Planejamento Brasil Século XXI: Inovação Institucional e Refundação Administrativa - Elementos para o Pensar e o Agir - IPEA

Em poucas palavras, fala-se aqui de
um sentido de desenvolvimento que

compreende, basicamente, as seguintes
dimenses: i) insero internacional
soberana; ii) macroeconomia para o
desenvolvimento: crescimento, estabilidade
e emprego; iii) infraestrutura econmica,
social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva
avanada e regionalmente integrada; v)
sustentabilidade ambiental; vi) proteo
social, garantia de direitos e gerao de
oportunidades; e vii) fortalecimento do
Estado, das instituies e da democracia.
Nesse sentido, dotado desse mais elevado
esprito pblico, conclamamos os colegas
ipeanos e a cidadania ativa do pas a
participarem deste empreendimento cvico,
dando voz e concretude aos nossos reclamos
mais profundos por um Brasil melhor.
Capa Planejamento Brasil XXI - Pensamento Estrategico.indd Todas as pginas
Alessandro Candeas | Alexander Cambraia Vaz | Carlos Mauricio Ruivo Machado | Daniel Tarrag Sanfeliu
Fabiana de Menezes Soares | Isadora Cruxn | Linara Oeiras Assuno | Joana Alencar
Jos Celso Cardoso Jr. | Jos Luiz Pagnussat | Juliano Ribeiro Veloso | Maria Teresa Ramos da Silva
Marcus Vinicius de Azevedo Braga | Otvio Ventura | Ronaldo Coutinho Garcia | Srgio Roberto Guedes Reis
Uriella Ribeiro | Quim Brugu Torruella
PLANEJAMENTO BRASIL SCULO XXI: INOVAO INSTITUCIONAL E REFUNDAO ADMINISTRATIVA ELEMENTOS PARA O PENSAR E O AGIR
Por sua vez, do ponto de vista do

pensamento estratgico nacional, dos
problemas ainda por serem enfrentados no
campo do planejamento governamental,
e do ponto de vista do sentido mais geral
do desenvolvimento brasileiro, a que faro
referncia os ttulos desta importante
coleo, podemos dizer que ela encarna
e resume os dilemas e os desafios de
nossa poca.
Originalmente concebidos para subsidiar o processo de reformulao apenas do Plano Plurianual

(PPA) referente ao perodo 2016-2019, os captulos aqui reunidos logo evidenciaram seu maior
alcance. Por no se aterem to somente a aspectos formais ou procedimentais do plano, as
contribuies perfiladas neste livro serviro, muito provavelmente, tanto para os prximos PPAs
como para o processo mais amplo de planejamento em curso no Brasil.
Embora ousada, a afirmao precedente encontra respaldo no contedo de cada um dos
captulos que compem as quatro partes da obra. Elas foram montadas em pares (dialticos e
dialgicos) que se interconectam, no s para demonstrar que desenvolvimento, planejamento,
gesto, participao e fechando o circuito, novamente desenvolvimento fazem parte de
um processo comum, mas tambm para patentear que a retroalimentao de cada parte
relativamente ao todo constitui a base dos processos de governo necessrios ao estgio atual
e futuro da boa governana no pas.
Neste sentido, na primeira parte desenvolvimento e planejamento discutem-se temas
relacionados ao pensamento estratgico nacional de longo prazo (captulo 1), emergncia de
novos padres de relacionamento socioestatal na quadra atual de adensamento democrtico do
pas (captulo 2), e a aspectos ligados ao desafio brasileiro de se legislar para o desenvolvimento
(captulo 3).
Para tanto, a parte seguinte, planejamento e gesto, formula propostas prticas para o PPA
2020-2023 e provavelmente para os PPAs subsequentes (captulo 4) , refora a necessidade
de se buscar maior proximidade entre os processos formais (niti) e reais (nyaya) de governo
(captulo 5), e esclarece sobre os arranjos institucionais e as carreiras pblicas principais que
devem formar parte indispensvel das capacidades estatais federais de planejamento e gesto
na atualidade brasileira (captulo 6).
Na parte 3, gesto e participao, apresentam-se reflexes e propostas com vistas a: i) tornar
a administrao pblica brasileira mais permevel e participativa, ou at mesmo deliberativa,
tanto em seus mtodos cotidianos de trabalho como em seus objetivos estratgicos (captulo
7); ii) tornar a participao social, em particular a vertente propositiva das conferncias
nacionais, parte integrante do processo de formulao e planejamento estratgico de governo
(captulo 8); e iii) valendo-se de metodologias e ferramentas de dilogo e pactuao sociais,
tornar a participao social capaz de ajudar nos momentos especficos de formulao dos PPAs,
transformando-se em processo efetivo de governo ao longo dos sucessivos ciclos de polticas
pblicas (captulo 9).
Por fim, a ltima parte, participao e desenvolvimento, introduz outras propostas
metodolgicas para realar a importncia de instrumentos e modelos de conexo da
participao social e governo aberto (captulo 10); do sistema de controle interno (captulo 11);
e do monitoramento estratgico de polticas pblicas (captulo 12) s tarefas da integrao de
agendas e retroalimentao de cada um desses processos de governo com o grande projeto de
desenvolvimento nacional.
Em suma, quando inovao institucional e refundao administrativa temas centrais que
perpassam este livro se encontrarem em escala e escopo, estaremos praticando a verdadeira
reforma progressista e progressiva do Estado no Brasil.
4
LIVRO
PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO

GOVERNAMENTAL & DESENVOLVIMENTO
NO BRASIL CONTEMPORNEO
PLANEJAMENTO BRASIL SCULO XXI

INOVAO INSTITUCIONAL E
REFUNDAO ADMINISTRATIVA
- elementos para o pensar e o agir -
LIVRO
No momento em que o Ipea completa e

comemora os seus 50 anos de existncia,
nada mais emblemtico para todos ns
que dar materialidade e significado a
esta coleo coordenada pela Diretoria
de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (Diest).
Recheada de estudos e proposies de
colegas do prprio Ipea, servidores pblicos
vinculados a inmeras organizaes,
acadmicos e pesquisadores nacionais
e estrangeiros, sem dvida se trata de
uma coleo que nasce e crescer sob
influncia da pluralidade e da diversidade
que esto na raiz de nossa instituio.
Entre tantos significados, a coleo
Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no
Brasil contemporneo vem a pblico
em momento mais que oportuno.
Do ponto de vista do Ipea, sendo um
rgo de Estado no diretamente vinculado
a nenhum setor ou rea especfica de
governo, goza ele de um privilgio e
de um dever. O privilgio de poder se
estruturar organizacionalmente e de
trabalhar de modo no estritamente
setorial; e o dever de considerar e
incorporar tantas reas e dimenses de
anlise quantas lhe forem possveis para
uma compreenso mais qualificada dos
complexos e intrincados problemas e
processos de polticas pblicas.
Organizador
Jos Celso Cardoso Jr.
25/09/2015 15:28:07
No momento em que o Ipea completa e comemora os seus 50 anos

de existncia, nada mais emblemtico para todos ns que dar materialidade e
significado a esta coleo coordenada pela Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Recheada de estudos e proposies
de colegas do prprio Ipea, servidores pblicos vinculados a inmeras organizaes,
acadmicos e pesquisadores nacionais e estrangeiros, sem dvida se trata de uma
coleo que nasce e crescer sob influncia da pluralidade e da diversidade que
esto na raiz de nossa instituio.
Entre tantos significados, a coleo Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no Brasil contemporneo vem a pblico em
momento mais que oportuno. Do ponto de vista do Ipea, sendo um rgo de
Estado no diretamente vinculado a nenhum setor ou rea especfica de governo,
goza ele de um privilgio e de um dever. O privilgio de poder se estruturar
organizacionalmente e de trabalhar de modo no estritamente setorial; e o dever
de considerar e incorporar tantas reas e dimenses de anlise quantas lhe forem
possveis para uma compreenso mais qualificada dos complexos e intrincados
problemas e processos de polticas pblicas.
Por sua vez, do ponto de vista do pensamento estratgico nacional, dos problemas
ainda por serem enfrentados no campo do planejamento governamental, e do ponto
de vista do sentido mais geral do desenvolvimento brasileiro, a que faro referncia
os ttulos desta importante coleo, podemos dizer que ela encarna e resume os
dilemas e os desafios de nossa poca.
Em poucas palavras, fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que
compreende, basicamente, as seguintes dimenses: i) insero internacional
soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e
emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva
avanada e regionalmente integrada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo
social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii) fortalecimento do
Nesse sentido, dotado desse mais elevado esprito pblico, conclamamos os
colegas ipeanos e a cidadania ativa do pas a participarem deste empreendimento cvico,
dando voz e concretude aos nossos reclamos mais profundos por um Brasil melhor.
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LIVRO


Organizador
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Interino Vitor Pinto Chaves
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Jess Jos Freire de Souza
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Alexandre dos Santos Cunha
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Roberto Dutra Torres Junior
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Marco Aurlio Costa
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Andr Bojikian Calixtre
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Brand Arenari
Chefe de Gabinete
Jos Eduardo Elias Romo
Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
4
LIVRO


Organizador
Braslia, 2015
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015
Planejamento Brasil sculo XXI : inovao institucional e refundao

administrativa : elementos para o pensar e o agir / organizador:
Jos Celso Cardoso Jr. Braslia: IPEA, 2015.
399 p. : il., grfs. color. (Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no Brasil contemporneo ; Livro 4).
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-260-8
1. Planejamento Governamental. 2. Planejamento Estratgico. 3.
Planejamento Estadual. 4. Planos Plurianuais. 5. Administrao Pblica
6. Participao Social. 7. Programas Governamentais. 8. Brasil. I.
Cardoso Jr., Jos Celso. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO ........................................................................................9
PREFCIO .................................................................................................11
INTRODUO ..........................................................................................17
PARTE I
DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO.......................................................29
CAPTULO 1
H UM PENSAMENTO ESTRATGICO PARA O BRASIL?................................31
Alessandro Candeas
CAPTULO 2
AO ESTATAL, DESENVOLVIMENTO E DEMOCRACIA:
ELEMENTOS PARA UMA DISCUSSO NA CONTEMPORANEIDADE...............61
Alexander Cambraia Nascimento Vaz
CAPTULO 3
A QUALIDADE DA LEI NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO:
DESAFIOS PARA O BRASIL NO SCULO XXI...............................................103
Fabiana de Menezes Soares
Linara Oeiras Assuno
PARTE II
PLANEJAMENTO E GESTO.......................................................................133
CAPTULO 4
POLTICA E PLANEJAMENTO NO BRASIL: BALANO HISTRICO
E PROPOSTAS AO PLANO PLURIANUAL 2020-2023...................................135
CAPTULO 5
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NO BRASIL:
CONFLITOS ENTRE NITI E NYAYA...............................................................171
Otvio Ventura
CAPTULO 6
ARRANJOS INSTITUCIONAIS, CARREIRAS PBLICAS E A CAPACIDADE
DE PLANEJAMENTO DO ESTADO BRASILEIRO............................................185
Jos Luiz Pagnussat
PARTE III
GESTO E PARTICIPAO..........................................................................235
CAPTULO 7
A ADMINISTRAO PBLICA DELIBERATIVA: INTELIGNCIA COLETIVA
E INOVAO INSTITUCIONAL A SERVIO DO PBLICO..............................237
Daniel Tarrag Sanfeliu
Quim Brugu Torruella
CAPTULO 8
PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO FEDERAL: UM OLHAR
A PARTIR DAS CONFERNCIAS NACIONAIS DE POLTICAS PBLICAS........259
Joana Alencar
Isadora Cruxn
Uriella Ribeiro
CAPTULO 9
PPA COMO ESPAO DE APRENDIZAGEM DA PARTICIPAO SOCIAL:
UM OLHAR METODOLGICO A PARTIR DA EXPERINCIA
RECENTE DA BAHIA..................................................................................295
Maria Teresa Ramos da Silva
PARTE IV
PARTICIPAO E DESENVOLVIMENTO.......................................................307
CAPTULO 10
MODELO DE INTEGRAO DE AGENDAS: PROPOSTA PARA O DESENHO
DE PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS A PARTIR DO PARADIGMA DE
GOVERNO ABERTO....................................................................................309
Srgio Roberto Guedes Reis
CAPTULO 11
DESAFIOS NA RETROALIMENTAO DO PLANEJAMENTO: OBSTCULOS
E SINERGIAS COM AS AES DOS RGOS DE CONTROLE.......................337
Carlos Maurcio Ruivo Machado
Marcus Vinicius de Azevedo Braga
CAPTULO 12
MONITORAMENTO ESTRATGICO DE POLTICAS PBLICAS: REQUISITOS
TECNOPOLTICOS, PROPOSTA METODOLGICA E IMPLICAES
PRTICAS PARA A ALTA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA...............365
POSFCIO ............................................................................................. 391

NOTAS BIOGRFICAS .......................................................................... 395
APRESENTAO
Na atual quadra de desenvolvimento nacional, o Brasil encontra-se mais uma

vez diante de escolhas irreconciliveis. Ou adota o caminho da mediocridade e
da subalternidade (econmica, poltica e social; mas tambm intelectual, moral
e cultural), ou novamente se reinventa como nao para reescrever o seu prprio
destino histrico.
Diante de tal contexto, urge recolocar o Ipea a servio do pas. Trata-se de
redefinir o desenvolvimento nacional nesta conturbada conjuntura geopoltica
internacional e neste intrincado cenrio socioeconmico interno.
preciso pensar a nova agenda de desenvolvimento nacional em perspectiva
transdisciplinar e complexa. Em particular, preciso pensar o Estado brasileiro
sem as amarras conjunturais que nos aprisionam a solues frgeis e parciais
de curto prazo. O pragmatismo, como mtodo de governo, possui limites bvios
no contexto civilizatrio que se avizinha ao pas.
Neste diapaso, cumpre o Ipea papel fundamental. Trata-se de reorganizar a
instituio em funo das exigncias do futuro. Em primeiro lugar, redescobrir-se
como o principal centro de reflexo e formulao crtica do pas, escrutinando
em parcerias estratgicas com a academia, atores sociais relevantes, e o prprio
Estado em sua dimenso federativa o desenvolvimento nacional como seu mais
importante objeto de investigao emprica e de assessoramento governamental.
Em segundo lugar, reequip-lo bem como suas organizaes parceiras
congneres, tais como a Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) e o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), por exemplo com o que
de melhor h em termos fsicos, financeiros, tecnolgicos e, sobretudo, humanos,
para o bom desempenho de suas funes precpuas: a pesquisa aplicada ao desenvolvimento brasileiro e o assessoramento governamental direto em tantas reas do
conhecimento e das polticas pblicas quantas lhe forem possveis abarcar.
Por fim, mas no menos importante, impe-se tambm a tarefa de o Ipea
atuar com o governo federal na recuperao de capacidades estatais para o
desenvolvimento, o que envolve um espectro amplo de dimenses, dentre as quais
merece destaque a recuperao das funes indelegveis de planificao estratgica
e gesto pblica, igualmente alinhadas s exigncias do mundo contemporneo.
Jess Souza
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
PREFCIO
Ronaldo Coutinho Garcia
Honradamente aceitei o generoso convite de Jos Celso Cardoso Jr. para prefaciar
este importante e oportuno livro. Mas antes de dar incio tarefa, julgo necessrio
situar a obra no mbito do esforo hercleo que Jos Celso vem empreendendo
para colocar a problemtica do planejamento do desenvolvimento brasileiro
no foco de interesse de autoridades governamentais e dos atores sociais pertinentes.
Nenhum pas se desenvolve sem projeto nacional, planejamento estratgico
e, na atualidade, legtima conduo por parte de um Estado Democrtico de
Direito impelido por uma cidadania ativa e participativa. Todavia, tal entendimento
ainda no entrou nas mentes e nos coraes dos que, objetiva e subjetivamente,
deveriam exercit-lo.
Da, ento, a importncia crucial do trabalho de convencimento, mobilizao
e articulao levado a cabo por Jos Celso, coordenador da coleo Pensamento
Estratgico, Planejamento Governamental & Desenvolvimento no Brasil Contemporneo.
Reunir comprometidos colaboradores espalhados nas mais diversas instituies,
em diferentes espaos sociogeogrficos, com olhares variados sobre a problemtica
considerada, e que, registre-se, contribuem desprendida e graciosamente para
materializar a coleo, conseguir um feito extraordinrio. Portanto, muito me
orgulha participar de um movimento com tamanha envergadura.
O que vem a seguir corresponde a uma tentativa de apreender o inestimvel
conhecimento e as valiosas proposies surgidas nas reflexes ofertadas pelos autores
para tentar responder uma pergunta que, de maneiras vrias, permeia muitos dos
trabalhos do presente volume e dos que o antecederam: visvel o arranjo institucional
do planejamento estratgico governamental brasileiro?
O arranjo institucional entendido como o conjunto de regras, mecanismos e
processos que definem a forma particular como se coordenam atores e interesses na
implementao de uma poltica especfica. Logo, so os arranjos institucionais que
dotam (sim ou no, mais ou menos) os Estados e os seus governos de capacidade
tcnica e poltica para realizar os objetivos a que se propem.
12 |
Planejamento Brasil Sculo XXI: inovao institucional e refundao administrativa

elementos para o pensar e o agir
Os arranjos institucionais construdos ao longo da nossa histria para operar

o planejamento governamental no Brasil responderam a alguns fatores bsicos,
entre os quais podem ser destacados:
1) a ambio e amplitude do Projeto Nacional de Desenvolvimento (PND)
pretendido pelo governante que o constri;
2) a compreenso detida pelos dirigentes polticos sobre o processo de
governar e sobre o lugar do Estado no PND;
3) o ambiente sociopoltico-ideolgico vigente em cada perodo histrico; e
4) o estgio em que se encontravam as teorias, os mtodos e as tcnicas de
planejamento governamental.
Assim, se pensarmos nos governos de Getlio Vargas, Juscelino Kubitschek e
no regime militar, os quais tinham Projetos Nacionais de Desenvolvimento, veremos
que Vargas e os militares, por no serem constrangidos pelo tempo, construram
progressivamente arranjos institucionais formais avanados para suas respectivas
pocas. Juscelino teve que inventar um modus operandi que lhe permitisse condensar
o tempo histrico (alta velocidade nas transformaes sociais), fazendo-o caber
no tempo fsico (tamanho do mandato), mediante aes eficazes e oportunas, sob
organizao e coordenao adequadas.
Os governos neoliberais desprezaram o protagonismo estatal, desacreditaram
a possibilidade de um projeto nacional de desenvolvimento, e condenaram o
planejamento a uma caricatura:
Collor inventou uma quimera, o Ministrio da Economia, Fazenda e
Planejamento, com as consequncias conhecidas;
o interregno Itamar Franco explicitou a importncia do planejamento,
recriou a Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica
(Seplan/PR), mas, sem os instrumentos comparveis aos da original,
no teve tempo para reorganizar um arranjo efetivo e estava acicatado
pela inflao galopante; e

Fernando Henrique Cardoso rebaixou a insero da Pasta do Planejamento,

fazendo dela um ministrio de linha, e chegou at mesmo, em algum
momento, a retirar o termo planejamento do seu nome em 1999 veio
existir o Ministrio do Oramento e Gesto (MOG).
Collor e Fernando Henrique aproveitaram-se, claro, da perda progressiva

de eficcia do planejamento normativo, iniciada ao final da ditadura, da crise
multidimensional que havia se instalado no pas (de regime, poltico-partidria,
Prefcio
| 13
econmica, ideolgico-cultural etc.), e da avassaladora onda ideolgica neoliberal.

O fato que, no perodo, o sistema nacional de planejamento foi desmontado.
A poderosa Seplan/PR, rgo central do sistema nacional de planejamento,
qual eram vinculados o Ipea, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE o S, de
social, foi acrescido em 1985), o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq, abrangendo todos os institutos e centros de pesquisa),
e a Financiadora de Estudos e Pesquisas (Finep), assim como Sistema Nacional
de Planejamento, no mais existe. A coordenao do conjunto do governo no
apresenta uma formalidade reconhecida. comum ouvir-se perguntas, na Esplanada
dos Ministrios, sobre se existe e qual o arranjo institucional vigente para a
coordenao governamental.
Os governos do presidente Lula e da presidenta Dilma tiveram como bandeira
pr em marcha um novo projeto de desenvolvimento nacional, marcado pela
incluso social, pelo aprofundamento da democracia, por uma dinmica econmica
assentada na expanso do mercado interno com aumento da produtividade
sistmica, pela sustentabilidade ambiental e pela afirmao soberana do pas. Tarefa
demandante de refinado planejamento estratgico, como atestam todos os casos
exitosos de desenvolvimento nacional.
A experincia histrica, nacional, europeia e japonesa do ps-Segunda Guerra,
assim como a do Sudeste Asitico a partir dos anos 1960, mostra que os arranjos
institucionais para o planejamento governamental so construes que se fazem
e se refazem ao andar do desenvolvimento nacional. So os fracassos e os sucessos
colhidos no processo que indicam a necessidade de criao, destruio, reformas
das peas do arranjo, sempre com o propsito de se alcanar os objetivos
pretendidos pela sociedade.
No entanto, desde 2003 vigora, com alguns acrscimos inorgnicos, o
aparato nominal de planejamento herdado do governo Fernando Henrique Cardoso.
Nominal porque reduzido a cumprir os rituais definidos pela Constituio Federal
(Planos Plurianuais, ou PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias, LDO, Oramento
Geral da Unio, OGU), gerir a execuo oramentria, e acompanhar a implementao
do PPA. Parte maior do Ministrio do Planejamento (MP) cuida de aspectos
relacionados gesto pblica (gesto de projetos de investimento, do Patrimnio
da Unio, do pessoal civil, dos procedimentos administrativos, da tecnologia da
informao). Isso faz com que a alta direo do ministrio seja distrada e tenha o
seu foco de ateno desviado de sua atribuio precpua.
O governo federal/MP no se empenhou em regulamentar as disposies
constitucionais relativas ao planejamento:
14 |

Artigo 21, IX - [compete Unio] elaborar e executar planos nacionais e regionais de

ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social;
Artigo 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais.
9o - Cabe lei complementar:
I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei
oramentria anual;
Artigo 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado
exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo
este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
1o A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento
nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e
regionais de desenvolvimento.
Ao se deixar sem regulamentao, mediante lei complementar, os Artigos 21,

165 e 174 e, principalmente, ao no se organizar as disposies constitucionais aqui
referidas em uma estrutura lgico-hierrquica, fica-se sem orientao conceitual e
metodolgica para a elaborao de planos de desenvolvimento, para a prtica do
planejamento governamental e, consequentemente, para a integrao sistmica
de todos os elementos que devero compor o processo planejador.
Igualmente dramtica a no regulamentao do Artigo 5 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, que define em carter provisrio, mas que at hoje
perduram, datas cruis e inconsistentes para o encaminhamento dos projetos de
lei do PPA, da LDO e da LOA ao Congresso Nacional. Esta ltima acaba por
imprimir um ritmo frentico e atroz elaborao dos projetos de LDO e do PPA
de um novo governo, a ser entregue junto com o Projeto de Lei Oramentrio
Anual (PLOA), at o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato, fazendo com
que pouca ateno seja dada produo de tais instrumentos.
Por fim, o PPA no um plano, e tampouco ocupa o lugar dos antigos Planos
Nacionais de Desenvolvimento. Do modo como vem sendo feito, no passa de
uma Programao Plurianual de Despesas, que no revela as prioridades de cada
governante. O aparato legal e organizacional existente no consegue fazer com que
os PPAs possam dar conta de encadear uma estratgia de desenvolvimento nacional.
O aparato legal e organizacional expressa a ausncia de projeto nacional, que por
sua vez decorre, em alguma medida, de faltar aos governos tanto as capacidades
institucionais quanto os instrumentos que lhes permitam liderar processos complexos
Prefcio
| 15
e decorre ainda de no termos atualmente, no Brasil, atores sociais organizados com

animus de promover o desenvolvimento nacional.
por tudo o que foi exposto que um livro como o aqui oferecido e a coleo
organizada por Jos Celso Cardoso Jr. tm o estratgico potencial de despertar a
conscincia dos atores que importam, assim como de alargar seus respectivos campos
de viso, capacitando-os para o grande e auspicioso desafio de engajarem-se ou
liderarem esforos em prol do desenvolvimento nacional.
INTRODUO
DAS RAZES E VANTAGENS DO PPA COMO ALIADO ESTRATGICO

PARA O PROCESSO DE GOVERNAR EM SOCIEDADES
DEMOCRTICAS COMPLEXAS1
1 VISO GERAL
Mesmo dentro do governo, em ministrios, secretarias e rgos, que supostamente

existem para pensar e aplicar o planejamento (como funo precpua e indelegvel
do Estado), parece reinar certa descrena generalizada nesta funo.
Pois contra tanto, basta dizer, lembrando Carlos Matus (1996, p. 182-184), que:
O planejamento uma das maiores conquistas libertrias que o homem pode almejar.
Porque o plano a tentativa do homem para criar seu futuro; lutar contra as
tendncias e correntes que nos arrastam; ganhar espao para escolher; mandar
sobre os fatos e as coisas para impor a vontade humana; recusar-se a aceitar o
resultado social que a realidade atomizada de infinitas aes contrapostas oferece-nos
anarquicamente; rejeitar o imediatismo; somar a inteligncia individual para
multiplic-la como inteligncia coletiva e criadora.
O planejamento , portanto, uma ferramenta das lutas permanentes do homem desde
o alvorecer da humanidade, para conquistar graus de liberdade cada vez maiores.
Ademais, na atualidade, a importncia renovada do planejamento governamental em ambientes democrticos (ambientes estes que so, por excelncia,
complexos, incertos e dinmicos) refora a crena nesta atividade do Estado como
a nica realmente capaz de transformar informao em conhecimento aplicado,
e este em ao concreta e objetivada de governos. a nica capaz de reduzir o
mundo de incertezas radicais de nossas sociedades a riscos minimamente calculveis
do ponto de vista probabilstico, fazendo os governos, com isso, migrarem da
improvisao absoluta na conduo da administrao pblica para o mnimo de
racionalizao, tornando possvel a busca pela trade eficincia, eficcia e efetividade
das aes governamentais.
1. Colaboraram para esse texto os seguintes colegas: Ronaldo Coutinho Garcia, Roberto Rocha Pires e Paulo Barea
Coutinho. O resultado final, no entanto, de minha inteira responsabilidade, razo pela qual isento os mencionados
colegas por qualquer uso abusivo ou equivocado de suas ideias.
18 |

Um sistema de planejamento, em suma, a nica coisa capaz de superar

a situao fragmentada e competitiva que hoje se observa dentro dos governos,
permitindo uma convivncia organicamente articulada e cooperativa, seja entre
ministrios, rgos e instncias federativas, seja entre dirigentes polticos, burocracia
pblica e a prpria sociedade civil organizada. O planejamento, por fim, quando
estruturado de modo sistmico e estratgico, a nica funo de Estado capaz de
conferir dinamicidade a governos inertes ou paralisados, fazendo as economias
converterem especulao financeira e rentismo em investimentos produtivos e
socialmente teis, assim permitindo s sociedades transitarem do passado e presente
a futuros menos incertos e mais condizentes com as aspiraes da civilizao e da
coletividade na modernidade.
Nesse sentido, ao reunir neste livro propostas com vistas ao Plano Plurianual
(PPA) 2020-2023 e seus subsequentes, necessrio reforar algumas premissas do
assunto, conforme resumido a seguir.

Planejamento no panaceia, mas pode ser parte da soluo.2
Para tanto, o PPA precisa ser visto e tido pelo governo como aliado estratgico,
e no como obstculo constitucional, mal necessrio da burocracia ou inimigo
pblico a ser ignorado ou derrotado no campo de batalha da poltica pblica.
Em outras palavras: ns no falamos de planejamento como algo utpico (se bem
que planejamento se refira tambm, necessariamente, a utopias...), mas sim como
funo precpua e indelegvel do Estado, funo governamental cada vez mais
necessria no mundo contemporneo. No como panaceia, mas sim como parte de
solues condizentes com a complexidade e heterogeneidade das questes sociais e
econmicas em nossas sociedades. Recusar a alternativa planejadora, seja em nome
do mercado, seja em nome das dificuldades intrnsecas de estruturao e institucionalizao desta atividade, seria tremenda falta de compreenso de governantes
sempre premidos por solues aparentemente rpidas e fceis no curto prazo.
Situao esta que raramente ser capaz de ir s razes dos problemas, tampouco de
aventar solues estruturantes e perenes para eles.
2. Como me alerta o colega Paulo Coutinho, da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI),
o planejamento governamental opera, por vezes, com fortes restries polticas. Ainda assim, h sempre nos governos
dos Estados nacionais algum espao institucional que opera como espcie de inteligncia coordenadora com poder
efetivo, mesmo que no tenha uma placa na porta, dizendo: Ministrio do Planejamento. Isto se d mesmo em cenrios
dramticos, como nos do exemplo as vastas guerras do sculo XX. No obstante, apesar da fraqueza do principal
instrumento formal de planejamento dos governos no Brasil, o Plano Plurianual (PPA), que no logrou ser institudo
como instrumento efetivo de gesto e organizao do governo, visto, ainda que impropriamente, como vitrine em
que os rgos setoriais procuram ver refletidas suas polticas. Constar no PPA ndice de fora e status tambm
para os partidos que compem o governo. Assim sendo, o acompanhamento estratgico do PPA exige, alm da boa
construo dos programas, tcnicas e iniciativas de monitoramento e avaliao de recortes temticos eleitos como
estruturantes. Esta eleio a ponta poltica do PPA: quanto melhor articulada com o comando poltico do governo,
maior a possibilidade de sucesso.
Introduo
| 19
Planejamento no plano, poltica.
Planejamento processo cotidiano e dinmico de conduo do governo. No se

confunde com documentos, livros e planos, ainda que estes, se bem elaborados,
ajudem como parte necessria ao registro documental, bem como na gesto e
comunicao interna e externa ao governo etc. Mas que fique claro: planejamento
antes de tudo a arte da boa poltica. Logo, planejamento processo tecnopoltico
contnuo, coletivo e cumulativo , por meio do qual se d concretude a
projetos oriundos da prpria sociedade, canalizados por grupos que disputam de
forma legtima e democrtica a conduo das aes de governo. Por isso, tanto
melhor quanto mais republicanos e democrticos forem os critrios de organizao
institucional do Estado e os valores e as normas de funcionamento das instituies
e das prprias polticas pblicas. Neste sentido, os planos como documentos
formais do planejamento podem e devem ser elaborados para explicitar, ratificar
e aperfeioar o processo geral de planificao, nos termos aqui propostos.

Mecanismos tecnopolticos reais so muitas vezes diferentes dos formais.
At mesmo em funo da cultura poltica brasileira, mecanismos tecnopolticos

reais so muitas vezes diferentes dos formais. Isso quer dizer que talvez haja excesso
de burocratismo e formalismo tanto no desenho como na operacionalizao das
aes governamentais, expressas por um conjunto amplo de polticas pblicas em
si mesmas heterogneas e complexas. E a distncia entre o real e o formal talvez seja
ainda maior em contextos histricos marcados por postura de ativao das funes
governamentais, como as que recentemente vm caracterizando e remodelando o
Estado brasileiro rumo a um perfil algo mais (neo ou social)desenvolvimentista.
De fato, o ideal que tal distncia fosse menor do que concretamente , ou que
fosse diminuindo ao longo do tempo, mas para tanto, faz-se necessrio reformar
estruturas arcaicas de nossa ossatura estatal e da prpria legislao que (des)conecta
o direito administrativo das funes tpicas da administrao pblica brasileira.

Das vantagens do PPA como aliado estratgico de governo.
Dadas as razes apontadas, decorreriam vantagens considerveis ao governo federal

mas tambm s unidades subnacionais da Federao caso trabalhasse efetivamente
para transformar o PPA em instrumento tecnopoltico de alinhamento institucional
dos objetivos estratgicos, prioridades, metas e prazos do pas.
Na relao Executivo versus Executivo, o PPA serviria como instrumento
de articulao, pactuao e coordenao intragovernamental. Na relao Executivo
versus Legislativo, o PPA poderia ajudar como instrumento de negociao e
pactuao horizontal, talvez facilitando a montagem de coalizes programticas
suprapartidrias. Na relao Executivo versus Federao, o PPA poderia servir
como instrumento de negociao e pactuao vertical, talvez cumprindo o papel
de complementao programtica regional. Por fim, mas no menos importante,
20 |

na relao Executivo versus sociedade, o PPA trabalharia como instrumento de

comunicao social e monitoramento pblico em torno de prioridades de governo,
objetivos estratgicos, metas e prazos anuais do plano.
Dessa feita, no s o planejamento governamental recuperaria sua funo
estratgica dentro do processo tecnopoltico de governo, como o PPA, especificamente, passaria a ser, de fato, a referncia principal de negociao e pactuao de
governo, tanto na sua relao intragovernamental, como na relao entre poderes
(Executivo, Legislativo e Judicirio) e interfederativa (Unio, estados e municpios).

Apostar em planejamento e democracia soluo para o desenvolvimento.
Nesta que j a segunda dcada do sculo XXI, pode-se afirmar que desenvolvimento
e democracia como conceitos histrico-tericos e categorias sociopolticas
nunca estiveram to presentes nos debates e embates pblicos da academia ou da
sociedade como no Brasil da atualidade. No obstante, tais debates e a prpria
produo acadmica reflexiva que lhe corresponde esto ainda dominados seja
por diferenas gritantes de perspectivas e definies acerca de ambas as ideias, seja
por uma grande distncia entre aqueles que acreditam ser possvel algum tipo de
combinao concreta virtuosa entre ambas e aqueles que se mostram por razes
diferentes, direita e esquerda do espectro poltico-partidrio fortemente
descrentes de tal possibilidade prtica.
Mas, independentemente de tais clivagens, parece tambm correto afirmar
que ao menos trs fenmenos em curso a saber: i) redefinies contemporneas do
conceito e do sentido de desenvolvimento; ii) multiplicao das formas e dos procedimentos
de expresso e vocalizao de temas de relevncia pblica e tomada de decises polticas;
e iii) transformaes na estrutura e nas formas de atuao do Estado e em suas interaes
com a sociedade (atores econmicos, polticos e sociais) na produo de polticas pblicas
esto exigindo no s um aprofundamento das reflexes histrico-tericas
acerca dos significados e alcances de cada um dos trs fenmenos citados, como
demandando novos arranjos sociopolticos ou solues institucionais para cada
um deles, sob pena de Estado e sociedade no conseguirem, ao menos no Brasil,
realizar seus ideais de desenvolvimento e de democracia neste restante de sculo
XXI que se tem pela frente.
Em primeiro plano, quanto reconceituao e ressignificao do desenvolvimento
no sculo XXI, talvez j seja possvel dizer que o desenvolvimento, hoje, j no mais
como era antigamente. Em outras palavras: ao longo do sculo XX, depois de ter
nascido e crescido fortemente associado dinmica industrial do crescimento
econmico, o conceito de desenvolvimento foi sendo criticado e revisitado por
diversos autores, escolas de pensamento e abordagens cientficas, de modo a romper-se
tanto o reducionismo como o economicismo a ele originalmente correlacionados.
Introduo
| 21
Para tanto, muito ajudou o prprio fracasso dos projetos e trajetrias nacionais
de desenvolvimento centrados predominantemente na dimenso econmica
do crescimento pela via industrial, pois na maioria dos casos e a experincia
concreta dos pases latino-americanos sintomtica a esse respeito elas vieram
acompanhadas de longos anos de autoritarismo e supresso de direitos humanos,
civis e polticos e/ou produziram resultados deletrios em termos de sustentabilidade
ambiental e humana, materializados em indicadores crescentes ou elevados de
degradao do uso do solo, da gua e do ar, bem como de pobreza, indigncia e
desigualdades sociais e laborais de mltiplas dimenses.
Dessa feita, preciso reconhecer que, nos dias que correm, a ideia e a prxis do
desenvolvimento vm adquirindo ainda que mui gradativamente! conotaes e
significados muito mais amplos, complexos e dinmicos. Fala-se aqui de um sentido
de desenvolvimento que compreende, dentre outras, as seguintes dimenses ou
qualificativos intrnsecos: i) insero internacional soberana; ii) sustentabilidade
ambiental e humana; iii) macroeconomia do crescimento, estabilidade e emprego;
iv) infraestrutura econmica, social e urbana; v) estrutura tecnoprodutiva avanada
e regionalmente integrada; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de
oportunidades; e vii) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia
(Cardoso Jnior, 2014).
Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo
de desenvolvimento para o pas, essas dimenses certamente cobrem parte bastante
extensa do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios
de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e qualificante,
produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade
ambiental e humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualificada.
Com isso, recupera-se nas agendas nacionais a viso de que o Estado parte
constituinte em outras palavras, no exgeno do sistema social e econmico
das naes, sendo em contextos histricos de grandes heterogeneidades e
desigualdades como o brasileiro particularmente decisivo na formulao e na
conduo de estratgias virtuosas de desenvolvimento. Entendido este, ademais,
no como fruto de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo que, na
ausncia de induo minimamente coordenada e planejada e reconhecidamente
no totalizante , muito dificilmente um pas conseguir combinar satisfatria
e simultaneamente aquelas vrias e complexas dimenses supracitadas, que se
colocam como constitutivas de projetos polticos concretos e contemporneos de
desenvolvimento em escalas nacionais. Pois, por mais que as economias nacionais
estejam internacionalizadas do ponto de vista das possibilidades de valorizao
dos capitais individuais e do crescimento nacional ou regional agregado, parece
evidente que ainda restam dimenses considerveis da vida social sob custdia das
polticas nacionais, o que afiana a ideia de que os Estados nacionais so ainda
os principais responsveis pela regulao da vida social, econmica e poltica em
seus espaos fronteirios.
22 |

Em segundo lugar, com respeito multiplicao das formas e procedimentos de

expresso e vocalizao de temas de relevncia pblica, talvez tambm j seja possvel
afirmar que a democracia, hoje, j no mais como era antigamente. Dito de outra
forma: ao longo do sculo XX, depois de ter nascido e crescido fortemente associada
a formas de representao classista vale dizer, sindicatos e partidos polticos de
filiao e vinculao tanto patronal como laboral , a democracia representativa
clssica e as diversas variantes institucionais parlamentares, congressuais e legislativas
dela derivadas foi perdendo capacidade poltica de explicitar e organizar os
interesses crescentemente heterogneos e muitas vezes antagnicos da sociedade,
bem como de processar os respectivos conflitos pelas vias formais, com isso
dificultando ou mesmo impedindo, em vrios casos, a construo de consensos
e solues negociadas nos intrinsecamente complexos e intrincados processos
decisrios das polticas pblicas.
Para tanto, certo que muito ajudou o prprio processo de fragmentao e
complexificao da vida social, em que a multiplicidade de atores, interesses, novas
arenas e agendas polticas em permanente interao no encontram, nas instncias
tradicionais dos sindicatos, partidos polticos e mesmo em algumas organizaes
no governamentais j cristalizadas da sociedade civil os seus canais efetivos e
afetivos! de expresso, vocalizao e representao de suas pautas. Sejam essas de
natureza cotidiana, sejam de natureza estrutural, o fato que essas novas agendas
fragmentadas de interesse social, mesmo aquelas de notria relevncia pblica,
tm dificuldade de se apresentarem e transitarem de maneira crvel nas instituies
parlamentares, congressuais e legislativas clssicas da democracia representativa.
Por isso e considerando ainda o vertiginoso desenvolvimento das novas tecnologias
de informao, comunicao e interao social virtual em curso na modernidade
lquida na qual vivemos (Bauman, 2001) outros canais e procedimentos legtimos
de expresso e vocalizao tm surgido e se proliferado em nossa sociedade.
Por um lado, essa nova realidade agudiza a crise da democracia representativa tradicional
e o anacronismo de suas instituies e procedimentos formais; por outro, ela fora
e tensiona o aparecimento de novas formas de convivncia poltica em regimes
democrticos frgeis, algo que tem sido chamado de democracia participativa ou
mesmo deliberativa para a rdua tarefa de organizao de interesses, explicitao
de conflitos e produo de consensos coletivos (Pires, 2013).
Isso posto, tambm aqui neste caso preciso reconhecer que a ideia e a prxis
da democracia vm ganhando ainda que mui lentamente! conotaes e significados
muito mais amplos, complexos e dinmicos. O argumento desenvolvido no
sentido de identificar funes diferentes nas instncias representativas tradicionais,
em que fruns, tais como o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
(CDES) e outros correlatos, serviriam para facilitar a comunicao e a consulta,
bem como a negociao e a coordenao entre interesses sociais heterogneos
Introduo
| 23
e interesses pblicos convergentes (Cardoso Jnior, Santos e Alencar, 2010).

Nesse contexto, refora-se o papel estratgico a ser cumprido por instituies como
estas no assessoramento Presidncia da Repblica, complementando a funo do
Parlamento, no sentido de promover consultas, concertao e deliberao sobre
temas crticos ao desenvolvimento nacional, com o potencial de qualificar as decises
governamentais (por meio do aporte de informaes, perspectivas e experincias
variadas dos conselheiros), explicitar interesses, processar conflitos e ampliar sua
legitimidade (por meio da insero social, liderana poltica destes e da criao de
coalizes de apoio em torno de projetos), produzindo polticas pblicas inovadoras
e mais efetivas. Em sntese: as discusses contemporneas sobre o assunto reconhecem
a existncia e defendem o uso de modelos neocorporativistas, tais como o
seria o prprio espao de convivncia do CDES, como um encaixe democracia
representativa, sem obviamente substitu-la ou com ela conflitar.
Em terceiro lugar, no que se refere s transformaes na estrutura e formas
de atuao do Estado em suas interaes com a sociedade na produo de polticas
pblicas, preciso partir do reconhecimento de que o Estado pode muito, mas no
pode tudo. Essa talvez seja uma forma rpida de dizer que o Estado moderno, num
ambiente capitalista, ainda que possua algum raio de manobra para impor seus
prprios objetivos supostamente refletindo um interesse racional, coletivo ou
nacional , no pode se movimentar para fora de alguns parmetros definidores
da sua prpria existncia. Com maior ou menor intensidade ao longo do tempo
e das circunstncias, preponderam disputas polticas no interior dos aparelhos
de Estado, disputas estas que, por sua vez, fazem variar tambm com o tempo
e as circunstncias o grau de fragmentao institucional do Estado e a prpria
heterogeneidade da ao estatal.
No por outro motivo que aqui se assume que o Estado no como
muitas vezes se sups em teorias do Estado um ente externo e coercitivo aos
movimentos da sociedade e da economia, dotado de racionalidade nica, instrumentos
suficientes e capacidade plena de operao. sim parte integrante e constituinte
da prpria sociedade e da economia, que precisa se relacionar com outros agentes
nacionais e internacionais para construir ambientes favorveis implementao
de suas aes. Com isso, entende-se que a fragmentao dos interesses articulados
em torno do Estado e a frouxido das instituies burocrticas e processuais em
termos da canalizao e resoluo dos conflitos limitam a autonomia efetiva das
decises estatais cruciais e fazem com que o Estado brasileiro seja, simultnea
e paradoxalmente, o locus de condensao e processamento das disputas por
recursos estratgicos (financeiros, logsticos, humanos etc.) e o agente decisrio
ltimo por meio do qual se materializam ou se viabilizam os projetos polticos
dos grupos vencedores.
24 |

Dessa maneira, explicitar, multiplicar e institucionalizar canais outros de

interao entre Estado e sociedade no Brasil tarefa das mais importantes para,
simultaneamente, fortalecer a democracia e aprimorar o modelo de desenvolvimento
nacional (Pires, 2013). Neste diapaso, expressamos, por um lado, a convico
da necessidade e da oportunidade do enraizamento da democracia, mediante o
aperfeioamento de seus instrumentos e prticas cotidianas, e, de outro, a necessidade
de ampliar as bases de sustentao sociopoltica do governo, tendo em vista certo
projeto nacional de desenvolvimento com as caractersticas apontadas. Incorporar
cena poltica brasileira segmentos sociais diferenciados, dando-lhes possibilidade
de influncia poltica um pouco mais equilibrada, de tal sorte que empresrios,
lideranas sindicais, ativistas da cidadania e de grupos tnicos, organizaes da
sociedade civil, personalidades dos mundos acadmico, jurdico, artstico e esportivo
sejam chamados a se manifestar, em iguais condies, sobre polticas e aes de
governo, em curso ou a serem adotadas. No debate livre e no confronto de opinies,
de avaliaes e de interesses, buscar construir entendimentos e, sempre que possvel,
gerar consensos a serem encaminhados considerao da Presidncia da Repblica.
Inicia-se, assim, o rompimento da tradicional postura de confronto e de eliminao
do outro, estabelecendo-se, gradualmente, uma posio de colaborao com vistas
ao ganho mtuo e ao interesse coletivo (Garcia, 2010).
A consolidao desse novo tipo de relao constitui, sem dvida, uma tarefa
grandiosa e difcil, que se torna ainda mais complexa quando tentada em um
tempo histrico conturbado como o atual e em um pas com as caractersticas do
Brasil. No plano interno, a persistncia de graves desigualdades socioeconmicas
e polticas, somada ao fato de o pas se localizar na periferia do sistema capitalista
mundial, acrescentam ao desafio de estabelecer um novo padro de relaes
interclassistas a necessidade de tornar vivel um novo ciclo de desenvolvimento
que promova a equidade social.
O dilogo social uma fora por demais poderosa para no ser cultivada e
aplicada de forma sistemtica na viabilizao dos grandes processos transformadores
exigidos para um Brasil verdadeiramente de todos. Se esse Brasil possvel, a
sua construo ter por base consensos resultantes de sincero dilogo social, da
negociao firme e inteligente, da forte cooperao entre diferentes, da vontade
coletiva de produzir o novo. Como esperado, exigir governantes determinados e
aparato pblico dotado de enorme capacidade planejadora (Garcia, 2010). Estamos
certos de que a escuta do contraditrio um dos processos mais eficazes para se
construir um projeto comum. Contudo, ainda se est distante da construo de
uma estratgia nacional de desenvolvimento pactuada, para cuja implementao
os diversos atores sociais sejam capazes de agir de forma coordenada e concertada,
apesar dos legtimos conflitos internos inerentes aos diferentes segmentos que
compem uma sociedade complexa como a brasileira.
Introduo
| 25
preciso, por isso, destacar que a construo de novos espaos de concertao

no tarefa simples. Entre as dificuldades de implementao e de consolidao
dessas novidades institucionais, destacam-se aqui quatro elementos, a saber: i) a
dificuldade de legitimao de inovaes institucionais por parte dos vrios agentes
envolvidos, bem como pelos prprios governo e sociedade; ii) a linha muito tnue
entre a capacidade do Estado de desencadear um novo espao de concertao
sem ser, ao mesmo tempo, colonizado por interesses particulares e sem se tornar
um agente autoritrio ou impositivo; iii) a capacidade real de que as deliberaes
construdas nesses espaos possam influenciar as decises estratgicas dos governos;
e iv) o risco da representao dos atores estratgicos vinculados a determinados
interesses indicados posio de conselheiros.
No obstante os riscos apontados, inerentes a processos de abertura poltica
e adensamento democrtico, tais como os sugeridos pelos captulos deste livro,
acreditamos serem os benefcios vindouros muito superiores aos custos a eles associados.
Em definitivo, se a experincia concreta recente ainda por demais incipiente e
desafiadora, para fins de se demonstrar a viabilidade tecnopoltica de congraamento
entre democracia substantiva e planejamento para o desenvolvimento nacional,
certo que dos esforos governamentais e societais nesta direo dependero as
chances de sucesso e durabilidade da recente empreitada desenvolvimentista em
nosso continente. Foi essa a aposta analtico-interpretativa deste livro, e essa a
aposta poltico-institucional de construo coletiva que os governantes brasileiros
deveriam se impor neste sculo XXI.
2 PLANO DE ORGANIZAO DO LIVRO
Originalmente concebidos para subsidiarem o processo de reformulao apenas

do PPA 2016-2019, os captulos aqui reunidos logo se mostraram mais do que isso.
Por no se aterem apenas a aspectos formais ou procedimentais do plano,
as contribuies perfiladas neste livro serviro, muito provavelmente, tanto aos
prximos PPAs como ao processo mais amplo de planejamento em curso no Brasil.
Embora ousada, a afirmao precedente encontra respaldo nos contedos
levantados em cada um dos captulos a comporem cada uma das quatro partes
que organizam o livro. Estas, por sua vez, foram montadas em pares dialticos
e dialgicos , que se interconectam uns aos outros, no s para demostrar que
desenvolvimento, planejamento, gesto, participao e fechando o circuito,
novamente desenvolvimento fazem parte de um processo comum, mas tambm
para demonstrar que a retroalimentao de cada parte relativamente ao todo
compe a base dos processos de governo necessrios ao estgio atual e futuro
da boa governana no pas.
26 |

Nesse sentido, na Parte I desenvolvimento e planejamento , discutem-se

temas relacionados ao pensamento estratgico nacional de longo prazo (captulo 1),
emergncia de novos padres de relacionamento socioestatal na quadra atual de
adensamento democrtico do pas (captulo 2) e aos aspectos ligados ao desafio
brasileiro de se legislar para o desenvolvimento (captulo 3). Em comum, a centralidade
do Estado como arena pblica e como ator imprescindvel grande tarefa
da construo nacional, nico capaz de formular e implementar estratgias de
desenvolvimento condizentes com o perfil republicano de nossas instituies e com
o modus operandi democrtico de nossa sociedade, tendo os direitos constitucional
e administrativo como aliados do processo de governar, em vez de portadores de
uma viso negativa do Estado e de suas capacidades efetivas de ao.
Para dar concretude ao exposto anteriormente, a Parte II planejamento e
gesto formula propostas prticas ao PPA 2020-2023 e provavelmente a seus
subsequentes (captulo 4), refora a necessidade de se buscar maior proximidade
entre os processos formais (niti) e reais (nyaya) de governo (captulo 5) e esclarece
sobre os arranjos institucionais e as carreiras pblicas principais a comporem
parte indispensvel das capacidades estatais federais de planejamento e gesto na
atualidade brasileira (captulo 6). Em todos os casos, salienta-se a constatao de
que planejamento e gesto so parte de um nico processo de governo, de cuja
convergncia programtica e operacional depende o sucesso do Estado brasileiro
em bem formular e implementar suas polticas pblicas.
Para tanto, na Parte III gesto e participao apresentam-se reflexes e
propostas com vistas a: i) tornar a administrao pblica brasileira mais permevel
e participativa, ou at mesmo deliberativa, tanto em seus mtodos cotidianos de
trabalho como em seus objetivos estratgicos (captulo 7); ii) tornar a participao
popular, em particular a vertente propositiva das conferncias nacionais, parte
integrante do processo de formulao e planejamento estratgico de governo
(captulo 8); e iii) valendo-se, para tanto, de metodologias e ferramentas de dilogo
e pactuao sociais, ser capaz de ajudar nos momentos especficos de formulao
dos PPAs, como ainda de transformar a participao social em processo efetivo de
governo ao longo dos ciclos de polticas pblicas (captulo 9). Em suma, quando
inovao institucional e refundao administrativa temas centrais que perpassam
este livro se encontrarem em escala e escopo, estaremos praticando a verdadeira
Por fim, na Parte IV participao e desenvolvimento algumas outras propostas
metodolgicas so introduzidas para realar a importncia de instrumentos e modelos
de conexo da participao social e governo aberto (captulo 10), do sistema de
Introduo
| 27
controle interno (captulo 11) e do monitoramento estratgico de polticas pblicas

(captulo 12) s tarefas da integrao de agendas e retroalimentao de cada um
desses processos de governo com o grande projeto de desenvolvimento nacional.
Tudo somado, trata-se de esforo coletivo, contnuo e cumulativo que, ao contrrio
dos doze trabalhos de Hrcules, apenas se tornam crveis com o envolvimento
direto e proativo da nao.
So o desejo e a aposta dos autores e autoras.
A todos, uma tima leitura, reflexo e ao.
REFERNCIAS
BAUMAN, Z. Modernidade lquida. Rio de Janeiro: Zahar, 2001.

CARDOSO JNIOR, J. C.; SANTOS, J. C.; ALENCAR, J. Dilogos para o
desenvolvimento: a experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
sob o governo Lula. Braslia: Ipea, 2010. v. 2. Disponvel em: <http://goo.gl/8lZrmE>.
CARDOSO JNIOR, J. C. Planejamento, democracia e desenvolvimento no
Brasil: perspectivas luz das capacidades estatais e instrumentos governamentais.
In: CALIXTRE, A. B.; BIANCARELLI, A. M.; CINTRA, M. A. M. Presente
e futuro do desenvolvimento brasileiro. Braslia: Ipea, 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/tkxN94>.
GARCIA, R. C. O CDES e a construo da agenda nacional de desenvolvimento: um
relato particular. In: CARDOSO JNIOR, J. C.; SANTOS, J. C.; ALENCAR, J.
Dilogos para o desenvolvimento: a experincia do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social sob o governo Lula. Braslia: Ipea, 2010. v. 2. Disponvel em:
<http://goo.gl/8lZrmE>.
MATUS, C. Adeus senhor presidente: governantes governados. So Paulo:
Editora Fundap, 1996.
PIRES, R. R. A participao social no nvel nacional: desafios a um projeto
inacabado. In: AVRITZER, L. (Org.). Experincia democrtica, sistema poltico
e participao popular. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013. (Projetos
para o Brasil).
Parte I
Desenvolvimento e Planejamento
CAPTULO 1
H UM PENSAMENTO ESTRATGICO PARA O BRASIL?

Alessandro Candeas
1 INTRODUO
Existe alguma viso consensual de futuro para o Brasil acima de governos, ideologias, segmentos polticos, classes sociais e interesses setoriais? H convergncias temticas e de prioridades? H tradio de pensamento estratgico no pas?
A resposta afirmativa para todas essas indagaes.
As grandes questes nacionais sempre foram amplamente debatidas desde o
movimento de Independncia, h mais de dois sculos, seja pela intelectualidade,
seja por tomadores de deciso e outros atores sociais. A reflexo se intensificou com
o desenvolvimentismo estruturalista das metas de Juscelino Kubitschek (JK) e a ideologia do Brasil potncia do perodo militar. Aps a redemocratizao, a discusso se
institucionalizou nos planos plurianuais (PPAs) e, recentemente, foi objeto de cenrios
prospectivos elaborados pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia (SAE).
Este captulo se prope a percorrer os programas de planejamento estratgico desde
os anos 1940 para extrair vises convergentes de futuro para o Brasil, sem entrar em
questes tcnicas e administrativas de planejamento e gesto. Constata-se a existncia de
temas prioritrios e convergentes, apesar das diferenas de nfase e de mtodo. Por sua
vez, h um deficit de articulao, coerncia e continuidade entre pensamento, planejamento e gesto estratgica, o que aponta para a necessidade de uma governana estratgica.
A etimologia de estratgico remete arte da guerra exrcito (stratos) e conduo
(agen). Neste captulo, o conceito ser, metaforicamente, aplicado guerra contra o
subdesenvolvimento: a mobilizao, pelo Estado, de recursos humanos e materiais para a
transformao estrutural da sociedade e economia com vistas ao desenvolvimento do pas.
A viso de futuro do Brasil , historicamente, otimista. Sem chegar a acreditar
em algum destino manifesto, a mentalidade brasileira combina aportes da tradio
imperial, do nacionalismo romntico, do positivismo, do modernismo, do desenvolvimentismo, do liberalismo e da democracia social e inclusiva , produzindo
uma sntese indita que sempre aponta para um futuro brilhante.
Inspirados nessa sntese generosa e confiante, todos os projetos de nao
imaginados para o Brasil se caracterizam por dois traos permanentes: a conscincia
32 |

da posse de vastos recursos sobretudo naturais e a expectativa de construo de

um pas desenvolvido, com presena altiva e soberana no concerto internacional.
Desde os anos 1980, esse desejo passou a ser coroado com valores de democracia,
liberdade, equidade, justia social, sustentabilidade e identidade nacional com
respeito diversidade sociocultural.
Neste captulo, alguns desses momentos decisivos sero percorridos, sem, no
entanto, pretender esgotar o assunto. A viso otimista nele contido tanto uma
constatao histrica como um desejo do futuro que se pode construir.
2 BREVE HISTRICO E PRINCIPAIS TEMAS DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL
A maior parte dos temas prioritrios da agenda nacional figurava nos programas estratgicos e planos de desenvolvimento desde meados do sculo passado. H setenta anos
existem poucas novidades na agenda e nos diagnsticos de gargalos infraestruturais.
Nas duas ltimas dcadas, todos os documentos estratgicos mencionam problemas
de concentrao social e espacial da renda, pobreza e excluso social, desrespeito aos
direitos humanos, degradao ambiental, emprego, produtividade, analfabetismo,
investimentos e massa salarial. H clareza em relao aos problemas tpicos do subdesenvolvimento armadilha da pobreza , que so, hoje, cada vez mais sucedidos
por problemas de um pas de classe mdia preso na armadilha da renda mdia.
O quadro 1 lista alguns dos principais documentos de planejamento produzidos no Brasil ao longo do sculo XX e princpios do sculo XXI.
QUADRO 1
Histrico do planejamento no Brasil: principais planos e documentos entre 1939 e 2015

Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional (1939)
Plano de Obras e Equipamentos (1943)
Salte (1948-1951)
Plano de Metas de Juscelino Kubitschek (1956-1960)
Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1962-1964)
Plano de Ao Econmica do Governo Paeg (1964-1967)
Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967-1969)
Programa Estratgico de Desenvolvimento PED (1968-1970)
Programa de Metas e Bases para a Ao do Governo (1970-1973)
I PND (1972-1974)
II PND (1974-1979)
PPA 1991-1995 (Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso)
PPA 1996-1999, Brasil em Ao (Fernando Henrique Cardoso)
Brasil 2020 (1998)
PPA 2000-2003, Avana Brasil (Fernando Henrique Cardoso e Lula da Silva)
Brasil Trs Tempos (2004)
PPA 2004-2007, Plano Brasil de Todos (Lula da Silva)
Agenda Nacional de Desenvolvimento (CDES)
Enunciados Estratgicos para o Desenvolvimento (CDES)
PPA 2008-2011, Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade (Lula da Silva e Dilma Rousseff)
Brasil 2022 (2010)
PPA 2012-2015, Plano Mais Brasil (Dilma Rousseff)
Elaborao do autor.
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H um Pensamento Estratgico para o Brasil?
Esse longo histrico e acervo de iniciativas de pensamento e planejamento

estratgico foram gerados no seio de uma slida malha institucional, da qual vale
mencionar: o Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDE BNDES), o Conselho
Nacional de Desenvolvimento, a Associao Nacional de Programao Econmica e
Social (Anpes), o Ministrio do Planejamento em suas vrias denominaes (e Coordenao Geral, Miniplan, Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia
(Seplan), Oramento e Gesto MPOG), o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea), a Escola Superior de Guerra (ESG), o Ministrio da Fazenda (tambm em
outras denominaes, como da Economia e Planejamento MEFP), o Ministrio
da Indstria e Comrcio, a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia (SAE,
tendo tambm sido chamada NAE), a Casa Civil, a Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia e o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES).
O quadro 2 apresenta, por sua vez, a nfase temtica dos principais planos
estratgicos do Brasil no mesmo perodo.
QUADRO 2
nfase temtica dos planos estratgicos nacionais

Salte
1948-1951
Sade
Agricultura e
alimentao
Transportes
Energia
Educao
Saneamento
Cincia e
tecnologia
Desequilbrio
regional
Competitividade
industrial
Estabilizao
econmica
Exportaes
Competitividade
industrial
Meio ambiente
Pobreza e
misria
Elaborao do autor.
JK
1956-1960
Trienal
1962-1964
Paeg
1964-1967
PED
1966-1970
Metas e
bases
1970-1973
PNDs
1972-1979
PPAs
1991-2015
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Como se notar, os temas historicamente quase unnimes so transportes e

energia. Num segundo nvel de frequncia, os temas mais constantes so sade,
educao, agricultura, alimentao e desequilbrios regionais. Os temas menos
constantes por serem mais recentes so estabilizao econmica, saneamento,
cincia e tecnologia, competitividade industrial, exportao, meio ambiente e
erradicao da pobreza e misria.
A questo energtica , historicamente, a mais tradicional e melhor planejada no Brasil. No seria exagero afirmar que a energia configura um paradigma de sucesso de planejamento no pas. Desde o incio da industrializao de
base, nos anos 1940, a energia pensada e implementada com continuidade e
elevado nvel de investimento pblico e privado; no constitui gargalo do sistema produtivo, ao contrrio de outros aspectos infraestruturais; trabalha com
cenrios prospectivos de longo prazo pensam-se dcadas frente; est atenta
s mudanas do cenrio internacional, ao potencial de recursos brasileiros, s
transformaes da demanda e da oferta e s inovaes tecnolgicas; influencia
outras reas de governo, inclusive a poltica externa por exemplo, na complementaridade regional com vizinhos sul-americanos; e goza de prestgio poltico e
econmico e do compromisso da classe dirigente do pas. Por sua vez, irnico
que essa rea de sucesso estratgico tenha errado em no considerar o cenrio
externo profundamente adverso dos anos 1970 a crise do petrleo (a rigor, o
risco, que se revelou erro de clculo, foi tomado no nvel mais alto de governo,
no no setorial).
Por seu turno, o segundo tema mais recorrente transportes no se
beneficiou do mesmo grau de ateno e investimento, constituindo-se num
importante gargalo estrutural do sistema produtivo brasileiro. Quanto aos
outros temas, notam-se dificuldades de continuidade de investimentos e descoordenao setorial.
Uma sntese histrica das iniciativas de pensamento estratgico para o Brasil
revela, desde seus primrdios, no sculo XIX, a forte presena do Estado como
promotor e indutor do desenvolvimento a mo visvel. No primeiro sculo
como nao independente, as prioridades voltaram-se para a consolidao territorial
e sua defesa, a insero agroexportadora no mercado internacional, a definio institucional de sistema de governo, a formao de quadros de alto nvel e a afirmao
(documental) da identidade histrico-geogrfica.
Inspirando-se no modelo da matriz SWOT (strengths, weaknesses, opportunities,
threats), os diagnsticos dos diversos projetos estratgicos evidenciam o seguinte
quadro muito geral de percepes das fortalezas e fraquezas no plano interno
do pas, confrontadas com as oportunidades e ameaas do plano externo.
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QUADRO 3
Matriz SWOT: fortalezas, fraquezas, oportunidades e ameaas Brasil

Plano interno
Fortalezas
Fraquezas
Resultante das
combinaes
internas e
externas
Territrio, recursos naturais

e energticos, biodiversidade, reservas hdricas,
potencial agropecurio
competitivo, base industrial diversificada, mercado
interno, democracia slida
e potencial cientfico-tecnolgico.
Produtividade, nveis de educao, sade e tecnologia,

competitividade, explorao no sustentvel dos recursos
naturais, baixa cultura de solidariedade cvica e gargalos
infraestruturais.
Oportunidades
Expanso do
comrcio e dos
investimentos
internacionais,
multipolaridade
Maior desenvolvimento,
eliminao da pobreza,
fortalecimento da classe
mdia e integrao regional, posio econmica
mais forte no mundo, com
competitividade e alta tecnologia, e maior projeo
internacional e influncia
na governana global.
Incapacidade de aproveitar a expanso da economia

mundial para impulsionar o desenvolvimento e reduzir os
desequilbrios sociais e regionais, perda de posies no
comrcio, investimentos e tecnologia.
Ameaas
Crise econmica
ou poltica mundial, catstrofes
ambientais
Maior importncia do
mercado interno, liderana
corretiva nos fruns de governana global, migraes
internacionais.
Estagnao econmica, defasagem tecnolgica, dilapidao ambiental, crescimento da misria, desagregao

institucional, violncia, ruptura do tecido social e ameaas
de interveno externa.
Plano externo
Elaborao do autor.
At a dcada de 1930, o Estado brasileiro no seria solicitado para qualquer

projeto de transformao econmica e social no havia a necessidade, sequer
a noo, de planejamento estratgico para o modelo agroexportador. A Grande
Depresso, entretanto, forou o sistema econmico a reagir, direcionando o capital
acumulado para o setor manufatureiro a fim de atender demanda do mercado
interno por meio da substituio de importaes. Essa conjuntura, que atenderia
s indstrias leves, tambm propiciou a oportunidade de investir nas indstrias de
base, aproveitando-se da aliana estratgica com os Estados Unidos consolidada
na Segunda Guerra Mundial.
O Estado passou a vislumbrar, no projeto de industrializao, a chance de
dar um salto qualitativo no pas e viabilizar um futuro de grandeza. A transformao estrutural da economia necessitaria de infraestrutura fsica e energtica,
fontes de financiamento, novas instituies e quadros tcnicos e burocrticos,
mobilizao poltica e social e uma ideologia modernizadora industrialista o
nacional-desenvolvimentismo. O objetivo era superar um pas exclusivamente
agrrio, de baixo nvel educacional e tcnico e com um Estado liberal com baixa
capacidade de investimento.
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O planejamento estratgico tornou-se crucial para instaurar um novo modelo

de desenvolvimento, na forma de uma sequncia de planos e programas que sero
resumidos a seguir.
No contexto da Segunda Guerra Mundial, Getlio Vargas inaugura o planejamento estatal com o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa
Nacional (1939) e o Plano de Obras e Equipamentos (1943). As misses Cooke e
Abbink, de cooperao tcnica norte-americana, identificaram pontos de estrangulamento da economia, sobretudo em matria de infraestrutura.
A partir do final da dcada de 1940, inicia-se a elaborao de planos voltados
para a infraestrutura fsica e a humana, inaugurado pelo Salte (sade, alimentao,
transportes e energia), no governo Dutra elaborado em 1948 e implementado
entre 1949 e 1951. O plano consistia, essencialmente, em uma reorganizao
oramentria dos gastos pblicos.
Consciente da necessidade de financiamento externo, o Brasil sugeriu, sem
sucesso, um Plano Marshall para a Amrica Latina. Para responder dificuldade
de ingresso de capitais externos, Vargas cria o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE), em 1952, para canalizar recursos nacionais para o grande
esforo de investimento.
Vargas tambm inicia a criao de instituies em reas estratgicas de planejamento para o desenvolvimento. Alm das empresas estatais nos setores-chave de
siderurgia (Vale do Rio Doce, em 1942) e energia (Petrobras, em 1953, e Eletrobras,
em 1954), o Estado enriquecido com o surgimento de entidades como o Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp, em 1938), a Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), ambos em 1951. A lei que
criou o CNPq foi chamada pelo seu idealizador, Almirante lvaro Alberto, de
Lei urea da Pesquisa: era evidente, na elite decisria, o desejo de emancipao da
dependncia externa tecnolgica, cientfica, econmica, financeira e diplomtica.
O Plano de Metas de Juscelino Kubitschek (1956-1960) ocupa um lugar
paradigmtico no imaginrio nacional por seu carter estratgico e abrangente e
no somente setorial, como iniciativas anteriores , inclusive do ponto de vista
geogrfico (interiorizao do desenvolvimento), e por suas metas quantitativas.
Elaborado de forma conjunta pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento e pelo
BNDE, entre outros, o plano instaurava uma coordenao das aes do Estado,
especialmente com base em incentivos fiscais, voltadas para a superao dos pontos
de estrangulamento e o estmulo a setores da economia. A acelerao do crescimento,
consagrada na frmula 50 anos em 5, era seu objetivo central.
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O conjunto de metas, elaborado por Roberto Campos, entre outros, estava

organizado em cinco setores: i) energia incluindo petrleo e nuclear; ii) transportes; iii) alimentao; iv) indstrias de base siderurgia e de bens de consumo
durvel automobilstica, mecnica; e v) educao pela primeira vez, figura como
segmento estratgico, embora concentrada em sua vertente profissionalizante.
A distribuio dos recursos evidenciava as prioridades: energia e transportes foram
aquinhoados com 73% dos investimentos e o setor industrial, com 20%.
As metas visavam ampliar a capacidade instalada do pas para a industrializao pesada e a produo de bens de consumo durvel. Entre 1957 e 1961, o
Brasil cresceu uma mdia de 9,2% ao ano (a.a.), 10,8% em 1958, puxado pela
forte alta industrial acima de 11%, com pico de 16,8%, tambm em 1958.
O crescimento do setor de servios superava o agrcola no perodo.
A complementao entre investimentos pblicos, articulada pelo BNDE e
privados, com forte abertura ao capital estrangeiro, foi uma das peas-chave do
plano. Em que pesem os notveis logros em matria de industrializao e interiorizao do desenvolvimento, mais uma vez, a questo do financiamento imps sua
marca adversa, gerando forte surto inflacionrio e endividamento externo.
O Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1962-1964), elaborado por Celso Furtado para a gesto de Joo Goulart, buscava manter o ritmo de
crescimento do perodo JK. Tal como o Plano de Metas, empregava o modelo de
substituio de importaes e buscava a correo de desequilbrios estruturais, por
meio da descentralizao regional de investimentos (Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Sudene) e da redistribuio de renda. Nesse contexto,
foi criada a Associao Nacional de Programao Econmica e Social (Anpes).
O plano foi interrompido pela ruptura institucional do golpe militar de 1964, ao
que se juntou a desestabilizao econmica do perodo. A economia estava em queda
em relao ao perodo JK, com um crescimento mdio do produto interno bruto
PIB (3,5%) equivalente a pouco mais de um tero do registrado no Plano de Metas.
Em meio conjuntura turbulenta, o governo Castelo Branco (1964-1967)
lanou o Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg), com nfase na poltica
monetria e fiscal voltada para o combate inflao. No plano da produo,
fortalece-se a interveno estatal, com a criao e expanso de empresas pblicas.
Consolida-se, no perodo militar, um modelo de gesto pblica centralizado em
instituies de planejamento de um Estado gerente Ministrio do Planejamento
e Coordenao Geral. O crescimento do PIB nesse perodo (4,1%) ligeiramente
superior ao do plano trienal, com forte produo industrial (picos de 11,7% em
1966 e 14,2% em 1968).
Em 1964, fundado o Ipea, entidade idealizadora e incubadora de grandes
projetos e instituies de planejamento estratgico.
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O Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado pelo

presidente do Ipea, Joo Paulo dos Reis Velloso, com participao de Mario
Henrique Simonsen, para a administrao do Marechal Costa e Silva (1967-1969),
foi a primeira tentativa de planejamento de mais longo prazo, para alm dos ciclos
governamentais. Nesse sentido, previa um plano macroeconmico para o desenvolvimento do pas e um conjunto de diagnsticos setoriais.
Em que pese sua sofisticao, o plano no chegou a ser implementado, embora muitas de suas propostas tenham sido retomadas pelo Programa Estratgico
de Desenvolvimento (PED, no perodo 1968-1970), apresentado pelo ministro
do Planejamento Hlio Beltro. O PED reconhecia o esgotamento do ciclo de
substituio de importaes e recomendava investimentos em reas estratgicas,
sobretudo a infraestrutura, retomando, ainda, a preocupao do plano trienal com
o desenvolvimento regional, lanando o Programa de Integrao Nacional com
nfase no Nordeste e na Amaznia. Com intensa participao do setor estatal nos
espaos vazios, a economia voltava a crescer fortemente 9,9% em mdia no
perodo , prenunciando o milagre da primeira metade dos anos 1970.
No incio de seu governo, e como preldio para o I Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND), Mdici lanou o Programa de Metas e Bases para a ao
do governo (1970-1973), com diretrizes para a elaborao de um oramento
plurianual. Identificaram-se quatro reas prioritrias: i) educao, sade e saneamento; ii) agricultura e abastecimento; iii) cincia e tecnologia que figuram pela
primeira vez como reas estratgicas; e iv) competitividade industrial. O programa
de metas tinha como objetivo explcito o ingresso do Brasil no grupo dos pases
desenvolvidos at o final do sculo XX.
Os mais ambiciosos e abrangentes projetos de planejamento para desenvolvimento do pas foram inscritos no I e no II PNDs, elaborados pelo ministro do Planejamento, Reis Velloso, para os governos Mdici e Geisel. Os PNDs, tanto quanto
o Paeg e o PED, eram projeo de uma ideologia de Brasil potncia alimentada pela
Escola Superior de Guerra (ESG), e foram elaborados no mbito do planejamento
burocrtico e tecnocrtico autoritrio que caracterizou o perodo militar.
O I PND (1972-1974) voltou-se para grandes projetos de integrao nacional, com nfase na infraestrutura de transportes e energia Transamaznica,
Itaipu e para a consolidao das bases da siderurgia, petroqumica, minerao e
telecomunicaes, alm dos corredores de exportao.
O II PND (1974-1979) priorizou as indstrias de base siderurgia, petroqumica e a infraestrutura energtica hidreltrica, petrleo, nuclear, etanol ,
como resposta crise do petrleo. Cincia e tecnologia voltaram a ocupar lugar
estratgico, com programas de formao de recursos humanos de alta qualidade.
A transformao estrutural da indstria brasileira, at ento concentrada em bens
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de consumo leves e durveis, foi o maior logro do perodo, com o fortalecimento

da infraestrutura e da produo de bens de capital e insumos bsicos.
O suporte financeiro do plano era fornecido por uma combinao de bancos
estatais e emprstimos internacionais, aproveitando-se das condies favorveis de
captao de financiamento externo. No entanto, houve considervel erro de avaliao
do cenrio de liquidez internacional: ao propor uma fuga para frente, consolidando
a transformao estrutural da produo brasileira e a formao bruta de capital,
embarcou-se em uma estratgia de alto risco de aumento de deficit comercial e de
nveis insustentveis de endividamento externo, acreditando-se, erroneamente,
que a crise financeira seria passageira.
O crescimento mdio de 8,2% no perodo dos PNDs com picos de 14%
em 1973, e 10,3%, em 1976 escondia bases extremamente vulnerveis, como se
evidenciaria na dcada perdida dos anos 1980, marcada pelas crises da dvida externa
e da estagflao crescimento mdio de 3%. Outra fragilidade era a ausncia de
tratamento da questo social e distributiva, coerente com a conhecida metfora
do bolo, que supostamente precisaria crescer para ser repartido.
Os PNDs marcaram o pice do planejamento governamental no Brasil.
Nas duas dcadas seguintes (1980-1990), entretanto, a combinao da profunda
adversidade econmico-financeira do pas e da hegemonia do pensamento liberal
cristalizado no Consenso de Washington (1990) reduziu o prestgio das iniciativas
de planejamento estratgico. O III PND (1979, gesto Figueiredo crescimento
mdio de 2,5%, com vales de recesso de -4,3%, em 1981, e -2,9, em 1983) e o
I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (gesto Sarney, com crescimento mdio de 4,3%) no foram implementados. Estes foram precariamente
substitudos por planos de estabilizao macroeconmica. Somente aps o Plano
Real (1996), e no contexto da elaborao dos planos plurianuais (PPAs) desse ano
em diante, princpios de planejamento voltaram a ocupar algum lugar de relevo.
A redemocratizao relanou o anseio da sociedade de pensar um projeto de
futuro para o Brasil. Nessa perspectiva, a Constituio cidad de 1988 definiu o
Brasil como Estado democrtico de direito fundamentado nos princpios de soberania, cidadania, dignidade humana, trabalho, livre iniciativa e pluralismo poltico,
destinado a assegurar o exerccio dos direitos de liberdade, segurana, bem-estar,
desenvolvimento, igualdade e justia como valores de uma sociedade fraterna,
pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia e comprometida com a paz.
Esses so os parmetros axiolgicos que inspiraram a renovao do projeto de nao.
Sensveis demanda pela retomada do planejamento futuro do pas, os constituintes introduziram os PPAs (Art. 165 - I), que passariam a estabelecer diretrizes,
objetivos e metas para despesas de capital e programas de durao continuada, de
acordo com as especificidades regionais. Com o intuito de tornar a atividade de
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planejamento um processo contnuo, os PPAs tornaram-se o principal instrumento

de planejamento de curto prazo, com base em diretrizes para organizao e execuo
dos oramentos anuais. Para garantir a continuidade e o compromisso do governo
para alm de seu prprio mandato, a vigncia de um plano se inicia no segundo
ano de uma administrao e concluda no primeiro ano do mandato seguinte.
Diferentemente dos planos anteriores, os PPAs so objeto de apreciao
parlamentar, como decorrncia do processo democratizador. O crescimento das
demandas sociais passa a refletir-se no campo do planejamento estratgico, mediante a canalizao de planos, programas e oramentos para o crivo do Congresso
Nacional. A prtica anterior de planejamento normativo lidava com uma sociedade
submetida ao autoritarismo poltico militar, que implementou um projeto de modernizao conservadora da economia, tendo como efeitos negativos a concentrao
de renda, o endividamento externo e o descontrole fiscal, que gerou forte inflao.
O vis dos planos anteriores era economicista, com pouca (ou nenhuma) ateno
a questes sociopolticas e ambientais. A sequncia dos PPAs e os programas estratgicos da primeira dcada deste sculo conduziram a uma gradual superao do
enfoque exclusivamente economicista e normativo, em benefcio da incorporao
de condicionantes e objetivos socioeconmicos, polticos, culturais e ambientais.
Na dcada de 1980, o desajuste econmico e fiscal inviabilizou qualquer
tentativa de planejamento estratgico. Na dcada de 1990, com a hegemonia dos
postulados liberais do Consenso de Washington, houve forte regresso, desprestgio
e desmobilizao das instituies de planejamento criadas nas dcadas anteriores,
no mbito da agenda de reforma de Estado. Em larga medida, a reforma do setor
pblico deslocou o planejamento e colocou no centro a execuo, cuja racionalidade
levaria maior eficincia. Imaginou-se que, na medida em que o mercado apontaria
para os caminhos mais apropriados, o planejamento seria desnecessrio, supostamente por ser voluntarista. No h dvida de que a execuo fundamental, mas
a nfase exclusiva nela cujo horizonte temporal curto, e no abrange a discusso
temtica de fundo esvazia a concepo poltico-estratgica como funo essencial
do Estado, perdendo de vista objetivos de longo prazo e a prpria viso de futuro.
Em 1990, criada, por Fernando Collor, a Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica (SAE-PR), incumbida de elaborar anlises voltadas
para a insero do Brasil no primeiro mundo e o encaminhamento de solues para
os problemas internos de desequilbrios sociais e regionais, alm de avaliar a ao
governamental e seus possveis impactos em cenrios de mdio e longo prazos.
poca, a SAE-PR tambm era responsvel por temas como poltica nuclear,
fronteiras, Amaznia e segurana das comunicaes.
O PPA 1991-1995 gestes Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando
Henrique Cardoso , elaborado sob o signo do desejo de implantar uma economia
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moderna de mercado, pretendeu redefinir o papel do Estado visando a maior

eficincia e eficcia da ao governamental, argumentando que o setor pblico
havia imergido em um processo de deteriorao financeira e organizacional.
O objetivo da desestatizao seria recuperar a capacidade de investimento em
atividades prprias de Estado, sem competir com a iniciativa privada, para a reverso do quadro de desigualdades sociais e regionais. Explicitava o documento:
o setor privado assumir o processo de desenvolvimento, para que o capital
privado exera plenamente seu papel de principal agente do processo produtivo
(Brasil, 1991). Nessa perspectiva, anunciava medidas de incentivo economia
de mercado, como privatizao de empresas estatais, desregulamentao e execuo indireta, alm da abertura comercial. O Estado manteria, entretanto, as
funes de regulao dos setores privatizados, investimento em infraestrutura e
implementador de polticas pblicas compensatrias de desequilbrios sociais e
regionais. O crescimento mdio na vigncia do primeiro PPA foi de 3%.
O mercado passou a ser referncia para temas tradicionais de planejamento
estatal, como tecnologia industrial e agricultura. Pela primeira vez um programa
oficial de planejamento reconhece que o progresso social no decorre necessariamente do crescimento econmico, e enfatiza a necessidade de polticas sociais
como instrumentos de instaurao de direitos de cidadania e de consolidao do
Estado democrtico. A eliminao da pobreza e a da misria passam a figurar como
prioridades. O PPA prope polticas sociais na rea de emprego, sade, educao,
alimentao, saneamento e habitao. Tambm pela primeira vez aparece a preocupao com temas ambientais, como poluio, explorao predatria de recursos e
degradao, e a necessidade de um desenvolvimento ecologicamente sustentado. Da
mesma forma, as agendas educacional e de sade passam a adquirir alta relevncia.
O PPA 1996-1999 Brasil em Ao gesto Fernando Henrique Cardoso ,
partindo da necessidade de consolidao da estabilidade de preos (Plano Real),
orientou-se por trs preocupaes bsicas: i) a construo de um Estado moderno
e eficiente; ii) a reduo dos desequilbrios espaciais e sociais; e iii) a modernizao produtiva da economia. O documento aprofunda elementos do PPA anterior
em matria de descentralizao de polticas pblicas, eficincia do gasto pblico,
desestatizao, reformulao da ao reguladora do Estado no contexto da privatizao e fomento do desenvolvimento regional. H ateno especial a questes de
emprego, sade, temas urbanos, meio ambiente e erradicao da misria e da fome.
No campo da modernizao produtiva, destacam-se aes na rea de infraestrutura,
aumento da participao do setor privado nos investimentos e aprimoramento dos
nveis de educao.
O crescimento mdio na vigncia do PPA 1996-1999 foi de 1,4%, o mais
baixo de todo o perodo coberto por programas de planejamento estatal. No perodo,
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as prioridades setoriais concentraram-se nas reas de infraestrutura econmica

e capacitao de recursos humanos, com ateno especial a regies fragilizadas.
Nesse contexto, estavam previstos a modernizao e integrao dos transportes, a
expanso da gerao e transmisso de energia (incluindo gs natural), o fortalecimento dos servios de telecomunicaes, um novo modelo de gerenciamento de
recursos hdricos, melhoria da qualidade da produo agrria e das condies de vida
no campo, por meio da integrao das cadeias agroindustriais, da reforma agrria,
da integrao ao mercado da agricultura familiar e do apoio ao associativismo.
Na rea industrial, destacaram-se a diretriz de desconcentrao geogrfica da produo, o apoio s micro e pequenas empresas e a necessidade de ganhos de qualidade e
competitividade. O comrcio internacional, tambm mencionado no PPA anterior,
passou a ocupar lugar cada vez mais relevante. Na esfera cientfico-tecnolgica, o
esforo se voltava para a insero das atividades no processo de desenvolvimento
mediante sua difuso e introduo nas cadeias produtivas e, principalmente, pelo
aumento do dispndio nacional, com maior participao privada. No campo
ambiental, o governo anunciava novos modelos de gesto participativa e de ordenamento territorial, integrando os resultados da Conferncia Rio-92. Em todas
essas reas, o PPA anunciava projetos de lei (PLs) a serem tramitados. A primeira
administrao de Cardoso foi marcada por reformas de Estado administrao,
previdncia e outras , assim como no ambiente regulatrio de setores estratgicos
da economia, infraestrutura e comunicaes.
O desenvolvimento social, mais uma vez, ocupou lugar central, com o foco
na reduo das desigualdades em educao a Lei de Diretrizes e Bases (LDB) foi
aprovada em 1996 , sade, saneamento, habitao, temas urbanos e trabalho,
entre outros. Coerente com a lgica do plano, o governo planejou descentralizao
de aes e maior participao da sociedade nas iniciativas.
A SAE-PR elaborou, em 1998, sob comando do embaixador Ronaldo
Sardenberg, o documento Brasil 2020, com cenrios exploratrios que serviam
como marcos de referncia para a elaborao de um cenrio desejado pelo pas,
no mbito de um projeto nacional.
Foram elaborados trs cenrios mundiais: i) globalizao, na qual os Estados
Unidos seguiriam sendo a potncia hegemnica; ii) integrao seletiva, com uma
ordem polirquica marcada por certo retraimento dos Estados Unidos e um sistema internacional protagonizado por grandes blocos regionais; e iii) fragmentao,
com recrudescimento do protecionismo e de rivalidades, gerando maior excluso
da periferia.
Para o plano interno, tambm foram elaborados trs cenrios para 2020,
conforme descrito a seguir.
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1) A
batiap, mais otimista do ponto de vista econmico, embora ainda
persistam adversidades estruturais. O Brasil seria a stima potncia
econmica, slida e modernizada, com alta tecnologia e competitividade, um
PIB de US$ 3,3 trilhes (a preos de 1997), PIB per capita de US$ 17 mil,
pobreza de 7% e desemprego de 6,5%, inflao baixa e elevado investimento.
2) B
abor, com maior reduo dos desequilbrios sociais, mas com desempenho
econmico menos brilhante embora com mercado interno dinmico ,
defasagem tecnolgica, PIB de US$ 2,3 trilhes (1997), PIB per capita
de US$ 11,8 mil, pobreza de 4%, desemprego de 5% e baixa integrao
no mercado mundial.
3) Caaet, mais pessimista, com economia estagnada, instabilidade e
desorganizao poltico-institucional.
Tendo em mente as projees feitas (em 1998) para 2020, cabe constatar que
o Brasil de hoje alcanou ou se aproximou bastante dos nveis otimistas no campo
social reduo da pobreza e do desemprego , e, no econmico, alm de j deter
a posio de stima economia do mundo, se aproxima do patamar de dois teros
do PIB e do PIB per capita previstos no cenrio otimista para o fim da dcada.
O PPA 2000-2003, Avana Brasil gestes Fernando Henrique Cardoso e
Lula da Silva introduziu na administrao pblica federal a gesto por resultados,
com a adoo de programas como unidade de gesto, integrando os nveis de plano,
oramento e gesto. O plano foi estruturado a partir de quatro objetivos centrais:
i) consolidar a estabilidade econmica; ii) promover o crescimento econmico
sustentado, a gerao de empregos e renda; iii) eliminar a fome e combater a
pobreza e a excluso social e melhorar a distribuio de renda; e iv) consolidar e
aprofundar a democracia, com a promoo dos direitos humanos. O documento
busca avanar a reorganizao do setor pblico e as reformas estruturais; aprofundar
a reestruturao do setor produtivo, com as privatizaes e a reduo do custo
Brasil; reconstruir o sistema de crdito, orientando as instituies financeiras federais
para reas produtivas e programas sociais, e os bancos privados para o comrcio;
fortalecer a abertura comercial e a integrao no Mercosul. O crescimento mdio
na vigncia do PPA 2000-2003 foi de 2,3%, um pouco melhor do que no PPA
anterior, mas ainda abaixo da mdia dos programas de planejamento.
O primeiro objetivo estratgico enunciado a consolidao da estabilidade
econmica aps o sucesso do controle inflacionrio, com o Plano Real, para
construir um novo modelo de desenvolvimento, com base na redefinio do papel
do Estado e do setor privado; nas reformas econmicas, especialmente na rea de
infraestrutura reduo da presena produtiva do Estado, que passou a atuar por
meio de agncias reguladoras ; e na insero internacional da economia.
44 |

