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European Union Economics WS 2013/2014 „Ein Exkurs zur Asyl - und Grenzpolitik der EU“ 1
European Union Economics WS 2013/2014 „Ein Exkurs zur Asyl - und Grenzpolitik der EU“ 1

European Union Economics

WS 2013/2014

European Union Economics WS 2013/2014 „Ein Exkurs zur Asyl - und Grenzpolitik der EU“ 1

„Ein Exkurs zur Asyl- und Grenzpolitik der EU“

Motivation

Die EU ist trotz des Abbaus interner Migrationsschranken (Schengener Abkommen) noch weit entfernt von einer gemeinsamen Einwanderungspolitik.

Die Politik gegenüber sog. Drittstaatsangehörigen ist nach wie vor von Einzelstaatlichkeit geprägt, so formuliert z.B. der Single European Act:

nothing in these provisions shall affect the right of member states to take

measures as they consider necessary for the purpose of controlling

immigration from third countries“.

Diese Politik bringt deutliche Missstände und Koordinationsprobleme in

der Sicherung der EU-Außengrenze und der Asylpolitik mit sich.

Mit Hilfe der ökonomischen Theorie lassen sich einige dieser Probleme beschreiben.

Schengener Abkommen

Gegründet 1985 durch Deutschland, Frankreich, Benelux-Staaten (also außerhalb der offiziellen EG)

Aufgrund der Wiedervereinigung Deutschlands erst 1995 in Kraft getreten

Wichtigste Maßnahme: Abschaffung der Personenkontrollen an den

Binnengrenzen der Teilnehmerstaaten

Folge: Schaffung einer gemeinsamen Außengrenze, deren

Überwachung und Kontrolle in der Befugnis des Landes liegt, auf

dessen Territorium die Grenze verläuft

Erst 1999 wird das Schengener Abkommen durch den Vertrag von

Amsterdam in EU-Recht integriert

EU-Beitrittsländer müssen Schengen unterzeichnen

aber: UK und Irland beteiligen sich nicht an den wichtigsten

Schengen-Regeln

„Illegale“ Migration nach Europa

Die Medienberichterstattung der letzten Jahre lässt vermuten, dass die EU

einem wachsenden Zustrom „illegaler“ Migranten aus Nordafrika und dem mittleren Osten ausgesetzt ist

aus Nordafrika und dem mittleren Osten ausgesetzt ist • Die Debatte ist stark politisiert, auf der
aus Nordafrika und dem mittleren Osten ausgesetzt ist • Die Debatte ist stark politisiert, auf der
aus Nordafrika und dem mittleren Osten ausgesetzt ist • Die Debatte ist stark politisiert, auf der

Die Debatte ist stark politisiert, auf der einen Seite hört man von der „Flut

der boat people“ auf der anderen Seite von der „Festung Europa“

Auch Zitate von Politikern zeigen die Relevanz des Themas:

Einige Zitate…

“There are up to 2 million immigrants waiting in Libya for a boat to Europe” (Giuseppe Pisanu, Innenminister Italien in 2004)

„Die Bürger erwarten von Europa einen effektiven Schutz der

gemeinsamen Außengrenzen. Und nur gemeinsam und solidarisch können wir illegale Migration effektiv bekämpfen.“ (Wolfgang Schäuble in 2007)

EU-Recht: Anspruch und Wirklichkeit

Für die unter dieses Kapitel fallende Politik der Union und ihre Umsetzung gilt der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten, einschließlich in finanzieller Hinsicht.“ (Art. 80, Kap. 2 AEUV „Politik im Bereich

Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung“)

It's fine when Italy contributes to euro bail-outs, to wars, but on this very

specific issue of helping us out, EU states are absolutely not willing to show

solidarity.” (Roberto Maroni, Innenminister Italien, 2011)

“Europe urgently needs an immigration policy that delivers a more

concrete response to the problem of illegal migration

of origin, but equally with the countries of first arrival in Europe that are

unable to deal with this problem on their own.” (Edward Adami, Präsident

von Malta in 2006)

with

the countries

„Illegale“ Migration nach Europa

Seit dem EU-Gipfel von Laeken 2001 ist die Bekämpfung der illegalen Einwanderung verstärkt auf die politische Agenda der EU gesetzt worden.

In 2002 führte die EU-Kommission das Konzept des „Integrated border

management“ ein, welches eine kontinuierliche Entwicklung der

gemeinsamen Grenzsicherung vorsieht.

