido no art. 133.°, n." 2, alfnea 0, do CPA, pouco mais se afigura dever acrescentar ao que, especificamente sobre 0 tema, ha urn ana tivemos oportunidade de escrever (32). Limitar-nos-emos, por isso, a recordar que 0 novo regime do art. 173.°, n.? 3, do CPTA vern densificar 0 conteudo da salvaguarda contida na parte final do referido art. 133.°, n. ° 2, alinea i), definindo em termos mais precisos os pressupostos de que depende a protec<;ao da confianca dos beneficiaries de actos consequentes, pelo que parece tomar desnecessaria aquela salvaguarda. Na medida em que nao se queira ir mais longe, justifica-se, portanto, que em futura revisao da aline a i) do n.? 2 do art. 133.° do CPA, pelo menos se remeta para a lei de processo a definicao do regime de salvaguarda da posicao dos eventuais beneficiaries de actos consequentes (33).

Embora a questao ja ultrapasse urn pouco os Iimites do nosso tema, por nao dizer respeito a

(31) Seguindo, assim, no essencial, a proposta em tempos formulada por SERVULO CORREIA, Legalidade e autonomia eontratual nos eontratos administrativos, Coimbra, 1987, pp. 737-738.

(32) Cfr, "Regime juridico dos aetos eonsequentes de aetos anulados", Cadernos de [usiica Administrativa, n.? 28, pp. 16 e segs.

(33) Aproveitamos, no entanto, para reiterar 0 entendimento de que as justas perplexidades que, em tese geral, suscita a consagracao de urn regime indiscriminado de nulidade nesta materia talvez iustificassern a propria elimi-

]USTI<;A AOMINISTRATIVA N.D 34 • JULHO/ AGOSTO 2002

uma implicacao que decorra de solucoes cons agradas nos diplomas do contencioso administrativo, justificar-se-a, entre tanto, uma breve referencia final ao problema da determinacao . da via de que a Administracao deve lancar mao

para obter a execucao coactiva de decis6es administrativas, nos casos em que essas decis6es nao sejam executorias, so podendo ser, portanto, objecto de execucao especifica por via judicial ou, pelo menos, com intervencao judicial (34).

Nao temos duvidas de que a intervencao judicial neste dominic deve pertencer aos tribunais administrativos. Afigura-se, porem, que a materia deve ser regulada pela lei substantivaporventura no CPA, no capitulo respeitante a execucao dos actos administrativos -, com directa remissao, no que se refere aos tramites a seguir, para os termos estabelecidos na lei de processo para as execucoes para a entrega de coisa certa ou para a prestacao de facto. Podera, porventura, admitir-se ser esta uma implicacao que, para uma futura revisao do CPA, decorre do silencio das leis do contencioso administrativo sobre 0 tema.

MARIo ARoso DE ALMEIDA

o silencio do legislador poderia ter a vantagem de abrir as portas a novas elaboracoes doutrinais sobre a complexa questao do valor dos aetos eonsequentes e, por essa via, de eontribuir para urn enquadramento juridico mais flexiveI e, por isso, porventura mais adequado do fen6meno da remocso desituacoes jurfdicas ineompativeis coma reconstituicao da situac;ao actual hipotetica .. (~o senJ;ido d~ que a remocao das situac;5es de vantagem fundadas em aetos eonsequentes, sempre que a respectiva manutencao seja incompatfvel com essa reconstituicao, deveria eorresponder a urn dever em que a Administracao ficarla eonstituida por efeito da anulacao, cfr. M. ARoso DEALMEIDA, Anul~t;iio de aetos administrativos ... cit., p. 402)"': eaminho para o qual aponta, de resto, 0 enunciado do art. 173.°, n.? 2, do CPTA, ao inscrever, em bloco, a remocao de aetos juridicos e situacoes de faeto cuja manutencao seja ineompativel com a execucao do efeito anulat6rio como urn dos deveres em que a Administracao pode fiear eonstituida por efeito da anulacao de urn seu acto administrativo.

(3") Para a colocacao da questao, cfr, VIEIRA DE ANDRADE, A lustic.i ,:'.~:lrtinistrat:i.'a, P? :i:d-169.