O segundo objetivo promover o crescimento econmico sustentado com

a gerao de emprego e renda, mediante a expanso das taxas de investimento em
infraestrutura com privatizaes e concesses , dos investimentos estrangeiros
e da expanso do comrcio internacional.
O plano avanou na viso estratgica de eixos nacionais de integrao e
desenvolvimento, presentes no PPA anterior, a fim de repensar a geografia econmica do pas. Nesse sentido, foram estabelecidos doze eixos como novo modelo
de regionalizao do pas, superando as tradicionais divises macrorregionais e
destacando o potencial de interao entre as dimenses produtiva, ambiental, social,
financeira e de acesso a mercados internos e externos a comear pela Amrica do
Sul , com aes articuladas com governos estaduais e municipais.
A expanso da oferta de empregos em reas intensivas de mo de obra reforada. A expanso dos investimentos pblicos e privados em cincia, tecnologia
e inovao (CT&I) sublinhada como essencial para o xito do desenvolvimento,
da competitividade, da gerao de empregos e do aumento das exportaes, alm
de articular-se com outros temas sociais e ambientais.
O plano incorpora a dimenso ambiental em programas e projetos econmicos,
em consonncia com a Agenda 21, para alm da preservao dos recursos naturais.
Elevar a escolaridade mdia do trabalhador brasileiro e ampliar o acesso a todos os
nveis de ensino volta a figurar como prioridade. A viso da agricultura, tanto para
o mercado domstico quanto para a exportao, combina a formao de cadeias
produtivas agroindustriais e o apoio agricultura familiar e aos assentamentos,
sempre com busca de maior produtividade e competitividade, inclusive por meio
de aprimoramento da infraestrutura.
O terceiro objetivo do plano eliminar a fome e erradicar a desnutrio,
combater a pobreza e a excluso social e melhorar a distribuio de renda. O quarto
objetivo consolidar e aprofundar a democracia, com a promoo dos direitos
humanos. Coerente com o redirecionamento da atuao do poder pblico para
investimentos sociais com vistas universalizao do seu alcance e melhoria de
sua qualidade , em detrimento da interveno na economia, os programas sociais
tiveram importncia renovada, com nfase no aumento do impacto distributivo
dos gastos pblicos, incluindo programas de transferncia de renda. Aparece, com
maior vigor, a preocupao com os direitos humanos e o combate discriminao
como fatores de aprofundamento da democracia. O plano apresenta uma carteira
de projetos nas reas social e de infraestrutura. Propugna pela modernizao do
Estado, incluindo reforma poltica e do Judicirio, e prev a implementao de
polticas de segurana pblica, cidadania, alm de promover agendas especficas
para a populao negra e indgena e para as mulheres.
| 45
No incio deste sculo, uma vez assegurada a estabilidade econmica, no

perodo Fernando Henrique Cardoso, o governo Lula da Silva retoma a possibilidade de planejamento de mdio e longo prazo. nesse contexto que, em 2004, o
Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE, atual SAE-PR) elabora o documento Brasil
trs tempos (2007, 2015 e 2022), sob o comando de Luiz Gushiken. A finalidade
definir os objetivos estratgicos de longo prazo que pudessem levar construo
de um pacto entre a sociedade e o Estado. Aps ampla consulta com setores do
governo e da sociedade, prope-se um cenrio positivo para o Brasil no mdio
prazo: uma sociedade satisfatoriamente desenvolvida, plenamente democrtica,
mais igualitria, portadora de valores inclusivos de cidadania, inserida de maneira
soberana na economia mundial e participante dos processos decisrios mundiais.
Busca-se um verdadeiro projeto nacional, com metas e objetivos intermedirios
a serem implementados progressivamente, a partir da construo de cenrios que
identificariam trajetrias.
Com base em metodologia moderna de identificao de tendncias e fatores
histricos, anlises de conjuntura, fatos portadores de futuro, atores dinmicos,
variveis, cenarizao prospectiva e construo de curvas de futuro, o documento
aponta solues estratgicas com base nas seguintes dimenses.
1) Institucional: democracia, cidadania, direitos humanos, gesto participativa nas polticas pblicas, transparncia, equilbrio federativo e melhoria
da gesto pblica, com institucionalizao da gesto estratgica.
2) Econmica: crescimento sustentvel com estabilidade macroeconmica,
gerao de emprego e renda, ampliao do mercado de trabalho, melhoria
da infraestrutura, ampliao da produtividade, conquista de mercados
internacionais, reduo da vulnerabilidade externa.
3) Sociocultural: diminuio das desigualdades, fortalecimento da identidade brasileira, por meio da valorizao da cultura nacional; respeito
diversidade, melhoria da sade.
4) Territorial: diminuio das disparidades regionais e desenvolvimento
harmnico nacional, integrao com a Amrica do Sul, soberania nacional
e defesa do territrio.
5) Conhecimento: educao de qualidade, acesso informao, ampliao
da capacidade de gerao de conhecimento cientfico, tecnolgico e de
inovao e interao entre saberes popular e cientfico.
6) Ambiental: preservao, proteo, uso sustentvel dos recursos da biodiversidade, das fontes de energia dos recursos hdricos e dos solos; e
qualidade ambiental urbana.
46 |

7) Global: soberania, insero internacional, multilateralismo e participao

ativa nos processos decisrios mundiais.
O exerccio faz a distino conceitual entre pensamento, planejamento e gesto
estratgicos, que se interconectam e se aplicam, respectivamente, a longo prazo
(prospeco de cenrios, solues estratgicas), mdio prazo (implementao das
solues) e curto prazo (gesto do presente, otimizando o oramento). As solues
estratgicas compreendem as melhores linhas de ao para a conquista dos objetivos identificados na anlise prospectiva. So escolhidos cenrios-alvo de um pacto
nacional para a construo de futuro e formuladas estratgias, com propostas de
polticas pblicas, aes e meios, incluindo marcos temporais e monitoramento por
meio de indicadores. Foi estabelecido um conselho de ministros para coordenar o
projeto, cuja conduo foi atribuda ao NAE. A Casa Civil conduziria a pactuao
com os poderes da Repblica e a Secretaria-Geral da Presidncia, a pactuao junto
sociedade brasileira. Buscava-se, assim, institucionalizar um processo permanente
de gesto de objetivos estratgicos de longo prazo. Em outras palavras, instaurava-se
um processo, muito alm de um projeto no sentido tradicional, considerado
conceito esttico.
No que tange aos temas estratgicos, o exerccio fez levantamentos por meio
de mtodos como consulta Delphi (aproximao de posies), pesquisas abertas na
internet e pesquisa segmentada (plataforma Lattes), com os seguintes resultados:
em primeiro lugar, a educao foi eleita o tema mais importante nos trs mtodos;
em segundo, as desigualdades sociais; em terceiro, a violncia e a criminalidade; em
quarto, a carga tributria; em quinto, a sade; e em sexto, a cincia, a tecnologia e
a inovao, o emprego, a normalidade constitucional e os recursos de gua doce.
O PPA 2004-2007, Plano Brasil de Todos gesto Lula da Silva , est estruturado em torno de trs megaobjetivos: i) incluso social e reduo das desigualdades
sociais; ii) crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente
sustentvel; e iii) promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia.
O crescimento mdio da economia nacional (4,7%) na vigncia desse plano foi
o maior desde a redemocratizao e a estabilidade econmica e desde o incio
da elaborao e implementao dos PPAs , o que permitiu o aprofundamento
da agenda social.
Durante esse perodo, pela primeira vez na histria, o Brasil se tornou um
pas majoritariamente de classe mdia.
A elaborao do documento foi feita a partir de um amplo debate com a
sociedade civil em busca de um novo padro de relacionamento entre esta e o
Estado, marcado pela transparncia, solidariedade e corresponsabilidade.
| 47
As bases da estratgia de desenvolvimento de longo prazo so a incluso

social e a desconcentrao de renda, com crescimento do produto e do emprego;
o crescimento ambientalmente sustentvel, redutor das disparidades regionais,
dinamizado pelo mercado de consumo de massa e pela elevao dos investimentos
e da produtividade; a reduo da vulnerabilidade externa; e a valorizao da identidade e diversidade culturais, com o fortalecimento da cidadania e da democracia.
Mantm-se a viso do Estado como indutor e promotor do desenvolvimento,
assim como os fundamentos da estabilidade macroeconmica contas externas
slidas, consistncia fiscal e controle da inflao. O plano pretende aprofundar o
crescimento com base na expanso do mercado de consumo de massa e por meio do
aumento do poder aquisitivo, que se traduz em maior demanda por bens e servios
produzidos pelo segmento da estrutura moderna da economia. H conscincia
de que o Brasil um dos poucos pases do mundo que dispe de condies para
crescer por essa estratgia, em virtude das dimenses de seu mercado consumidor,
que poderia gerar ganhos de produtividade e competitividade. Pretende-se iniciar
um crculo vicioso de consumo e investimento originado no aumento do poder
aquisitivo das famlias, por meio da elevao dos salrios reais, das transferncias
de renda e de outras modalidades de poltica social.
Visando integrar poltica social e poltica econmica, o primeiro megaobjetivo
incluso social e reduo das desigualdades sociais parte da percepo de que
as desigualdades se manifestam de modo severo nas dimenses raciais, de gnero,
regionais e nas relaes entre campo e cidade. Trata-se, essencialmente, de ampliar
a cidadania, garantindo a universalizao dos direitos sociais bsicos e atender s
demandas diferenciadas dos grupos socialmente mais vulnerveis. Merecem destaque a ampliao das transferncias de renda para famlias e a poltica nacional
de segurana alimentar e nutricional, ambas voltadas para os grupos sociais em
situao de pobreza.
Quebrar o crculo vicioso da pobreza, permanentemente retroalimentado
por condies precrias de alimentao, sade e educao, constitui o desafio
estratgico. Com vistas a dar maior racionalidade e organicidade ao estatal, o
governo unificou os programas existentes e destinou recursos oramentrios mais
vultosos a fim de universalizar o atendimento aos grupos social e economicamente
mais vulnerveis. As aes so diretas, contornando o clientelismo e melhorando
o acesso aos servios de educao, sade, assistncia social e alimentao, na medida em que o acesso aos benefcios se daria de forma transparente e mediante o
cumprimento de condicionalidades.
O segundo megaobjetivo crescimento com gerao de trabalho, emprego
e renda, ambientalmente sustentvel parte da necessidade de superar os problemas de concentrao de renda e riqueza, de desemprego, pobreza e excluso,
48 |

por meio de um modelo de consumo de massa com expanso do emprego e da

renda. Merece destaque a poltica de ampliao do crdito, por meio do sistema
financeiro pblico e privado, para viabilizar os investimentos em infraestrutura,
a democratizao e simplificao do microcrdito e do crdito cooperativo para
pequenas e mdias empresas, para o financiamento habitacional e o consumo de
massa. Ampliar a oferta de postos de trabalho formal, no campo e nas cidades,
em atividades e cadeias produtivas intensivas em mo de obra passou a ser cada
vez mais prioritrio. A reforma agrria, a agricultura familiar e os programas de
melhoria na qualificao profissional tm papel especial nesse sentido.
No campo das desigualdades regionais, reconhecia-se que a relao entre as
Unidades da Federao (UFs) com maior e menor PIB per capita era de cerca de
sete vezes; estimativas da mesma relao entre microrregies alcanavam quarenta
vezes. Essa constatao conduzia diretriz de reduo das desigualdades por meio
da integrao geoeconmica das mltiplas escalas espaciais nacional, macrorregional, sub-regional e local, articuladas com as polticas urbanas e da formao
de capital fsico e humano com vistas organizao do planejamento territorial
por meio de arranjos produtivos e de cooperao intermunicipal, promovendo
o desenvolvimento de reas deprimidas e a valorizao dos produtos regionais.
Nesse plano, reconhece-se que cerca de 20% da biodiversidade do planeta est
concentrada no territrio brasileiro, mas que a degradao ambiental decorre, em
grande parte, da prpria degradao social.
O terceiro megaobjetivo promoo e expanso da cidadania e fortalecimento
da democracia apresenta amplo programa de direitos humanos, valorizao da
diversidade tnica e cultural e segurana pblica combate violncia.
Em 2005, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES)
elaborou a Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND). Esta assinala que o destino
comum deve ser definido de forma participativa e democrtica, para a construo
coletiva de rumos, com base em valores e compromissos compartilhados, com
vistas superao dos entraves estruturais e histricos do pas.
Nesse contexto, a viso de futuro, ou o Brasil que queremos foi assim definida:
Um pas democrtico e coeso, no qual a iniquidade foi superada, todas as brasileiras
e todos os brasileiros tm plena capacidade de exercer sua cidadania, a paz social e
a segurana pblica foram alcanadas, o desenvolvimento sustentado e sustentvel
encontrou seu curso, a diversidade, em particular a cultural, valorizada. Uma nao
respeitada e que se insere soberanamente no cenrio internacional, comprometida
com a paz mundial e a unio entre os povos (CDES, 2010).
Foram identificados os seguintes mbitos problemticos: desigualdade social,

concentrao de renda e riqueza, pobreza e misria, diminuio da mobilidade
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social; dinmica da economia insuficiente para promover a incorporao do mercado

interno; infraestrutura degradada, no competitiva, promotora de desigualdades;
sistema de financiamento de investimento ineficaz, estrutura tributria irracional;
insegurana, justia pouco democrtica, aparato estatal com baixa capacidade
regulatria; e baixa capacidade operativa do Estado.
O recurso metodolgico utilizado foi transformar tais mbitos problemticos em objetivos, que se desdobram em diretrizes inverte-se a metodologia
tradicional, que parte de cenrios desejados para depois identificar os obstculos.
Dessa forma, vislumbrou-se uma sociedade mais igualitria, com renda e riqueza
bem distribudas e vigorosa mobilidade social; economia apta a incorporar todo o
mercado interno potencial, com dinamismo e inovao; infraestrutura eficiente,
competitiva e integradora; sistema de financiamento do investimento eficiente e
eficaz, estrutura tributria simplificada e racional; segurana pblica e paz social,
sistema Judicirio transparente, gil e democrtico; Estado que regule e fiscalize a
contento; pacto federativo; e manejo sustentvel de recursos.
Em 2006, o CDES elaborou Enunciados estratgicos para o desenvolvimento.
O pressuposto fundamental do documento, que enuncia 24 pontos consensuais,
que as condies para planejar estrategicamente o desenvolvimento do pas no
longo prazo estavam estabelecidas: inflao sob controle, superavit nas transaes
correntes e equilbrio das contas pblicas. Nesse contexto, o foco nas prioridades
econmicas ajustamento macroeconmico e diminuio da vulnerabilidade
externa poderia deslocar-se para os processos de distribuio das riquezas como
imperativo para o crescimento sustentado do pas. Em sntese, os enunciados so
os seguintes.
1) Reforma poltica: regulamentar formas de manifestao da soberania
popular plebiscito, referendo e iniciativa popular , reorganizar o sistema
partidrio e aperfeioar formas de representao popular.
2) Poltica econmica: crescimento do PIB real em torno de 6% at 2022,
resultando na duplicao do PIB per capita, com instrumentos fiscais e
monetrios ajustados para permitir baixa inflao e alto crescimento.
3) Poltica social: diminuio das desigualdades como critrio para presidir
toda deciso dos poderes pblicos; coeficiente de Gini reduzido para 0,4
em 2022; dobrar a parcela da renda nacional apropriada pelos 20% mais
pobres; aumento do emprego; aprimoramento e incluso na educao
e sade; transferncias de renda e reduo das desigualdades regionais;
mensurao pela renda mdia domiciliar; e valorizao do salrio mnimo.
4) Reforma fiscal: poltica tributria que respeite princpios de neutralidade
e justia social.
50 |

5) Crescimento do PIB, acompanhado de instrumentos de poltica industrial, com ateno especial cincia, tecnologia e inovao, de forma a
elevar o patamar competitivo da indstria, alm de desenvolvimento
regional e redistribuio de renda; protagonismo no comrcio exterior nos
segmentos de maior densidade tecnolgica, com internacionalizao de
empresas brasileiras, inclusive nos setores de nano e biotecnologia, alm
de biocombustveis; aumentar o gasto em CT&I para 3% do PIB; ampliar
para 60% a participao do setor privado em CT&I; modernizao da
infraestrutura em CT&I, que tambm deve se voltar para outras reas,
especialmente a sade.
6) Desenvolvimento focado na expanso dos mercados interno e externo.
7) Atingir taxa de formao bruta do capital de pelo menos 25% do PIB
a.a., com participao especial do Banco do Brasil; expandir o crdito
para pelo menos 50% do PIB; ampliar o crdito para o consumidor e
expandir as medidas de incluso bancria.
8) Financiamento de projetos industriais e de infraestrutura e aumento
da participao das regies Norte e Nordeste no total das aplicaes do
BNDES; diversificar a matriz de transportes, priorizando ferrovias,
hidrovias e transporte martimo; diversificar e ampliar a matriz energtica
com vistas a novas fontes renovveis, limpas e econmicas, com destaque
para os biocombustveis e a hidroeletricidade.
9) Implantar programa de mobilidade urbana para cidades sustentveis,
garantindo investimentos em transporte pblico coletivo, acessibilidade
e circulao no motorizada.
10) Ateno particular a temas de infraestrutura econmica e social, micro e
pequenas empresas, reforma agrria, segurana, sistema Judicirio, saneamento, habitao e desenvolvimento urbano e governana estratgica.
Os enunciados estratgicos para o desenvolvimento sublinham a necessidade
de consolidar um sistema de governana estratgica no qual os trs poderes, as
diferentes esferas de governo e a sociedade interajam e se organizem em torno das
prioridades nacionais estabelecidas. Tal sistema deve fortalecer a capacidade do
Estado de planejamento estratgico de longo prazo.
O PPA 2008-2011, Desenvolvimento com incluso social e educao de qualidade
(gestes de Lula da Silva e Dilma Rousseff) foi elaborado, tal como o anterior, com
a participao de vrios segmentos da sociedade, em formato de conferncias nacionais, tendo incorporado a AND. O documento apresenta trs agendas prioritrias:
social, educativa e o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
| 51
A agenda social retoma o conjunto de iniciativas do PPA anterior com

nfase nas transferncias condicionadas de renda associadas a aes complementares, no fortalecimento da cidadania e dos direitos humanos, na cultura e na
segurana pblica, sempre priorizando a parcela mais vulnervel da sociedade.
As polticas de valorizao do salrio mnimo, o crescimento do emprego formal,
o aumento da escolaridade e as transferncias de renda, por meio, especialmente,
do Programa Bolsa Famlia, resultaram na evoluo dos indicadores da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) sobretudo a reduo da pobreza
e da desigualdade.
O Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) anuncia o crescimento dos
investimentos nessa rea, complementados pelo Programa Universidade para Todos
(ProUni), a expanso das universidades federais e do ensino profissionalizante e a
melhoria dos equipamentos escolares.
O I PAC, lanado em 2007, constitui um conjunto de investimentos pblicos
de R$ 500 bilhes (20% do PIB) em infraestrutura econmica e social nos setores
de transportes, energia, recursos hdricos, saneamento e habitao, alm de medidas
de incentivo ao desenvolvimento econmico, estmulo ao crdito e ao financiamento, desonerao tributria e medidas fiscais de longo prazo, com o objetivo
de melhoria do ambiente de investimento, especialmente privado, e correo dos
gargalos infraestruturais de logstica, energia e urbanizao. Impulsionada pelo
PAC, a participao dos investimentos em relao ao PIB cresceu de 15,3%, em
2003, para 18,4%, em 2010 (II PAC).
O crescimento mdio na vigncia do PPA 2008-2011 foi de 3,7%, tendo o
consumo das famlias e a formao bruta de capital fixo (FBCF) superado as taxas
de crescimento do PIB. O contexto macroeconmico positivo, com reduo da
inflao, crescimento das reservas cambiais e saldos positivos no balano de pagamentos. Nesse perodo, o Brasil deixou de ser devedor e se tornou, pela primeira
vez, credor do Fundo Monetrio Internacional (FMI). O objetivo era assegurar
o crculo virtuoso de crescimento, elevar a produtividade e a competitividade da
economia e assegurar que os ganhos fossem distribudos de forma equnime, com
vistas a ampliar o mercado interno. Pretende-se elevar a taxa de investimento da
economia e manter a taxa de crescimento do consumo das famlias em compasso
com a do produto.
Em 2010, a SAE-PR elaborou o mais abrangente estudo prospectivo do pas:
Brasil 2022, quando se comemorar o bicentenrio de independncia do pas.
O documento, produzido na gesto do embaixador Samuel Pinheiro Guimares,
apresenta, para 35 setores, um diagnstico estratgico, os principais avanos
recentes, as metas quantitativas e qualitativas e um conjunto de aes. Aps descrever a conjuntura mundial e a sul-americana, aponta o seguinte cenrio para o
52 |

futuro do Brasil: um Estado mais soberano e democrtico, uma sociedade mais

justa e progressista, em acelerado desenvolvimento sustentvel; que participa
em condies de igualdade dos mecanismos de governana mundial e regional;
cuja economia no estar vulnervel especulao financeira internacional; com
reduo significativa das diferenas de renda entre classes e regies; fome, misria
e pobreza extrema tero desaparecido; pleno acesso propriedade da terra; reduo da violncia; igual acesso aos bens pblicos de sade, educao, transporte,
habitao, justia, cultura, saneamento; o crescimento sustentvel reduzir a distncia que separa o pas do mundo desenvolvido; integrao fsica, com incluso
de amplos contingentes economia moderna de produo e consumo, com forte
mercado interno; crescimento da capacidade tecnolgica de produo de bens e
servios sofisticados; diversificao da matriz de transportes e energia; e crescente
eficincia ambiental.
Para alcanar esse cenrio positivo, as principais metas seriam as seguintes.
1) Economia: crescer 7% a.a.; aumentar a taxa de investimento para 25%
do PIB; reduzir a inflao e o spread bancrio; reduzir a dvida pblica
para 25% do PIB; duplicar a produo e a exportao agropecuria;
aumentar a produtividade agropecuria em 50%; triplicar os investimentos em pesquisa agropecuria; ampliar a rea de florestas econmicas
em 50%; reduzir metade a concentrao fundiria; dobrar a produo
de alimentos e a renda da agricultura familiar; concluir o zoneamento
econmico-ecolgico; quintuplicar as exportaes; setuplicar as exportaes de produtos de alta e mdia tecnologia; elevar o dispndio privado em
pesquisa e desenvolvimento (P&D) para 1% do PIB; elevar o dispndio
total em P&D para 2,5% do PIB; alcanar 5% da produo cientfica
mundial; decuplicar o nmero de patentes; independncia na produo
de combustvel nuclear; dominar tecnologias de fabricao de satlites
e veculos lanadores; e elevar a escolaridade mdia do trabalhador para
doze anos.
2) Sociedade: erradicar a extrema pobreza; acelerar a reduo da desigualdade na distribuio de renda; erradicar o trabalho infantil; garantir a
segurana alimentar e o acesso gua a todos os brasileiros; erradicar
o analfabetismo; universalizar o atendimento escolar de 4 a 17 anos;
atingir metas de qualidade na educao; atingir a marca de 10 milhes
de universitrios; universalizar o acesso aos bens culturais; incluir o
Brasil entre as dez maiores potncias olmpicas; assegurar a formao
profissional; promover a incluso digital e tecnolgica; reduzir metade
a mortalidade infantil e materna; universalizar o programa de sade da
famlia; dobrar o gasto pblico em sade; garantir a proteo de crianas,
| 53
adolescentes, mulheres e idosos contra toda forma de violncia; erradicar

o trabalho escravo; e atingir a igualdade salarial entre homens, mulheres,
negros e brancos.
3) Infraestrutura: alcanar 50% de participao de fontes renovveis na
matriz energtica; elevar para 60% o nvel de utilizao do potencial
hidrulico; dobrar o consumo per capita de energia; instalar quatro novas
usinas nucleares; dobrar a capacidade de transporte de carga; dobrar a
participao do transporte aquavirio; aumentar em 50% a participao
das ferrovias; reduzir em 40% o consumo de combustvel fssil; ampliar
a capacidade porturia e a navegao de cabotagem; zerar o deficit habitacional; implantar corredores de transporte; duplicar a extenso da rede
de metrs; assegurar 100% de acesso ao saneamento; assegurar acesso
integral banda larga; ter em rbita dois satlites geoestacionrios nacionais; zerar o desmatamento ilegal; reduzir em 50% a emisso de gases
de efeito estufa (GEEs); e aumentar para 8% a participao da regio
Norte e para 18% a da Nordeste no PIB.
4) Estado: reduzir pela metade o nmero de homicdios e mortes no trnsito;
fortalecer a eficincia do aparelho estatal em todas as reas; garantir o
monitoramento integral das fronteiras; lanar o submarino a propulso
nuclear e o veculo lanador de satlites; reduzir pela metade a oferta e
o consumo de drogas ilcitas; reformar o sistema partidrio e eleitoral; e
implantar mecanismos responsveis pela participao social.
O PPA 2012-2015, Plano Mais Brasil gesto de Dilma Rousseff , prossegue no modelo de desenvolvimento que busca conciliar crescimento econmico
com gerao de emprego, estabilidade macroeconmica e reduo da desigualdade e da pobreza. Um projeto de desenvolvimento inclusivo, mediante polticas
de transferncia de renda e aumentos reais do salrio mnimo, ampliao do
emprego e da renda familiar com vistas ampliao do mercado de consumo
de massa. No contexto de um cenrio internacional adverso de restries ao comrcio e acirramento da concorrncia, o mercado interno cresce em importncia
como motor do dinamismo econmico, em particular, por fortalecer as cadeias
produtivas e fomentar a inovao tecnolgica. A possibilidade de explorao das
reservas do pr-sal possibilita significativa expanso dos investimentos e reduo
da vulnerabilidade externa, alm de fomento integrao de cadeias produtivas e
direcionamento de recursos vultosos para educao, cincia e tecnologia, sade,
meio ambiente e combate pobreza. Por seu turno, o pr-sal no impede que o
pas amplie a utilizao de fontes de energia limpa e renovvel.
A figura 1 mostra as tendncias e o cenrio desejado pelo PPA.
54 |

FIGURA 1
Cenrio de referncia para o PPA 2012-2015
Fomento
inovao
Tendncias recentes
- crescimento econmico com
incluso social
- estabilidade macroeconmica
- reduo da vulnerabilidade
externa
Reduo das
Ampliao e desigualdades, da
pobreza e
melhoria da
infraestrutura dinamizao do
mercado interno
Ambiente
macroeconmico
estvel
Consolidao do
financiamento de
longo prazo
Adequado
Ampliao do aproveitamento Aperfeioamento
da estrutura
investimento de recursos do
pr-sal
tributria
Cenrio desejado
- dinamismo econmico com
melhoria da distribuio da
renda e riqueza, erradicao
da pobreza e insero
econmica internacional ativa
Fonte: Brasil (2012).
O crescimento mdio nos dois primeiros anos da vigncia do PPA 2012-2015

foi de 1,6%. O setor de servios, principal componente do PIB, foi particularmente beneficiado com a expanso do mercado domstico. O crescimento da renda
dos mais pobres foi superior dos mais ricos, conforme demonstrado na reduo
contnua do ndice de Gini desde 2001.
Diante do diagnstico de pobreza extrema, o Plano Brasil Sem Misria foi
lanado com o objetivo de erradic-la, com base nos eixos de garantia de renda,
ampliao do acesso a servios pblicos, universalizao dos direitos sociais e incluso produtiva da populao extremamente pobre.
No campo das desigualdades regionais, a participao do Sudeste no PIB
nacional tende a continuar decrescendo em benefcio, sobretudo, do Centro-Oeste, do Nordeste e do Norte, que registram maiores taxas anuais de crescimento
econmico, sobretudo nos setores industrial e agropecurio. A tabela 1 mostra a
participao do PIB e da populao entre as grandes regies no perodo 2000-2008.
TABELA 1
Participao do PIB e da populao entre as grandes regies (2000-2008)

(Em %)
Regies
Populao
2000 (a)
Populao
2008 (b)
Nordeste
28,1
7,6
42,6
Norte
Sudeste
Diferena
(a - b)
PIB 2000 (c)
PIB 2008 (d)
Diferena
(d - c)
28,2
0,1
12,4
13,1
0,7
8,1
0,5
4,4
5,1
0,7
42,0
-0,6
58,3
56,0
-2,3
(Continua)
| 55
(Continuao)
Regies
Populao
2000 (a)
Populao
2008 (b)
Diferena
(a - b)
PIB 2000 (c)
PIB 2008 (d)
Diferena
(d - c)
14,8
14,5
-0,3
16,5
16,6
0,1
6,9
7,3
0,4
8,4
9,2
0,8
100
100
100
100
Sul
Centro-Oeste
Brasil
No grfico 1, publicado no mesmo documento, comparam-se as taxas de

crescimento mdio anual do valor agregado bruto nacional e do valor agregado
das atividades econmicas, por regio, entre 2004 e 2008.
GRFICO 1
Taxa de crescimento mdio anual por atividade grandes regies (2004-2008)

(Em %)
8
6
6,3
6,3
5,4
4,9
6,1
5,4
4,4
4
2,7
3,53,3
5,6
4,7
3,3
3,3
2,4
2
0
5,7
4,6
-0,3
2,4
-0,1
0,3
-2
-2,5
-4
Centro-Oeste
Nordeste
PIB
Norte
Sudeste
Agropecuria
Indstria
Sul
Brasil
Servios
Os dados do PPA sublinham a continuidade do fluxo populacional para o

interior do pas Norte e Noroeste e a necessidade de adensamento da rede de
cidades nas regies menos desenvolvidas. O Sudeste concentra a maior parcela da
riqueza do pas 56% do PIB e 42% da populao em 2008 , mas perde participao para o Nordeste, o Norte e o Centro-Oeste. O Sul registra aumento do PIB
e queda da populao. O Norte, o Nordeste e o Centro-Oeste ostentam maiores
taxas de crescimento, acima da mdia nacional. Vale destacar a importncia do
crescimento da indstria e da agropecuria no Norte e Nordeste. Em suma, comeam a lograr-se, lentamente, os objetivos de descentralizao geogrfica previstos
nos programas estratgicos de vrias dcadas.
No campo cientfico-tecnolgico, destacou-se a criao de um sistema nacional de inovao com capacidade de articular empresas, universidades e agentes
56 |

financiadores com vistas a ampliar os investimentos em pesquisa, desenvolvimento e

inovao (PD&I) de maneira orientada para as especificidades da realidade brasileira.
Os gastos em PD&I ampliaram-se de 0,9%, em 2004, para 1,2%, em 2009, com
contribuio quase equivalente entre dispndio pblico (0,6% do PIB) e privado
(0,59 do PIB). H um descolamento entre os indicadores nacionais de produo
cientfica (artigos) e tecnolgica (patentes depositadas). A estrutura produtiva
ainda marcada por uma participao relativamente reduzida de setores de alta e
mdia-alta tecnologias, um obstculo expanso dos gastos empresariais no setor.
H averso ao risco do setor empresarial no Brasil, alm de reduzida orientao
para o mercado interno e participao de multinacionais em segmentos intensivos
em PD&I, com centros de pesquisa fora do Brasil.
Anuncia-se um cenrio de continuidade ampliao dos gastos em educao
na dcada, no mbito do Plano Nacional de Educao (PNE), estimando-se que
tais investimentos alcancem um patamar de 7% do PIB em 2020. Em 2007, a
mdia de anos de estudo era de 7,5. Quanto qualidade da educao, o ndice de
desenvolvimento da educao bsica (Ideb), iniciado em 2005, registrou aumento
de 0,8 desde ento, alcanando 4,6 em 2009. O PPA sublinha, ainda, o desafio
de expandir a educao profissional por meio do Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec).
3 CONSIDERAES FINAIS E UMA APOSTA ESTRATGICA
Uma leitura dos diversos programas e projetos de pensamento e planejamento

estratgico no Brasil, ao longo de sete dcadas, demonstra que, sim, h tradio nessa matria e h uma viso consensual mnima de futuro para o Brasil.
H convergncias temticas e de prioridades, em que pese a diversidade de governos,
ideologias, segmentos polticos, classes sociais e interesses setoriais, e a despeito das
instabilidades polticas e econmico-financeiras. H uma viso comum de futuro
partilhada, apesar das diferenas de nfase e de mtodo.
Os denominadores comuns de dcadas de planos estratgicos so a superao
dos pontos de estrangulamento de infraestrutura fsica e energtica e, desde o incio
deste sculo, a incluso social e o mercado interno. At a dcada de 1970, a nfase
recaa nos aspectos duros, materiais, fsicos infraestrutura, capacidade instalada;
desde a redemocratizao dos anos 1980 e sobretudo na ltima dcada, a ateno
tem-se voltado igualmente para os aspectos soft das transformaes estruturais, seus
impactos sociais, com valores de incluso e equidade distributiva, que denotam
que o cidado e a democracia so os verdadeiros fins.
A evoluo histrica dos programas revela o fortalecimento das iniciativas estratgicas nas dcadas de 1950 a 1970, impulsionadas pelo nacional-desenvolvimentismo
estruturalista e pela ideologia do Brasil potncia do perodo autoritrio-militar,
| 57
ambas defensoras de forte interveno estatal; a estagnao na dcada de 1980 e incio

dos anos 1990, por fora da severa instabilidade econmica e da ideologia liberal
ortodoxa monetarista; a tentativa de formalizao e continuidade, no mbito dos
PPAs, desde os anos 1990; e a necessidade de conjugar crescimento econmico com
sustentabilidade ambiental, incluso social e reduo das desigualdades regionais.
Por que se tem a impresso de descontinuidade, improvisao, descoordenao
setorial e de falta de planejamento? Como integrar e articular, de forma sistemtica,
pensamento, planejamento e gesto estratgica?
O primeiro passo para uma tentativa de resposta indagar se h relao entre
crescimento do PIB e planejamento estratgico. O grfico 2 compara os ndices de
crescimento econmico que correspondem ao perodo de vigncia de cada plano.
GRFICO 2
Crescimento econmico nos perodos de cada plano estratgico

(Em %)
12
10
8
6
4
2
0
Salte
Metas JK Plano
trienal
Paeg
PED
I e II PNDs
PPA
19911995
PPA
19961999
PPA
20002003
PPA
20042007
PPA
20082011
Elaborao do autor.
O grfico 2 demonstra que no h, necessariamente, relao causal direta entre

projetos estratgicos e desempenho econmico. H variveis de peso que impedem
o sucesso, em termos de crescimento do PIB, dos exerccios de planejamento: vulnerabilidades externas crises financeiras internacionais, endividamento externo,
adversidades no comrcio internacional etc. e internas estagnao econmica,
inflao, gargalos infraestruturais, deteriorao do quadro poltico etc.
Por sua vez, possvel identificar trs elementos comuns presentes nos picos de
crescimento econmico em resposta a projetos estratgicos o Plano de Metas JK,
o PED, os PNDs I e II e o PPA 2004-2007. Tais elementos comuns so: i) a viso
estratgica de longo prazo; ii) o compromisso poltico da alta esfera de governo;
58 |

e iii) a slida institucionalidade. Talvez seja essa a lio a ser tirada para que projetos
estratgicos sejam viveis e efetivos: necessrio que essas trs dimenses estejam
simultaneamente presentes.
Nessa perspectiva, necessrio articular trs eixos de sustentao entre pensamento, planejamento e gesto estratgicas, que correspondem s dimenses de
nao, governo e Estado.
1) Viso estratgica de longo prazo (dimenso de nao): metas quantitativas e qualitativas a serem alcanadas, com base em valores e aspiraes
nacionais, que refletem desejo consensual da sociedade, tendo em conta
cenrios prospectivos desejados.
2) Compromisso poltico permanente (dimenso de governo): engajamento
efetivo, de preferncia formalizado, da classe poltica dirigente e das elites
econmicas, intelectuais e burocrticas, superando as descontinuidades
de governos, grupos de interesse e ideologias.
3) Institucionalidade slida (dimenso de Estado): configurando um verdadeiro projeto de Estado implementado por canais de planejamento e
gesto em todos os nveis de governo, com eficincia garantida por meio de
mtodos e tcnicas modernas, com oramento assegurado e previsvel no
mdio e longo prazos, at a maturao ou realizao das metas especficas.
A falta de qualquer um desses trs eixos torna o projeto estratgico incompleto
e invivel no longo prazo, trazendo tona os seguintes problemas conhecidos:
improvisao, dificuldades na tomada de deciso, descontinuidade de gesto,
descoordenao setorial e de oramento. Sem a articulao entre os eixos, os projetos e programas estratgicos tornam-se documentos apenas formais, referncias
bibliogrficas sem eficcia no plano concreto de transformao estrutural da socioeconomia, exerccios quase tcnico-acadmicos ou de cumprimento burocrtico e
oramentrio de determinao constitucional e legal; ainda que bem elaborados,
bem diagnosticados e com viso de conjunto e definio de prioridades, esto
distanciados dos altos dirigentes, no engendram compromissos polticos e sociais,
no geram planos de aes contnuas, no suscitam monitoramento.
necessrio, portanto, com base nesses trs eixos, rearticular as prticas
de pensamento estratgico de longo prazo, planejamento de mdio prazo e gesto de curto prazo, fortalecendo uma cultura de planejamento no Estado e na
sociedade e, em ltima instncia, instaurando um sistema efetivo e permanente
de governana estratgica.
Na discusso com a sociedade civil dos cenrios exploratrios do Brasil 2020,
a SAE-PR sintetizou um cenrio desejado para o fim desta dcada, chamado
Diadorim: uma nao desenvolvida com equidade social, alta qualidade de vida
| 59
e elevado nvel educacional; com uma economia slida e dinmica, ocupando

posio de destaque na economia mundial; cidadania forte, sociedade organizada
e participativa, alicerada em elevada conscincia poltica; sistema poltico estvel
e desenvolvido, com democracia profundamente enraizada; Estado regulador que
promove o desenvolvimento socioeconmico, protege o meio ambiente e garante
os direitos humanos; identidade nacional de sntese de mltiplas civilizaes, com
valorizao das diversidades; ecossistemas conservados, com recursos naturais e
biodiversidade aproveitada de forma sustentvel; e reduo dos desnveis regionais
e sociais. possvel chegar a esse cenrio. Como dito no Brasil trs tempos, o futuro
no um destino manifesto, mas uma construo das aes e omisses do presente.
Celso Furtado, citado no mesmo documento, sublinha que o desenvolvimento
um ato de vontade coletiva, do desejo do governo e de todas as foras sociais empenhadas em construir um outro pas. O planejamento estratgico instrumento
fundamental para desenvolver e construir esse novo pas.
REFERNCIAS
BRASIL. Lei no 8.173, de 30 de janeiro de 1991. Dispe sobre o Plano Plurianual

para o quinqunio 1991-1995. Braslia: Congresso Nacional, 1991.
______. Lei no 9.276, de 9 de maio de 1996. Dispe sobre o Plano Plurianual para
o perodo 1996-1999 e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1996.
______. Secretaria de Assuntos Estratgicos. Cenrios exploratrios do Brasil
2020: texto para discusso. Braslia: SAE, jul. 1998.
______. Lei no 9.989, de 21 de julho de 2000. Estruturao do PPA: viso do
planejamento setorial da sade. Braslia: Congresso Nacional, 2000.
______. Lei no 10.933, de 11 de agosto de 2004. Dispe sobre o Plano Plurianual
para o perodo 2004-2007. Braslia: Congresso Nacional, 2004.
______. Lei no 11.653, de 7 de abril de 2008. Dispe sobre o Plano Plurianual
para o perodo 2008-2011. Braslia: Congresso Nacional, 2008.
______. Brasil 2022: trabalhos preparatrios. Braslia: Presidncia da Repblica,
dez. 2010.
______. Lei no 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano Plurianual da
Unio para o perodo 2012-2015. Braslia: Congresso Nacional, 2012.
CARDOSO JNIOR, J. C. Planejamento governamental e gesto pblica no
Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado. In: J. C. (Org.).
Braslia: Ipea, mar. 2011. (Texto para Discusso, n. 1584).
60 |

CDES CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL.

Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND). 3. ed. Braslia: Presidncia da
Repblica, 2010.
GARCIA, R. C. A reorganizao do processo de planejamento do governo federal:
o PPA 2000-2003. Braslia: Ipea, maio 2000. (Texto para Discusso, n. 726).
MARCIAL, Elaine. Anlise estratgica: estudos de futuro no contexto da inteligncia
competitiva. Braslia: Thesaurus, 2011. v. 2. (Coleo Inteligncia Competitiva).
NAE NCLEO DE ASSUNTOS ESTRATGICOS DA PRESIDNCIA DA
REPBLICA. Projeto Brasil 3 Tempos. Braslia: NAE, jul. 2004. (Cadernos
NAE, n. 1).
SARDENBERG, Ronaldo. Os rumos do Brasil at o ano 2020. So Paulo: CIEE,
1998. v. 15. (Coleo CIEE).
CAPTULO 2
AO ESTATAL, DESENVOLVIMENTO E DEMOCRACIA:

ELEMENTOS PARA UMA DISCUSSO NA CONTEMPORANEIDADE
1 INTRODUO
Pelo menos quando tratamos da democracia clssica liberal, focada eminentemente

nos institutos do voto e da representao poltica como bases estritas de legitimao
sociopoltica, podemos dizer que sistema democrtico e desenvolvimento1 vm mantendo uma relao de complementaridade ao longo da histria poltico-econmica
(Leftwich, 1998; Chang, 2002; Evans, Rueschemeyer e Skocpol, 1985). No obstante, o cenrio atual, em que o Estado tem sido chamado a atuar, ps-neoliberal,
vem se concretizando sob uma perspectiva de questionamento dessas instituies
liberais clssicas como efetivas representantes e portadoras dos interesses das populaes de uma maneira geral. Tal questionamento tem redundado numa busca por
maior transparncia, accountability, responsiveness e expanso da agenda de ao dos
atores estatais em grande parte dos pases hoje considerados democrticos (Santos
e Avritzer, 2003; Peruzzotti, 2006).
Esse cenrio vem ajudando a erigir e a reforar pelo menos duas grandes
questes no seio dos estudos sobre economia poltica na contemporaneidade: em
primeiro lugar, a questo de saber em que medida e em que sentido a perspectiva
de desenvolvimento dos pases afetada por esse movimento; e, em segundo lugar,
uma questo que ainda anterior a essa, que consiste em investigar e mapear as
principais bases e caractersticas definidoras desse prprio movimento. desse
dueto de questes que se ocupa este captulo, buscando elucidar as principais
caractersticas e nuances definidoras desse novo cenrio sociopoltico sobre o qual
o ator estatal vem sendo chamado a atuar na atualidade.
O trabalho segue dividido em quatro partes. Na primeira, mostraremos
como o Estado tem se conformado como ator fundamental para a promoo do
desenvolvimento das sociedades, focando o papel que a democracia liberal vem
1. Entendido desde um enfoque de estruturao de um parque industrial consistente, diversificado e com alto valor
agregado; na estruturao de um sistema financeiro e monetrio moderno e eficiente, capaz de embasar as trocas
comerciais no mbito do mercado (Bresser-Pereira, 2011); e, por fim, na ateno aos direitos humanos, no desenvolvimento das capacidades dos indivduos, como foco de atuao estatal (Sen, 2000).
62 |

desempenhando nesse processo. Mostraremos como, nos anos mais recentes, esse
papel tem sido recuperado e desafiado atravs da crise do modelo neoliberal e da
conformao de um contexto de questionamento dos pilares centrais do modelo
liberal-democrtico clssico. Na segunda parte, discutiremos, em termos tericos,
em que consiste essa crise democrtica, trazendo baila os principais argumentos
tericos que lhe conferem suporte e alternativas para sua efetivao. Analisaremos
como ela potencialmente impacta os modelos de circulao poltica, de planejamento
e de ao estatal em prol do desenvolvimento na contemporaneidade. A terceira
parte dedicada ao estudo das manifestaes empricas dos modelos discutidos,
particularmente daqueles ditos alternativos perspectiva clssica liberal, atravs da
anlise de canais que propiciam maiores contatos entre Estado e sociedade. Discutiremos como esses canais vm sendo analisados sob a tica de inter-relacionamento
entre ambas as instncias, tendo por base o conceito de interfaces socioestatais. Por
fim, a quarta parte se dedica s consideraes finais.
2 ESTADO, DEMOCRACIA E CAPITALISMO: SIMBIOSE E DESENVOLVIMENTO
Se considerarmos a histria poltico-econmica geral, sua anlise nos fornece dicas

de que, na verdade, todos os pases que hoje so industrializados e desenvolvidos
precisaram de uma estratgia nacional de desenvolvimento focada na figura estatal como elemento base de realizao de suas respectivas revolues capitalista-industrial.2 No seu percurso histrico, o Estado no apenas foi determinante nos
processos de consolidao desenvolvimentista, ampliando significativamente seu
papel no mbito das polticas adotadas nesse sentido, como tambm foi, ele prprio,
objeto de transformaes que se conformaram a partir desses exatos processos.
Tal como nos informa Albuquerque (2013), no mbito desse movimento, o
Estado forneceu a infraestrutura para o desenvolvimento da economia, canalizou
recursos para a infraestrutura cientfica e educacional, estabeleceu polticas industriais, organizou a indstria blica, organizou a economia de guerra, organizou o
sistema monetrio e o financeiro, proveu servios sociais e de sade e desenvolveu
outras vrias atividades de cunho estrutural que lhe garantiram o posto de interventor e influenciador direto da prpria economia capitalista. Esse potencial do
Estado de investir e gerar processos desenvolvimentistas teve por base um vetor
muito especfico, que vem lhe servindo de catalisador no mbito do seu processo de
concretizao, que o advento e fortalecimento do capitalismo. Estado e capitalismo
vm mantendo uma relao de cunho dialtico no mbito de sua conformao.
2. A Revoluo Capitalista-Industrial consiste na construo, pelo Estado, de um parque industrial consistente, diversificado e de alto valor agregado; bem como na estruturao de um sistema financeiro e monetrio moderno e eficiente,
capaz de embasar as trocas comerciais no mbito do mercado (Bresser-Pereira, 2011).
Ao Estatal, Desenvolvimento e Democracia:

elementos para uma discusso na contemporaneidade
| 63
Por um lado, o capitalismo vem, atravs dos agentes econmicos, transmudando-se em diferentes formatos de acumulao e lucro, geralmente expressas atravs de
crises de paradigmas que renovam os modelos de apropriao do capital. Por outro
lado, o Estado vem acompanhando esse processo, transmudando-se em uma organizao cada vez mais dominante no campo econmico, assumindo novas funes
e formatos. H uma relao de compasso e descompasso entre ambos (Albuquerque,
2013), no qual as crises tendem a anteceder a capacidade de resposta poltica do
Estado, mas essa prpria resposta tende a gerar novos elementos e mudanas ao
processo capitalista, repercutindo diretamente na sua dinmica operacional.
Esse papel desempenhado pelo Estado se conforma, sobretudo, com o seu
fortalecimento como instituio burocrtica a partir do sculo XVIII, no mbito
da interao que o ator estabelece com o liberalismo. A comear pelo bero da
revoluo industrial, iniciada em meados desse mesmo sculo, no Reino Unido,
especificamente na Inglaterra, o ator cumpriu importante papel na definio das
polticas gerais de regulao e incentivo estruturao e composio dos parques
manufatureiro e fabril (Hobsbawn, 2006).
Nessa mesma linha, o governo dos Estados Unidos, j no perodo colonial,3
financiava seus esforos de guerra a partir da emisso de ttulos governamentais de
longo prazo (Sylla, 1992), alm de adotar polticas protecionistas indstria que
emergia j no sculo XIX (List, 1986). Exemplos histricos mais recentes, como
os casos de Japo, Coreia e Taiwan, da dcada de 1970, demonstram a capacidade
desses pases de superao da situao de subdesenvolvimento e dependncia em
relao aos centros comerciais e financeiros mundiais, relatando como fundamental
nesse processo a atuao direta do Estado4 (Evans, 1992).
Sobretudo ao longo do sculo XX, observa-se uma expanso do papel e fora
do agente estatal, que se d a partir de eventos especficos ocorridos especialmente
na primeira metade do sculo, como o caso das duas guerras mundiais, que ampliam
sobremaneira os gastos governamentais e sua perspectiva interventora na economia.
Os Estados Unidos, por exemplo, aumentam de maneira significativa os dispndios governamentais durante os conflitos (especialmente no mbito da Segunda
Guerra), e o interessante no processo que, mesmo aps o fim dos combates, os
3. Logicamente, fazemos referncia aqui ao incipiente governo dos Estados Unidos, notadamente as administraes
das colnias, tal como a de Massachussets, dada como a mais dinmica poca (Sylla, 1992).
4. Interessa notar que o Japo j era um pas relativamente industrializado no comeo do sculo XX, processo que se
concretiza principalmente atravs da chamada Restaurao Meiji, que fortalece o papel do Estado na construo da
economia nacional, especialmente atravs do incentivo s atividades produtivas e melhoria nos servios, como no
caso da educao.
64 |

nveis de gastos no retornaram aos nveis vigentes antes de sua ocorrncia5 (Atack
e Passelll, 1996). Essa perspectiva de maior atuao e presena estatal concretiza-se, a partir dos anos 1960 em especial, como base do Estado de bem-estar social,
gestado nos pases do continente europeu com a proposta de provimento de maior
nvel de servios e ateno aos cidados em reas temticas diversas, como sade,
educao e previdncia social.
As anlises e estudos clssicos acerca dessa relevncia do papel do Estado
nos informam que as capacidades burocrticas importam para a efetivao do
desenvolvimento: a existncia de um corpo burocrtico profissionalizado e, principalmente, embasado numa concepo meritocrtica de trabalho, permite que o
Estado estabelea parcerias com a sociedade, mas sem permitir que suas atividades
e programas sejam afetados de maneira significativa por esse contato (Evans, 1995;6
2011). Mas essas capacidades variam entre os diferentes pases, dependendo da
forma como o Estado e as elites locais se relacionam, repercutindo diretamente
nas estratgias de desenvolvimento adotadas pelo agente.
Historicamente, guisa do desenho assumido por essa interao, ela foi capaz
de potencializar, em alguns casos, o desenvolvimento de alta capacidade de produo
manufatureira, inovao tecnolgica e modernizao industrial (Chang, 2002).
J em outros casos, ela recrudesceu fenmenos como modernizao-marginalizao
(Furtado, 1987). A transio democracia, especialmente a partir de sua expanso
no incio do sculo XX, parece ter fomentado esse fenmeno. Uma vez j concretizada a revoluo capitalista-industrial, o papel do Estado democrtico seria o de
garantir a proteo do mbito privado, particularmente dos lucros apropriados
na seara do mercado.
Afinal, num contexto de efetivao e alcance j realizado do desenvolvimento,
a consecuo da riqueza tenderia a depender muito mais das aes nessa arena
mercadolgica do que do controle direto do aparelho estatal (ODonnell, 1998).
Isso, somado presso das massas por maior abertura poltica, culmina, no final
do sculo XIX, com o fim gradual da restrio ao sufrgio universal pelas elites
dos pases desenvolvidos e na transio paulatina democracia.
5. Pela perspectiva econmica, a situao da economia mundial era de debilidade, agravada pela significativa destruio da maioria dos pases do continente europeu, em especial Frana e Inglaterra, at ento dados como importantes
articuladores da prpria estrutura econmica global. Os fluxos de capitais, nessa poca, tendiam basicamente reconstruo do lugar, um movimento cuja concretude e princpios se consubstanciariam sob pelo menos dois importantes
processos. O primeiro, relativo ao advento do chamado Plano Marshall, elaborado pelos Estados Unidos com vistas a
prover financiamento Europa para sua reconstruo. Concebido e implantado a partir de 1947, o plano teve a durao
total de quatro anos fiscais, concretizando-se de 1948 a 1951, tendo sido capaz de transferir, no total, pouco mais de
US$ 13 bilhes, os quais, convertidos para valores atuais, somariam algo em torno de US$ 140 bilhes.
6. Segundo Evans (1995), o Estado cumpriria papel central no fomento ao desenvolvimento via dois pressupostos bsicos:
autonomia e parceria. A autonomia estatal seria fator primordial de proteo do Estado contra as investidas e os
interesses dos grupos privados econmicos, consistindo na capacidade da burocracia de fomentar o desenvolvimento,
mas sem se estruturar numa posio de dominao pelas elites empreendedoras locais.

| 65
Diversos estudos e anlises vieram, ao longo do tempo, tecendo expectativas

diferenciadas concernentes a esse encontro entre Estado e democracia, isto , acerca
da capacidade do Estado de harmonizar desenvolvimento e consolidao democrtica. White (1998) e Sen (1999), por exemplo, enfatizaram a importncia da
democracia como sistema propiciador de um ambiente institucional estimulador
do desenvolvimento em funo de alguns elementos que lhe seriam caractersticos,
como a proteo propriedade privada, a garantia de cumprimento de contratos,
a proteo das liberdades individuais, entre outros. O prprio White (1998) nos
d, todavia, o outro lado do argumento de compatibilizao entre democracia e
ao estatal pr-desenvolvimentista e pondera que a primeira implicaria tambm
criar uma srie de elementos impeditivos do segundo, especialmente nas suas fases
iniciais, como o trade-off entre anseios de modernizao industrial e a necessidade
de eventuais redirecionamentos de fontes de investimento a outros tipos de ativos,
como o caso das polticas sociais.
O desenvolvimentismo acelerado, segundo Leftwich (1998), implicaria
conferir dinamismo s mudanas sociais e econmicas e, com isso, o surgimento
de novos atores e interesses num ritmo tal que minaria as prprias capacidades de
criao de consensos do sistema democrtico e, por fim, a runa ou do progresso
do desenvolvimento ou do prprio progresso democrtico. Alm da existncia
desse potencial excesso de demandas, a necessidade de priorizao do curto prazo,
como funo das transitoriedades governamentais democrticas, seria naturalmente
incompatvel com a lgica do mercado, calcada na consolidao e crescimento de
mdio e longo prazos dos investimentos realizados. Por fim, a democracia implicaria
interferir demasiadamente na autonomia necessria aos burocratas para efetivamente
concretizarem as aes correlatas a uma perspectiva de desenvolvimento.
Fato que, de um sistema quase desconhecido ainda no sculo XIX, a democracia se expande rapidamente pelo globo j no incio do sculo XX, mas o
faz primordialmente em sua formatao clssica: a expanso do sufrgio universal
(Santos e Avritzer, 2003). E isso se d com especial fora exatamente nos pases
dados como desenvolvidos e industrializados, como a Inglaterra, os Estados
Unidos e alguns europeus (Alemanha em especial). A combinao de liberalismo
e legitimidade, fomentada pelo sistema democrtico no mbito das aes governamentais, parece ter se adequado em boa medida s necessidades prementes aos
pases industrializados poca.7 Historicamente, assim, tanto no caso dos pases
7. Por um lado, havia uma premncia no s em relao manuteno, mas principalmente em relao ao incremento
do nvel de investimentos pelas elites, em regra, em parceria com o Estado. Por outro lado, a pluralizao dos grupos
polticos fomentados na base social, a partir, por exemplo, do crescimento da classe trabalhadora, institucionaliza novos
atores sociais, como os sindicatos e os movimentos de trabalhadores. A incorporao da democracia parece ter levado
a uma situao de amenizao do conflito nesse cenrio, com a garantia, por um lado, da segurana institucional para
os investimentos e, por outro, da relativa ampliao poltica proporcionada pela expanso do sufrgio.
66 |

desenvolvidos quanto no caso dos subdesenvolvidos,8 o sistema parece ter conformado, sob apelos de legitimidade, as relaes de simbiose, que, normalmente,
j vinham se estabelecendo entre Estado e elites, possibilitando a manuteno de
relativo domnio da burguesia sobre o agente estatal.
Assim, a anlise histrica nos revela e deixa claro que, na verdade, pelo menos a
adoo da forma minimalista de democracia tendeu a no impedir sua concretizao,
mas, antes, foi dada inclusive como elemento relevante de legitimao dessas ltimas
(Leftwich, 1988; North et al., 2009). De fato, a anlise da trajetria histrica da
maioria dos Estados que obtiveram sucesso na consolidao do desenvolvimento
revela que eles no se ancoravam, no que tange sua organizao sociopoltica, no
sistema democrtico como base social (Evans e Anner, 2004). E, nos casos em que o
fizeram, adotaram, via de regra, um modelo de democracia passvel de classificao
como estrito-procedimental, porque focado eminentemente na instituio do voto
como elemento fundante para resoluo do problema agente-principal na poltica
(Johnson, 1995; Evans, 2011).
Essa anlise nos permite identificar pelo menos trs concepes dominantes,
ou paradigmas, acerca dos processos polticos constituintes nacionais desses agentes.
Existem Estados que se tornaram desenvolvimentistas, mas tendo por base sistemas
de organizao sociopoltica cujos fundamentos pouco ou nada se associavam ao
sistema democrtico. Nessa categoria de Estados, observamos casos como os de
Taiwan, Indonsia e Coreia da dcada de 1970 (Amsden, 1979; Evans, 1995), ou
ainda, a China nas dcadas mais recentes (Nolan, 1996). Existem, a seu turno,
Estados que se tornaram, concomitantemente, tanto desenvolvimentistas quanto
democrticos, mas que adotaram essa ltima forma de organizao sociopoltica
em sua concepo estritamente procedimental, como o caso dos Estados Unidos,
Inglaterra, Alemanha, ou ainda, o Japo (Leftwich, 1998). Por fim, possvel
identificar, tambm, Estados que, em determinado momento, tornaram-se democrticos, mas que no se tornaram desenvolvimentistas, como o caso daqueles da
regio latino-americana aps, principalmente, meados dos anos 1980 (Avritzer e
Vaz, 2008), ou ainda, a frica do Sul dos anos 1990 (Chang, 1999).
8. Segundo Furtado (2002), o subdesenvolvimento seria um fenmeno histrico singular, porque desviante do processo
geral desenvolvimentista experimentado pelos pases avanados ao longo do tempo. O que deu errado nesses pases?
O que explica seu fracasso em lograr polticas de desenvolvimento no mesmo sentido que o fizeram os pases hoje tidos
por avanados? O cenrio de desenvolvimento desses Estados revela-se pouco mais precrio quando constatamos que,
na verdade, muito embora eles venham logrando polticas de modernizao industrial e tecnolgica ao longo de sua
histria econmica, mesmo atualmente esse processo tem sido apenas o suficiente para que no fiquem ainda mais
defasados em relao aos pases desenvolvidos (Albuquerque, 2013). Todo o esforo empreendido por esses pases
nesse sentido vem sendo somente o bastante para que consigam manter o gap de desenvolvimento em relao aos
Estados mais avanados industrial e tecnologicamente. E a persistncia dessa situao coincide com a persistncia de
uma condio de distribuio de renda e de acesso a servios, como educao e sade, significativamente concentrada
e dirigida a grupos especficos da populao.

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Assim, nesses contextos, pode-se dizer, as negociaes, os arranjos e, sobretudo, a engenharia institucional necessria ao Estado para empreender seu projeto
desenvolvimentista tendiam a se resumir ao contato estabelecido com grupos de
carter econmico e voltados estritamente ao mercado no empreendimento de
suas aes e, por isso, mais diretamente envolvidos e interessados no processo
de crescimento econmico nacional. Atualmente, a seu turno, o contexto poltico-econmico ao centro do qual o Estado vem sendo reconduzido revela-se decerto
desafiador e tendente a conferir provaes especficas a cada um dos elementos
fundantes da importncia do Estado para o processo.
2.1 A democracia como varivel interveniente no desenvolvimento
No ltimo quartel do sculo XX, especialmente no final da dcada de 1970, alguns

fatores acometem sobremaneira o cenrio desenvolvimentista e de interveno estatal particularmente no tocante sobrevivncia do modelo de Estado de bem-estar
social (Diamond, 2004). Primeiro, o fim do padro ouro como referncia s trocas
internacionais deixou os Estados muito mais suscetveis aos fluxos e movimentos de
capitais baseados na nova moeda de referncia, que era o dlar americano. Segundo,
os dois choques do petrleo causam no apenas presses inflacionrias significativas
nos pases, mas, ao mesmo tempo, crise no volume de demanda interna. Assim, nesse
perodo, os pases centrais entram em crise fiscal, especialmente aqueles que haviam
adotado responsabilidades mais aprofundadas de garantias de direitos atravs do Estado.
As polticas tradicionais de equilbrio econmico, calcadas no aumento do
gasto estatal e no incentivo ao consumo, so vistas, em tal cenrio, tanto como
irresponsveis quanto como ineficientes, o que abre espao para a rpida expanso
neoliberal na conduo das polticas destes pases (Baldwin, 1992). A teoria econmica neoclssica alada ao posto de mainstream nos crculos acadmico, poltico
e econmico. A partir da, o Estado peremptoriamente perde sua centralidade e
importncia para a realizao do desenvolvimento, virando mero agente garantidor
das condies institucionais para que o mercado se autorregule.9
Na Amrica Latina, esse movimento tambm foi observado e, pode-se dizer,
de maneira ainda mais dramtica. Os pases da regio que se industrializavam e
adotavam polticas de desenvolvimento tenderam a faz-lo, em grande medida,
pelo recurso poupana e ao endividamento externos. Os desequilbrios fiscal e
monetrio gerados pelas sucessivas crises do petrleo e pela abrupta variao cambial
no mercado internacional na dcada de 1970 levaram essas economias a se verem,
quase instantaneamente, numa situao de superendividamento.
9. Paradoxalmente, assim, a justificativa principal para essa poltica de enxugamento e racionalidade do Estado
residia justamente no tamanho que o Estado de bem-estar social teria alcanado em pases como a Inglaterra: a oferta
de servios e direitos ficara to grande e dispendiosa, que a nica forma de mant-la seria cortando custos e gastos
advindos da prpria mquina estatal.
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Assim, j no incio dos anos 1980, esses pases foram compulsoriamente

adotando as propostas de reformas institucionais condicionadas pelos organismos
financeiros internacionais, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o
Banco Mundial, para o refinanciamento dessas dvidas. Reformas que se embasavam prioritariamente na perspectiva neoliberal. As taxas de crescimento decaem
vertiginosamente, e a estagnao econmica torna-se o novo parmetro de anlise
das polticas de desenvolvimento desses pases. Nessa mesma poca, vale dizer, os
pases do Leste Asitico, em especial Japo, Coreia e Taiwan, cresciam a taxas relativamente altas, tendo por base a centralidade do Estado como agente fomentador
do desenvolvimento.
Em meados da dcada de 1990, o neoliberalismo j dava sinais claros de
fadiga e fracasso. Pases como Mxico, Argentina, Brasil, Rssia, entre outros,
entram em profunda crise mais uma vez. O caso da Argentina foi talvez o mais
dramtico, ocorrido em 2001, quando o pas decretou moratria, ou seja, a incapacidade da mquina pblica de honrar seus compromissos financeiros, seguida
da abrupta variao cambial e, com isso, do sucessivo desmantelamento de seu
parque industrial e fabril. Interessantemente, as crises no se detm nesses pases e,
ironicamente, ao final da dcada de 2000, atingem o centro gerador das prprias
concepes neoliberais difundidas mundialmente: a crise financeira de 2008 dos
Estados Unidos e o aprofundamento da crise financeira europeia de 2011 a 2012.
Em ambos os casos, os prprios pases que haviam redigido o receiturio neoliberal,
tendo por base medidas como a desregulamentao financeira, so profundamente
afetados exatamente pela adoo, ao longo do tempo, de medidas dessa natureza.10
Em face do gradual desenvolvimento e recrudescimento desse cenrio de
crise, nos ltimos anos, o Estado vem sendo reconduzido ao centro das discusses
sobre desenvolvimento, sendo seu papel como vetor desse processo mais uma vez
reafirmado no mbito das discusses sobre o tema. Tomados em seu conjunto,
pode-se dizer que os pases, tanto desenvolvidos quanto subdesenvolvidos, perpassam a dcada de 2000 e iniciam a dcada de 2010, com importantes desafios
polticos sua frente, sendo esse o principal deles.
Diante das crises econmico-financeiras que vm aportando sobremaneira
suas respectivas economias, existe a necessidade de se encontrar um novo modelo
que justifique e concretize mais uma vez a presena do Estado como fomentador do
desenvolvimento. No caso dos pases desenvolvidos, essa necessidade se conforma
10. Em 2008, um dos principais agentes financeiros dos Estados Unidos, o Lehmman Brothers, decretou falncia.
A oferta de crdito ao consumo dos anos anteriores teve por consequncia, naquele ano, um nvel de endividamento
das firmas e famlias no suportado pelo sistema. Assim, o prprio banco j no era mais capaz de honrar seus prprios
compromissos financeiros. A crise de confiana se espalhou pelo globo, afetando em especial diversos pases europeus,
como a Grcia, Portugal, a Espanha, dentre outros, que precisaram buscar financiamento da prpria Unio Europeia
para conseguirem honrar seus compromissos.

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como meio manuteno e, principalmente, ao incremento dos nveis de inovao

tecnolgica e produtiva, que servem de base ao seu processo desenvolvimentista.
J no caso dos subdesenvolvidos, ela se estruturaria com fins de prioritariamente
superar a situao de estagnao econmica persistente desde a dcada de 1980
na maioria dos pases classificados na categoria.11
Essa premncia por um modelo de interveno estatal caracteristicamente
novo12 advm, em grande medida, de um fenmeno poltico relativamente recente
na histria democrtica e que vem peremptoriamente se instalando naquelas naes
que tm adotado o sistema como base de sua organizao sociopoltica. Esse fenmeno consiste no fato de que, especialmente a partir da ltima dcada, o Estado tem
sido cada vez mais demandado a compartilhar com a sociedade o poder decisrio
que ir gerar as aes e as atividades balizadoras do seu projeto desenvolvimentista.
A forma de democracia mais amplamente adotada pelos pases, centrada na
expanso do sufrgio universal, vem sofrendo de uma crise no seu prprio mago,
relacionada ao questionamento das instituies representativas como efetivas representantes e portadoras dos interesses da populao como um todo (Miguel, 2005).
Existe uma demanda crescente nos ltimos anos que vem se conformando nos pases
democrticos por maior proximidade entre o Estado e o conjunto da populao.
Aparentemente, essa crise tem se acentuado com a conformao do fracasso do
projeto neoliberal e a situao periclitante dos cidados em face das turbulncias
econmicas enfrentadas ao longo especialmente dos ltimos anos, tanto nos pases
desenvolvidos quanto nos subdesenvolvidos.
Em seu mago, reside uma busca por maior transparncia, accountability,
responsiveness e expanso da agenda de ao do Estado. Configura-se um cenrio no
qual o ator deve agir em torno de temticas que vo desde o incentivo inovao
tecnolgica, passando pela oferta de sistemas universais e no contributivos de sade,
educao e assistncia social, at aportar na criao de canais e vias institucionais de
contato com a sociedade capazes de lhe conferir maior permeabilidade s demandas
e inputs dessa ltima perpassando, nessa linha, a pontualidade e especificidade
do momento eleitoral como base nica de legitimao decisria estatal.
Essa crise carrega consigo potencial significativo de imposio de desafios
atuao do Estado, sobretudo capacidade do ator de legitimar suas aes,
atividades e estratgias em prol do desenvolvimento. Ela implica necessria a
negociao com os diversos grupos que compem o tecido social, e no apenas
11. Nesses ltimos trinta anos, de fato, pases como o Brasil tm apresentado taxas de crescimento significativamente
inferiores a outras regies do globo, como o Leste Asitico, a Amrica do Norte e a Europa. E todo o esforo que vm
logrando em polticas de modernizao industrial e tecnolgica tem sido apenas o suficiente para que no fiquem ainda
mais defasados em relao aos pases desenvolvidos (Albuquerque, 2013).
12. Isto , que no consistente na mera repetio de modelos e/ou padres de interveno estatal j vistos em outras
pocas nas quais o agente estatal primou por faz-lo.
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com aqueles supostamente estratgicos aos projetos desenvolvimentistas nacionais,

agindo com transparncia e de forma a garantir legitimidade perante a sociedade.
Assim, a ideia de que o Estado deve negociar to s e especificamente com os
grupos de interesse mais estratgicos ao seu projeto de desenvolvimento parece
ultrapassada nesse novo tempo.
A conjuno desses dois fenmenos, isto , a harmonizao destas duas
dimenses estruturais, democratizao e ativismo estatal, vem infringindo significativo desafio ao Estado na atualidade: o de obter equilbrio, no mbito do
jogo poltico-democrtico, entre legitimao sociopoltica e eficincia nas aes
e polticas governamentais. A busca por formas de conferir maior permeabilidade
do ator s demandas da sociedade se revela importante desafio para sua atuao no
mbito da gesto e implantao de seus projetos de desenvolvimento nesses novos
tempos (Avritzer, 2002; Santos e Avritzer, 2003; Miguel, 2005).
Com base em tal cenrio, importante investigar e lanar luz s principais
caractersticas da crise do modelo democrtico liberal, bem como recuperar formulao terico-analtica alternativa para efetivao das democracias nesse contexto.
Quais so as caractersticas delineadoras desse fenmeno? O que se quer dizer efetivamente com esse conceito de crise democrtica? Cotejam-se, a partir de uma discusso
emprica e da teoria democrtica contempornea, os principais elementos que vm
servindo de base e aporte ao fenmeno, permitindo caracteriz-los nessa linha.
3 UMA PERSPECTIVA DE DEMOCRACIA EM CRISE
O sistema democrtico liberal experimentou, especialmente no ltimo sculo,

uma rpida expanso e disseminao por diversos pases. Na base desse processo,
reside um crescente elemento de confiana das populaes no sistema como foco
da organizao sociopoltica das naes. Todavia, interessante observar que, pelo
menos nas ltimas dcadas, tem sido crescente, a seu turno, dada a desconfiana
em torno do processo. Essa desconfiana redunda num desinteresse cada vez maior
dos cidados em relao principalmente s instituies que se fundam base da
democracia, ainda que no no sistema como um todo.
Miguel (2005) afirma que a necessidade da adoo da representao poltica
nas sociedades modernas coloca um conjunto gigantesco de problemas, cujo cerne
estaria assentado em trs pontos principais. Em primeiro lugar, a separao entre
governantes e governados, ou o fato de que decises polticas so tomadas, de fato,
por um pequeno grupo, e no pela massa dos que sero submetidos a elas; em
segundo lugar, a formao de uma elite poltica distanciada da massa da populao, como consequncia da especializao funcional. O grupo dominante tende a
exercer permanentemente o poder; em terceiro lugar, a ruptura do vnculo entre
a vontade dos representados e a vontade dos representantes, o que se deve tanto

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ao fato de que os governantes tendem a possuir caractersticas sociais distintas

das dos governados quanto a mecanismos intrnsecos diferenciao funcional,
que agem mesmo na ausncia da desigualdade na origem social. Segundo o autor,
A resposta que as instituies democrticas tendem a dar para os trs problemas
a mesma: accountability (Miguel, 2005, p. 27).
Ainda que nos ltimos trinta anos a democracia eleitoral tenha vivido um
rpido processo de expanso e abrangncia, um movimento de cunho contraditrio
tambm teria se acentuado diametralmente. Este movimento refere-se deteriorao
da adeso popular s instituies representativas como funo de uma deteriorao
das esperanas depositadas na accountability. Afinal, a capacidade de superviso
dos eleitores sobre os eleitos seria deveras reduzida, devido a fatores que incluem
a complexidade das questes pblicas, o fraco incentivo qualificao poltica e
o controle sobre a agenda (Miguel, 2005; Przeworski, Manin e Stokes, 1999).
Trs conjuntos de evidncias ajudariam a sustentar a tese da crise disseminada
da representao poltica. Primeiro, um declnio do comparecimento eleitoral.
As eleies para o Parlamento Europeu, por exemplo, decaram em termos de adeso
popular cerca de 30 pontos percentuais entre 1979 e 2009, passando de cerca de
65% para pouco mais de 42% no perodo (Sintomer, 2010). Nos Estados Unidos,
o comparecimento eleitoral tambm tem sofrido significativo declnio, sendo que
nas eleies de 2002, por exemplo, menos de 40% do eleitorado efetivamente
compareceu para votar. O fenmeno tambm se conforma em democracias nas
quais o voto obrigatrio. Na Argentina, por exemplo, o ndice de absteno eleitoral se manteve em cerca de 30% ao longo de toda a dcada de 1990, chegando a
quase 40% nas eleies presidenciais de 2002 (Torre, 2002). A Venezuela chegou
a registrar nvel de absteno de mais de 56% nas eleies presidenciais de 1991.
No Brasil, a absteno eleitoral chegou a mais de 40% nas eleies gerais de 1998,
mantendo uma mdia de 30% nos pleitos subsequentes (Costa, 2012).
O segundo elemento ilustrativo da crise supracitada concerne ampliao da
desconfiana em relao s instituies da democracia. Moiss e Carneiro (2008)
apontam, no caso do Brasil, que a adeso e a desconfiana em relao s instituies
democrticas, em especial representao poltica, so o foco gerador do aumento
dos ndices de absteno eleitoral. Meneguello (2006) afirma que a questo mais
premente no concerne adeso democracia, mas, antes, avaliao negativa
que os cidados tm acerca do funcionamento das instituies democrticas.
Rosanvallon (2004) afirma que, no geral, essa desconfiana em relao s instituies tem sido muito mais a regra das democracias modernas do que exceo.
Sintomer (2010) afirma, a partir de pesquisa de 2005 na Frana, que quase 40%
do eleitorado declarava no confiar no instituto da representao poltica como
guardi legtima de seus interesses, alm de no acreditarem que o voto poderia
modificar a situao em qualquer sentido e/ou grau.
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O terceiro elemento que estaria substanciado na crise da democracia liberal

seria o esvaziamento dos partidos polticos. O Latinobarmetro apontou, em 2008,
que a confiana dos cidados nos partidos polticos nacionais era de 28% em 1997,
passando para menos de 8% em 2007. Assim, na mdia dos latino-americanos,
a efetiva confiana nos partidos como portadores de interesses e preferncias dos
eleitores no chega a 10% do eleitorado nacional. Mainwaring (1999) afirma que,
no caso do Brasil, os partidos polticos nunca conseguiram, na verdade, efetivar
a congregao de interesses dos cidados, configurando-se um sistema partidrio
fraco, pouco institucionalizado, sem clara consistncia ideolgica e pouco associado
e identificado com os eleitores.
Sustentada por essas evidncias, a crise da democracia liberal seria a responsvel pelo surgimento de propostas variadas de novos mecanismos voltados a um
ressurgimento das instituies representativas, como a proposta de cotas e sorteios
(Manin, 1997). Segundo Miguel:
Em tais propostas, h o reconhecimento, implcito ao menos, de que a reduo da
confiana popular nos parlamentos e nos partidos no efeito da alienao, da
falta de compromisso com a democracia ou de resqucios de valores autoritrios.
, antes, a constatao sensata de que as instituies atualmente existentes privilegiam
interesses especiais e concedem pouco espao para a participao do cidado comum, cuja
influncia na conduo dos negcios pblicos quase nula. Em suma, de que as promessas
da democracia representativa no so realizadas (Miguel, 2003, p. 126, grifo nosso).
O autor argumenta que as esperanas depositadas nas accountabilities horizontal e vertical (tal como proposta por Przeworski, Manin e Stokes, 1999) no
encontram mais do que uma plida efetivao na prtica democrtica. A crise da
representao, para ele, teria sua origem no numa hipottica alienao por parte
dos cidados acerca da participao nas questes polticas de uma forma geral.
Antes, a causa principal da crise residiria, sim, na incapacidade das instituies de
responder aos anseios dos cidados de uma forma geral, privilegiando interesses
especficos, minando as possibilidades de influncia de tais cidados nos assuntos
e tomadas de deciso vinculatrias.
Segundo Avritzer (1996; 2002), na primeira metade do sculo XX, a principal problemtica enfrentada pelas sociedades era justamente operacionalizar a
prpria democracia em contextos cada vez mais modernos. Em especial, ressalta
trs desafios que teriam sido prontamente colocados para tanto. Primeiramente,
o grau de soberania que o povo teria numa era de administrao complexa.
Em sociedades modernas, a operacionalizao da demokratia implica a separao
clara entre Estado e sociedade, segundo o autor. Se antes o viver social era indiscernvel do viver poltico, sem qualquer tipo de limitao, neste momento limites
claros so demarcados na relao Estado e sociedade.