Aber wie genau definiert die EU einen „illegalen Migranten“ und was unterscheidet ihn von einem Asylbewerber?

Offizielle EU-Definition der illegalen Migration

„Drittstaatsangehörige, die illegal auf dem Land-, See- oder Luftweg, in das Gebiet eines Mitgliedstaats einreisen. Dies geschieht häufig unter Verwendung falscher oder gefälschter Dokumente oder mithilfe organisierter krimineller Netze von Menschenhändlern und Schleusern. Darüber hinaus gibt es eine beträchtliche Zahl von Personen, die legal mit einem gültigen Visum oder visumfrei einreisen, aber den autorisierten Aufenthalt überschreiten („overstay“) oder den Aufenthaltszweck ändern. Ferner zu erwähnen sind abgewiesene Asylbewerber, die nach einer abschließenden Negativentscheidung nicht ausreisen.“

COM (2006) 402

d.h. Asylbewerber und Asylberechtigte sind per Definition keine illegalen Migranten, ihr Schutzanspruch ergibt sich aus der Genfer Flüchtlingskonvention,

die von allen EU-Staaten unterzeichnet wurde.

Asylpolitik in der EU

Gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention muss Asyl gewährt werden, wenn

Verfolgung wegen Rasse, Religion, Nationalität, politischer Überzeugung

vorliegt. Es gilt der „Grundsatz der Nichtrückschiebung“.

Generell muss ein Asylantrag auf dem Territorium der EU gestellt werden.

Für einen Asylantrag ist das Asylrecht des jeweils zuständigen Mitgliedsstaates

anzuwenden.

Gemäß der sog. Dublin-II-Verordnung ist der Mitgliedstaat zuständig, der für die Einreise des Flüchtlings verantwortlich ist. Hiermit soll offiziell das sog. „Asylum shopping“ vermieden werden. De facto wird die Last der Asylverfahren den Grenzländern auferlegt.

Asylpolitik in der EU

Wegen der restriktiven Visa-Politik der EU muss der Eintritt in die EU häufig illegal stattfinden.

Aufgrund dieser Tatsache und z.T. sehr geringer Annahmeraten bei Asylanträgen sind Asylbewerber häufig von „Illegalität“ betroffen.

und z.T. sehr geringer Annahmeraten bei Asylanträgen sind Asylbewerber häufig von „Illegalität“ betroffen. 11
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Daten zur illegalen Migration

Daten zur illegalen Zuwanderung sind mit äußerster Vorsicht zu sehen, da es sich um ein Phänomen handelt, was sich per Definition jeder Beobachtung entzieht.

In den letzten Jahren kursierten Schätzungen von 2 bis 8 Millionen illegaler Immigranten in der EU

Die umfangreichsten Schätzungen zur Population der Illegalen in Europa

entstammen dem von der EU-Kommission finanzierte CLANDESTINO-

Projekt. Die Grafik auf der folgenden Folie entstammt diesem Projekt:

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Ein Indikator für die illegalen Zuwanderungsströme sind die Festnahmen an den

Grenzen:

Zuwanderungsströme sind die Festnahmen an den Grenzen: Es zeigt sich folgender Trend über die letzten Jahre:

Es zeigt sich folgender Trend über die letzten Jahre: Während zunächst die westliche Route über das Mittelmeer zu den Kanarischen Inseln und Spanien genutzt wurde, verlagerten sich die Ströme nach Italien und aktuell nach Griechenland.

Ursächlich hierfür scheint die Politik der EU-Grenzschutzagentur FRONTEX zu sein und

bilaterale Abkommen, z.B. zwischen Italien und Libyen oder Spanien und Marokko. (Für eine detaillierte Darstellung der Routen siehe: https://www.imap-

migration.org/index2.html)

Weiterwanderung illegaler Migranten

Der Blick auf die Routen illegaler Migration nach Europa zeigt, dass diese häufig nicht in den EU-Grenzländern enden, sondern weiterführen in Binnenländer.

Diese potentielle Weiterwanderung von Illegalen Migranten innerhalb der EU, die sich auch in Interviews bestätigt, führt zu weitreichenden politischen Konsequenzen.

Sehen wir uns hierzu zunächst die Politikmaßnahmen im Umgang mit

illegaler Migration an:

Politikoptionen hinsichtlich illegaler Migration

Zunächst ist festzuhalten, dass illegale Migration erst auftritt, weil Zielländer den Zugang zu ihren Territorien und Arbeitsmärkten beschränken.