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O segundo desafio colocado democracia concernia infiltrao no debate

sobre racionalidade poltica de instituies de cunho particularista. Nesta linha,
a participao deveria ser restringida pela possibilidade de que interesses particularistas de indivduos dotados de maiores recursos dominassem a prpria poltica
numa hipottica situao de participao direta (Avritzer, 1996; 2002). O terceiro
problema envolveria a relao entre democracia e racionalidade, ou bem comum e
racionalidade. A assertiva, neste caso, segundo Avritzer (2002), que certos grupos
que mais representassem os ideais democrticos deveriam ser insulados das massas,
justamente para proteger estes ideais.
Acerca dos trs desafios colocados democracia nos primeiro e segundo
quartis do sculo XX, Avritzer (2002) argumenta que as respostas que foram dadas a estes desafios pela teoria democrtica, no caso dos pases do Leste
Europeu quando da segunda onda de democratizao, seriam incapazes de
explicar o fato de no ter ocorrido democratizao na Amrica Latina neste
mesmo perodo ou de esta concepo de democratizao ter falhado. Afirma,
com isso, a impossibilidade prtica e analtica de construir ou analisar a democracia na regio com as ferramentas da chamada tradio elitista da democracia,
principalmente em funo de uma separao clara entre elite e massa societria
que esta perspectiva postula.
Expoentes da perspectiva elitista, dois autores, Schumpeter e Downs,
partilharam das mesmas concepes de operacionalizao da democracia em
Weber, mas avanaram em relao a este ltimo ao proporem um modelo especfico para tanto. Schumpeter (1976) sustenta a tese da democracia como um
mecanismo de escolha dos indivduos que efetivamente iro tomar as decises.
Para Downs (1999), a racionalidade pode ser compatibilizada com a teoria democrtica o que Schumpeter no fez ao se pensar no indivduo racional, que
consegue extrair e maximizar todos os benefcios possveis do prprio sistema
poltico que ele usufrui. Para o autor, o objetivo primrio daqueles grupos que
esto no poder seria a manuteno de sua posio, e no a busca de um bem
comum e/ou a realizao e produo clara de planos de governo que em tese
beneficiariam a todos.
O desafio noo de elitismo democrtico encontra uma contravertente no
decorrer das dcadas de 1960 a 1980, no pensamento de Habermas. Esta corrente
terica seria dotada de caractersticas decerto diferenciadas dos marcos anteriores,
principalmente no tocante ao tipo de racionalidade atribudo aos indivduos e
relao entre racionalidade e ao coletiva (Avritzer, 1996; 2002). A introduo
do conceito de esfera pblica, como se poder perceber, implica a existncia da
possibilidade de interao livre entre uma mirade de grupos sociais, criando um
padro de relacionamento que se diferencia tanto da democracia elitista quanto
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dos participacionistas (Habermas, 2003). Este modelo estaria, enfim, baseado

numa lgica de racionalidade dspare daquela at ento dominante nos debates.13
Para Habermas, haveria dois tipos de racionalidade: uma comunicativa e outra
dita sistmica, instrumental (Habermas, 2003). Ambas permitiriam tratar de modo
adequado os fenmenos da burocratizao e da pluralizao. A ao estratgica seria
uma forma de interao no voltada ao entendimento mtuo, mas para o xito,
para o sucesso. Seria caracterstica do agir orientado nesta linha, objetificando o
outro, agindo como se este no existisse como pessoa, mas apenas como parte de
seus clculos de ao, como um objeto manipulvel.14 A ao comunicativa, por
sua vez, se traduziria no sentido de tornar reflexivos aspectos pontuais dos mundos
social, objetivo e subjetivo. Isto , seria a possibilidade de, utilizando a linguagem,
os indivduos assumirem uma posio (ou agirem de modo) reflexiva em relao
a este mundo. Este seria interpretado com relao a hbitos, costumes, valores e
crenas sociais peculiares a cada indivduo.
O espao social gerado pelo agir comunicativo a base da ideia de uma esfera
pblica.15 Para o autor, a esfera pblica seria estruturada via participao dos indivduos em relao a temticas diversificadas e abertas discusso, advindas principal
e basicamente de questes e problemas sociais que de alguma forma ou maneira
afetassem a esfera privada. Ou seja, o espao pblico seria destinado a um amplo
debate entre diversos indivduos acerca de questes tambm diversas ou distintas,
comportando e se estruturando por tematizaes advindas principalmente do
entrelaamento entre os mbitos privado e pblico.16
Consideram-se plenamente o processo deliberativo dentro do parlamento e
o papel dos representantes polticos. Porm, a ao destes representantes, quando
empreendida sem levar em considerao as discusses e os debates originrios das
esferas pblicas (em relao s vrias temticas da vida social), incorreriam naquilo
13. Essa lgica dominante aquela base do liberalismo, do agente racional e pragmtico. A ao racional implica o
processamento de informaes especficas que compem a varivel meio como condio para se alcanar determinado
fim. Isto , o agente racional aquele que organiza de forma coerente e pragmtica as informaes de que dispe
para, ento, agir. A racionalidade atributo necessrio da ao, neste sentido. E esse atributo tem a ver diretamente
com a eficcia da ao, a qual se acha diretamente relacionada com o controle e o processamento de informao
relevante (Reis, 1988, p. 28).
14. Atente-se para o fato de que no necessariamente esse termo assume um carter negativo, pois que a persuaso
pode ser perfeitamente legtima.
15. A esfera pblica pode ser descrita como uma rede adequada para a comunicao de contedos, tomadas de posio
e opinies; nelas os fluxos comunicacionais so filtrados e sintetizados, a ponto de se condensarem em opinies pblicas
enfeixadas em temas especficos. (...) a esfera pblica se reproduz atravs do agir comunicativo, implicando apenas
o domnio de uma linguagem natural; ela est em sintonia com a compreensibilidade geral da prtica comunicativa
cotidiana (Habermas, 2003, p. 92).
16. Para preencher sua funo, que consiste um captar e tematizar os problemas da sociedade como um todo, a esfera
pblica poltica tem que se formar a partir dos contextos comunicacionais das pessoas virtualmente atingidas. O pblico
que lhe serve de suporte recrutado entre a totalidade das pessoas privadas. E, em suas vozes dspares e variadas,
ecoam experincias biogrficas causadas pelos custos externalizados (e pelas disfunes internas) dos sistemas de ao
funcionalmente especializados causadas tambm pelo aparelho do Estado, de cuja regulao dependem os sistemas
de funes sociais, que so complexos e insuficientemente coordenados (Habermas, 2003, p. 97).

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que se convencionou chamar de gap de legitimidade. O modelo de sistema poltico

do autor, nesta linha, considera imprescindvel a extenso do processo deliberativo,
que antecede as decises parlamentares, ao conjunto da sociedade.
Dado esse modelo de circulao poltica, que pretende responder aos principais
percalos enfrentados atualmente pela concepo clssica dominante de democracia, pelo
menos duas questes se afiguram pontos relevantes de investigao desde a perspectiva
de relacionamento entre Estado e desenvolvimento. Em primeiro lugar, cabe analisar
quais so as implicaes tericas para se pensar a efetiva manuteno desse binmio.
Estado e desenvolvimento vm mantendo uma relao de simbiose ao longo
do tempo, e um dos grandes catalisadores desse movimento tem sido, como visto, a
democracia clssica liberal. Assim, importa saber como esse binmio pode se comportar a partir da introduo de uma concepo de democracia tal como a postulada na
ideia de esfera pblica, qual denominaremos de democracia substantiva. O segundo
questionamento concerne ao potencial de efetiva operacionalizao dessa concepo de
democracia. Nesse caso, importa investigar quais seriam as implicaes institucionais
aos Estados para transportar tais elucubraes do plano eminentemente terico para
o plano emprico. As duas prximas sees iro tratar de ambos os questionamentos.
3.1 O binmio Estado versus desenvolvimento sob novo enfoque
Dados os dois modelos tericos de democracia entrevistos aqui, possvel elaborar

uma perspectiva que leve em considerao suas principais caractersticas, estruturando um modelo de circulao da poltica em seus prprios termos. Como visto
em Evans (1995), uma das principais caractersticas dos Estados desenvolvimentistas
clssicos, para alm da proeminncia do Estado na consolidao do desenvolvimento
nacional, concerne necessidade de estabelecimento de contatos de maneira seletiva
no mbito social. Assim, apenas aqueles grupos dados como estratgicos ao projeto de
desenvolvimento seriam factveis de ser canalizados pelo Estado numa concepo que
perpassasse o momento eleitoral. Alm disso, fica claro que, na verdade, as acepes
acerca do prprio contedo, ou objetivo, do desenvolvimento, so tarefas eminentemente estatais, no cabendo a estes grupos sua definio e/ou mesmo influncia.
No existe, portanto, uma relao dialtica, de construo mtua de consensos
entre os atores envolvidos no processo. Na verdade, o Estado define aprioristicamente seus objetivos de desenvolvimento, notadamente em funo de sua insero
no cenrio poltico internacional, como visto na dinmica do catch up. Com base
nessa definio, o ator busca, de maneira pragmtica e objetiva, os grupos sociais
que, segundo sua concepo, poderiam lhe auxiliar na tarefa de concretizao
de seus projetos. Portanto, o desenvolvimento uma varivel independente no
jogo poltico dos Estados desenvolvimentistas, e o sistema poltico uma varivel
dependente, j que moldado de acordo com as necessidades do prprio Estado.
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J no caso dos Estados que atuam num cenrio de democracia substantiva,

temos duas diferenciaes bsicas. Primeiro, o potencial e a premncia por concretizao de canais institucionais de contato entre o Estado e os diversos grupos
sociais, no se restringindo queles de carter eminentemente econmico ou tidos
como mais estratgicos ao desenvolvimento do pas. A primeira concluso a ser
tirada disso concerne ao fato de que, nesse sentido, o conjunto social capaz de
estabelecer demandas direcionadas ao Estado, e no apenas o contrrio. Assim, o
prprio ator passa a ser, tambm, receptador das demandas advindas da sociedade
e levado a embutir esse prognstico nos seus planos e projetos, com risco de
incorrer em crises de legitimidade significativas.
Derivada da primeira concluso, possvel ainda discernir outro ponto importante acerca do Estado que se embasa politicamente no conceito e na dinmica da
democracia substantiva: o elemento poltico no se resume a um momentum de mera
agregao de preferncias pr-formadas, mas, antes, essa prpria formao ocorre ao
longo do processo decisrio. O foco dessa perspectiva recai muito mais nos percursos
institucionais que so perfeitos pelos atores, na forma pela qual suas preferncias e
interesses so moldados e remodelados ao longo dos processos interativos (Rodrik,
1998), do que numa perspectiva de definio apriorstica desses mesmos interesses
e preferncias, tal como apregoado pela linha argumentativa elitista.
Retira, portanto, a centralidade analtica da observao especfica dos resultados dos processos interativos e lana luz muito mais nas dinmicas de construo e de manuteno rotineira dos relacionamentos estabelecidos entre os atores
(Edigheji, 2010; Evans, 2011). A implicao imediata dessa lgica consiste em
deslocar sobremaneira o foco terico das capacidades burocrticas do Estado para
implementar seus processos desenvolvimentistas (Evans, 1995), para um foco
nas capacidades polticas necessrias nesse contexto. Nesse contexto, sugere-se, o
processo decisrio necessitaria, na verdade, de abarcar o maior efetivo possvel de
agentes privados para gozar de legitimidade no mbito social, com risco de no se
obter o to necessrio consenso ao projeto poltico estatal, levando-o, portanto,
quase certamente ao fracasso17 (Evans, 2011; Herrlein, 2011).
17. Essa uma abordagem que considera em maior medida a estrutura social na qual os atores estariam interagindo.
As motivaes destes no seriam calcadas exclusivamente no interesse prprio, no clculo racional de dinamizao de
meios e fins para maximizao de resultados potenciais. Na verdade, o que interessa para a abordagem neoinstitucionalista o modo pelo qual as interaes entre os atores estariam ocorrendo ante os constrangimentos do prprio
contexto social da interao. E, da mesma forma, o modo pelo qual este prprio contexto seria transformado e mudado
ao longo de tais interaes. Nesse sentido, o que pressuposto identificar em primeiro lugar quando do trabalho
com esta abordagem a arena institucionalizada na qual os agentes interagem. Isto , identificar e tratar a prpria
estrutura social interativa. No que tange aos indivduos, coloca-se que a motivao de suas aes no residiria, como
dito, exclusivamente no clculo racional, numa instrumentalizao de suas tomadas de deciso. O que se presume, na
verdade, que tais motivaes residiriam em maior medida na realizao de concepes e ideais especficos, advindos
da prpria histria e experincia de vida de cada ator. Isso implica no considerar que eles estariam agindo em funo
simplesmente de ganhos e perdas com relao a determinada questo, mas principalmente influenciados por seus
prprios valores, crenas, costumes e vises de mundo.

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Nesse caso, no difcil perceber que, se os planos e projetos do Estado

devem levar em considerao os canais de interao estabelecidos com a sociedade e as demandas advindas dessa ltima, o prprio jogo poltico se embute
de uma perspectiva dialtica significativa, inclusive em termos institucionais.
Uma vez que o Estado confere vocalizao s demandas da sociedade, a legitimidade de suas aes se condiciona sua capacidade de mudar seus prprios planos
em funo dessas demandas. E, nesse mesmo sentido, a prpria sociedade capaz
de adaptar suas demandas e interesses s perspectivas e aos limites do Estado.
Nesse caso, parece que no s o desenvolvimento assume o posto de varivel independente e o sistema poltico assume o posto de varivel dependente, mas o oposto
tambm pode ocorrer: o prprio sistema poltico tambm pode atuar como definidor
das concepes do Estado acerca do desenvolvimento e de sua concretizao social.18
Nesse cenrio, portanto, em face da pluralizao de atores, demandas e meios
institucionais de contato entre Estado e sociedade, o pressuposto de Evans e Heller
(2013) de que a complexidade do desenvolvimento tende a variar em funo do
sistema poltico adotado em determinado pas se traduz tanto na ampliao da
vocalizao dos atores presentes no tecido social quanto na ampliao e no aperfeioamento da capacidade do prprio Estado de reconhecer e compreender as
demandas, preferncias e interesses desses ltimos. Isso faz com que o prprio contedo do desenvolvimento no se restrinja aos objetivos clssicos caractersticos dos
Estados desenvolvimentistas, focados na modernizao econmica e industrializao,
mas que seja expandido e mesmo remodelado para diversos outros campos e reas
temticas, como no caso da relao entre a proteo das liberdades, a promoo
do desenvolvimento social e o desenvolvimento efetivo do pas.
O cerne da interao Estado, mercado e sociedade a capacidade de retroalimentao do sistema, assumindo que tanto o sistema poltico, atravs de seus
arranjos sociopoltico-institucionais, quanto a prpria concepo de desenvolvimento podem sofrer mutaes ao longo do processo, isto , no se constituem objetos
necessariamente rgidos, fixos e/ou imutveis, mas so, antes de tudo, elementos de
carter poltico. Retira-se, portanto, o carter excepcional de covarivel assumido
18. No caso dos Estados que adotam uma democracia mais afeta tipologia substantiva, parece que essa relao pode
assumir um carter muito mais dialtico e/ou multicausal: ora o desenvolvimento se afigura varivel independente e o
sistema poltico, varivel dependente (como no caso explcito dos Estados desenvolvimentistas), ora se d o contrrio,
isto , o sistema poltico se concretiza como varivel independente e o desenvolvimento se afigura varivel dependente.
Essa perspectiva, assim, permite entender, por um lado, a atuao de grupos sociais diversos no bojo social e sua relao
com o Estado. A separao entre massa e elite , de certa forma, amenizada, na medida em que a perspectiva de espao
pblico, especialmente no formato de pblicos participativos, seria um fator de influncia na conduo do governo.
Diferentemente das perspectivas anteriores; alm do mais, sob essa tica, estes pblicos so livres para exercer esta
influncia. Por outro lado, chama ateno a racionalidade envolvida nos processos decisrios. O princpio bsico que
os norteia de considerar que as preferncias dos indivduos no so eminentemente formadas no mbito privado e,
ento, levadas a pblico para sua respectiva defesa, tal qual o fazem os participacionistas (e tambm os elitistas).
A legitimidade das decises, assim, advm no to somente do ato de participar em si, mas principalmente da forma
pela qual as deliberaes em si so empreendidas.
78 |

pelo prprio conceito de desenvolvimento o que ocorre no caso dos Estados

desenvolvimentistas , para transmud-lo em um elemento moldvel e dependente
do desenho e das configuraes que o sistema poltico venha a assumir, porque o
desenvolvimento sofre o impacto dos arranjos sociopolticos necessrios para sua
consecuo, tanto no mbito conceitual quanto no plano emprico.
O que a discusso empreendida at esse momento nos permite afirmar acerca
do binmio Estado-desenvolvimento concerne, assim, robustez do pressuposto de
singularidade da interseo entre Estado e democracia substantiva. Essa robustez
se conforma em funo de duas caractersticas que podemos identificar como definidoras dessa interseo. Em primeiro lugar, a amplitude dos canais de contato
entre o Estado e os diversos grupos sociais num contexto de ativismo do primeiro
em prol do desenvolvimento. Nota-se que, de fato, existem algumas experincias
importantes de Estados, como aqueles da regio latino-americana, que fizeram uma
escolha explcita pela democracia substantiva ao mesmo tempo que se propuseram
a adotar uma postura desenvolvimentista no mbito socioeconmico.
Em segundo lugar, nesse contexto, no difcil inferir que a prpria agenda
do desenvolvimento passvel de ser moldada pelas prprias relaes que so estabelecidas no mbito sociopoltico. multiplicidade de interesses e preferncias no
mbito social, combinada a uma amplitude de canais de vocalizao de demandas
ao Estado, no difcil inferir uma perspectiva multifacetada das prprias aes e
atividades a serem empreendidas por esse ltimo. Em especial, a prpria condio
de legitimao dessas aes e atividades passa a ser condicionada por esse formato
especfico de interao entre Estado e sociedade, j que os inputs das redes de atores
so direcionados e factualmente considerados nesse processo.
Dadas essas caractersticas, pode-se afirmar que, num cenrio de busca por
legitimidade e profunda fundamentao democrtica, a expresso do desenvolvimentismo tende a se revelar atividade no mnimo complexa do ponto de vista da
criao de arranjos e engenharias institucionais capazes de lhe prover sustentao
(Leftwich, 1998). Essa concluso deixa clara a complexidade que conforma a
relao estabelecida entre democracia substantiva e desenvolvimentismo no mbito
das atividades e tarefas dos Estados que prezam a adoo de ambas as concepes.
Em especial, como se observa, o seu prprio modus de circulao do sistema poltico tende a ser alterado para um esquema singular, notadamente diferenciado,
por exemplo, daquele prprio dos Estados desenvolvimentistas clssicos.19
19. Se compararmos, enfim, as tipologias de Estado democrtico, sendo, por um lado, aqueles centrados na democracia
elitista e, por outro, aqueles centrados na democracia substantiva, no difcil notar a relao decerto distinta que
estabelecem entre o sistema poltico e o contedo do desenvolvimento. Se considerarmos os desenvolvimentistas
clssicos, por exemplo, observamos, no mbito dessa relao, que sua caracterstica principal concerne configurao e
estruturao do sistema poltico como funo de uma viso estrita e rgida de desenvolvimento, cuja agenda embasada
nos interesses inerentes elite econmica. Da o foco nos grupos econmicos privados como parceiros estratgicos e
exclusivos do Estado na promoo do desenvolvimento.

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4 APROXIMAO EMPRICA DA RELAO ENTRE ESTADO E DEMOCRACIA

SUBSTANTIVA
O mote principal da discusso empreendida at esse momento de que a democracia do tipo substantiva poderia ser uma resposta no apenas crvel crise da
democracia clssica liberal, mas com repercusses na capacidade do Estado de
empreender seus projetos de desenvolvimento. Teoricamente, como se viu, existem, de fato, concepes capazes de prover aporte a essa lgica. Todavia, ainda
preciso investigar como essa relao se concretizaria no plano emprico, uma vez
transportada do plano eminentemente terico. Como a ideia de esferas pblicas
pode se efetivar no plano concreto? Quais as implicaes institucionais desse movimento para o agente estatal?
Embora relativamente novo no mbito dos pases centrais, esse processo de
capacitao poltica do Estado em lidar com a sociedade para alm do instituto do
sufrgio universal j tem se configurado, na verdade, cenrio-base de atuao dos
Estados da regio latino-americana pelo menos desde a dcada de 1980. Pode-se
dizer que o movimento de abertura do Estado sociedade, especialmente em
termos decisrios, est circunscrito, na verdade, num contexto mais amplo de
aprofundamento das prticas democrticas dos pases da regio latino-americana,
iniciado em meados dessa dcada.
A tradio poltica dos pases da Amrica Latina foi, pelo menos at
o final da dcada de 1980, uma tradio de governo centralizado. Segundo
Samuels (2004), pases como Mxico, Argentina e Brasil sempre foram pautados
por contextos sociopolticos que vacilaram desde uma concentrao de fora
e poder no governo central, at momentos de cunho mais descentralizado.
No incio de 1964, os militares tomam o poder no Brasil atravs de um
golpe de Estado cuja inteno, justificava-se, era o combate ao comunismo e a
garantia da segurana nacional (Chiavenatto, 2000; Prado, 2003). Em 1962,
militares fazem uma interveno direta nas eleies peruanas e modificam o
seu resultado. Em 1964, a Bolvia sucumbe a um regime militar, sendo que
em 1966 a vez da Argentina, seguida por Equador, em 1972, alm de Chile
e Uruguai, ambos em 1973.
A ideia de descentralizao poltico-administrativa e econmico-fiscal ganha fora na regio principalmente no final dos anos 1970 (Samuels, 2004).
Em 1977, os equatorianos viam os militares, que at ento ocupavam o poder,
retirarem-se e, em 1978, a aprovao de uma nova Constituio. O mesmo
ocorreu no Peru, pas no qual os militares to logo saram e uma Assembleia
Constituinte foi formada, promulgando uma nova Constituio em 1978.
Na Bolvia, um clima de insegurana e turbulncia poltica toma conta do
pas na transio de poder dos militares para os civis. Confuso e tenso estas
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que s foram amenizadas aps a eleio de um civil, em 1982. Na Argentina,

a derrota na Guerra das Malvinas foi o ponto final de enfraquecimento do
regime militar. O Equador adota o sistema democrtico em 1984 e o Chile,
em 1988, atravs de uma votao popular que urgiu o fim do pesado regime
do general Pinochet.
Em termos gerais, a democratizao dos pases da regio latino-americana
se iniciou em 1983, com a Argentina, chegou ao Brasil em 1985 e ao Mxico, j
no ano 2000, e, a despeito da forma pela qual tenha se consolidado, seja atravs
do colapso do sistema autoritrio, como no caso da Argentina (Linz and Stepan,
1996), via negociao e pactuao entre grupos polticos dominantes, como no
caso do Brasil (Mainwaring, 1999), ou, ainda, atravs de eleies, como no Mxico
(Olvera, 2003), o processo levou ao questionamento e reforma de velhos paradigmas nos procedimentos pblicos de produo poltica e decisrios de maneira
geral (Oxhorn, Tulchin e Selee, 2004).
Os Estados da regio transitavam de uma tradio poltica baseada no
centralismo decisrio para uma perspectiva de abertura e ampliao das esferas
administrativas e de poder (Samuels, 2004). E nesse quesito se aproximaram
sobremaneira dos pases democrticos clssicos, sobretudo em funo da arregimentao institucional dos preceitos democrticos ora adotados, estruturada
em torno de concepes muito similares aos daqueles pases, como a adoo do
sistema presidencialista, a lgica legislativa bicameral, a separao e independncia
de poderes, a centralidade da poltica macroeconmica nos bancos centrais, entre
outras (Liphjart, 2005).
Assim, no novidade afirmar que as instituies polticas dos pases da Amrica
Latina tenderam a se consolidar, na sua grande maioria, atravs de processos estruturantes que, normalmente, tomaram por base dinmicas de institucionalizao
sociopoltica oriundas dos pases da Europa e da Amrica do Norte (Kowarick,
1975; Selee e Tulchin, 2004). O movimento de adoo do sistema democrtico
que acompanhou, no apenas em basicamente todos os pases da regio, mas
tambm em diversos Estados da Europa Oriental e mesmo da sia, as derrocadas
das ditaduras antes instaladas nestes locais,20 so processos na verdade originados
e fundamentados em contextos Estado-nacionais especficos, como no caso da
formao dos Estados Unidos da Amrica, a luta pela liberdade na Frana e a
organizao sociopoltica da Alemanha no ps-guerra (Baldwin, 1992; Esping-Andersen, 1990; Pierson, 1996).
20. Bem como, vale dizer, a adoo correlata de substratos polticos determinantes da organizao sociopoltica nacional,
como a concepo republicana de poder e a lgica federativa de organizao poltico-institucional.

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Mas nem todos os processos adotados nestes pases coadunaram com as perspectivas e lgicas de organizao dos pases democrticos tradicionais. Os pases
latino-americanos tambm foram capazes de inovar em determinados aspectos
de seus respectivos processos de institucionalizao democrtica. Gozando de
relativa centralidade nessa dinmica, encontra-se dada nfase no estabelecimento
de arranjos e concertos sociopolticos referentes notadamente a um incremento
de interatividade entre Estado e sociedade no mbito do planejamento e gesto
de polticas pblicas em reas e temticas diversas. Essa nfase teve por base, em
geral, o incentivo ao estabelecimento de contatos entre Estado e cidados que no
se resumisse, mas antes fosse capaz de perpassar o anacrnico momento eleitoral21
(Vaz, 2009; 2011).
Esse movimento de inovao democrtica (Avritzer e Navarro, 2003) nos
pases da Amrica Latina tem constitudo, de certa forma, uma inverso no fluxo
de aprendizado acerca das prticas da democracia e do desenvolvimento na modernidade, seja, por exemplo, numa perspectiva de democratizao da democracia
(Santos e Avritzer, 2003), ou, ainda, em teorizaes e anlises acerca de uma reforma que estaria em curso no tocante s suas bases (Santos, 1998; Held, 1995;
Avritzer e Vaz, 2008) polticas participativas originadas, por exemplo, no Brasil,
como no caso do oramento participativo22 (OP), tm sido adotadas no apenas
por outras cidades do mundo (Sintomer, 2006; Aleggretti, 2011), como tambm
por organismos e instituies internacionais interessadas na anlise e na difuso de
mecanismos de governana no mbito de suas atividades e aes (Baiocchi, 2005;
Heller, 2006; Vaz, 2009).
O Brasil, vale dizer, tem se destacado sobremaneira na consolidao e no
estabelecimento de uma concepo inovadora de democracia, passvel de ser
caracterizada como democracia substantiva. Pilar central desse fenmeno, a Carta
de 1988 resultado de um intenso processo de negociao e pactuao, ocorrido
21. Na Argentina, por exemplo, manifestaes pblicas em torno do combate corrupo e ao controle dos governos
vm se constituindo como processos que frequentemente interagem com outras instituies, como os poderes Legislativo
e Judicirio e a imprensa, pressionando os governos a atuarem de maneira responsiva, prestando contas de suas
respectivas atuaes, isto , pressionando por maior accountability no mbito de suas administraes (Peruzzotti, 2006).
Na Colmbia e no Chile, no difcil encontrar experincias de consrcios de entidades privadas sem fins lucrativos que
atuam nas reas de proteo social e de sade, promovendo, para isso, polticas de incentivo participao cidad nos
processos pblicos decisrios municipais (Sojo, 2002; Jimnez e Mujica, 2003). No Uruguai, encontram-se importantes movimentos de base de setores ligados igreja e a entidades de proteo social, que impulsionam a atuao de
movimentos sociais em dinmicas importantes de controle e fiscalizao das aes governamentais (Gugliano, 2006).
22. Fruto das concepes poltico-ideolgicas de um partido poltico especfico, notadamente o Partido dos Trabalhadores (PT), o chamado oramento participativo (OP) insurge no final dos anos 1980, adquirindo grande relevncia
como experincia participativa pelas possibilidades que continha de incluso dos cidados em questes de carter
pblico (Vitale, 2004; Keck, 1992; Avritzer e Navarro, 2003; Avritzer, 2002). O tipo de institucionalidade ensejado por
esta experincia, com um desenho participativo de baixo para cima (Fung e Wright, 2003; Avritzer, 2009) de facto
fez com que diversos tericos da democracia, tanto do Norte quanto do Sul, dedicassem maior ateno ao Brasil como
relevante caso emprico de introduo efetiva de controles sociais na gesto pblica (Santos, 1998).
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principalmente entre o final da dcada de 1970 e meados da dcada de 1980, entre

grupos sociopolticos diversos que atuaram sob um contexto poltico-econmico
em plena transformao23 (Wampler e Avritzer, 2011).
Afora o OP, instituies que propiciam a participao dos cidados nos processos de tomada de deciso de polticas pblicas, tendo por base uma perspectiva
de negociao e inter-relao entre Estado e atores da chamada sociedade civil de
acordo com temticas e problemticas especficas, so constitucionalmente previstas
na nova Carta Magna do pas. Estas instituies so os chamados conselhos gestores de polticas24 (Avritzer, 2006; Tatagiba, 2002; Dagnino, 2002; Gohn, 2001;
2004; Wampler e Avritzer, 2004). Alm dos conselhos gestores, vale dizer, o pas
tambm inova ao prever a realizao de conferncias para as diversas temticas
e em todos os nveis de governo. As conferncias acontecem com periodicidade
geralmente bianual e, no seu mbito, so definidas as diretivas gerais de cada rea
para os anos seguintes, nos moldes de um direcionamento executivo estratgico
(Pogrebinschi, 2010). Em adio, atualmente no pas, o Estatuto da Cidade, por
exemplo, aprovado em 2001 pelo Congresso Nacional, estabelece que todo municpio com mais de 20 mil habitantes deve, obrigatoriamente, realizar audincias
pblicas para planejamento e qualquer alterao em seus respectivos planos diretores
(Avritzer e Vaz, 2008).
No difcil perceber, nessa linha, que as instituies que propiciam contatos
mais permanentes e diretos entre Estado e sociedade vm conformando realidade inevitvel para os formuladores de polticas pblicas no pas. Sua presena
tornou-se fato nos trs nveis de governo do pas, sob aspectos e intensidades
23. No perodo, movimentos sociais especficos comeam a adquirir proeminncia no cenrio poltico nacional.
Estes movimentos lutavam e protestavam contra a centralizao do poder nas mos dos militares em favor de um sistema
no qual as decises voltassem aos cidados (Avritzer, 2006; Coelho, 2004; Abers e Keck, 2007; Doimo, 1995). Decises
estas referentes aos diversos assuntos, aspectos e questes pertinentes prpria regulao da vida social e cujo lcus
reside, em ltima instncia, nas esferas governamentais (Coelho, 2004; Avritzer, 2006). A reivindicao bsica recaa
numa perspectiva de participao dos indivduos nos processos decisrios estatais que versavam sobre o planejamento e
a implementao de polticas pblicas. De fato, diversos movimentos sociais de base adquirem proeminncia no cenrio
poltico nacional, como no caso da ao da Igreja Catlica em questes como a luta pela reforma agrria, a proteo
a perseguidos polticos e a luta pela anistia (Jacobi, 1989); ou, ainda, a atuao do chamado Movimento Sanitarista,
que, formado por profissionais e especialistas da rea de sade, reivindicava a extenso do direito sade a toda a
populao brasileira, alm da constituio de instncias que congregassem a participao da populao na definio
de polticas para a rea (Coelho, 2004).
24. Segundo a Carta Constitucional, em seu Artigo 194, pargrafo nico, inciso VII, sobre a seguridade social, assegurado o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao
dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos rgos colegiados. O Artigo 198, sobre a
gesto da sade, afirma que As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada
e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:, sendo que uma destas diretrizes
o inciso III, que assegura [a] participao da comunidade. J no Artigo 204, inciso II, referente assistncia social,
assegurada a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas
e no controle das aes em todos os nveis. No Artigo 206, sobre a Educao, o inciso VI discorre sobre [a] gesto
democrtica do ensino pblico, na forma de lei. O Artigo 227, pargrafo 1o, do captulo da Famlia, da Criana, do
Adolescente e do Idoso, afirma que o Estado promover programas de assistncia integral sade da criana e do
adolescente, admitida a participao de entidades no governamentais (Brasil, 1988).

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diversificadas25 (Tatagiba, 2004). A importncia desse fato reside no pressuposto

de que a institucionalizao dessas instncias imporia demandas administrao
pblica, as quais potencialmente redirecionariam a oferta de aes e servios oferecidos pela mesma. Assim, a hiptese implcita nesse tipo de anlise que polticas
nas quais se observasse maior grau desse tipo de institucionalidade seriam mais
propensas a polticas redistributivas e a medidas voltadas ao aprimoramento do
governo, uma vez que relaes mais intensas ente Estado e cidados constituiriam
presses importantes nessas direes.26
O pas se destaca, nessa linha, pelo estabelecimento de um sistema democrtico fundamentado no apenas nos aspectos procedimentais do processo, como
a organizao poltico-partidria pluralizada, a realizao peridica de eleies e
a independncia de poderes. Seu destaque se concretiza, sobretudo, pelo foco e
centralidade adquiridos pelos aspectos ditos substanciais da democracia, como as
garantias e protees individuais, a garantia da liberdade, a estruturao de um aparato de seguridade social que abarca tanto a sade, a educao, quanto a promoo
de transparncia na gesto pblica e a garantia dos direitos e da dignidade da vida
humana (Habert, 1994; Doimo, 1995; Santos, 1998; Gohn, 2001; Vaz, 2009).
4.1 Aprofundamento democrtico e a capacidade de atuao estatal
Tendo por base esse prognstico de canais de contato entre Estado e sociedade
como sendo a manifestao emprica da perspectiva de democracia substantiva,
em resposta crise enfrentada pela democracia liberal clssica, importante
investigar como se d efetivamente esse contato. Isto , importa investigar como
esses canais vm sendo analisados sob a tica de inter-relacionamento entre Estado
e sociedade. Quais as principais caractersticas desse processo? Como esses canais
fazem a interface com o Estado? Em que sentido essa interface efetivada?
Para se responder pergunta acerca do modo pelo qual a dinmica de atuao
do Estado se molda em funo da combinao dos seus elementos basilares de
ativismo estatal e democracia substantiva, cabe a recuperao de um conjunto de
estudos j realizados sobre a temtica, que tomam por base analtica o caso brasileiro. Grosso modo, esses estudos se detiveram nos aumentos potencial e efetivo da
incluso dos cidados nas instncias de tomada de deciso e na forma pela qual
esta participao se consubstanciou e tem sido concretizada institucionalmente.
25. Vale dizer, polticas participativas originadas no pas, como o caso do oramento participativo, ou ainda os conselhos
gestores de polticas pblicas (Tatagiba, 2002; Dagnino, 2002; Gohn, 2004), passaram a ser adotadas no apenas por
outras cidades do mundo (Sintomer, 2005; Aleggretti, 2011), como tambm por organismos e instituies internacionais
interessadas na anlise e na difuso de mecanismos de governana no mbito de suas atividades e aes (Baiocchi,
2005; Heller, 2006; Vaz, 2009).
26. Essas hipteses, seu lastreamento terico e suas implicaes prticas j foram desenvolvidas com mais detalhes em
trabalhos anteriores ver, por exemplo, Pires e Tomas (2007) e Marquetti, Campos e Pires (2008).
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Os estudos sobre instituies participativas ganharam fora principalmente no

incio da dcada de 1990, em especial com o advento e diversificao dos conselhos
gestores e do oramento participativo (Avritzer e Navarro, 2003). Nessas duas dcadas
de investigao, os focos analticos cambiaram significativamente, e a participao
passou de varivel dummy para uma varivel carente de qualificao. A participao
deixou de ser tratada em termos de ter ou no ter e em que quantidade, para ser
tratada em termos de qualidade do seu processo, isto , o que a faz melhor ou pior.
Num primeiro momento, no incio das experincias institucionais de participao (e, claro, no prprio perodo de redemocratizao de uma forma geral),
as anlises adotaram por objeto a relao entre um dado aumento e ampliao das
possibilidades de participao poltica dos indivduos e um hipottico e consequente
aprofundamento da democracia (Dagnino, 2002). Nesta fase, que poderia ser taxada
de laudatria, os tericos estudaram e analisaram o fenmeno pela tica das implicaes do aumento e ampliao desta participao poltica para a dinmica democrtica
(Gohn, 2001). Focou-se em grande medida uma perspectiva de abertura burocrtica
participao civil, enfatizando o carter de maior democratizao deste perodo em
relao perspectiva de participao nas instituies tradicionais (Cunha, 2010).
Postulava-se que, como consequncia do aprendizado poltico27 que seria
proporcionado aos indivduos nas instncias participativas, poderiam ser estabelecidas novas formataes de relao entre Estado e cidados, no sentido
de maiores potenciais de controle destes ltimos sobre as aes do primeiro.
Os primeiros estudiosos no Brasil vinculados a uma tradio terica que entende
o aumento da participao poltica como fator de aprofundamento da democracia
e que tomaram as novas instncias participativas por objeto, procuravam analisar,
assim, a importncia destes espaos na perspectiva da incluso poltica e de seus
consequentes impactos na dinmica democrtica sob a tica do aprendizado
poltico-democrtico (Gohn, 2001).
Focava-se, assim, a importncia da participao direta nos processos decisrios
estatais para uma perspectiva de aprofundamento desta estirpe (Pateman, 1992;
MacPherson, 1978). A ateno dada s estatsticas caminhara geralmente na direo
de apontar o crescimento do nmero de instituies participativas e o crescimento
do nmero de participantes. Importncia vital foi e tem sido dada aos conselhos
como canalizadores de demandas de setores marginalizados da populao e de
centros redistributivos de recursos, estabelecendo, sugere-se, certo nivelamento
de acesso ao Estado em relao a grupos dotados de maiores recursos e de acesso
a recursos especficos no bojo da sociedade (Gohn, 2001).
27. Esse aprendizado, segundo Warren (2001), se conformaria na formao, aumento e suporte/manuteno das
capacidades de cidados democrticos. Estes seriam os chamados efeitos desenvolvimentais que as associaes
teriam sobre os indivduos, no sentido de sustentar suas capacidades de participar em julgamentos coletivos e tomadas
de deciso e de desenvolver julgamentos autnomos que refletissem suas prprias crenas e desejos.

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Em relao a essa primeira grande fase de estudos, portanto, pode-se dizer

que os principais pressupostos tericos adotados tendiam a estabelecer uma correlao entre pelo menos trs variveis especficas: a consolidao da democracia,
o aprendizado democrtico e a participao direta. A relao estabelecida entre
estes trs elementos, como visto nas perspectivas principalmente de Pateman
(1992) e MacPherson (1978), , grosso modo, empreendida da seguinte forma: a
participao direta levaria ao aprendizado democrtico, o qual, a seu turno, levaria
ao aprofundamento democrtico.
Em que pese a importncia de se considerar o foco inicial que os estudos da
primeira fase deram relao entre aumento da participao poltica e sua traduo em aumento das potencialidades de redistribuio de recursos especficos
e aumento do aprendizado democrtico, possvel perceber uma ampliao do
foco analtico nos trabalhos que se seguiram, principalmente ao final da dcada
de 1990. Ao aprofundamento da democracia, a maioria buscou relacionar fatores
inerentes, principalmente, organizao e ao modus operandi destas instncias do
ponto de vista de sua dinmica interna de funcionamento.
Nesse sentido, adotou-se a perspectiva de que o carter deliberativo destes
espaos potencializaria em grande medida a redistribuio dos investimentos
e de polticas pblicas especficas. O aprofundamento da democracia estaria
ligado, nesta linha, no apenas existncia da possibilidade de ampliao dos
espaos de participao, mas, tambm e, talvez, principalmente a problemas
e desafios especficos concernentes sua prpria implementao e consolidao enquanto espao de interlocuo entre Estado e sociedade civil no campo
das polticas pblicas (Avritzer, 2002; Dagnino e Tatagiba, 2007). Neste caso,
focou-se a prpria dinmica de funcionamento das instncias deliberativas e
sua capacidade em no to somente incluir os cidados nas discusses sobre
polticas pblicas, mas em produzir resultados efetivos quanto redistribuio
dos bens e aes concernentes a estas polticas,28 desde que as deliberaes
empreendidas em seu interior fossem, elas prprias, efetivas do ponto de vista
da sua prpria dinmica.
Os estudos mais recentes sobre instituies participativas tm, neste sentido,
procurado identificar fatores especficos que influenciariam e/ou provocariam em
alguma medida a variao destes resultados (a qualidade de seus outputs) e que,
por conseguinte, afetariam a capacidade de influncia destas instituies sobre
as aes e tomadas de deciso do Estado. Isto , variveis que teriam algum tipo
de impacto na prpria efetividade deliberativa destas instncias (quer dizer, nas
28. Cada vez mais, buscou-se relacionar o aprofundamento da democracia efetividade deliberativa, na tica do
aumento do escopo da soberania popular.
86 |

deliberaes empreendidas em seu interior) e, por conseguinte, na prpria perspectiva de aprofundamento da democracia.29
4.2 Interfaces socioestatais e ao do Estado
incidncia dos canais de interao Estado-sociedade que vm sendo estruturados

sob a alcunha de instituies participativas no Brasil nos ltimos anos tem se somado outro conjunto de fenmenos relevantes que igualmente vm se concretizando
e incidindo na gesto pblica do pas e nos resultados das polticas a derivadas.
No possvel desconsiderar, por exemplo, as influncias causadas por determinados
grupos sociais e/ou indivduos nas aes governamentais conformadas atravs de
interaes estabelecidas por consultas pblicas.
Ou, ainda, os impactos causados pelos resultados de negociaes estabelecidas
em mesas de negociao em outras reas no necessariamente correlatas, como a prestao de servios de sade e/ou os tipos e os montantes de recursos disponveis para
educao, assistncia social, dentre outros. O processo de interao Estado-sociedade
brasileiro tem se revestido, portanto, de uma variada rede de canais diversificados
que perpassam as instncias classicamente estudadas e analisadas pela literatura e
que se diferenciam, sobretudo, em termos de desenho e pblico-alvo de interesse.
Assim, a despeito da relativa predominncia assumida pelos conselhos gestores
de polticas como objeto de estudo na literatura especializada na participao social
no pas (Vaz, 2009; 2011), no possvel deixar de notar fenmeno concorrente,
empreendido especialmente nos ltimos anos, relativo ao fortalecimento e incentivo composio de canais de interlocuo social embasados em outros tipos de
desenhos e contando com pblicos-alvo diferenciados. De fato, se olharmos para
alm dos instrumentos clssicos de interlocuo direta entre Estado e sociedade
previstos constitucionalmente na Carta de 1988 (Benevides, 1991), no difcil
notar, pelo menos atravs de uma observao da estrutura governamental da
ltima dcada, a existncia de dados canais de interao entre ambas as dimenses
particularmente interessantes do ponto de vista da diversificao de formatos e
desenhos pelos quais se apresentam.
29. Wampler e Avritzer (2004), por exemplo, chamam ateno para a influncia que o tipo de partido poltico e/ou
coalizo pode ter no prprio funcionamento destes espaos de acordo com o grau de importncia que do sua presena; Avritzer (2002), assim como Putnam (2002), atenta para o perfil associativo dos municpios, ou sua densidade
associativa; uma varivel tambm importante, a de desenho, ou a de formato institucional, tem sido tambm analisada
(Fung, 2004; Luchmann, 2002a; Tatagiba, 2004); Ribeiro e Grazia (2003), assim como Avritzer e Navarro (2003), ressaltam a importncia da capacidade administrativa das instncias, e Faria (2005) ressalta a importncia da presena e do
engajamento do gestor para tanto. A presena de todas estas variveis, em menor ou maior grau, em menor ou maior
perodo de tempo e intensidade, incidiria sobre os aspectos que balizariam o prprio carter deliberativo das instncias
de participao. Carter que estaria ligado: i) existncia de deliberao pblica (o procedimentalismo deliberativo
ressaltado por Santos e Avritzer); ii) possiblidade de proposio de novas temticas e agendas de discusso, j que,
mesmo em contextos sociopolticos complexos, as possibilidades de aumento e ampliao da participao no deixam de
estar presentes; e iii) produo de acordos pblicos, decises coletivas, baseadas nas interaes estabelecidas entre os
atores nas instncias participativas, atravs de argumentaes plenamente justificadas e argumentativamente lanadas.

| 87
A lista ampla, sendo possvel citar pelo menos oito tipos especficos desses
canais: os j citados conselhos gestores de polticas, as conferncias temticas, os planos
plurianuais (PPAs) participativos, as ouvidorias, as audincias pblicas, as consultas
pblicas, as reunies com grupos de interesse e, por fim, os canais como stios de
internet, as aes pontuais de divulgao de aes governamentais etc. No possvel, assim, deixar de levar em considerao que, na verdade, a relao entre Estado
e sociedade permeada por uma variada rede de canais diversificados que parecem
se diferenciar, principalmente, em termos de desenho e pblico-alvo de interesse.
O Estado pode adotar uma mirade de formatos institucionais passveis de
concretizar a interlocuo com a sociedade, seja no mbito da articulao coletiva,
levando em considerao, nesse sentido, uma diversidade de atores, desde os grupos
de interesse at os grupos minoritrios, por exemplo, seja no mbito da negociao
e interlocuo individual, como no caso da disponibilizao de canais especficos
para reclamaes, sugestes, entre outros, como o caso das ouvidorias (Pires e
Vaz, 2012). Acresce que essa mirade de formatos institucionais carrega em si variaes na capacidade de tornar o Estado mais ou menos permevel s demandas
e, principalmente, em assumir corresponsabilizao no planejamento pblico, o
que quer dizer que, em ltima instncia, podem existir canais com baixo poder
decisrio, isto , com baixo poder de enforcement, mas com significativo poder
informacional, isto , revestidos de significativo carter consultivo e vice-versa.
Com base nessa constatao, este trabalho chama a ateno para a adoo do
conceito de interface socioestatal, suplementando o usualmente adotado conceito
de participao social, como embasamento terico-analtico com maiores alcance
e poder explicativo e de compreenso no apenas do papel, mas, principalmente,
das influncias e impactos dos tipos de canais institudos e concretizados pelo
governo em relao tanto sociedade quanto prpria estrutura da administrao
pblica. A perspectiva de interface socioestatal consiste no reconhecimento de um
espao poltico, isto , num espao de negociao e conflito. A compreenso do
seu papel e dos seus impactos/efeitos revela-se importante no s na perspectiva
de aprofundamento democrtico, mas tambm sob pelo menos dois aspectos.
Em primeiro lugar, sob a tica do planejamento pblico e alocao de recursos para as reas temticas sobre as quais versam. Nesse caso, vale cotejar o tipo
de metodologia participativa adotada e sua relao com o mbito de produo e
implementao de polticas pblicas em termos de garantia de eficincia na oferta
dos servios e bens correlatos. Em segundo lugar, sob a gide do potencial de
demanda e presso dos cidados ao governamental no sentido de efetivar os
direitos coletivos previstos constitucionalmente. Tal como proposto anteriormente, as interfaces podem se manifestar sob formatos distintos, variando os tipos de
institucionalidades potencialmente presentes na relao Estado-sociedade.
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Uma anlise comparativa desses formatos pode expressar suas principais

diferenas se levarmos em considerao duas variveis particularmente relevantes
para este trabalho, segundo as disposies encontradas em Pires e Vaz (2012).
Em primeiro lugar, o tipo de incluso potencializado pela interface. Neste caso,
pode-se observar a existncia daqueles desenhos que possibilitam o contato de um
nico indivduo com interesses prprios com o Estado, at aqueles nos quais grupos
de indivduos assumem essa posio em prol de causas eminentemente coletivas.
A segunda varivel concerne periodicidade do contato estabelecido.
Por um lado, existem interfaces que so criadas com objetivos especficos, os quais,
quando atingidos, fazem com que sua prpria existncia deixe de fazer sentido.
Por outro lado, existem interfaces que tm periodicidade ou carter permanente,
constituindo fruns de discusso que no so funo apenas das negociaes e
deliberaes empreendidas, mas tambm do acordo estabelecido entre os agentes
de institucionaliz-las. Podemos correlacionar esses desenhos num esquema cartesiano, cujo eixo vertical expresse a periodicidade da interface e o eixo horizontal
expresse o tipo de incluso (grfico 1).
GRFICO 1
Tipos e classificao das interfaces socioestatais, por periodicidade e tipo de incluso promovida
Periodicidade
Ouvidoria
Discusso de conselho
Discusso de conferncias
Consulta pblica
Audincia pblica
Reunio de
grupos de interesse
Outros
Tipo de incluso
Fonte: Pires e Vaz (2012).
Atravs da anlise dos sete tipos de instncias descritas, no difcil perceber

que, de fato, existe uma mirade de desenhos e formatos que suscitam contato
entre Estado e sociedade em questes diversificadas. Apenas como ilustrao,
possvel dizer que, por um lado, por exemplo, os conselhos gestores so canais
que esto presentes em todos os nveis de governo (municipal, estadual e federal),
funcionam com regularidade, abrangem diversas temticas em polticas pblicas
e, por fim, tm por pblico-alvo toda a sociedade, j que debatem diretrizes em
polticas pblicas gerais. As conferncias temticas tendem a seguir o mesmo

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padro, ainda que contando com diferenciaes importantes, especialmente nos

quesitos espacialidade j que no necessariamente ocorrem em todos os nveis de
governo e regularidade j que, apesar de ocorrerem periodicamente, o intervalo
de reunies maior que o dos conselhos.
Por outro lado, no obstante, se considerarmos o caso da reunio com grupos
de interesse, como as mesas de negociao, j observamos diferenas mais abruptas.
Esto presentes apenas no nvel de governo federal e a regularidade de seu funcionamento pode variar em funo dos acordos estabelecidos entre os agentes do Estado
e da sociedade. Ademais, tendem a abranger apenas uma temtica especfica como
ponto de discusso e, por fim, o pblico-alvo geralmente congrega apenas grupos
especficos, como uma categoria profissional, um movimento social determinado,
entre outros. Por ltimo, ainda nessa interface, podemos elencar o PPA participativo, que funciona sobre uma lgica tambm diferenciada, abrangendo tambm
apenas um nvel de governo, o federal, mas com periodicidade ainda mais ampla,
geralmente guisa exclusiva da disposio do prprio governo. Abrange temticas
diversas, mas focadas no quesito administrativo e de gesto dos programas do governo federal, e o pblico-alvo tende a se restringir quelas entidades interessadas
e convidadas a participar do processo.
O que se constata, portanto, uma variao significativa das interfaces socioestatais, tanto em termos de periodicidade e concretizao das intersees Estado
e sociedade quanto em termos de tipo de incluso promovida, congregando no
apenas o volume de incluso, mas tambm o tipo de pblico-alvo envolvido nas
negociaes. Se considerarmos, nessa linha, cortes transversais no plano cartesiano
com base no centro dos eixos, podemos estabelecer uma proposta de categorizao
das interfaces em funo dos seus respectivos graus de incluso e periodicidade.
possvel estruturar dois grupos nessa linha. De um lado, aquele que iremos
chamar de coletivizado, composto por interfaces localizadas direita da linha
de corte vertical, sendo, portanto, aquelas com graus de incluso e periodicidade
significativos. Em segundo lugar, teremos o grupo que denominamos de no
coletivizado, referente quelas interfaces com periodicidade e grau de incluso
relativamente menores. O quadro 1 correlaciona as interfaces socioestatais e suas
respectivas categorizaes no mbito destes dois grupos analticos.
O grupo coletivizado est, no grfico 1, direita da linha de corte vertical,
contando com as interfaces conselhos setoriais, conferncias temticas, audincia
pblica e consulta pblica. Neste caso, considerando o aspecto da periodicidade,
apenas um elemento do grupo, a interface audincia pblica, encontra-se abaixo
da linha de corte horizontal, ainda que muito prximo a ela. Todos os demais
encontram-se acima dessa linha, o que sugere uma mdia significativa para
este fator.
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J no caso do grupo no coletivizado, as interfaces socioestatais se localizam

esquerda da linha de corte vertical. So elas a reunio com grupos de interesse,
a ouvidoria e a categoria outros. Ao analisarmos sua localizao sob a tica da
linha de corte horizontal, observamos situao contrria do grupo coletivizado.
Neste caso, apenas uma interface, a ouvidoria, encontra-se acima dessa linha de corte.
Todas as demais se encontram no s abaixo dela, mas tambm abaixo das linhas
horizontais correspondentes s coordenadas Y das interfaces do grupo coletivizado.
Isso sugere que, de fato, tanto em termos de tipo de incluso quanto em termos de
periodicidade, o grupo no coletivizado sustenta valores de coordenadas menores
que os elementos componentes do grupo coletivizado.
QUADRO 1
Caractersticas e classificao das categorias coletivizado e no coletivizado

Categoria
Caractersticas
Interfaces
Coletivizado
Maior incluso
Maior periodicidade
Conselhos setoriais
Conferncias
Audincia pblica
Consulta pblica
No coletivizado
Menor incluso
Menor periodicidade
Reunies com grupos de interesse

Ouvidoria
Outros
Fonte: Pires e Vaz (2012).
Com base na discusso at aqui empreendida acerca dos graus de variao das
capacidades polticas do Estado, o que esse conjunto analtico sugere, ao cabo,
que as interfaces so dotadas de desenhos, objetivos e mesmo sentidos diferenciados,
e que, nesse sentido, sua utilizao poderia se dar tambm de forma diferenciada.
Os parmetros de avaliao para essa variao no se dariam, nessa linha, to somente
pela simples constatao da presena dessas instncias, ou ainda pela contagem da
quantidade desses elementos na gesto de determinado programa.
Na verdade, uma vez correlacionados a tipos diferenciados de polticas, parece
que a capacidade poltica do Estado estaria ligada muito mais escolha dos tipos
de interfaces para o estabelecimento de interlocuo com seus programas, guisa
dos desenhos, dos objetivos e das reas temticas destes ltimos. Essa constatao
permite uma interpretao mais geral sobre a evoluo e consolidao das relaes
Estado-sociedade no Brasil nas ltimas dcadas. Tendo em vista: i) o adensamento
quantitativo das interfaces socioestatais nos programas federais ao longo dos anos;
ii) suas variedades de tipos e formas; iii) os padres de distribuio/especializao
observados entre tipos de interfaces e tipos de programa; e iv) os distintos papis e
contribuies que estas podem ter na gesto dos programas, percebe-se a emergncia
de uma ecologia das relaes Estado-sociedade no Brasil. A ideia de ecologia remete
percepo de um sistema complexo, composto por partes/unidades diferenciveis

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(tipos) que tendem a desempenhar funes especficas (papis) e naturalmente se

associar s estruturas e ambientes (reas temticas) nas quais sua contribuio faa
sentido e seja efetivamente necessria.
Assim, a grande questo que insurge desse debate concerne capacidade
do Estado de correlacionar, de acordo com seus programas e reas de atuao,
determinados tipos de interfaces socioestatais. Existem polticas e programas que
so dotados de um carter eminentemente tcnico e que exigem conhecimentos
especializados para sua compreenso, operao e, principalmente, crtica. As
polticas e os programas ligados ao controle cambial, ou definio de juros no
mbito macroeconmico, so ilustrativos nesse sentido. Ao mesmo tempo que so
capazes de promover impactos importantes nas condies de vida da populao,
elas exigem um corpo tcnico capaz e com potencial especializado para sua gesto.
Mas o oposto tambm ocorre, vale dizer, como o caso das polticas de sade,
educao, assistncia social ou, ainda, segurana alimentar e nutricional. Essas
polticas tambm provocam impactos significativos na vida das pessoas, mas, alm
de no exigirem conhecimento especializado para sua crtica (pois se apoiam em
estratagemas muito objetivos e relativamente simples, como, por exemplo, ter ou
no mais mdicos, ter ou no professores em sala de aula, ter ou no benefcios
de transferncia de renda), fazem parte diretamente do cotidiano dos indivduos,
dos seus respectivos locais de vivncia e, portanto, localizam-se bastante prximos
de sua realidade.
5 CONSIDERAES FINAIS
No uma discusso banal o papel desempenhado pelo Estado na institucionalizao e promoo de polticas pblicas nas diversas e distintas reas temticas.
Por um princpio racional de concretizao de polticas nessa linha, cabe observar
que, consagrao de direitos na esfera legislativa e sua aplicabilidade pela esfera
jurdica, deve corresponder um Estado capaz de efetivar polticas interventivas de
maneira eficaz e eficiente, principalmente na perspectiva de atendimento s demandas apresentadas pela populao. Essa capacidade do Estado de intervir est ligada
no apenas sua capacidade tcnica de analisar, planejar e implementar aes e
programas, mas de faz-lo tendo por base e aporte os prprios indivduos e grupos
potencialmente impactados por essas atividades. Eis o principal desafio enfrentado
pelos agentes estatais nas democracias modernas: como aprimorar essa integrao
Estado-sociedade nos locus governamentais onde ela j existe e, principalmente,
como criar essa capacidade onde ela inexiste?
Este captulo pretendeu lidar com essa questo sob pelo menos dois pontos
de vista. Primeiro, sob o argumento de que o Estado se constitui como ator central
na promoo de polticas pblicas. Segundo, que, para o desempenho desse papel,
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tendo por base o cenrio sociopoltico das democracias modernas, um maior

contato entre Estado e sociedade se revela elemento importante nos processos pblicos decisrios, especialmente na gesto e implementao de polticas pblicas.
Uma vez combinados, esses dois argumentos nos permitem compreender como,
atualmente, o Estado pode elaborar e efetivar intervenes na sociedade e efetivamente ser capaz de cumprir os objetivos traados.
O papel do Estado na produo de polticas pblicas tema controverso,
principalmente quando levamos em considerao as temticas e o grau de interveno do ator nas questes sociais e econmicas. A histria poltico-econmica nos
informa, de uma maneira geral, todavia, que, nos casos em que o ator teve maior
envolvimento na conduo das polticas econmicas e sociais, os resultados alcanados pareceram satisfatrios do ponto de vista da promoo do desenvolvimento.
Os autores clssicos recentes do desenvolvimentismo, como Evans (1995)
e Johnson (1995), tiveram a oportunidade de teorizar acerca das parcerias que o
Estado fazia com grupos econmicos especficos. A experincia dos pases do Leste
Asitico, especialmente no perodo dos anos de 1960 e 1970, permitiu-lhes formular
a tese de que, nos momentos em que o ator estatal capaz no apenas de planejar
polticas pblicas, tendo por base uma burocracia profissionalizada e forte, mas
tambm de estabelecer parcerias com grupos socioeconmicos especficos capazes de
concretizar esses planos e projetos, a tendncia de se obterem resultados satisfatrios
no mbito da promoo do desenvolvimento aumenta consideravelmente. A ideia
de autonomia e parceria, clssica nessa linha, parece resumir sobremaneira essa tese.
Mas, ser que, de fato, atualmente, mesmo a adoo desse modelo resultaria
em resultados satisfatrios em termos de planejamento, gesto e implementao
de polticas pblicas por Estados democrticos como o Brasil? O final da dcada
de 1990 e, principalmente, os anos 2000, testemunham a gradual derrocada do
sistema neoliberal e a necessidade subsequente de maior interveno estatal para
a gesto das arenas econmica e social. singular, por exemplo, a crise enfrentada
pelos Estados Unidos em 2008 e, em 2011/2012, a forma pela qual essa mesma
crise j se alastrava pela Europa e por diversos pases asiticos, como Japo e Coreia
do Sul. Ficou claro que os preceitos de desregulao econmico do Consenso de
Washington, formatados, originalmente, como base para diminuio dos custos
associados aos servios e s polticas dos diversos tipos de Estado de bem-estar
social, foram questionados no seio dos prprios pases que lhes deram origem.
O fenmeno parece ter recrudescido outra questo que, pelo menos desde
a dcada de 1990, j insurgia no mbito das democracias modernas, acerca da
capacidade efetiva do sistema poltico representativo de aglutinar e de representar,
de fato, os interesses e preferncias da sociedade. Questionamento que parece se
inserir num movimento de maior mbito de busca por maior aproximao entre

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Estado e sociedade na gesto de polticas pblicas, tal como identificado por Santos
e Avritzer (2003), tanto em pases do Sul quanto do Norte. Assim, embora
no fomentada pelas recentes crises econmicas enfrentadas pelos pases, a crise
da representao poltica parece ter sado fortalecida dos episdios.
O final dos anos 2000, portanto, tece uma combinao singular no mbito
poltico-social. De um lado, o Estado chamado a ser novamente o centro da
promoo do desenvolvimento e, por outro, a sociedade clama por um padro de
produo de polticas pblicas diferente daquele especfico das pocas em que o ator
j tomara para si essa tarefa. A crise da representao poltica implica maior busca
por aproximao entre Estado e sociedade na conduo das polticas pblicas e, em
especial, no planejamento e gesto dessas polticas. Portanto, nesse novo tempo,
o Estado chamado a atuar, mas em conjunto com a sociedade, e no apenas em
parceria com grupos econmicos especficos por ele escolhidos.
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CAPTULO 3
A QUALIDADE DA LEI NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO:

DESAFIOS PARA O BRASIL NO SCULO XXI
1 INTRODUO
Reflexes em torno da funo das leis na sociedade no so exclusivas de nosso

tempo. Tm ocorrido regularmente ao longo da histria, dando origem a debates
jurdicos, polticos, econmicos e sociais.
Soares (2012) afirma que a preocupao com uma maior efetividade do direito e
com leis que ofeream condies de serem obedecidas remonta a tempos antigos
e terminou por orientar toda a teoria que envolve a atividade de ao legislativa
ou legislao moderna. Por meio de leis, diferenciavam-se povos, organizavam-se
servios, evitavam-se conflitos e evidenciavam-se hierarquias e as condies para
a manuteno da ordem. Ou seja, as leis eram e so um indicador de civilidade.
Gonalves (2009) complementa essa ideia lembrando que a lei veio historicamente sobrepor, no plano formal, a generalidade ao particularismo e, no plano
material, a igualdade ao privilgio. Entendida como a regra jurdica escrita e, numa
acepo mais tcnica, como a modalidade de regra escrita cuja formao obedece
a um procedimento predefinido, a lei continua largamente intocada na teoria e na
prtica poltico-constitucional como paradigma de ordenao social e de realizao
de justia e principal fonte do direito, conforme a teoria geral.
Contudo, a sociedade atual, sob muitas perspectivas, diverge da sociedade
liberal na qual foram arquitetadas as instituies polticas tradicionais, em que
a lei era um instrumento fundamental. quase um lugar comum dizer que o
Estado v eclodir sua autonomia reguladora como consequncia do processo de
globalizao. O Estado perdeu um (sempre putativo) monoplio da regulao
jurdica (Hespanha, 2009, p. 31).
Legislar no sculo XXI seguramente mais complexo e exigente do que nos
sculos passados, quer pelos temas tratados, quer pela necessidade de acompanhar a
velocidade vertiginosa da evoluo social, econmica e tecnolgica, quer ainda pelo
aumento dos atores legislativos e, finalmente, pela maior exigncia dos destinatrios
104 |

da lei. Essa maior exigncia dos destinatrios da lei reflete-se no apenas no modo
como a legislao elaborada, mas tambm no modo como aplicada e avaliada
(Vargas e Ribeiro, 2009, p. 28).
Percebe-se que, dada a crescente complexidade das atuaes do Estado, a ao
legislativa assumiu um carter estratgico diante dos desafios ao consolidar planos
de governo e efetivar polticas pblicas. Hoje, a lei pr-requisito para o desenvolvimento de um pas, e a elaborao legislativa compreende-se como produo
de atos normativos por parte do Legislativo, Executivo e Judicirio.
Nesse sentido, este captulo aborda a necessidade de (re)pensar a lei como
parte do processo de desenvolvimento de um pas neste caso, em especial, o Brasil.
A seguinte questo orienta o debate: possvel pensar em desenvolvimento sem
pensar na qualidade da lei? Para respond-la, os seguintes pontos so trabalhados:
i) o enfraquecimento do paradigma legalista e o desafio de legislar no sculo XXI;
ii) a contribuio da legstica para a melhoria da qualidade da lei; iii) o processo
legislativo brasileiro e suas principais normas orientadoras; e iv) o Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) com o respectivo nmero de leis produzidas
no curso de sua execuo.
Almeja-se disseminar reflexes acerca do papel da lei como instrumento que
pode e deve capacitar e possibilitar o desenvolvimento.
2 O ENFRAQUECIMENTO DO PARADIGMA LEGALISTA E O DESAFIO DE LEGISLAR
NO SCULO XXI
Antes de tratar do esgotamento e da necessidade de superao do paradigma

legalista, preciso recordar alguns pressupostos que sustentam a lei como principal
fonte do direito na sociedade moderna.
O direito moderno possui qualidades formais: positivado, histrico,
modificvel, contingente, coercitivo e ao mesmo tempo garantidor das liberdades.
Nele a lei tem papel importante e atua no controle social (Habermas, 1998).
Como bem recorda Repols (2012), o sculo XIX foi o responsvel pela
construo da compreenso do direito como lei em sentido estrito, ou seja,
como mandamento emanado do Poder Legislativo, a partir de procedimentos
pr-ordenados. Nesse contexto surgiu o movimento do constitucionalismo clssico,
que consagrou o modelo de constituies escritas, o movimento da codificao do
direito e o conceito de ordenamento jurdico. Por conseguinte, todas essas ideias
se tornaram pressupostos polticos e sociais do Estado de direito.
O Estado de direito oferece um quadro institucional rigoroso, no qual
se manifestam, em simultneo, certeza, compreensibilidade, razoabilidade,
determinabilidade, estabilidade e previsibilidade (Miranda, 2009, p. 95).
A Qualidade da Lei no Contexto do Desenvolvimento: desafios para o Brasil

no Sculo XXI
| 105
Certeza, como conhecimento exato das normas aplicveis, da sua vigncia

e das suas condies de aplicao.
Compreensibilidade, como clareza das expresses verbais das normas e
susceptibilidade de compreenso pelos seus destinatrios mdios.
Razoabilidade, como no arbitrariedade, adequao s necessidades
coletivas e coerncia interna das normas.
Determinabilidade, como preciso, suficiente fixao dos comportamentos
dos destinatrios, densificao de contedo normativo.
Estabilidade, como garantia de um mnimo de permanncia das normas,
por uma parte, e garantia de atos e de efeitos jurdicos produzidos, por
outra parte.
Previsibilidade, como susceptibilidade de se anteverem situaes futuras
e susceptibilidade dos destinatrios, assim, organizarem as suas vidas.
Um modelo efetivo de Estado de direito no pode funcionar sem um correlato
desenvolvimento do sistema democrtico no qual existam procedimentos de
comunicao e de relao entre o legislador e o legislado com transparncia.
Outro pressuposto que opera no modelo legalista o de que a mensagem
inscrita na lei acessvel1 a todos, posto que levanta uma pretenso de universalidade,
abstrao e generalidade. Ainda, como o paradigma legalista pressupe
universalidade, generalidade e abstrao da lei, supe-se possvel a padronizao
das relaes sociais, e assim espera-se de todos que ajam e sejam atingidos pela lei
da mesma forma e no mesmo nvel. A lei igual para todos e isso que a torna
justa e capaz de ultrapassar desigualdades materiais concretas que so elementos
contingentes ante a estabilidade do texto (Repols, 2012).
Todos os pressupostos somam-se na elaborao do direito moderno reduzido
ao seu componente legal. A lei a principal fonte de controle social porque o
Estado a nica fonte de resoluo de conflito social. Diante do abismo entre normas
e fatos, entre facticidade e validade, como diria Habermas, enfraquece e entra em
crise o paradigma legalista.
no momento da resoluo do conflito social que os contrastes entre a teoria
e a prtica do direito, frequentemente, aparecem, ocasio em que possveis ordenamentos paralelos teimam em surgir e em cobrar do ordenamento jurdico estatal
uma reinterpretao dele prprio em face da complexidade e da sobreposio de
1. A acessibilidade aqui entendida em dois sentidos: em primeiro lugar, todos tm acesso ao texto, sabem que ele foi
promulgado e que est vigente, conhecem o seu contedo e podem escolher adequar a sua conduta aos seus preceitos.
Em segundo lugar, acessibilidade entender o contedo em si, todos tm compreenso dos sentidos do texto, conseguem
ler a sua mensagem e captar o que esperado deles (Repols, 2012, p. 216-217).
106 |

regras e de valores para a deciso. Nesses casos, o ordenamento estatal moderno

reage, buscando impor uma nica deciso possvel, dogmtica e apegada ao mximo
a sua prpria tradio. Mas essa tentativa est fadada ao fracasso na medida em
que as pessoas a ela submetidas se negam a cumpri-la, negam-lhe legitimidade e
eficcia e, por isso, tendem a fragiliz-la (Cattoni de Oliveira, 2012).
Da a tese de Habermas (1998) de que no h Estado de direito sem
democracia e vice-versa. Os destinatrios da lei devem se perceber como sujeitos
de direitos privados e como cidados, coautores que se veem na lei e passam a
reconhec-la. Os problemas de legitimidade s se solucionam pela percepo de
que, na verdade, o direito faz parte da sociedade e representa a dinmica interna
dos processos poltico-sociais.
Nessa linha, Hespanha (2009) entende que o carter democrtico, no
sentido plenamente inclusivo da palavra, depende em medida fundamental de uma
boa feitura das leis quanto ponderao dos seus objetivos, quanto auscultao
dos plurais pontos de vista existentes na sociedade, quanto acessibilidade da sua
expresso em um texto, quanto eficcia da sua aplicabilidade a todos e em
benefcio de todos. Boas so as leis que consubstanciam um governo bom.
Apenas bem-feitas reduzindo a expresso ao cumprimento de tcnicas j podem
ser tambm as leis que exprimem um governo mau (Hespanha, 2009, p. 31).
Na crise do paradigma legalista, duas ordens gerais de problemas atrelam-se
temtica. A dinmica de aplicao da lei encerra um carter hermenutico, por isso
a definio dos sentidos do texto legal no algo que se resolva no prprio texto, ao
contrrio, exige do intrprete instrumentos capazes de fazer frente a essa dinmica.
Encerra tambm um sentido prtico, j que se dirige resoluo de conflitos reais,
do cotidiano de pessoas reais que no necessariamente se conduzem por preceitos
de lgica formal, o que exige do intrprete o uso da razo prtica ligada vivncia
dos conflitos presentes e dos valores compartilhados pela comunidade capazes de
servir de guia para a superao de conflitos.
Por certo, os pressupostos do paradigma legalista ocultam as consequncias
polticas das escolhas justificadas conforme uma lgica formal jurdica que
encontra certa aceitao do ponto de vista dos discursos tcnicos especializados, mas que fracassa completamente do ponto de vista do enfrentamento
do conflito social no tcnico, poltico e social e que escancara as diferenas,
as discriminaes, o distanciamento entre os membros da comunidade e seu
corpo tcnico-jurdico.
Vrios autores, na tentativa de enfrentar o paradigma legalista e superar suas
limitaes, debruam-se sobre a construo de novas possibilidades, revendo os
mtodos da cincia do direito em direo a um novo paradigma e lanando-se
sobre o desafio de criar mecanismos eficazes para legislar.

no Sculo XXI
| 107
Habermas (1998), por exemplo, prope o paradigma procedimentalista do

Estado democrtico de direito. Para ele, somente as condies procedimentais da
gnese democrtica das leis asseguram a legitimidade do direito, e isto requer um
aprendizado social de longo prazo. Lembra que, nos paradigmas do Estado liberal
e do Estado social, buscou-se a garantia dos direitos privados com o desenvolvimento da autonomia privada, perdendo-se a coeso interna entre a autonomia
pblica e a autonomia privada. Tendo concludo pela equiprimordialidade e pela
co-originariedade das autonomias pblica e privada, Habermas defendeu a tese da
coeso interna entre direito e democracia. Ao contrrio da velha dicotomia entre
ambos, apresentada pelas doutrinas tradicionais, e estando o direito moderno
despido de suas vestes transcendentais, a nica maneira possvel para pretender
legitimidade, concluiu o autor, que os destinatrios da norma possam reconhecer-se
como seus coautores; ou seja, para ser legtimo, preciso que o direito seja
produzido de maneira democrtica.
Mais do que isso, hoje, preciso pensar no futuro da lei em um mundo global.
Gonalves (2009) alerta que a emergncia de mltiplos foros de direito desconecta,
na realidade, o direito em relao ao Estado. A soberania estatal e a democracia formal
perdem peso como fundamentos nicos da legitimidade da norma legal. Consolidam-se
duas perspectivas relativamente inovadoras na abordagem s formas de regulao:
a admissibilidade de fontes de normatividade jurdica extraestatais e a aceitao de
processos de construo da autoridade mais dificilmente sustentveis por dicotomias,
como governantes e governados, administrao e administrados, pblico e privado.
Na convivncia entre diferentes espaos e agentes de regulao, um desafio
importante passa naturalmente a ser o da internormatividade. A coexistncia de
diversas instncias de regulao implica o reconhecimento mtuo entre ordens
normativas baseado na partilha de objetivos e orientaes comuns e na aceitao
de metodologias diferentes para os alcanar. A lei precisa aceitar a legitimidade das
normas de origem no governamental e dialogar com elas.
Hespanha (2009) reconhece que h agora mais normas, para alm das normas
constitucionais, classicamente entendidas, a serem ponderadas pelo legislador.
Sendo certo que, no existindo nenhuma lista fechada destas normas ou sequer
da sua tipologia , este fato implica um trabalho de identificao que no fcil.
O legislador tem de comear por determinar, de forma emprica e realista, o
quadro das fontes do direito com que a lei vai conviver, bem como as hierarquias
existentes no seio deste quadro.
O autor destaca a descoberta do pluralismo pelos juristas e aponta para duas
consequncias. Por um lado, ao dilogo eleitoral e parlamentar substitui-se, de
acordo com uma sugesto terica que vem de Habermas, um dilogo alargado a
todo o espao pblico, obedecendo a regras de validade universalidade, incluso,
108 |

igualdade dos participantes, regulao, processualizao, transparncia e boa-f.

Outra consequncia da descoberta do pluralismo, inspirada em Luhmann, a ideia
central de que a necessidade de reduzir a complexidade da vida gera sistemas que
filtram e organizam em formas previsveis a multiplicidade dos eventos sociais.
O direito um deles, coisa que os juristas h muito inturam quando se referiam
aos valores da previsibilidade e de segurana, como elementos centrais da eficincia
do direito. Sai aqui praticamente de cena, na avaliao da qualidade do direito e,
portanto, da lei, a sua legitimidade, em termos republicanos; para o seu lugar entra
algo que parece constituir uma outra forma de formular o princpio democrtico:
a previsibilidade, a capacidade de gerar consensos, o potencial estabilizador.
Em suma, o desafio qualidade da lei e uma maior adequao s necessidades
econmicas, sociais e culturais dos pases. Isso porque a lei continua tendo uma
funo importante na dinmica jurdica, mas no exatamente aquela atribuda
pela teoria do direito no sculo XIX e parte do sculo XX. Essa mudana
de perspectiva remete ao direito, lei, como uma das estruturas fundantes
da sociedade contempornea a ser necessariamente observada no contexto da
formao econmica, cultural e poltica das naes em torno dos objetivos
comuns de desenvolvimento (Nusdeo, 2010).
Delley (2004), acertadamente, afirma que antes de redigir2 a lei, preciso
pens-la, e sobre isso se discute adiante.
3 PENSANDO A LEI: APONTAMENTOS SOBRE LEGSTICA
Do cuidado com a qualidade da lei despontou a legstica, matria bastante abrangente

e multidisciplinar que inclui os mais diversos aspectos do fenmeno legislativo e que
leva igualmente em considerao perspectivas de cunho terico e tambm dimenses
e aes prticas e pragmticas.
A legstica (Morand, 1999) como disciplina jurdica autnoma j foi designada
como cincia da legislao (Mader, 1985) e legisprudncia (Wintgens, 2002),
cujo fim racionalizar a produo do direito e o objeto, a otimizao para maior
eficincia da atividade legislativa do Estado.
Pode-se definir a legstica como uma metodologia da concepo da ao
pblica e de sua traduo normativa, que procura determinar as melhores
modalidades de elaborao, de redao, de edio e de aplicao das normas
(Flckiger e Delley, 2007, p. 36).
2. Compartilhando da ideia defendida por Soares (2012, p. 233), mais adequado seria usar o verbo elaborar, que
significa considerar o texto, mas tambm o contexto da lei. Mais do que redigir, elaborar remete-nos a uma dimenso de
planejamento integrado do ato normativo, que, inclusive, considera seus aspectos comunicativos e informacionais, e no
somente sua estrutura lgico-redacional, ou mesmo as condies de executoriedade e efetividade do futuro ato normativo.

no Sculo XXI
| 109
O ideal de melhor legislar no novo. Plato mesmo demonstrou a necessidade

de revisar regularmente as leis para adapt-las ao seu tempo. O iluminismo prestou
grande ateno a tais reflexes, e basta citar Montesquieu, na Frana, Filangieri,3
na Itlia, e Bentham,4 na Inglaterra. Mais tarde, no sculo XIX, essa discusso
desenvolveu-se na Alemanha, especialmente com Savigny. Nesse perodo a discusso
restringiu-se essencialmente a uma perspectiva jurdica e concentrou-se, sobretudo,
em questes relativas redao legislativa.
Na primeira metade do sculo XX, o tema da legislao despertou pouco
interesse. Nesse perodo, juristas e advogados estavam basicamente interessados na
aplicao e na interpretao da legislao e tinham um interesse muito reduzido em
sua criao e elaborao. A situao comeou a se modificar na dcada de 1960,
quando o foco do interesse cientfico, mais uma vez, voltou a se orientar para a
legislao, tanto para sua preparao quanto para sua aplicao e seu impacto sobre
a vida em sociedade (Mader, 2009, p. 46).5 A principal abordagem ou perspectiva
jurdica, poca, expandiu-se de modo a incluir outras disciplinas, como as cincias
polticas e administrativas, a economia, a lingustica, a psicologia, entre outras.
Peter Noll, um advogado criminalista suo, teve um papel fundamental nesse
processo (Mader, 2009).
Soares (2007) recorda que, nos anos 1970, a preocupao com a efetividade
das leis ganhou espao no s nas discusses tericas sobre a legislao, mas integrou
a agenda poltica de pases desenvolvidos e com democracias consolidadas.
Dentre as vrias questes que motivaram a perspectiva da melhoria da lei como
motor para a consecuo de polticas pblicas, a autora aponta a necessidade de um
planejamento legislativo, a constatao de que o governo cada vez mais legislava e
que a legislao era o brao da implementao de programas.
Em termos pragmticos, isto significou uma ateno fase pr-legislativa:
a opo por uma ao legislativa deveria considerar os nus para os cidados,
empresas e administrao pblica (Soares, 2007, p. 138).
De maneira didtica, Mader (2009) divide os campos de interesse da legstica
em oito reas principais.
3. Gaetano Filangieri escreveu: Science de la lgislaton. Teorizou sobre a avaliao legislativa, caminho crucial para
a racionalizao do processo legislativo.
4. Jeremy Bentham interessava-se de perto pela elaborao das leis e confeccionou a primeira obra de legstica formal,
com o ttulo Nomography of the art of inditing laws.
5. Na tentativa de resumir a histria da legstica, cinco perodos especficos podem ser identificados: perodo filosfico,
ocorrido durante as duas ou trs primeiras dcadas, logo aps o Iluminismo; perodo de maior insistncia nos aspectos
formais de redao; um terceiro perodo, bastante prolongado, de desconsiderao da produo legislativa, mesmo
entre juristas e advogados; um quarto perodo, na dcada de 1960, quando houve o renascimento da legstica e uma
mudana de nfase para a legstica material ou para a metodologia da legislao, graas a Peter Noll; e um quinto
perodo, o atual, no qual h uma abordagem mais abrangente da legislao, baseada nos conhecimentos, nos
conceitos e na metodologia de vrias disciplinas cientficas, de forma que a legstica deixou de ser domnio de juristas
e advogados (Mader, 2009, p. 46).
110 |

Metodologia legislativa, tambm chamada de legstica material. A metodologia

legislativa trata do teor normativo da legislao ou, mais especificamente,
prope uma forma metdica de se elaborar o seu teor normativo.
Tambm procura desenvolver ferramentas de uso prtico, que venham
facilitar as diferentes etapas analticas, a sequncia de passos inerentes
abordagem metodolgica.
Tcnica legislativa ou legstica formal. Trata dos aspectos formais e legais da

legislao: os diferentes tipos de atos normativos, as instituies jurdicas,
a estrutura formal dos atos normativos e a forma por meio da qual novas
leis so introduzidas ou integradas no arcabouo normativo preexistente.
Redao legislativa propriamente dita, ou seja, a forma de se expressar o
teor normativo do contedo das leis, concernente, especificamente, aos
aspectos lingusticos.
Comunicao, que tem relao com a redao legislativa e que inclui as
diferentes formas de se publicarem oficialmente as peas legislativas,
alm de uma ampla gama de atividades de informao6 e comunicao
em torno da legislao.
Procedimento legislativo, processo de preparao, aprovao e execuo,
pois uma lei deve seguir vrios nveis e regras, que podem influenciar
consideravelmente na qualidade formal e material da legislao. A adoo
de um ou outro procedimento pode contribuir para aprimorar a legislao
ou, ao contrrio, limitar sua abrangncia, reduzindo-lhe a eficcia.7
Gesto de projetos legislativos. A preparao de legislao no mais
considerada um privilgio de advogados particularmente talentosos,
que redigem o texto normativo como se fossem autores a redigir seus
romances ou poemas. Esse conceito, que ainda predominava na primeira
metade do sculo XX e que implica uma percepo literria do trabalho
legislativo, encontra-se hoje totalmente desatualizado. Na maioria dos
casos, a preparao de legislao uma tarefa na qual tm participao
vrias pessoas, vrias unidades administrativas. uma tarefa que tem de
ser realizada, claro, dentro de um prazo especfico. Em outras palavras,
plenamente legtimo considerar que os princpios e as tcnicas de gesto
6. A informao e a divulgao do conhecimento sobre a norma existente so pr-requisitos para a atuao daqueles
que, entre os vrios grupos de interesse, observam a legislao, seja a rea administrativa, sejam os tribunais, sejam os
indivduos, sejam as empresas. Todos esses grupos de interesse devem agir de acordo com a lei. Assim, devem ser providos
das informaes e dos conhecimentos necessrios sobre o material abordado nas peas legislativas (Mader, 2009, p. 48).
7. Em tal contexto, uma das questes relativas a procedimentos que deve ser tratada, por exemplo, a necessidade
ou no de um amplo processo de consulta pblica antes dos projetos de lei serem discutidos no parlamento.
Outra questo saber como os diferentes ministrios devem trabalhar em cooperao quando est sendo preparada
uma proposta de legislao (Mader, 2009, p. 48).

no Sculo XXI
| 111
de projetos podem ser aplicados de forma bastante til na preparao

da legislao. Portanto, necessrio que os especialistas em legstica
estejam familiarizados com tais conceitos e ferramentas relativos gesto
de projetos.
Sociologia emprica da legislao, que se atm ao processo poltico que
antecede o processo de aplicao e execuo da lei. Ela vem descrever e
analisar a prtica legislativa.
Teoria da legislao, que tece reflexes crticas e avalia as funes da legislao,
funes estas que, pelo menos at certo ponto, tm-se modificado como
resultado da transformao do papel do Estado na sociedade.
O objetivo da legstica aprimorar a qualidade da legislao ou tornar as
leis melhores. Seria um equvoco, porm, limitar a legstica a assuntos e objetivos
puramente prticos. Sua ambio tambm abrange a possibilidade de haver uma
melhor compreenso do fenmeno legislativo, bem como de seus impactos na
realidade social. Os propsitos, tanto prticos quanto tericos, da legstica tm
carter complementar. Os progressos nessa rea somente podero ser feitos se ambos
os aspectos forem levados em considerao simultaneamente.
Alguns alertas sobre o ato de pensar a lei e sobre a legstica precisam ser feitos.
Pois bem, preparar a legislao no uma atividade cientfica, ou seja, a legstica
no uma disciplina cientfica em sentido estrito, no uma cincia. Ela , at
certo ponto, calcada no conhecimento cientfico, mas ainda permanece em grande
parte baseada numa experincia prtica e artesanal.
Os especialistas em legstica, de dentro ou de fora da administrao, no so
os legisladores, mas auxiliares dos tomadores da deciso poltica. Os legistas no
podem e no devem assumir o papel do legislador. O que podem e devem fazer
garantir que o legislador tenha mo toda a informao til ou necessria para
tomar decises qualificadas, baseadas em evidncias.
Do ponto de vista da legstica, algumas tendncias so preocupantes.
O aumento acentuado da quantidade de legislao, por exemplo, est parcialmente
relacionado com o fato de que os legisladores esto a cada dia mais inclinados a
elaborar leis cada vez mais detalhadas porque no confiam na legislao ou porque
consideram que os tribunais precisam desse detalhamento.
Outro problema a acelerao do processo legislativo e a instabilidade cada
vez maior da legislao, a vida muito curta da lei. Estabilidade essencial
legislao e precisa ser garantida para que esta possa cumprir realmente sua funo
fundamental perante a sociedade.
112 |

Apesar desses alertas, os pases esto cientes do fato de que uma boa legislao
elemento essencial para uma boa governana. Um arcabouo institucional estvel
e regras legais que respondam adequadamente s necessidades socioeconmicas
e s expectativas da populao so as melhores garantias para segurana, justia
social, desenvolvimento econmico e bem-estar.
4 O OFCIO DE LEGISLAR NO BRASIL: ALGUMAS NORMAS ORIENTADORAS
DO PROCESSO LEGISLATIVO
Ao longo dos anos, a maioria dos pases, seja de civil law, seja de common law,
acumulou um grande estoque de leis, de atos normativos, e isso gerou (e vem
gerando) vrios problemas, tais como: a) dificuldades na interpretao-aplicao;
b) distanciamento entre a lei e o cidado provocado por falhas de compreenso e
de acesso ao texto; c) incerteza acerca do direito vigente, sobretudo em sistemas
normativos complexos (Soares, 2007, p. 138).
Por esse motivo, a preocupao com a qualidade da legislao, do aumento do
seu nvel de eficcia, foi expressa em inmeros estudos, polticas de boa legislao,
desenvolvimento de metodologias e de sistemas de tecnologia da informao a
servio da atividade de legislao (Soares, 2012a).
As principais discusses sobre as interseces entre a qualidade da lei e o
desenvolvimento econmico e social partiram das recomendaes da Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) Improving the quality
of laws and regulations: economic, legal and managerial techniques, dos documentos
produzidos pela Unio Europeia, tais como: Mandelkern Report, e dos programas
Better Regulation e Better Lawmaking.
Em 2007 a OCDE publicou o Relatrio sobre a reforma regulatria: Brasil
fortalecendo a governana para o crescimento.8 O trecho abaixo do relatrio da OCDE
demonstra parte dos problemas enfrentados pelo Brasil no tocante legislao:
Com um importante nmero de instrumentos legais produzidos anualmente, hoje
o Brasil tem mais de 3,5 milhes de normas nos nveis federal, estadual e municipal,
as quais foram emitidas aps a promulgao da Constituio Federal em 1988. Mais
de 68% do estoque de atos normativos federais foram anulados com a Constituio,
mas os demais instrumentos legais ainda so motivo de confuso, pois existem textos
obsoletos, parcialmente desatualizados ou sobrepostos a outras normas legais. Isso levou
incerteza legal e conflito, criando custos desnecessrios para empresas e cidados.
Desde 1998, a Lei Complementar no 95 est em vigor, e determina que as secretarias
especiais e os ministrios, bem como as entidades da administrao indireta, adotem
8. O relacionamento entre o Brasil e a OCDE aprofundou-se a partir de 1999, ocasio em que o Conselho da OCDE
decidiu criar um programa direcionado ao Brasil. A permanncia do pas no BRICS Brasil, Rssia, ndia, China e
frica do Sul (Building Better Global Economic) tambm contribuiu para isso. O Brasil no membro da organizao,
mas participa de comits, grupos de trabalho, fruns, sendo, em alguns, observador ad hoc.

no Sculo XXI
| 113
medidas para fazer a seleo e a consolidao dos decretos e de outros instrumentos

legais em suas reas de responsabilidade. Entretanto, poucas propostas para a
consolidao legal tm sido feitas desde ento (OCDE, 2007, p. 32).
Em verdade, o processo legislativo brasileiro bastante complexo. Existem

no Brasil cerca de 5 mil entes legiferantes em trs ordens normativas distintas
(Unio, estados e municpios), muitas vezes com competncias concorrentes.
Ao lado disso, a administrao pblica tambm legisla para dar condies e
aplicabilidade lei (Soares, 2009, p. 57). A figura 1 procura dar visibilidade a
esta complexidade.
FIGURA 1
Complexidade do sistema normativo brasileiro

Deciso
normativa
Despacho
Ato
Deciso
Ofcio circular
Portaria
conjunta
Instruo
de servio
Instruo
interna
Leis
complementares
Portaria
Circular
Decretos
Edital
Medidas
provisrias
Instruo
Instruo
normativa
Instruo
normativa
conjunta
Leis
Constituio
Federal
Resolues
do Senado
Resoluo
Decretos-lei
Recomendao
Nota tcnica
Norma interna
Portaria
Instruo interministerial
normativa
interministerial
Fonte: Soares (2012b).
O Brasil, atualmente, enfrenta fenmenos interessantes que colocam o ofcio

de legislar em lugar de destaque. O Poder Executivo legisla, o Poder Legislativo
cumpre seu mister em clima de desconfiana, por falta de credibilidade, e o Poder
Judicirio tambm inova com criaes legislativas.
A desconfiana no Poder Legislativo pode ser exemplificada na pesquisa da
Vox Populi sobre confiana em instituies polticas referente aos anos de 1993,
2003 e 2006. Com base em entrevistas para o brasileiro mdio , a Assembleia
Legislativa de Minas Gerais e o Congresso Nacional possuam percentuais
considerveis para as respostas confia pouco e no confia nunca.
114 |

TABELA 1
Confiana em instituies polticas

Resposta
Assembleia Legislativa de Minas Gerais

1993
2003
Confia sempre (%)
13
Confia na maior parte do tempo (%)
12
Confia pouco (%)
Congresso Nacional
2006
1993
10
10
16
15
15
11
26
37
34
25
35
32
No confia nunca (%)
38
31
38
47
36
47
No sabe/no respondeu (%)
11
10
1.153
5.000
6.300
1.153
5.000
6.300
Nmero de entrevistados populao

adulta do estado de Minas Gerais
2003
2006
Fonte: Vox Populi apud Soares (2009, p. 60).
De fato a questo da tcnica legislativa s entrou formalmente na pauta do

Poder Executivo federal brasileiro na dcada de 1990, em 1992, com a publicao
da primeira edio do Manual de redao da Presidncia da Repblica, cuja segunda
parte integralmente dedicada a questes de elaborao legislativa.
Seis anos depois, em 1998, foi sancionada a Lei Complementar no 95, em
observncia ao disposto no Art. 59, 1o da Constituio Federal de 1988, que dispe
sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis. Conquanto no
esgote a potencialidade da legstica, a norma sintetiza algumas solues importantes
para a qualificao da ao legislativa.
A iniciativa foi importante para garantir o princpio da responsabilidade,
impedindo, em tese, que se trabalhe de modo aventureiro na hora de legislar.
No entanto, o descumprimento das normas da Lei Complementar no 95/1998 no
gera invalidade do ato, como est expresso no Art. 18,9 ao final do texto.
Em 2002, o Decreto no 4.176 regulamentou a Lei Complementar no 95.
O anexo I do decreto trouxe questes que devem ser analisadas na elaborao
de atos normativos no mbito do Poder Executivo, uma espcie de check list que
prepara o resumo do impacto da futura legislao. Tem influncia da list blue do
direito alemo, cujo fim realizar um diagnstico da situao-problema e um
prognstico em relao s variveis de impacto. O anexo I contm este importante
instrumento de avaliao de impacto, mas conta com baixo grau de internalizao
na rotina legislativa brasileira.
A Lei no 12.527, de 18 de novembro de 2011, denominada Lei de Acesso
Informao, com mbito de incidncia sobre o Executivo, o Legislativo e o
9. Art. 18. Eventual inexatido formal de norma elaborada mediante processo legislativo regular no constitui escusa
vlida para o seu descumprimento (Brasil, 1998).

no Sculo XXI
| 115
Judicirio, veio depois para reorientar no s a difuso da informao jurdica,

especificamente de natureza legislativo-parlamentar, mas o circuito de informaes
necessrias a uma justificao da prpria existncia do ato (Soares, 2012a).
Assim, os rgos com competncias normativas, ao final do seu processo
hermenutico para a densificao dos atos normativos de sua competncia, devem
conformar sua atividade de gesto da elaborao legislativa Lei Complementar
no 95/1998, ao Decreto no 4.176/2002 e tambm Lei no 12.527/2011.
Essas normas orientadoras do processo legislativo brasileiro giram, na verdade,
em torno de determinados objetivos: otimizao do contraditrio, densificao
dos princpios constitucionais e avaliao do caso concreto.
Lembre-se que a lei no se opera no vazio, ela se insere em um sistema
jurdico e atua sobre a realidade (Soares, 2009, p. 63). Portanto, no adianta criar
uma norma se no existe uma cultura receptiva a ela. O ofcio de legislar precisa ser
fomentado por essas boas prticas, por esses regramentos que se prestam a apoiar
o legislador, no s no mbito federal, mas no estadual e no municipal.
5 REPENSANDO A LEI: LEGISLAR PARA DESENVOLVER
Em um pas como o Brasil, que possui um nmero expressivo de leis e normas,

que tem o ofcio de legislar como rotina nos trs Poderes Executivo, Legislativo
e Judicirio , as razes que impulsionam a criao do direito, a criao da lei,
precisam ser investigadas. Caupers (2009) tratou de algumas dessas razes e
suas consequncias.
Para Caupers (2009), razes jurdicas, razes polticas, razes substanciais e/ou
razes oportunsticas so as que levam o cidado comum a preocupar-se e perguntar:
por que razo se fez, ou se pretende fazer, uma lei; por que razo se fez a lei agora
e no em momento anterior ou por que razo no se deixou a iniciativa legislativa
para mais tarde ou, ainda, por que se legislou em certo sentido e no em outro.
Para entender um pouco melhor essas razes, Caupers (2009) afirma que as
razes jurdicas so ditadas pela coerncia lgica inerente ao ordenamento jurdico
por exemplo, razes de natureza constitucional, patentes quando a lei visa concretizar
imperativos ditados pela lei fundamental. As razes polticas so ditadas pela
inteno de cumprir um dever poltico, constante do programa do governo ou do
programa eleitoral, da fora poltica maioritariamente sufragada pelo eleitorado.
As razes substanciais, por outro lado, so ditadas para tentar resolver uma determinada
questo de natureza social, econmica, organizativa, dando resposta pronta
116 |

e adequada a problemas10 graves e ocorrncias imprevisveis. Por ltimo, as razes

oportunsticas, que so conjunturais, seno mesmo acidentais, que visam satisfazer
opinion makers (formadores de opinio pblica).
Ao lado disso, as diversas razes que podem conduzir publicao de uma lei
implicam, consequentemente, um grau de constrangimento da deciso legislativa.
Tratando-se de concretizar uma imposio constitucional, a falta da lei pode gerar
uma situao de omisso, um decaimento no dever de assegurar a execuo da
Constituio. Se as motivaes para a adoo da lei, porm, no forem jurdicas,
mas de ndole poltica, o governo e o parlamento disporo de maior liberdade,
j que a deciso legislativa relativamente livre. As motivaes substanciais deixaro
grande liberdade aos rgos com competncia legislativa. Ainda, as motivaes
oportunsticas que se encontram totalmente disposio do legislador podero
transformar a lei essencialmente em um instrumento poltico, conferindo-lhe um
papel simblico.
Sim, preciso responsabilidade no momento de elaborar a lei, criar o direito.
Caso isso no ocorra, perde a lei seu estatuto e importncia como referencial de
acompanhamento e influncia sobre os processos de desenvolvimento, por conta
das dificuldades tericas das quais sofre o prprio direito na sua metodologia e
definio, como produto cultural e histrico que , adquirindo contornos
diferenciados e prprios de cada espao em que se prope a estabelecer a sua
funo de controle social.
Mais do que pensar a lei, pensar em suas razes, na sociedade atual, repensar a
lei significa enfrentar a crise do paradigma legalista, assegurar formal e materialmente
a autodeterminao dos indivduos, fomentar o contraditrio entre os diferentes
repertrios dos impactados pela lei, perceber a legislao como aglutinadora e
como instrumento em constante dilogo com a poltica, resgatar a confiana no
direito e, essencialmente, entender cada lei como parte integrante do projeto de
desenvolvimento do pas, projeto este traado no Estado democrtico de direito
pela Constituio.
Antes de discutir o caso brasileiro, as dificuldades de pensar e repensar a lei
como instrumento de desenvolvimento, relevante e necessrio mencionar algumas
compreenses em torno da palavra desenvolvimento, as dificuldades de aplicao
e a noo adotada neste ensaio.
Com grande frequncia, o desenvolvimento compreendido como crescimento
econmico. Entretanto, essa uma definio simplista. Deve-se adotar um ponto
10. Um problema, no sentido de circunstncia que suscita uma interveno legislativa, resulta de uma espcie de
desfasamento entre a realidade, tal como percepcionada pelos decisores legislativos, e a perspectiva destes sobre
aquilo que deveria ser a realidade (Caupers, 2009).

no Sculo XXI
| 117
de vista mais abrangente, pois o desenvolvimento traz consequncias econmicas,

sociais, ambientais, culturais e polticas. Hoje existe, de comum acordo, a noo de
que no h uma definio nica e no contenciosa em torno de desenvolvimento,
j que no pode e no deve ser definido de forma neutra.
Para Karpen (2009), o desenvolvimento um termo normativo em vrios
sentidos. Em primeiro lugar, cobre as percepes de uma direo desejada das
mudanas sociais. Em segundo lugar, o termo baseado em teorias que tratam
dos motivos para o no desenvolvimento. Em terceiro lugar, traz em si asseres
afirmativas de grupos sociais que tentam promover mudanas.
Ademais, o desenvolvimento um termo normativo porque inclui tambm
as decises em torno das medidas que so necessrias para dar incio s mudanas
sociais e apoi-las. Por outro lado, a noo de desenvolvimento depende da
mudana que ocorre nos vrios perodos da histria e sempre um resultado de
comparao. O desenvolvimento pode se concentrar na democratizao poltica
e na reconciliao. Pode focalizar-se ainda em fatores sociais, ou seja, percepes
em torno de progresso e de ideologia.
No mundo globalizado de suma importncia um acordo sobre o que o
desenvolvimento, j que programas nacionais e internacionais de auxlio a pases
em desenvolvimento dependem exatamente dessa definio, de saber o que o
desenvolvimento e em que ponto se encontra.
Os indicadores utilizados para avaliar o desenvolvimento so, primeiramente,
fatores econmicos, como crescimento, emprego, renda per capita, produto interno
bruto etc. Outros indicadores so os relativos s mudanas estruturais e sociais e
modificao dos valores sociais, como educao, instruo, sade, distribuio
justa de riqueza e governana eficaz, bem como administrao e independncia
poltica e econmica (Karpen, 2009).
A reflexo em torno do que significa desenvolvimento no pode deixar de
mencionar sua consolidao como um direito no mbito internacional na segunda
metade do sculo XX. O reconhecimento do desenvolvimento como direito
humano inalienvel ocorreu em 14 de dezembro de 1981, diante da manifestao
da Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas, em Assembleia Geral da
Organizao das Naes Unidas (ONU). Depois, em 1986, foi aprovada a Declarao
sobre o Direito ao Desenvolvimento por meio da Resoluo no 41/128, a qual
reconheceu o desenvolvimento como processo econmico, social, cultural e poltico
abrangente, que visa ao constante incremento do bem-estar de toda a populao e
de todos os indivduos com base em sua participao ativa, livre e significativa no
desenvolvimento e na distribuio justa dos benefcios da resultantes.
118 |

Segundo Salomon (2008), o direito ao desenvolvimento considerado como

um direito sntese, pois integra um conjunto de direitos humanos, tendo como
objetivo ltimo a promoo e a aplicao desses outros direitos. Reclama uma
estrutura favorvel para sua realizao que habilita para o exerccio de outros direitos.
Atente-se para uma configurao programtica que, a despeito da base alargada, no
deve ficar restrita ao campo das boas intenes.
Uma caracterstica do direito ao desenvolvimento que se baseia em uma
abordagem de responsabilizao, tratando-se menos de estabelecer um novo direito
e mais de designar responsabilidades, criando um campo de ao que consiga dar
melhor efetividade a direitos j existentes. Isso refora o entendimento como um
direito matriz, anterior, preliminar e basilar, sem o qual um rol extenso de outros
direitos no poder ser executado.
Essa compreenso do desenvolvimento como direito humano contribuiu
para transformar a sua dimenso conceitual e procedimental, tornando-o como
um processo, que deve ser ao mesmo tempo plural, participativo e efetivamente
democrtico, demandando a opinio e o efetivo posicionamento de todos aqueles
afetados pelas chamadas decises de desenvolvimento, que abrangem planos e
programas de governos e/ou de empresas.
A par desse reconhecimento, o conceito de desenvolvimento controverso
em relao ao seu contedo, s caractersticas e s possibilidades de aplicao.
Neste trabalho uma concepo adotada a de Sen (2000), na obra Desenvolvimento
como liberdade. O foco do autor est nos pases ditos perifricos e na forma de
enxergarem necessidades acerca do desenvolvimento, o qual ultrapassa e alarga
as fronteiras do mero crescimento econmico.
Para Sen (2000), problemas crticos dessas naes como pobreza, fome,
desnutrio decorrente de necessidades alimentares insatisfeitas, violao de liberdades
bsicas e polticas, desprezo pela condio das mulheres e ameaas ao meio ambiente
e sustentabilidade da vida econmica e social so condicionantes da demanda
por um tipo de desenvolvimento que pressupe a ampliao das liberdades bsicas,
com incluso social e promoo dos direitos fundamentais.
O verdadeiro desenvolvimento, portanto, consistiria na remoo de restries
liberdade de escolha racional das pessoas, incluindo-se neste rol a educao, a
sade e a participao poltica. Seria imposta aos Estados nacionais a necessidade
de instituies capazes de promover o desenvolvimento mediante o estmulo s
liberdades instrumentais bsicas econmica, social e poltica , com a interao
entre oportunidades econmicas e polticas, servios sociais, transparncia e
segurana protetora (Sen, 2000, p. 14).

no Sculo XXI
| 119
A liberdade fator crucial no desenvolvimento, pois capaz de orientar

duas razes de anlise: i) a eficcia do desenvolvimento depende da liberdade das
pessoas e das instituies que as garantam, em especial no tocante garantia dos
direitos humanos; e ii) a avaliao deste processo deve ser feita sobre os nveis de
alargamento destas liberdades.
A partir da concepo de desenvolvimento como liberdade so estabelecidos
alguns fundamentos tericos para o resgate da necessidade de novas abordagens,
centradas no contexto local de cada pas e no pluralismo jurdico. Seguindo
o desiderato proposto na Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento das
Naes Unidas, Sen (2000) afirma que o desenvolvimento consiste na eliminao
de privaes de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das
pessoas de exercerem ponderadamente sua condio de agentes.
Toda essa abordagem sobre o que o desenvolvimento permeia a temtica
proposta, pois se defende que possvel desenvolver o Estado baseado em legislao
de qualidade. A lei planejada e pautada nos recursos disponibilizados pela
legstica torna-se pea fundamental na conduo de programas, polticas, aes
governamentais que ambicionem um salto na satisfao das demandas sociais
e no incremento do desenvolvimento.
A seguir o caso brasileiro utilizado para demonstrar a necessidade da
harmonia entre leis e propostas de desenvolvimento. De maneira especial, abordado
o PAC, evidenciando-se o impacto normativo do programa e algumas de suas
implicaes prticas para o processo de desenvolvimento em curso no pas.
6 O PROGRAMA BRASILEIRO DE ACELERAO DO CRESCIMENTO E A
QUALIDADE DAS LEIS: POSSVEL PENSAR EM DESENVOLVIMENTO
SEM PENSAR NA QUALIDADE DAS LEIS?
O planejamento de polticas pblicas, a preocupao com a accountability e o

incremento de modificaes organizacionais para boa governana reforaram o
ambiente da atividade de legislao como ao.
No Brasil essas discusses precisam ser aclimatadas ao processo de constitucionalizao de 1988, que foi responsvel por uma nova percepo do desenvolvimento,
partindo de uma tica distinta daquela que havia marcado a era desenvolvimentista,
na dcada de 1970, cuja prioridade absoluta era o crescimento econmico.
Com a Constituio Federal de 1988, a tnica do debate incorporou, necessariamente,
as dimenses da tica, da equidade e da sustentabilidade, objetivando a
construo do bem-estar coletivo.
A Constituio Federal de 1988 instaurou princpios de amplas liberdades
polticas no pas. Liberdades de organizao, de expresso, de imprensa, de
participao e ampla liberdade de formao de partidos polticos. Sepultou o legado
120 |

autoritrio e fortaleceu os valores democrticos, da amplitude dos direitos de

contestao pblica e da liberdade de oposio (Diniz, 2010).
Sob esse ponto de vista, o desenvolvimento adquiriu uma valorao enriquecida
pela principiologia constitucional pautada no desenvolvimento com sustentabilidade,
na essencialidade da participao social e na eliminao de desigualdades regionais.
Nesse novo processo de desenvolvimento, cujo fundamento terico-normativo,
as abordagens contemporneas propem um enfoque alternativo que resgata
a relevncia do papel regulador, indutor e, sobretudo, coordenador do Estado
(Diniz, 2010, p. 18).
Na Constituio Federal de 1988, as concepes pblicas do direito e as
formulaes de polticas pblicas respectivas ganharam o condo de ampliar o
alcance das instituies diretamente e para um grupo muito maior de envolvidos
nos processos de desenvolvimento.
A ao normativa mais abrangente e recente do Executivo federal brasileiro, com
olhos voltados para o desenvolvimento, foi o pacote de normas editado por ocasio
do lanamento e implementao do PAC, em 28 de janeiro de 2007. Um conjunto
de leis, medidas provisrias11 e outras normas previu medidas institucionais para o
aumento de investimentos no pas e para a execuo de projetos infraestruturais.
O PAC foi lanado em 2007, no primeiro ano do segundo mandato do presidente
da Repblica Luiz Incio Lula da Silva. Atualmente, encontra-se na segunda verso,
PAC 2, na vigncia do mandato da presidente Dilma Rousseff, lanado por ocasio
da sua reeleio. J so mais de oito anos de execuo do programa.
O programa materializa e concretiza boa parte do esforo do governo federal
brasileiro em retomar sua capacidade de investimento; dessa forma, define como
prioritria a conduo de projetos de infraestrutura logstica, energtica, hdrica,
urbana e social (Pires, 2015).
Sobre o programa, Abrcio (2011) afirma que o governo Lula tentou acoplar
um projeto de gerenciamento com um novo modelo de desenvolvimento e que
deste casamento houve bons resultados tanto nos meios adotados em particular
11. Exemplos: Medida Provisria (MP) no 348/2007: cria o Fundo de Investimento em Participaes em Infraestrutura
(FIP-PE) para captar recursos privados para projetos do PAC nas reas de energia e transporte; MP no 349/2007:
cria o Fundo de Investimentos com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FI-FGTS), capitalizado com
R$ 5 bilhes, provenientes do patrimnio lquido do FGTS. Os recursos do fundo sero destinados a investimentos
em energia, transportes, portos e saneamento; MP no 350/2007: modifica as normas do Programa de Arrendamento
Residencial (PAR), para permitir a antecipao da compra de imvel arrendado; MP no 351/2007: cria incentivos fiscais
sob a forma de desonerao da cobrana do Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio
do Servidor Pblico (Pasep) e da Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cofins), para empresas que
faam obras do PAC em transportes, portos, energia e saneamento; MP no 352/2007: cria incentivos fiscais para as
indstrias de equipamento para a TV digital e de componentes de semicondutores; MP no 353/2007: cria 157 cargos
comissionados para extinguir a Rede Ferroviria Federal (RFFSA).

no Sculo XXI
| 121
o modelo de monitoramento e, embora pouco institucionalizado, as formas de

coordenao intra e intergovernamentais quanto nos fins, trazendo ao centro
da agenda temas fundamentais para desenvolver o pas e que estavam escanteados
ou mal tratados.
Nesses anos mais recentes de programa, claro que vrias aes do PAC
foram insatisfatrias e deixaram a desejar, afora que h muito a ser feito em termos
de polticas para infraestrutura e desenvolvimento no mbito federal. Contudo,
mais do que os sucessos (tambm importantes em si), o destaque vai para o fato
de que o PAC reordenou parte do papel do Estado nacional, algo que no poder
ser ignorado (Abrcio, 2011).
Reconhecer que a ao do Estado necessria para o desenvolvimento insere-se
no contexto do sculo XXI, que se iniciou sob um novo ciclo de ativismo estatal,
ps-fracasso da agenda de reformas do Consenso de Washington.12 No entanto,
Cardoso Jnior e Gomide (2011) ressaltam que, passada mais de uma dcada com
o Partido dos Trabalhadores (PT) frente da coalizo partidria que governa o
Brasil (Lula e Dilma), no se identifica qualquer reflexo estratgica sobre o Estado,
tampouco sobre o aparato administrativo que se deseja para dar continuidade s
transformaes que se verificam desde o incio do novo milnio. Ou seja, uma
reflexo que vincule o tema da administrao pblica a um projeto de desenvolvimento
e a uma concepo de Estado (Cardoso Jnior e Gomide, 2011, p. 35).
Os autores denunciam um pragmatismo acentuado como mtodo de governo e
de reestruturao da administrao pblica, j que a prtica de conduo cotidiana
da gesto governamental ocorre por meio da superposio de medidas administrativas
com baixo grau de institucionalidade, nas quais vigoram o informalismo e as
decises ad hoc para processos reais. Denunciam tambm que o padro de gesto
da mquina pblica movido base do binmio pendncia versus providncia,
que, embora possa parecer a nica via de curto prazo para a torrente de problemas
sempre emergenciais de governo, acaba por explicitar as contradies histricas
e a heterogeneidade da formao do Estado e da administrao pblica no Brasil
(Cardoso Jnior e Gomide, 2011).
Com base nesses argumentos, preciso considerar a forma como os operadores
conceberam e concebem o programa e atuaram e atuam para lhe dar concretude
cotidiana. Sobre o exerccio do poder normativo do Executivo federal brasileiro de
28 de janeiro de 2007 a 31 de dezembro de 2014 foram aprovadas e publicadas
140 normas para a execuo do programa.13 Este nmero importante porque
12. Sobre esse tema, ler Pereira (1991).
13. Esse levantamento foi feito a partir dos seguintes portais eletrnicos: i) <www.pac.gov.br>; ii) <www.camara.leg.br>;
iii) <www.senado.gov.br>; e iv) <www.lexml.gov.br>. Nesses stios as expresses Programa de Acelerao do Crescimento
e PAC foram utilizadas para a busca de aes normativas.
122 |

a preocupao finca-se na legislao responsvel, aquela elaborada em ambiente

de avaliao legislativa. Neste vis a avaliao paira sobre a elaborao de novas
normas e tambm sobre a avaliao das normas vigentes, almejando a melhoria
na compreenso, no acesso e no nvel de eficcia da legislao.
O cenrio brasileiro , neste sentido, preocupante. Em 2007 estimava-se
que o nmero de leis no sistema judicirio brasileiro era da ordem de 3.510.804
normas, segundo o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (Amaral, 2007).
Destaque-se que essas mais de 3,5 milhes de normas nos nveis federal, estadual
e municipal, contabilizadas at 2007, foram emitidas aps a promulgao da
Constituio Federal de 1988. Isso porque mais de 68% do estoque de atos
normativos federais foram anulados com a atual Constituio.
Na tabela 2, retirada do relatrio da OCDE Brasil: fortalecendo a governana
para o crescimento, demonstram-se as regulamentaes adotadas no Brasil aps a
Constituio Federal de 1988.
TABELA 2
Regulamentaes legais no Brasil adotadas aps a Constituio de 1988

Normas federais
Nmero de normas federais gerais
Constituio Federal
Emendas constitucionais de revises
Emendas constitucionais
52
Leis delegadas
Leis complementares
63
Leis ordinrias
3.701
Medidas provisrias originais
940
Medidas provisrias reeditadas
5.491
Decretos federais
8.947
Normas complementares
122.568
Total
141.771
Normas estaduais
Nmero de normas estaduais gerais
Mdia por estado
Leis ordinrias complementares
206.202
Decretos
296.124
388.786
Total
891.112
33.004
Normas municipais
Nmero de normas municipais gerais
Mdia por municpio
Leis ordinrias complementares
418.088
Decretos
467.464
1.592.368
2.477.920
446
Total
Fonte: OCDE (2007, p. 33).
| 123

no Sculo XXI
Esses nmeros remetem ao fato de que os instrumentos legais ainda so

motivo de confuso, j que existem textos obsoletos, parcialmente desatualizados
ou sobrepostos a outras normas legais. Tal realidade, por outro lado, tambm
conduz incerteza legal e ao conflito, criando custos desnecessrios para
empresas e cidados.
No sentido de se obter uma melhor visualizao do levantamento de dados
sobre o PAC, o grfico 1 demonstra ano a ano a quantidade de normas oriundas
do Poder Executivo federal brasileiro, seja por seu poder normativo, seja por sua
iniciativa bem-sucedida na proposio de leis.
Do total de 140 aes normativas para a execuo do programa, tm-se: 28
em 2007; quatorze em 2008; dezesseis em 2009; dez em 2010; dezessete em 2011;
dezenove em 2012; 24 em 2013; e doze em 2014.
GRFICO 1
Quantitativo de normas
30
28
25
24
20
19
17
16
14
15
12
10
10
5
0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Elaborao das autoras.
Ao serem divididas em tipos, medidas provisrias, leis, decretos e outros

portarias, atos da Presidncia etc. (grfico 2), percebe-se o importante nmero
de medidas provisrias, em 2007, por ocasio do lanamento do PAC, j que
essas medidas so poderosas armas para alterar unilateralmente o status quo legal,
cuja entrada em vigor imediata, mesmo que precise ser validada pelo Legislativo
dentro de um perodo determinado.
A quantidade de decretos ao longo dos anos tambm interessante, o que
refora a ideia de que o decreto tem sido o instrumento normativo mais aplicado
para dar concretude s aes do Executivo.
124 |

GRFICO 2
Tipos de normas
20
17
15
11
11
10
4
2
6 6
2007
1
2008
3
0
0
2009
Medidas Provisrias
1
2011
Leis
2010
2012
Decretos
2013
2014
Outros
Na atual experincia democrtica brasileira ps-Constituio Federal de 1988

(CF/1988), o Executivo federal detm a prerrogativa de iniciar a legislao de
maior interesse, a oramentao;14 por este motivo, o grfico 3 buscou demonstrar
o quantitativo de normas oramentrias e no oramentrias do perodo. As transferncias obrigatrias para estados e municpios relacionadas s obras do PAC so
recorrentes e confirmam o no contingenciamento de recursos para o programa.
GRFICO 3
Normas oramentrias e no oramentrias

20
17
15
14
11
10
11
11
9
8
5
12
10
7
2
0
2007
2008
2009
2010
Normas oramentrias
10
2
2011
2012
2013
Normas no oramentrias
14. Conforme Artigo 61, 1o, alnea b, da Constituio Federal de 1988.
2014
| 125

no Sculo XXI
O grfico 4 buscou, de alguma forma, agrupar as normas por tipos de

polticas.15 Assim, as polticas foram reunidas com base em programas temticos
e reas programticas pensadas a partir do Plano Plurianual (PPA) da Unio.
As polticas sociais englobam: seguridade social; direitos humanos e segurana
pblica; e educao, esportes e cultura. As polticas de soberania, territrio e
gesto englobam: soberania e territrio; e poltica econmica e gesto pblica.
As polticas de infraestrutura englobam: planejamento urbano, habitao,
saneamento e usos do solo; energia e comunicaes; e mobilidade urbana e
transportes. As polticas de desenvolvimento produtivo e ambiental englobam:
desenvolvimento produtivo com inovao; e desenvolvimento produtivo com
sustentabilidade. No grfico 4 fica clara a definio do programa em priorizar a
conduo de projetos de infraestrutura.
GRFICO 4
15
Normas por agrupamento de polticas

13
13
10
10
8
5
2 2
0
0
2007
2008
0 0
0 0
2009
Polticas sociais
Polticas de soberania, territrio e gesto
Polticas de infraestrutura
2010
3
0
3
0
2011
3
0
2012
0
2013
2014
Polticas de desenvolvimento produtivo e ambiental

Outros
Pires (2015), ao se debruar sobre essa realidade, entende que apesar dos
atos normativos e documentos oficiais se dedicarem notadamente aos objetivos
econmicos de investimentos em infraestrutura, os relatos dos operadores do PAC
indicam que to ou mais importantes so as funes cumpridas pelo programa no
sentido da articulao e coordenao governamental em um ambiente poltico-institucional complexo, no qual se d a gesto de projetos de infraestrutura no Brasil atual.
Assim, o PAC poderia ser compreendido como um programa no apenas de
acelerao do crescimento, mas, sobretudo, de acelerao da ao governamental
15. Esse agrupamento de polticas est sendo trabalhado e desenvolvido no bojo do projeto Poltica e Planejamento
no Brasil Contemporneo, coordenado pelo dr. Jos Celso Pereira Cardoso Jr., tcnico de Planejamento e Pesquisa do
Ipea, no qual uma das autoras bolsista.
126 |

ou, mais especificamente, da implementao multissetorial de projetos prioritrios

na rea da infraestrutura.
Voltando legstica, questiona-se: como podemos pensar em desenvolvimento
econmico em um plano de acelerao do crescimento se no houver planejamento
legislativo e qualidade das leis produzidas? O desenvolvimento econmico s ser
sustentvel, factvel e contnuo se estabelecida uma relao entre a atividade
econmica e a atividade legislativa que cria as polticas pblicas (Soares, 2009, p. 60).
Legislar uma deciso poltica, um processo poltico, por este motivo, a
lei est sujeita a condicionamentos polticos, sociais e econmicos. A lei no pode
ser vista como um objetivo em si mesma, mas faz parte, necessariamente, de um
processo de desenvolvimento social.
O nmero de leis publicadas para a execuo do PAC suscita o debate em
torno da quantidade e qualidade das leis brasileiras, o que se relaciona tambm
com a capacidade e a disposio de se seguirem normas. Reforam a ideia de que
leis que so eficientes hoje podem se tornar ineficientes amanh, devido a variadas
mudanas da sociedade, e que se no revisadas podem conduzir a um sistema
regulatrio altamente oneroso.
Como j afirmado, vrios estudos ressaltaram a necessidade de o Brasil buscar a
eficincia da legislao e a concepo da lei como instrumento para o desenvolvimento.
As proposies e recomendaes elaboradas pelos organismos internacionais tm
influenciado sim a adoo de algumas medidas para o aperfeioamento da legislao
brasileira, como a Lei Complementar no 95/1998, o Decreto no 4.176/2002 e a
Lei no 12.527/2011. Porm isso no tem sido suficiente, especialmente porque
essas normas orientadoras do processo legislativo no foram internalizadas pelos
agentes pblicos ou, como se diz, no pegaram.
A proliferao legislativa provocada pelo PAC, oriunda do Poder Executivo
para viabilizar a poltica pblica de desenvolvimento, tem desafiado os brasileiros
quanto confiana na efetividade dos atos normativos, quanto socializao de
seu conhecimento e quanto consolidao democrtica.
A questo proposta no incio deste captulo possvel pensar em desenvolvimento

sem pensar na qualidade da lei? requer uma resposta negativa, pois no possvel
separ-los sem danos. De maneira articulada, conclui-se que:
a lei faz parte da sociedade e representa a dinmica interna dos processos
poltico-sociais. Atualmente, precisa aceitar a legitimidade das normas
de origem no governamental e dialogar com elas;

no Sculo XXI
| 127
os desafios so a qualidade da lei e uma maior adequao s necessidades

econmicas, sociais e culturais dos pases. Isso porque a lei continua tendo
uma funo importante na dinmica jurdica, mas no exatamente aquela
atribuda pela teoria do direito no sculo XIX e em parte do sculo XX;
antes de elaborar a lei, preciso pens-la. Os pases esto cientes do fato
de que uma boa legislao elemento essencial para uma boa governana.
Um arcabouo institucional estvel e regras legais que respondam adequadamente s necessidades socioeconmicas e s expectativas da populao
so as melhores garantias para segurana, justia social, desenvolvimento
econmico e bem-estar;
mais do que pensar a lei e pensar em suas razes na sociedade atual,
repensar a lei significa enfrentar a crise do paradigma legalista, assegurar
formal e materialmente a autodeterminao dos indivduos, perceber a
legislao como aglutinadora e como instrumento em constante dilogo
com a poltica, resgatar a confiana no direito e, essencialmente, entender
cada lei como parte integrante do projeto de desenvolvimento do pas;
o desenvolvimento direito humano e deve ser libertador, plural, participativo e efetivamente democrtico, demandando a opinio e o efetivo
posicionamento de todos aqueles afetados pelas chamadas decises de
desenvolvimento, que abrangem planos e programas de governos e/ou
de empresas; e
possvel desenvolver o Estado baseado em legislao de qualidade.
A lei planejada e pautada nos recursos disponibilizados pela legstica
torna-se pea-chave na conduo de programas, polticas e aes
governamentais que ambicionem um salto na satisfao das demandas
sociais e no incremento do desenvolvimento.
Em suma, legislar para o desenvolvimento demanda uma opo poltica e uma
escolha metodolgica. A opo poltica surge no momento de pensar a lei, ocasio
em que se opta por um vis puramente econmico ou abre-se o caminho para uma
perspectiva libertadora, incorporando os conceitos de cooperao, solidariedade,
confiana, identidade e etnicidade. A escolha metodolgica consequncia da opo
poltica, e o caminho da lei se torna mais fechado ou mais aberto para o exerccio do
contraditrio entre os envolvidos. Quanto mais aberto for o caminho, mais prximo se
estar de um respaldo pblico, coletivo, portanto, de um desenvolvimento libertador.
Portanto, a lei deve ter algo a mais para alm de sua legitimidade formal.
O exemplo brasileiro do Programa de Acelerao do Crescimento demonstra
isso. O pas tem pela frente a reflexo sobre modelos processuais de elaborao
legislativa e de poltica pblica que possam maximizar o contraditrio dos
envolvidos e permitir uma transparncia de informaes e impactos.
128 |

Os agentes pblicos imbudos da atividade legislativa devem se preocupar cada

vez mais em incorporar ao processo de elaborao das leis procedimentos especficos
de planejamento, avaliao e estudo que sejam capazes de dar mais consistncia e
qualidade legislao, atrelando-a sempre com o desenvolvimento almejado para
o pas, que se espera seja o mais garantidor de liberdade quanto possvel.
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Parte II
Planejamento e Gesto
CAPTULO 4
POLTICA E PLANEJAMENTO NO BRASIL: BALANO HISTRICO

E PROPOSTAS AO PLANO PLURIANUAL 2020-20231
1 INTRODUO
Em 2014, o Brasil realizou sua stima eleio direta consecutiva para presidente
da Repblica. Ao longo de praticamente trinta anos (1984-2014), o pas conformou uma das maiores e mais intensas democracias do mundo. Por meio desta,
conseguiu proclamar nova Constituio Federal em 1988 (CF/1988), estabilizar e
legitimar nova moeda nacional desde 1994 e testar satisfatoriamente a alternncia
de poder, tanto no Executivo e Legislativo em mbito federal como nos executivos e legislativos subnacionais, em processo contnuo, coletivo e cumulativo de
aperfeioamento institucional geral do pas.
No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar
como positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira.
H a indicao clara de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe
inerente e que apenas se faz possvel em decorrncia do seu exerccio persistente
ao longo do tempo constitui-se na mais importante caracterstica deste que j
o mais duradouro perodo de vigncia democrtica do pas em regime republicano.
Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente
alguns auspiciosos fatos recentes com o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo de vigncia democrtica no Brasil. Seu sentido de permanncia
aponta no somente para processos de amadurecimento crescente do Estado e das
instituies pblicas, como tambm para grandes desafios que ainda pairam sobre
a sociedade brasileira.
Nesse campo, trata-se de mobilizar esforos de compreenso e de atuao,
linhas gerais, em torno de trs conjuntos de desafios, a saber:
1. Este captulo corresponde verso ampliada do Texto para Discusso no 2020, Poltica e planejamento no Brasil:
balano histrico e propostas ao PPA 2016-2019. O autor agradece os comentrios dos colegas Ronaldo Garcia, do
Ipea; Eugnio Santos, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; e Jos Carlos dos Santos, da Assessoria do
Gabinete Pessoal da Presidncia da Repblica, isentando-os pelos erros e omisses remanescentes. Nesta verso, as
propostas ao PPA so transferidas para a sua edio vindoura em 2020-2023, porque o PPA 2016-2019 j se encontra
em curso, incorrendo, grosso modo, nos mesmos erros e problemas identificados na verso anterior deste texto.
136 |

incremento de qualidade dos bens e servios pblicos disponibilizados

sociedade;
equacionamento dos esquemas de financiamento para diversas polticas
pblicas de orientao federal; e
aperfeioamentos institucionais-legais no espectro amplo do planejamento
governamental para a execuo adequada (vale dizer: eficiente, eficaz e
efetiva) e aderente (s realidades socioeconmicas) das diversas polticas
pblicas em ao pelo pas.
A questo que, depois de mais de duas dcadas de relativa estagnao
econmica (1980-2003) e indefinies quanto ao modelo de desenvolvimento a
ser seguido, o Brasil retomou certa capacidade de crescimento de sua economia a
partir de 2004. Neste ambiente, vrios documentos e movimentos concretos foram
produzidos pelo governo brasileiro, tratando da questo do desenvolvimento e do
planejamento. , portanto, a emergncia de nova fase de crescimento econmico
em anos recentes que reacende a necessidade de reativao do Estado, em meio
crise econmica internacional em curso desde 2008, particularmente a reativao
de suas instituies e instrumentos de planejamento estratgico.
Entretanto, por razes cujas explicaes extrapolam o escopo deste captulo,
a conjuntura brasileira (poltica e econmica) deteriorou-se em 2015, colocando
dvidas sobre a continuidade do processo de desenvolvimento em curso desde 2003,
no qual trs vetores impulsionavam a dinmica econmica, a saber: i) o alargamento
do mercado consumidor domstico; ii) os investimentos em infraestrutura econmica, social e urbana, capitaneados pelo PAC desde 2007; e iii) a expanso dos
investimentos e exportaes no amplo segmento dos recursos naturais (agropecuria
e extrao mineral), em particular commodities (Bieslchovsky, 2014).
Mui brevemente, referimo-nos a um conjunto de fatores como:
a persistncia da crise econmica internacional que se arrasta desde 2008;
a queda dos preos internacionais do petrleo, situao que se v agravada, no caso brasileiro, por denncias de corrupo envolvendo contratos superfaturados da Petrobras, a principal empresa estatal nacional
a compor o arranjo at aqui exitoso de recuperao de investimentos em
infraestrutura no pas;
a sobreposio de crise hdrica e crise energtica, afetando justamente a
regio Sudeste vale dizer, a mais industrializada e populosa do Brasil;
uma crise poltica decorrente do acirramento ideolgico havido nas ltimas
eleies presidenciais brasileiras em 2014, e que se desdobra, agora em
2015, em fortes tenses e descrdito intra e entre os poderes Executivo,
Poltica e Planejamento no Brasil: balano histrico e propostas ao Plano

Plurianual 2020-2023
| 137
Legislativo e Judicirio, todos envolvidos em casos de corrupo ativa

ou passiva; e
por fim, mas no menos importante, e sem pretender estender demasiadamente a lista, uma profunda crise de legitimidade e desconfiana
sobre os principais meios de comunicao privados do pas (televises,
rdios, jornais e revistas, impressos e eletrnicos), os quais vm assumindo
posicionamentos poltico-ideolgicos abertamente oposicionistas ao governo, em particular ao Partido dos Trabalhadores, inclusive com feies
golpistas em vrios casos.2
Tudo somado, trata-se, portanto, de ambiente bastante acirrado de contradies que vem jogando para baixo tanto o nvel pretrito de confiana engendrado
pelos trs motores de expanso acima indicados como as expectativas futuras da
classe empresarial (nacional e estrangeira) em relao s perspectivas de novos negcios e sustentao do crescimento econmico. Em suma, podemos resumir a
situao dizendo que a conveno de crescimento, que ancorou a trajetria exitosa
da economia brasileira entre 2004 e 2010, pode estar se esgotando ou aguardando o desfecho dos acontecimentos narrados acima. De todo modo, nada do que
venha a ocorrer invalida os argumentos apresentados neste captulo com relao
aos problemas e possibilidades do PPA como recurso estratgico do pas, inclusive
para superar positivamente a crise atual.
Isso posto, este captulo realiza breve balano e contextualizao histrica
acerca da emergncia, auge e declnio do planejamento governamental no Brasil,
buscando identificar elementos tericos e empricos que possam justificar qui a sua retomada desde princpios do novo milnio, como funo intrnseca,
indelegvel e estratgica do Estado brasileiro contemporneo.
Nessa toada, so lanadas propostas concretas para um processo de reorganizao institucional e poltica desta importante funo governamental no pas, o
que feito a partir das perspectivas que se abrem ao Brasil com a chegada de um
novo ciclo de formulao e implementao de polticas pblicas, por exigncia
constitucional dos PPAs 2016-2019 e 2020-2023.
2. De acordo com editorial da Fundao Perseu Abramo datado de 25 de maro de 2015, edio 258 do FPA Informa,
As atuais dificuldades observadas na economia brasileira abriram espao para um ataque amplo e irrestrito por parte
das hostes liberais, que reputam o momento atual ao fracasso das polticas.
138 |

2 EVIDNCIAS HISTRICAS3
A certa altura de um dos livros mais incrveis da histria da humanidade, Polanyi

(2000, p. 170 e 172) argumenta:
A expanso do sistema de mercado no sculo XIX foi sinnimo do comrcio livre
internacional, do mercado de trabalho competitivo e do padro-ouro eles formavam um conjunto. No de se admirar que o liberalismo econmico tenha se
transformado numa religio secular, depois que se tornaram evidentes os grandes
riscos desse empreendimento.
No havia nada natural em relao ao laissez-faire; (...) o prprio laissez-faire foi imposto pelo Estado. As dcadas de 1830 e 1840 presenciaram no apenas uma exploso
legislativa que repelia as regulamentaes restritivas, mas tambm um aumento enorme
das funes administrativas do Estado, dotado agora de uma burocracia central capaz
de executar as tarefas estabelecidas pelos adeptos do liberalismo.
(...) a introduo dos mercados livres, longe de abolir a necessidade de controle,
regulamentao e interveno, incrementou enormemente o seu alcance. Os administradores tinham que estar sempre alertas para garantir o funcionamento livre do
sistema. Assim, mesmo aqueles que desejavam ardentemente libertar o Estado de
todos os deveres desnecessrios, e cuja filosofia global exigia a restrio das atividades
do Estado, no tinham outra alternativa seno confiar a esse mesmo Estado os novos
poderes, rgos e instrumentos exigidos para o estabelecimento do laissez-faire.
Esse paradoxo foi sobrepujado por outro. Enquanto a economia laissez-faire foi o
produto da ao deliberada do Estado, as restries subsequentes ao laissez-faire se
iniciaram de maneira espontnea. O laissez-faire foi planejado; o planejamento no.
A lgica do argumento mais do que bem destrinchada e fundamentada ao

longo de todo o livro, e o leitor fica, ao final, com a sensao de que o sculo XX
seria mesmo palco como de fato o foi de um conjunto amplo de paradoxos e
contradies. Sem embargo, um dos paradoxos mais eloquentes se refere aparente
contradio entre o estrondoso crescimento do Estado e seus aparelhos e instrumentos de planejamento, regulao e controle, de um lado, e, de outro, o no
menos estrondoso crescimento da ideologia de mercado como forma econmica
dominante para organizar a produo, a distribuio e a apropriao primrias,
em bases capitalistas, de toda a riqueza gerada socialmente.
3. De acordo com editorial da Fundao Perseu Abramo datado de 25 de maro de 2015, edio 258 do FPA Informa,
As atuais dificuldades observadas na economia brasileira abriram espao para um ataque amplo e irrestrito por parte
das hostes liberais, que reputam o momento atual ao fracasso das polticas econmicas desenhadas no primeiro
governo Dilma Roussef. Valendo-se de seu amplo apoio e espao nos meios de comunicao, o ataque tem como
objetivo desconstruir e eliminar qualquer resqucio de poltica de desenvolvimento econmico ativo, tendo agora
encontrado apoio no corao do governo federal com Joaquim Levy no comando da economia. A defesa do retorno do
trip macroeconmico em sua concepo menos flexvel e mais estrita se contrape ao suposto abandono da poltica
de metas inflacionrias e a flexibilizao do trip macro conduzido no primeiro governo Dilma, enquanto o ataque
Petrobras (que inclui debates sobre privatizao e abertura do pr-sal para explorao por empresas estrangeiras) e
ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) completam o quadro de desconstruo principais
dos instrumentos utilizados para promover o desenvolvimento nacional nos ltimos anos.

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Nesse diapaso, pode-se dizer que o planejamento governamental, institucionalizado mundo afora como funo intrnseca e indelegvel de Estado ao longo
do sculo XX, talvez tenha sido a funo contempornea mais importante para
conectar e tentar equacionar as contradies do paradoxo acima mencionado. De
fato, em qualquer dos casos que se analise, mesmo considerando as enormes diferenas de perfis, estilos, mtodos e objetivos entre os modelos sovitico, asitico
(chins, japons, coreano etc.), alemo, francs, escandinavo, anglo-saxo (ingls,
norte-americano etc.) ou mesmo latino-americano (brasileiro, mexicano, argentino
etc.), entre outros, tratava-se sempre, em ltima instncia, da misso de modernizar
o pas por meio da ampliao dos mercados (ainda que sob controle estatal estrito)
e da difuso do industrialismo como ideologia e objetivo principal da planificao.
No plano poltico, tratava-se, ao menos na banda ocidental do planeta, de
compatibilizar planejamento (ao deliberada do Estado sobre o mercado como
domnio do econmico) com democracia representativa (isto , ampliao e garantia
de liberdades polticas, civis e sociais), em contexto de reconstruo de pases e
nacionalidades aps a Segunda Guerra Mundial. Hoje, olhando retrospectivamente, v-se que esse desiderato foi bastante bem-sucedido, ensejando o perodo que
veio a ser caracterizado como os trinta anos gloriosos da histria do capitalismo
ocidental (1945-1950 a 1975-1980).
J em 1947, Karl Mannheim (1972, p. 17) assim profetizava o desafio humanitrio de sua poca, num livro que apenas veio a pblico aps a sua morte:
Este um livro sobre os princpios de uma sociedade planejada, porm democrtica
uma sociedade organizada estritamente em algumas de suas esferas bsicas, mas que,
no entanto, oferea mais liberdade ali onde a liberdade seja essencial. Pretendemos
planejar para a liberdade; por isso nos esforaremos para definir seu contedo e para
achar o caminho que a ela conduz.
Assim, na prtica, Europa Ocidental e Amrica do Norte lanaram-se a esta

aventura da planificao democrtica, buscando conciliar o improvvel: ampliao e garantia de liberdades polticas, civis e sociais com planejamento, regulao
e controles deliberados do Estado sobre o domnio econmico dos mercados,
sendo o capitalismo o modo principal de produo e distribuio primria de
toda a riqueza. A era dos mercados autorregulveis havia ficado definitivamente
para trs. Mesmo no interregno entre crises (a crise do padro de regulao dos
trinta anos gloriosos nos anos 1970, cujos marcos foram as crises do petrleo e o
choque altista dos juros em 1979, e a crise da nova tentativa de regulao liberal
trinta anos depois, cujo pice se deu em 2009), o que se tem uma situao na
qual grandes conglomerados multi, inter e transnacionais de capitais pblicos e
privados disputam com governos enfraquecidos o controle dos seus respectivos
mercados ou zonas de influncia.
140 |

Infelizmente, a experincia da Amrica Latina ficou bem distante dos xitos

da Europa Ocidental e da Amrica do Norte na fase de montagem dessa engenharia
civilizatria. Apesar da rpida difuso da ideologia e de prticas do planejamento do
mercado no ps-Segunda Guerra, a maior parte dos seus experimentos concretos teve
que conviver com perodos longos de autoritarismos e ditaduras. Dessa maneira, no
frutificou, pela Amrica Latina, uma cultura de planificao democrtica que pudesse
ser capaz de contrabalanar, com valores da civilizao contempornea, o avano do
capitalismo desregulado e predatrio sobre os povos, as instituies e as economias.
Ainda assim, houve momentos em que se buscou refletir e reorientar as teorias
e as prticas do planejamento governamental no continente. Seja da tica da participao do setor pblico na planificao e na economia (Cibotti e Sierra, 1970),
seja em relao aos principais problemas da planificao na Amrica Latina (Ilpes,
1974a; 1974b; de Mattos, 1979; Bromley e Bustelo, 1982; Bittencourt et al., 2012;
Martner e Mttar, 2012; Franco, 2013), ou especificamente em relao ao Brasil
(Lessa, 1981; 1988; Draibe, 1985; Kon, 1999; Mindlin, 2001; Munteal, Ventapane
e Freixo, 2006; Ianni, 2009; Furtado, 2011; Bastos e Fonseca, 2012), o fato que
a questo da compatibilizao entre democracia e planejamento esteve desde os
primrdios no centro das anlises e prospeces capitaneadas tanto pela Comisso
Econmica para Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e Instituto Latino-americano
e do Caribe de Planificao Econmica e Social (Ilpes) como por intelectuais do
campo da esquerda poltica brasileira e latino- americana (Ferreira, 1982; Haddad e
Edler, 1986; Cepal, 1987; 1998; Hopenhayn, 1992; Cardoso, 1993; Matus, 1996;
Dror, 1999; Rodriguz, 2006; Franco e Lanzaro, 2006; Dowbor, 2008; Pinto, 2008;
Devine, 2009; Cardoso Jnior, Pinto e Linhares, 2010; Cardoso Jnior, 2011; Sics
e Dias Reis, 2010; Moretti, 2012; Cardoso Jnior e Garcia, 2014).
Como bem resume um dos documentos comemorativos dos cinquenta anos
do Ilpes,
em um mundo bipolarizado pela Guerra Fria, a planificao se afirmou nos pases de
economia centralizada com objetivos diferentes daqueles que lhe foram atribudos
nos pases ocidentais. Para os primeiros, o planejamento constituiu-se em ferramenta de transformao ou modificao total do curso da histria; para os outros, foi
um instrumento de clculo e previso dos sistemas econmicos vigentes. Quanto
Amrica Latina, que transitava para o desenvolvimento sem pertencer a nenhum dos
grupos anteriores e onde a democracia no estava assentada em todos os seus pases,
formulava-se ainda a pergunta sobre qual seria ou deveria ser a funo da planificao
(Martner e Mttar, 2012, p. 14, traduo nossa).
J no caso especificamente brasileiro, vive-se intensamente esse momentum

situacional no perodo que vai de meados dos anos 1930 ao final dos anos 1970.
De modo geral, possvel afirmar que, ao longo do perodo republicano brasileiro, o Estado que se vai constituindo est fortemente orientado pela misso de

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transformar as estruturas econmicas e sociais da nao no sentido do desenvolvimento, sendo a industrializao, como antecipado anteriormente, a maneira
historicamente datada e preponderante de se fazer isso.
Ocorre que, em contexto de desenvolvimento tardio, vale dizer, quando as
bases polticas e materiais do capitalismo j se encontram constitudas e dominadas
pelos pases ditos centrais ou de capitalismo originrio, segundo Oliveira (2003) ,
a tarefa do desenvolvimento com industrializao apenas se torna factvel a pases
que enfrentam adequadamente as restries financeiras e tecnolgicas que ento
dominam o cenrio mundial. Isso, por sua vez, apenas se faz possvel em contextos
em que os Estados nacionais consigam dar materialidade e sentido poltico
ideologia do industrialismo como forma de organizao social para a superao do
atraso. Da ser inescapvel a montagem de estruturas ou sistemas de planejamento
governamental por meio dos quais a misso desenvolvimentista possa se realizar
naquele espao-tempo nacional.
O sentido de urgncia que est associado tarefa industrializante faz que o
aparato de planejamento, ainda que precrio e insuficiente, organize-se e avance de
modo mais rpido que a prpria estruturao dos demais aparelhos administrativos
(e participativos) do Estado. Entre estes, aqueles destinados gesto pblica propriamente dita com destaque bvio aos sistemas destinados estruturao e ao
gerenciamento da burocracia, bem como s funes de arrecadao, oramentao,
gesto da moeda, implementao, participao, monitoramento, avaliao e controle
das aes de governo vm apenas a reboque, tardiamente ante o planejamento.
Em outras palavras, a primazia do planejamento ante a gesto, ao longo praticamente de todo o sculo XX, decorreria, em sntese, do contexto histrico que
obrigou o Estado brasileiro a correr contra o tempo, superando etapas no longo e
difcil processo de montagem das bases materiais e polticas necessrias misso
de transformao das estruturas locais, visando ao desenvolvimento nacional. Basicamente, fala-se, nesse contexto, da montagem dos esquemas de financiamento
e de apropriao tecnolgica isto , suas bases materiais e da difuso da ideologia do industrialismo e da obteno de apoio ou adeso social ampla ao projeto
desenvolvimentista ou seja, suas bases polticas. E estas, bom que se diga, se
do com ou sem democracia formal.
A estruturao das instituies isto , estruturao das instncias, das
organizaes, dos instrumentos e dos procedimentos necessrias administrao e gesto pblica cotidiana do Estado, atividades to cruciais quanto as de
planejamento para o desenvolvimento das naes, padeceu, no Brasil, de grande
atavismo, a despeito das iniciativas deflagradas tanto por Getlio Vargas, com o
Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), como pelos militares,
142 |

por meio do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG),4 como ainda pelas

inovaes contidas na CF/1988, ou, por fim, com os elementos da reforma gerencialista propugnada na dcada de 1990 ou seja, os quatro grandes momentos de reformas (ou tentativas de reformas) na organizao e funcionamento da
administrao pblica brasileira, vivenciadas durante o longo sculo republicano
brasileiro, at o momento.
Ainda do ponto de vista dos aparatos de gesto pblica, em especial o perodo autoritrio de 1964-1985, parece ter demonstrado que nem mesmo misso,
hierarquia e disciplina motes militares clssicos seriam suficientes para alterar
os traos arraigados de autoritarismo, patrimonialismo e burocratismo ainda
presentes na conduo cotidiana das aes estatais. Pelo contrrio, de se supor
que as caractersticas impositivas e autoritrias do planejamento governamental
poca tenham at mesmo reforado aqueles traos histricos.
No perodo de vigncia do autoritarismo tecnoburocrtico no Brasil, fica
claro que, somando a represso aberta do regime com o baixo nvel existente de
institucionalizao das estruturas de representao da sociedade e de canalizao
dos interesses no mbito do Estado, preponderavam, sobre critrios racionais-legais,
preceitos fundamentalmente patrimonialistas na resoluo de conflitos e na tomada
de decises. A imagem dos anis burocrticos, construda nesta poca pelo socilogo Fernando Henrique Cardoso (1993), resume e exemplifica bem esta questo.
No so pequenos, portanto, o significado e as consequncias de longa durao,
advindos tanto do processo de redemocratizao poltica, que se inicia ainda na
segunda metade da dcada de 1970, como do processo de reconstitucionalizao,
que toma conta do pas ao longo das dcadas seguintes. Ocorre que, se por um lado,
ambos os movimentos recolocam na agenda pblica temas e personagens alijados
dos processos decisrios mais importantes, por outro, lamentvel que isso tenha
acontecido em simultneo ao esfacelamento do mpeto desenvolvimentista que
perdurara no pas, grosso modo, entre 1930 e 1980. Isso se deu em um contexto
de endividamento externo exacerbado e regime interno de estagflao persistente,
razo pela qual a pujana potencial presente na recuperao da vida democrtica
se viu limitada pelos severos constrangimentos decorrentes da poltica econmica
do perodo, com reflexos marcantes sobre as condies de vida e de reproduo
social da populao brasileira.
Alm disso, em contexto no qual a situao socioeconmica domstica se
deteriora e o pndulo internacional ideolgico se volta para o neoliberalismo, o
Estado e toda a compreenso e as estruturas de planejamento construdas at
ento, ainda que reconhecidamente no ideais comea a se esfacelar. Ao mesmo
4. Notadamente, o Decreto-Lei no 200/1967.

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tempo, praticamente, todo o esforo de planejamento governamental se que

se pode chamar assim passa a se concentrar no curto prazo, como forma de se
debelar a inflao que foge ao controle.
Dessa feita, durante a dcada de 1990 que a primazia do planejamento
sobre a gesto se inverte, em contexto, de um lado, de esgotamento e desmonte da
funo e das instituies de planejamento governamental conforme haviam sido
constitudas ao longo das dcadas de 1930 a 1980, e, de outro, de dominncia
liberal, tanto ideolgica como econmica e poltica. Nesse perodo, alinhada ao
pacote mais geral de recomendaes emanadas pelo Consenso de Washington,
surge e ganha fora uma agenda de reforma do Estado que tem na primazia da
gesto pblica sobre o planejamento um de seus traos mais evidentes.
No contexto de liberalismo econmico da poca, de fato, o planejamento
(no sentido forte do termo) passa a ser algo no s desnecessrio ideia de Estado
mnimo como tambm prejudicial nova compreenso de desenvolvimento que
se instaura. Vale dizer, concepo centrada na ideia de que desenvolvimento
algo que acontece a um pas quando movido por suas foras sociais e de mercado,
ambas reguladas privadamente.
Em lugar, portanto, de sofisticar e aperfeioar as instituies de planejamento isto , suas instncias, organizaes, instrumentos e procedimentos ,
faz-se justamente o contrrio, em um movimento que busca reduzir tal funo a
algo meramente tcnico-operacional, destitudo de sentido estratgico ou mesmo
discricionrio. O planejamento passa a ser uma entre tantas outras funes da
administrao e da gesto estatal, algo como cuidar da folha de pagamento dos
funcionrios ou informatizar as reparties pblicas.5
Agendas de gesto pblica, voltadas basicamente racionalizao de procedimentos relativos ao gerenciamento da burocracia e das funes de arrecadao,
oramentao, gesto da moeda, implementao, monitoramento, avaliao e
controle das aes de governo, porquanto relevantes, passam a dominar o debate,
a teoria e a prtica da reforma do Estado, como se apenas da eficincia fazer mais
com menos fosse possvel chegar eficcia e efetividade das polticas pblicas.
Por meio deste expediente, planejar passa a ser compreendido, frequentemente,
apenas como o processo por meio do qual so compatibilizadas as aes a serem
realizadas com os limites oramentrios previstos.
5. No que as concepes e as prticas de planejamento experimentadas ao longo, sobretudo, da segunda metade do sculo XX, no Brasil e
alhures, tivessem sido perfeitamente bem-sucedidas. Tanto que, em trecho retirado de Cardoso Jnior, Pinto e Linhares (2010), de autoria de Alfredo
Costa Filho, l-se que O autor que mais trabalhou neste tema insistiu, desde o incio, em considerar normativo um antnimo de estratgico
(Matus, 1972; 1977; 1984; 1987). Crticas elaboradas ao longo de sua extensa obra figuram em sua lista de atributos condenveis do planejamento normativo: i) um nico sujeito planifica: o Estado; ii) com foco em um nico objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente
qual era o diagnstico: o seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou altamente provveis
entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com fluidez rumo situao desejada; pois vi) o poder do sujeito (Estado) bastaria para assegurar
sua plena execuo; e vii) o plano era autossuficiente: uma vez executado, seu objetivo seria atingido.
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Sintomtico dessa situao o movimento de migrao de poder que se d do

ento Ministrio do Planejamento para o Ministrio da Fazenda (MF), com especial
nfase ao fortalecimento de estruturas de Estado destinadas ao gerenciamento da moeda Banco Central do Brasil (BCB) , do gasto pblico Secretaria de Oramento
Federal, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SOF/MP) e da dvida
pblica Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda (STN/MF). Em
adio, sacramentam-se, por meio da CF/1988, diretrizes de planejamento que possuem
duas caractersticas marcantes: i) centrar-se em horizontes de curto e mdio prazo; e
ii) vincular-se a restries e imposies oramentrias.
Resumidamente: o tipo de planejamento que se busca implantar a partir
das diretrizes constitucionais de 1988 tem mritos, mas tambm problemas.
O principal mrito talvez esteja concentrado na tentativa de transformar a atividade
de planejamento governamental em processo contnuo da ao estatal, para o que
parece que se tornara fundamental reduzir e controlar no dia a dia os graus de
discricionariedades intrnsecas desta atividade.6 Por sua vez, o principal problema
talvez esteja refletido no diagnstico de que, ao se reduzir o horizonte de ao
possvel do planejamento para o curto-mdio prazo, condicionando-o, simultaneamente, ao oramento prvio disponvel, acabou-se, na verdade, transformando
esta atividade em ao de tipo operacional-cotidiana do Estado, como o so todas
aquelas prprias da gesto ou da administrao pblica corrente.7
Parece pouco, mas o fato que, no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas
do sculo XX, em ambiente ideologicamente hostil presena e atuao mais ampla
do Estado, a funo planejamento foi adquirindo feies muito diferentes das quais
poderia ser portadora.8 Ao longo de todo esse perodo, a funo foi sendo esvaziada
de contedo poltico estratgico, robustecida de ingredientes tcnico-operacionais e
de controle e comando fsico-financeiros em torno de aes difusas, diludas pelos
diversos nveis e instncias de governo, cujo sentido de conjunto e movimento, se
eles o tm, no nem fcil nem rpido de identificar.
6. Sobre a reorganizao do processo de planejamento do governo federal na virada do milnio, ver Garcia (2000).
7. Essa crtica est bastante bem fundamentada em Cardoso Jnior (2011) e Moretti (2012).
8. Desde que considerados os seguintes aspectos, retirados de Cardoso Jnior, Pinto e Linhares (2010), de autoria
de Alfredo Costa Filho: i) h uma multiplicidade de atores que planificam; ii) buscando influir em partes de uma
realidade complexa; iii) sujeita a interpretaes variadas (multirreferncia); iv) cujo processo de evoluo de final
aberto (indeterminao que decorre de uma mescla de relaes causa-efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas
e no estruturadas, estas ltimas tendentes a predominar); v) em que o poder governamental confronta resistncias e
resilincias no contexto de uma sociedade multiorganizada; vi) em uma dinmica na qual as crises e inflexes so mais
frequentes que as continuidades; e vii) a equifinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante,
sem homeostase, alm de ser interdependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos governvel.
(...) Esta sntese se estrutura com base no autor mencionado (Matus, 1972; 1977; 1984; 1987), quem melhor consolidou
as vrias contribuies sobre pensamento estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal (Comisso Econmica para
Amrica Latina e o Caribe) e posteriormente do Ilpes (Instituto Latino-americano e do Caribe de Planejamento Econmico
e Social), dois rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou.

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Ocorre, entretanto, que, depois de mais de duas dcadas de relativa estagnao

econmica (1980-2003) e indefinies quanto ao modelo de desenvolvimento a
seguir, o Brasil retomou certa capacidade de crescimento de sua economia a partir
de 2004. A retomada mostrou-se fundamental para a melhoria de indicadores sociais e do mercado de trabalho no perodo recente e, ao mesmo tempo, explicitou a
necessidade da sustentao do crescimento para fazer frente aos desafios colocados
para a construo de um pas menos heterogneo, desigual e injusto.
Nesse ambiente de retomada do crescimento e explicitao de dificuldades para
a sua sustentao, vrios documentos e movimentos concretos foram produzidos
pelo governo brasileiro, tratando da questo do desenvolvimento e do planejamento.
, portanto, a emergncia de nova fase de crescimento econmico em anos recentes
que reacende a necessidade de reativao do Estado, em meio crise econmica
internacional em curso desde 2008, particularmente a reativao de suas instituies
e instrumentos de planejamento estratgico. nesse contexto, ento, que se insere,
hoje, a discusso que visa contribuir para o movimento de atualizao e ressignificao do planejamento governamental no Brasil, tanto por se acreditar que isso seja
necessrio e meritrio em si mesmo como porque se defende, no pas, a ideia de que
o momento histrico nacional esteja particularmente propcio a essa empreitada.9
3 SUGESTES AO PPA 2020-2023 E SUBSEQUENTES
Para introduzir propostas concretas com vistas ao Plano Plurianual (PPA) 20202023 que se aproxima, necessrio enfatizar ao menos trs premissas fundamentais
do assunto ora em pauta, a saber:
planejamento no panaceia, mas pode ser parte da soluo;
planejamento no plano, poltica; e
mecanismos tecnopolticos reais so muitas vezes diferentes dos formais.
Planejamento no panaceia, mas pode ser parte da soluo
Para tanto, o PPA precisa ser visto e tido pelo governo como aliado estratgico,
e no como obstculo constitucional, mal necessrio da burocracia ou inimigo
pblico a ser ignorado ou derrotado no campo de batalha da poltica pblica. Em
outras palavras: no se deve falar de planejamento como algo utpico (embora
planejamento se refira tambm, necessariamente, a utopias), mas, sim, como
funo precpua e indelegvel do Estado, funo governamental cada vez mais
necessria no mundo contemporneo. No como panaceia, mas como parte de
9. Trata-se, em sntese, de dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico, como afirma Cardoso Jnior (2011): fazer da funo
planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes, projetos, enfim, de estratgias de ao, que anunciem, em seus contedos,
as potencialidades implcitas e explcitas, bem como as trajetrias possveis e/ ou desejveis para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca
do desenvolvimento nacional.
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solues condizentes com a complexidade e heterogeneidade das questes sociais

e econmicas da realidade. Recusar a alternativa planejadora, seja em nome do
mercado, seja em nome das dificuldades intrnsecas de estruturao e institucionalizao desta atividade, , no mnimo, falta de compreenso de governantes sempre
premidos por solues aparentemente rpidas e fceis no curto prazo situao
que raramente ser capaz de atingir a raiz dos problemas, tampouco de aventar
sadas estruturantes e perenes para eles.
Planejamento no plano, poltica
Planejamento processo cotidiano e dinmico de conduo do governo. No se

confunde com documentos, livros e planos, ainda que estes, se bem elaborados,
ajudem como parte necessria ao registro documental, bem como na gesto e comunicao interna e externa ao governo etc. Mas que fique claro: planejamento
antes de tudo a arte da boa poltica. Logo, planejamento processo tecnopoltico
contnuo, coletivo e cumulativo por meio do qual se d concretude a projetos
oriundos da prpria sociedade, canalizados por grupos que disputam de forma
legtima e democrtica a conduo das aes de governo. Por isso, tanto melhor,
quanto mais republicanos e democrticos forem os critrios de organizao institucional do Estado e os valores e normas de funcionamento das instituies e das
prprias polticas pblicas. Neste sentido, os planos como documentos formais
do planejamento podem e devem ser elaborados para explicitar, ratificar e aperfeioar o processo geral de planificao, nos termos acima propostos.
Mecanismos tecnopolticos reais so muitas vezes diferentes dos formais
At mesmo em funo da cultura poltica brasileira, mecanismos tecnopolticos reais

so muitas vezes diferentes dos formais. Isso quer dizer que talvez haja excesso de
burocratismo e formalismo tanto no desenho como na operacionalizao das aes
governamentais, as quais so expressas por um conjunto amplo de polticas pblicas
em si mesmas heterogneas e complexas. Por sua vez, a distncia entre o real e o formal
talvez seja ainda maior em contextos histricos marcados por postura de ativao das
funes governamentais, como as que recentemente vm caracterizando e remodelando
o Estado brasileiro rumo a um perfil algo mais (neo ou social)desenvolvimentista.10
10. No Brasil, recrudesceu o debate sobre qual padro de desenvolvimento estaria em montagem (ou remontagem) nesta entrada de sculo
XXI. Uns advogam simplesmente pela continuidade com novas nuances do modelo liberal que teria predominado na dcada de 1990.
Outros defendem teses mais complementares que concorrentes acerca da emergncia de um novo padro, diferenciando-se, entretanto,
em funo de aspectos como: i) o novo protagonismo estatal na economia; ii) as novas frentes de acumulao e expanso da dinmica
capitalista interna; iii) a nfase conferida s dimenses social, ambiental, regional, sul-americana, democrtico-participativa,
inovativa etc. Trata-se, portanto, do confronto, em linhas gerais, entre dois projetos polticos em disputa no debate corrente. De um lado,
embora com fora partidria aparentemente menor na conjuntura atual, coloca-se ainda em pauta por setores conservadores da sociedade,
comunidades da poltica (partidos, sindicatos e outras agremiaes) e da prpria burocracia, alm da mdia e empresariado o caminho
liberal, de orientao privatista e internacionalizante, que vivenciou melhores dias na dcada de 1990. De outro lado, mesmo que raramente
tenha tido fora poltica suficiente no cenrio nacional, permanece como possibilidade defendida por setores do campo progressista, dentro
e fora das estruturas de governo a via desenvolvimentista, ainda que sem delineamento claro ou definitivo. Para um aprofundamento
acerca deste debate, ver o nmero especial da revista Economia e Sociedade, v. 21, de dezembro de 2012.

| 147
De fato, o ideal seria que essa distncia fosse menor do que concretamente o , ou
que fosse diminuindo ao longo do tempo, mas, para tanto, se faz necessrio reformar
estruturas arcaicas da ossatura estatal e da prpria legislao que (des)conecta o direito
administrativo das funes tpicas da administrao pblica brasileira.
Por mais complexa e intrincada que seja, essa reforma deveria estar orientada,
genericamente, pelos princpios da Repblica (busca do bem comum e dos valores
da esfera pblica sobre os privatismos e particularismos correntes), da Democracia
(respeito s diferenas, formatos e mtodos mais representativos, participativos e
deliberativos em torno da coisa pblica) e do Desenvolvimento integral da nao
brasileira. Alm disso, de modo especfico, deveria buscar uma convergncia tal entre
os trmites formais e o funcionamento real das instituies que pudesse engendrar
processos de fato mais eficientes, eficazes e efetivos da mquina pblica como um
todo, tendo no centro a implementao de polticas pblicas transformadoras das
realidades sociais e econmicas do pas.
Das vantagens do PPA como aliado estratgico de governo
Dadas as razes apontadas acima, decorreriam vantagens considerveis ao governo

federal mas tambm s unidades subnacionais da federao caso trabalhassem
efetivamente para transformar o PPA em instrumento tecnopoltico de alinhamento
institucional dos objetivos estratgicos, prioridades, metas e prazos do pas.
Na relao Executivo x Executivo, o PPA serviria como instrumento de
articulao, pactuao e coordenao intragovernamental. Na relao Executivo
x Legislativo, o PPA poderia ajudar como instrumento de negociao e pactuao
horizontal, talvez facilitando a montagem de coalizes programticas suprapartidrias. Na relao Executivo x Federao, o PPA poderia servir como instrumento
de negociao e pactuao vertical, talvez cumprindo o papel de complementao
programtica regional. Por fim, mas no menos importante, na relao Executivo
x Sociedade, o PPA trabalharia como instrumento de comunicao social e monitoramento pblico em torno de prioridades de governo, objetivos estratgicos,
metas e prazos anuais do plano.
governo, tanto na sua relao intragovernamental como na relao entre poderes
Em sntese, diante do exposto, pode-se extrair um conjunto mnimo de proposies a serem levadas em considerao pelas mais altas instncias e escales da
Repblica brasileira, nos mbitos Executivo, Legislativo e Judicirio, bem como
pelo conjunto de atores econmicos e sociais direta ou indiretamente interessados
148 |

ou afetados pelo padro de planejamento e de desenvolvimento em curso no pas,

com vistas elaborao do PPA 2020-2023, conforme apresentadas a seguir.
3.1 Centralidade
Qualquer iniciativa de planejamento, dada a sua natureza tecnopoltica crucial aos

desgnios do pas, apenas se far crvel se estiver institucionalmente situada e/ou
fortemente referendada e amparada pelos mais altos escales polticos e instncias
formais da Repblica brasileira. Qualquer iniciativa de planejamento desenvolvida margem dessa condio, porquanto exigida constitucionalmente, estar
inevitavelmente fadada ao fracasso. preciso, portanto, elevar ao mximo grau
possvel a centralidade dessa proposio, algo que depende diretamente da viso
de mundo, da tica da responsabilidade e da postura poltico-institucional ativa
de altos dirigentes pblicos e demais lideranas polticas da sociedade.11
Concretamente, advoga-se que o rgo central de planejamento estratgico
deve estar situado ao lado do gabinete presidencial. Tem que ser uma unidade
integrante da Presidncia da Repblica (Garcia e Cardoso Jnior, 2014).12, 13 O
Sistema de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica deveria
incorporar as entidades criadas aps a publicao da Lei no 10.180/2001, como a
Secretaria de Ao Estratgica (SAE) e o Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social (CDES). Tal como mostra a figura 1, o seu rgo central, a Secretaria de
Planejamento e Coordenao Geral da Presidncia da Repblica (Seplan/PR),
disporia de uma estrutura organizacional dedicada sua atividade precpua, a saber:
Secretaria de Planejamento de Longo Prazo, para anlise de problemas
complexos de natureza multi, inter e transdisciplinar, elaborao de
cenrios prospectivos e avaliao de consistncia intertemporal;
Secretaria de Planejamento Plurianual e Programao de Investimentos
Estratgicos fuso da Secretaria de Planejamento e Investimentos
11. Segundo Cardoso Jnior (2011), trata-se de dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e
propositivos: cada vez mais, ambas as dimenses a prospeco e a proposio devem compor o norte das atividades e iniciativas de planejamento pblico. Trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e
tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e tendncias e, simultaneamente, de teor propositivo para reorientar
e redirecionar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo.
12. Trata-se de dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e coordenao intra e interinstitucional, pois grande parte das novas funes que qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve
assumir esto ligadas, de um lado, a um esforo grande e complexo de articulao (tecnopoltica) interinstitucional e,
de outro lado, a outro esforo igualmente grande, de coordenao (tecnopoltica) geral das aes de planejamento. O
trabalho de articulao interinstitucional aqui referido necessariamente complexo, porque, em qualquer caso, deve
envolver muitos atores, cada qual com seu cabedal de interesses diversos e com recursos diferenciados de poder. Com
isso, grande parte das chances de sucesso do planejamento governamental depende, na verdade, da capacidade que
polticos e gestores pblicos demonstram para realizar, a contento, este esforo de articulao interinstitucional em
diversos nveis. Por sua vez, exige-se, em paralelo, trabalho igualmente grande e complexo de coordenao geral das
aes e iniciativas de planejamento, mas que, neste caso, porquanto no desprezvel em termos de esforo e dedicao
institucional, algo que soa factvel ao Estado realizar (Cardoso Jnior, 2011).
13. Alerte-se que essa mesma proposta tambm faz parte do documento assinado por Cardoso Jnior e Garcia (2014).
| 149

Estratgicos (SPI) com a Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (Sepac), com a misso de preparar e coordenar as prioridades
explicitadas pelo programa de governo e os programas e projetos considerados crticos, por terem elevada repercusso socioeconmica, territorial
e ambiental. A seleo de projetos derivados dos projetos estratgicos,
os cuidados com a execuo, a cobrana de informaes e a remoo
de gargalos, afetos atualmente Sepac, tambm ficariam a cargo desta
secretaria;
Secretaria de Oramento e Gesto das Estatais (SOF) e Departamento
de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest); e
Secretaria de Monitoramento e Avaliao, cuidando, ademais, de desenvolver mtodos e tcnicas para os executores, conceber e gerir os sistemas
de informaes gerenciais, sobre o contexto e sobre a atuao de atores
relevantes a cada prioridade, fornecendo os indicadores necessrios s
instncias decisrias e ao rgo central.
FIGURA 1
Brasil: proposta de reorganizao institucional do planejamento governamental federal

Seplan/PR
Entidades vinculadas: Ipea, Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), Escola
Nacional de Administrao Pblica (Enap)
Secretaria Executiva:
- Assessoria Especial de Planejamento Estratgico
- Subsecretaria de Oramento, Finanas e Administrao
se em
aso de
esepero!!!
Secretaria de
Planejamento
de Longo
Prazo (SAE)
Secretaria de
Planejamento
Plurianual
e Programao
Estratgica
(SPI+Sepac)
Secretaria de
Oramento
Federal
e Estatais
(SOF+Dest)
Gabinete ministro:
- Ncleo de Assessoria Tecnopoltica
- Sala de situao
- Assessoria econmica
- Assessoria parlamentar
- Conjur
- Ascom
Secretaria de
Monitoramento
e Avaliao
(SAM+SAG)
Secretaria de
Articulao
Institucional e
Social (SAF+
Sedes/CDES+
Frum
Interconselhos)
Secretaria de
Assuntos
Internacionais
(Seain)
Fonte: Garcia e Cardoso Jnior (2014).
Seplan/PR deveria tambm se juntar a Subchefia de Assuntos Federativos

(SAF) da Secretaria de Relaes Institucionais/PR, pois o governo federal no pode
mais negligenciar que a federao encontra-se em prolongada crise e que grande
parte das aes das polticas nacionais executada por entes federados que dispem
de desiguais (e quase sempre insuficientes) capacidades tcnico-burocrticas, organizacionais e financeiras. Consequentemente, h de ser feito um esforo da Unio
para equalizar as capacidades demandadas, para ter eficcia, eficincia e oportunidade nos programas federais com execuo descentralizada. H que ser redefinida
150 |

a atuao da Secretaria de Assuntos Internacionais (Seain)/MP, pois a cada vez se

tornam menos relevantes os emprstimos junto aos organismos multilaterais de
financiamento e aumentam os requerimentos para uma atuao mais incisiva junto
a fruns internacionais e para intensificar a integrao regional.
Parece fazer sentido vincular ao rgo central do sistema, alm do IBGE,
do Ipea e da Enap, outras entidades como o CDES, o Comit Governamental
de Participao Social (a ser criado) e o Frum Interconselhos (devidamente institucionalizado). Estas instncias podem ter importante papel na articulao de
interesses, na construo de consensos e na auscultao da sociedade civil.
Entre outras consequncias, neste novo formato, o PPA passaria a servir
como referncia principal para todo o governo, tanto para guiar a sua reorganizao institucional como para ajud-lo na operacionalizao cotidiana das polticas
pblicas a ele referenciadas.
claro que a proposta apenas uma das possibilidades de reorganizao
institucional do planejamento governamental federal no Brasil, evidentemente
sujeita a negociaes e coalizes polticas e sociais, no mbito de um novo governo
democraticamente eleito no pas.
3.2 Temporalidade e direcionalidade
O planejamento do desenvolvimento nacional , por natureza, uma atividade de

curto, mdio e longo prazo. Em outras palavras: o planejamento do desenvolvimento nacional atividade de natureza contnua, coletiva e cumulativa; processo
incremental dinmico, sistmico e abrangente; requer abordagem multi, inter e
transdisciplinar, temporalidades de formulao e execuo variadas e direcionalidade
tecnopoltica estratgica. Dessa maneira, restringir o seu principal instrumento
formal o PPA a horizonte temporal apenas de curto prazo (quatro anos) a
senha certa para matar, ainda no nascedouro, qualquer iniciativa de planejamento
condizente com a complexidade e a heterogeneidade dos tempos atuais.
preciso, portanto, permitir que o PPA se organize e opere segundo nveis
diferentes de temporalidade e de direcionalidade estratgica. As polticas pblicas
possuem tempos distintos de maturao, bem como priorizao estratgica igualmente distinta.
Ambas as dimenses temporalidade e direcionalidade estratgica precisam
estar, a cada nova rodada de PPA, devidamente expressas nos documentos e nos
respectivos arranjos de planejamento e execuo das polticas e programas governamentais. Essa sugesto no s factvel como indispensvel para conferir maior
dose de realismo, flexibilidade e exequibilidade s distintas fases de maturao e
de priorizao das polticas pblicas federais.