Die Wohlfahrtsanalyse in Vorlesungskapitel 4 zeigt jedoch, dass (Arbeits-) Migration grundsätzlich zu (globalen) Wohlfahrtsgewinnen führt.

Im Zielland kann es allerdings zu Verlusten und v.a. zu

Umverteilungseffekten (Kapitaleigner vs. Arbeiter, gebildete vs.

ungebildete Arbeiter) kommen.

Darüber hinaus besteht die Sorge, dass (illegale) Immigration negative

Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen, die soziale und politische

Stabilität sowie die Kriminalität hat.

Die Summe dieser Effekte führt insgesamt zu einer Beschränkung legaler

und einer Verfolgung illegaler Einwanderung.

Politikoptionen hinsichtlich illegaler Migration

Zu beobachten sind drei Politikmaßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Immigration:

Überwachung und Sicherung der Außengrenze (auch in Kooperation mit

Drittstaaten)

Kontrollen im Inneren (Arbeitsplatzkontrollen, Personenkontrollen)

Massenlegalisierungen durch sogenannte Amnestie-Programme

Überwachung und Sicherung der EU-Außengrenze

Gründung der EU-Grenzschutzagentur FRONTEX in 2005

Offiziell zur „Koordination der

operativen Zusammenarbeit bei der

Sicherung der Außengrenze“

Durchführung von Operationen an Land-,

See- und Luftfahrtgrenzen

Wichtigste Operationen fanden und finden im Mittelmeer statt (Hera, Nautilus, Poseidon)

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Überwachung und Sicherung der EU-Außengrenze

Ablauf einer FRONTEX Operation: einzelner Mitgliedstaat fordert Hilfe von FRONTEX an, daraufhin koordiniert FRONTEX die Beiträge anderer Staaten (z.B. Helikopter, Schiffe, Personal)

Kein Staat kann zu Beiträgen gezwungen werden

aber: es existiert ein offensichtlicher Mangel an Solidarität

“The participation of Member States remains however limited in operations involving maritime

patrols .“ (EU -Kommission, 2008)

“The recent incidents [

]

have again drawn attention to this area of Europe`s borders but such

interest has degenerated into an exercise of finger pointing, a typical example of burden

shifting rather than burden sharing.” (Tonio Borg, maltesischer Außenminister in 2007)

Massenlegalisierungen durch Amnestie-Programme

Vergabe von Aufenthaltsrechten an illegale Migranten in außerordentlichen Verfahren.

Unterschied zu Asylverfahren: keine Individualverfahren, sondern

Massenverfahren

Insbesondere von südeuropäischen Staaten (Italien, Spanien, Griechenland) in den letzten Jahren verwendet (siehe übernächste Folie).

Auf den 1. Blick eine paradoxe Maßnahme, da illegales Verhalten im

Nachhinein legalisiert wird. Aber was könnten die tatsächlichen Motive sein?

Massenlegalisierungen durch Amnestie-Programme

Mögliche Motive:

Erhöhung der Steuereinnahmen

Eine bestimmte Selektion illegaler Migranten soll erreicht werden

(„geduldete illegale Zuwanderung“)

Erleichterung der Weiterwanderung für Migranten

Wahrung der politischen Glaubwürdigkeit, wenn die Population der

Illegalen groß ist.

Massen-

legalisierungen durch Amnestie-

Programme

Massen- legalisierungen durch Amnestie- Programme 23

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Ökonomische Analyse der Zuwanderungspolitik

Aus Sicht der ökonomischen Theorie hat die Aufnahme von Asylbewerbern wie auch die Kontrolle der EU-Außengrenze den Charakter eines öffentlichen Gutes.

Ein öffentliches Gut ist charakterisiert durch Nicht-Ausschließbarkeit und Nicht-Rivalität.

Bei der Allokation öffentlicher Güter ergibt sich ein Konflikt zwischen

individueller und kollektiver Rationalität: Aus kollektiver Sicht sollten sich

alle Nutznießer an der Bereitstellung beteiligen. Aus individueller Sicht profitiert der Einzelne auch wenn er nicht dazu beiträgt.

Es resultiert „Trittbrettfahrerverhalten“ und eine Unterversorgung.