| 151
Concretamente, trata-se aqui de permitir que os horizontes temporais das

diversas polticas e programas governamentais se expressem livremente dentro do
mesmo PPA. Com isso, todos os planos setoriais considerados robustos e corretos
do ponto de vista da poltica e da estratgia nacional de desenvolvimento seriam
automaticamente incorporados ao PPA, independentemente do respectivo horizonte
temporal ou do grau de maturao institucional em cada caso. As subfunes de
oramentao, monitoramento, avaliao e controle levariam em conta, para suas
respectivas atividades, a especificidade e a temporalidade prpria em cada caso.
No que toca propriamente ao oramento, h duas condies especialmente
importantes: i) preciso elevar o nvel de agregao das unidades mnimas de
execuo do gasto pblico, idealmente para o plano estratgico dos objetivos ou
metas do PPA; e ii) preciso aplicar tratamento diferenciado ao gasto pblico
(em termos de planejamento, oramentao, monitoramento, controle, gesto e
participao), segundo a natureza efetiva e diferenciada das despesas, de modo que
passe a ter a configurao exibida na figura 2.
FIGURA 2
Proposta de realinhamento estratgico do oramento federal no Brasil

PPA 2020-2023: Relao PPA LDO LOA
PPA Lei Oramentria

Anual (LOA)
Despesas de custeio
intermedirio da
mquina pblica
Contabilizao anual
e foco na eficincia
Despesas de custeio
finalstico das
polticas pblicas
Contabilizao anual
e foco na eficcia e
efetividade
Despesas de
investimento-custeio
Contabilizao
plurianual e foco na
eficcia e efetividade
PPA: Objetivos Metas Oramento

Elaborao do autor.
A lgica oramentria que nos aprisiona hoje em dia diz respeito a uma
viso reducionista da capacidade de mobilizao de recursos que o Estado tem
disposio a cada momento. Mas para superar esta limitao, preciso avanar
rumo a uma viso adequada do planejamento oramentrio, conforme nos sugere
a figura 3 (Cardoso Jnior, 2014).
152 |

FIGURA 3
Abordagens possveis para o tema do planejamento oramentrio pblico
Viso limitada:
tica da eficincia
Viso ampliada:
eficincia,
eficcia,
efetividade
Viso adequada:
tica ampliada +
grau de progressividade
da arrecadao +
grau de redistributividade
do gasto
Elaborao do autor.
A viso limitada aquela que concentra o foco da discusso do planejamento

oramentrio na questo da eficincia, com custo para fazer determinadas coisas
e aquilo que esse custo gera em termos de bens e servios entregues populao.
Vamos dar um exemplo: na rea da Sade, as polticas e campanhas de vacinao.
Segundo a viso limitada, o foco da anlise dessa abordagem a entrega das vacinas
no posto de sade. O Estado tem que ser capaz de entregar determinada quantidade de vacinas, para determinada campanha de vacinao, nos postos x, y e z da
cidade. Termina a a viso do planejamento oramentrio nesta perspectiva. Como
so registros administrativos, faz-se a conta de quantas vacinas foram entregues em
cada lugar, quanto isso custou e do custo de cada vacina. Ento, quanto mais o
Estado conseguir entregar essas vacinas de um modo mais barato, mais ele estar
engendrando iniciativas de racionalizao de procedimentos que dizem respeito a
ganhos de eficincia no mbito do Estado.
Por sua vez, segundo a viso ampliada, estamos dizendo que no basta ao
Estado entregar as vacinas no posto de sade, preciso que elas sejam aplicadas
nas crianas ou nos idosos, enfim, que atinjam o seu pblico-alvo. Desta maneira,
estaremos acoplando viso da eficincia, tambm a viso da eficcia, ou seja,

| 153
o planejamento oramentrio vai ser bem feito no apenas se ele for eficiente, mas
se ele for eficiente e eficaz. Dito de outro modo: no apenas se as vacinas forem
entregues, mas se elas forem aplicadas no pblico-alvo correto, tempestivamente,
no lugar certo e no tempo certo. Ademais, deveramos tentar enxergar alm para
saber o efeito que essa vacina produziu no beneficirio, ou seja, se a vacina combateu os males que se propunha a combater. Neste caso, em uma viso ampliada,
ns tambm acoplamos a dimenso da efetividade, isto , se a poltica de vacinao
engendrou melhoria de sade ao pblico beneficirio, no sentido de bem-estar
sanitrio, de preveno de doenas etc.
claro que transitar para uma viso ampliada no tarefa fcil, a comear pelo fato de que o conjunto de informaes necessrias para se medir a
efetividade da ao do Estado sobre determinada populao ou inexiste ou
de natureza precria, ou ainda, algo muito caro e difcil de ser obtido apenas
mediante pesquisas de avaliao de impacto e outras tcnicas que vo muito
alm dos meros registros administrativos que em geral estruturam as bases de
dados das organizaes pblicas. Ento, quando a poltica deixa de ser uma
poltica setorial e passa a ser uma poltica intrinsicamente transversal, em que
uma depende da outra. Mas nem tudo est no raio de ao do Estado, por isso
a tendncia (compreensvel, mas injustificvel) das anlises ficarem presas apenas
viso da eficincia do gasto pblico. Agora, da tica do Estado, isso no nos
basta; preciso olhar a sua atuao do comeo ao fim, numa perspectiva ampla,
de mdio e longo prazos.
Da que, por fim, prope-se aqui a abordagem de uma viso adequada para
o tema do planejamento oramentrio. Esta abordagem leva em considerao no
s a capacidade de implementao e de gerao de efeitos da poltica pelo lado
do gasto (melhor dizendo: pelo lado da capacidade redistributiva do gasto, em
termos da sua eficincia, eficcia e efetividade), mas ainda de sua capacidade de
financiamento progressivo. No caso brasileiro, por exemplo, houve uma trajetria
de queda da desigualdade, sobretudo entre 2003 e 2013, que, para se sustentar
nos prximos anos, vai depender no apenas da capacidade redistributiva do gasto
pblico, mas principalmente da capacidade de financi-lo de modo progressivo,
fazendo que as camadas mais ricas da sociedade paguem proporcionalmente
mais impostos que as mais pobres. Ou seja: o Brasil no vai conseguir avanar na
queda da desigualdade se no enfrentar a questo do financiamento tributrio,
que muito regressivo no pas, assentado em impostos indiretos que penalizam
mais que proporcionalmente os mais pobres. Isso significa que parte do que a
poltica social consegue redistribuir pelo lado do gasto, ela perde pelo lado do
seu financiamento. por este motivo que a viso adequada do planejamento
oramentrio prope que se olhe o arranjo como um todo (do financiamento ao
gasto) da poltica pblica.
154 |

3.3 Setorialidade e espacialidade
H certamente muita dificuldade tecnopoltica, mas no necessariamente contradies insuperveis, nas tarefas de formulao, implementao, monitoramento e
avaliao de polticas pblicas que levem em justa e equivalente considerao as
dimenses tanto setoriais como espaciais das polticas pblicas. Durante a maior
parte da histria do pas, houve quase que absoluta primazia do setorial sobre o
territorial. No se trata de inverter, agora, essa primazia, mas sim de estabelecer um
princpio de equilbrio (ainda que intrinsecamente instvel) entre ambas as dimenses,
cruciais a qualquer poltica pblica ou programa de governo. Para tanto, embora
tcnica e politicamente muito custoso, talvez seja necessrio rever e reformar (ainda
que gradualmente) a atual estrutura setorializada/departamentalizada de atuao
governamental rumo a algum tipo de estrutura organizacional de perfil matricial.
Na configurao atual, h muita hierarquia e pouco comando. preciso, portanto,
despender esforos institucionais considerveis nas tarefas de articulao e coordenao
em vrios nveis e simultaneamente: intra e interpolticas, programas, ministrios e rgos; intra e interinstncias federativas; intra e interpoderes da Repblica, entre outros.
A lista longa e complexa, mas dessa reforma profunda (de estruturas, processos e
entregas) do setor pblico estatal que se necessita. Sem ela, ou apenas com medidas
cosmticas de gesto, jamais se daro saltos de qualidade no quesito desempenho institucional agregado do Estado brasileiro. Em linguajar tcnico: jamais se sair do debate
pequeno sobre eficincia da gesto para as categorias realmente relevantes da eficcia e
da efetividade das polticas pblicas. Desde logo, polticas pblicas que transformam.
Concretamente, trata-se aqui de reduzir as fragmentaes ministerial, setorial
e territorial de atuao do governo. Para tanto, prope-se uma reorganizao do
tipo matricial na forma de elaborao e implementao do novo PPA, tal como
sugerido pela figura 4. Ele teria, por um lado, trs nveis de organizao da poltica
pblica, a saber: i) novos programas temticos, referidos s grandes e consolidadas
reas programticas de atuao do Estado brasileiro na contemporaneidade (em
torno de dez); ii) objetivos estratgicos de mdio e longo prazo (entre sessenta e
cem); e iii) objetivos prioritrios de governo (cerca de dez no total) e de ministrios
setoriais (em torno de trinta). Por outro lado, haveria, do ponto de vista da pactuao, implementao e gesto territorial do plano, trs grandes nveis estratgicos
(organizados segundo agrupamento de pequenos municpios, regies metropolitanas, consrcios intermunicipais, cidades mdias etc., conforme a especificidade do
programa temtico): i) grandes regies (ou biomas); ii) estados; e iii) municpios.
Conseguida a identificao dos objetivos prioritrios de governo, o passo
seguinte delinear a expresso espacial destes, com vistas a encontrar as reas em
que ocorrem em maior nmero e de forma mais concentrada, ainda que com
pesos distintos. O critrio aqui poder mirar as reas onde se apresenta a maior
proporo de problemas (ainda que com importncia diferenciada) que reclamam
o estabelecimento dos respectivos objetivos.
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FIGURA 4
Proposta de reorganizao institucional do PPA federal 2020-2023 no Brasil

Dimenso setorial do planejamento
Novos programas temticos:

referem-se s grandes e consolidadas reas programticas de atuao do Estado (a responsabilidade pela consolidao das respectivas
anlises situacionais ficaria a cargo da nova secretaria de monitoramento e avaliao, composta pela juno parcial
das atuais SPI, SAM, SAG, Ipea e IBGE).
A. Polticas sociais
1. Seguridade social
ampliada
2. Direitos humanos e
segurana pblica
3. Educao, esportes
e cultura
B. Polticas de infraestrutura
4. Planejamento urbano,
habitao e saneamento
e usos do solo
5. Energia e comunicaes
6. Mobilidade urbana
e transporte
C. Polticas de
desenvolvimento
produtivo e ambiental
7. Desenvolvimento produtivo
com inovao
8. Desenvolvimento produtivo
com sustentabilidade
D. Polticas de soberania,
territrio e gesto
9. Soberania e territrio
10. Poltica econmica e
gesto pblica
Objetivos estratgicos de mdio/longo prazo:

seriam entre seis e dez para cada um dos novos programas temticos; deveriam ter temporalidade especfica ao grau de maturidade
institucional e horizonte de clculo tecnopoltico de governo; e seriam organizados setorialmente, sob responsabilidade dos
ministrios executores das respectivas polticas pblicas.
Objetivos prioririos de governo:
seriam um subconjunto dos objetivos estratgicos, em torno de dez no geral, e expressariam a hierarquizao de prioridades
do governo federal para a gesto pblica, os demais poderes e a sociedade, dentro daquele mandato presidencial.
A partir dessas prioridades de governo que se formariam as reas prioritrias de ao (APAs) e os respectivos
planos nacionais de territorializao (PNTs). Ojetivos estratgicos e objetivos prioritrios, podendo sofrer
adequaes a cada ano, seriam as referncias principais tanto para a lei de diretrizes oramentrias (LDO) como para a LOA.
Metas:
unidade de vinculao com
o oramento seriam entre
duas e quatro para cada
objetivo estratgico, podendo
ser de natureza tanto
quantitativa quanto
qualitativa, porm projetadas
para o horizonte de quatro
anos do PPA, com apurao
e anlise situacional anuais,
tambm de responsabilidade
direta do mesmo rgo
responsvel pelo
respectivo objetivo.
Indicadores:
preferencialmente de
efetividade ou impacto,
estariam relacionados apenas
aos objetivos estratgicos de
governo, devendo seguir o
conjunto de critrios
consagrados na literatura
sobre o assunto, para
sua elaborao.
Equao de financiamento
e vinculaes
plano-oramento
e PPA-LDO-LOA:
i) suprimindo-se a categoria
iniciativa, sugere-se proceder
a vinculao das aes
oramentrias diretamente s
metas de cada objetivo
estratgico de governo,
elevando-se assim a unidade
mnima de execuo fsica
e financeira do oramento; e
ii) cada novo programa
temtico deve conceber os
planos de financiamento
(oramentrio e
extraoramentrio) relativos
aos seus respectivos objetivos
estratgicos, servindo assim
elaborao tanto da LDO
quanto da LOA de cada ano.
Modelo de gesto:
i) intensivo em dilogo,
articulao intergovernamental,
federativa e social, mediante
criao ou aperfeioamentos
em espaos e momentos de
pactuao e repactuao
peridicas de consensos,
objetivos e estratgias de ao;
e ii) a gesto do PPA misso
complexa orientada para a
produo de conhecimento
sobre a implementao
das polticas com vistas a
ampliar os canais de
atendimento do Estado,
com equidade, e revelar o
resultado das polticas pblicas.
Planos nacionais de territorializao:

concebidos mediante a delimitao das reas prioritrias de ao (APA/PPA).
Arcos municipais
Cidades mdias
Regies metropolitanas
Unidades da Federao (UFs)
Grandes regies e/ou biomas principais

Unio governo federal
Dimenso territorial do planejamento
Elaborao do autor.
Consrcios pblicos
intermunicipais
156 |

Esses espaos densos de situaes problemticas passariam a ser denominados

reas prioritrias de ao (APAs), a comporem, cada qual, um plano nacional de
territorializao para cada conjunto de objetivos prioritrios de governo sobrepostos
espacialmente. Importa deixar claro que as outras reas no seriam ignoradas, mas
ganhariam essa mesma condio assim que as APAs tivessem os seus indicadores
convergindo para as mdias estipuladas nacionais, regionais ou estaduais, conforme for mais apropriado. As APAs devem ser criadas por decreto, explicitando o
modo de programao e gesto e valorizando a flexibilidade na implementao.14
3.4 Exequibilidade
Qualquer iniciativa de governo, planejada ou no, apenas se pode medir por seu
grau de exequibilidade, vale dizer, pelas condies tecnopolticas de governabilidade
(sistmica) e governana (colaborativa) do Estado. Condies essas que garantem
tanto o engajamento e o apoio poltico necessrios efetivao do planejamento
estratgico de governo como os requisitos administrativos (ou recursos de poder:
financeiros e oramentrios, humanos e logsticos, tecnolgicos e normativos,
simblicos e comunicacionais etc.) necessrios implementao das diversas e
heterogneas polticas pblicas pelo pas.
preciso, portanto, levar a reforma do Estado prpria sociedade, radicalizando para usar o chavo de sempre a prpria democracia social brasileira. Hoje,
radicalizar (ou substantivar) a democracia brasileira significa, em primeiro lugar,
reformar (para adensar) as estruturas e formas de funcionamento da democracia
representativa tradicional. Em segundo plano, mas no menos importante, abrir
ainda mais o Estado democracia participativa direta (referendos, plebiscitos e
iniciativas populares j previstas constitucionalmente) e semidireta, conforme inovaes recentes em desenvolvimento por meio dos conselhos de polticas pblicas,
conferncias nacionais, audincias e ouvidorias pblicas, entre outras interfaces
socioestatais possveis e necessrias aos contextos presente e futuro da nao.15
Concretamente, propem-se experimentalismos institucionais em torno do
chamado circuito de funes intrnsecas do Estado brasileiro para a capacidade de
governar (figura 5), no qual a dimenso da participao social (figura 6) comparece
com o mesmo status das demais funes contemporneas no ciclo de arrecadao/
repartio tributria formulao/planejamento governamental oramentao/
programao financeira monitoramento/avaliao/controles interno e externo
administrao poltica e gesto das polticas pblicas brasileiras.
14. Para mais informaes, ver Garcia (2014).
15. Trata-se, neste caso, de dotar a funo planejamento de forte componente democrtico-participativo, uma vez que: hoje,
qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz, precisa aceitar e mesmo contar
com certo nvel de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia estatal,
polticos ou acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao que se pretende realizar. Em outras palavras, a atividade
de planejamento deve prever dose no desprezvel de horizontalismo em sua concepo, vale dizer, de participao direta e
envolvimento prtico de sempre que possvel todos os atores pertencentes arena em questo. (Cardoso Jnior, 2011).

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FIGURA 5
O circuito de funes intrnsecas ao Estado brasileiro para a capacidade de governar

Capacidades estatais:
tributao, funo social da
propriedade, criao e
gesto da moeda e
gerenciamento da
dvida pblica
Formulao e
planejamento
governamental
Arrecadao
e
repartio
tributria
Administrao
poltica
e gesto
pblica
tica republicana:
esfera pblica, interesse
geral e bem comum
Instrumentos
governamentais:
PPA, empresas estatais,
bancos pblicos, fundos
pblicos e fundos de penso
Desempenho
institucional,
implementao
de polticas
pblicas,
eficincias,
eficcia e
efetividade
Oramentao
e
programao
financeira
Representao,
participao e
interfaces
socioestatais
Monitoramento,
avaliao e
controles
interno e
externo do
Estado
tica democrtica:
representao, participao,
deliberao e controle social
Elaborao do autor.
FIGURA 6
Interfaces socioestatais no circuito de polticas pblicas brasileiras

Direcionamento
estratgico
Monitoramento
e fiscalizao
Conferncias
Reunies,
comits, grupos
de trabalho
e mesas de
negociao
Resoluo de
problemas e
conflitos
Elaborao do autor.
Conselhos e
ouvidorias
Audincias e
consultas
Oitiva para aes

especficas
158 |

3.5 Responsividade
Por fim, preciso que a implementao das polticas pblicas e a entrega efetiva
de bens e servios do Estado populao sejam os verdadeiros critrios de aferio
e perseguio do desempenho institucional (setorial, territorial e agregado) do
Estado brasileiro. Apenas desta maneira se poder, de fato, calibrar as aes de
planejamento no sentido dos resultados intermedirios (medidos pela eficcia da
ao governamental) e dos resultados finais (medidos pela efetividade transformadora da ao) das polticas pblicas nacionais rumo consolidao de um projeto
de desenvolvimento integral para o Brasil no sculo XXI.16
claro que, da assuno pelo Estado dessa grande e complexa agenda
de transformao, decorrero inmeros requerimentos operacionais para a sua
efetivao no cotidiano prtico da ao governamental. Estes, porm, apenas faro
sentido se deflagrados sob custdia e orientao geral das formulaes anteriormente
sugeridas, sem as quais as possveis inovaes institucionais, ou novas medidas de
gesto, simplesmente perdero muito em eficincia, eficcia e efetividade.
4 EXPLICAES SUCINTAS ACERCA DOS ATRIBUTOS PRINCIPAIS DO PPA
2020-2023
Nesta seo, detalhamos um pouco mais os conceitos e atributos essenciais da

proposta acima apresentada ao PPA 2020-2023, caso venha a ser considerada.
4.1 Programa temtico
Como programa temtico no mais programa no sentido convencional do conceito, sugerimos manter a denominao (pra evitar maiores confuses), porm
redefinindo-o para se referir ao que realmente ou deveria ser aps a mudana
metodolgica havida por ocasio do PPA 2012-2015. Os programas temticos,
desde ento, referem-se s grandes e consolidadas reas programticas de atuao
do Estado brasileiro na contemporaneidade; e no mais esto referidos a problemas
especficos dentro de um campo geral de polticas pblicas.
Exemplificando: na concepo anterior de programa, o Ministrio do Trabalho
e Emprego (MTE) possua, como mais importantes dentro desse campo geral de
poltica pblica, os programas do seguro-desemprego, do abono salarial, da qualificao profissional, da gerao de emprego e renda, de fiscalizao laboral, de
economia solidria etc. Ou seja, cada qual referido, em linhas gerais, a um nico
ou principal problema, em torno do qual se estruturava o programa correspondente. Com a nova metodologia concebida pelo PPA 2012-2015, todos aqueles
16. Trata-se, por fim, de dotar a funo planejamento de fortes contedos ticos, vale dizer: reforar e introduzir, cada
vez mais, princpios da Repblica e da democracia como referncias fundamentais organizao institucional do Estado
e prpria ao estatal. (Cardoso Jnior, 2011).

| 159
programas do MTE foram reunidos num nico programa temtico, denominado

trabalho, emprego e renda. Isso significa que o conceito original de programa
se perdeu, pois agora um mesmo programa temtico aglutina e se refere a vrios
problemas dentro de um mesmo campo geral de poltica pblica.
Independente do mrito ou demrito de tal mudana, o fato que agora
os programas temticos poderiam ser reduzidos a algo como dez no total,
segundo a proposta apresentada na figura 4. De fato, reduzir o nmero de
programas ao conjunto das aqui chamadas reas programticas de atuao do
Estado brasileiro na contemporaneidade algo que faz sentido sob vrios aspectos, alm de ter sido um dos objetivos declarados da mudana metodolgica
implementada em 2012. A questo que, neste caso, a categoria programa
temtico passa a fazer mais sentido para a gesto estratgica do plano do que
para os ministrios setoriais propriamente ditos, pois estes continuam tendo
que lidar com problemas variados, em relao aos quais fazem mais sentido,
do ponto de vista do PPA, os atributos tticos e operacionais do plano, isto
, os objetivos, as metas, os prazos, os indicadores etc. a serem alcanados no
curto perodo de vigncia do plano.
Assim sendo, a mudana metodolgica ter sido bem-vinda se, ento, a alta
direo do governo federal conseguir converter o novo conceito de programa temtico
em atributo de referncia analtica sob responsabilidade idealmente compartilhada
entre Casa Civil (Subchefia de Articulao e Monitoramento SAM, Subchefia de
Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais SAG e Gabinete Adjunto
de Informaes em Apoio Deciso Gaia), MP (SPI, SOF e Secretaria de Gesto
Pblica Segep) e Ipea. Com isso, em termos formais (Lei do PPA, Decreto de
Gesto e Sistema Integrado de Planejamento e Oramento Siop), a responsabilidade pela caracterizao e consolidao das respectivas anlises situacionais ficaria
situada num nvel estratgico acima dos olhares estritamente setoriais dos diversos
ministrios, secretarias e demais instncias desta natureza. Este tipo de mudana
ajudaria o governo federal a formatar um discurso mais coerente e estratgico, relativamente ao estgio atual e desejado de desenvolvimento nacional, numa perspectiva
de mdio e longo prazos. Portanto, desatrelada das oscilaes de conjuntura, com
o que tanto o trabalho de gesto e de coordenao intragovernamental como o de
comunicao social de governo ficariam facilitados neste nvel mais geral de anlise.
Indispensvel reforar aqui a ideia de que os entes envolvidos nesse processo
(acima mencionados: Casa Civil, MP e Ipea) precisariam estar completamente
alinhados e envolvidos num nico e mesmo plano de trabalho, vale dizer: o PPA.
Se assim ocorrer, facilita-se, entre outros, o trabalho corriqueiro de produo de
relatrios oficiais de governo, tais como o Relatrio Anual do PPA, a Mensagem
Presidencial ao Congresso etc. Em uma palavra: o PPA, em vez de inimigo,
passaria a ser grande aliado do governo no tocante ao seu processo de governar.
160 |

4.2 Objetivos estratgicos de governo
Seriam a unidade principal de referncia do plano, idealmente entre seis e dez para
cada um dos novos e mais agregados programas temticos. Ademais, deveriam ter
temporalidade especfica ao grau de maturidade institucional e horizonte de clculo
tecnopoltico de governo, de modo que poderiam ultrapassar, tranquilamente, o
curto tempo de durao de um mandato presidencial no Brasil.
Isto , os objetivos estratgicos deveriam de fato refletir ambies de mdio e
longo prazos do governo recm-eleito democraticamente, pois embora a durao
de seu mandato seja, ainda hoje, de apenas quatro anos (talvez renovveis por mais
quatro em funo do regime de reeleio ainda vigente), o ideal que ele organize
a sua ao tendo em vista o desenvolvimento brasileiro, traduzindo, portanto, o
seu plano de governo em uma referncia vlida para o futuro alm de si mesmo.
Esta seria, inclusive, uma forma de garantir alguma continuidade intertemporal
ao do Estado, relativamente independente das disputas poltico-partidrias
cotidianas em curso. claro que, mudando-se a composio poltico-partidria no
poder, parte desses objetivos tambm mudariam, mas isso seria no apenas legtimo,
como perfeitamente assimilvel nesta tica de PPA que estamos aqui defendendo.
Um aspecto operacional importante que tais objetivos estratgicos poderiam
ser organizados setorialmente, ficando, para todos os fins legais (Lei do PPA, decreto
de gesto e portarias ministeriais) e prticos (preenchimento do Siop e cumprimento das demais exigncias burocrticas), sob responsabilidade dos respectivos
ministrios executores das respectivas polticas pblicas. Embora no ideal, devido
natureza multi, inter e transdisciplinar dos problemas nacionais, seria esta uma
soluo (embora subtima) aderente realidade hiperfracionada de organizao
e atuao do nosso Estado.
Para minimizar esse problema, o governo precisar investir mais recursos
(tempo, pessoas, energia etc.) na articulao interinstitucional, com vistas a garantir, ao menos no plano da execuo das polticas pblicas, uma sinergia maior
entre os diversos rgos envolvidos em cada caso. Apesar de custoso (inclusive do
ponto de vista poltico), no algo, entretanto, que se apresente como problema
insupervel ou para alm do domnio humano realizar.
4.3 Objetivos prioritrios de governo
Seriam um subconjunto dos objetivos estratgicos, em torno de dez no geral, e

expressariam a hierarquizao de prioridades do governo federal para a gesto pblica, os demais poderes e a sociedade, dentro daquele mandato presidencial. Neste
caso, embora perfeitamente variveis com o tempo e as circunstncias, o governo
federal veria facilitada a sua gesto estratgica de polticas, pois arranjos especficos
de gesto, monitoramento e avaliao seriam possveis (e desejveis) em cada caso.

| 161
A partir dessas prioridades de governo que se poderiam formar as APAs e os

respectivos planos nacionais de territorializao (PNTs), cujas referncias espaciais
poderiam ser de diversos tipos (arcos municipais, cidades mdias, regies metropolitanas, consrcios pblicos intermunicipais, Unidades da Federao, biomas
geogrficos, grandes regies etc.), a depender tanto dos problemas principais identificados em cada caso, a serem enfrentados, como das pactuaes interinstitucional
e federativa necessrias ou possveis a cada momento.
Em termos formais (Lei do PPA, Decreto de Gesto, preenchimento do
Siop e cumprimento das demais exigncias burocrticas), os objetivos prioritrios receberiam o mesmo tratamento conferido aos objetivos estratgicos, posto
serem parte destes. Objetivos estratgicos e objetivos prioritrios, podendo sofrer
adequaes peridicas ao longo do perodo de implementao e execuo do
plano, seriam, portanto, as referncias principais do governo para a elaborao
tanto da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) como da Lei Oramentria
Anual (LOA). Nesta perspectiva, o plano orientaria por meio das metas adiante
explicadas o oramento, e no o contrrio, como tem acontecido ao longo dos
ltimos PPAs, fonte maior de deslegitimao tecnopoltica do plano.
governo, tanto na sua relao intragovernamental como na relao entre poderes
4.4 reas prioritrias de ao (APAs)
Conseguida a identificao dos objetivos prioritrios de governo, o passo seguinte

delinear sua expresso espacial, com vistas a encontrar as reas em que eles ocorrem
em maior nmero e de forma mais concentrada, ainda que com pesos distintos.
Segundo Garcia (2014), o critrio aqui poder mirar as reas onde se apresenta
a maior proporo de problemas (ainda que com importncia diferenciada) que
reclamam o estabelecimento dos respectivos objetivos.
Esses espaos densos de situaes problemticas passariam a ser denominados
reas prioritrias de ao, a comporem, cada qual, um plano nacional de territorializao para cada conjunto de objetivos prioritrios de governo sobrepostos
espacialmente. Importa deixar claro que as outras reas no seriam ignoradas,
mas apenas ganhariam essa mesma condio assim que as APAs tivessem os seus
indicadores convergindo para as mdias estipuladas nacionais, regionais ou estaduais, conforme o mais apropriado. As reas poderiam ser criadas por decreto,
explicitando-se o modo de programao e gesto e valorizando-se a flexibilidade
na implementao.
162 |

4.5 Metas
Unidade de vinculao entre PPA e oramento, seriam idealmente entre duas e

quatro para cada objetivo estratgico, podendo ser de natureza tanto quantitativa
quanto qualitativa. Porm, em qualquer dos casos, projetadas para o horizonte
de quatro anos do PPA, com apurao e anlise situacional anuais, tambm
de responsabilidade direta do mesmo rgo responsvel pelo objetivo ao qual
devero estar atreladas as metas.
De acordo com essa proposta, as metas passariam a ser o atributo do plano
por meio do qual o governo realizaria a conexo intertemporal entre objetivos
estratgicos e prioritrios (de mdio e longo prazos) com o considerado exequvel
em quatro anos de mandato. Neste caso, embora as metas sejam de projeo apenas
quadrienal, isto , calculadas ou estabelecidas apenas para o final do perodo de
execuo do PPA vigente, elas devem ter apurao anual, por meio da sua quantificao cumulativa (no caso das metas quantificveis, evidentemente) e anlise
situacional detalhada (figura 7).
Nessa perspectiva, as metas precisam possuir alta dose de realismo e concretude, tanto em sua formulao como relativamente capacidade real de execuo e aferio no horizonte do mandato presidencial em questo. Em termos
prticos, tanto como simblicos, em torno do cumprimento ou no das metas
coletivamente pactuadas que o governo e o seu PPA podero ser (ou deveriam ser)
julgados ao final do mandato. Da a justificativa principal para estarem metas
e oramento interligados ao longo do processo inicial de elaborao, revises
anuais e execuo cotidiana do plano.
FIGURA 7
Elos e causalidades desejveis entre PPA, LDO e LOA no Brasil

PPA 2020-2023
Programas temticos
Objetivos estratgicos e objetivos prioritrios
LDO
Objetivos estratgicos e objetivos prioritrios
Metas quantitativas e qualitativas
LOA
Metas quantitativas e qualitativas
Elaborao do autor.
Oramento

| 163
Apesar de requerer certa engenharia/competncia tecnopoltica sofisticada de

planejamento e gesto das polticas pblicas, talvez ainda hoje ausente ou instalada
de modo incompleto/insuficiente na atual configurao institucional do governo
federal brasileiro, trata-se de mudana fundamental para conferir centralidade maior
ao PPA, assim como permitir ao governo ter em mos um instrumento e um canal
mais objetivos, ao mesmo tempo que mais estratgico, de articulao, coordenao
e comunicao geral das suas aes. Em sntese, poderamos ter, finalmente, o PPA
como aliado, e no como obstculo ao processo de governar o Brasil.
4.6 Equao de financiamento e vinculaes plano-oramento e PPA-LDO-LOA
Suprimindo-se a categoria Iniciativa do PPA, a qual, no obstante, poderia continuar existindo do ponto de vista gerencial (ou seja, no formal) do plano, sugere-se
proceder vinculao das aes oramentrias diretamente s metas de cada objetivo
estratgico de governo, elevando-se assim a unidade mnima de execuo fsica e
financeira do oramento. Em sntese, trata-se de radicalizar o processo j deflagrado
em 2013 por meio dos planos oramentrios.
Mas para alm do oramento (oramento geral, oramento da seguridade
social e oramento das estatais, como preconiza a CF/1988), cada novo programa
temtico e/ou objetivos estratgicos de governo deveria conceber os seus planos de
financiamento (oramentrio e extraoramentrio) relativos aos seus respectivos
objetivos e metas.
Dessa feita, serviriam elaborao tanto da LDO quanto da LOA de cada
ano, e gradualmente poderia haver maior preciso, acurcia, transparncia e responsabilizao pblica sobre as fontes e os usos dos recursos pblico-privados no pas.
4.7 Indicadores
Com os recursos humanos, metodolgicos e tecnolgicos hoje existentes e

disposio do governo federal brasileiro, possvel ir muito alm do que at hoje
se conseguiu fazer neste campo da identificao, construo, monitoramento e
avaliao de indicadores.
No mbito do PPA, perfeitamente possvel e desejvel montar-se um leque
no exaustivo de indicadores peridicos de eficincia, eficcia e efetividade para
praticamente todas as polticas pblicas hoje em execuo no pas. A questo
que se deve primar pela seletividade e economicidade neste processo, pois de nada
adianta levantar indicadores que pouco ajudam, efetivamente, o monitoramento,
a avaliao e sobretudo a gesto e a execuo cotidianas das referidas polticas
pblicas (figura 8).
164 |

FIGURA 8
Elos e causalidades desejveis entre indicadores de efetividade, eficcia e eficincia

do PPA
Indicadores de efetividade
Indicadores de eficcia
Indicadores de eficincia
Referenciados aos
programas temticos
e/ou aos objetivos
prioritrios de governo
Referenciados aos
objetivos estratgicos
do plano
Referenciados s
metas do plano
Elaborao do autor.
Com relao eficincia, trata-se em tese da dimenso de mais fcil e rpida

soluo, pois todas as informaes fsicas e financeiras referentes s entregas
de bens e servios populao e ao mercado, esto (ou deveriam estar!) disposio dos rgos governamentais responsveis pela oramentao e implementao
das polticas pblicas. O problema, neste caso, que, porquanto relevante saber
o quanto se gastou com cada item de despesa do oramento, visando, inclusive,
minimizar o gasto por unidade fsica entregue, pouco se pode dizer, com este tipo
de indicador, acerca da eficcia e da efetividade da poltica pblica. Em nossa
proposta, os indicadores de eficincia deveriam buscar conexo com as metas do
plano, j que estas estariam atreladas ao oramento da Unio.
Da a necessidade de se avanar para a identificao e construo de indicadores
de eficcia, ou seja, aqueles que medem a capacidade da ao governamental para
entregar os bens e servios populao e ao mercado, de modo tempestivo, isto
, no local e momento apropriados, e para o pblico correto. Neste caso, em tese,
os rgos governamentais responsveis pela implementao das polticas pblicas
deveriam ser capazes de (ou capacitados a) produzir esse acervo de informaes
relativas cobertura e perfil dos beneficirios necessrias aos clculos de eficcia. Assim, poderamos saber se o governo est cumprindo bem as atribuies
precpuas das polticas pblicas, mas ainda aqui, sem condies de sabermos
sobre o impacto finalstico de tais bens e servios pblicos nas condies de vida
da populao ou nas condies de funcionamento dos mercados beneficirios das
polticas pblicas. Em nossa proposta, os indicadores de eficcia deveriam buscar
conexo com os objetivos estratgicos do plano, j que estes devem cobrir um raio
amplo da ao estatal.

| 165
Por fim, preciso dar o passo este sim, o mais difcil e demorado de todos
rumo identificao e construo dos indicadores de efetividade ou impacto
finalstico da ao governamental. Este o conjunto mais difcil de indicadores a
construir porque o impacto finalstico da ao governamental sobre as condies
de vida da populao ou sobre as condies de funcionamento dos mercados
beneficirios das polticas pblicas depende de muitas variveis que ou no existem
sob a forma estatstica ou so tantas que torna quase impossvel a sua captura e
sntese. De todo modo, sim possvel e necessrio organizar um leque bsico de
indicadores de efetividade que auxiliem no monitoramento e avaliao globais
da ao pblica. Em nossa proposta, eles deveriam estar relacionados apenas aos
programas temticos e/ou aos objetivos prioritrios de governo, devendo, para sua
elaborao, seguir o conjunto de critrios consagrados na literatura sobre o assunto.
No mbito governamental brasileiro, IBGE, IPEA e todas as entidades vinculadas
aos Ministrios Setoriais so os candidatos bvios a se envolverem nesta tarefa cvica.
4.8 Modelo de gesto
A gesto do PPA misso complexa orientada para a produo de conhecimentos

sobre a implementao das polticas, com vistas a ampliar os canais de atendimento
do Estado, com equidade, e revelar o resultado das polticas pblicas.
Nesse sentido, deve ser intensivo em dilogo, articulao e coordenao
intragovernamental, federativa e social, mediante criao e/ou aperfeioamentos
em espaos e momentos de pactuao e repactuao peridicos de consensos,
objetivos e estratgias de ao.
Mesmo dentro do governo, em ministrios, secretarias e rgos que, supostamente,

existem para pensar e aplicar o planejamento (como funo precpua e indelegvel
do Estado), parece reinar certa descrena generalizada nesta funo. Ela decorreria,
basicamente, das trs fontes que se seguem.
1) Aproximadamente trinta anos de desmonte das instncias, dos instrumentos
e mesmo da cultura pblica de planejamento.
2) Uma crena (equivocada) na superioridade do livre mercado como
mecanismo distribuidor da renda e da riqueza produzida pela sociedade,
ainda mais em contexto de domnio transnacional das grandes
corporaes privadas.
3) Uma crena (equivocada) na imensa dificuldade prtica (ou mesmo em
sua impossibilidade lgica) de se organizar de uma forma melhor e mais
efetiva a institucionalidade atual de planejamento governamental, j que,
166 |

embora considerada uma funo meritria e necessria, seria algo de

complexidade institucional e poltica para alm do domnio humano.
Pois contra essas ilaes, basta dizer, lembrando Matus (1996, p. 182-184), que
O planejamento uma das maiores conquistas libertrias que o homem pode almejar. Porque o plano a tentativa do homem para criar seu futuro; lutar contra as
tendncias e correntes que nos arrastam; ganhar espao para escolher; mandar
sobre os fatos e as coisas para impor a vontade humana; recusar-se a aceitar o resultado social que a realidade atomizada de infinitas aes contrapostas oferece-nos
anarquicamente; rejeitar o imediatismo; somar a inteligncia individual para
multiplic-la como inteligncia coletiva e criadora. (...) O planejamento , portanto,
uma ferramenta das lutas permanentes do homem desde o alvorecer da humanidade,
para conquistar graus de liberdade cada vez maiores.
Alm disso, na atualidade, a importncia renovada do planejamento governamental em ambientes democrticos (ambientes, por excelncia, complexos,
incertos e dinmicos) refora a crena de que esta atividade do Estado a nica
realmente capaz de transformar informao em conhecimento aplicado, e este em
ao concreta e objetivada de governos. a nica capaz de reduzir o mundo de
incertezas radicais das sociedades a riscos minimamente calculveis probabilisticamente. Com isso fazendo os governos migrarem da improvisao absoluta na
conduo da administrao pblica para o mnimo de racionalizao, visando
trade eficincia, eficcia e efetividade das aes governamentais.
Um sistema de planejamento, em suma, o nico instrumento capaz de
superar a situao fragmentada e competitiva que hoje se observa dentro dos governos, permitindo uma convivncia organicamente articulada e cooperativa, seja
entre ministrios, rgos e instncias federativas, seja entre dirigentes polticos,
burocracia pblica e a prpria sociedade civil organizada. O planejamento, por
fim, quando estruturado de modo sistmico e estratgico, a nica funo de
Estado capaz de conferir dinamicidade a governos inertes ou paralisados, fazendo
as economias converterem especulao financeira e rentismo em investimentos
produtivos e socialmente teis, permitindo s sociedades transitarem do passado
e presente a futuros menos incertos e mais condizentes com as aspiraes da civilizao e da coletividade.
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CAPTULO 5
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NO BRASIL:

CONFLITOS ENTRE NITI E NYAYA
Otvio Ventura
1 INTRODUO
Os termos niti e nyaya representam diferentes ideias de justia em snscrito antigo.

Enquanto niti se relaciona mais com as questes formais que instrumentalizam a
justia, tais como instituies, normas e processos; nyaya se debrua mais na justia
real que as pessoas conseguem alcanar, tais como se alimentar bem, frequentar a
escola e ter acesso a um mdico.
No mbito do planejamento e da gesto governamental, niti estaria mais
associada concepo de sistemas formais, modelos, metodologias, processos
e instrumentos que buscam operar o Estado; enquanto nyaya se relacionaria
com as questes reais e cotidianas concernentes implementao efetiva das
polticas pblicas.
Ancorando-se no pensamento de Amartya Sen,1 este captulo busca refletir
sobre planejamento e gesto governamental sob a tica desses conceitos. A investigao procurar mostrar como alguns tipos de racionalidade desenvolvimentismo,
fiscalismo, territorialismo, gerencialismo, controle, entre outras verificados nas
burocracias de planejamento e gesto governamental acabam por fazer uso de
prticas fundadas em niti na tentativa de se impor como racionalidade acima das
racionalidades2 ao mesmo tempo em que seus esforos se distanciam das verdadeiras
realizaes na vida das pessoas (nyaya).
Por fim, traa-se um breve panorama sobre a experincia do governo federal
entre 2003 e 2014, sugerindo a hiptese de que, apesar da resistncia das racionalidades fundadas em niti, teria predominado a viso nyaya neste perodo.
1. Na obra A ideia de justia (Sen, 2011), o autor procura resgatar o debate sobre as teorias da justia sustentando a
tese de que predominam nesta arena duas tradies de pensamento. A primeira delas, denominada institucionalismo
transcendental por Sen, relaciona-se ideia de niti e permeada pelo pensamento contratualista pautado na idealizao
de modelos e instituies, do qual so partidrios Hobbes, Rousseau, Kant, Rawls e muitos outros. A segunda delas,
qual Sen se filia, mais ligada a nyaya, sendo mais associada a realizaes concretas na vida das pessoas.
2. Ver Moretti (2012).
172 |

2 A IDEIA DE JUSTIA, NITI E NYAYA
Tradicionalmente,3 a formalizao do debate ocidental em torno das teorias da

justia remonta ao perodo do iluminismo europeu, em especial nas obras dos
autores contratualistas.
Um marco importante remete s reflexes feitas por Hobbes (1998) a respeito do que ele chamou de estado de natureza e contrato social. Hobbes teorizou
que no estado de natureza imperaria a lei do mais forte, de modo que os homens
viveriam em constante estado de alerta. Entretanto, seria desejo dos homens o
fim desta permanente situao de conflito, pois a paz lhes seria til at mesmo em
interesse prprio. Assim, Hobbes idealiza o contrato social, por meio do qual todos
os homens abririam mo de parte de sua liberdade em funo de uma autoridade
suprema que deveria assegurar a paz interna em favor de todos. O Leviat seria,
ento, o modelo ideal de justia para Hobbes.
Rousseau (2002) tambm idealiza um conceito particular de contrato social4
inspirado na plis grega, onde predominava o debate e o consenso, propondo que
todos firmem um contrato social que tenha por objeto a defesa da liberdade do
homem, sendo este, portanto, o modelo ideal de justia para Rousseau.
O imperativo categrico idealizado por Kant (2007) sugere que se cada um
passar a agir perante todos como gostaria de ser tratado, esta maneira de agir se
tornaria a prpria lei universal, e esse seria o modelo ideal de justia.
Rawls (2008) tambm formulou uma famosa teoria de justia. Retomando
a ideia de contrato social, ele defende que a grande dificuldade seria chegar a
um consenso sobre o que seria justo, devido s posies que cada um ocupa nas
estruturas de distribuio de poder. Assim, o autor imagina um estado hipottico
anterior prpria existncia em sociedade, ao qual ele chama de posio original.
Neste estado, todos os agentes estariam revestidos por algo que ele chama de vu
de ignorncia, de modo que ningum teria condies de saber qual posio viria a
ocupar na vida em sociedade. Ningum poderia saber se seria rei ou mendigo. Nesta
situao, Rawls teoriza que todos agiriam de forma imparcial, podendo, portanto,
deliberar sobre qual seria o modelo mais justo para a sociedade. O resultado desta
deliberao seria, para Rawls, o modelo ideal de vida em sociedade.
Segundo Sen (2011), as formulaes de justia desses autores e de muitos
outros , embora distintas entre si, tm em comum uma caracterstica especfica.
Todas elas partem de uma mesma pergunta: qual seria o modelo ideal de uma
3. O termo tradicionalmente utilizado aqui de forma provocativa em funo do fato de que, embora a abordagem
clssica sobre as teorias da justia tenha o seu marco inicial em Hobbes e se desenvolva at Rawls, no oriente, este
debate bem mais antigo, com pelo menos 3 mil anos de idade.
4. A principal caracterstica do contrato social de Rousseau seria a soberania absolutamente popular, enquanto, para
Hobbes, os homens, a partir da sua autonomia para contratar, produziriam, contratualmente, o soberano.
Planejamento e Gesto Governamental no Brasil: conflitos entre niti e nyaya
| 173
sociedade perfeitamente justa? E, a partir desta pergunta, se deriva esta outra: como
deveriam ser as instituies adequadas para alcanar tal modelo ideal de justia?
Haveria, portanto, uma premissa de que se tais instituies, perfeitamente
justas, fossem implantadas, o comportamento dos agentes corresponderia s expectativas das instituies, maximizando a sua efetividade, e a justia ideal seria
finalmente alcanada.
Para ilustrar suas ideias, Sen (2011) introduz os conceitos de niti e nyaya.
Ambos so termos do snscrito antigo que podem ser traduzidos como justia.
Entretanto, cada um deles porta um significado diferente de justia.
O termo niti est associado institucionalidade criada para a promoo
da justia. A inscrio na lei do direito vida, sade, educao, liberdade
e ao tratamento igual perante o Estado so exemplos de institucionalidades que
buscam alcanar a justia. Todo o conjunto de normas, organizaes, costumes e
smbolos que atuam em favor do alcance da justia estariam, em alguma medida,
relacionados ao conceito de niti.
O termo nyaya, por sua vez, est menos associado formalizao de normas e
mais ligado real justia que as pessoas conseguem alcanar. Assim, o fato de estar
legislado o direito educao pouco importaria se, na vida real, ainda existirem
crianas fora da escola. O direito vida como regra absoluta constitucional estaria subjugado ao fato de que todos os dias morrem milhares de vtimas da fome.
A igualdade formal entre cidados ficaria em segundo plano, dado que as mulheres
ainda recebem tratamento desigual na sua realidade cotidiana. Sen (2011) usa a
metfora da justia dos peixes para ilustrar o conceito de nyaya: no importa o
quanto as regras (niti) sejam boas, se os peixes maiores ainda podem continuar a
se alimentar dos peixes menores, no se alcana nyaya.
Parece razovel afirmar, ento, que as teorias da justia de Hobbes, Rousseau,
Kant e Rawls estariam mais fortemente associadas ao conceito de niti. A este tipo
de racionalidade, Sen (2011) associa o termo institucionalismo transcendental, cuja
caracterstica mais marcante seria o foco na idealizao de um modelo que pudesse
determinar quais seriam as instituies certas para se alcanar uma justia perfeita.
3 NITI E NYAYA NO PLANEJAMENTO E NA GESTO GOVERNAMENTAL
A justia se constitui como objeto de interesse para as mais variadas reas, tais
como a filosofia, a sociologia, a cincia poltica, o direito e a economia, entre outras. Contudo, no Brasil, incomum verificar a presena das teorias da justia nos
debates relacionados a assuntos como o planejamento e a gesto governamental,
apesar dos diversos pontos de conexo.
174 |

Pretende-se defender aqui que a administrao pblica enquanto campo

do conhecimento e organizao tambm guarda forte relao com as teorias da
justia, de modo que o seu funcionamento pode ser explicado a partir de categorias
como niti e nyaya.
Embora a busca pela justia seja papel da Repblica,5 no Estado que reside
o poder de normatizar e regular, bem como distribuir capitais6 de todas as naturezas. O Estado se manifesta, portanto, como poderoso instrumento tanto para os
institucionalistas transcendentais quanto para os agentes que buscam a remoo
incremental das injustias.
Assim, advoga-se aqui que uma tica pertinente para compreender as disputas internas ao Estado seria a observao dos confrontos entre institucionalistas
transcendentais e aqueles que miram a remoo contnua das injustias.
Nessa arena, de um lado, estariam as racionalidades que dialogam em grande
medida com a ideia de niti, debruando-se majoritariamente na concepo de sistemas
formais, modelos, metodologias, instrumentos e processos que, por si s, induziriam
o funcionamento adequado da mquina estatal e, por consequncia, incentivando
nos agentes o comportamento adequado, de acordo com o resultado que se busca.
Do outro lado, estariam as abordagens que se relacionam mais com a ideia
de nyaya, pautadas em especial pelas realizaes na vida das pessoas. Aqui, a atuao seria mais focada na orquestrao de intervenes estatais, pensadas caso a
caso, com vistas remoo incremental e contnua de injustias mais associadas
ao mundo real, e menos ao campo formal.
A mencionada justia dos peixes tambm tem o seu paralelo nos campos
do planejamento e da gesto governamental. No importa o quanto os sistemas,
modelos, planos e instrumentos de planejamento e gesto sejam bons (niti), se o
resultado no chega diretamente na vida das pessoas, no se alcana nyaya.
No se trata aqui de estabelecer uma diviso maniquesta e hermtica entre as
duas tradies de pensamento. Atuar com foco em nyaya no significa abrir mo
da instrumentao institucional, sendo esta ltima de utilidade significativa para
materializar realizaes relevantes na vida das pessoas.
A inteno lanar um olhar sobre as racionalidades que permeiam as funes
de planejamento e a gesto governamental no intuito de que isso possibilitaria,
em alguma medida, revelar qual tipo de abordagem seria mais predominante na
ao estatal: niti ou nyaya.
5. Essa interpretao se baseia em uma leitura neoconstitucionalista dos Objetivos da Repblica positivados no Artigo
3o da Constituio Federal de 1988 (CF/1988) (Brasil, 1988). Esta viso amplia o espectro de possibilidades das normas
constitucionais para muito alm da legalidade estrita (Barroso, 2004).
6. Ver Bourdieu (1987).
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4 O INSTITUCIONALISMO TRANSCENDENTAL E A PRETENSO

DE SUPRARRACIONALIDADE
Sen (2011) faz uso de uma espcie de fbula para ilustrar os dilemas que surgem
ao se debruar sobre o institucionalismo transcendental. A histria a que segue.
Existiriam trs crianas e uma flauta, de modo que cada uma das crianas gostaria
de possuir a flauta. Em um primeiro cenrio, uma das crianas afirma que ela era
a nica que sabia tocar a flauta, fato do qual as outras crianas no discordam.
Em um cenrio alternativo, outra criana justifica que era muito pobre, sendo a
nica que no tinha condies de adquirir uma flauta, e as outras duas crianas
no se opem. Num terceiro cenrio, a outra criana explica que ela havia passado
semanas fabricando a flauta, empreendendo grande tempo e esforo, e nenhuma
das outras crianas a contradiz.
Qual seria, ento, o modelo de justia capaz de atribuir a flauta criana
certa? Quais seriam as instituies ideais que possibilitariam a correta soluo deste
impasse? Certamente, os marxistas, os utilitaristas e os liberais apresentariam propostas diferentes sobre qual criana teria direito flauta, embora cada uma delas
apresente motivao razovel em seu favor.
Esses mesmos dilemas se encontram materializados na administrao pblica.
Neste sentido, fundamental compreender que no esto pacificados no Brasil os
conceitos hegemnicos de planejamento e de gesto governamental. Pelo contrrio,
estes se constituem em objetos de permanente disputa conceitual.
Cada viso de planejamento ou de gesto procura se impor em meio a uma
luta de perspectivas. Ao faz-lo, busca lastro institucional sob a forma de controle
de processos estatais, materializando o princpio de uma racionalidade acima das
racionalidades (Moretti, 2012).
No mbito do planejamento governamental, as disputas giram em torno de
diferentes abordagens possveis para instrumentalizar as escolhas estatais. Destacam-se a arquitetura e a geografia (planejamento das cidades e do territrio), a economia
(em especial, o debate entre desenvolvimentistas e fiscalistas), as cincias sociais
(papel do Estado e anlise de polticas), a administrao (planejamento estratgico,
quadro lgico e organizao de processos para se atingir objetivos predeterminados)
e as cincias militares (estratgia e disputa territorial) (Santos, 2011).
No campo da gesto governamental, destacam-se na disputa a administrao
cientfica e seus desdobramentos (gesto por resultados), a administrao de empresas (investigaes que se ocupam da empresa capitalista, orientada para maximizar
os lucros), a administrao pblica (encarada especialmente da burocracia como
evoluo do patrimonialismo), o gerencialismo (a busca da eficincia, ainda que
apenas no discurso) e a administrao poltica (combinao das dimenses poltica
e tcnica da gesto pblica) (Neto, Santos e Ventura, 2013).
176 |

Todas essas formas de dar sentido ao planejamento e gesto esto relacionadas a uma maneira particular de criar o prprio objeto e explic-lo luz das
convenincias das reas especficas (Santos, 2011). Assim, cada uma das correntes
de pensamento procura se impor enquanto racionalidade acima das racionalidades, pretenso qual as prticas institucionalistas transcendentais parecem ser
convenientemente teis, buscando operar por cima das vicissitudes das polticas
pblicas em geral.7
Enquanto cada uma dessas perspectivas se afasta da capacidade de dialogar
com a ideia de nyaya, surge ento a necessidade de se materializar por outras vias,
quais sejam os sistemas formais, arranjos institucionais, planos e instrumentos de
planejamento e gesto. Assim, pela incapacidade que cada uma das perspectivas
candidatas a suprarracionalidade carrega de se legitimar por realizaes em nyaya,
estas acabam por recorrer ao niti como estratgia de autoimposio, constituindo-se
como partidrias fiis ao institucionalismo transcendental.
Na medida em que uma ou outra racionalidade imposta por este tipo de
prtica reconhecida, incorporada e reproduzida, ela se legitima na esfera pblica
como valor em si, configurando-se como espao simblico8 conjunto de prticas,
preferncias, linguagens e smbolos por meio dos quais os agentes se atribuem valor
ao mesmo tempo em que atua como trama de poder, espcie de microfsica cujos
efeitos de dominao no so atribudos a uma apropriao, mas a disposies,
a manobras, a tticas, a tcnicas, a funcionamentos; (...) que lhe seja dado como
modelo antes da batalha (...) (Foucault, 1985).
5 O INCREMENTALISMO PRAGMTICO DE SEN
Em oposio s prticas transcendentalistas, Sen (2011) prope que, ao invs de

focar em perguntas que buscam saber quais seriam os arranjos e as instituies
idealmente perfeitos, que se passe a questionar quais realizaes concretas provocariam a remoo de imperfeies, de fato (nyaya), e no apenas nas regras (niti).
H no pensamento de Sen9 um deslocamento de energia que sai da busca de
um idealismo transcendental e parte para uma abordagem mais realista da remoo
contnua das injustias. A diferena reside no esforo em alcanar melhoramentos
reais no nyaya ao invs de definir a niti ideal.
7. Esses instrumentos tcnico-burocrticos so produtos de um iderio que se pretende universal, objetivo, imparcial e
independente de contexto, que acabou por constituir um campo de conhecimento que se pretende aplicvel a qualquer
poltica pblica, a qualquer objetivo de governo e perspectiva poltica (Melo e Rodrigues, 2012).
8. Ver Bourdieu (2010).
9. Destaca-se que Sen faz questo de esclarecer que, embora essa abordagem parea inovadora na ordem do discurso
ocidental, esse pensamento resultado de uma corrente de pensamento oriental milenar na qual ele se filia (Sen, 2011).
| 177
Percebe-se ento que, para Sen, a justia no se constituiria em um sistema

dualista no qual a vida social exclusivamente justa (pela aplicao de um modelo
ideal) ou injusta (pela falta do referido modelo ideal). Ao contrrio, a justia seria algo
gradual, havendo inmeros graus de justia a serem alcanados (ou perdidos), no
sendo possvel idealizar de antemo o grau mximo de justia, ou seja, a niti ideal.
importante notar que advogar pela remoo das injustias no corresponde
a defender que esta linha de ao eventualmente traria para a realidade o modelo
perfeito de justia. No essa a reinvindicao de Sen. Conforme ilustrado pela
fbula das trs crianas e pela diversidade tcnico-ideolgica que permeia os conceitos de planejamento e gesto, a discusso sobre arranjos ideais inevitavelmente
resultaria em grandes impasses.
Sendo assim, um grande valor da abordagem sugerida pelo autor que o
consenso sobre qual o modelo de justia ideal no se constituiria em condio
para se dar um passo na remoo das injustias. Apesar de a idealizao de uma
niti perfeita ser atividade de natureza quase transcendental, imaginar o que mais
justo ou menos justo em uma determinada situao concreta parece ser algo mais
associado ao campo do possvel.
Apesar da tica adotada neste trabalho para fazer uso das categorias de niti
e nyaya para abordar o planejamento e a gesto governamental, importante esclarecer que possvel encontrar conflitos da mesma natureza em obras de outros
pensadores, em reas e pocas diversas.
Um exemplo emblemtico seriam as crticas de Marx e Engels (2002) direcionadas a Feuerbach, Bauer e Stirner. As crticas alertam que, para esses pensadores,
as transformaes da sociedade se originam somente no plano do pensamento
(niti) e nunca alcanaram a realidade concreta (nyaya). Em oposio a isso est o
conceito marxista de prxis, que associa a atividade humana com a transformao
das circunstncias (nyaya).
De fato, apesar de Sen no se autodeclarar como marxista, inevitvel notar
a semelhana da sua linha de pensamento (nyaya) com a prxis de Marx, de modo
que Sen parece concordar com a mxima de que a filosofia no deve se limitar a
explicar a realidade, mas deve transform-la.
Outra circunstncia na qual foram feitas reflexes semelhantes s de Sen
corresponde ao campo das polticas pblicas. Neste mbito, Lindblom (2010)
diferenciou duas correntes: o pensamento racional-compreensivo e o incrementalismo lgico. O pensamento racional-compreensivo corresponde racionalidade
que assume que ao se implementar polticas pblicas, tem-se o controle da maioria
das variveis e os agentes se comportam de maneira razoavelmente previsvel, de
modo que a ao pblica deve se pautar pela instrumentalizao de sistemas e
178 |

processos que organizem os recursos para a entrega de bens e servios sociedade.

O incrementalismo lgico nega esta viso idealista da realidade, admitindo que o
ambiente em que as polticas pblicas operam caracterizado por grandes margens
de incertezas, buscando abordar cada caso com as suas devidas especificidades. No
difcil perceber a forte relao do pensamento racional-compreensivo com niti e
do incrementalismo lgico com nyaya.
Destaca-se ainda o pensamento de Lassale (2002) sobre o constitucionalismo
moderno. Para este pensador, a constituio escrita no corresponderia constituio real de um Estado. Lassale argumenta que a constituio verdadeira seria
composta pelos fatores reais de poder que organizam socialmente um determinado
Estado. Por seu turno, a constituio escrita se reduziria a instrumento jurdico.
Sendo assim, Lassale sugere que uma constituio escrita to boa quanto for capaz
de refletir, de fato, os fatores reais de poder em um Estado. ntida a relao dos
fatores reais de poder com nyaya e da constituio escrita com niti.
Foram muitas as ocasies nas quais emergiram os dilemas entre niti e nyaya,
e apesar de se julgar importante lembrar que esta discusso antiga, no objeto
deste trabalho fazer um resgate histrico mais abrangente.
6 TRAJETRIA RECENTE DO GOVERNO FEDERAL SOB A TICA DE NITI E NYAYA
Esta seo pretende fazer uma breve anlise da ltima dcada (2003-2013) de
atuao do governo federal sob a tica dos conceitos de niti e nyaya. Ressalta-se
que a inteno traar um panorama geral dos padres adotados de planejamento
e gesto das polticas no perodo citado, sem a pretenso de esgotar a anlise.
A questo que se coloca entre a promoo de mudanas e reformas estruturais no interior do Estado (foco em niti) em oposio s aes que, apesar de
baixo teor de institucionalidade formal, busquem cada vez mais a remoo das
injustias (foco em nyaya).
Ao se analisar os arranjos de polticas pblicas recentes, no difcil perceber que a pergunta que motivou a ao estatal quase nunca pareceu ser qual o
melhor arranjo institucional para se alcanar a justia social? ou qual a melhor
forma de regular tal rea?. Pelo contrrio, os questionamentos parecem ter sido
algo prximo de como remover determinada injustia? ou como remover determinado entrave ao estatal?.
Em termos de niti, os ltimos anos de governo federal foram marcados por
polticas pblicas com baixo grau de institucionalidade. Prevaleceram na maioria
das polticas as medidas institucionais e normativas de cunho unilateral, como os
decretos e as medidas provisrias, e os arranjos de gesto no formalizados, como
reunies e salas de situao. Foram raras as medidas estruturais materializadas no
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Estado, embora no se possa deixar de reconhecer que o conjunto de pequenas

mudanas promovidas10 soma um significativo avano institucional, mesmo sob
a tica niti.
Com relao a nyaya, a atuao recente do governo federal se mostra bastante intensa, ao passo que para fins analticos, divide-se a sua atuao em dois
grupos distintos.
O primeiro grupo rene o conjunto de aes focadas na remoo gradual e
contnua de instituies, organizaes, normas, processos e instrumentos que possam se colocar como entrave ao estatal de fazer acontecer as polticas pblicas.
As aes deste grupo concentram-se em neutralizar as institucionalidades que ainda
estejam orientadas pelos paradigmas herdados da dcada neoliberal, cujo resultado
foi a supresso da capacidade do Estado para cumprir os objetivos da Repblica.
Em outros termos, ao mesmo tempo que se tem um governo com orientao
poltica mais orientada para o fazer, o Estado ainda sofre com uma complexa teia
de normativos que interditam essas prticas.
Destaca-se, neste sentido, a institucionalidade e os valores associados
ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Ao longo da execuo do
programa, que praticamente nunca sofreu restries oramentrias, foi-se verificando que eram mais as normas e arranjos institucionais (niti) que impediam
que as entregas fossem feitas sociedade e menos a falta de recursos financeiros.
Assim, o PAC foi acumulando um amplo aprendizado sobre planejamento e
gesto, intensivos em implementao (nyaya), ao mesmo tempo em que foi
flexibilizando as normas que inviabilizavam a execuo. Parece seguro afirmar
que o PAC significou uma nova maneira de formular e implementar polticas
pblicas, e no apenas uma mera carteira de projetos.
A superao desses entraves foi muito mais no sentido da sua remoo
gradual e contnua, e muito menos na definio ampla e estrutural de uma nova
institucionalidade, o que configura um forte alinhamento com a ideia de nyaya.
Outros exemplos associados a este grupo seriam os programas Bolsa Famlia; Minha
Casa, Minha Vida e Mais Mdicos; que apesar de suas especificidades, parecem
ter em comum o foco mais voltado para realizaes na vida das pessoas e menos
na discusso de reformas estruturantes de grande vulto.
10. Destaca-se a criao de novos espaos institucionais, tais como o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA),
o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), a Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), a
Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM), entre outras. Houve tambm a desburocratizao de instrumentos formais
de planejamento, tais como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o oramento. Na rea
de compras, foi criado o prego eletrnico e o regime diferenciado de contratao para modernizar as contrataes
pblicas. As regras de transferncia para os entes federados foram flexibilizadas para polticas prioritrias, com vistas a
atender melhor os mais hipossuficientes. Importantes setores passaram por mudanas em seus marcos regulatrios, tais
como o de minerao e o de petrleo e gs. Por fim, destaca-se a criao de carreiras finalsticas de polticas pblicas,
tais como o analista de infraestrutura e o analista de polticas sociais.
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O outro grupo abarca as aes concernentes remoo incremental e contnua

das injustias sociais propriamente ditas. No caso brasileiro, a acentuada desigualdade social demanda certo senso de urgncia no tratamento de questes como a
fome, a misria, o desemprego, a sade e a educao. H tambm a preocupao
com grupos de minoria tnica, de gnero, geracionais, entre outros, que necessitam
de um olhar especial e urgente por parte do Estado.
Diante desses desafios, verifica-se que a estratgia de desenvolvimento adotada
nos ltimos anos foi mais pautada pela remoo de injustias que na definio de
um modelo ideal e perfeito de desenvolvimento. Antes de tudo, as pessoas precisam
ter acesso comida e aos produtos bsicos de higiene (nyaya), e, apesar de muitos
advogarem que no adequado fazer poltica para isso sem uma estratgia maior
(niti), o Bolsa Famlia um dos programas mais emblemticos dos ltimos anos.
Em relao ao tratamento das minorias, a ao estatal forma um hbrido entre
niti e nyaya, pois ao mesmo tempo em que se criou institucionalidades especficas,
como as secretarias especiais com status de ministrio para tratar das polticas de
gnero e raa; tambm se atuou fortemente na transversalidade destas polticas
utilizando as institucionalidades tradicionais.
Ainda em termos de nyaya, destacam-se as medidas institucionais adotadas
caso a caso para remover de forma gradual problemas brasileiros crnicos.
Na rea de energia eltrica, por exemplo, o Brasil oferecia aos investidores
uma das maiores taxas de retorno do mundo, ao mesmo tempo em que o setor se
constitui em um investimento seguro, distoro esta que foi corrigida na ltima
renovao das concesses de energia eltrica. No setor de crdito, os bancos pblicos
foram utilizados como instrumentos que foraram o mercado bancrio a abaixar
as taxas de juros ao consumidor. Outro exemplo o setor de varejo, no qual foram
adotadas medidas agressivas de iseno tributria para estimular o consumo, alm
da disponibilizao de linha de crdito subsidiada para que o pblico de baixa
renda pudesse adquirir bens durveis de consumo programa Minha Casa Melhor.
Frente relativa baixa institucionalidade (niti) da ao governamental nos
ltimos dez anos, destacam-se alguns resultados11 na justia real que as pessoas
conseguem alcanar (nyaya). O grau de desigualdade social diminuiu no Brasil, de
modo que enquanto a renda do quintil mais rico cresceu 0,7% ao ano (a.a.), a renda
do quintil mais pobre cresceu 5,1% a.a. no mesmo perodo. O nvel de desemprego
formal alcanou seu mnimo histrico (4,8%) recentemente, ao mesmo tempo em
que o salrio mnimo apresenta crescimento real a cada ano. O trabalho infantil
caiu pela metade na ltima dcada, a taxa de mortalidade infantil alcanou a meta
11. Os resultados foram extrados da publicao Indicadores do desenvolvimento brasileiro, do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP) (Brasil, 2013).
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pactuada nos Objetivos do Milnio e a incidncia de doenas evitveis por vacina

caiu drasticamente. As taxas de frequncia e permanncia escolar se elevaram, como
tambm subiram os ndices de qualidade de ensino ndice de Desenvolvimento
da Educao Bsica (IDEB). A energia eltrica alcanou grau muito prximo da
universalizao, atingindo 99,3% dos domiclios, e o nvel de domiclios com gua
encanada e rede de esgoto alcanou 84,6% e 77,2%, respectivamente.
Percebe-se, portanto, que embora as estratgias adotadas na ltima dcada
prescindam de mudanas institucionais estruturantes (niti), os resultados reais na
vida das pessoas (nyaya) no so desprezveis.
O objetivo geral deste captulo foi abordar as temticas do planejamento e da gesto

governamental sob a tica de niti e nyaya. Embora a anlise feita do perodo recente
na esfera federal possa sugerir que a tica nyaya seja atualmente hegemnica, no
prudente ignorar os riscos e as potencialidades embutidos nas prticas em niti.
Alerta-se para o fato de que permanece viva a disputa institucional pelo posto
de racionalidade acima das racionalidades, e provvel que a burocracia continue
aplicando energia em instrumentos meramente formais na tentativa de se legitimar
por meio do niti.
Por sua vez, a formalizao institucional de prticas em nyaya fundamental
para materializar no Estado alguns avanos importantes, como os discutidos na
seo anterior. E parece razovel supor que isso mais fcil de conquistar a partir
de iniciativas em niti.
Diante disso, h um grande desafio para um Estado verdadeiramente orientado para as transformaes sociais e para os valores republicanos, que avanar
na cristalizao de prticas em nyaya na institucionalidade estatal, ou seja, em niti.
Paralelamente, deve-se evitar que apropriaes burocrticas ligadas a niti desloquem
o foco da ao pblica para um emaranhado institucional que rouba energia do
Estado sem contribuir decisivamente para melhorar a vida das pessoas.
Em outras palavras, preciso operar os mecanismos ligados a niti em favor de
prticas em nyaya e ao mesmo tempo impedir a proliferao de espaos e capitais
burocrticos legitimados puramente em niti.
REFERNCIAS
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CAPTULO 6
ARRANJOS INSTITUCIONAIS, CARREIRAS PBLICAS E A

CAPACIDADE DE PLANEJAMENTO DO ESTADO BRASILEIRO
Jos Luiz Pagnussat
1 INTRODUO
Nos ltimos anos, o Estado brasileiro vem reconstruindo gradativamente suas reas
de planejamento e recompondo lentamente os seus quadros tcnicos. Isso ocorre
tanto pela revalorizao do planejamento como em resposta crise de capacidade
de formulao e implementao de polticas setoriais para o enfrentamento de
gargalos conjunturais e estruturais.
O complexo processo de reconstruo requer ajuste nos arranjos institucionais,
alm de longa e contnua aprendizagem organizacional, somada com a formao
de quadros tcnicos. O fato que o governo brasileiro ainda se caracteriza pela
arena de cabo de guerra e de sucessivas crises, que perduram desde a crise da
dvida externa do incio da dcada de 1980. Parece voltar-se basicamente para o
curto prazo, sobrecarregar-se com o enfrentamento de emergncias e sucumbir-se
em aparente improvisao. Em sntese, tem-se a impresso de que lhe falta a viso
de longo prazo e a inspirao de um planejamento estratgico com foco no futuro.
Este captulo analisa a capacidade de planejamento do governo brasileiro,
considerando a estrutura institucional, os quadros tcnicos recrutados para a rea,
e sua formao e capacitao continuada. A ideia compreender a evoluo da
capacidade de governo na rea de planejamento, os avanos e retrocessos institucionais e a composio das equipes tcnicas.
Como nos ensina Carlos Matus no seu mtodo de planejamento estratgico
situacional (PES), a capacidade de governo um dos trs pilares do bom governo.
Em seu tringulo de governo, o bom governo aquele que tem um bom projeto,
tem governabilidade e tem capacidade de governo. A capacidade de governo
entendida como as capacidades pessoal e institucional, a experincia e competncia
dos seus quadros tcnicos e dirigentes. O professor Carlos Matus alerta ainda que
nenhum governo pode ser melhor que as ferramentas de trabalho que conhece
e aplica (Huertas, 1996, p. 105) e que a baixa capacidade de governo afeta a
governabilidade, a qualidade da proposta e a gesto do governo (Matus, 2006,
p. 130). Nessa linha, a professora Martha Cassiolato sintetiza que nenhum governo
186 |

pode ser melhor que as capacidades pessoal e institucional de governo, o que lhe
permite elaborar um projeto de governo inteligente, administrar a governabilidade
e criar ferramentas de governo.1
A anlise do recente processo de reconstruo da capacidade de planejamento do Estado brasileiro e de sua reorganizao institucional e de pessoal requer a
compreenso dos processos de formao histrica do aparato estatal na rea de
planejamento, da evoluo das ideias dominantes nas elites brasileiras sobre o
papel e as formas de atuao do Estado, do contexto econmico e sociopoltico e
das opes adotadas nesse processo de reconstruo do planejamento governamental
no mbito da administrao federal.
O captulo est estruturado em trs partes, alm desta introduo. A primeira
parte faz uma sntese da construo da capacidade de governo na rea do planejamento, registrando-se o surgimento dos rgos e entidades e o recrutamento e
formao dos quadros tcnicos e dirigentes, permeada pela anlise do contexto
histrico e da evoluo das ideias sobre o papel do Estado e do planejamento no
mbito pblico brasileiro; a segunda parte analisa o processo de desmonte e incio
da reconstruo das reas e instituies de planejamento no mbito federal; e a
terceira parte resume o recrutamento, a formao e o perfil dos quadros tcnicos
que atuam na rea de planejamento governamental na atual quadra histrica de
desenvolvimento do pas.
2 GESTAO DO PLANEJAMENTO PBLICO NO BRASIL
A gestao do planejamento pblico no Brasil ocorre a partir dos anos 1930 com a
implantao do Estado desenvolvimentista. Antes de 1930, prevalecia o Estado
liberal, caracterizado como Estado policial por Marcelino (1987), cuja funo
primordial era regulamentar as relaes sociais e econmicas do pas e manter minimamente a garantia da propriedade privada. Na era desenvolvimentista, que
se estende entre 1930 e 1980, h forte expanso da macroestrutura do Estado e da
sua atuao no campo empresarial. O Estado, altamente intervencionista na rea
econmica, consolidou uma estrutura de planejamento voltada para o desenvolvimento econmico, mas tambm se caracterizou pela construo e consolidao
de estruturas e competncias nas reas setoriais, direcionadas ao planejamento e
implementao das polticas e dos projetos pblicos. Foram criadas vrias entidades
e rgos voltados especificamente para o planejamento setorial, alm da funo de
planejamento desempenhada pelas empresas holdings dos complexos industriais
do chamado setor produtivo estatal.
1. Aula realizada na Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) em 27 de setembro de 2004, no Curso de Formao
Inicial para Analistas de Planejamento e Oramento.
Arranjos Institucionais, Carreiras Pblicas e a Capacidade de Planejamento do

Estado Brasileiro
| 187
O incio do processo de construo do Estado intervencionista se deu em

trs nveis, segundo o professor Gileno Marcelino. O primeiro nvel foi a criao
de rgos formuladores de polticas pblicas, com caractersticas de rgos muito
mais de staff do que de linha. uma fase nupcial do planejamento das polticas
pblicas e, portanto, de formao e aprendizado das equipes tcnicas envolvidas.
Nesse sentido, uma estratgia do governo Getlio Vargas foi cooptar os diversos
segmentos da sociedade, atravs da integrao de seus membros aos conselhos
desses rgos (Marcelino, 1987, p. 9).
O segundo nvel ocorre com a expanso de rgos permanentes da administrao pblica. So criados vrios ministrios, autarquias, agncias, institutos,
departamentos etc., com caractersticas de rgos executivos que regulamentavam,
dirigiam, fiscalizavam e controlavam aes de outros rgos e agncias do governo
federal (Marcelino, 1987, p. 9). um processo de construo da capacidade de
governo, que se inicia com a criao ou fortalecimento de vrios braos do Estado
intervencionista, tendo como viso de futuro a industrializao, considerada a
soluo para o pas superar o subdesenvolvimento.
O terceiro nvel ocorre com a expanso empresarial do Estado, inicialmente
de forma tmida, porm em setores estratgicos; depois de forma explosiva, consolidando um amplo setor produtivo estatal (Marcelino, 1987, p. 9). Tal expanso
amplia a capacidade de ao do governo em setores estratgicos para o projeto
nacional-desenvolvimentista, mas tambm, como j destacado, fortalece a capacidade de planejamento setorial, com as empresas holdings, que constituram equipes
tcnicas de alto nvel na rea de planejamento.
Entre os principais marcos histricos da construo da capacidade governamental na rea do planejamento, destaca-se, ao longo do perodo, a criao
de vrios rgos e entidades que foram responsveis pela elaborao dos planos
quinquenais de desenvolvimento, entre eles: o Departamento Administrativo
do Servio Pblico (Dasp), em 1938; o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE) hoje Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) , em 1952; a conduo de Celso Furtado ao cargo de
ministro extraordinrio responsvel pelo planejamento no h o Ministrio
do Planejamento , em 1962;2 o Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada
Epea, antecessor do Ipea , em 1964; e a estruturao do Sistema Federal de
Planejamento, em 1972.
2. A Lei Delegada no 1, de 25 de setembro de 1962, cria dois cargos de ministro extraordinrio, sendo ento nomeado
Celso Furtado ministro extraordinrio responsvel pelo Planejamento, primeiro ministro do Planejamento do Brasil.
188 |

2.1 Construindo a capacidade institucional de planejamento
A criao do Dasp,3 em 1938, pode ser considerada o primeiro marco histrico

na tentativa de se fazer formalmente planejamento governamental no Brasil. O
departamento tinha a misso de elaborar os oramentos anuais e foi responsvel
pela formulao dos primeiros planos quinquenais brasileiros: o Plano Especial de
Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional (1939-1943);4 o Plano de
Obras e Equipamentos POE (1944-1948);5 e o Plano Salte Sade, Alimentao, Transporte e Energia (1949-1953).6 Esses planos foram basicamente listas
de intenes de um programa de gastos pblicos plurianual, sem rigor analtico,
no cumprindo requisitos mnimos de um bom planejamento de mdio prazo.
No entanto, foram passos importantes na construo da capacidade de governo
na rea. Havia um quase consenso da necessidade de certas iniciativas para a
promoo do desenvolvimento.
Nesse perodo, vrias misses americanas contriburam com diagnsticos da
economia brasileira, que apontavam os principais gargalos para o desenvolvimento e
a necessidade de investimentos nesses setores. A primeira foi a Misso Taub (1941),7
seguida da Misso Cooke (1942-1943),8 Misso Abbink (1948)9 e Comisso Mista
Brasil-Estados Unidos CMBEU (1951-1953), que foi a ampliao dos trabalhos
iniciados pela Misso Abbink. Conforme destacado em Pagnussat (2006), os estudos
da Misso Abbink serviram de base para os trabalhos da CMBEU, instalada em
1951, com o objetivo de elaborar projetos que seriam financiados com recursos
externos, com contrapartida de recursos internos. Um dos resultados do trabalho
dessa comisso mista culminou com a criao do BNDE (mais tarde BNDES),
encarregado de financiar e gerir os recursos para esses projetos.
A criao do BNDE, em 1952, o segundo marco histrico do planejamento
governamental brasileiro. Deu novo status para o planejamento governamental.
3. O Dasp, previsto pela Constituio de 1937, foi criado em 30 de julho de 1938 pelo Decreto-Lei no 579. A Constituio
de 1937, no seu Artigo 67, previu a criao de um rgo de assessoramento direto Presidncia da Repblica, com a
funo de aperfeioar o aparelho governamental e elaborar a proposta oramentria.
4. O Plano Especial foi institudo pelo Decreto-Lei no 1.059, de 19 de janeiro de 1939.
5. O POE foi institudo pelo Decreto-Lei no 6.144, de 29 de dezembro de 1943.
6. O Plano Salte foi submetido ao Congresso Nacional por meio da Mensagem no 196, de 10 de maio de 1948. A aprovao final do plano ocorre com a Lei no 1.102, de 18 de maio de 1950, para ser executado no perodo de 1950 a 1954.
7. A Misso Taub de 1941 (chefiada por Alex Taub e composta por dez engenheiros) foi a primeira misso americana
de cooperao econmica; apontava a necessidade de investimentos nos setores de transporte e energia (Malan et
al., 1977, p. 27).
8. A Misso Cooke (1942-1943), coordenada por Morris Cooke, realizou um diagnstico global da economia brasileira
e apontou os principais pontos de estrangulamento que restringiam o crescimento industrial do pas, em especial na
rea de infraestrutura de transportes e no setor de energia (Malan et al., 1977, p. 28).
9. A Misso Abbink (1948) foi chefiada por John Abbink, pelo lado americano, e Otvio Gouveia de Bulhes, pelo
lado brasileiro; foi uma comisso tcnica conjunta Brasil-Estados Unidos, organizada em uma srie de subcomisses
referentes a setores e temas selecionados. Em seu relatrio indicava os principais problemas da economia brasileira
e recomendava medidas de ajuste macroeconmico, bem como sugeria aes desenvolvimentistas, que incluam a
participao do Estado e do capital estrangeiro (Malan et al., 1977, p. 29-32).

Estado Brasileiro
| 189
O BNDE aglutinou competncia tcnica e concentrou os principais estudos sobre

o desenvolvimento brasileiro. Nesse sentido, destaca-se o Grupo Misto Cepal/
BNDE,10 criado em outubro de 1952. O grupo foi chefiado por Celso Furtado e
tinha o objetivo de avaliar o comportamento da economia brasileira, fazer projees
macroeconmicas e traar programas de desenvolvimento para um perodo de dez
anos, bem como realizar cursos de capacitao tcnica (Cepal, [s.d.]).
O BNDE foi o principal bero do Plano de Metas (1956-1961) do governo
de Juscelino Kubitschek, considerado a primeira tentativa de planejamento global
para a economia brasileira. A base desse plano foram os estudos desenvolvidos
pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos e os trabalhos realizados pelo Grupo
Misto Cepal/BNDE. A formulao do plano se deu no mbito do Conselho de
Desenvolvimento,11 criado em fevereiro de 1956, junto Presidncia da Repblica,
logo aps a posse de Juscelino.12
A Secretaria-Geral do Conselho de Desenvolvimento pode ser considerada
o embrio do Ministrio do Planejamento, pois foi a primeira estrutura governamental formalmente voltada para o planejamento no Brasil. Entre as atribuies
do conselho se destacam a coordenao da poltica econmica do pas, particularmente no tocante ao seu desenvolvimento econmico e a elaborao de planos
e programas (Brasil, 1956).
Em setembro de 1962, em pleno regime parlamentarista, surge o Ministrio do
Planejamento, criado pela Lei Delegada no 1,13 com a nomeao de Celso Furtado para
o cargo de ministro extraordinrio14 responsvel pelo planejamento. No h ministrio
ainda, apenas ministro extraordinrio, ao qual ficavam subordinados o Conselho
de Desenvolvimento, criado em 1956, e a Comisso Nacional de Planejamento
(Coplan),15 criada em 1961. A misso do ministro extraordinrio era dirigir e coordenar
a elaborao de um plano nacional de desenvolvimento econmico e social para o pas,
10. O acordo de colaborao entre a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e o BNDE, de outubro
de 1952, foi o marco inicial do escritrio da Cepal no Brasil, entretanto, considerada a primeira representao formal da
Cepal no Brasil o Centro de Desenvolvimento Econmico Cepal/BNDE, instalado em setembro de 1960 no Rio de Janeiro.
11. O Conselho de Desenvolvimento foi criado pelo Decreto no 38.744, de 1o de fevereiro de 1956. O primeiro e o
segundo secretrio-geral do conselho foram, respectivamente, Lucas Lopes e Roberto Campos, ambos participaram da
CMBEU e atuaram no BNDE. Em 1961, o Decreto no 51.152, de 5 de agosto de 1961, cria a Comisso Nacional de
Planejamento, diretamente subordinada ao presidente da Repblica, que tinha, inicialmente, por incumbncia elaborar
um plano plurianual (plano quinquenal) de desenvolvimento econmico e social do pas.
12. Os problemas de arranjo institucional foram contornados com a administrao paralela implementada por
Juscelino Kubitschek.
13. A Lei Delegada no 1, de 25 de janeiro de 1962, criou dois cargos de ministro extraordinrio para integrar o Conselho
de Ministros. A lei no fazia referncia ao planejamento. Estabelecia que o Conselho de Ministros deliberaria o provimento dos cargos de ministros extraordinrios e, mediante decreto, as respectivas atribuies, relacionadas a possveis
funes, como executar tarefa administrativa, de carter especial.
14. A nomeao de Celso Furtado ocorreu em 27 de setembro de 1962. Na mesma data, o Decreto do Conselho de
Ministros no 1.422 definiu as atribuies do ministro de Estado extraordinrio responsvel pelo planejamento.
15. Criada pelo Decreto no 51.152, de 5 de agosto de 1961.
190 |

a ser submetido ao Poder Executivo. Surgiu assim, em trs meses, o Plano Trienal de
Desenvolvimento Econmico e Social para o perodo de 1963 a 1965.
Em 1964, agora como Ministrio Extraordinrio do Planejamento, ampliou-se sua
atribuio com a incluso da Coordenao Econmica e, em 1967, alterou-se seu nome
para Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral.16 O Ministrio do Planejamento,
a partir de ento, passa a ser o principal responsvel pelos planos de desenvolvimento
de mdio prazo, que se sucederam no perodo militar. O primeiro foi o Programa de
Ao Econmica do Governo (Paeg), elaborado para o perodo 1964-1967.
Em 1964, foi criado o Epea17 (antecessor do Ipea), tendo como uma de suas
misses coordenar a elaborao de um lano Decenal de Desenvolvimento para o perodo 1967-1976. O Plano Decenal foi a primeira tentativa concreta de planejamento
de longo prazo no Brasil. O Ipea consolida uma capacidade analtica e propositiva
permanente do governo na rea do planejamento. Os estudos do Ipea forneceram
subsdios para a formulao dos planos econmicos desde o Paeg, passando pelos
Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) dos anos 1970 at os dias atuais,
alm de contribuir para o planejamento estratgico dos ministrios setoriais.
O Ipea se torna o principal ncleo de competncia para o planejamento governamental e a principal porta de entrada de quadros tcnicos vindos dos principais centros
universitrios e de ps-graduao do pas e exterior. Inicialmente, da rea econmica,
e mais frente, de todas as reas relevantes para enfrentar os problemas nacionais.
Em 1970, parte maior das atividades do Ipea foi transferida para Braslia,
dando origem a trs institutos e um centro de treinamento. No Rio de Janeiro ficou
o Instituto de Pesquisa (Inpes). Em Braslia se instalaram o Instituto de Planejamento (Iplan)18 e o Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico e
Social (Cendec). Os trs braos do Ipea, um voltado para a pesquisa aplicada e os
outros voltados para o planejamento e a formao de planejadores, consolidaram
as vocaes principais do instituto.19 Na sequncia a essa mudana organizacional,
surgiu tambm o Instituto de Programao e Oramento (Inor),20 com a misso
16. Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967.
17. A Portaria no 81, de 10 de setembro de 1964, publicada no Dirio Oficial em 17 de setembro de 1964, criou o Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada. Em 1967, o Artigo 190 do Decreto-Lei no 200 transformou o Epea no Instituto de
Pesquisa Econmico-Social Aplicada (Ipea). Em janeiro de 1969, o Ipea foi renomeado para Instituto de Planejamento
Econmico e Social (Decreto no 6.4016, de 22 de janeiro de 1969) e a partir de maio de 1990, foi renomeado para Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Lei no 8.029, de 12 de abril de 1990, e Decreto no 99.260, de 17 de maio de 1990).
18. A Portaria no 90, de 14 de julho de 1970, define as atribuies dos dois institutos e do Cendec.
19. O Decreto no 64.016 definiu as atribuies do Ipea (Artigo 2o: I Auxiliar o ministro do Planejamento e Coordenao-Geral na elaborao dos programas globais de governo e na coordenao do sistema nacional de planejamento.
II Promover atividades de pesquisa aplicada nas reas econmica e social. III Promover atividades de treinamento
para o planejamento e a pesquisa aplicada (Brasil, 1969).
20. O Inor foi criado pela Portaria no 21, de 5 de fevereiro de 1975, e extinto pelo Decreto no 96.704, de 15 de fevereiro de
1988, que aprovou a nova estrutura do Ipea, com trs unidades: i) Instituto de Planejamento (Iplan); ii) Instituo de Pesquisas
(Inpes); e iii) Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico (Cendec); alm das unidades administrativas.

Estado Brasileiro
| 191
de coordenar a elaborao do oramento da Unio. Com isso, o Ipea tornou-se o

brao do Ministrio do Planejamento e formulador do oramento e dos planos;
alm disso, acompanhava e avaliava a implementao das polticas pblicas.
A consolidao da estrutura institucional de planejamento e a determinao de
que a ao governamental deveria ser planejada ocorreram com: o estabelecimento
do planejamento como princpio da administrao pblica, em 1967, e a criao
do Sistema de Planejamento Federal, em 1972.
Em 1967, o Decreto-Lei no 20021 definiu o planejamento como princpio
dominante da administrao pblica. Em seu Artigo 7o, estabelecia que:
A ao governamental obedecer o planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos
e programas elaborados, na forma do Ttulo III,22 e compreender a elaborao e
atualizao dos seguintes instrumentos bsicos:
a) plano geral de governo;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;
c) oramento-programa anual;
d) programao financeira de desembolso (Brasil, 1967).
Em 1972, foi estruturado o Sistema de Planejamento Federal,23 tendo o

Ministrio do Planejamento como rgo central normativo, orientador, coordenador e formulador do planejamento governamental. Em cada ministrio, um
rgo setorial de planejamento, e em cada uma das entidades da administrao
indireta, uma unidade seccional de planejamento.
O sistema de planejamento formaliza o processo de planejamento, integrando
todas as reas do governo. O planejamento governamental deixa de ser tarefa de
um pequeno grupo e passa a ser de todas as reas do governo que desenvolvem
atividades de planejamento. O decreto estabeleceu como objetivos do sistema:
I Coordenar a elaborao dos planos e programas gerais de Governo e promover
a integrao dos planos regionais e setoriais;
II Acompanhar a execuo desses planos e programas;
21. O Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, uma espcie de lei orgnica da administrao pblica, definiu
os princpios fundamentais da administrao pblica, conforme seu Artigo 6o: As atividades da administrao federal
obedecero aos seguintes princpios fundamentais: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle (Brasil, 1967).
22. O Ttulo III (do planejamento, do oramento-programa e da programao financeira) definia competncias e os
processos de planejamento, oramento-programa e programao financeira.
23. Decreto no 71.353, de 9 de novembro de 1972. O Decreto Lei no 200 de 1967 havia criado o Sistema de Planejamento e Oramento Federal.
192 |

III Assegurar, mediante normas e procedimentos oramentrios, a aplicao de

critrios tcnicos, econmicos e administrativos para o estabelecimento de
prioridades entre as atividades governamentais;
IV Modernizar as estruturas e procedimentos da Administrao Federal objetivando
seu contnuo aperfeioamento e maior eficincia na execuo dos programas
do Governo;
V Estabelecer fluxos permanentes de informao entre as unidades componentes do
Sistema, a fim de facilitar os processos de deciso e coordenao das atividades
governamentais (Brasil, 1972).
Uma inteno do sistema era integrar as atividades de planejamento, oramento

e modernizao da administrao federal (Brasil, 1972, Artigo 1o) e a articulao do
planejamento federal com os estados, o Distrito Federal e os municpios, mediante
intercmbio de informaes e experincias e assistncia tcnica para implementao
de programas e projetos relacionados com planejamento, oramento e modernizao
administrativa (Brasil, 1972, Artigo 6o). Determinava, ainda, aos rgos setoriais
do sistema de planejamento articular-se com os seus correspondentes nos estados,
Distrito Federal e territrios, visando compatibilizar o planejamento global de seus
setores, bem como prestar assistncia tcnica para implementao de programas e
projetos setoriais (Artigo 6o, 2o), alm de envolver as Superintendncias Regionais
de Desenvolvimento, notadamente a Sudene e a Sudam, para apoiar o Ministrio
do Planejamento, rgo central do sistema de planejamento, para efeito de melhor
coordenao entre programas estaduais e federais (Artigo 6o, 1o).
O auge do planejamento no Brasil se consolida, a partir de 1974, no perodo
do II PND (1975-1979), com a transformao do ministrio em Secretaria de
Planejamento e Coordenao, diretamente vinculada ao gabinete do presidente da
Repblica (Seplan),24 elevando sua posio de instituio coordenadora do processo
de planejamento e mobilizadora da grande rede de planejamento que se formou com
a estruturao do sistema, o envolvimento dos entes federativos e a multiplicao
de entidades da administrao indireta: fundaes, autarquias, empresas pblicas e
sociedades de economia mista.25 Essas entidades tinham maior flexibilidade de gesto, ampliando a capacidade do Estado no atendimento das demandas da sociedade
e, em especial, no recrutamento de quadros tcnicos, buscados na academia, para
compor ncleos de competncia setoriais e consolidar a capacidade de formulao
e de implementao das polticas de desenvolvimento econmico e social.
24. A transformao ocorreu por meio da Lei no 6.036, de 1o de maio de 1974.
25. Marcelino (1987, p. 16) mostra que a criao de entidades da administrao indireta se intensificou nos governos
militares: Castelo Branco (1964-1966) criou 58 estatais; Costa e Silva (1966-1969), 55; Mdici (1969-1973), 99; e Geisel
(1974-1978) criou cinquenta estatais. Em setembro de 1981, havia 530 entidades da administrao indireta, sendo
297 do setor produtivo estatal; 184 entidades tpicas de governo; quatorze do setor financeiro; 28 concessionrias; e
sete entidades pblicas de previdncia social (Marcelino, 1987, p. 14).

Estado Brasileiro
| 193
Certamente, o arranjo institucional foi um dos fatores de sucesso do II PND.

Com a Seplan forte na rbita da Presidncia da Repblica, a rede do sistema de
planejamento institucionalizada e o Ipea estruturado para formar planejadores e
para elaborar os programas e projetos na rea de planejamento e oramento e fortalecido, com a ampliao dos seus quadros tcnicos, produzindo tanto programas
e projetos consistentes como a eficcia na sua implementao, alm de ampliar a
credibilidade e legitimidade das polticas, dada a sua independncia nas anlises.
2.2 Recrutamento e formao de planejadores
O recrutamento dos planejadores na era desenvolvimentista ocorreu principalmente

por meio das entidades da administrao indireta, mas tambm pela realizao de
concursos pblicos para provimento de cargos efetivos do Plano de Classificao
de Cargos,26 estruturado basicamente em profisses (administrador, economista,
engenheiro, mdico etc.).
A flexibilidade das entidades da administrao indireta para contratao de
funcionrios favoreceu a consolidao de um quadro de planejadores de alto nvel,
recrutados dos melhores cursos na academia, tanto da graduao como dos centros
de ps-graduao, das diversas reas do conhecimento, em especial da economia.
O Ipea foi uma das principais portas de entrada de quadros tcnicos de alto
nvel para a administrao pblica, foi o celeiro de altos dirigentes e de profissionais ps-graduados formados no Brasil e exterior. De incio27 atraindo quadros
formados nos cursos BNDE/Cepal e jovens egressos de universidades do exterior.
A partir de meados dos anos 1970, diversificou suas formas de recrutamento de
planejadores/pesquisadores, com a garimpagem e seleo de novos quadros nos
centros universitrios de todo o pas, nos governos estaduais, nas empresas estatais
e de brasileiros atuando na Cepal, no Ilpes e em outros organismos internacionais,
bem como mediante processos seletivos, realizao conjunta de concursos ou a
busca de candidatos aprovados em selees de outros rgos, entre outras formas
de atrao de quadros tcnicos de alto nvel.28
Uma dificuldade histrica nas tentativas para consolidar as reas de planejamento e oramento era compor um quadro tcnico de alto nvel vinculado ao
Ministrio do Planejamento, com atuantes nas reas centrais de planejamento e oramento.
As reas de Planejamento e Oramento do ministrio no dispunham de quadros
26. Lei no 5.645, de 10 de dezembro de 1970.
27. Foi tambm a base para a atuao de tcnicos estrangeiros e de recepo de misses tcnicas.
28. Em 1973, foi realizado, pelo Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, o primeiro concurso para tcnicos
de Planejamento, para atender aos rgos do Sistema Federal de Planejamento, estruturado pelo Decreto no 71.353,
de 9 de novembro de 1972. A efetiva estruturao do Grupo de Planejamento, com o cdigo P 1500, ocorreu pelo
Decreto no 75.461, de 7 de maro de 1975, com base na Lei no 5.645/1970. Os TPPs do concurso de 1973 foram
integrados, ento, nesse grupo.
194 |

tcnicos prprios suficientes, alm disso, a remunerao baixa do plano de cargos

do governo federal no viabilizava o recrutamento do perfil desejado para as reas.
A soluo veio pelo Ipea, com a mobilizao dos tcnicos de Planejamento e
Pesquisa e com a criao dos institutos especializados Iplan e Inor. Ronaldo
Coutinho Garcia29 relata que ao organizar o Ipea e o Ministrio do Planejamento,30
o ento vice-ministro do Planejamento e futuro primeiro presidente do instituto,
Joo Paulo dos Reis Velloso, pensou em tripul-los com um novo profissional,
inexistente no setor pblico, no setor privado ou nas universidades. Dessa forma,
foram concebidos os tcnicos de Planejamento e Pesquisa.31
Ronaldo Coutinho Garcia analisa, ainda, o perfil pensado para os tcnicos de
Planejamento e Pesquisa (TPPs) e destaca que os tcnicos deveriam, independente
de sua formao acadmica, ter uma viso geral sobre a situao mundial, conhecer
a histria econmica do Brasil e os principais problemas socioeconmicos nacionais
e regionais, os desafios para super-los e as potencialidades a aproveitar, dominar as
mais avanadas teorias, metodologias e tcnicas de planejamento, programao e
projetamento, ser capazes de avaliar a viabilidade tcnico-econmica de propostas
diversas, de coordenar equipes e de negociar em situaes marcadas por conflitos de
interesses. Essa formao que iria permitir que economistas, engenheiros diversos,
socilogos, sanitaristas, advogados, educadores, fsicos, bilogos, gelogos, entre outros,
tivessem uma linguagem comum, uma lgica compartilhada e um mesmo objetivo
(desenvolvimento nacional). Exigia-se que estivessem permanentemente informados
sobre a sua rea de atuao e a par dos principais problemas e oportunidades nelas
existentes. Os TPPs teriam de ser, necessariamente, analticos, crticos e propositivos.
Os TPPs foram os formuladores efetivos dos planos e programas do governo
federal, atuaram na formao de planejadores setoriais e estaduais e formaram
a base do Sistema Nacional de Planejamento que se consolidou nos anos 1970.
Ingressar no Ipea era o desejo dos estudantes de graduao e ps-graduao
das reas de cincias sociais, em especial economia, e atraa os melhores profissionais
do mercado. Alm da importncia do trabalho e da credibilidade da instituio, os
salrios tambm se diferenciavam. Conforme revela Marcelo Piancastelli de Siqueira
no depoimento em comemorao aos quarenta anos do Ipea, quando indagado se o
salrio era atraente:
At o incio da dcada de 1980, era bastante atraente, porque eram quinze salrios anuais.
Alm disso, a cada ano, havia uma gratificao adicionada ao salrio. Com isso,
criou-se uma elite no setor pblico, na rea de economia. As pessoas que vinham do
29. A formao em planejamento governamental no Brasil (texto no publicado).
30. Sobre a evoluo do sistema de planejamento no Brasil, ver Garcia (2000) e Rezende (2010).
31. Muitos dos primeiros contratados para o ministrio e para o Ipea eram egressos dos cursos da Cepal/BNDE (e da
prpria Cepal), de onde trouxeram competncia tcnica e uma rede relacional que seria til para novos recrutamentos.

Estado Brasileiro
| 195
doutorado no exterior no tinham dificuldade para trabalhar no Ipea, porque havia

um padro salarial muito bom na poca.
O Ipea constituiu um quadro de excelncia, e muitos tcnicos passaram a ser recrutados para a administrao direta. A casa passou a ser o grande provedor de tcnicos
qualificados para o governo. E foram centenas de pessoas trabalhar em ministrios,
sendo que um grande nmero se tornou ministro de Estado. Ento, comeou a haver
um certo xodo do corpo tcnico para a administrao direta (DAraujo, Farias e
Hippolito, 2004, p 300).
De outro lado, a capacitao dos quadros tcnicos em planejamento, nas

diversas reas do governo federal e tambm dos governos estaduais, era estratgica
para o desenvolvimento das competncias e a difuso de ferramentas para o planejamento e a construo da rede nacional de planejamento.
Inicialmente, a capacitao dos quadros tcnicos de planejadores do governo
ficou a cargo do BNDE, em parceria com a Cepal, e depois do Cendec,32 tambm
em parceria com a Cepal. O Cendec foi criado em 1967 como parte integrante do
Ipea e se constituiu no principal centro de formao de quadros para as reas de
planejamento no Brasil por mais de trs dcadas. O centro capacitou quadros no
s do governo federal, mas tambm de estados e municpios, bem como de outros
pases. Nesse contexto, a Cepal redireciona a sua parceria do BNDE para o Ipea na
oferta de cursos destinados a qualificar os planejadores para o setor pblico. At a
segunda metade dos anos 1960, o banco foi considerado a escola de quadros para
o planejamento governamental no Brasil, depois o Cendec foi a grande fbrica de
talentos em planejamento pblico, construtores do desenvolvimento.
O Cendec iniciou suas atividades no Rio de Janeiro e se transferiu para Braslia,
junto com parte do Ipea, no incio dos anos 1970, onde expandiu seus cursos para
funcionrios dos ministrios e dos governos estaduais nas reas de planejamento,
polticas pblicas e projetos. Roberto Campos, em suas memrias,33 refere-se
ao Cendec como uma fbrica de talentos, atravs do treinamento de material
humano para tarefas de desenvolvimento sustentado. Dorothea Werneck, no seu
depoimento referente aos quarenta anos do Ipea, destaca que o Cendec era uma
mquina de produo de gente com competncia, tecnocracia sria (D`Araujo,
Farias e Hippolito, 2004). O Cendec cumpriu o papel de formao de quadros
para o planejamento pblico e difundiu metodologias e tcnicas de produo e
gesto de polticas pblicas. Formou competncia tcnica para as diversas reas do
setor pblico.
32. O Cendec foi criado pela Resoluo no 3, de 29 de dezembro de 1967. Boletim Informativo do Ministrio do Planejamento no 5, de 29 de fevereiro de 1968.
33. A esse respeito, ver Campos (1994).
196 |

Segundo o professor Ronaldo Coutinho Garcia, o Cendec tinha um corpo

de professores-pesquisadores integrante dos quadros do Ipea e exercitava intenso
intercmbio com a Cepal/Ilpes. Pesquisavam os avanos na teoria e na prtica do
planejamento governamental, formulavam novas propostas terico-metodolgicas,
desenvolviam tcnicas de planejamento, programao, oramentao, elaborao
e avaliao de projetos de distintas naturezas e para as diversas reas setoriais.
O quadro de professores no era fixo, mas resultante de um rodzio com os outros
institutos do Ipea (Iplan, Inor e Inpes).
Os cursos do Cendec tanto atendiam difuso de ferramentas de planejamento cursos de curta durao como formavam planejadores, com cursos de
longa durao. Conforme destaca o professor Ronaldo Coutinho Garcia, o curso
de formao de planejadores tinha durao de nove meses, em regime de tempo
integral e dedicao exclusiva, combinando teoria e intensa prtica. Cursos de
mais curta durao (um a trs meses) buscavam atender s especificidades setoriais (planejamento industrial, agrcola, de transportes, energia, comunicaes,
educao, sade etc.) ou transversais (planejamento regional, rural, urbano, de
cincia e tecnologia etc.). Cursos de atualizao ou para a difuso de inovaes
em planejamento, programao, elaborao e execuo oramentria, elaborao
de projetos, avaliao de projetos e programas governamentais eram ofertados
regularmente com carga horria condizente com a necessidade.
O Cendec tinha entre as suas finalidades qualificar o pessoal das secretarias
gerais dos ministrios e, mais frente, tambm se incumbiu de formar planejadores para governos estaduais e de grandes cidades, com vistas constituio
do sistema nacional de planejamento. O centro ofertava cursos em Braslia
ou nas superintendncias de desenvolvimento regional (Superintendncia do
Desenvolvimento da Amaznia Sudam; Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Sudene; Superintendncia de Desenvolvimento do
Centro-Oeste Sudeco; Superintendncia do Desenvolvimento da Regio
Sul Sudesul) e at mesmo em algumas capitais de estados, ampliando parcerias com universidades e entidades estaduais de planejamento, que estavam
surgindo no perodo, alm de apoiar a nova secretaria da Seplan, criada em
1972, de articulao com estados e municpios (Secretaria de Articulao com
os Estados e Municpios Sarem). Em relativamente pouco tempo, criou-se
uma comunidade nacional de planejadores que falava uma mesma linguagem
e manejava recursos terico-metodolgicos compartilhados.
Em sntese, at ser extinto, em 1999,34 o Cendec recebeu cerca de 35 mil
alunos nos seus cursos de curta, mdia e longa durao. Nesse sentido, o centro
34. poca, alegou-se que a universidade poderia formar os quadros tcnicos necessrios ao governo, desprezando-se
o carter singular da produo do Cendec. Desde ento, nenhuma outra instituio o substituiu.

Estado Brasileiro
| 197
foi o principal brao de aproximao do Ipea com as diversas reas do governo.

No conceito de rede de polticas pblicas (Calmon e Costa, 2013), o Cendec foi
o elo entre a rede de pesquisadores do Ipea e as redes de polticas setoriais e de
planejamento nos estados.
Alm do Cendec, importante fazer referncia, de um lado, ao papel desempenhado pela Escola Superior de Guerra, criada em 1949, que desenvolveu um
mtodo de planejamento prprio e foi importante formadora de quadros para as
reas de planejamento do governo. De outro lado, ao meio acadmico, que ampliou a oferta de tcnicos para o setor pblico, principalmente economistas, com
a consolidao de escolas de referncia na rea do desenvolvimento, em especial
de ps-graduao, e apoio formao desses profissionais em escolas estrangeiras.
O vis economicista do planejamento do desenvolvimento brasileiro favoreceu a ascenso de economistas aos postos de comando do governo e tambm
a composio dos quadros tcnicos e de assessoria superior. Sob a influncia de
ideias keynesianas, seus modelos de anlise, projees, explicaes e solues para
os problemas favoreceram a imagem de competncia dos tcnicos do governo.
A proeminncia dos economistas no governo levou a professora Maria Rita
Loureiro, na sua tese de livre-docncia para a Faculdade de Economia da Universidade de So Paulo (USP),35 a estudar por que os economistas se tornaram
atores polticos assim to importantes no pas?, cobrindo o perodo de 1930 a
1996 (Loureiro, 1997).
O estudo dedica ateno especial para os avanos na formao acadmica
dos economistas e aponta o salto qualitativo, ps-1970, na sua capacitao
tcnica, com a consolidao dos cursos universitrios e a expanso dos cursos
de ps-graduao. Destaca a incorporao nos currculos brasileiros de teorias e
metodologias dos pases desenvolvidos e o maior intercmbio entre universidades
brasileiras e estrangeiras, em especial norte-americanas. Destaca tambm a atuao do Ipea e da Cepal, entre outras instituies, na formao da competncia
tcnica dos economistas.
A presena dos economistas nos postos de direo e assessoria do governo
j era grande no perodo pr-1964, e se amplia no perodo militar, que tenta
imprimir um perfil mais tcnico e menos poltico ao governo. A professora
destaca que, a partir de meados dos anos 1960, ocorre expanso de postos para
economistas nos trs nveis de governo, sobretudo nas agncias de planejamento
35. A tese resultou na publicao do livro Os economistas no governo: gesto econmica e democracia, publicado
pela editora da Fundao Getulio Vargas do Rio de Janeiro. O livro foi estruturado em trs captulos. Os dois primeiros
analisam a ascenso e consolidao dos economistas nos postos de comando do governo federal nas reas da Fazenda
e Planejamento no perodo de 1930 a 1996. O terceiro captulo analisa a atuao dos economistas em pases democrticos e de regimes autoritrios ou em transio para a democracia. A autora compara a participao dos economistas
nos governos de vrios pases a sua atuao e grau de influncia.
198 |

e desenvolvimento econmico (Loureiro, 1997, p. 62). O aumento do prestgio

dos economistas ps-1964 amplia a sua participao nos altos cargos de direo
e assessoria e consolida o seu protagonismo na promoo do desenvolvimento
econmico, no enfrentamento de crises e na gesto da poltica macroeconmica de combate inflao, constituindo-se em segmento importante das
novas elites dirigentes do pas. Ela relata que desde a criao do Ministrio
(ou Secretaria) de Planejamento, seis entre sete ministros eram economistas
(Loureiro, 1997, p. 84).
A professora Maria Rita Loureiro conclui que o processo de formao e
consolidao da nova elite poltica nasce com a expanso da funo reguladora do
Estado na economia. A legitimidade dessa elite, formada pelos economistas dirigentes, est na competncia tcnica, na prevalncia da racionalidade econmica
em relao poltica e na maior conexo internacional no processo de deciso
das polticas e planos econmicos. Contribui tambm para legitimar a nova elite
dirigente brasileira a internacionalizao da cincia econmica.
Em sntese, o perfil dos planejadores era de profissionais oriundos dos melhores cursos de bacharelato e dos centros de ps-graduao que se expandiam
no pas, em especial da rea da economia, mas tambm da engenharia, sociologia
e de outras reas do conhecimento, que consolidaram centros de excelncia na
formao de quadros necessrios ao projeto desenvolvimentista brasileiro. Sua
porta de entrada principal para o setor pblico era o Ipea, e desenvolveram suas
competncias nas ferramentas do planejamento no Cendec. E a elite dirigente do
projeto desenvolvimentista era de professores de destaque na academia, em especial
dos centros de ps-graduao em economia, com circulao nos meios acadmicos
internacionais e nas instituies multilaterais. Tiveram no Ipea a ponte entre a
academia e o setor pblico.
3 O DESMONTE DO PLANEJAMENTO PBLICO NO BRASIL
A fase de declnio do sistema e da prtica do planejamento no Brasil se inicia por

volta da primeira metade da dcada de 1980 e se estende at o fim dos anos 1990.
Foi um perodo de forte instabilidade macroeconmica, que evoluiu para a crise
do Estado e da burocracia em moldes weberianos e se caracterizou pela ascenso
das ideias neoliberais. O perodo foi marcado pela operao desmonte, por
privatizaes e extino de rgos e entidades de planejamento que haviam se
consolidado nos cinquenta anos da era desenvolvimentista. Foi marcado tambm
pelos sucessivos planos de estabilizao, que com seus fracassos geraram descrdito na tecnocracia e na capacidade do Estado de resolver os problemas pblicos e
atender s demandas da sociedade.

Estado Brasileiro
| 199
3.1 Contexto de crise e o fim do planejamento
Conforme destacado, o marco inicial foi a crise da dvida externa nos primeiros
anos da dcada de 1980. A crise externa brasileira foi potencializada pelo segundo choque do petrleo de 1979 e pela poltica monetria restritiva do governo
americano, que turbinou os juros e comprometeu a capacidade de pagamento
dos pases endividados. Somam-se ao desequilbrio externo que se estende at
a primeira metade da dcada de 2000 o descontrole da inflao, at 1994, e os
problemas de endividamento pblico, com os sucessivos deficit oramentrios
nas dcadas de 1980 e 1990.36 Surge a era da instabilidade inibidora com a
sucesso de crises na economia e nas finanas pblicas, relativamente paralisantes do pensamento sobre crescimento e desenvolvimento (Bielschowsky e
Mussi, 2005).
Nesse contexto de crise, o Brasil abandonou o objetivo do desenvolvimento
e priorizou a estabilizao, resultando em duas dcadas perdidas, em termos de
crescimento econmico. Foram treze planos de estabilizao, at o Plano Real de
1994, alm dos programas neoliberais de desestatizao e de reforma do Estado,
que se estenderam at o fim da dcada de 1990. Os primeiros planos de estabilizao,
do incio dos anos 1980, tinham o objetivo do ajuste externo.37 Foram trs planos,
com destaque para as duas maxidesvalorizaes do cruzeiro de 30% (dez./1979 e
fev./1983), o pacote ortodoxo de 1981 (Plano Delfim II), acompanhado de forte
recesso, e o monitoramento intensivo do Fundo Monetrio Internacional (FMI),
com sucessivas cartas de inteno do governo brasileiro em 1983. Nesse perodo
de 1981 a 1983, o pas teve a maior recesso de sua histria, com a economia
encolhendo mais de 6,3%.
O ministro do Planejamento (Delfim Netto entre 1979 e 1985) tornou-se
o ministro da estabilizao, do arrocho e dos pacotes econmicos, que inspiraram
a criao de um bloco carnavalesco em Braslia: o conhecido Pacoto. Passa a ser
tambm o ministro da desestatizao. Decreto de julho de 1981 atribui ao ministro do Planejamento a coordenao do encargo, a ser realizado em parceria com
a Fazenda e Desburocratizao, de dirigir, supervisionar e acelerar o processo de
transferncia de controle, transformao ou desativao de empresas controladas
36. Pares e Valle (2006, p. 233) associam a reduo da funo planejamento deteriorao da situao fiscal do setor
pblico: o voluntarismo natural do planejamento pblico obteve xito num ambiente associado s formas de financiamento pblico que se esgotaram a partir do final dos anos 1970. Os anos 1980 e 1990 coincidem com o refluxo
dessa funo, por absoluta crise nas bases de financiamento do setor pblico, como atesta a sucesso de planos de
estabilizao, at o Plano Real, em 1994.
37. O Plano Delfim I (dez./1979) tentava conjugar medidas de ajuste externo com a maxidesvalorizao cambial de
30% e a manuteno dos investimentos ainda em andamento do II PND, alm de ampliar o apoio produo agrcola;
o Plano Delfim II (1981) foi um programa ortodoxo clssico, com medidas de aperto monetrio e fiscal, alm do forte
arrocho salarial resultou em forte recesso; o Plano Delfim III (1983) mantm a ortodoxia, com o monitoramento do
Fundo Monetrio Internacional (FMI), e adota novamente maxidesvalorizao cambial de 30%, em fevereiro de 1983.
200 |

pelo governo federal.38 Inicia-se a a fase embrionria do processo agressivo de

privatizaes, que se instalar no Brasil na dcada de 1990, com o advento do
governo Collor e da instituio do Programa Nacional de Desestatizao.39
A partir da segunda metade da dcada de 1980, j na Nova Repblica, a
preocupao prioritria do governo passou a ser o controle da inflao. Tarefa
conduzida pelo ministro da Fazenda, relegando ao Ministrio do Planejamento
papel secundrio e ao ministro, uma posio subalterna de alinhamento Fazenda.
Os sucessivos planos40 adotados nos anos 1980 e incio dos anos 1990 para segurar
o aumento dos preos e afastar o fantasma da hiperinflao, fracassaram. S em
1994, o Plano Real, enfim, reduziria a inflao a um patamar civilizado e, com
custos elevados, manteria a inflao sob controle desde ento.
No entanto, o controle da inflao no arrefeceu a deteriorao das condies
macroeconmicas do pas. O desequilbrio externo continuava crescente e o endividamento pblico apresentava trajetria insustentvel, alm da perda de credibilidade
internacional. A conjuntura exigia uma poltica macroeconmica de ajuste (juros
altos, cmbio defasado etc.), restritiva ao crescimento econmico e inibidora da
retomada do planejamento e do desenvolvimento. Nesse contexto, o projeto neoliberal abertura comercial e financeira, privatizao, desregulamentao, reforma
do Estado etc. foi sendo gradualmente implementado ao longo dos anos 1990.
38. O Decreto no 86.215, de 25 de julho de 1981, fixou normas para a transferncia, transformao e desativao de
empresas sob o controle do governo federal. Em seus considerandos iniciais reiterava que so objetivos prioritrios
do governo, enunciados no Decreto no 83.740, de 18 de julho de 1979, que instituiu o Programa Nacional de Desburocratizao, o fortalecimento do sistema de livre empresa, a consolidao da grande empresa privada nacional, a
conteno da criao indiscriminada de empresas estatais e, quando recomendvel, a transferncia do seu controle
para o setor privado e definia o firme propsito do governo de promover a privatizao do controle de empresas
estatais, nos casos em que a manuteno desse controle se tenha tornado desnecessria ou injustificvel (Brasil, 1981).
Na verdade, poucas privatizaes foram feitas no perodo Delfim. O que se buscou foi um forte controle das despesas das
estatais financiadas com recursos oramentrios e articulou-se o papel dessas empresas como tomadoras de recursos
no exterior para fazer frente ao pagamento do servio da dvida externa.
39. A Lei no 8.031, de 12 de abril de 1990, cria o Programa Nacional de Desestatizao. Esta lei foi revogada pela Lei
no 9.491, de 9 de setembro de 1997, que altera e mantem o Programa Nacional de Desestatizao.
40. Em abril de 1985, no incio do governo Sarney, o Plano Dornelles congela as tarifas e os preos pblicos, comprometendo ainda mais a sade financeira das empresas estatais; em 28 de fevereiro de 1986, o Plano Cruzado I determina
o congelamento dos preos e cria o gatilho salarial, para proteo da renda dos trabalhadores; em novembro de 1986,
logo aps as eleies, o Plano Cruzado II autoriza o reajuste de preos de alguns produtos e das tarifas pblicas, consagrando a impresso de calote eleitoral, e logo na sequncia, em fevereiro de 1987, o Brasil declara moratria e suspende
o pagamento dos juros da dvida externa por tempo indeterminado; em 12 de junho de 1987, o Plano Bresser congela
preos e salrios, por prazo de noventa dias, cria um novo indexador, a Unidade de Referncia de Preos (URP), e extingue
o gatilho salarial; em janeiro de 1988, ano do processo constituinte, o Plano Arroz com Feijo tenta o ajuste fiscal e o
manejo macroeconmico ortodoxo, alm de celebrar acordo sobre a dvida externa, em agosto de 1988; em janeiro de
1987, o Plano Vero traz um conjunto de medidas que incluem o congelamento, a desindexao, a reforma monetria e
o aperto monetrio, elevando astronomicamente a taxa de juros real; em 15 de maro de 1990, o Plano Collor I retm os
ativos financeiros, apelidado de sequestro da poupana, e implementa sua proposta de campanha de reduo do Estado,
com privatizaes, reduo de ministrios, demisso de servidores etc.; em janeiro de 1991, o Plano Collor II combina
medidas heterodoxas de congelamento e tarifao, com ortodoxas de aperto monetrio e fiscal; ainda em 1991, se inicia
o processo de renegociao da dvida externa (Plano Marclio) e uma poltica ortodoxa de controle gradual da inflao;
em 1o de julho de 1994, ocorre o lanamento do Real o plano foi implementado em etapas at a mudana de moeda:
primeiro a reforma fiscal, com a reelaborao do oramento de 1994 e criao do Fundo Social de Emergncia; seguida da
criao da Unidade Real de Valor (URV) e dos ajustes de contratos e salrios; e finalmente a criao da nova moeda, o real.

Estado Brasileiro
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Conforme destacam Bielschowsky e Mussi (2005, p. 3):

o que predominou, nesse perodo, foi o debate sobre as restries ao crescimento
inflao, endividamento externo, dvida pblica, taxas de juros, etc. Discutiram-se e
introduziram-se reformas neoliberais, e esboaram-se alguns esforos de formulao
de projetos de transformao, mas a sustentao de projetos tem se mostrado to
efmera quanto a sustentao do prprio crescimento.
3.2 Sem estrutura nem planejadores: o legado dos anos 1980 e 1990
Os anos 1980 e 1990 foram marcados pelo desmonte da estrutura de planejamento do Estado brasileiro e extino de rgos setoriais, com grande perda de
quadros tcnicos, cujas competncias foram construdas no decorrer de dcadas de
aprendizagem. A ideia de organizaes de aprendizagem bem adequada para
os rgos e entidades de planejamento criadas no pas na era desenvolvimentista.
Conforme destacado anteriormente, nesse perodo, o planejamento e o
pensamento desenvolvimentista41 perderam credibilidade e espao. Ressurgiu a
crena nas ideias liberais, em que o Estado no deveria ser protagonista no campo
econmico, na infraestrutura e na oferta de polticas sociais. O neoliberalismo42
envolveu a elite dominante brasileira e enraizou-se nas bases do governo, aniquilando
as estruturas de planejamento pblico vigentes. Os braos de interveno do Estado
keynesiano-desenvolvimentista, com vis economicista, foram fortemente reduzidos
nos anos 1980 e 1990, e o papel do Estado na infraestrutura e nas polticas sociais
passou a ter oposio ideolgica, alm das dificuldades oramentrias conjunturais.
O Brasil desmontou as suas estruturas institucionais de planejamento e desvalorizou os seus quadros tcnicos, perdendo capacidade de governo na rea. S a partir
do final dos anos 1990 h sinais de retomada do planejamento43 e o incio de um
esforo de reorganizao das reas de planejamento do governo e de formao de
planejadores, ainda que de forma tmida e insuficiente. Nos anos recentes, destacam-se
a recriao de rgos e entidades de planejamento setorial e o fortalecimento do
41. Pensamento desenvolvimentista, entendido como aquele devotado a projetos de transformao que requerem
ao estatal (Bielschowsky e Mussi, 2005).
42. Bielschowsky e Mussi (2005) defendem a hiptese de que a ideologia neoliberal em nenhum momento chegou a
implantar-se de forma hegemnica no Brasil, como forma de construir o futuro. O contexto de restries macroeconmicas favoreceu para que a agenda neoliberal fosse sendo gradativamente implementada. Para os autores, o governo
que conduziu o Plano Real parece ter adotado um neoliberalismo de resultado, til ao programa de estabilizao
com valorizao cambial importaes livres, financiadas com fluxos financeiros livres e atradas pelas privatizaes ,
mas pouco ideologizado.
43. Um marco da retomada do planejamento foi o Estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, de
1998-1999. O estudo, coordenado pelo BNDES e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e realizado pelo
Consrcio Brasiliana (vencedor da licitao), props uma diviso territorial geoeconmica, considerando as vocaes e
potencialidades regionais, bem como as necessidades de investimentos estruturantes em quatro reas infraestrutura
econmica, desenvolvimento social, informao e conhecimento e meio ambiente para viabilizar o desenvolvimento,
tendo como referncia a insero competitiva internacional. Nesse sentido, uma crtica ao estudo o favorecimento
s microrregies mais desenvolvidas em relao s com menor potencial. O estudo dos eixos foi uma referncia na
elaborao do PPA 2000-2003, reforando a ideia de planejamento nacional por meio da lgica territorial.
202 |

pensamento novo-desenvolvimentista, ancorado no consumo de massa, investimentos

em infraestrutura e em recursos naturais (Bielschowsky, 2014), que privilegia a incluso
social e a distribuio da renda como propulsoras do desenvolvimento econmico.
3.2.1 O legado dos anos 1980
Os anos 1980 foram de ausncia de planejamento e de enfraquecimento das instituies, com a reduo de funes e de quadros tcnicos. Caracterizaram-se pela
crescente perda de credibilidade das instituies pblicas, marcadas por fracassos
nos planos de estabilizao; pelas frustraes das expectativas com a democratizao
do pas expectativas potencializadas pela mobilizao social em torno das Diretas
J e do processo constituinte ; e pelo desagrado com a utilizao das entidades
e rgos pblicos para acomodar o presidencialismo de coalizo, algumas vezes
associado s crescentes denncias de corrupo no mbito pblico, com a piora das
condies de vida da populao, com a dcada perdida de crescimento da renda
e deteriorao do poder de compra e com a inflao crescente, enquanto havia
crescimento da renda financeira, favorecendo a classe de renda alta, empresrios e
banqueiros, que festejavam seus lucros em plena crise econmica.
A sociedade rural reprimida da era desenvolvimentista tinha dado lugar para
uma sociedade urbana, crescentemente consciente dos seus direitos e com capacidade
de expressar e dar ressonncia aos seus desejos. O servidor pblico, antes visto como
tcnico competente, agora recebe a carga de frustraes da populao, no s pela
quebra de expectativas, mas principalmente pela baixa qualidade dos servios pblicos
e a incapacidade fiscal do Estado de dar respostas aos avanos almejados a maioria
consagrada na Constituio Cidad de 1988. Em sntese, o legado negativo da
dcada de 1980 no foi tanto pelo incio do desmonte dos rgos e das entidades de
planejamento, pois ainda havia capacidade dormente na rea, mas sim pela orquestrada
reduo da credibilidade nas instituies pblicas e na tecnocracia.
O legado positivo desse perodo foi a criao da Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), em 1986, com a ideia de escola de Estado ou de governo,
e no do governo, no sentido de que suas aes de formao resultam em quadros tcnicos que atendem a vrios governos e devem estar comprometidos com a
sociedade, portanto, com perfil tcnico-poltico, competentes tecnicamente, com
sensibilidade social e com capacidade de dilogo com representantes da sociedade.
Outro marco dos anos 1980 foi a criao, na segunda metade da dcada, de
duas carreiras de servidores federais que hoje so as principais fornecedoras de quadros
tcnicos para as reas de planejamento, oramento e gesto pblica do governo federal:
os analistas de Oramento (1987) ,44 hoje analistas de Planejamento e Oramento,
44. O Decreto-Lei no 2.347, de 23 de julho de 1987, criou a carreira de Oramento e o cargo de analista de Oramento.
A alterao na nomenclatura deste cargo para analista de Planejamento e Oramento foi em 1991, por intermdio do Artigo
10 da Lei no 8.270, de 17 de dezembro, que altera tambm a denominao da carreira para planejamento e oramento.

Estado Brasileiro
| 203
e os especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (1989).45 Ambas as

carreiras previam concursos pblicos em duas etapas, tendo como segunda etapa o
programa de formao, a cargo das escolas de governo, ampliando o papel dessas
instituies na construo do perfil desejado para esses quadros tcnicos.
A criao da carreira de Oramento,46 em 1987, inicialmente com foco
apenas em oramento, teve impacto negativo para as reas de planejamento, dado
que houve transposio, para o cargo de analista, dos quadros tcnicos lotados
nas reas de oramento dos ministrios e outros rgos integrantes da Presidncia
da Repblica. A transposio no alcanou os quadros tcnicos das reas de planejamento, indicando desprestgio do planejamento no governo, o que resultou
em movimentos infrutferos de servidores de vrios ministrios para a correo
dessa distoro.
3.2.2 O legado dos anos 1990
Os anos 1990 se iniciam no contexto de crise, de descrdito com as instituies

pblicas e de crescente presso dos organismos multilaterais e dos pases ricos
por reformas neoliberais, sintetizadas no Consenso de Washington de 1989.
Esse contexto favoreceu a eleio do caador de marajs e derrotou os projetos
de implementao do Estado de bem-estar social, alinhados com as determinaes
expressas na Constituio de 1988.
A reforma administrativa adotada no incio do governo Collor desmontou
a estrutura de planejamento federal construda a duras penas nos cinquenta anos
da era desenvolvimentista. Primeiro com a extino da Secretaria de Planejamento
e Coordenao da Presidncia da Repblica (Seplan/PR),47 na complicada fuso
do Ministrio da Fazenda com o do Planejamento e o da Indstria e Comrcio,
dando origem ao Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento (MEFP).
No Ministrio da Economia, como era chamado, o planejamento desapareceu,
conforme destaca Rezende (2010, p. 21-22):
relegado a uma Secretaria de menor importncia, limitava-se s atividades rotineiras de
elaborao e acompanhamento dos oramentos, uma vez que o controle da execuo
oramentria j estava concentrado na Secretaria da Fazenda Nacional, que abrigava
o Departamento do Tesouro, enquanto a Secretaria Especial de Poltica Econmica,
45. A Lei no 7.834, de 6 de outubro de 1989, criou a carreira de EPPGG. A criao da carreira ocorre com o primeiro
concurso em andamento, no meio do curso de formao.
46. A carreira de Oramento surge junto com a carreira de Finanas e Controle, no contexto de reformas na rea financeira e oramentria do Estado, na sequncia da criao da Secretaria do Tesouro Nacional e do Sistema Integrado
de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi); e no bojo da unificao dos oramentos, com a extino do
oramento monetrio e da conta-movimento do Banco do Brasil; alm da criao da Conta nica do Tesouro
(Decreto no 93.872, de 23 de dezembro de 1986), mantida no Banco Central do Brasil, que eliminou mais de 5 mil
contas bancrias governamentais e possibilitou maior controle das finanas pblicas no pas, com a gesto centralizada
do fluxo de caixa do governo numa nica conta.
47. Lei no 8.028, de 12 de abril de 1990, converso da Medida Provisria no 150, de 15 de maro de 1990.
204 |

qual se vinculavam rgos relevantes para a atividade de planejamento, como o

Ipea (...) e o IBGE, concentrava as decises relevantes nessa rea. A poltica industrial foi abandonada e os rgos que integravam o antigo Ministrio da Indstria e
do Comrcio foram incorporados Secretaria Nacional de Economia, que tambm
tinha pouca visibilidade.
O desmonte ocorre tambm nas reas setoriais de planejamento, que foram

relegadas condio subalterna nos ministrios, com a criao das secretarias de
administrao geral (SAGs), equivalentes a uma diretoria, com cargo de DAS 101.5
para seu dirigente. A SAG agregou as reas setoriais, estruturadas em sistemas
administrativos planejamento, oramento, administrao financeira, pessoal,
servios gerais e modernizao e informtica. Alm de subalterna, a SAG foi tragada
pelas inmeras atividades rotineiras, em especial as de pessoal e servios gerais.
O planejamento submergiu. verdade que alguns ministrios mantiveram, informalmente, as chamadas coordenaes de planejamento setorial junto s secretarias
executivas, compondo as assessorias do secretrio-executivo e do ministro, dando
alguma sobrevida s atividades de planejamento. Nestes casos, entretanto, o foco
principal era reformista, relacionado ao Programa Nacional de Desestatizao.
A perda de importncia na hierarquia dos rgos setoriais de planejamento
acelerou a sada de quadros tcnicos qualificados e o esvaziamento destes. Soma-se
ainda a unificao de ministrios e de equipes, formadas com reduo de quadros,
e desmonte das estruturas preexistentes, com perda de memria administrativa, de
sistemas de informao estruturados e de cultura organizacional, alm da reviso
das atribuies e competncias. O contexto, no incio da dcada, era de demisses
de servidores, caa aos marajs e de terceirizao do servio pblico.
O resultado foi o aniquilamento das estruturas de planejamento, j enfraquecidas com o longo ambiente de crise no campo econmico e de deteriorao
das finanas pblicas. O ressurgimento dos rgos e o incio de recomposio
das equipes, aps o impeachment de Collor, se mostram pouco efetivos. O novo
Ministrio do Planejamento,48 recriado em 1992, no governo Itamar, no passa
de um fantasma: no faz planejamento, mas cumpre apenas o ritual de elaborar
os documentos de planejamento exigidos pela Constituio.
A partir de 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), o programa de desestatizao se acelera e ampliado com o Plano Diretor da Reforma do
Estado, que avana para as demais entidades e rgos da administrao pblica,
com um novo conceito de privatizao de organizaes estatais: a publicizao.
A desestatizao ou privatizao implementada em trs fases ou grandes reas:
48. Com a ascenso de Itamar Franco Presidncia da Repblica, aps o impeachment do presidente Collor, foi
recriado o Ministrio do Planejamento, pela Lei no 8.490, de 19 de novembro de 1992, com o nome de Secretaria de
Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia da Repblica (Seplan).

Estado Brasileiro
| 205
a primeira relativa s empresas de mercados competitivos, basicamente o setor produtivo estatal; a segunda relativa infraestrutura, que inclui telecomunicaes,
portos, eltricas, gua e rodovias; e a terceira fase relativa aos setores sociais, que
inclui as reas de seguro social, de sade e educao. O resultado foi um intenso
processo de desestatizao, que ocupou a agenda do governo e mudou o foco das
reas de planejamento sobreviventes para a agenda da desestatizao. O prprio
BNDES deixou de ser o banco do desenvolvimento e se transformou, na prtica,
no banco da desestatizao.
Ademais, o plano de reforma do Estado representava uma ameaa aposentadoria dos servidores, acelerando os pedidos de inatividade de uma grande parcela do
ento envelhecido quadro de servidores pblicos. Registra-se, inclusive, um grande
nmero de aposentadorias proporcionais, resultando em importante reduo de
quadros tcnicos experientes. O quadro de servidores j era reduzido, com a evaso
em razo do desprestgio e aviltamento dos salrios, alm das aposentadorias no
repostas e reduo dos concursos no perodo de crise. S na segunda metade da
dcada de 1990, h uma retomada tmida dos concursos pblicos, para carreiras
e setores especficos.
Nesse perodo, o Brasil deixa de ser o pas do planejamento e se transforma no
pas do controle, da regulao e dos fiscais. As reas de controle interno e externo
crescem em estrutura, importncia e em nmero de analistas e auditores. Soma-se
ainda a valorizao das atividades de fiscalizao em diversas reas, como trabalho
(auditor fiscal do trabalho), ambiental etc. Mas a rea que mais cresceu foi a da
regulao, com inmeras agncias reguladoras criadas ou ampliadas (ANA, Anac
governo Lula , Aneel, ANS, Anatel, Antaq, ANTT, Anvisa, Ancine, ANP etc.).49
Um indicativo do desprestgio das atividades de planejamento pode ser observado na mudana de nome do Ministrio do Planejamento. Em 1995, no governo
FHC, a Seplan foi transformada no Ministrio do Planejamento e Oramento
(MPO)50 e em janeiro de 1999, o planejamento sai do nome do ministrio, que
passa a se chamar Ministrio do Oramento e Gesto (MOG),51 retornando em
julho, quando o ministrio recebe o nome de Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto,52 assumindo a maior parte das atividades do extinto Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado. O ministrio passa a coordenar, alm
49. Agncia Nacional de gua (ANA); Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac); Agncia Nacional de Energia Eltrica
(Aneel); Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS); Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel); Agncia
Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq); Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria (Anvisa); Agncia Nacional do Cinema (Ancine); e Agncia Nacional do Petrleo (ANP).
50. Medida Provisria no 962, de 30 de maro de 1995.
51. Medida Provisria no 1.795, de 1o de janeiro de 1999; Medida Provisria no 1.799-1, de 21 de janeiro de 1999; e
Medida Provisria no 1.911-7, de 29 de junho de 1999.
52. Medida Provisria (MP) no 1.911-8, de 30 de julho de 1999. Nesta reedio da MP retorna planejamento no nome
do ministrio.
206 |

dos sistemas de planejamento e oramento federal, os sistemas de pessoal civil, de

organizao e modernizao administrativa, de administrao de recursos da informao e informtica e servios gerais, e assume ainda a administrao patrimonial
da Unio. Em sntese, se transforma em uma grande SAG, que perdura at os dias
atuais. Este um dos problemas no resolvidos na retomada do planejamento e do
papel estratgico do Estado como indutor do desenvolvimento econmico e social.53
O legado positivo do final dos anos 1990 foi a valorizao do Plano Plurianual
(PPA), com a elaborao de cenrios e estudos, em especial o Estudo dos Eixos, e a
definio de uma metodologia para a elaborao do plano e dos programas,54 cuja
premissa fundamental era estruturar toda a ao governamental por programas
orientados para a obteno de resultados na sociedade. Cada Programa do PPA
2000-2003 deveria ser estruturado para ser uma unidade de gesto, espao para
parcerias internas e externas, e mdulo de ligao entre planejamento e oramento.
Pares e Valle (2006, p. 243) destacam que:
O programa, a partir de 2000, torna-se um instrumento de organizao da ao
governamental voltado para o enfrentamento de um problema ou atendimento
de demandas da sociedade, articulando um conjunto de aes consistentes, bens
e servios, com vista do alcance dos objetivos na sociedade, claros e mensurveis.
A natureza estratgica que migra do plano para o oramento e orienta as decises
alocativas, do mdio para o curto prazo, faz-se por meio de metas transparentes e de
indicadores que sinalizam as mudanas na sociedade.
O estudo dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento pretendia ser o

norteador da viso de longo prazo do PPA, com a definio de diretrizes estratgicas
para o desenvolvimento em base territorial, considerando as vocaes regionais e as
necessidades de investimentos estruturantes, para um perodo de oito a vinte anos,
indicados no estudo. Uma crtica ao estudo foi a priorizao das atividades e regies
com vantagens comparativas, tendo em vista o objetivo de insero competitiva
dos setores produtivos no mercado internacional.
Os PPAs elaborados na gesto Lula mantm e aperfeioam a metodologia de
elaborao dos programas, com maior detalhamento das anlises e da gesto do
ciclo do plano. H uma mudana substantiva na estratgia de desenvolvimento,
que prioriza os mais pobres e as polticas sociais, em especial as polticas de incluso social, no sentido de criar um mercado de consumo de massa propulsor do
desenvolvimento. No governo Dilma, o PPA 2012-2015 tem mudana importante
na metodologia e na organizao dos programas, que deixam de ser focados em
problemas e demandas da sociedade e passam a ser temticos, elaborados segundo
as grandes reas programticas de atuao governamental.
53. A esse respeito, ver a proposta de reorganizao do sistema federal de planejamento em Garcia e Cardoso Jnior (2015).
54. Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998.

Estado Brasileiro
| 207
4 RECONSTRUO DA CAPACIDADE DE GOVERNO EM PLANEJAMENTO
Nos anos 2000, h uma conjugao de fatores que reforam o resgate do

papel do Estado como indutor do desenvolvimento, tanto interno como no
cenrio internacional.
No cenrio internacional, cresce a percepo de fracasso das polticas neoliberais, com as sucessivas crises econmicas iniciadas em pequenas economias, mas
com grande repercusso nos mercados mundiais. Registra-se crescente interveno
dos governos, inclusive nas economias ricas, para fazer frente s crises econmicas
conjunturais. Fato que se amplia a partir de 2008, com a grande crise econmica
internacional. Observam-se tambm mudana nas orientaes das instituies
multilaterais aps o fracasso das recomendaes de reduo do papel do Estado,
alinhavadas pelo Consenso de Washington, e maior influncia das economias
em desenvolvimento, com a ascenso do G20, que se torna o principal frum de
decises internacionais.
No mbito interno, a estabilizao econmica e a melhora nos fundamentos
da economia brasileira permitiram ao Estado maior participao nos investimentos
estruturantes e propiciaram o enfrentamento, nos anos recentes sem grandes turbulncias , das crises conjunturais. No campo das ideias, h uma ampla concordncia
sobre a importncia das instituies pblicas voltadas para pensar o planejamento
e o desenvolvimento. O fim da poltica de privatizaes libera a agenda das reas
setoriais do governo, que voltam a focar em planejamento do desenvolvimento; e
esto reforadas pela poltica de recomposio dos quadros, com a realizao de
novos concursos pblicos. Enfim, a agenda positiva para o planejamento.
So visveis os avanos na retomada do planejamento nesses ltimos quinze
anos, com a reconstruo institucional e estruturao de quadros tcnicos, ampliando a capacidade de governo em planejamento. Entretanto, fica clara tambm a
necessidade de ajustes importantes tanto no arranjo institucional como no modelo
de gesto de pessoas, que ainda prioriza a competio em detrimento da cooperao. Esta uma herana da agenda reformista dos anos 1990, de orientao pr-mercado, alinhada com as ideias da nova gesto pblica (new public management),
que priorizou o foco no curto prazo, na eficincia e na gesto; em contraposio
ao planejamento estratgico de longo prazo e efetividade e legitimidade das aes
pblicas. O modelo de gesto de pessoas com aumento de competio e avaliao
de desempenho incompatvel com a necessidade de cooperao e construo
coletiva, necessrias ao novo Estado desenvolvimentista. A reconstruo do sistema
e a retomada do planejamento em nvel estratgico requerem um novo conceito
de planejamento, democrtico, participativo, legitimado na sociedade e ajustado
maior transversalidade e multissetorialidade das polticas pblicas.
208 |

Nesse sentido, Gomide e Pires (2014, p. 18) destacam tanto a importncia

da existncia e da competncia das burocracias estatais para a realizao de polticas
desenvolvimentistas quanto no que se refere questo da incluso dos atores sociais
nos processos decisrios para a qualidade e legitimidade das polticas pblicas, e
argumentam que:
No contexto democrtico, entende-se que tal capacidade pode ser entendida a partir
de dois componentes: o tcnico-administrativo e o poltico. O primeiro deriva do
conceito weberiano de burocracia, contemplando as competncias dos agentes do
Estado para levar a efeito suas polticas, produzindo aes coordenadas e orientadas
para a produo de resultados. O segundo, associado dimenso poltica, refere-se
s habilidades da burocracia do Executivo em expandir os canais de interlocuo,
negociao com os diversos atores sociais, processando conflitos e prevenindo a
captura por interesses especficos (Gomide e Pires, 2014, p. 20).
As sees a seguir procuram analisar o processo de reconstruo do arranjo

institucional de planejamento e a formao dos quadros tcnicos demandados para
a rea. No inteno deste captulo ser conclusivo, mas contribuir para o debate
e alinhavar alternativas promissoras para a construo da capacidade de governo
em planejamento.
4.1 Arranjo institucional
Como destaca Fiani (2013, p. 8), os arranjos institucionais apresentam grande

importncia para a formulao de polticas de desenvolvimento e a construo
de arranjos institucionais adequados condio para a consecuo de polticas
pblicas bem-sucedidas.
A reconstruo da capacidade de governo na rea de planejamento est ainda
incompleta, e aparentemente a estrutura do Sistema de Planejamento e Oramento
Federal, herdado dos anos 1990, inadequada nova realidade do Estado brasileiro
e incompleta, pois no se estruturou uma rede de planejamento que envolva todas
as reas do setor pblico federal e entes federados, ou que viabilize a construo
coletiva e a coordenao, monitoramento, avaliao e permanente legitimao
das aes. Alm disso, vrias reas de polticas pblicas carecem de estruturas de
planejamento setorial adequadas retomada do papel do Estado nesses setores, a
despeito dos avanos observados e da criao e estruturao de vrios rgos de
planejamento como o caso da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE),55 criada
em 2004, e da Empresa de Planejamento e Logstica (EPL),56 criada em 2012,
entre outras instituies.
55. A criao da EPE foi autorizada pela Lei no 10.847, de 15 de maro de 2004. A EPE acompanha os mercados de
energia e elabora estudos especficos, alm de outras atividades.
56. A EPL foi criada pela Lei no 12.743, de 19 de dezembro de 2012, com o objetivo de contribuir para o planejamento
da integrao entre os diversos modais de transporte, alm de desenvolver o transporte ferrovirio de alta velocidade.

Estado Brasileiro
| 209
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, rgo central do Sistema

de Planejamento e Oramento Federal, consumido pelas atividades emergenciais
de curto prazo, de ministrio da administrao ou gesto. No consolida sua funo de liderana estratgica, tpica de ministrio do planejamento e essencial nesta
nova era desenvolvimentista do pas. Por outro lado, na maioria dos ministrios,
as subsecretarias de planejamento, oramento e administrao(SPOAs), rgos
setoriais de planejamento, se dedicam parcialmente ao planejamento, pois, de forma
ainda mais intensa do que o Ministrio do Planejamento, so atropeladas pelas
atividades rotineiras das reas de pessoal, logstica, servios gerais e de administrao
financeira. A separao das atividades administrativas das atividades estratgicas de
planejamento e oramento pode ser um passo importante na reconstruo institucional do planejamento federal. Esse processo j se iniciou, entretanto, de forma
desorganizada, sem um padro definido: alguns ministrios (Educao, Sade,
Transportes e Desenvolvimento Social) criaram a Subsecretaria de Planejamento
e Oramento (SPO) e outros cinco ministrios separaram as reas em diretorias,
mas nem todos destacaram o planejamento e oramento. O prprio Ministrio
do Planejamento criou a Diretoria de Planejamento e Gesto (Dipla), mantendo
algumas atividades alheias ao planejamento e oramento nessa diretoria, ou seja,
um padro e exemplo inadequados para a reorganizao e consolidao do Sistema
de Planejamento e Oramento Federal.
No pretenso deste trabalho definir o design do arranjo institucional, nem
analisar o modelo de arranjo institucional legal atual,57 mas apresentar algumas
impresses e alternativas no sentido de problematizar e contribuir para o debate
sobre o tema.
Uma primeira impresso que o redesenho institucional deve levar em considerao que as polticas pblicas se tornaram mais complexas, mais transversais,
multifuncionais e intersetoriais. As polticas pblicas so crescentemente realizadas em parcerias, envolvendo tanto os governos locais como inmeros atores da
sociedade. Os problemas de polticas pblicas se inserem, hoje, em um contexto
de crescente ambiguidade e incerteza, amplificados pelo mundo globalizado e
potencializados pelos grandes problemas mundiais (questo do clima, epidemias
etc.), que ampliam a interdependncia, inclusive entre as naes.
Dada a complexidade dos problemas, um ministro ou presidente decide em
um ambiente de incerteza e sem informaes suficientes, em tempo hbil, que
permitam a soluo adequada e legitimada dos problemas. O sistema de planejamento no viabiliza um bom alinhamento com a viso estratgica de longo prazo,
nem propicia um planejamento democrtico e participativo. A hiptese que o
57. Uma anlise competente desse tema foi desenvolvida por Garcia e Cardoso Jnior (2015) no captulo Subsdios
para repensar o Sistema Federal de Planejamento (cap. 3).
210 |

modelo hierrquico (top-down) do planejamento da era desenvolvimentista no

adequado e no suficiente a perspectiva participativa (bottom-up). necessrio
pensar em um novo paradigma, que considere a perspectiva de redes de polticas
pblicas e de arena com multiplicidade de atores, heterogneos, de mltiplas
instituies, em diferentes nveis de governo e com diferentes motivaes e vises.
No contexto democrtico e de elevada interdependncia entre os atores e as
polticas pblicas, no h viabilidade, nem espao sociopoltico, para a retomada
do modelo centralizado de planejamento da era desenvolvimentista. Os grandes
tcnicos formuladores dos planos tero que aprender a construir coletivamente e
legitimar diuturnamente os planos e programas de polticas pblicas. O modelo
top-down no tem espao em uma sociedade urbanizada, ativa e em rede, com
crescente pluralismo de valores e forte questionamento da autoridade, aspectos
que impem novos parmetros de legitimidade, credibilidade e confiana, os quais
precisam ser nutridos permanentemente. A sociedade no quer apenas ser ouvida,
quer participar e decidir; e os parceiros entidades, entes federados etc. no
so apenas colaboradores, so scios na poltica pblica. Os planos tm que ser
permanentemente repactuados e legitimados.
Em sntese, o novo planejamento deve ocorrer em arenas de decises coletivas, intenso em pactuao e repactuao, com forte uso da anlise situacional do
PES de Carlos Matus. No h mais espao para decises autocrticas, hierrquicas,
sedimentadas apenas em leis, decretos e portarias, caracterstico do planejamento
da era desenvolvimentista.
O arranjo institucional do sistema de planejamento, com coordenao no
rgo central e subsistemas setoriais, deve incorporar a ideia de redes interinstitucionais, considerando que as polticas pblicas deixaram de ser implementadas
exclusivamente pela administrao pblica. Hoje envolvem, tambm, outros atores,
inclusive instituies privadas empresariais e outras organizaes da sociedade.58
Mas no suficiente s a reconstruo das instituies de planejamento setorial, necessrio formar equipes tcnicas com competncias adequadas, com viso
estratgica, capazes de lidar com a complexidade dos problemas e a multiplicao
dos atores e interesses. sabido por todos que as polticas e projetos tm que atender
o interesse pblico, mas a questo no trivial o que o interesse pblico nesse
58. Certamente, no haveria os inmeros gargalos setoriais e a deteriorao do bem estar urbano, se no tivssemos
extinto as diversas entidades de planejamento setorial. Essas organizaes estariam contribuindo com planos estratgicos e projetos com melhor qualidade. Pode-se supor que com a Empresa Brasileira dos Transportes Urbanos (EBTU),
criada em 1975 e extinta em 1991, provavelmente no haveria o caos urbano atual; com a Empresa de Portos do Brasil
S/A (Portobras) criada em 1975 e extinta em 1991, no teramos os gargalos porturios; e no podemos esquecer a
Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (Geipot), que iniciou suas atividades em 1965 e est em processo
de liquidao desde fevereiro de 2002, entre outras instituies, que certamente contribuiriam com bons projetos e
a nossa situao nos transportes poderia ser melhor, com um sistema mais adequado, multimodal alinhado a uma
viso estratgica e com custos menores.

Estado Brasileiro
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novo contexto? atender ao interesse dos quilombolas ou implantar a nova base de

lanamento comercial em Alcntara, Maranho? O projeto do Centro Espacial de
Alcntara (CEA) certamente traria desenvolvimento econmico, emprego e melhorias
para as populaes locais; mas esse o interesse pblico na viso dos quilombolas?
Nesse contexto, mais do que reconstruir as instituies, so fundamentais a
adequao do desenho institucional e o desenvolvimento das competncias tcnicas
e polticas dos novos planejadores. O novo planejador tem que ter viso estratgica, capacidade de perceber o ambiente, ser negociador, mediador, comunicador,
empreendedor, ser um gestor de redes, ter capacidade de persuaso etc. Enfim, o
perfil est mais prximo do generalista, tcnico-poltico, com viso estratgica do
primeiro curso de EPPGG e de APO/AFC primeiro e segundo curso de polticas
pblicas e gesto governamental, realizado pela Enap nos anos de 1988 a 1991.
A Enap e demais escolas de governo federal tm um papel estratgico nesse
processo. A formalizao da rede de escolas de governo, coordenada pela Enap, potencializa o alcance das escolas federais na difuso de ferramentas de planejamento.
Entretanto, as escolas federais existentes tm atuao setorial, e a Enap manteve-se
com foco na capacitao em gesto e nas duas carreiras ligadas sua origem: EPPGG
e APO. No h uma escola especializada na formao de planejadores, como foi o
Cendec, e com alcance nas diversas reas do governo federal, estados e municpios.
Uma alternativa a recriao do Cendec, no Ipea, que a grande fbrica de ideias,
onde os principais programas do governo surgem ou so aperfeioados. Alm disso, o
Cendec ajudaria a difundir a pesquisa aplicada do Ipea, alm de integr-lo e recoloc-lo
de forma mais incisiva na linha de frente do processo de planejamento intersetorial
e interfederativo. O Ipea, nos ltimos anos, se renovou com novos concursos e
se ajustou ao novo contexto, ampliando suas competncias para alm do campo
econmico do desenvolvimento. Hoje o Ipea referncia na rea do desenvolvimento
social, institucional, regional, urbano, setorial, macroeconmico, alm de manter um
olhar diferenciado para o contexto internacional e as questes transversais, como a
ambiental e climtica. Enfim, o Ipea tem as competncias para retomar o seu papel
proeminente dos anos 1970 no campo do planejamento e do desenvolvimento, no
apenas econmico, mas do desenvolvimento social e democrtico.
As universidades, que nas ltimas dcadas abandonaram os cursos de desenvolvimento econmico na ps-graduao, com poucas excees, e se caracterizaram pela total inexistncia de disciplinas sobre desenvolvimento, planejamento e
oramento em seus currculos de graduao, voltaram a contribuir na formao de
quadros para o setor pblico, com a exploso dos cursos de gesto pblica, nesta
dcada, e a proliferao dos mestrados profissionais nas diversas reas de gesto e
polticas pblicas. O vis ainda o da gesto, e no do planejamento estratgico
e do desenvolvimento democrtico. Mas um avano e uma ruptura com a viso
negativa talvez ainda hoje dominante do Estado caracterstico da dcada de 1990.
212 |

O Ipea, na gesto Marcio Pochmann, desenvolveu aes no sentido de recolocar o tema do desenvolvimento na agenda acadmica. Destaca-se, nesse sentido,
a estruturao do frum nacional de professores de desenvolvimento econmico,
com encontros anuais e a criao da Rede Brasileira de Ensino em Desenvolvimento Econmico.59 Outra iniciativa foi a organizao do mestrado profissional
em Desenvolvimento e Polticas Pblicas.60
Uma terceira questo para o debate a necessidade de rever, tambm, o modelo
de gesto de pessoas herdado dos anos 1990. Esse modelo derivado das ideias liberais
da nova gesto pblica (NGP) e consubstanciado nas chamadas avaliaes de desempenho, que ampliam a competio em detrimento da cooperao entre as equipes
tcnicas. Enfim, a implementao do planejamento e gesto estratgica democrtica
requer ajustes na organizao institucional, nos modelos de gesto existentes e nas estruturas de formao e aperfeioamento continuado de planejadores, em paralelo aos
avanos nas iniciativas em andamento de estruturao de quadros tcnicos especializados.
4.2 Os novos planejadores
A retomada do planejamento federal, com a estruturao de rgos e entidades,

esbarra ainda na inexistncia ou insuficincia de quadros tcnicos com perfil
adequado, tanto para o rgo central como para as reas setoriais. A retomada dos
concursos pblicos, a partir de meados da dcada de 2000, no foi suficiente para
recompor o quantitativo de quadros do incio da dcada de 1990, nem propiciou
a recomposio adequada das equipes de planejamento no setor pblico federal.
As duas principais carreiras que contriburam com quadros tcnicos de alto
nvel, nas dcadas de 1990 e 2000, para as reas central e setorial de planejamento
do governo federal, conforme j assinalado, foram: a de Polticas Pblicas e Gesto
Governamental e a de Planejamento e Oramento. Essas carreiras, que tiveram seu
primeiro concurso no final da dcada de 1980 e nomeao no incio da dcada de
1990, foram beneficiadas com a retomada continuada dos concursos desde 1995.
O histrico dos concursos e dos cursos de formao inicial dessas duas carreiras
mostra que, desde a criao dos dois cargos Especialista em Polticas Pblicas e
Gesto Governamental (EPPGG) e Analista de Oramento (AO), posteriormente
Analista de Planejamento e Oramento (APO) , foram realizados onze concursos
59. A Rede Brasileira de Ensino de Desenvolvimento Econmico est sob a coordenao da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul e tem papel estratgico de difundir estudos sobre desenvolvimento e compartilhar programas, materiais
de apoio didtico e troca de experincias na rea.
60. A primeira edio do mestrado foi realizada pelo Ipea em parceria com a Escola Nacional de Sade Pblica (Ensp/
Fiocruz) e a Escola de Governo em Sade/Ncleo Federal da Fiocruz (Braslia), dado que a Enap no teve interesse
nessa parceria. Posteriormente, a parceria do Ipea para realizao do mestrado passou a ser com a Esaf. E agora, sob
nova direo, algo que provavelmente ter que ser revisto.

Estado Brasileiro
| 213
para ambas as carreiras, com 1.439 vagas autorizadas61 e dezesseis cursos de formao
para EPPGG; alm de 902 vagas autorizadas e dezessete cursos de formao para
AO (mais tarde APO). Desse total de 33 cursos de formao, a Enap realizou 32
cursos e a Escola de Administrao Fazendria (Esaf ) realizou um dos cursos de
formao de AO, em 1996, na retomada dos concursos.
Essas carreiras j representam um contingente significativo de quadros tcnicos de alto nvel nomeados para o setor pblico. Esto sob a gesto do Ministrio
do Planejamento e com exerccio nas diversas reas setoriais de polticas pblicas.
Entretanto, no atendem de forma suficiente s necessidades setoriais de quadros
tcnicos de nvel estratgico. Nos anos recentes, o governo criou novas carreiras,
com perfil setorial, em especial para as reas de infraestrutura e de polticas sociais,
visando romper alguns gargalos que comprometiam a qualidade dos programas e
projetos e a implementao das polticas pblicas para esses setores.
Em 2007, foi criada a carreira de Infraestrutura,62 no contexto de lanamento
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), com os cargos de Analista de
Infraestrutura (AIE) e o cargo isolado de Especialista em Infraestrutura snior (EIS).
As atribuies principais dos cargos so de planejamento, implementao e execuo
de projetos e obras de infraestrutura de grande porte. Atualmente a carreira est
composta por 1,2 mil cargos de AIE e 184 cargos de EIS, sendo que esto ocupados
757 cargos de AIE e 69 de EIS (janeiro de 2015). Entre 2008 e 2012, foram realizados
trs concursos, para preenchimento dos oitocentos cargos inicialmente criados para
AIE, e 84 para EIS.
A gesto da carreira de Infraestrutura do Ministrio do Planejamento, e
a lotao pode ocorrer nas diversas entidades e rgos da administrao pblica
federal, com grandes projetos de infraestrutura nas reas viria, de saneamento,
energia, produo mineral, comunicao e de desenvolvimento regional e urbano.
A lotao atual dos AIEs e EIS revela a concentrao nos ministrios (e entidades
vinculadas) das Cidades, dos Transportes, da Integrao Nacional, do Planejamento, de Minas e Energia, da Sade e das Comunicaes. Mas j h uma disperso
para 32 instituies.
Em 2009, foi criada a carreira de Desenvolvimento de Polticas Sociais, com
2,4 mil cargos de Analista Tcnico de Polticas Sociais (ATPS).63 Em 2012, foi realizado o primeiro concurso para ATPS, com 1.030 vagas autorizadas para nomeao.
Em janeiro de 2015, 838 cargos estavam ocupados, distribudos entre nove ministrios
61. As vagas autorizadas para preenchimentos dos cargos orientaram as convocaes da Enap para o curso de formao,
entretanto, as desistncias ocorridas durante o curso de formao levaram a um nmero de nomeaes inferior, apesar
de as matrculas de alunos sub judice terem crescido nas ltimas edies, com a crescente judicializao dos concursos.
62. A carreira de Infraestrutura foi criada por meio da MP no 389/2007, que posteriormente foi transformada na Lei
no 11.539, de 8 de novembro de 2007. A Lei no 12.857, de 2 de setembro de 2013, ampliou o nmero de cargos da
carreira de Infraestrutura.
63. Lei no 12.094, de 19 de novembro de 2009, regulamentada pelo Decreto no 7.191, de 31 de maio de 2010.
214 |

(Sade, Desenvolvimento Social, Justia, Desenvolvimento Agrrio, Educao,

Trabalho, Previdncia, Cidades e Cultura) e os rgos diretamente vinculados
Presidncia da Repblica. A lotao mostra grande concentrao, mais de 73%,
nos ministrios da Sade e do Desenvolvimento Social. Tal concentrao resulta,
em parte, do objetivo do primeiro concurso de substituio de trabalhadores desses
ministrios com contratos temporrios ou terceirizados pelos novos ATPS.
A carreira possui caracterstica transversal, com possibilidade de lotao em
rgos da administrao pblica federal direta, com competncias relativas s
polticas sociais. A gesto da carreira est a cargo do Ministrio do Planejamento,
e o campo de atuao do ATPS, definido na legislao, inclui as reas de sade,
previdncia, emprego e renda, segurana pblica, desenvolvimento urbano,
segurana alimentar, assistncia social, educao, cultura, cidadania, direitos humanos e proteo infncia, juventude, ao portador de necessidades especiais,
ao idoso e ao indgena. As atribuies do cargo incluem uma ampla relao de
atividades relacionadas ao ciclo das polticas sociais, com nfase na implementao
e avaliao, mas tambm voltadas para o planejamento e o aperfeioamento das
aes e polticas sociais, o que refora a capacidade de governo no planejamento
setorial dessas polticas.
Os concursos pblicos para essas duas carreiras infraestrutura e polticas
sociais foram realizados em apenas uma etapa. No faz parte do concurso,
nem previsto, programa de formao inicial. Para a maioria das turmas de
ingressantes foi realizado, pela Enap, curso de ambientao, com o objetivo
de sensibilizao dos novos servidores em relao aos atributos e importncia do
seu papel na administrao pblica e no desenvolvimento de polticas pblicas,
no seu campo de atuao, para que o pas alcance um efetivo desenvolvimento,
conforme estabelecido nos programas dos cursos divulgados no repositrio da
Enap (Enap, 2013).
O quadro atual de ocupao desses cargos, cuja gesto do Ministrio do
Planejamento, est apresentado na tabela 1, que inclui tambm o cargo de Analista em Tecnologia da Informao (ATI) e totaliza uma fora de trabalho de alto
nvel com 3.584 servidores. Alm desses cargos e carreiras estruturadas, o quadro
de pessoal do ministrio e das reas setoriais de planejamento reforado pelos
servidores do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo (PGPE), organizado por
profisses. O PGPE voltou a ser importante fornecedor de quadros especializados
nos anos recentes, com a reativao dos concursos, alm de quadros remanescentes,
experientes, recrutados desde os anos 1970.
Incluiu-se na tabela 1 a distribuio dos Tcnicos de Planejamento e Pesquisa
do Ipea, que compem o quadro de planejadores do governo federal em nvel
estratgico. As atribuies do cargo de TPP, conforme definido no Artigo 102 da
| 215

Estado Brasileiro
Lei no 11.890, de 24 de dezembro de 2008, esto voltadas s atividades de gesto

governamental, nos aspectos relativos ao planejamento, realizao de pesquisas
econmicas e sociais e avaliao de aes governamentais para subsidiar a formulao de polticas pblicas (Brasil, 2008).
TABELA 1
Nmero de servidores e rgos de exerccio dos cargos e carreiras de planejamento

do governo federal (jan./2015)
rgos de exerccio
EPPGG
APO
ATPS
AIE4
EIS4
ATI5
TPP6
Total
731
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
179
309
89
148
131
29
16
65
23
11
276
213
222
81
32
14
447
44
29
647
Ministrios sociais (Educao, Sade, Desenvolvimento Social, Justia, Esporte, Cultura, Trabalho e
Previdncia)
254
59
768
16
55
1153
Ministrios econmicos (Fazenda, Indstria e Comrcio, Agricultura, Cincia e Tecnologia, Turismo, Pesca,
Meio Ambiente e Desenvolvimento Agrrio)
148
29
40
12
31
263
18
32
17
68
Administrao indireta
165
28
125
17
54
390
Subtotal
984
518
838
755
66
358
231
3750
Poderes Legislativo e Judicirio federal
23
34
Estados, municpios e empresas (governo e Legislativo)
18
10
36
1.025
537
838
757
69
358
236
3.820
Ipea
Ministrios de infraestrutura (Cidades, Integrao Nacional, Minas e Energia, Transportes e Comunicaes)
Outros ministrios (Defesa, Relaes Exteriores) e

Advocacia-Geral da Unio (AGU) e Controladoria-Geral da Unio (CGU)
Total
Fonte: Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape).

Obs.: O agrupamento dos ministrios por reas temticas levou em considerao a concentrao dos programas desses
ministrios no PPA 2012-2015.

Notas: 1 O
cargo de especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) foi criado em 1989 pela Lei no 7.834,
de 6 de outubro, publicada no Dirio Oficial da Unio de 10 de outubro de1989. Desde ento, foram realizados onze
concursos, com 1.439 vagas autorizadas e dezesseis cursos de formao.
2
O cargo de analista de Planejamento e Oramento (APO) foi criado em 1987 pelo Decreto-Lei no 2.347, de 23 de julho,
publicado no Dirio Oficial da Unio de 24 de julho de 1987. Desde ento, foram realizados onze concursos, com 902
vagas autorizadas e dezessete cursos de formao.
3
O cargo de analista tcnico de Polticas Sociais (ATPS) foi criado em 2009 pela Leino12.094, de 19 de novembro,
publicada no Dirio Oficial da Unio de 20 de novembro de 2009. Desde ento, foi realizado apenas um concurso,
com 1.030 vagas autorizadas para nomeao.
4
O cargo de analista de Infraestrutura (AIE) e o cargo isolado de Especialista em Infraestrutura snior (EIS) foram criados
em 2007 pela Lei no 11.539, de 8 de novembro, publicada no Dirio Oficial da Unio de 9 de novembro de 2007. Foram
realizados trs concursos para preenchimento dos oitocentos cargos inicialmente criados para AIE e dos 84 para EIS.
5
O cargo de analista em Tecnologia da Informao foi criado pela Lei no 11.357, de 19 de outubro.
6
O cargo de tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea foi criado pela Resoluo do Conselho Administrativo no 2,
de 12 de setembro, fundamentada no Decreto no 61.054/1967, com redao dada pelo Decreto no 61.987/1967 e
pela Portaria no 88, de 9 julho de 1970, do ministro de Estado do Planejamento e Coordenao Geral, que aprovou o
regulamento de pessoal do Ipea.
216 |

A distribuio do exerccio dos servidores desses sete cargos (EPPGG, APO,

ATPS, AIE, EIS, ATI e TPP) mostra que 19,1% esto no Ministrio do Planejamento; 30,2%, nos ministrios sociais; 16,9%, nos ministrios de infraestrutura;
6,9%, nos ministrios das reas econmicas; 7,2%, nos rgos diretamente vinculados Presidncia da Repblica; e 10,2%, nas entidades da administrao indireta;
alm de 5,8% no Ipea. O agrupamento dos ministrios por reas temticas levou
em considerao a concentrao dos programas desses ministrios, nessas reas,
no PPA 2012-2015.
4.3 Recrutamento e perfil de entrada dos novos planejadores
Os concursos, para os sete cargos, exceo dos de infraestrutura e tecnologia

da informao, so abertos para todas as profisses de nvel superior. O perfil
de entrada revela grande diversidade de formao, tanto em relao s reas do
conhecimento como experincia e titulao. Na maioria dos concursos e para
todos os cargos, passaram jovens recm-graduados e sem experincia profissional
ao lado de profissionais experientes e ps-graduados, alguns com mestrado ou
doutorado. No caso dos cargos da carreira de Infraestrutura, os concursos foram
para profissionais de nvel superior das reas de engenharia, arquitetura, agronomia, geologia e geografia.
Os concursos de ATPS e AIE foram realizados por reas temticas, com
contedo especfico para cada rea. No caso de ATPS, o concurso foi realizado
para cinco reas (assistncia social, educao, gesto social, previdncia e sade)
e no de AIE, sete reas (civil, desenvolvimento urbano, energia, geologia/
geotecnia, recursos hdricos/saneamento, telecomunicaes/eletrnica e transportes). Essas reas indicam o foco de formao ou especializao dos novos
servidores e atendem s polticas pblicas especficas. No caso de APO, os trs
ltimos concursos reservaram algumas poucas vagas para a rea de tecnologia
de informao. E no caso de EPPGG, quatro dos onze concursos realizados
foram por reas temticas: em 1997, gesto pblica, gesto econmica e poltica
social; em 2003, econmica, infraestrutura e social; em 2005, gesto pblica
e regulao; e em 2008, polticas pblicas e gesto governamental. Os demais
concursos de EPPGG e APO foram realizados para o respectivo cargo, sem
diviso em reas.
No caso dos concursos para TPP do Ipea, a partir da retomada dos concursos,
em 1995 (concursos de 1995, 1996, 1997, 2004 e 2008),64 o perfil da grande parte
64. Essa parte do texto est baseada em estudo sobre os concursos do Ipea, de julho de 2009, disponvel no site <http://
goo.gl/g27Eeq>. Esse estudo destaca ainda que, desde 1995, o Ipea realizou seis concursos pblicos para preencher
ao todo 249 vagas disponveis para cargos de nvel superior, das quais, 210 para tcnico de Planejamento e Pesquisa
(TPP). A distribuio das vagas de TPP entre os concursos foi a seguinte: 32 em 1995; trinta em 1996; 46 em 1997;
quarenta em 2004; e 62 em 2008. O segundo concurso de 2004 foi para outros cargos do Ipea (21), e em 2008 foram
includas dezoito vagas para outros cargos de nvel superior.