Im folgenden sehen wir uns dies im Detail für die Asyl- und Grenzpolitik an:

Ökonomische Analyse der Zuwanderungspolitik

Asylpolitik

Die Aufnahme von Asylbewerbern stiftet aus verschiedenen Gründen einen Nutzen für die Zielländer:

Stabilisierung der politischen Lage durch Reduktion der Spannungen in Ursprungsländern

„Warm glow-Hypothese: Nutzengewinn durch Hilfe der Flüchtlinge

Ein Mitgliedstaat (MS) profitiert, wenn ein anderer MS Asylbewerber aufnimmt. Er kann von diesen Benefits nicht ausgeschlossen werden.

Es resultiert eine zu restriktive Asylpolitik. Eine Harmonisierung ist nicht im

Interesse der Staaten, die gering betroffen sind.

Zudem konnte mittels Dublin-II die Last auf die Grenzländer geschoben werden.

Beachte: Die schlechte Versorgung von Asylbewerbern in Griechenland ist

individuell rational aus Sicht Griechenlands. Hiermit kann „humanitärer Druck“ auf die anderen Staaten ausgeübt werden.

Ökonomische Analyse der Zuwanderungspolitik

Grenzschutz

Die Kontrolle der Außengrenzen stiftet einen Nutzen für die MS, weil sich die Anzahl der illegalen Migranten (höchstwahrscheinlich) reduziert.

Zudem profitiert ein MS ohne (relevante) Außengrenze von den

Grenzschutzmaßnahmen eines anderen MS, wenn illegale Migranten weiterwandern. Es reduziert sich z.B. die Anzahl der illegalen Migranten in

Deutschland, wenn Griechenland und Italien ihren Grenzschutz

intensivieren.

Ein MS wie Deutschland hat einen Anreiz zu Trittbrettfahrerverhalten bei

den Kontrollen im Mittelmeerraum.

Ökonomische Analyse der Zuwanderungspolitik

Grenzschutz in Kooperation mit Drittstaaten („Externalisierung der Grenzpolitik“)

In den vergangenen Jahren wurden verstärkt bi- und multilaterale Abkommen mit Drittstaaten

wie Libyen, Algerien, Marokko, etc. geschlossen (siehe Grafik nächste Folie).

Der Inhalt dieser Abkommen ist häufig geheim.

Das Italien-Libyen Abkommen beinhaltet u.a. finanzielle „Hilfen“ für Libyen,

Rücknahmeabkommen, gemeinsame Grenzkontrollen auf libyschem Hoheitsgebiet, finanzielle

Beiträge von Italien zur Errichtung von Auffanglagern, Grenzkontrolltechnik und Ausbildung libyscher Grenzschützer. Zudem drängte Italien Libyen zu einer Verschärfung der Visa-Politik (bzgl. Einreise aus Sub-Sahara und Ausreisevisa).

Diese Abkommen stehen unter starker Kritik von Menschenrechtsorganisation, da Libyen kein

Unterzeichner der Genfer Flüchtlingskonvention ist, kein Asylsystem hat und nicht das Mandat der UNHCR anerkennt.

Inzwischen sind auch von Seiten der EU Abkommen mit Libyen über die Grenzpolitik getroffen worden.

Diese Politik wird als Errichtung einer Pufferzone um die EU interpretiert. Kritiker verweisen auf eine „Externalisierung der EU-Asylpolitik“, die die Verantwortung für Flüchtlinge an Nationen mit geringen Menschenrechtsstandards verlagert.

Ökonomische Analyse der Zuwanderungspolitik

Abhilfemaßnahmen

Mögliche Lösungen des Koordinationsproblems in der EU-Asylpolitik und beim Schutz der Außengrenze, die den europäischen Standards für Menschenrechte entsprechen, sind nicht nur wegen des Trittbrettfahrerverhaltens problematisch, sondern auch weil Anreiz zur Präferenzverschleierung besteht:

Angenommen eine EU-Institution könnte Mitgliedstaaten zu einer Teilnahme an Grenzkontrollen zwingen. In diesem Fall ist nicht garantiert, dass auch ein

optimales Niveau (Nutzen vs. Kosten) der Kontrollen erreicht würde. Einzelne

Staaten könnten beispielsweise eine zu geringe Präferenz angeben um wiederum an Beitragsleistungen zu sparen.

Notwendig wäre also ein Mechanismus, der MS dazu zwingt, oder freiwillig

dazu veranlasst, teilzunehmen und zudem keinen Anreiz für

Präferenzverschleierung gibt.

In der ökonomischen Theorie kennen wir finanzielle Mechanismen wie

Groves-Clarke. Ob diese sich auch in der Praxis eignen ist Gegenstand der

aktuellen Forschung.