Estado Brasileiro
| 217
dos aprovados foi de mestres e doutores. Os concursos valorizaram a formao

acadmica stricto sensu. No ltimo concurso, em 2008, houve direcionamento
das vagas para sete reas de especializao: economia e relaes internacionais;
Estado, instituies e democracia; estruturas tecnolgica, produtiva e regional;
infraestruturas e logstica de base; macroeconomia e tpicos de desenvolvimento
econmico; proteo social, direitos e oportunidades; e sustentabilidade ambiental.
Neste concurso, houve uma inverso na proporo de economistas (40%) versus
outras reas (60%) entre os empossados. Nos concursos anteriores, essa proporo
foi de 59% e 41% respectivamente.
No concurso de 2008, a porcentagem de doutores dos TPPs foi de 59,3% em
relao ao total dos empossados; com a incluso de doutorandos, essa proporo
sobe para 74,1% dos empossados no cargo. Outros 20,7% tinham a titulao de
mestre. Os concursos anteriores tiveram menor participao de doutores, em torno
de 5,5%, e uma grande participao de mestres e doutorandos. Esses indicadores
de elevada titulao na entrada colocam os TPPs em uma posio diferenciada
em relao aos APOs e EPPGGs, cuja titulao na posse situava-se em patamar
bem inferior nos concursos realizados a partir de 1995: em torno de 5% de doutores e 20% de mestres em mdia. verdade que os investimentos realizados na
formao acadmica stricto sensu desses profissionais mudaram o perfil acadmico
do quadro em exerccio, apesar da elevada evaso dos quadros de maior titulao
dessas carreiras. Por outro lado, essas duas carreiras tm curso de formao inicial
com carga horria superior aos cursos de ps-graduao lato sensu e, em algumas
turmas, equivalentes carga horria de mestrado.
Os cursos de formao inicial, tanto de EPPGG como APO, no tiveram
um padro entre as diversas turmas. Houve grande alterao de carga horria
e tambm de contedo programtico. No caso de EPPGG, a carga horria dos
cursos oscilou entre 440 horas/aula (oitava turma, em 2004) e 2,8 mil horas/
aula (primeira turma, 1988/1990). No caso de APO, a carga horria dos cursos
oscilou entre 264 horas/aula (quinta turma, em 1997) e 1.220 horas/aula (primeiras turmas, 1990/1991).
Em relao estrutura curricular e ao perfil desejado nos cursos de formao, ocorreram sucessivas alteraes desde as turmas do primeiro concurso.
As primeiras turmas de APO e EPPGG, com cursos de longa durao, privilegiaram uma formao generalista e o perfil tcnico-poltico. Na sequncia, a partir da
retomada dos concursos at 2002, os cursos se destacaram pela nfase reformista.
Todos os projetos pedaggicos dos cursos de formao inicial, tanto de APO
como de EPPGG, registraram o objetivo de preparar quadros de alto nvel para
a administrao pblica federal, em conformidade com a poltica estabelecida no
Plano Diretor da Reforma do Estado.
218 |

A partir de 2004, os cursos de formao foram revisados e estruturados em

quatro eixos programticos. Os trs primeiros eixos foram adotados tanto para
EPPGG como APO Eixo 1: Estado, sociedade e democracia; Eixo 2: economia e desenvolvimento; Eixo 3: administrao pblica. O quarto eixo o que
diferencia os dois cursos de formao, pois est voltado para o perfil especfico
de cada cargo. O Eixo 4 de APO desenvolve os temas de planejamento e gesto
oramentria e financeira e o Eixo 4 de EPPGG desenvolve os temas relacionados com polticas pblicas. No caso de EPPGG, o Eixo 3 tem ainda disciplinas
adicionais de gesto pblica, relacionadas aos temas do planejamento, oramento
e outros instrumentos de gesto.
As sees a seguir resumem o histrico, as atribuies, o exerccio e os cursos
de formao dos cargos de APO e EPPGG, alm das atribuies e do perfil dos
TPPs, no sentido de registrar a adequao do perfil e das caractersticas dessas
carreiras ao campo do planejamento governamental. A inteno contribuir para
o debate no sentido de avaliar a capacidade de governo em relao aos profissionais do setor pblico com competncias adequadas para atuarem no planejamento
governamental em nvel estratgico.
4.4 Atuao, formao e perfil dos APOs
A carreira de Oramento, criada em 1987 e transformada em planejamento e

oramento em 1991, conta com 715 cargos de analista de Planejamento e Oramento, dos quais 537 estavam ocupados em janeiro de 2015, segundo dados do
Siape. A lotao dos APOs se d nos rgos centrais do Sistema de Planejamento
e Oramento Federal, respectivamente, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) e Secretaria de Oramento Federal (SOF). O exerccio dos
analistas pode ocorrer tambm nos rgos setoriais do sistema e nas secretarias do
Ministrio do Planejamento.
Os dados do Siape do incio de 2015 mostram a elevada concentrao
dos locais de exerccio dos APOs nos rgos do Sistema de Planejamento e
Oramento Federal (mais de 90%). Os dados mostram tambm que 39,3% dos
analistas estavam nos rgos centrais do sistema, constituindo a maior parte do
quadro de servidores, tanto da SOF, que tinha 152 analistas (28,3%), como da
SPI, que tinha 59 analistas (11%). Nas reas setoriais, estavam atuando 195
analistas (36,3%), incluindo-se as reas setoriais do Ministrio do Planejamento.
E, ainda, 84 analistas (15,6%) estavam atuando nas demais secretarias e entidades do Ministrio do Planejamento, alm de 47 analistas (8,75%) em outras
instituies (grfico 1).

Estado Brasileiro
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GRFICO 1
Locais de exerccio dos APOs (dez./2014)

47
(9%)
152
(28%)
181
(34%)
59
(11%)
14
(2%)
84
(16%)
Outros rgos do MP
SOF
SPI
Outras instituies
Setorial do MP
Ministrios setoriais
Fonte: Siape e SOF.
As atribuies dos analistas compreendem as atividades de elaborao, acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos, e realizao de estudos
e pesquisas socioeconmicas referentes ao SPOF, conforme a Lei no 10.180 (Brasil,
2001). Os editais dos ltimos concursos incluem ainda entre as atribuies dos
APOs as atividades de complexidade e responsabilidade elevadas de planejamento
e oramento; de adequao da poltica de planejamento e oramento ao desenvolvimento econmico; e de coordenao e execuo dos trabalhos referentes
elaborao, acompanhamento e reviso dos instrumentos legais de planejamento e
oramento (PPA, LDO e LOA).65
65. Nos editais dos ltimos concursos, a definio das atribuies do cargo de APO toma como referncias a Portaria no 2, de
4 de janeiro de 1988, da Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap), que detalha as atribuies
do AO; e a Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, que define as atribuies dos APOs no Sistema de Planejamento e Oramento Federal. O edital de abertura do ltimo concurso (Edital Esaf no 119, de 7 de dezembro de 2009) informou as atribuies
do cargo ipsis litteris: Atividades de nvel superior, de complexidade e responsabilidade elevadas, compreendendo direo
superior da administrao oramentria e planejamento pblico, assessoramento especializado, inclusive na rea internacional,
orientao e superviso de auxiliares, abrangendo estudo, pesquisa, anlise e interpretao da legislao econmico-fiscal,
oramentria, de planejamento, de pessoal e encargos sociais, com vistas adequao da poltica de planejamento e oramento
ao desenvolvimento econmico; superviso, coordenao e execuo dos trabalhos referentes elaborao, acompanhamento
e reviso dos instrumentos legais de planejamento e oramento (PPA, LDO e LOA); desenvolvimento dos trabalhos de articulao entre o planejamento e os oramentos governamentais, modernizao e informatizao dos sistemas de planejamento
e oramento da Unio. Disponvel em: <http://goo.gl/UGdsLt>.
220 |

Os onze concursos pblicos realizados para o cargo de APO, entre 1989 e 2014,
se desdobraram em dezessete cursos de formao,66 segunda etapa dos concursos.
Os cinco concursos realizados na dcada de 1990 indicavam o cargo de analista de
Oramento nos seus editais. S a partir do concurso de 2000, os editais indicavam
APO. Entretanto, desde o curso de formao de 1998, referente ao quarto concurso,
passou-se a incluir planejamento no contedo do programa de formao.
O primeiro concurso foi realizado em dezembro de 1989, e os cursos de formao
(trs turmas) foram realizadas entre janeiro de 1990 e junho de 1991. O objetivo geral
do curso era formar pessoal qualificado para o exerccio de atividades de formulao,
implementao e avaliao de polticas governamentais.67 O curso foi estruturado
em trs fases: i) estudos bsicos, com o objetivo de fornecer o marco de referncia
conceitual necessrio a uma viso crtica e globalizante do Estado e do setor pblico
brasileiro e suprir os alunos do instrumental bsico para a prtica administrativa;
ii) estudos especficos, com o objetivo de propiciar o desenvolvimento de conhecimentos e habilidades vinculados ao exerccio de atividades especficas das carreiras
de oramento e de finanas e controle; e iii) estgio, com o objetivo de oferecer ao
aluno uma situao concreta de aprendizagem no trabalho.
Conforme j destacado, esses cursos se diferenciaram dos demais no s pela
carga horria elevada, mas principalmente por combinar formao generalista e
especializada e por definir um perfil tcnico-poltico, alinhado com a inteno de
democratizao da ao do Estado.
Na retomada dos concursos, a partir de 1995, os cursos de formao foram substancialmente reduzidos e tiveram um perfil tcnico, voltado para a rea de oramento.
S a partir de 1998, o curso de formao passa a dar nfase a contedos de planejamento.
O curso de formao de 1998 fez parte da estratgia do governo de retomada
do planejamento governamental e recebeu ateno especial da Secretaria de Planejamento e Avaliao (SPA) do Ministrio do Planejamento, dado que parte do
grupo de novos analistas seria lotado pela primeira vez na SPA, que no dispunha de
quadros prprios. A equipe da SPA era formada basicamente por tcnicos recrutados
de vrios rgos (Banco do Brasil, Ipea, Serpro, Petrobras, Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao etc.). O curso teve a participao da equipe da Macroplan,68
que ministrou a disciplina planejamento estratgico de longo prazo, e de professores e consultores envolvidos com a difuso de inovaes na rea de gesto (gesto
empreendedora, gesto de projetos, gesto do capital intelectual etc.), ligados ao
Project Management Institute (PMI). O curso teve ainda a apresentao do Estudo
66. Alguns concursos tiveram autorizao adicional de 50% das vagas, resultando na convocao de candidatos
remanescentes na lista de aprovados na primeira etapa.
67. Regulamento do curso de polticas pblicas e gesto governamental para provimento de cargos de Analista de
Oramento e Analista de Finanas e Controle, aprovado pela Resoluo Enap no 328/1990.
68. Empresa que vinha assessorando a SPA com a elaborao de cenrios e outros estudos para subsidiar a elaborao
do PPA 2000-2003.

Estado Brasileiro
| 221
dos Eixos, a disciplina anlise de polticas pblicas e a apresentao dos programas

e projetos dos principais ministrios pelos respectivos secretrios-executivos.
Logo na sequncia posse, os novos analistas da SPA foram os instrutores
das capacitaes realizadas para as equipes tcnicas dos ministrios e das entidades
vinculadas sobre a nova metodologia para a elaborao do PPA 2000-2003, definida
pelo Decreto no 2.829/1998 e pela Portaria no 42/1999.69
O curso de formao de 1999 repete a superestrutura colocada disposio
em 1998. Nessas duas turmas, formou-se o corpo principal da equipe da Secretaria
de Planejamento do Ministrio do Planejamento. Essa nova equipe da SPA70 foi responsvel pela efetividade na retomada do planejamento nos anos 2000, introduziu o
monitoramento e a avaliao do PPA e disseminou a prtica da anlise de problemas e
da implementao de aes para o enfrentamento das causas do problema, resultando
na formulao de programas focados, com objetivo, indicadores, metas e pblico beneficirio bem definidos. Outra preocupao foi capacitar as equipes em ferramentas
de planejamento e gesto do ciclo do projeto ou programa. Em sntese, introduziu-se
a utilizao de metodologia, com base nos modelos lgicos, na elaborao e gesto
dos programas do PPA. A Enap atuou de forma intensa, em parceria com a SPA, nas
capacitaes das equipes e dos gerentes de Programa, tanto com cursos ofertados diretamente como com a formao de multiplicadores e o estabelecimento de parcerias.71
Na sequncia, os cursos de formao inicial de 2001 e 2002 tiveram um retrocesso
em sua concepo e foram fortemente criticados pelos alunos. Esses cursos excluram a
disciplina planejamento estratgico, o ciclo de palestras com os secretrios-executivos
e reduziram contedos relacionados com uma dimenso mais estratgica do planejamento e oramento.
A partir de 2004 (dcima edio), os cursos de formao inicial para APO foram
estruturados em quatro eixos,72 com pequenas variaes na estrutura e carga horria das
disciplinas nas diversas edies realizadas. O quadro 1 apresenta a estrutura do ltimo
curso de formao (17a edio), indicando por eixo a relao de disciplinas e respectiva
carga horria. O quadro ilustrativo das ltimas oito edies do curso de formao de APO.
69. O Decreto no 2.829, de 28 de outubro de 1998, e a Portaria no 42, de 14 de abril de 1999, foram os dois instrumentos
que definiram os principais marcos da reforma do sistema de planejamento e oramento pblicos, com a alterao da
classificao funcional e a definio das normas para a elaborao e gesto do Plano Plurianual e dos Oramentos da
Unio. Conforme destaca Garcia (2000, p. 21), o decreto e a portaria estabelecem que, para a elaborao e execuo do
PPA e dos oramentos, toda a ao finalstica do governo ser estruturada em programas orientados para a consecuo
dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do plano. Ao finalstica considerada aquela que proporciona
bem ou servio para atendimento direto demanda da sociedade.
70. A nova equipe da SPA, formada pelos analistas das turmas de 1998 e 1999, foi mobilizada para capacitar as equipes de
planejamento dos estados e das capitais, no sentido de difundir a nova metodologia de elaborao do PPA de 2002 (dos municpios) e de 2004 (dos estados). A Enap teve uma atuao destacada nesse processo, mas que foi abandonada logo na sequncia.
71. Essa atuao foi ampliada com a determinao, dada pela Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar
no 101, de 4 de maio de 2000), de que a Unio prestaria assistncia tcnica aos municpios na forma de treinamento e
desenvolvimento de recursos humanos e na transferncia de tecnologia (1o do Artigo 64), com vistas ao cumprimento
das normas desta lei. A Enap atuou na coordenao desse processo.
72. Os quatro eixos programticos so: i) Estado, sociedade e democracia; ii) economia e desenvolvimento; iii) administrao pblica; e iv) planejamento e gesto oramentria e financeira.
222 |

QUADRO 1
Estrutura do curso de formao para APO 2012 (17a edio)

Eixo
Atividades Introdutrias
Estado, sociedade e democracia

Democracia e cidadania no Brasil
Sistema poltico brasileiro
Economia e desenvolvimento
Economia internacional
Economia do setor pblico
Economia da regulao e defesa da
concorrncia
Administrao pblica
Fundamentos da administrao
pblica brasileira
Fundamentos de direito pblico
Comunicao escrita em governo
Disciplinas/atividades
Abertura do curso, oficina de integrao
Encontro com APO em grupos
Apresentao do ministrio e das secretarias (SOF e SPI)
D 1.1 Estado contemporneo e suas transformaes (dezesseis horas)
D 1.2 Democracia e cidadania no Brasil (dezesseis horas)
D 1.3 Sistema poltico brasileiro (vinte horas)
D 2.1 Economia brasileira (vinte e quatro horas)
D 2.2 Economia internacional (dezesseis horas)
D 2.3 Economia do setor pblico (dezesseis horas)
D 2.4 Economia da regulao e defesa da concorrncia (dezesseis horas)
D 3.1 O debate contemporneo da gesto pblica (dezesseis horas)
D 3.2 Fundamentos da administrao pblica brasileira (vinte e quatro horas)
D 3.3 Fundamentos de direito pblico (vinte horas)
D 3.4 Comunicao escrita em governo (oito horas)
D 4.1 Introduo s polticas pblicas (vinte horas)
D 4.2 Planejamento estratgico governamental (vinte e quatro horas)
D 4.3 Anlise e interpretao de indicadores (dezesseis horas)
Planejamento
D 4.4 Mtodos de planejamento aplicados ao desenho de programas (vinte horas)

D 4.5 Sistema de planejamento federal (trinta e duas horas)
D 4.6 Gesto, avaliao e reviso do PPA (vinte horas)
Planejamento e
gesto
oramentria e
financeira
D 4.7 Monitoramento e avaliao de polticas pblicas (vinte horas)

D 4.8 Bases conceituais e institucionais do oramento (doze horas)
D 4.9 Sistema de oramento federal (vinte e oito horas)
Oramento
D 4.10 Aspectos fiscais: receita e necessidade de financiamento do governo central (vinte

horas)
D 4.11 Elaborao e programao oramentria (quarenta horas)
D 4.12 Controle e avaliao da execuo oramentria e financeira (vinte horas)
Trabalho final
Trabalho final (vinte e quatro horas)

Elaborao e apresentaes do relatrio
Seminrios, palestras e visitas tcnicas

Total
540 horas
Fonte: Enap.
Elaborao do autor.
Conforme definido na proposta pedaggica do curso, os eixos programticos constituem-se como marcos analticos multidisciplinares, integrados de
forma a oferecer uma viso de conjunto do funcionamento do Estado brasileiro,

Estado Brasileiro
| 223
abordando temas pertinentes ao exerccio profissional e agenda de governo

(Enap, 2011a, p. 6).
O Eixo 1 Estado, sociedade e democracia foi estruturado em trs disciplinas que permitem refletir sobre as transformaes do Estado contemporneo e as
mudanas nas relaes entre este e a sociedade; o sistema poltico brasileiro; e o
fortalecimento da democracia e da cidadania no Brasil.
O Eixo 2 economia e desenvolvimento foi estruturado em quatro disciplinas
que permitem compreender o desenvolvimento brasileiro, a poltica macroeconmica, situar a economia mundial e refletir sobre condicionantes econmicos na
formulao e implementao das polticas pblicas.
O Eixo 3 administrao pblica foi estruturado em quatro disciplinas que
permitem uma compreenso crtica da administrao pblica contempornea e seus
modelos de gesto, conhecer a organizao e o funcionamento do setor pblico
brasileiro e os instrumentos bsicos de gesto, necessrios para a atuao nas reas
de planejamento e oramento.
O Eixo 4 planejamento e gesto oramentria e financeira aborda os contedos diretamente relacionados ao exerccio profissional dos analista de Planejamento
e Oramento, proporcionando uma viso integrada do planejamento, oramento e
gesto das polticas pblicas. Este eixo foi estruturado em doze disciplinas, organizadas em dois blocos: o de planejamento e o de oramento, alm de um trabalho
final, que leva o aluno a analisar a coerncia, a viabilidade e os resultados de um
programa luz dos conhecimentos adquiridos nas disciplinas do eixo.
A elevada fragmentao do curso, dividido em 23 disciplinas, alm do trabalho
final, palestras e visitas tcnicas, indica a relativa superficialidade na abordagem dos
temas, mas tende a cumprir o objetivo geral de aprendizagem definido na proposta
curricular do Curso de Formao de APO (17a edio):
Aps o curso de formao, o aluno dever estar apto a utilizar conhecimentos sobre
a realidade nacional, marcos tericos e instrumentos necessrios ao exerccio do
cargo, considerando a viso abrangente, integrada e prospectiva das funes planejamento, oramento e finanas na gesto pblica e com vistas ao aperfeioamento da
administrao pblica para a construo de uma sociedade mais justa e democrtica
(Enap, 2011a, p. 5).
Em sntese, os cursos de formao inicial dos APOs desenvolvem competncias bsicas para a atuao profissional dos analistas, mas deixa para a educao
continuada o aprofundamento na formao especfica para os que forem atuar em
planejamento. A continuidade na formao dos planejadores deve incluir o desenvolvimento de habilidades no manejo das diversas ferramentas de planejamento,
de competncias em planejamento estratgico de longo prazo, viso prospectiva,
224 |

na compreenso do papel do Estado no desenvolvimento econmico e social,

capacidade de articulao e coordenao, alm do desenvolvimento de habilidades especficas relacionadas negociao, comunicao, contratualizao, gesto
de crise etc. O investimento na educao continuada73 e na formao em nvel
de ps-graduao dos APOs estratgico para a consolidao e o enraizamento
do planejamento governamental, como j ocorre na rea de oramento. A SOF
amplamente reconhecida no governo federal pela eficincia e pela equipe tcnica
de elevada competncia.
Pelos dados apresentados, pode-se concluir que os analistas de Planejamento
e Oramento so a base da composio dos quadros tcnicos do rgo central do
Sistema de Planejamento e Oramento Federal e tm um papel estratgico na consolidao do sistema e na retomada do planejamento federal. Entretanto, o nmero
de analistas muito pequeno e, no curto prazo, estes no tm capacidade mnima
de atender s necessidades setoriais de quadros tcnicos de alto nvel para atuar no
planejamento estratgico, nem de viabilizar a estruturao de uma rede nacional de
planejamento, mas dada a sua posio estratgica no sistema, so necessariamente o
ncleo da construo da capacidade de governo em planejamento e atores importantes na coordenao da rede de planejamento pblico brasileiro.
4.5 Atuao, formao e perfil dos EPPGGs
A carreira de EPPGG foi criada em 1989 e composta por 1.560 cargos, estando 1.025 ocupados, segundo dados do Siape de janeiro de 2015. A carreira tem
duas caractersticas marcantes: a sua atuao transversal, com grande mobilidade
e possibilidade de exerccio em todos os rgos e entidades da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional; e a amplitude das atribuies dos
EPPGGs, que inclui todo o campo da gesto governamental referente s atividades
estratgicas e de direo e assessoramento superiores, bem como todo o ciclo das
polticas pblicas, desde a formao da agenda, formulao, implementao at a
avaliao das polticas.
Os dados do Siape do incio de 2015 mostram a elevada disperso dos EPPGGs
pelos diversos rgos e entidades da administrao pblica federal. Identificou-se
a presena de EPPGG em todos os ministrios e em mais de ciquenta entidades,
alm dos outros poderes, estados e municpios. O Ministrio do Planejamento
concentra o maior nmero de gestores: 179 (17,5%); seguido dos rgos da
Presidncia da Repblica, com 131 (12,8%); do Ministrio do Desenvolvimento
73. A Enap hoje atende parcialmente demanda de educao continuada dos APOs, com a oferta de cursos de curta
durao, no Programa de Aperfeioamento para Carreiras, focados basicamente em instrumentos de gesto. A Esaf
e a Associao Brasileira de Oramento Pblico (Abop) tambm tm atuao importante na capacitao dos APOs,
inclusive com o estabelecimento de parcerias com as universidades para a oferta de cursos de ps-graduao com
perfil ajustado para os APOs.

Estado Brasileiro
| 225
Social, com 75 (7,3%); do Ministrio da Justia, com 58 (5,7%); do Ministrio

da Fazenda, com 54 (5,3%); e do Conselho Administrativo de Defesa Econmica,
com 49 (4,8%). Esses seis locais de exerccio concentram 546 EPPGGs (53,3%).
Os dados da tabela 1 mostram que os ministrios sociais tinham 254 EPPGGs
(24,8%); os ministrios econmicos tinham 148 EPPGGs (14,4%); e os ministrios de infraestrutura tinham 81 EPPGGs (7,9%); alm de um grande nmero
de EPPGGs nas entidades da administrao indireta, 165 (16,1%). O grfico 2
apresenta essa distribuio com maior detalhamento, destacando os principais
locais de exerccio dos EPPGGs.
GRFICO 2
Locais de exerccio dos EPPGGs (jan./2015)

98
16
18
179
16
19
21
22
23
131
25
31
36
36
123
44
54
58
75
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Fundaes, autarquias (institutos) e consrcios
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Ministrio da Justia
Ministrio da Fazenda
Agncias Reguladoras Federais
Ministrio da Sade
Ministrio da Educao
Ministrio do Meio Ambiente
Ministrio das Comunicaes
Poderes Legislativo e Judicirio federal
Ministrio de Minas e Energia
Ministrio da Cultura
Ministrio da Integrao Nacional
Estados, municpios, empresas (governo e Legislativo)
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria

e Comrcio Exterior
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
Outros
Fonte: Secretaria de Gesto Pblica (Segep) e Siape.
Dada a amplitude do campo de atuao do EPPGG, os cursos de formao

inicial objetivaram um perfil generalista, tcnico-poltico, com viso estratgica,
226 |

capaz de atuar em todas as reas do setor pblico federal, responder s novas

prioridades de cada governo e ao mesmo tempo garantir continuidade das aes.
Conforme destacado na proposta curricular da 16a edio do curso de formao
inicial, realizado em 2011, o EPPGG deve ser preparado para compreender a
realidade em sua complexidade, tomar parte ou influenciar o processo decisrio,
sobre base sistemtica de reflexo e anlise e atuar como copartcipe, coformulador
e coimplementador das polticas pblicas junto ao poder poltico.74
Os cursos de formao foram substancialmente alterados entre as dezesseis edies
realizadas, tanto em carga horria como em relao s nfases aos contedos desenvolvidos, s competncias e ao perfil desejados. O contexto poltico, o institucional
e as demandas polticas conjunturais influenciaram nessas definies. Os primeiros
concurso e curso de formao75 tinham a inteno de entregar um profissional pronto
para os grandes desafios propostos para a carreira. Da o longo curso de formao, aps
um processo seletivo tambm extenso, de provas, entrevistas e anlise de currculo.76
Nas demais edies, os cursos foram reduzidos substancialmente, passando-se
a valorizar a educao continuada na formao dos EPPGGs. A proposta curricular da ltima edio estabelece que o curso no pretende esgotar o universo das
temticas especficas com as quais os gestores se defrontaro nas diferentes reas
do governo federal, e esclarece que:
a formao inicial do EPPGG visa potencializar a capacidade de o EPPGG ser sujeito
de seu prprio desenvolvimento ao longo da carreira, fornecendo referenciais de anlise e contribuindo para o desenvolvimento de competncias para o enfrentamento
dos mais variados desafios e conjunturas do setor pblico, na busca dos objetivos
governamentais de desenvolvimento e da democratizao (Enap, 2011b, p. 3).
Para sintetizar a anlise, os cursos de formao de EPPGG, a partir da segunda

edio, podem ser divididos em dois grupos: os cursos realizados no perodo FHC
(seis turmas), com carga horria em torno de 900 horas, includas as atividades de
estgio ou trabalhos aplicados; e os cursos do perodo Lula/Dilma (nove turmas), de
menor durao em torno de 500 horas e estruturados em quatro eixos, conforme
j comentado.
74. Essa parte da citao foi retirada da Proposta Curricular do primeiro curso de formao inicial de EPPGG, realizado
pela Enap entre 1988 e 1990 (no publicado).
75. Na formao inicial da primeira turma de EPPGG (1988/1990), a proposta pedaggica delineava uma formao
generalista, com perfil tcnico-poltico e viso estratgica. A ideia era que os novos gestores ingressariam na mquina
para pensar o futuro e transformar o Estado brasileiro em um Estado mais democrtico. O campo de atuao pretendido
era o de alta assessoria e direo, com destaque para a funo planejamento do Estado, alinhado aos ditames da
Constituio Cidad de 1988. A formao generalista permitiria ampliar a capacidade de dilogo com todos os setores
do governo, nas suas diversas especialidades e caixas pretas. A viso estratgica amplia a noo de longo prazo, de
planejamento estratgico e de construo de estratgias para o alcance dos objetivos nacionais. O perfil tcnico-poltico
amplia a capacidade de dilogo com os poderes e com a sociedade e refora a sensibilidade social dos novos burocratas.
76. Participaram do concurso 69.989 candidatos, para 120 vagas. Os aprovados tinham grande experincia e boa
formao profissional: 18% eram mestres e 20%, doutores.

Estado Brasileiro
| 227
Os seis cursos da era FHC foram estruturados basicamente em trs grandes

blocos: um de economia, com vis neoclssico, avesso ideia de Estado desenvolvimentista; outro de administrao pblica, recheado de contedos relacionados
nova gesto pblica e ao Plano Diretor de Reforma do Estado brasileiro, alm de
disciplinas no campo dos instrumentos de gesto; e o terceiro bloco, de polticas
pblicas, com nfase em disciplinas instrumentais. A marca desses cursos a busca
da eficincia na administrao pblica.
Os cursos da era Lula/Dilma, a partir da turma de 2004, tiveram reduo da
carga horria metade e se caracterizaram por maior pluralidade de ideias. Alm do
Eixo 1 Estado, sociedade e democracia, que aborda contedos fundamentais para
a atuao do Estado de forma mais democrtica, tambm no Eixo 2 economia e
desenvolvimento os contedos foram ampliados, agregando-se referncias sobre o desenvolvimento brasileiro. Os demais eixos no tiveram grandes mudanas em relao ao
vis apresentado nos cursos anteriores. O decreto de regulamentao da carreira, editado
em 2004, foi a base principal para a estruturao dos cursos, definio das competncias
e perfil desejado para o EPPGG. Esse decreto definiu como atribuies do EPPGG:
o exerccio de atividades de gesto governamental nos aspectos tcnicos relativos
formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, bem assim de direo
e assessoramento em escales superiores da administrao pblica federal direta,
autrquica e fundacional, em graus variados de complexidade, responsabilidade e
autonomia (Brasil, 2004, Artigo 1o).
Conforme destacado, os trs primeiros eixos tiveram as mesmas disciplinas

do curso de formao de APO,77 com o acrscimo de quatro disciplinas no Eixo
3 (administrao pblica) no curso de EPPGG. So elas: planejamento e gesto
oramentria e financeira (vinte e quatro horas), compras, contratos e licitaes
(doze horas), convnios e termos de parceria (doze horas) e gesto estratgica nas
organizaes pblicas (trinta e duas horas).
O Eixo 4 (polticas pblicas) foi estruturado em sete disciplinas, que permitem
ao EPPGG conhecer os principais marcos tericos da anlise das polticas pblicas;
os instrumentos bsicos necessrios ao desenho, implementao e avaliao
das polticas pblicas; e os novos arranjos de polticas pblicas no Brasil. As sete
disciplinas so: anlise de polticas pblicas (vinte e quatro horas), planejamento
estratgico governamental (dezesseis horas), anlise e interpretao de indicadores
(dezesseis horas), mtodos de planejamento aplicados ao desenho de programas
(vinte e quatro horas), elaborao e gerenciamento de projetos (dezesseis horas),
monitoramento e avaliao de polticas pblicas (vinte horas) e oficina de polticas
pblicas (dezesseis horas).
77. Algumas turmas de APO e EPPGG realizaram juntas as disciplinas desses trs primeiros eixos dos cursos.
228 |

Nas ltimas edies do curso de formao, foi acrescido o mdulo prticas de

governo (cem horas), que inclui trabalho de campo supervisionado (oitenta horas) e
oficina de anlise da prtica governamental (vinte horas). O objetivo do mdulo foi
proporcionar o contato com um programa do governo federal e o seu contexto na
administrao pblica. Consistiu em uma atividade prtica aplicada que resultou na
elaborao de relatrio analtico-descritivo, com base em roteiro de anlise que abrangeu
o ciclo de polticas pblicas.
Em sntese, nesses cursos menores, a inteno de formao generalista esbarrou
em disciplinas de curta durao, que no aprofundaram os contedos nas diversas
reas do conhecimento e, em muitos casos, repetiram os contedos do concurso.
Foram disciplinas com caractersticas de nivelamento e que, neste sentido, certamente contriburam para ampliar a capacidade de dilogo dos EPPGGs com as
diversas carreiras e campos profissionais existentes no setor pblico federal. Por
outro lado, o perfil tcnico-poltico proposto para o EPPGG no se sustenta de
forma efetiva em boa parte dos cursos, dada a nfase em instrumentos de gesto.
O perfil generalista e tcnico-poltico pensado para os EPPGGs, APOs e TPPs
aumenta a capacidade de legitimao e de construo de governabilidade na sua
atuao como planejadores e para a implementao dos projetos, que so complexos,
multissetoriais, multi-institucionais e intergovernamentais, alm de envolverem uma
multiplicidade de atores, conforme analisado anteriormente. Esse perfil amplia as
perspectivas para explicar a realidade e a compreenso da complexidade do sistema
social e da dinmica do jogo social carregado de incerteza. Em sntese, fortalece o
planejamento democrtico, intensivo em gesto e estratgia. Entretanto, necessrio romper o corporativismo das carreiras e investir na formao em planejamento
dos quadros dessas carreiras que optarem por atuar neste campo do setor pblico.
Considerando que os cursos de formao inicial tiveram elevada carga de influncia
conjuntural, tanto em termos das ideias dominantes como dos projetos dos governos
que se sucederam, alm do vis pr-mercado presente na academia nos ltimos anos.
Para consolidar a retomada do planejamento estratgico e democrtico, necessrio
formar um corpo de servidores de Estado com as competncias para atuar em rede
e construir decises coletivas e permanentemente legitimadas.
4.6 Atuao, formao e perfil dos TPPs
As atribuies do cargo de tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea so voltadas

s atividades de gesto governamental, nos aspectos relativos ao planejamento,
realizao de pesquisas econmicas e sociais e avaliao de aes governamentais
para subsidiar a formulao de polticas pblicas.
Conforme j destacado, o perfil desejado para o cargo de um profissional
com viso holstica, analtico, crtico e propositivo; conhecedor dos principais
problemas socioeconmicos brasileiros; das teorias, metodologias e tcnicas de

Estado Brasileiro
| 229
planejamento; com competncias para atuar na gesto, na pesquisa aplicada e na

formulao de planos, programas e projetos de polticas pblicas.
Esse perfil transformou o Ipea na fbrica de ideias de polticas pblicas,
conforme apontado em vrios depoimentos na comemorao dos quarenta anos
do instituto; na conscincia do governo, dada a anlise independente, crtica e
propositiva de suas pesquisas sobre as diversas polticas pblicas; no parceiro do
governo, que garantiu legitimidade e credibilidade de programas e projetos de
polticas pblicas; no elo com a pesquisa acadmica, aproximando a ao governamental da pesquisa aplicada; e teve um papel estratgico na construo da rede
nacional de planejamento do desenvolvimento brasileiro. Esse histrico do Ipea
refora a ideia da importncia do instituto nessa retomada do planejamento pblico.
O campo de estudos do Ipea abrange as principais polticas pblicas estratgicas,
como: polticas macroeconmicas; polticas sociais; polticas setoriais de inovao, regulao e infraestrutura; polticas regionais, urbanas e ambientais; polticas do Estado, das
instituies e da democracia; e estudos de relaes econmicas e polticas internacionais.
A formao acadmica dos TPPs mostra que 91% tem titulao de ps-graduao strictu sensu, sendo que 53% tem doutorado, 28% tem mestrado,
3% tem especializao e apenas 19% tem apenas graduao. H ainda um grupo
expressivo de doutores com ps-doutorado (grfico 3).
GRFICO 3
Titulao dos TPPs do Ipea (2015)

12
(5%)
38
(16%)
7
(3%)
113
(48%)
Graduao
Fonte: Ipea.
Elaborao do autor.
Especializao
66
(28%)
Mestrado
Doutorado
Ps-doutorado
230 |

A elevada titulao dos TPPs, a excelncia dos estudos e pesquisas aplicadas

ao setor pblico e a elevada credibilidade do Ipea reforam a importncia dos
TPPs e do Ipea na retomada do planejamento governamental e, em especial, na
necessidade de construo da grande rede nacional de planejamento, incluindo-se estados e municpios, alm do envolvimento dos principais atores parceiros e
beneficirios das polticas pblicas. O planejamento, diante da complexidade das
polticas pblicas, da conscincia de cidadania da populao brasileira, das facilidades tecnolgicas de comunicao entre os atores etc., requer o envolvimento
de todos e a permanente legitimao dos planos, programas e projetos pblicos.
Os TPPs do Ipea, dados o perfil indicado e a independncia de ideias caracterstica de servidores de Estado, e no de governo , certamente so os nicos agentes
pblicos que atendem aos requisitos para liderar esse processo de construo do
planejamento democrtico em mbito nacional.
Esse processo, hoje, est facilitado pela existncia de quadros tcnicos de alto
nvel, tanto nos rgos do Sistema Federal de Planejamento como nas reas setoriais de polticas pblicas, como j foi demonstrado na anlise do perfil de APO,
EPPGG, AIE e ATPS, alm de outros cargos e carreiras, no analisados no texto,
mas que compem o quadro de tcnicos de alto nvel das reas setoriais, como o
caso dos analistas de Comrcio Exterior, que tm como atribuies a formulao, a
implementao, o controle e a avaliao de polticas pblicas de comrcio exterior.
O texto procurou analisar a reconstruo gradativa da capacidade de governo na rea

de planejamento nos ltimos anos. Na parte inicial, o estudo faz uma sntese da gnese e auge do planejamento no Brasil nos cinquenta anos da era desenvolvimentista,
perodo de 1930 a 1980. Procurou registrar a evoluo da estruturao institucional e
a formao de quadros tcnicos e dirigentes para a rea de planejamento. Na segunda
parte, analisou-se o processo de desmonte e descrdito do planejamento no perodo
de crise e ascenso das ideias neoliberais, nos anos 1980 e 1990. Na sequncia,
analisou-se a revalorizao do planejamento e a reconstruo da capacidade de governo
na rea neste incio de milnio. O texto traz uma reflexo sobre a recomposio e
formao dos quadros tcnicos na retomada do planejamento federal e formula, ou
levanta, algumas hipteses para instigar o debate sobre os avanos necessrios para a
efetivao de um planejamento estratgico, democrtico e de longo prazo no Brasil.
O histrico do planejamento mostra os avanos e retrocessos e a necessidade
de conjugao dos elementos que definem a capacidade de governo na rea para
explicar os resultados alcanados. necessrio o arranjo institucional adequado,
a formao de quadros tcnicos de alto nvel, com perfil adequado para atuar em
planejamento governamental, e a formao da rede de planejamento, com a capacitao dos quadros tcnicos em todos os nveis de governo.

Estado Brasileiro
| 231
O arranjo institucional atual coloca o planejamento em um nvel subalterno

e junto com atividades rotineiras, que se sobrepem e enfraquecem a capacidade de construo e busca de objetivos estratgicos de longo prazo. As solues
paliativas e parciais, como o PAC, aumentam a capacidade de governo na rea
especfica, mas no so capazes de viabilizar o bom projeto, nem a governabilidade, necessrios para o bom governo. Uma alternativa a recriao da Seplan
junto Presidncia da Repblica e a reestruturao dos ministrios, recolocando
o planejamento no nvel mais alto de deciso, como ocorria com as secretarias
gerais (vice-ministros) do passado.
Nesse arranjo, o Ipea deve assumir um papel estratgico de parceria com
o sistema de planejamento e as reas setoriais de polticas pblicas, integrando
a pesquisa e a ao governamental; e ter um papel de liderana na construo
da rede de planejamento e no processo de legitimao das polticas pblicas. A
reduzida importncia poltica usualmente atribuda pelos governos estaduais aos
PPAs, conforme revela Relatrio de Pesquisa do Ipea (Pires et al., 2013, p. 73),
impe urgncia na difuso da prtica do planejamento nos estados e municpios.
No h, hoje, uma escola de governo voltada para a formao de planejadores, como foi o Cendec nos anos 1970, nem h uma trilha de oferta de cursos de
educao continuada que permita efetivar esse perfil e construir uma linguagem
comum entre os agentes pblicos que contribuem para o planejamento governamental. A Enap mantm, nos ltimos vinte anos, nfase em gesto nos seus
cursos e esporadicamente apresenta avanos, seguido de recuos, nesse campo do
conhecimento. Os cursos de formao de EPPGG e APO e os cursos do Programa
de Aperfeioamento de Carreiras do pouca nfase questo do planejamento.
A Enap, para atuar nessa rea, teria que ampliar e ajustar sua estrutura fsica e de
pessoal ou atuar em estreita parceria com outras instituies, como o Ipea, que
tem quadros tcnicos com elevada formao e atualizados nos diversos campos
de polticas pblicas; e, ao mesmo tempo, a rede de escolas de governo poderia
ser mobilizada no sentido da capilaridade e capacidade de atendimento. Outra
alternativa a recriao do Cendec, que potencializaria a aliana entre a pesquisa
aplicada e as aes do governo, e poderia reeditar a construo de uma linguagem
comum em planejamento em todo o pas.
Dada a complexidade das polticas pblicas, a multiplicidade de atores e o
ativismo participativo da sociedade brasileira necessrio um novo planejamento,
estratgico e democrtico. O PES de Carlos Matus tem fundamentos e referncias
bsicas para essa construo. A construo coletiva e legitimada diuturnamente
condio de sucesso para a efetividade do planejamento nos tempos atuais.
A atuao em rede de polticas pblicas, interinstitucionais e interfederativas, e a
consolidao de arenas de decises coletivas, se impem. A construo de sinergias e
de um ambiente de cooperao permanente estratgico. Nesse sentido, necessrio
232 |

extirpar do setor pblico brasileiro o modelo de gesto de pessoas baseado na competio, herdado das ideias neoliberais da nova gesto pblica, e construir um modelo
baseado na cooperao, na construo de sinergias entre as equipes e instituies.
Em sntese, os principais elementos para a construo da capacidade de
governo em planejamento esto disponveis: h quadros tcnicos de alto nvel e
os ajustes nos arranjos institucionais no so traumticos.
O momento poltico oportuno para a implementao das mudanas necessrias, para a reconstruo do sistema e retomada do planejamento do desenvolvimento, em nvel estratgico, democrtico e em rede.
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Parte III
Gesto e Participao
CAPTULO 7
A ADMINISTRAO PBLICA DELIBERATIVA: INTELIGNCIA

COLETIVA E INOVAO INSTITUCIONAL A SERVIO
DO PBLICO1
1 INTRODUO
No h dvida de que nas ltimas dcadas tm proliferado, notavelmente, em

vrios lugares do mundo e sobretudo no Brasil, experincias diversas de participao social ou cidad. No Brasil, um grande nmero de administraes pblicas
e municpios tm levado a cabo processos participativos de vrios tipos, muitos
deles vinculados a questes sociais, urbansticas, ambientais e de desenvolvimento
econmico local. Por sua vez, tambm vai-se criando uma enorme quantidade de
instncias participativas de carter permanente, como os conselhos e as conferncias
de polticas pblicas, as ouvidorias e as audincias pblicas. Alm de instncias no
permanentes, como os fruns, as mesas de negociao e os gupos de trabalho, os
lobbies e demais arenas semiestruturadas de participao direta, tudo com a inteno de incorporar critrios cidados vale dizer: republicanos e democrticos na
definio das polticas pblicas nacionais.2
No obstante, existem muitas dvidas sobre o impacto que tais experincias
vem tendo em termos de sua capacidade de fazer frente, com sucesso, aos problemas
de sociedades cada vez mais complexas. Multiplicam-se as vozes que criticam e
acusam a participao de ter provocado um certo caos dentro das administraes,
e de haver gerado falsas expectativas sobre os cidados que, alm de participarem,
exigem que a poltica seja capaz de resolver os seus problemas.
Desse modo, afigura-se que a participao cidad tenha se mostrado uma
frmula de hippies iluminados, ou seja, um modismo impulsionado por uma
1. Do original em espanhol, La administracin deliberativa: de la eficacia y la eficiencia a la inteligencia, y de la burocracia
a la innovacin (Sanfeliu e Torruella, 2014). Este captulo corresponde verso traduzida, com autorizao e validao
final dos autores, por Jos Celso Cardoso Jr., e especialmente modificado para este livro.
2. Para o caso brasileiro, h uma imensa bibliografia a respeito do tema, da qual se destacam os livros organizados por
Pires (2011) e Avritzer e Souza (2013), no mbito das atividades de pesquisa aplicada e assessoramento governamental
da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
238 |

esquerda militante que, alm de buscar solues, tem procurado ganhar terreno
sobre uma forma racional de fazer poltica, baseada na eficcia e eficincia, com o
fim de impregnar ideologicamente as administraes pblicas, as quais deveriam
ser unicamente o mundo da tcnica, do profissionalismo e da neutralidade.
No se nega a existncia de problemas de fundo, pois os h, quando se fala em
mudar a maneira tradicional de fazer poltica, ou seja, quando se fala de uma nova
forma de governar, voltada no apenas para as pessoas, mas tambm com as pessoas.
Porm, acredita-se tambm que essa a nica forma que se tem para fazer frente,
com alguma probabilidade de xito, aos assim chamados problemas malditos do
sculo XXI. E para demonstrar isso, tentar-se- responder s seguintes perguntas.
A participao cidad uma moda ou uma necessidade? As administraes
pblicas so o mundo da tcnica e da neutralidade ou especialmente da poltica?
A eficincia e a eficcia so conceitos neutros ou respondem a uma ideologia poltica? Existem solues puramente tcnicas para resolver os problemas do sculo
XXI ou deve-se recorrer a um dilogo permanente? necessrio transformar as
administraes pblicas ou deve-se apenas melhorar o seu funcionamento atual?
Deve-se ser ditadores com a administrao ou democratiz-la? Precisa-se de mais
ou menos poltica?
Essas e outras questes tm sido constantemente explicitadas mundo afora,
mas apenas parcialmente respondidas a contento, e isso no s porque de fato dizem
respeito a exerccios ainda incipientes de experimentao e inovao institucional
no interior de administraes pblicas tradicionais, mas tambm porque a ousadia
no exatamente a regra em ambientes burocrticos marcados seja pelo incrementalismo de procedimentos, seja pelo conservadorismo das teorias e das prticas.
Outra razo refere-se ao fato de que ainda so poucos e mal difundidos os
estudos que buscam respostas s indagaes anteriores. Por isso, visando enfrentar esse desafio, este texto est organizado da seguinte maneira. Aps esta breve
introduo, argumenta-se, na seo 2, em favor da participao social como mtodo de governo (Pires e Vaz, 2012), buscando desarmar algumas das proposies
frequentemente utilizadas para minimizar ou mesmo ridicularizar a participao
cidad em processos de governo.
Na seo 3, por sua vez, defende-se a necessidade de reinventar a democracia
(Santos, 1999), alertando para a falncia das formas tradicionais de se fazer poltica
e, consequentemente, para a incapacidade de os governos atuais em governar, e de
os cidados em governar os seus prprios governos. Da a necessidade, sustentada
na seo 4, de se recuperar a boa poltica (Brugu, 2012) como forma de superar a
barbrie moral que tomou conta das relaes polticas e das prprias administraes
pblicas no Brasil e no mundo.
A Administrao Pblica Deliberativa: inteligncia coletiva e inovao institucional

a servio do pblico
| 239
Isso posto, na sequncia do texto, a seo 5 trata de avanar para a essncia

dos mtodos participativos, aplicveis tambm em procesos internos de governo.
Em sntese, trata-se de desenvolver novas capacidades administrativas para que os
governos sejam capazes de melhor explicar e comunicar seus planos, objetivos e
metas, tanto internamente, no mbito da administrao pblica, quanto junto
sociedade. Em segundo lugar, desenvolver tambm novas capacidades administrativas para melhor ouvir as opinies e os desejos coletivos e prestar contas de forma
mais clere e honesta das atividades realizadas em determinado perodo.
Com isso, chega-se finalmente ao cerne da administrao pblica deliberativa.
Aps proceder crtica dos fundamentos da chamada e qui ultrapassada nova
gesto pblica na seo 6, na seo 7, o texto estabelece os fundamentos dessa outra
proposta de governana da coisa pblica: i) menos especializao e mais criatividade; ii) menos dados e mais filosofia; e iii) menos endogamia e mais diversidade.
Para tanto, apostar em habilidades relacionais de natureza tecnopoltica das
novas geraes de dirigentes e servidores pblicos em formao, como tambm
na capacidade de aprendizagem organizacional e institucional decorrente tanto da
inteligncia coletiva instalada nas reparties pblicas brasileiras como das prticas
participativas e/ou deliberativas concretas em curso no interior delas.
2 A ESPIRAL DO SILNCIO: OS TPICOS DA PARTICIPAO
Sempre que se fala de participao cidad, surge uma srie de argumentos aparentemente muito convincentes que pretendem deslegitim-la e frente aos quais cada
vez mais cidados, polticos e tcnicos da administrao sucumbem. Nesta seo,
sero demonstrados quais so esses argumentos e as falcias que eles escondem.
A participao cidad lenta. Retarda a tomada de decises e converte a democracia
em algo ineficaz
verdade, a participao cidad prioriza a inteligncia em vez da rapidez. Para

gerar inteligncia coletiva, preciso introduzir critrios cidados na definio das
polticas pblicas, o que requer tempo. O acerto e a eficcia das decises depende
de sua inteligncia, no de sua rapidez.
A participao cidad no necessria porque os cidados escolhem seus representantes
polticos em processos eleitorais para que ajam, no para que devolvam a bola quando
no sabem que deciso tomar
Em primeiro lugar, os cidados no escolhem os seus representantes polticos

para que eles faam o que lhes der vontade durante o seu mandato. verdade que
quando se vota, faz-se, ao menos em teoria, em funo de um programa eleitoral, mas
no menos verdade que dito programa, na maioria dos casos, simplesmente no se
cumpre. Alm disso, de acordo com as regras do marketing poltico, os programas
240 |

eleitorais so regidos pela regra dos trs dez, a saber: um programa eleitoral no pode
ter mais de dez propostas; cada proposta deve ter menos que dez palavras; e todas as
propostas devem ser entendidas por crianas de dez anos. Ento a questo : quais
informaes so fornecidas pelos partidos polticos que se apresentam nas eleies
quando chegam ao poder? A resposta simples: muito poucas. E se isso no fosse
suficiente, que diferenas h entre os programas eleitorais dos partidos polticos que
tm mais chances de ganhar as eleies? Finalmente, no que diz respeito segunda
parte do argumento, concorda-se totalmente: quando os governos no tm ideia
das decises que devem tomar, no h que se fazer processos de participao cidad,
e sim convocar novas eleies, porque isso significa que os governantes brasileiros
perderam completamente o rumo. Utilizar a participao cidad para governar
no significa fazer uma carta para os reis magos. Deve haver limites e um roteiro
de ao, e os responsveis por fix-los so precisamente os polticos.
A participao cidad particularista, as pessoas no tm viso de bairro nem de cidade,
nem de qualquer coisa que v alm dos seus prprios assuntos
Os seres humanos so egostas, mas tambm colaborativos por natureza.

O particularismo, em grande parte, tem-se fomentado desde as prprias instituies,
fazendo crer que a poltica uma ferramenta para satisfazer interesses individuais. Se
se acredita que as pessoas so incapazes de compreender, depois de lhes explicar, que
nos ditos espaos participativos no cabem reivindicaes pessoais porque se trata
de gerir o bem comum e o interesse coletivo ento todos estaro convencidos de que
as pessoas so totalmente estpidas e que no necessrio acrescentar mais nada.
A participao cidad refora o papel dos grupos de presso, enfraquecendo os partidos
polticos
H um sentimento geral entre o pblico de que os partidos polticos sequestraram a democracia? Quais so os lobbies que tradicionalmente tm sido influentes
na poltica? So, basicamente, os grupos econmicos ligados s grandes empresas
multinacionais e os grupos financeiros representados por grandes bancos e fundos
de investimentos. E sim, a participao cidad refora o papel de alguns grupos
de presso que at agora no haviam tido muitas oportunidades de influenciar as
decises polticas, tais como: as associaes sem fins lucrativos, as entidades sociais,
culturais, juvenis etc. Portanto, so todas bem-vindas.
A participao cidad sempre acaba por dar armas oposio
Este no apenas um argumento falacioso, mas tambm tendencioso, porque

pressupe que qualquer coisa que se faa em termos de participao dar errado e,
portanto, prejudicar o governo. H uma tendncia a pensar que a maioria das experincias
participativas acabam fracassando, e, de fato, muitas o fizeram, mas por qu?

a servio do pblico
| 241
Tentar-se- explicar com um exemplo: imagina-se que um prefeito quer

construir uma biblioteca, a quem ele vai confiar o projeto tcnico? A um arquiteto, certo? Mas quando se trata de realizar um processo de participao ou criar e
dinamizar um espao participativo, muitas vezes ele atribudo a algum pouco
familiarizado com suas dinmicas, mtodos e tcnicas. Neste caso, seguindo o
exemplo e fazendo um pouco de caricatura, o prefeito ou o vereador passariam
pelos corredores da prefeitura perguntando algo assim: quem a bom em falar
com as pessoas, quem gostaria de aproveitar e conduzir o processo de participao?
Custa aos gestores entender que para planificar, dinamizar e implementar esses
processos preciso contar com arquitetos sociais.
Da mesma forma, se os cidados, quando terminam de construir a biblioteca,
ela colapsa, todos vo culpar o arquiteto por haver desenhado mal o projeto. Imagina-se que ningum se atrever a culpar o mundo da cultura pelo suposto desastre.
Assim, quando um processo participativo falha ou vai mal, a culpa quase sempre
atribuda prpria participao: veem como esta histria de participao uma
baguna, diz a maioria.
As decises devem ser tomadas pelos governos, caso contrrio, a legitimidade da democracia
ser abalada
Quando se fala sobre participao cidad no se questiona quem governa

algo que foi decidido nas eleies mas como governa quem governa. As decises
sempre sero tomadas pelo governo. Mas trata-se de que, antes de tom-las,
preciso informar as pessoas, gerando um dilogo coletivo para dotar tais decises
de inteligncia.
A participao cidad converte a democracia em uma assembleia permanente e ingovernvel
Isso seria verdade se as pessoas fossem convocadas para tomar qualquer deciso,
mas no se trata de jogar o jogo da participao da seorita Pepis, programando
reunies para discutir de que cor deve-se pintar os postes da cidade, mas sim de
gerar inteligncia coletiva em questes estratgicas ou aspectos relevantes para a
comunidade.
A participao cara
Essa uma questo altamente subjetiva. Os governos gastam dinheiro naquilo

que consideram prioridade, e se a participao no o , ento sempre tender a ser
uma coisa cara e dispensvel.
Sempre participam os mesmos, ou seja, uma minoria
Esse sim parece ser o argumento definitivo. No h experincia participativa que resista e no possa ser deslegitimada sob tal raciocnio: Voc tem certeza?
Quando se fala de participao no se fala em quantidade, mas de qualidade.
242 |

Por exemplo: imagina-se que se quer reformular o regulamento do campeonato

brasileiro, e faz-la de forma participativa. O que preferem: que participem 100
mil pessoas, todas scias de um nico time, ou vinte ou quarenta pessoas apenas,
mas que cada uma delas seja representativa dos diferentes clubes que integram as
sries A e B do futebol profissional brasileiro? No se trata de quantidade, mas de
representao de discursos.
Nos ltimos anos, numerosos estudos demonstram que as porcentagens de
participao eleitoral vm diminuindo em muitos pases de forma progressiva. Nas
eleies da Espanha, de maio de 2014, por exemplo, a absteno situou-se em mais
de 54%, o que , estatisticamente falando, uma maioria. Alm disso, em eleies
no obrigatrias, normalmente tendem a votar sempre os mesmos: pessoas com
menos capital cultural, social e econmico votam em menor proporo do que o
restante. Mas isso no tudo, todos os partidos que chegam ao poder obtm uma
porcentagem de votos bem abaixo dos 50% do eleitorado total. Sendo assim, em
eleies, geralmente votam sempre os mesmos, e, em algumas ocasies, a porcentagem de participao no chega nem metade, e sempre acaba governando
uma minoria. No entanto, ningum colocaria em dvida os resultados finais das
eleies democrticas.
No caso brasileiro, em particular, embora a participao social faa parte do
discurso corrente de polticos de praticamente todos os partidos, como tambm
de acadmicos do mainstream e de autoridades e dirigentes pblicos, ainda no
est difundida como prtica comum no pas, nem na relao governo-sociedade,
nem tampouco no interior das administraes pblicas, ainda mais considerando
a enorme heterogeneidade que marca a dinmica federativa nacional.
Desse modo, superar os estigmas da participao, tais quais os apontados
antes, o primeiro passo para se transitar do discurso da efetividade efetividade
do discurso.
3 A NECESSIDADE DE DEMOCRATIZAR A DEMOCRACIA
Em essncia, quando se fala de participao cidad, fala-se de democracia.

realmente necessrio democratizar a democracia? Quando se diz que as formas
tradicionais de fazer poltica tornaram-se obsoletas, refere-se principalmente
incapacidade de os governos para governar, e incapacidade de os cidados para
governar os governos.
3.1 Os governos e a sua incapacidade de governar
Desde algum tempo, a poltica tem estado fortemente sujeita ao poder econmico.
cada vez mais evidente que os governos brasileiros so prisioneiros dos mercados
financeiros. E claro que aqui no se busca culpados, apenas constatam-se os fatos.

a servio do pblico
| 243
O poder que esses mercados demonstram ter para marcar e condicionar as

polticas enorme. As administraes pblicas se converteram em escravas de suas
dvidas, e o poder financeiro quem tem as rdeas da situao. Por exemplo, na
Espanha, em 26 de agosto de 2011, foi alterada de forma rpida, sem muita explicao, sem debate srio e quase nenhuma informao pblica, nada mais e nada
menos do que a Constituio do pas, o que s aconteceu duas vezes em 33 anos
a primeira foi em 1992, para permitir o voto de estrangeiros. A nica finalidade
da reforma constitucional foi limitar o deficit pblico e priorizar o pagamento da
dvida. Ainda que parea mentira, o fato que tal mudana foi impulsionada pelos
social-democratas, com o objetivo de que a Carta Magna do pas deixasse claro
que, a partir daquele momento, a prioridade seria garantir o pagamento da dvida.
Nada muito diferente do ocorrido no Brasil ao longo de toda a dcada de
1990, quando para fazer frente aos desgnios da Constituio Cidad de 1988, os
governos neoliberais do perodo introduziram vrias regulamentaes restritivas da
ao estatal, tais como a Lei no 8.666/1993, para dificultar contrataes pblicas
de qualquer espcie, ou a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 1999, para
impedir o aumento do gasto pblico com pessoal, mas garantir o pagamento dos
juros da dvida pblica nos trs nveis de governo etc.
3.2 Os cidados e a sua incapacidade de governar os governos
Os cidados esto relegados a um papel passivo na vida poltica, porque o seu poder
de influncia est limitado a votar uma vez a cada quatro anos, em um contexto
socioeconmico no qual tudo muda a uma velocidade vertiginosa. Alm disso,
grande parte dos meios de comunicao no apenas se torna mais dependente de
certos interesses econmicos e polticos, mas tambm parece ter renunciado sua
responsabilidade de controlar os governos e defender o interesse pblico.
Por isso, acredita-se no ser exagerado afirmar que hoje em dia, as rdios, as
televises e os jornais esto mais preocupados em aumentar suas participaes no
mercado custa de acentuar o lado mais mrbido da poltica que informar os
cidados e controlar a ao dos governos.
No Brasil, o poder oligoplico dos meios de comunicao privados ainda
contrasta com a imensa dificuldade de acesso informao multirreferenciada por
parte da maioria da populao em idade adulta.
3.3 Das incapacidades ao descrdito
A poltica encontra-se hoje totalmente desprestigiada, desacreditada e deslegitimada. Conclui-se que a poltica a causa de todos os males. Antes, quando se subia
em um elevador, falava-se do tempo, uma frmula muito eficaz para quebrar o
gelo, principalmente porque impossvel discordar quanto a saber se est sol ou
244 |

chovendo; um fato e pronto. Agora, no entanto, em elevadores, nas filas das lojas,
dos txis etc., chegam todos concluso de que os polticos so uns corruptos que
no representam a sociedade, os funcionrios uns preguiosos que passam o dia
tomando caf e os parlamentos uma pantomima, porque independentemente de
quem governe, sempre se acaba legislando em favor dos interesses econmicos de
uma minoria muito poderosa.
Nesse contexto, no s no se acredita mais nas instituies nem nos representantes polticos, mas tambm se concorda que tudo o que eles fazem no serve
absolutamente para nada, visto que os problemas do povo, longe de se resolverem,
tendem a proliferar. A crise de legitimidade to profunda que a poltica deixou
de ser a soluo para tornar-se parte do problema.
4 A NECESSIDADE DE RECUPERAR A POLTICA
A poltica no a causa dos problemas, mas sim a vtima de uma situao que a
condena ao fracasso e impotncia. Ela to necessria como a gua. A gua pode
ser contaminada, e deve-se limp-la e depur-la, mas em nenhum caso pode-se
dela prescindir. Sem a poltica, a nica maneira de se resolver os problemas da
sociedade no campo de batalha.
verdade que em um mundo global, histrico, impaciente e lquido a poltica est fazendo gua, porque segue espacialmente delimitada e temporalmente
presa ao curtssimo prazo, alm de atada ao marketing poltico-miditico. Tambm
verdade que a poltica, entendida como a soluo para todos e cada um dos
problemas particulares de clientes disfarados de cidados, acaba convertendo os
governantes em gestores falidos. poltica pede-se o impossvel, e depois se queixa
de que no existem solues mgicas capazes de resolver os problemas, cada vez
mais complexos e polidricos, da noite para o dia.
Desse modo, para comear a recuperar a poltica, deve-se entender que ela
carrega em seu DNA a obrigao de decepcionar, porque sua difcil tarefa consiste
em primar pelo bem coletivo, acima dos mltiplos interesses individuais e muitas
vezes opostos de cidados que, inevitavelmente, tendem ao conflito. Os polticos,
longe de anunciar que tm as solues para todos os problemas, devem aprender a
cumprir com a sua obrigao de decepcionar, enquanto os cidados devem aceitar
e assumir as decises coletivas, mesmo quando elas no correspondem a preferncias particulares. A tragdia esperar benefcios privados da poltica, em primeiro
lugar, porque os cidados tornaram-se novos ricos mal criados e mal educados, e,
em segundo lugar, porque, em boa parte, durante muitos anos, os polticos tm
utilizado o clientelismo para ganhar votos.
No s se deve recuperar a poltica, como necessrio ter mais poltica, uma
vez que a principal dificuldade que se enfrenta hoje tem a ver precisamente com a

a servio do pblico
| 245
irredutibilidade dos problemas de um mundo que se complicou enormemente

da falar de problemas malditos. absolutamente necessrio introduzir critrios
cidados na definio das polticas pblicas, no s porque se precisa democratiz-las, mas tambm porque necessrio abordar a complexidade dos problemas desde
mltiplas perspectivas.
Pode ser difcil de admitir, mas preciso conscientizar as pessoas de que as
solues puramente tcnicas tenham deixado de existir. Qual a soluo puramente tcnica para a crise econmica? Se esta pergunta for feita ao Prmio Nobel
de Economia do ano passado, ele ir prescrever, por exemplo, a receita X. Mas,
se perguntado ao premiado de dois anos atrs, provavelmente ele afirmar que
a soluo o oposto receita X. Assim, os polticos no cessam de identificar
problemas malditos, mas nem eles nem os funcionrios do governo sabem muito
bem como resolv-los. E no porque eles sejam um bando de ineptos ou inteis
que no entendem de nada. A questo que se deve fazer isso juntos, se quiser
ter alguma chance de sucesso. preciso incorporar novos conhecimentos, a fim
de gerar inteligncia coletiva suficiente para abordar ditos problemas, e comear
a usar o dilogo social como ferramenta bsica para o bom funcionamento das
administraes pblicas brasileiras.
5 A PARTICIPAO PARA FORA: DE CLIENTES A CIDADOS
A poltica entendida como um shopping est fadada ao fracasso, porque transforma

os cidados em clientes vorazes e impacientes, e um cliente tem sempre razo.
Um cidado, no entanto, aquele que se engaja na tomada de decises coletivas e
aceita seus resultados, ainda que o seu efeito no corresponda s suas preferncias
particulares. Um cliente apenas se importa com seu prprio bem-estar pessoal;
um cidado se preocupa com o bem-estar coletivo. O cliente tende ao egosmo,
enquanto o cidado colaborativo.
Sendo assim, a poltica entendida como um exerccio de imaginao coletiva,
no pode ser feita por governantes transformados em agentes comerciais de partidos
que esto principalmente em busca de votos. E as polticas pblicas, entendidas
como a caixa de ferramentas da poltica para transformar a sociedade, no podem
ser pensadas para atender aos interesses particulares e egostas de alguns cidados
convertidos em consumidores compulsivos, simplesmente porque impossvel
agradar a todos.
Com isso, o fracasso das polticas pblicas ou seja, a pouca relevncia do
seu impacto na melhoria do bem-estar das pessoas, e sua baixa potncia em elevar
a qualidade de vida das sociedades deve-se, em primeiro lugar, sua negligncia
em ouvir o pblico, sua obsesso com a produo de satisfaes individuais e sua
nsia para mostrarem-se competitivas e oferecer resultados imediatos, negando ou
246 |

descuidando de sua prpria natureza. E em segundo lugar, sua incapacidade

como mencionado anteriormente para abordar a complexidade e a multidimensionalidade dos problemas extremamente complexos que no se deixam simplificar,
setorializar, parcializar, reduzir, separar ou decompor.
Um bom exemplo disso advm da experincia brasileira recente. No plano
dos avanos nacionais, destaca-se a ampliao e a complexificao da atuao
estatal por meio de seu arco de polticas pblicas sobre dimenses cruciais da
vida social e econmica do pas. Especialmente interessante constatar, em termos histrico-comparativos e mediante embates e tenses polticas e ideolgicas
de vrios nveis, certos processos de amadurecimento institucional no interior do
Estado. Em tese, hoje, o Estado brasileiro sobretudo no nvel federal possui
recursos fiscais, humanos, tecnolgicos e logsticos suficientes para estruturar e
implementar polticas em mbitos amplos da economia e da sociedade nacional.
Por seu turno, restam ainda inmeras questes e problemas a enfrentar, estes
tambm de dimenses considerveis.
Em linhas gerais, h trs conjuntos de desafios a enfrentar: i) o incremento de qualidade dos bens e servios pblicos disponibilizados sociedade; ii) o
equacionamento dos esquemas de financiamento para diversas polticas pblicas
de orientao federal, mas de execuo federativa compartilhada; e iii) os aperfeioamentos institucionais-legais no espectro amplo do trinmio planejamento,
oramento e gesto para a execuo das diversas polticas pblicas em ao pelo pas.
Com relao qualidade dos bens e servios ofertados sociedade, patente
e antiga a baixa qualidade geral destes, e, a despeito do movimento relativamente
rpido de ampliao da cobertura em vrios casos por exemplo, as reas de sade,
educao, previdncia e assistncia social etc. , nada justifica o adiamento desta
agenda da melhoria da qualidade com vistas legitimao poltica e preservao
social das conquistas obtidas desde a promulgao da Constituio Federal de 1988
(CF/1988). A agenda da qualidade, por sua vez, guarda estreita relao com duas
outras dimenses: a do financiamento e a da gesto.
No caso do financiamento, preciso enfrentar tanto a questo dos montantes
a disponibilizar para determinadas polticas ainda claramente insuficientes em
vrios casos , como a difcil questo da relao entre arrecadao tributria e gastos
pblicos, vale dizer, do perfil especfico de financiamento que liga os circuitos de
arrecadao aos gastos em cada caso concreto de poltica pblica. H muitas evidncias empricas e muita justificao terica acerca dos malefcios que estruturas
tributrias altamente regressivas trazem para o resultado final das polticas pblicas
e para a prpria distribuio de renda e riqueza no pas. Em outras palavras, o impacto agregado destas, quando considerado em termos dos objetivos que pretendem
alcanar, tem sido negativamente compensado, no Brasil, pelo perfil regressivo da

a servio do pblico
| 247
arrecadao, que tem penalizado proporcionalmente mais os pobres do que os ricos.

Se esta situao no mudar, rumo a uma estrutura tributria mais progressiva, tanto
em termos dos fluxos de renda como dos estoques de riquezas fsicas e financeiras
existentes no pas, dificilmente haver espao adicional robusto para a reduo das
desigualdades econmicas, sociais e regionais, que clamam, h tempos, por solues
mais rpidas e eficazes.
Por fim, no caso do trinmio planejamento, oramento e gesto, trata-se no s
de promover aperfeioamentos legais relativos aos diversos marcos institucionais
que regulam a operacionalizao cotidiana das polticas pblicas, mas tambm
de estimular e difundir novas tcnicas, instrumentos e prticas participativas e
deliberativas de formulao, oramentao, implementao e gesto de polticas,
programas e aes governamentais. Nos trs casos, salienta-se a necessidade de
buscar equilbrio maior entre os mecanismos de controle das polticas e dos gastos pblicos, de um lado, e os mecanismos propriamente ditos de planejamento,
implementao e gesto destas polticas, de outro.
At agora, acredita-se que as propriedades fundamentais de uma boa poltica pblica gravitavam exclusivamente em torno de sua eficcia e eficincia, mas
descobriu-se que os cidados so muito eficazes e muito eficientes para agir de
modo a no resolver os problemas das pessoas, porque a racionalidade tecnocrtica
incapaz de gerar respostas inteligentes baseadas na implicao ativa dos diferentes
atores envolvidos com as polticas. A racionalidade deliberativa, por sua vez, no
s permite olhar para as questes pblicas de diferentes perspectivas e pontos de
vista a fim de lidar com a complexidade dos problemas malditos que circundam
mas tambm permite, pelo dilogo, democratizar ditas polticas.
A partir desse ponto de vista, para que uma poltica pblica tenha sucesso,
preciso gerar inteligncia em seu contedo por meio da implementao de processos
que permitam incorporar as opinies de todas as partes interessadas, utilizando
a dinmica essencialmente poltica do dilogo. No desassociando o contedo
das formas. Pelas formas processos participativos , dotar-sede inteligncia
os contedos das polticas, tornando-os realizveis, porque, embora sempre se v
decepcionar algum, so gerados sinergias e capital social suficiente para chegar a
grandes acordos capazes de superar os interesses particulares.
E como isso pode ser feito? Em um ambiente cada vez mais dinmico
e voltil, a incerteza est em todos os lugares. E ao invs de admitir isso,
prefere-se adorar os demagogos da mdia que, disfarados de especialistas,
pregam solues supostamente rpidas e fceis por meio de informaes
ou melhor, mercadorias obcecadas em vender crticas rasas e facilidades em
troca de audincia.
248 |

Torna-se tambm difcil pregar o dilogo coletivo em sociedades pouco preocupadas com o bem comum e excessivamente obcecadas com o lado pessoal e
particular. De todos os lados, dizem que se deve ser empreendedores competentes
e competidores pouco escrupulosos, mas so poucos os que triunfam, fato que est
transformando a sociedade em um grupo de frustrados depressivos e consumidores
compulsivos de prozac.
Os antidepressivos devem ser substitudos pelo dilogo. As sociedades precisam de mais dilogo ou seja, poltica do que nunca, precisamente porque
vive-se em um planeta onde todos falam mas poucos escutam, todos dizem o que
pensam, mas quase ningum pensa no que diz, e onde todos querem convencer
aos demais, mas ningum quer ser convencido.
Refere-se a um dilogo autntico, ou seja, construo de polticas pblicas
a partir do intercmbio de argumentos razoveis, do respeito mtuo, da cooperao e da empatia gerados quando se capaz de se colocar no lugar dos outros.
Mas tambm, e sobretudo, a partir da aceitao do conflito como elemento-chave
da transformao e do progresso social, e da sua superao mediante a generosidade necessria para chegar a acordos concretos, sabendo que, em parte, eles vo
decepcionar. Trata-se de um processo pedaggico de aprendizagem social, capaz de
gerar valor adicionado s polticas pblicas e capital social aos agentes envolvidos.
E como organizar uma deliberao nesses moldes, um dilogo autntico?
Articular um dilogo com essas caractersticas no tarefa fcil, de modo que para
alcan-lo existem trs condies ou fases indispensveis: explicar, ouvir e prestar
contas, conforme descrito a seguir.
1) Explicar: primeira condio necessria, mas no suficiente, para falar
de democracia deliberativa. Nenhum dilogo possvel sem informao prvia, confiana e transparncia, por isso, para que as pessoas se
comportem como cidados, tem-se de ganhar a sua confiana e trat-los como tal. Para isso, essencial oferecer informaes claras, neutras,
honestas e compreensveis sobre a poltica pblica relativamente qual
se quer organizar a deliberao. Deve-se planejar adequadamente a
comunicao, utilizando os canais e as plataformas disposio para
garantir o direito de todos estarem bem informados. Empregar uma
linguagem simples, compreensvel e sem floreios tecnocrticos tambm
essencial. No se trata de banalizar os contedos explicativos, mas de
adapt-los ao contexto e aos destinatrios. Os cidados e boa parte
dos prprios servidores pblicos no so tcnicos e sim especialistas
em vivncia. Mais que uma campanha de marketing, fala-se de um
exerccio de pedagogia e transparncia, por isso deve-se evitar a todo
custo falsas expectativas.

a servio do pblico
| 249
Outro aspecto essencial nesse processo, e que tende a ser esquecido com
frequncia, diz respeito s margens de dilogo. Apesar de a entrada no
poder ser antiptica, ela deve definir limites. Deve-se ser extremamente
honestos e deixar muito claro os aspectos sobre os quais se pode deliberar, bem como aqueles em que a deciso est tomada, explicando, por
suposto, os motivos da resoluo.
2) Escutar: trata-se de facilitar a troca de argumentos fundamentados entre os participantes para que a deliberao ocorra de forma ordenada.
Os mtodos e as tcnicas participativas ajudaro a gerar a criatividade
necessria e a fazer emergir a inteligncia coletiva essencial para que a
poltica possa surpreender, com o objetivo de chegar a acordos concretos
na forma de concluses ou propostas para resolver, com certas garantias
de sucesso, os problemas malditos.
Para tornar isso possvel, alguns fatores so indispensveis. Primeiro,
algumas regras claras, acordadas e elaboradas conjuntamente pelos atores
mais importantes do processo. Essas regras de comportamento e procedimento devem ser comunicadas a todos os participantes da maneira
mais convincente possvel, porque to importante quanto ter regras
saber como as pessoas esto dispostas no s a cumpri-las, mas tambm
a aplic-las respeito mtuo, viso coletiva, pr-disposio em mudar
de opinio, mente aberta, vontade de cooperao, empatia etc.
Em segundo lugar, preciso organizar e estruturar a deliberao da
maneira mais profissional possvel, gerindo adequadamente as convocatrias, os materiais, as dinmicas de trabalho, os tempos e o calendrio, adaptando-os s particularidades de contexto e aos objetivos do
processo. As metodologias no so um fim em si mesmo, a qualidade dos
procedimentos tangveis no depende de sua sofisticao tcnica, mas
de sua adaptao s caractersticas dos participantes e s necessidades e
finalidades do debate.
Finalmente, quanto aos envolvidos no processo, importante que sejam
representativos dos diferentes pontos de vista que existam sobre o assunto
em discusso. No se deve focar na quantidade, mas na representatividade
e diversidade dos participantes.
3) Prestar contas: em terceiro e ltimo lugar, preciso responder s concluses
e aos resultados concretos produzidos durante as deliberaes. Para fazer
este exerccio de devoluo, as administraes pblicas devem trabalhar
internamente as propostas com trs objetivos: i) analisar a adequao das
propostas s diretrizes e orientaes polticas do governo; ii) estimular
a criatividade de seu capital humano em introduzir outros elementos
250 |

inovadores que permitam gerar mais e novo conhecimento sob a forma

de inteligncia administrativa; e iii) tornar as propostas operacionais
para atuaes efetivas.
A qualidade de um processo deliberativo no depende do grau de vinculao
que a administrao pblica assume com respeito s concluses do dilogo gerado
entre os seus participantes, pois, uma vez que o conflito inevitvel, o consenso
no existe e as opinies so diversas. A qualidade fundamental de qualquer processo
de participao a sua capacidade de inovar e gerar novos conhecimentos para
resolver os tais problemas malditos.
Desse modo, uma vez feito esse triplo exerccio interno, os participantes estaro prontos para realizar a fase de retorno, de modo que eles saibam como foram
recolhidas suas contribuies, que elementos inovadores foram introduzidos como
fruto do dilogo interno, e at que ponto elas sero implementadas, desenvolvidas
ou postas em prtica.
Finalmente, considerando que o objetivo final de qualquer processo deliberativo a transformao social e a melhoria da qualidade de vida dos cidados e
a nica maneira de lev-lo a cabo com xito promovendo-a entre todos , seria o
momento ideal para captar novas vontades colaborativas. Ou seja, motivar, seduzir
e animar os participantes a tambm se envolverem na implementao das propostas
e aes definidas durante o processo realizado.
6 A PARTICIPAO PARA DENTRO: DOS MSCULOS AO CREBRO, E DAS
ROTINAS INOVAO
Incorporar critrios cidados na definio das polticas pblicas essencial para

gerar inteligncia coletiva suficiente que permita abordar os problemas malditos
do sculo XXI desde sua multidimensionalidade e complexidade, bem como
criar as cumplicidades necessrias entre os atores envolvidos para lev-las a cabo
conjuntamente. Os processos deliberativos fazem emergir novas questes, novas
abordagens, novas perspectivas e novas formas de resolver problemas.
No obstante, descobriu-se que as dificuldades administrativas e de funcionamento interno das administraes pblicas se convertem, muitas vezes, em
um obstculo que no apenas impede tais processos, mas tambm gera frustrao
entre os participantes e impossibilita a aplicao das propostas e concluses construdas conjuntamente, limitando seus resultados. Essas dinmicas internas no
deveriam limitar-se apenas em no se tornarem um estorvo. Seu objetivo deveria
ser o de criar mais valor adicionado aos resultados da deliberao cidad, mediante
a incorporao do dilogo entre as diferentes reas de gesto e por todo o capital
humano que as conformam.

a servio do pblico
| 251
6.1 A burocracia: uma mquina sem crebro
Mas por que isso tudo to complicado? A resposta est nos genes das administraes
pblicas, ou seja, na burocracia. Um sistema cujo cdigo est baseado no silncio, na
desconfiana e num vis de responsabilizao punitivo. A burocracia uma mquina
que faz muito bem o que lhe mandam, porm no pensa em nada. um mecanismo
que funciona corretamente para resolver problemas simples em ambientes estveis,
mas entra em colapso e falha estrepitosamente quando quer enfrentar os problemas
malditos de um mundo incerto e imprevisvel. Se fosse possvel personalizar a burocracia em um ser humano, seria algum muito musculoso, muito forte e imponente,
mas muito lento, bastante torpe e o mais preocupante, totalmente estpido.
Esse sistema de organizao interna baseia-se em hiperespecializao, o
taylorismo do conhecimento, e muita hierarquia. Assim, cada parte tem uma funo
especfica e se dedica a executar ordens que vm assinadas por uma autoridade
superior. Ningum fala com ningum, porque todo mundo tem suas instrues,
ningum pensa no contedo e nas implicaes prticas das normas ou nas orientaes que recebem, porque sua misso cumprida da maneira mais profissional
possvel, e ningum se mete nos assuntos dos outros, porque cada parte se dedica
exclusivamente ao seu prprio.
Apesar dessa descrio parecer a de uma organizao maligna, no de todo
assim. Tem-se dito que a burocracia impecvel para resolver problemas simples
em contextos pouco variveis. Por exemplo, se se trata de melhorar a circulao de
veculos em uma cidade devido a colises provocadas por defeitos no piso, toma-se o
problema e o reduz a uma questo de asfaltamento adequado, passando ao especialista
em urbanismo para que elabore um projeto tcnico, o qual ser implementado por
uma companhia municipal ou uma empresa privada de servios urbanos. Mas se o
problema a ser resolvido a luta contra a excluso social, a qual tcnico passa-se a
incumbncia, qual o especialista? A resposta ningum em particular e todos juntos.
Acontece que a excluso social tem a ver com o acesso aos servios sociais, os hbitos
de sade, a coeso social e o associativismo, a moradia e as condies ambientais e
urbanas do entorno, a segurana, o emprego, a formao, a renda disponvel etc.
um problema que no se deixa simplificar, necessita ser abordado de forma colaborativa e inteligente entre os diferentes departamentos e tcnicos da administrao.
A colaborao e a inteligncia so dois atributos que esto diametralmente opostos
burocracia, por isso preciso transformar as administraes pblicas brasileiras.
6.2 A nova gesto pblica: uma forma de neoburocracia
Transformar significa transmutar algo, ou seja, mudar os costumes e o funcionamento de instituies muito rgidas e autoritrias, passando da desconfiana
confiana, do silncio ao dilogo e da subordinao ao acordo.
252 |

No obstante, nas ltimas dcadas, longe de transformar os genes burocrticos

das administraes pblicas, tem-se dedicado a consolid-los, revestindo-os, isso
sim, de conceitos modernos e grandiloquentes, exportados do mundo empresarial
sob a falsa premissa de neutralidade ideolgica, envolta em um discurso hipntico
feito a partir de clculos matemticos e racionalidade tcnica. Vendeu-se a obsesso
pela eficcia, a eficincia e sustentabilidade econmica como a frmula mais sensata
de gerir a mquina pblica, mas a verdade que a modernizao neoliberal apenas
conseguiu fazer mais com menos, o que louvvel, mas absolutamente insuficiente.
A nova gesto pblica marca sob a qual a modernizao neoliberal se apresenta enfatiza apenas o interior da administrao, esquecendo sua caracterstica
mais fundamental, a saber, o pblico. Assim, o objetivo primordial no a melhora
das condies de vida dos cidados, mas a prpria administrao, uma mquina
que a nova gesto pblica considera muito grande e ineficiente.
Para executar a modernizao, a nova gesto pblica sustenta sua filosofa em
duas grandes colunas: a mxima responsabilizao individual pelos atos administrativos e a promoo do esprito competitivo entre os seus funcionrios e fornecedores, alm do controle de despesas e a construo de indicadores de resultados.
6.3 Msculos e testosterona: responsabilizao e competio
Esse modelo de gesto considera o seu capital humano, os funcionrios pblicos,

como uma de suas principais cargas. Ele no confia nos prprios funcionrios e os
acusa de
preguiosos, aproveitadores e acomodados, ento recorre-se sua gerencializao, a terceirizao de servios, a diviso de papis etc. Ou seja, ao fomento
da competio e da responsabilizao. Em resumo, deve-se competir uns com os
outros, por isso no h muito espao para a colaborao, o que faz retornar ao
ponto de partida do cdigo gentico burocrtico: a segmentao, a desconfiana
e a no cooperao.
Alm disso, para promover a mxima responsabilizao, recorre-se constantemente ao contrato. Assim uma administrao contratual uma administrao que
converte a rigidez em norma, porque, acima de tudo, o que se deve fazer cumprir
as clusulas tcnicas e administrativas, dificultando enormemente a adaptao a
um ambiente que muda constantemente a uma velocidade fugidia.
6.4 A plula azul, prefere-se Matrix: sustentabilidade econmica e indicadores
de resultados
Alm da competitividade, outro pilar sobre o qual essa ideologia se sustenta tem a
ver com a medio e a sustentabilidade econmica. Tudo deve ser feito gastando o
mnimo possvel e avaliando-se milimetricamente. Mas, se a prioridade o preo, a
qualidade sempre fica em segundo plano, enquanto a obstinao pela calculabilidade

a servio do pblico
| 253
faz com que se viva em Matrix. Ou seja, quanto mais dependentes de indicadores
e quadros de comando que muitas vezes no se sabe o que medem, nem medem
aquilo que se pretende , mais distantes se fica do que realmente acontece.
Sendo assim, a partir da perspectiva deste estudo, a nova gesto pblica fracassou. Pois, ela no foi capaz de transformar as administraes pblicas, apenas
modernizou os seus genes, que se tornaram neoburocratizados.
Some-se a isso, no caso brasileiro, alguns traos histricos, ainda carentes de
soluo, da administrao pblica, tais como: i) o patrimonialismo, o paternalismo, o personalismo, o clientelismo; ii) o excesso de formalismo e o isolamento
burocrtico das organizaes; iii) a modernizao conservadora como prtica
recorrente; iv) a fragilidade da gesto pblica em reas de contato direto com a
populao; v) a alta centralizao burocrtica; vi) muita imitao de frmulas e
reformas estrangeiras; vii) o deficit democrtico nos processos decisrios de alto
interesse da nao; viii) a paralisia ou inrcia decisria etc.
7 A TRANSFORMAO AUTNTICA: A ADMINISTRAO DELIBERATIVA
Voltar a focar no mundo exterior o primeiro passo para a transformao

autntica. Os objetivos da administrao pblica esto do lado de fora, na
sociedade que procura gerir, no ambiente sobre o qual pretende atuar. Uma
sociedade catica e cambiante exige respostas complexas e organizaes capazes
de inovar. No se trata de fazer melhor o que se tem feito at agora, mas de
faz-lo de outra forma.
Para construir administraes inovadoras, preciso ser capaz de falar, de
converter o dilogo em coluna vertebral de seu funcionamento: uma administrao
que fala uma administrao que pensa, e pensando capaz de mudar, transformar
e gerar novos conhecimentos. A alternativa nova gesto pblica a administrao
deliberativa, e seu sucesso depende da gesto dos intangveis: os valores, as pessoas,
as atitudes, a confiana etc.
Quais so os fundamentos da administrao deliberativa? E o mais importante, como esses intangveis so realizados? No fcil concretizar algo intangvel,
e seria mentira dizer que h um manual ou uma receita especfica para construir
administraes mais inclusivas, criativas e inovadoras. H algumas orientaes
que podem ajudar a perpetuar essa transformao, as quais devem ser entendidas no como um processo determinstico, mas como uma descoberta coletiva
bastante imprevisvel.
As bases sobre as quais construir uma administrao deliberativa podem ser
resumidas em trs grandes premissas, conforme ser demonstrado nas subsees
a seguir.
254 |

7.1 Da plula azul para a vermelha: saindo de Matrix
A primeira atitude quebrar o mito de que o compromisso com a eficcia, a eficincia e a sustentabilidade econmica uma soluo puramente tcnica para melhorar
as administraes. E uma boa maneira de fazer isso por meio da organizao
de sesses formativas de natureza persuasiva dirigidas tanto aos funcionrios
quanto aos polticos das instituies brasileiras.
No se trata de fazer lavagem cerebral em ningum, muito pelo contrrio, trata-se de desmentir temas e fazer com que todos entendam o mesmo por democracia e
administrao deliberativa. Trata-se tambm de revisar os diferentes modelos de gesto
interna para saber de onde vieram, para onde esto indo e para onde se deve ir e por
qu, destacando a existncia de alternativas a um modelo de gesto a nova gesto
pblica que longe de ser uma soluo tcnica neutra, representa uma ideologia muito
concreta baseada na despolitizao da administrao, na desconsiderao do seu capital
humano, e no menosprezo do seu carter pblico. Em suma, fala-se em uma ao de
formao inovadora e transversal, baseada em treinamento e em comunicao persuasiva.
Para tornar realidade a transformao administrativa baseada no dilogo que
se tem defendido ao longo deste captulo, no se pode cometer o erro de forar os
polticos e servidores pblicos a falar simplesmente criando espaos para o debate.
O importante que eles realmente queiram falar, portanto, o primeiro passo est
em convenc-los.
Convencer de que a administrao um mundo altamente politizado e no
apenas o mundo da tcnica, e que os funcionrios condicionam e definem as
polticas, longe de serem simples executores delas. Convencer de que a atividade
administrativa est absolutamente condicionada pela poltica, porque disso que
precisamente se trata, ou seja, da existncia de um sentido e uma direo capazes de
guiar a organizao para objetivos sem os quais se navegaria deriva. Convencer da
necessidade de democratizar a administrao e no ser ditadores com ela. Convencer de que as administraes no so mquinas que executam, mas que deveriam
ser organizaes que sentem, pensam e aprendem. Convencer da necessidade de
passar da lgica da segmentao lgica da colaborao.
Em suma, persuadir de que o dilogo a pedra angular do sucesso das
administraes pblicas, e que s depende da sociedade caminhar em direo
inteligncia coletiva e inovao institucional.
7.2 Das habilidades tcnicas para as habilidades relacionais
Apesar do discurso dominante, qualquer pessoa com um pouco de experincia na

administrao sabe que a grande maioria dos funcionrios pblicos competentes. O problema no so as habilidades tcnicas da equipe, mas a incapacidade
emptica dos dirigentes.

a servio do pblico
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Uma administrao deliberativa precisa transformar seus funcionrios em

figuras conciliatrias com capacidade de seduzir, estimular, conquistar, atrair
e cativar os demais. S assim ser possvel construir confiana e trabalhar de
maneira colaborativa.
O primeiro passo para gerar confiana a transparncia, por isso tm-se de
construir administraes que por dentro sejam de cristal e abrir as cortinas para
que tal visibilidade e nitidez seja vista tambm de fora. Explicar os objetivos e
tornar acessvel toda a informao aos demais departamentos e funcionrios da
instituio tambm extremamente importante.
Em segundo lugar, essencial reduzir significativamente a cadeia hierrquica
interna, democratizando a tomada de decises e substituindo a liderana autoritria
e solitria pelos equilbrios e dotes de empatia prprios do lder mediador. Aquele
que capaz de escutar, seduzir, aproveitar o talento e o conhecimento daqueles
ao seu redor. Trata-se de uma liderana humilde, mas poderosa, forte e intensa.
Em terceiro lugar, preciso deixar de egosmo e praticar a generosidade, compartilhando os xitos e assumindo a responsabilidade pelas falhas. E precisamente
aqui que a terceira premissa aparece.
7.3 Do medo de fracassar ao aprender com os erros
Enquanto a burocracia uma mquina que segue ordens e penaliza a falha, a

administrao deliberativa uma organizao que aprende com os erros. E s
possvel aprender com os prprios equvocos se se dispor do medo de errar.
No se deve enganar, pois uma administrao deliberativa tem certa tendncia
ao caos, mas essa uma qualidade essencial se o objetivo intervir e transformar
uma sociedade e um mundo onde reina o desconcerto e a confuso como regras.
Para construir um ambiente que aceite o erro como requisito para a aprendizagem,
preciso seguir trs passos.
1) Menos especializao e mais criatividade: qualquer instituio que pretenda ser criativa e inovadora e se proponha a gerar inteligncia deve
interrogar suas prprias rotinas, questionando o saber dominante e
duvidando do conhecimento acumulado, fugindo das certezas tcnicas
e do paradigma da ilustrao. Portanto, deve-se aceitar o desconhecido
como ponto de partida e se abrir a saberes menos especializados.
2) Menos dados e mais filosofia: fundamental trabalhar a partir de vises
mais panormicas, evitando a perda de perspectiva como fruto de anlises
detalhadas de dados. A criatividade encorajada a partir do conhecimento
imperfeito, a imaginao no emana do conhecimento exato. A viso holstica,
o conhecimento aproximado e o saber impreciso so a base da inventividade.
256 |

3) Menos endogamia e mais diversidade: deve-se criar administraes relacionais, ou seja, instituies capazes de incorporar grande variedade de
saberes na tomada de decises, sem outorgar a qualquer um o monoplio
sobre o conhecimento. Se se quer tomar decises inteligentes, preciso
criar ambientes flexveis onde exista troca de ideias e opinies entre os
diferentes funcionrios das vrias reas da administrao. A gesto adequada do conflito fruto das distintas vises que emergem desses ambientes
heterogneos converter uma aparente desordem inicial em inteligncia
e inovao a mdio e longo prazos. A administrao deliberativa uma
gesto que pensa, no uma administrao que anda rpido.
So esses os desafios a enfrentar em uma agenda contempornea de reforma
do Estado no Brasil. Uma agenda progressista, republicana, democrtica, desenvolvimentista, para um Estado capaz e audaz no sculo XXI.
Sob esse prisma geral, as questes clssicas de gesto so, a saber: i) a democratizao da gesto pblica, amparada por critrios tais como: transparncia,
autonomia, responsabilidade compartilhada; ii) a profissionalizao da burocracia
pblica, segundo critrios que levem em conta o ciclo laboral completo do servidor
dentro do Estado; iii) a difuso e a capacitao permanentes em novas tecnologias
de informao, gesto, comunicao; iv) uma gesto por desempenho e resultados,
mas ancorada no entendimento do desenvolvimento como fenmeno complexo
e multidimensional, portanto, no reducionista, no economicista, nem muito
menos negativista, acerca das funes necessrias do Estado e a amplitude requerida para suas novas reas e problemticas de atuao; e v) o experimentalismo
institucional em torno de novos mecanismos de governana pblica, com nfase
em repactuao federativa de atribuies e competncias compartilhadas, mais e
melhor participao social e controle pblico sobre o Estado.
8 CONSIDERAES FINAIS: A IMPORTNCIA DOS INTANGVEIS
Resumidamente, para passar da burocracia inteligncia e das rotinas inovao,

essencial trabalhar os ativos intangveis da administrao e tentar convert-los em
objetos de uma gesto pblica deliberativa.
Construir uma administrao deliberativa se parece muito com cozinhar a sopa
da av. O prato to delicioso que se pede a receita. Anota-se em uma folha todos os
ingredientes e truques do processo de cozimento, de forma exaustiva e milimtrica
quantidades exatas, tempos de ebulio etc. Uma vez com a receita nas mos, vai-se
para a cozinha e de forma calculada e metdica executa-se disciplinadamente todos
os passos da apreciada frmula. O resultado, no entanto, o de uma sopa medocre. Poder-se-ia com-la, claro, mas no estaria sublime como se supunha. Mas se o
mtodo era o mesmo, onde reside a diferena? Bem, a resposta est nos intangveis.

a servio do pblico
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Enquanto se limita a apenas copiar a receita friamente, o amor e a paixo que as

avs colocam em suas receitas, fazem com que a sopa se transforme em uma iguaria
deliciosa e no em um prato vulgar.
Concluindo, priorizar os valores intangveis, como encontrar os melhores
produtos no mercado, superar constantemente determinados aspectos da receita,
trocar experincias e conversar com outras pessoas, testar combinaes aparentemente impossveis de alimentos e temperos, considerar as opinies dos comensais
etc. Isto tudo traduz-se em prticas e aes concretas que acontecem de forma no
determinstica, convertendo-se na diferena entre o sucesso e o fracasso.
REFERNCIAS
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CAPTULO 8
PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO FEDERAL:

UM OLHAR A PARTIR DAS CONFERNCIAS NACIONAIS
DE POLTICAS PBLICAS
Joana Alencar
Isadora Cruxn
Uriella Ribeiro
1 INTRODUO: CONTEXTUALIZANDO O TEMA E A ABORDAGEM PROPOSTA
Trinta de agosto de 2009. Milhares de pessoas esto reunidas em um auditrio em

Braslia para o momento final da 1a Conferncia Nacional de Segurana Pblica:
a leitura de princpios e diretrizes formulados e priorizados pelos participantes
um grupo diverso que reunia desde policiais militares e bombeiros a associaes
comunitrias e organizaes pelos direitos LGBT. Os participantes aplaudiam e
exclamavam aps a leitura de cada princpio e diretriz, os quais serviriam como
base para a elaborao da Poltica Nacional de Segurana Pblica (PNSP) pelo
Ministrio da Justia (MJ). A euforia era no s uma expresso da sensao de
dever cumprido, mas tambm expresso de um misto de alegria e esperana.
Alegria de poder participar da construo da poltica nacional. Esperana de que as
discusses realizadas resultassem de fato em polticas e aes de segurana pblica
que atendessem aos interesses e s necessidades dos participantes e demais cidados.
Processos participativos de larga escala, as conferncias nacionais de polticas
pblicas renem representantes do Estado e da sociedade civil com o objetivo de
discutir, agendar e avaliar questes relacionadas a determinada rea de poltica
pblica (Souza et al., 2013). O que se observou naquele momento final da
1a Conferncia de Segurana Pblica no singular; momentos semelhantes so
vividos ao final de vrias conferncias nacionais. Aps um longo processo de
mobilizao e debate em diferentes etapas municipais, estaduais, virtuais, livres
e ao final, a etapa nacional , o resultado mais direto das conferncias , em
geral, um conjunto de demandas e posicionamentos polticos expressos na forma
de propostas sistematizadas em um relatrio final.
O que feito com essas propostas? Ser que elas influenciam, de fato, as polticas
governamentais? Estas so perguntas que ficam para muitos dos participantes e
observadores das conferncias. So tambm questes diretamente vinculadas ao
260 |

debate mais amplo sobre a efetividade de processos participativos, isto , sobre os

efeitos potenciais da participao social sobre a gesto pblica, o bem-estar social
e a vida poltica dos cidados (Romo, 2013; Pires, 2014; Pogrebinschi e Santos,
2011). No que tange s conferncias, o grau de clareza sobre o encaminhamento
dado s propostas elaboradas pelos participantes varia por rea. Em alguns casos, o
encaminhamento est explcito nos objetivos declarados (Souza et al., 2013). Por
exemplo, no caso da 1a Conferncia de Segurana Pblica, estava explcito como
objetivo a proposio de diretrizes e princpios para a construo de uma poltica
nacional. De maneira similar, nas trs edies da conferncia de polticas para
mulheres, os objetivos traados deixavam claro que as propostas seriam transformadas
em um plano nacional de polticas para as mulheres e assim aconteceu. Em outros
casos, os possveis encaminhamentos so mais difusos. Mesmo quando h maior
clareza sobre o encaminhamento a ser dado, no entanto, permanece a dificuldade
de avaliar como as deliberaes so absorvidas pelas polticas governamentais.
Por estes motivos, a efetividade das conferncias tem sido questionada por muitos
participantes e observadores.
Neste captulo, a partir da anlise textual de uma amostra com 504 propostas
de conferncias nacionais, buscamos conhecer e analisar o contedo das propostas
que compem os relatrios finais de diversas conferncias. Acreditamos que esta
anlise fundamental para que seja possvel estabelecer conexes entre as propostas
e o contedo de polticas governamentais, abrindo caminho para um melhor
entendimento do impacto das conferncias sobre as polticas pblicas. Embora a
relao entre propostas e polticas governamentais seja um indicador da efetividade
das conferncias, argumentamos que esta apenas uma dimenso de sua
efetividade. Nesse sentido, tecemos consideraes acerca de como a participao
social se integra s aes do planejamento governamental de longo prazo e
introduzimos duas outras dimenses da efetividade das conferncias: a capacidade de
incluso e a capacidade de influenciar a gesto pblica. Por fim, acompanhando
outros autores que escrevem sobre instituies participativas (IPs) (Romo, 2013),
argumentamos que o estudo da efetividade de instituies participativas como as
conferncias nacionais requer uma viso holstica, que considere os resultados das
IPs como parte do processo de deciso mais amplo sobre uma poltica. S assim
seria possvel perceber em que pontos ou momentos as IPs influenciam o
planejamento governamental.
O captulo est dividido da seguinte forma. Na seo 2 discutimos a noo
de efetividade das conferncias nacionais, problematizando abordagens puramente
instrumentais e introduzindo um modelo de anlise da efetividade baseado em trs
dimenses: impacto sobre as polticas governamentais, aprendizado democrtico e
incluso poltica. Na seo 3, combinamos este modelo a uma proposta de releitura
da relao entre as conferncias nacionais e o planejamento governamental, sugerindo
que as conferncias nacionais sejam entendidas como parte de um ciclo. Em seguida,
Participao Social no Planejamento Federal: um olhar a partir das conferncias

nacionais de polticas pblicas
| 261
na seo 4, tendo em vista a carncia de estudos que se debrucem sobre o contedo

concreto das propostas resultantes das conferncias nacionais, apresentamos uma
estratgia de anlise das propostas com base em uma amostra aleatria.
2 REPENSANDO A EFETIVIDADE DAS CONFERNCIAS NACIONAIS
Alm dos ganhos democrticos e do funcionamento das IPs, uma boa parte da
literatura sobre participao social no Brasil tem enfocado os resultados e efeitos
dessas experincias sobre a gesto pblica (Lavalle, 2011). Tais estudos, de maneira
geral, entendem as instituies participativas como parte integrante do mecanismo
de deciso de polticas pblicas (Romo, 2013) e avaliam sua efetividade como
uma relao causal entre participao e produo de polticas pblicas melhores
Nessa perspectiva mais instrumental (Romo, 2013), o problema da efetividade
das conferncias nacionais pode ser resumido da maneira a seguir. Sobretudo
a partir de 2003, houve um aumento substantivo no nmero de conferncias
nacionais organizadas pelo governo federal em vrias reas de polticas pblicas.
As conferncias tm mobilizado milhes de pessoas em todo o Brasil, bem como
movimentado uma significativa parcela de recursos humanos e materiais. Apesar
dessa mobilizao, quando uma conferncia termina e produz seu documento final
com as propostas elaboradas, no fica claro, na maioria dos casos, como o governo
encaminha essas propostas e se essas incidem sobre a elaborao ou reviso de aes
e programas governamentais.
Ainda que a influncia das conferncias sobre a gesto pblica seja uma
dimenso relevante da efetividade motivo pelo qual uma preocupao central
de vrios atores envolvidos com conferncias , elas tm outros possveis efeitos
que no apenas a influncia sobre as polticas e os programas do governo. Apostar
somente na abordagem instrumental assumir uma narrativa simplista de que a
qualidade da democracia apenas uma funo da eficincia e efetividade com que
o governo cumpre metas de poltica e compromissos (Ingram e Schneider, 2007),
sem levar em considerao os possveis efeitos das polticas governamentais sobre
as prticas democrticas e habilidades polticas.
Com isso em mente, propomos uma abordagem multidimensional para a
anlise da efetividade das conferncias nacionais. Trs questes so fundamentais
nessa abordagem: i) os resultados das conferncias influenciam a agenda e os
programas do governo? ii) as conferncias so capazes de envolver diferentes grupos
sociais e polticos, sobretudo aqueles tradicionalmente marginalizados nos processos
decisrios, oferecendo oportunidades concretas para que estes manifestem suas
demandas e contribuam na elaborao de propostas? iii) As conferncias criam
conhecimento e incentivam o engajamento dos participantes em outros processos
polticos e sociais? Ao passo que a primeira pergunta refere-se dimenso
262 |

instrumental da efetividade, as duas seguintes referem-se a duas outras dimenses:

incluso e aprendizado democrtico.
2.1 Incluso
A criao e permanncia das IPs esto baseadas na capacidade desses espaos de

incluir uma pluralidade de novos atores e temticas (Dagnino, 2002; Cunha, 2007a;
2007b; Coelho et al., 2010), a partir de uma composio diversificada que oferea
oportunidades de participao para um maior nmero de grupos, em especial os
historicamente excludos e em situao de vulnerabilidade (Avritzer e Santos, 2002).
Ainda no existem estudos conclusivos sobre a capacidade de incluso das
conferncias. Isto se deve, sobretudo, dificuldade de coletar informaes sobre
o perfil dos participantes tanto pelo nmero de pessoas mobilizadas pelas
conferncias em todo o territrio, como pela diversidade dos mtodos e sistemas
de credenciamento usados pelos rgos que realizam conferncias. Estudos que
olham para a dimenso inclusiva desses processos buscam pistas nas regras de
participao (Ipea, 2013b).
2.2 Aprendizado democrtico
O aprendizado democrtico foi um dos primeiros efeitos das IPs considerados

na literatura, sobretudo em estudos sobre o oramento participativo. Nesse caso,
a participao em si tratada como um exerccio democrtico, um processo
educativo de acesso informao e exerccio da atividade poltica, como ouvir,
falar e trocar argumentos. Ele envolve diferentes dimenses, como a individual
e a social. A primeira pode ser observada a partir de informaes sobre o desenvolvimento de capacidades crticas e reflexivas de ao e exposio de ideias dos
participantes; e a ltima trata da construo de relaes coletivas de confiana
(Luchmann e Hahn, 2012).
Participar de espaos como conferncias ou conselhos permite uma maior
compreenso dos processos internos ao governo, de encaminhamento e gesto de
demandas. Dessa forma, o aprendizado resultante da participao contribui para
o desenvolvimento de capacidades sociais, favorecendo o desenvolvimento de uma
sociedade madura o suficiente a ponto de exercer uma presso mais qualificada
sobre o poder pblico (Romo, 2013).
Ainda sobre o aprendizado democrtico, Fischer (2012) acrescenta que as
pessoas podem aprender quando esto envolvidas em processos participativos.
Segundo o autor, a descrio feita pelos participantes indica criao de estmulo
pessoal que muitas vezes leva maior participao em assuntos pblicos. Encontrar
indicadores que ajudem a entender como essas questes funcionam nas conferncias, no entanto, no tarefa simples. A dificuldade de analisar os efeitos das

| 263
conferncias sobre as aes e a agenda do governo resulta das caractersticas desses

processos e tambm das dinmicas da gesto pblica.1
Embora no tenhamos a pretenso de solucionar todos esses desafios, na
seo 3 introduzimos uma chave conceitual que pode ser til para lidar com eles.
3 CONFERNCIAS COMO CICLOS: UMA RELEITURA DO PAPEL DAS
CONFERNCIAS NO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
Uma anlise holstica da efetividade das conferncias nacionais deve considerar

os seguintes aspectos: as conferncias so apenas um dos canais de comunicao e
dilogo existentes entre governo e sociedade; so processos e no apenas eventos
com finais delimitados; alm disso envolvem dilogo e troca entre mltiplos
atores, cada qual cumprindo um papel importante para sua efetividade. A seguir
discutimos estes trs aspectos e como eles se integram a um modelo cclico de
anlise das conferncias.
Em processos decisrios, h o que podemos chamar de mltiplas entradas
ou mltiplos canais de dilogo. Por exemplo, as conferncias no so os nicos
mecanismos existentes de participao e dilogo entre governo e sociedade civil
para formulao de polticas pblicas. As demandas apresentadas nas conferncias
podem, ao mesmo tempo, chegar ao governo por meio de mesas de negociao,
conselhos nacionais, audincias pblicas, ouvidorias e outros mecanismos de
participao no institucionalizados, como manifestaes pblicas, cartas abertas
ao governo etc. Estas mltiplas entradas, conforme resolvemos denominar aqui,
dificultam que visualizemos algo semelhante a uma relao de causalidade direta
entre os resultados das conferncias e as aes governamentais.
Polticas governamentais so debatidas e construdas em diferentes espaos,
fruns, rgos. Cada um deles opera de acordo com um conjunto prprio
de regras, com diferentes tempos de atuao e agendas de prioridades,
alm de pblicos especficos. Estes mltiplos fruns de comunicao e barganha
com o governo complexificam a anlise da efetividade de IPs isoladas e no podem
ser desconsiderados (Goodin et al., 2009).
1. Alguns dos desafios enfrentados so: i) abrangncia: realizadas nos nveis municipal, estadual, e nacional, as
conferncias mobilizam participantes do pas inteiro e produzem resultados que requerem articulao entre os entes
federados, pois no envolvem apenas o Executivo federal; ii) quantidade das propostas: somente entre 2003 e 2011,
82 conferncias foram realizadas, totalizando em torno de 18 mil propostas (Souza et al., 2013); iii) transversalidade
das propostas: muitas no so de responsabilidade apenas do rgo diretamente vinculado conferncia e requerem
a articulao entre diferentes instncias do Executivo e tambm dos Poderes Legislativo e Judicirio; e iv) burocracia
governamental e especificidades dos diferentes rgos envolvidos na realizao das conferncias nacionais: seja pela
experincia com este tipo de processo ou por organizao interna, alguns ministrios tm uma estrutura dedicada a
lidar com as conferncias e seus resultados (por exemplo: Ministrio da Sade), enquanto outros ainda no apresentam
esse tipo de organizao (Moreli, Morrone e Dias, 2013).
264 |

No que diz respeito apenas s conferncias, estas podem ser estudadas como
eventos e/ou como processos. Enquanto evento, o foco recai na realizao de uma
nica conferncia desde a convocao pelo Poder Executivo federal at a etapa
nacional. Uma vez convocada a conferncia, constitui-se uma comisso organizadora
nacional. Em seguida, os Poderes Executivos municipais e estaduais convocam
as etapas locais e formam-se as comisses organizadoras estaduais e municipais.
As comisses so responsveis pela organizao de cada etapa, cujas principais
caractersticas so: i) dilogo entre representantes do governo e representantes da
sociedade; ii) elaborao de propostas a serem encaminhadas para a etapa seguinte;
e iii) seleo de representantes que prosseguiro para a prxima etapa (Souza et al.,
2013). A figura 1 resume as fases de realizao da conferncia enquanto evento.
FIGURA 1
Conferncia nacional: fases do evento
Use em
caso de
Desepero!!!
Convocao
pelo Poder
Executivo
Constituio
da Comisso
Organizadora
Nacional
Convocao
pelos Poderes
Executivos
estaduais e
municipais
Constituio
de comisses
organizadoras
estaduais e
municipais
Realizao de
conferncias
preparatrias
(escolha de
representantes e
formulao de
propostas)
Realizao de
etapa nacional
(aprovao de
propostas)
Fonte: Souza et al. (2013).
No estudo das conferncias enquanto evento, o desenho institucional um

dos aspectos relevantes de anlise. Observa-se como so organizadas, quais so as
normas para deliberao, quem pode participar. Olhar para o desenho institucional
importante, porque a maneira como processos participativos so organizados pode
impactar sua efetividade e seu potencial inclusivo (Fung, 2004; Faria e Ribeiro,
2010; 2011; Cruxn et al., 2013).
Importante conhecer os documentos que esto presentes na maioria das
conferncias e que expressam o trabalho nestas desenvolvido. Os documentos
considerados relevantes para anlise dos efeitos imediatos da conferncia so:
texto-base, caderno de propostas e relatrio final.2
2. O texto-base o documento, normalmente elaborado pela ou sob coordenao da comisso organizadora da conferncia.
o documento inicial proposto na primeira etapa da conferncia, tem como objetivo alinhar os conhecimentos dos
participantes acerca do tema que ser discutido na conferncia. O caderno de proposta o resultado da sistematizao
das propostas produzidas nos estados e encaminhadas conferncia nacional. Entregue aos participantes no incio da
etapa nacional, dever conter a consolidao das demandas discutidas em estados e municpios e informaes que
orientem os debates e a deliberao, inclusive no que diz respeito metodologia dos trabalhos. O relatrio final da
conferncia contm as propostas aprovadas na etapa nacional, pode incluir tambm as moes apresentadas. Moes
so manifestaes coletivas que visam manifestar apoio ou contrariedade em relao a determinado assunto ou ao.

| 265
Quando as conferncias so entendidas como processos, elas envolvem mais

fases que as aqui elencadas. Uma vez realizado o evento conferncia, espera-se
que os seus resultados sejam encaminhados pelo governo e influenciem a gesto
governamental de alguma forma. Nesse contexto, o Estado deveria tambm dar
algum retorno para a sociedade sobre o encaminhamento dos resultados, o que
permitiria aos atores sociais, por exemplo, usar essas informaes para organizar
suas aes e agendas futuras. Alm disso, este retorno poderia servir de base para
a prxima edio da conferncia. Nesse sentido, o processo conferencial se torna,
de maneira simplificada, um ciclo. A anlise da efetividade das conferncias deve
levar em conta esses diferentes momentos.
As conferncias nacionais no so processos unilaterais cujo sucesso depende
apenas de um dos diversos atores envolvidos. O processo conferencial no s visa
promover o dilogo amplo entre atores governamentais e atores sociais a respeito
de propostas de polticas pblicas, como caracterizado pela interao entre estes.
Nesse sentido, a anlise da efetividade das conferncias nacionais deve tambm
levar em conta este processo multifacetado de troca e o papel dos diversos atores
dentro deste.
Tendo em vista essas consideraes, propomos que a efetividade das conferncias
seja analisada com base em um modelo cclico. A noo de ciclo pretende dar
conta tanto do aspecto processual das conferncias realizao, encaminhamento
dos resultados, implementao, monitoramento e avaliao quanto da atuao dos
atores envolvidos.
Em tese, as conferncias nacionais so organizadas pelo governo federal em
parceria com a sociedade civil e resultam em um conjunto de propostas em uma
determinada rea output participativo expresso no contedo do relatrio final
da conferncia. O momento seguinte consiste no encaminhamento dos resultados,
em que o output participativo processado pelos rgos governamentais e potencialmente usado para o aprimoramento das polticas pblicas e a adequao da
agenda governamental. Este momento envolve aes de formulao, aprimoramento
e implementao de polticas. Uma vez realizada esta etapa, caberia ao governo
devolver sociedade informaes sobre os encaminhamentos dados aos resultados
das conferncias por meio de mecanismos de accountability.
Por sua vez, a sociedade civil deveria monitorar o encaminhamento das
propostas, cobrar accountability do governo e usar o feedback governamental
como base para dilogos futuros, sobretudo novas edies da conferncia, assim
exercendo o controle social. Dessa maneira, o processo conferencial ativa tanto o
governo quanto a sociedade na consecuo dos objetivos das conferncias e
encaminhamento de seus resultados.
266 |

A figura 2 sintetiza o modelo, alinhando cada momento s dimenses de

efetividade que pretendemos analisar: incluso, aprendizado democrtico e influncia
sobre as polticas. As etapas do processo conferencial esto retratadas dentro dos
retngulos, enquanto a dimenso de efetividade que predomina em cada etapa
situa-se externamente em sentido horrio.
FIGURA 2
Processo espiral de efetividade das conferncias nacionais

Realizao da
conferncia
(governo e sociedade)
Incluso e
aprendizado
democrtico
Controle social
(sociedade)
Incluso e
aprendizado
democrtico
Output
participativo
Incluso e
aprendizado
democrtico
Influncia sobre
as polticas
Encaminhamento
(governo)
Accountability
(governo)
Influncia sobre
as polticas
Fonte: Pesquisa Efetividade das conferncias nacionais no Brasil.
Importante reconhecer que esse modelo tem um carter normativo e, portanto,

uma simplificao da realidade. As conferncias nacionais inserem-se em um
contexto poltico complexo, marcado por disputas no mbito dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio, bem como entre organizaes da sociedade civil. Processos
como estes influem sobre o ciclo conferencial e podem impactar sua efetividade.
Alm disso, conforme mencionado anteriormente, as conferncias constituem
apenas um dos canais de interao entre governo e sociedade, de modo que no
completamente possvel isolar as conferncias de outros processos participativos.
possvel, por exemplo, que uma determinada ao ou programa tenha
tido origem em uma proposta da conferncia, mas ganhado materialidade ou
substncia em conselhos ou mesas de negociao. Nesse sentido, cabe ressaltar

| 267
que a conferncia est imersa em um conjunto de processos participativos e no

participativos. Embora reconheamos estes aspectos, o modelo proposto delimita
as etapas do processo conferencial que acreditamos serem essenciais para a
compreenso do funcionamento das conferncias e a anlise de sua efetividade.
A proposta governamental de que as conferncias tenham edies subsequentes
que retomem os debates e contribuam para a evoluo das polticas pblicas em
cada rea. De maneira geral, as conferncias tm sido realizadas em intervalos de
dois a quatro anos (Ipea, 2013b). Algumas j tm mais de dez edies, como a
Conferncia de Sade; ao passo que outras esto previstas para ser realizadas pela
primeira vez em 2015, como a Conferncia de Turismo. Acreditamos que o modelo
proposto capaz de representar os momentos que, idealmente, ocorreriam entre
a realizao de uma edio da conferncia e a prxima.
preciso deixar claro que os momentos delineados no modelo podem ocorrer
simultaneamente. A ideia do ciclo no necessariamente marcar temporalidade,
mas sim destacar etapas-chave no processo conferencial. Este formato complexo
o suficiente para dar conta do fato de que as conferncias no so apenas eventos,
mas processos de dilogo e interao entre governo e sociedade marcados por
diferentes etapas. Ao mesmo tempo, a estratgia de focar estas etapas viabiliza no
s o estudo dos efeitos das conferncias sobre o planejamento governamental e
a gesto pblica, como tambm de outros efeitos como a incluso de diferentes
grupos sociais e o aprendizado democrtico.
4 UM PASSO INSTRUMENTAL: INVESTIGANDO O CONTEDO DAS PROPOSTAS
Um desafio ressaltado com frequncia na literatura e claramente perceptvel ao

observar a prtica em espaos de participao a dificuldade de fazer inferncias
causais diretas. Indagar se a adoo de certo tipo de IP produzir efeitos sociais ou
polticos e em que medida, ou seja, alm de saber se a IP produz o efeito desejado,
h o interesse em verificar a amplitude do efeito (Almeida, 2011).
Ao observar que avaliao de efeitos no desafio exclusivo das IPs, antes,
trata-se de umas das empreitadas mais difceis das cincias sociais (...) pois imputao
de um determinado efeito a uma causa exige controlar outras causas possveis,
Lavalle (2011, p. 40) alerta para a necessidade de estar atento para o perigo de
avaliar efetividade com base em causalidade remota. Isto quer dizer que quando a
relao entre a causa e o efeito distante em termos de tempo e de processos ou
aes, a conexo entre estes fica bastante fraca.
A alternativa, ento, concentrar o estudo nos efeitos mais prximos que se
possa atribuir s IPs: decises, resolues. Assim, a recomendao aproximar a
causa do efeito, avaliando os resultados imediatos das IPs e preparando um ponto de
partida slido para estudar as eventuais continuidades e descontinuidades entre as
decises efetivamente tomadas nas IPs e seus efeitos mais gerais (Lavalle, 2011, p. 41).
268 |

Nesse sentido, investigar se o que produzido nas conferncias impacta as

polticas governamentais requer antes que se tenha clareza sobre o que produzido
nas conferncias. Isto , antes de questionar se os resultados das conferncias
influenciam a agenda e os programas governamentais preciso estudar o contedo
das propostas, j que este pode determinar a viabilidade de sua implementao
por parte do gestor. Isto est diretamente relacionado clareza das propostas e
complexidade ou simplicidade de cada uma. Supomos que, quanto mais simples
e clara uma proposta, maior a probabilidade de ser considerada pelos gestores e,
por consequncia, influenciar a gesto das polticas pblicas.
Com isso em mente, buscamos construir um modelo de anlise da estrutura
e do contedo das propostas resultantes de conferncias nacionais. A investigao
sobre estrutura teve por objetivo entender a organizao das propostas: se havia
objetivo, se estava claramente definido, se possua uma nica demanda central ou
mais de uma, se possua subdemandas.
O objetivo refere-se ao que a proposta busca alcanar a partir da ao
demandada, deve estar vinculado demanda central. A demanda central demanda
primria da proposta, isto , a principal ao sugerida ou requisitada na proposta.
Em alguns casos, h uma demanda central (uma ao primeira), qual esto
associadas diversas aes que qualificam ou orientam como ela deve ser executada.
Estas aes secundrias so denominadas subdemandas. Uma maneira simples de
identific-las observar se alguma parte do texto responde s perguntas: como a
demanda central deve ser implementada? Ou o que deve acontecer uma vez
implementada a demanda central?
Aps verificar a estrutura geral das propostas, foi feita uma anlise do contedo
buscando perceber especificamente as reivindicaes contidas em cada uma das
504 propostas. A anlise de contedo foi realizada por meio de um formulrio
de anlise de texto, para cada proposta de conferncia da amostra selecionada
preenchia-se um formulrio. Para reduzir problemas de confiabilidade na anlise
do contedo, realizamos reunies frequentes para reviso conjunta das propostas
e alinhamento de conceitos. Tambm implementamos uma escala de avaliao da
confiana no preenchimento dos dados, a qual serviu como base para as revises.
Inicialmente analisamos o que chamamos de ao ampla da proposta, isto
, se a proposta demandava criao, modificao ou implementao de alguma
ao. Quando cabvel, mapeamos tambm o que denominamos de ao especfica
identificada com base em um verbo de ao que delimita o significado de criao,
modificao e implementao. Por fim, identificamos o objeto da ao contida
em cada demanda central.
Alm disso, procuramos observar se alguns temas caros s instncias de
participao podiam ser identificados ao se analisar o contedo das propostas.
O primeiro deles, ligado capacidade de incluso, refere-se a se as propostas
demandavam aes relacionadas a grupos vulnerveis, o que poderia sinalizar
tanto a presena desses grupos no espao da conferncia quanto a possibilidade
de vocalizao de suas reivindicaes em um processo de dilogo com o governo.

| 269
Procuramos observar tambm que tipo de encaminhamento a proposta sugeria:

se se refere a alguma norma legal, o que poderia indicar necessria atuao do
Legislativo ou do Executivo, a depender do tipo de norma, para implementao da
proposta. Nesse mesmo sentido, identificamos se a proposta falava, explicitamente,
em algum instrumento de planejamento, o que poderia apontar relao mais direta
com o Executivo e o Legislativo federais, tambm a depender do caso.
Investigamos tambm se a proposta tratava de forma direta da participao
social ou de instncias de participao. Por ltimo, procuramos identificar se a
proposta requeria de forma explcita o envolvimento de todos ou alguns entes da
Federao ou que a proposta fosse implementada em entes especficos municpios
ou estados, por exemplo.
4.1 Desenho de pesquisa e limites de anlise
O projeto teve incio com a construo de um banco de dados com as propostas

resultantes das conferncias realizadas no perodo 2009-2011 (tabela 1).
Os documentos finais de dezenove conferncias nacionais foram estudados, suas
propostas analisadas e ordenadas de modo a permitir a seleo de uma amostra.
Foi escolhido o perodo 2009-2011 por ser imediatamente anterior ao
Plano Plurianual (PPA 2012-2015) e assim permitir uma comparao entre
os relatrios finais das conferncias e o prprio PPA. Identificamos todas as
conferncias realizadas nesse perodo de tempo, bem como a quantidade de
propostas resultantes de cada uma delas. A amostra de propostas a serem
analisadas foi feita por sorteio aleatrio, considerando a diferena nas quantidades
de proposta de cada conferncia.
TABELA 1
Lista de conferncias realizadas entre 2009 e 2011

Conferncias
2009 Nmero de propostas 2010
Nmero de propostas 2011
Nmero de propostas
1 Aquicultura e Pesca
3a
520
2 Assistncia Social
7a
57
8a
65
3 Cidades
4a
99
1a
663
5 Cultura
2a
32
6 Defesa Civil e Assistncia Humanitria
1a
104
7 Direitos da Criana e do Adolescente
8a
67
8 Direitos da Pessoa Idosa
2a
403
3a
40
9 Economia Solidria
2a
162
10 Educao
1a
677
11 Esporte
3a
308
12 Polticas para as Mulheres
3a
98
13 Polticas Pblicas de Juventude
2a
111
14 LGBT
2a
SI
2a
761
14a
4 Comunicao
15 Promoo da Igualdade Racial

16 Sade
345
(Continua)
270 |

(Continuao)
Conferncias
17 Sade Ambiental
18 Segurana Alimentar e Nutricional
19 Segurana Pblica
Total
2009 Nmero de propostas 2010
Nmero de propostas 2011
Nmero de propostas
1a
48
4a
168
1a
50
2.569
1.382
827
Fonte: Documentos finais produzidos pelas conferncias nacionais realizadas entre 2009 e 2011.
Inicialmente, pretendamos elaborar um instrumento que permitisse tanto

entender o contedo das propostas quanto identificar possveis correspondncias
entre as propostas e o contedo de documentos do governo federal. Tnhamos
dois instrumentos em mente: i) PPA 2012-2015; e ii) relatrios de gesto de
rgos setoriais (ministrios e secretarias), cujas caractersticas resumimos no box 1.
BOX 1
Caractersticas dos instrumentos para a pesquisa emprica

PPA 2012-2015
O PPA 2012 a 2015 seria a edio escolhida para observar a existncia de correspondncia com o contedo das
propostas das conferncias realizadas entre 2009 e 2011. Foram realizados testes para a viabilidade da anlise
de correspondncia. Os testes consistiam em selecionar algumas propostas e tentar encontrar formas de verificar
a correspondncia ou a sintonia entre elas e o contedo dos objetivos, das metas e das aes definidos nos
programas temticos do PPA. De um lado, estes testes nos permitiram perceber a diversidade e complexidade das
propostas. As propostas variavam em termos de tamanho (algumas com dez, outras com mais de quatrocentas
palavras, por exemplo), continham mais de uma demanda isto , pediam aes independentes entre si ou
especificavam uma srie de aes associadas a uma mesma demanda. Tal complexidade requeria um instrumento
mais refinado de anlise de contedo. De outro lado, dada a abrangncia, a diversidade e o nvel de detalhe dos
temas tratados nas propostas, percebemos a dificuldade de estabelecer vnculos diretos ou substantivos com o
contedo de documentos governamentais como o PPA. Em vrios casos era possvel argumentar tanto que no
havia correspondncia j que vrios detalhes da proposta estavam ausentes ou que havia correspondncia
j que a ideia central da demanda estava presente. Nesse caso, a dificuldade de definir um grau de correspondncia
refletia tanto o formato das diversas propostas quanto o contedo pouco especfico do PPA. Um problema adicional
referia-se questo temporal. Ainda que o PPA 2012-2015 houvesse sido elaborado aps as conferncias analisadas,
no havia como dizer que correspondncias de contedo estavam relacionadas influncia das conferncias
sobre a agenda governamental. Contedos similares poderiam ser fruto, por exemplo, de sintonia entre governo
e sociedade civil ou de outros canais de dilogo como conselhos ou mesas de negociao.
Relatrios de gesto
Os relatrios de gesto so instrumentos que delimitam as responsabilidades e indicam as atividades de cada
rgo governamental no ano de referncia. Alm do PPA, pensvamos em usar relatrios de gesto setoriais para
observar correspondncias com o contedo das propostas das conferncias. Os relatrios a serem analisados seriam
aqueles produzidos entre a realizao da conferncia e suas edies seguintes ainda que algumas ainda no
tenham edio subsequente prevista.
Foram localizados e organizados os relatrios de gesto correspondentes s reas temticas das 21 conferncias
nos anos posteriores realizao destas. Cada rea temtica geralmente possui seus prprios relatrios anuais de
gesto, de acordo com as subdivises setoriais. Por exemplo, o Ministrio das Cidades (MCidades) possui relatrios
de gesto relativos acessibilidade, habitao, ao saneamento, ao transporte e mobilidade, e um relatrio
da Secretaria Executiva. Nos testes realizados com relatrios de gesto, observamos dificuldades semelhantes s
identificadas nos testes realizados com o PPA.

| 271
As limitaes expostas a partir dos testes realizados repercutiram sobre nosso

entendimento das conferncias e sobre o nosso desenho de pesquisa das seguintes
formas. Em primeiro lugar, elas reforaram a necessidade de um modelo holstico
de anlise da efetividade das conferncias que leve em considerao o fato de que
as conferncias so parte de processos mais amplos e complexos de produo de
polticas pblicas conforme discutido em seo anterior. Em segundo lugar, tais
limitaes demonstraram a necessidade de se debruar com maior profundidade
sobre o contedo das propostas sobre cada componente, tema e ao tratados.
A literatura existente sobre a efetividade das conferncias nacionais no tem feito
isto de maneira sistemtica ou consistente. Nossos esforos sugerem que desenhos de
pesquisa que no levem em conta estes dois aspectos arriscam simplismo e irrelevncia.
Com base nessas consideraes, decidimos nos dedicar primordialmente ao
refinamento do instrumento de anlise das propostas, buscando suprir a lacuna observada
no estudo das conferncias nacionais. A prxima subseo detalha este processo.
4.2 O horizonte e alm: mergulhando no contedo das propostas
Existe uma variedade nas formas de produo das propostas de conferncias e na

quantidade das propostas contidas nos relatrios finais. A pesquisa identificou e
organizou 3.445 propostas produzidas entre 2009 e 2011 em dezoito edies de
conferncias nacionais tpicas3 de dezesseis temas diferentes.4 A menor quantidade
de propostas entre as conferncias estudadas foi observada na segunda edio
da conferncia de juventude, com 26 propostas, e a maior, na segunda edio da
conferncia de promoo da igualdade racial, cujo relatrio final tinha 761 propostas.
3. As conferncias tpicas so as que apresentam algumas caractersticas em comum: convocadas pelo Poder Executivo
como espaos de promoo do dilogo entre governo e sociedade; ocorrncia de etapas preparatrias; encaminhamento
de propostas e seleo de representantes para a etapa seguinte (Ipea, 2013b).
4. As Conferncias de Direitos dos Idosos e de Assistncia Social realizaram duas edies durante esse perodo.
Entre as conferncias que ocorreram no perodo escolhido, trs foram retiradas do universo de pesquisa por que seus
documentos finais no trazem propostas identificveis. Estas conferncias produziram como documento final textos
corridos disponibilizados no incio da conferncia e modificado ao longo de suas etapas. Esses documentos trazem,
em geral, diretrizes amplas sobre as polticas relacionadas ao tema da conferncia. Esse o caso da 3a Conferncia
de Aquicultura e Pesca, 2a Conferncia de Economia Solidria e a 1a Conferncia de Educao.
272 |

GRFICO 1
Nmero de propostas por conferncia temtica (2009-2011)

761
633
72
66
50
32
26
Cultura
Juventude
91
Segurana pblica
99
Criana e adolescente
104
Mulheres
122
Cidades
168
Defesa civil
LGBT
Esporte
Sade
Pessoa idosa
Comunicao
Igualdade racial
174
Sade ambiental
328
Assistncia social
343
Segurana alimentar
376
Fonte: Banco de dados da pesquisa Efetividade das conferncias nacionais no Brasil.

A quantidade de propostas consolidadas em cada conferncia pode influenciar

a viabilidade e a capacidade de incorporao do contedo das propostas nas polticas
governamentais, bem como sua implementao e monitoramento. Em tese,
mais fcil para o gestor federal lidar com um conjunto delimitado de propostas
prioritrias que com um grande nmero de propostas diversas.
Variaes na quantidade de propostas para cada conferncia podem ser explicadas pelas diferentes regras de deliberao que organizam os debates e a produo
de resultados das conferncias. A segunda edio da Conferncia da Juventude, por
exemplo, limitava a quantidade de propostas produzidas pelos grupos de trabalho
no manual de orientao das comisses organizadoras. 5 J as duas edies da
conferncia de promoo da igualdade racial no trabalharam com nenhum tipo de
priorizao de propostas, sendo na etapa nacional produzido um relatrio contendo
todas as propostas discutidas e aprovadas.
A amostra de propostas para anlise de contedo foi selecionada considerando
as diferenas entre as conferncias em termos de quantidade de propostas. O grfico
2 indica o nmero de propostas selecionadas de cada conferncia selecionadas a
partir da amostra.
5. Alm disso, para evitar um grande volume de propostas e, ao mesmo tempo, no deixar de registrar as vocalizaes/
demandas dos participantes, dois outros documentos foram organizados: um texto-base emendado e cartas.
| 273

GRFICO 2
Nmero de propostas analisadas por conferncia a partir da amostra

114
95
11
10
Cultura
Juventude
14
Segurana pblica
15
Criana e adolescente
16
Mulheres
19
Cidades
25
Defesa civil
LGBT
Esporte
Sade
Pessoa idosa
Comunicao
Igualdade racial
26
Sade ambiental
49
Assistncia social
51
Segurana alimentar
57

As prximas sees detalham a maneira como as propostas selecionadas foram

analisadas e descrevem os resultados iniciais da anlise.
4.3 Estrutura das propostas: complexidade e viabilidade
A estratgia utilizada para analisar as propostas iniciava-se com a identificao das

demandas centrais, ou seja, a principal ao sugerida ou requisitada na proposta a
demanda primria da proposta. A quantidade de demandas centrais indica o quanto
uma proposta complexa e exige mais esforo e articulao para ser atendida.
Em vrios casos, uma mesma proposta contm demandas de contedo diverso.
H tambm propostas cujas demandas listadas precisariam de colaborao de
diversas instncias governamentais e da sociedade civil para serem implementadas.
A maior parte das propostas selecionadas (85,5%, ou 431 casos) tinha apenas
uma demanda central. Em apenas 73 casos (14,5%), a proposta continha mais
de uma demanda central. A seguinte proposta da 2a Conferncia Nacional de
Igualdade Racial um exemplo de proposta com somente uma demanda central.6
Desenvolver polticas pblicas para criao e instituio de percentual de cotas para promoo
da cultura negra em projetos sociais patrocinados pelo governo, que valorizem a imagem
dos negros, principalmente da mulher negra, ressaltando a sua importncia histrica
no desenvolvimento econmico do pas (Brasil, 2009b, grifo nosso).
6. A demanda central est em destaque.
274 |

Entre os casos que apresentam mais de uma demanda central, 78,1%

apresentam duas demandas centrais e 20,5% apresentam trs demandas centrais.
Apenas uma proposta continha cinco demandas centrais. Dizemos que h mais de
uma demanda central em uma proposta de conferncia quando estas demandas
so absolutamente independentes uma da outra e requerem aes diferentes para
serem atendidas. A proposta seguinte da 1a Conferncia Nacional de Segurana
Pblica exemplo de proposta com mais de uma demanda. As trs demandas
identificadas esto em destaque.
Fortalecer a Defensoria Pblica, com a sua estruturao em todas as comarcas do pas,
como instrumento viabilizador do acesso universal justia e defesa tcnica, bem como
criar os juizados especiais em mbito nacional e ampliar a efetivao dos j existentes,
como forma de aperfeioar a prestao jurisdicional (Brasil, 2009a, grifo nosso).
Assim como percebemos que uma proposta poderia ter vrias demandas, notamos
que havia aes que, associadas demanda central, qualificavam ou orientavam
como a demanda central deveria ser executada. Estas aes foram denominadas
subdemandas e indicam como a demanda central deve ser implementada ou o que
deve acontecer uma vez implementada a demanda central.
A proposta seguinte da 2a Conferncia Nacional de Cultura um exemplo
de proposta que possui subdemandas.
Registrar, valorizar, preservar, e promover as manifestaes de comunidades e povos
tradicionais (conforme o Decreto Federal no 6.040, de 7 de fevereiro de 2007), itinerantes,
nmades, das culturas populares, comunidades ayahuasqueiras, LGBT, de imigrantes,
entre outros com a difuso de seus smbolos, pinturas, instrumentos, danas, msicas,
e memrias dos antigos, por meio de apresentaes ou produo de CDs, DVDs,
livros, fotografias, exposies e audiovisuais, incentivando o mapeamento e inventrio
das referncias culturais desses grupos e comunidades (Brasil, 2010e, grifo nosso).
A demanda central est sublinhada e as subdemandas, que indicam como se

deve realizar a demanda central da proposta, so:
1) Difuso de seus smbolos, pinturas, instrumentos, danas, msicas, e memrias
dos antigos, por meio de apresentaes ou produo de CDs, DVDs, livros,
fotografias, exposies e audiovisuais;
2) Incentivando o mapeamento e inventrio das referncias culturais desses grupos
e comunidades (Brasil, 2010e).
Nos casos em que a proposta fala em implementao da demanda central

considerando ou respeitando algum aspecto, entendemos que uma condio que
faz parte da demanda central, ou seja, no uma ao independente: Exemplo
da 2a Conferncia Nacional de Cultura: implementao de uma poltica cultural
considerando a diversidade regional (Brasil, 2010e).

| 275
Considerar a diversidade regional faz parte da demanda central, no uma

ao em si mesma. Das propostas analisadas, identificamos subdemandas em 163
ou 32,3% do total. A quantidade de subdemandas varia de uma at doze, sendo
mais comum haver propostas com uma, duas, e trs subdemandas, 40,5%, 27,6%
e 14,7%, respectivamente.
Essa maneira de entender a estruturao das propostas pode ser til para os
gestores de polticas pbicas, permitindo desagregar os diferentes componentes da
proposta para monitoramento e anlise de viabilidade. Esta estruturao pode ser
tambm til para pesquisadores que se propem a estudar o impacto dessas propostas
na gesto de polticas pblicas, na atividade parlamentar ou no planejamento
governamental. Um olhar atento para as propostas revela que pode haver vrias
demandas numa nica proposta, e por consequncia, necessidade de considerar
diferentes reas governamentais na anlise de efetividade.
4.4 Efetividade como capacidade de incluso de grupos minoritrios
A capacidade de envolver diferentes grupos sociais e polticos sobretudo aqueles

tradicionalmente excludos dos processos polticos , oferecendo oportunidades
concretas para que manifestem suas demandas, uma questo central quando se
fala em efetividade da participao social e das conferncias. Na anlise textual de
cada uma das propostas da amostra, buscamos perceber se h meno a grupos
sociais vulnerveis e se estas citam valores relacionados diversidade ou a questes
ligadas discriminao e ao preconceito a grupos especficos.
Consideramos que as propostas, como produto imediato das conferncias,
podem trazer indicadores de um potencial inclusivo subjacente ao espao participativo.
A partir do pressuposto de que as IPs sempre se sustentaram na argumentao da
incluso de grupos minoritrios ou historicamente marginalizados. No existe
clareza sobre o potencial inclusivo das conferncias, mas h indcios nesse sentido.
Na anlise das propostas, observamos a quantidade de menes a grupos
sociais vulnerveis, por exemplo, mulheres, negros, indgenas, povos e comunidades
tradicionais, idosos, crianas e adolescentes, jovens, populao em situao de rua;
e utilizamos o conceito disponvel no dicionrio de direitos humanos:
conjunto de pessoas pertencentes a uma minoria que por motivao diversa, tem
acesso, participao e/ou oportunidade igualitria dificultada ou vetada, a bens e
servios universais disponveis para a populao. So grupos que sofrem tanto materialmente como social e psicologicamente os efeitos da excluso, seja por motivos
religiosos, de sade, opo sexual, etnia, cor de pele, por incapacidade fsica ou
mental, gnero, dentre outras.7
7. Dicionrio de direitos humanos. Disponvel em: <http://goo.gl/llLRhQ>.
276 |

Povos e comunidades tradicionais so os que desenvolveram estilos de vida

relacionados a ambientes naturais especficos e estabeleceram vnculos com esses
ambientes, por exemplo: indgenas, quilombolas, comunidades de terreiro,
extrativistas, ribeirinhos, caboclos, pescadores artesanais, pomeranos, entre outros
(Ipea, 2012).
Das 504 propostas analisadas, 44,2% citavam algum grupo social vulnervel.
Este resultado indica que as demandas expressas nas propostas de conferncia trazem
necessidades de grupos que historicamente esto fora dos espaos institucionais de
deliberaes e decises pblicas. Grupos vulnerveis trazem agenda pblica questes
relacionadas s minorias, podendo fazer emergir novas demandas. Observa-se pelas
propostas que as conferncias so espaos de expresso de demandas diversas.
Das 397 menes a grupos vulnerveis observadas entre as 144 propostas que
citavam algum grupo, 79 citavam dois ou mais deles. Os grupos citados nas 504
propostas analisadas so definidos como grupos discriminados de forma geral, o
que inclui etnias: indgenas, pessoas com deficincia (25), quilombolas (dezessete),
ciganos, LGBT (dez), palestinos (dois), judeus, povos de fronteira (dois), rabes
(um), refugiados (um).
H 79 menes a comunidades especficas, em sua maioria povos e comunidades
tradicionais (53), comunidades de religies de matriz africana (dez), quilombolas
(trs), afro-brasileiras, comunidades rurais (trs), pescadores artesanais e comunidades
indgenas (duas menes cada).
Menes a negros nas propostas analisadas totalizam quarenta, incluindo a
expresso afro-brasileiros. H ainda oito menes a populao de baixa renda ou
em vulnerabilidade social, duas mees a pessoas em situao de priso, e uma para
cada grupo descrito a seguir: pessoas vivendo com HIV/Aids, usurios de drogas,
pessoas em situao de rua.
As mulheres foram citadas por 56 vezes, 21 propostas citavam mulheres de
uma forma geral, seis citavam as mulheres negras, indgenas (cinco), quilombolas
(quatro), povos e comunidades tradicionais (quatro), mulheres em situao de priso
(trs), mulheres adolescente, de terreiro e ciganas (duas) e, por ltimo, assentadas,
idosas, privadas de liberdade, gestantes e lsbicas (uma).
Idosos foram citados cinquenta vezes, incluindo idosos com deficincia e
vtimas de violncia. Jovens foram citados 46 vezes, incluindo referncias a crianas
e adolescentes, juventude, jovens portadores de deficincia, em conflito com a lei,
dependentes qumicos, LGBT, negros, do campo, do sistema socioeducativo e do
sistema prisional.
Das 504 propostas analisadas, 17,5% mencionam valores relacionados
diversidade ou discriminao e ao preconceito a grupos especficos.

| 277
4.5 Efetividade como impacto nas polticas pblicas
Para verificar os contedos presentes nas propostas construdas em conferncias,

foi realizada uma anlise que busca identificar trs aspectos, a partir da demanda
central da proposta: i) qual a ao demandada entendida de forma ampla; ii) qual
ao especfica est expressa na demanda; e iii) qual o objeto da ao.
As propostas analisadas possuem demandas que pedem a criao de algo
novo, pela modificao de algo que j existe ou que algo que j existe seja efetivamente
implementado. Do total de 46%, uma proposta que serve de exemplo para
criao ou implantao de algo novo a nmero 22 da 2a Conferncia Nacional
de Igualdade Racial.
Fomentar polticas pblicas voltadas a aes de reafirmao de identidade cultural
pluritnica, com apoio e incentivos a grupos que promovam a pluralidade
cultural brasileira (Brasil, 2009b, grifo nosso).
Podemos citar como exemplo entre os 36% de propostas que requerem
modificao, aperfeioamento ou fortalecimento, ou seja, quando a proposta tem
por finalidade mudar ou fortalecer algo que j existe, a proposta nmero 25 da
2a Conferncia de Juventude. Ela requer modificaes, aperfeioamento e
fortalecimento dos conselhos de juventude.
Os conselhos de juventude no Brasil devem se constituir considerando as seguintes
caractersticas/atribuies: (a) Representar a juventude no sentido de promover melhorias,
qualidade de vida e acesso a aes e projetos diversificados; (b) Com carter deliberativo
e fiscalizador, com cotas de 3/5 de jovens; (c) Com entidades que atuem no segmento de
juventude; (d) Com obrigatoriedade de insero juvenil; (e) Com alternncia de sociedade
civil e poder pblico na presidncia; (f ) Com garantia de espao de participao nos
conselhos de juventude para os estudantes, LGBT, mulheres, negros, pessoas com deficincia,
entidade de bairro, trabalhadores, jovens do campo e de comunidades indgenas,
quilombolas, de terreiros e povos tradicionais, entre diversos outros segmentos juvenis;
(g) Com sede prpria; (h) Acompanhados de fruns municipais e/ou territoriais e demais
organizaes de suporte/apoio ao conselho; (i) Subdivididos por conselhos regionais, de
acordo com o porte do municpio, cujos membros da sociedade civil sejam eleitos em
fruns, assembleias e outros coletivos especficos de juventude, e no indicados, salvo
quando no houver um frum especifico de juventude; (j) Com dotao oramentria
especfica prevista em LDO/LOA e no PPA; (k) Com prazo de mandato definido por
lei, e, onde ainda no houver conselhos, que seja fomentada e incentivada a sua criao;
(l) Com 3/4 de participao da sociedade civil, contemplando a participao dos povos
tradicionais e comunidades indgenas (Brasil, 2011a).
A demanda central dessa proposta por revisar as caractersticas e atribuies

dos conselhos de juventude.
278 |

Um exemplo do grupo de 18% das propostas, de implementao ou efetiva

implementao, requerendo que se ponha em prtica ou se garanta algo que j
existe, a proposta nmero 4 da 2a Conferncia de Cultura.
Implementar a Conveno da Diversidade Cultural por meio de aes socioeducativas
nas diversas linguagens culturais (literatura, dana, teatro, memria e outras), e as
linguagens especficas prprias dos povos e culturas tradicionais, conforme o Decreto
Federal no 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, dirigidas a pblicos especficos: crianas,
jovens, adultos, melhor idade (Brasil, 2010e).
O total de demandas contidas nas propostas analisadas mostra que 46% delas
requerem a criao de novas polticas, aes ou regras, j 38% pedem pela modificao
de alguma prtica que j existe e 18% solicitam a efetiva implementao de algo que
j est assegurado.
GRFICO 3
Aes amplas contidas nas demandas de propostas das conferncias

(Em %)
46
38
18
Criao
Modificao
Implantao
Aes especficas esto presentes nas propostas em que h maior detalhamento

acerca de como deve ser executada a ao ampla. Verificamos, tambm, quais aes
especficas esto presentes nas demandas. Das 431 propostas identificadas com
apenas uma demanda central, 286 tm uma ao especfica delimitada no corpo
do texto. As propostas mais gerais, que no possuem uma ao especfica, possuem
somente ao ampla e em seguida o objeto dessa ao ampla.
Mais da metade das propostas no possui ao especfica, ou seja, traz demandas
que permitem maior liberdade de ao por parte do gestor pblico. Pode-se citar
como uma proposta sem ao especfica a nmero 1 da 1a Conferncia Nacional
de Defesa Civil e Assistncia Humanitria.
Qualificao profissional e formao educacional nos cursos mdios e superiores,
nas suas respectivas reas de competncia, inclusive com parcerias necessrias com
os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia, para formao Regional
de Tcnicas em Defesa Civil, a exemplo do CEPED (Brasil, 2010b).

| 279
GRFICO 4
Aes especficas demandadas nas propostas das conferncias

62
53
48
39
23
22
21
10
a - Reviso da maneira como uma poltica ou ao gerida
e - Ampliao do uso de um servio ou infraestrutura
b - Divulgao de uma ao
f - Definio de prioridades
c - Ampliao do acesso a um programa
g - Ampliao de recursos
d - Articulao entre reas de poltica
h - Monitoramento e acompanhamento

A ao especfica mais frequente presente em 62 propostas analisadas, requer

a reviso da maneira como uma poltica gerida. Citamos como exemplo a
proposta nmero 21 da 14a Conferncia Nacional de Sade: Rever os critrios
para concesso de benefcio scio-previdencirio para que incluam as pessoas que
usam drogas e que estejam sob tratamento (Brasil, 2011e).
A divulgao ou disseminao de informao sobre uma ao a segunda
ao especfica mais frequente, presente em 53 propostas. Um exemplo a proposta
nmero 458 da 2a Conferncia de Igualdade Racial.
Produzir material de orientao, nas trs instncias da administrao pblica, que verse
sobre os atos, condutas, atitudes e comportamentos racistas com vistas a informar a populao
sobre a aplicao da Lei contra o Racismo e os contatos dos ministrios pblicos
federal e estaduais, e os rgos de segurana pblica (Brasil, 2009b, grifo nosso).
A terceira ao especfica mais citada pede a ampliao do acesso a um

programa ou ao, ou seja, ampliar a cobertura de um programa. Podemos citar
como exemplo a proposta nmero 33 da 3a Conferncia de Mulheres.
Implementar, fortalecer, ampliar e manter os Centros de Referncia de Atendimento
Mulher, com equipamentos especficos e acessveis, vinculados aos organismos de
polticas pblicas para as mulheres e rede de enfrentamento violncia contra as
mulheres, garantindo que no sejam substitudos por outros equipamentos scio
assistenciais, regionalizando os servios e promovendo a capilaridade em relao aos
municpios (Brasil, 2011b).
280 |

Outra dimenso importante do estudo diz respeito aos objetos das aes
demandadas pelas propostas das conferncias. Os objetos se referem aos assuntos
tratados nas demandas de conferncias.
GRFICO 5
Sobre o que falam as demandas das conferncias

164
117
67
59
se em
aso de
esepero!!!
53
32
28
21
19
19
a - Polticas pblicas setoriais
f - Capacitao/qualificao
b - Polticas intersetoriais
g - Instituies participativas
c - Norma legal/regulao/regularizao
h -Espaos de discusso ou debate
d - Financiamento/recursos
i - Pesquisas/mapeamento/estudos
e - Infraestrutura fsica e tecnologia

(software, cadastro, sistema de informao)
j - Outros

O objeto mais frequente trata de polticas pblicas setoriais, ou seja, so

demandas relacionadas rea especfica da conferncia. Nessa denominao
inclui-se a operacionalizao, a gesto e o planejamento, inclusive objetivos das
diretrizes das polticas. Podemos citar, como exemplo, a proposta nmero 40 da
7a Conferncia de Assistncia Social.
Garantir e publicizar as aes da poltica de assistncia social e seus servios por meio
da acessibilidade aos materiais informativos (braile, intrprete de libras, guia intrprete,
udio descrio, letras ampliadas, audiovisual) e meios fsicos de acesso adequados,
a fim de garantir integralmente a participao da pessoa com deficincia em todos
os espaos de discusso, em consonncia com a legislao vigente (Brasil, 2009c).
A segunda demanda mais frequente tem por objeto as polticas pblicas

intersetoriais, ou seja, polticas que envolvem mais de uma rea de governo.
Isto evidencia a transversalidade das propostas: muitas no so de responsabilidade
apenas do rgo diretamente vinculado conferncia e requerem a articulao
entre diferentes instncias do Executivo e tambm do Legislativo e do Judicirio.

| 281
Algumas das conferncias estudadas pertencem a setores reconhecidos como

naturalmente transversais, pois a execuo de suas polticas depende de rgos de
reas diversas e o rgo central das temticas tem por funo primordial articular.
Nesses casos, a execuo de polticas prprias ocorre em nmero menor que nas
polticas consideradas setoriais. As conferncias com maior grau de transversalidade
presentes na pesquisa so as de mulheres, idosos, igualdade racial, juventude,
criana e adolescente.
A proposta nmero 258 da 2a Conferncia Nacional de Igualdade Racial um
exemplo de proposta cujo objeto da ao demandada uma poltica intersetorial.
Articular junto ao SUS e ao Suas a utilizao do Cadastro Nacional de Transplantes,
de modo a identificar as pessoas carentes, em especial da populao negra, para que
as mesmas recebam uma alimentao adequada no perodo pr-operatrio e, quando
necessrio, sejam encaminhadas s casas abrigo para a recuperao ps-operatria
(Brasil, 2009b).
O terceiro tema mais citado nas propostas so as normas legais, mecanismos

de regulao ou regularizao. Citamos, como exemplo, a proposta nmero 16 da
1a Conferncia Nacional de Segurana Pblica.
Instituir lei orgnica que proteja direitos como um sistema remuneratrio nacionalmente
unificado, com paridade entre ativos e inativos, aposentadoria especial com
proventos integrais, de 25 anos de servio para mulher e 30 anos para homens, desde
que tenham no mnimo 20 anos de efetivo servio, para profissionais de segurana
pblica, instituindo cota compulsria inatividade em favorecimento da progresso
funcional e que garanta aposentadoria integral (Brasil, 2009a).
Quantidade muito semelhante de propostas possuem demandas cujo objeto

est ligado a: pedidos por financiamento ou recursos (59) e por infraestrutura fsica
(53). Em seguida as demandas por capacitao ou qualificao (32) e instituies
participativas (28). Vinte e uma das propostas so por espaos de discusso ou
debate que fogem definio de IP , e incluem a ideia de promoo de debate.
Por ltimo, dezenove propostas solicitam pesquisas, mapeamentos e estudos e
outras dezenove apontam outros objetos.
5 CONFERNCIAS, EFETIVIDADE E PLANEJAMENTO: TESTANDO AS SINERGIAS
Se os objetivos das conferncias, o contedo e a quantidade das propostas impactam

o que ser feito com estas aps a etapa nacional, tambm so fatores relevantes
para o encaminhamento dos resultados a maneira como o governo se organiza
para encaminh-las. Sem que haja um entendimento claro da parte dos gestores
quanto a como os resultados das conferncias se relacionam com os programas e
instrumentos de planejamento do governo, difcil que as contribuies dos participantes sejam absorvidas pelas polticas em andamento ou gerem novas polticas.
282 |

Alm disso, tendo em vista as propostas de contedo intersetorial ou propostas

que mencionam articulao com estados e municpios, o encaminhamento muitas
vezes no depende exclusivamente do rgo responsvel pela realizao da conferncia.
necessrio, portanto, que haja mecanismos de articulao que facilitem esse
encaminhamento.
difcil um movimento ativo no sentido de conectar os objetivos das conferncias a programas de governo ou de criar mecanismos de articulao prprios s
conferncias se no houver tambm abertura e incentivo participao social nas
polticas da rea. Nesta seo, refletimos sobre o lugar das conferncias na agenda
governamental e no ciclo de planejamento.
5.1 Insero das conferncias no ciclo de planejamento e na gesto de
polticas pblicas
A falta de clareza sobre os objetivos das conferncias pode gerar expectativas

divergentes entre atores da sociedade e do governo quanto influncia das
conferncias sobre as polticas governamentais. A ausncia de objetivo bem definido
pode impactar no s na elaborao de propostas durante a conferncia, como
tambm no encaminhamento das propostas, uma vez produzido o relatrio final.
No que tange ao encaminhamento pelo governo, esse problema se manifesta, por
exemplo, na falta de orientaes claras sobre como os resultados das conferncias
devem ser absorvidos pelas polticas governamentais e na prpria percepo dos
gestores sobre para que servem as conferncias.
A resposta pergunta O que ser feito com as propostas? Tem contornos mais
concretos quando a conferncia est diretamente vinculada elaborao ou
reformulao de polticas, planos ou sistemas nacionais ou ainda de programas
de governo especficos. Em oficina realizada em 2013, durante o Frum Mundial
de Direito Humanos, acerca de experincias de monitoramento dos resultados de
conferncias, uma representante da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
(SPM) destacou que o fato de o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres ter
sido construdo com base nas demandas da conferncia conferia participao
social maior centralidade na construo das polticas da rea. Outro representante
do governo enfatizou que, para que haja maior impacto sobre a agenda governamental,
necessrio que as conferncias tenham relao mais direta com o contedo dos
instrumentos de planejamento do governo, inclusive com o Plano Plurianual (PPA)
e a Lei Oramentria Anual (LOA).
Outro aspecto relevante do encaminhamento dado s propostas tem a ver
com o preparo dos gestores para lidar com os resultados desses processos participativos.
Em uma anlise exploratria dos usos e das justificativas dadas por gestores federais
para a realizao de conferncias nacionais, Souza e Pires (2012, p. 16) observam

| 283
um possvel desconhecimento por parte dos gerentes sobre a forma de funcionamento desses espaos. De acordo com os autores, 35% dos gestores teriam
dado justificativas que identificam as conferncias como palestras ou workshops
que visam atender diferentes pblicos e disseminar informaes.
Embora agendamento, no sentido de difuso de ideias, seja um objetivo
relevante de vrias conferncias (Ipea, 2013a), tais justificativas perdem de vista o
carter participativo e propositivo das conferncias nacionais. Conforme mostra
pesquisa do Ipea sobre as caractersticas das conferncias, cerca de 92% destas
declaravam ter como objetivo a formulao de propostas de poltica pblica
(Ipea, 2013a). Isto , as conferncias no so palestras, so espaos de discusso
e deliberao sobre polticas pblicas.
A conexo difusa com os instrumentos de planejamento do governo e o
despreparo dos gestores so sintomas de um problema mais profundo: as conferncias
tm sido entendidas como eventos e no como processos. O fato de alguns gestores
associarem as conferncias a palestras ou workshops ilustra bem o problema.
Se entendemos as conferncias como processo, uma vez realizado o evento, espera-se
que os resultados sejam encaminhados pelo governo e influenciem a gesto governamental de alguma forma. Nesse contexto, o governo deveria tambm dar algum
retorno para a sociedade sobre qual encaminhamento foi dado aos resultados, o que
permitiria aos atores sociais, por exemplo, usar essas informaes para organizar
suas aes e agendas futuras.
Alm disso, esse retorno poderia servir de base para a prxima edio da conferncia.
Nesse sentido, o processo conferencial percebido como um ciclo. A anlise da
efetividade das conferncias deve levar em conta esses diferentes momentos.
5.2 Demandas relacionadas ao Poder Legislativo
Com a finalidade de identificar se as propostas das conferncias se direcionam

ao Poder Legislativo, verificamos se nas propostas existem menes a normas:
i) se pedem criao de normas; ii) se pedem aprovao de uma proposta de
norma j existente; iii) se pedem modificao de uma norma; iv) se o que
demandado na proposta est baseado em uma norma; ou v) se rejeita proposta
de norma ou norma em vigor.
So consideradas normas as:
de carter geral emanadas do Poder Legislativo como inovadoras da ordem jurdica
(includos, nesse rol as emanadas do Poder Executivo com a mesma natureza e excludas
as Resolues do Congresso Nacional ou de qualquer de suas Casas) e as editadas pelo
chefe do Poder Executivo no exerccio de seu poder regulamentador. Assim, no so
considerados os atos normativos de nvel hierrquico inferior (portarias, resolues,
instrues normativas, avisos circulares, pareceres normativos, etc.), editados pelos
ministros de Estado ou outras autoridades federais (Brasil, 1999).
284 |

Com base nessa definio, normas so leis e decretos. Lei um ato normativo
que cria direito novo (Di Pietro, 2010) e precisa de procedimentos prprios, como
votao e aprovao pelo Poder Legislativo (Lima et al., 2014). O decreto semelhante lei no que se refere aos efeitos e ao contedo, no entanto, sua criao mais
simples que a lei, pois depende somente de deciso do chefe do Poder Executivo
(Lima et al., 2014).
A leitura das propostas das conferncias indicou que somente 16,5% destas
menciona alguma norma legal. Do total de propostas analisadas, 7,9% indicam
uma norma como base para a proposta expressa, ou seja, pede a implementao
ou realizao de uma ao prevista em uma norma ou o cumprimento dela.
As propostas que pedem a criao de uma nova norma somam 4,4%. Somente
3,2% pedem a modificao de uma norma existente. Por ltimo, havia uma proposta
que defende uma legislao e outra que pede a divulgao de uma norma.
Entre as propostas analisadas, 11,3% tm relao clara com a esfera de
competncia do Poder Legislativo, ou seja, traz demandas cujo atendimento requer
alguma atuao do Poder Legislativo. Como exemplo podemos citar a proposta
nmero 13 da 2a Conferncia Nacional de Cultura:
Criar dispositivos de atualizao da lei de direitos autorais em consonncia com os
novos modos de fruio e produo cultural que surgiram a partir das novas tecnologias
garantindo o livre acesso a bens culturais compartilhados sem fins econmicos desde
que no cause prejuzos ao(s) titular(es) da obra, facilitando o uso de licenas livres e
a produo colaborativa, considerando a transnacionalidade de produtos e processos
de forma que se atinja o equilbrio entre o direito da sociedade de acesso a informao
e a cultura e o direito do criador de ter sua obra protegida, assim como o equilbrio
entre os interesses do autor e do investidor (Brasil, 2010e).
Consideramos que planos e polticas s precisam passar pelo Congresso quando

preveem alguma alterao legal ou quando h legislao que pede que qualquer nova
poltica naquela rea seja discutida no Legislativo o Plano Nacional de Educao
precisa passar pelo Congresso por causa da Lei de Diretrizes e Bases (LDB). Quando
a poltica ou o plano objeto de discusso na conferncia traz mudanas infralegais,
ou seja, que embora tenha forma de lei no tem fora de lei, pode ser aprovado de
outras formas que no votao no Legislativo, por decreto por exemplo. possvel
ainda que quando apenas uma poro da poltica ou do plano envolve alterao
legal, apenas essa parte seja enviada ao Congresso como projeto de lei.
Observamos que olhar somente para o Legislativo quando estudamos efeitos das
conferncias vlido, mas limitado. A maioria das propostas direcionada ao Poder
Executivo, em geral ao rgo diretamente vinculado organizao da conferncia.

| 285
5.3 Demandas relacionadas ao Poder Executivo
A conexo entre as conferncias e o planejamento governamental ainda bastante

difusa e heterognea. Das conferncias estudadas, cinco falavam na discusso de
uma poltica nacional, um plano nacional, um sistema nacional ou um programa
governamental em seus documentos orientadores, mas no especificavam como as
demandas e recomendaes seriam encaminhadas e processadas.
O decreto de convocao da 3a Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa
Idosa, por exemplo, determinava que a conferncia servisse para debater avanos
e desafios da Poltica Nacional do Idoso e do Estatuto do Idoso, na perspectiva de
sua total implementao e efetivao (Brasil, 2010g), mas no delimitava de que
modo o debate influenciaria a poltica nacional se serviria apenas para avaliao
e diagnstico ou se fundamentaria uma reviso da poltica nacional. Este tipo de
redao confere bastante flexibilidade ao governo no encaminhamento das propostas
resultantes da conferncia. Embora esta flexibilidade no seja intrinsecamente
ruim, ela pode mascarar a falta de um plano concreto de utilizao das propostas.
Interessante perceber que as conferncias que tinham como objetivo servir de
base para a elaborao de uma poltica nacional foram em geral conferncias que
estavam em sua primeira edio, sugerindo uma tentativa de incorporar a participao da sociedade na construo da poltica desde o incio. Uma exceo foi o
Ministrio do Esporte que, na 3a Conferncia Nacional do Esporte, propunha que
as linhas estratgicas, aes e metas do Plano Decenal do Esporte e Lazer fossem
decididas na conferncia.
Verificamos, ao estudar as propostas, que 19,2% destas citam diretamente
instrumentos de planejamento. Consideramos como instrumentos de planejamento
os planos, as polticas e os programas governamentais que orientam as aes do
governo, como os a seguir.
1) Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria
Anual, como exemplos de planejamento governamental cuja prerrogativa
do Poder Executivo;
2) Poltica nacional, entendida como conjunto de aes programadas que, a
partir de princpios predefinidos, devem atuar sobre uma determinada rea
de poltica pblica, atendendo s demandas e fomentando o desenvolvimento
da rea. Estas aes podem ser executadas em conjunto ou de forma isolada
por diferentes rgos da administrao pblica (Lima et al., 2014).
3) Sistema nacional: conjunto organizado e interligado de princpios, aes
e instituies polticas ou sociais que se envolvem e se relacionam para
a consecuo de objetivos (Ferreira, 2008).
286 |

Algumas propostas sugerem a criao de polticas que se encaixam na definio

aqui vista de instrumento de planejamento, tal como a proposta nmero 156 da
2a Conferncia Nacional de Igualdade Racial: Criar poltica do governo federal
para garantir os direitos e dignidade aos imigrantes que chegam atravs dos portos
brasileiros, criando mecanismos especficos para segurar a integridade fsica e moral
dos mesmos (Brasil, 2009b).
Outras propostas demandam a criao ou modificao de polticas pblicas
de maneira ampla. Nesses casos, no consideramos que haja criao ou modificao
de instrumento de planejamento salvo os casos em que um programa
mencionado de maneira explcita, por exemplo, o Programa Educao Quilombola.
Como uma das funes primordiais das conferncias a proposio de
polticas pblicas, de modo que todas as propostas, de alguma forma, se encaixam
dentro da ideia de criao/modificao de polticas pblicas. Nem todas essas
propostas, no entanto, se conectam dimenso mais estratgica do planejamento
governamental planos, polticas, programas que delineiam as diretrizes e os
princpios para uma rea.
5.4 Articulao federativa
Realizadas nos nveis municipal, estadual e nacional, as conferncias mobilizam

participantes do pas inteiro e produzem resultados que requerem articulao entre
os entes federados, pois no envolvem apenas o Executivo federal. Cerca de 27%
das propostas analisadas mencionam diretamente a necessidade de envolvimento
de estados, municpios e Unio na implementao da ao demandada ou pede que
a ao seja implementada em pelo menos um desses entes da Federao. Citamos
como exemplo a proposta nmero 32 da 4a Conferncia das Cidades.
O governo federal, em parceria com os governos estaduais e municipais, dever instituir
Programa de Cadastros de Vazios Urbanos e Programa de Cadastros de Imveis
Pblicos para a formao de bancos de terra subsidiando Programa de Implementao
de Aeis em vazios urbanos, com infraestrutura, e sua utilizao prioritria para fins
de habitao de interesse social, com recursos oramentrios previstos na LOA,
PPA e LDO. Municpios e estados que aderirem ao programa tero prioridade no
acesso aos recursos dos programas federais e estaduais (Brasil, 2010h).
Hoje o foco dos trabalhos em conferncias a etapa nacional, ou seja, nos

municpios so produzidas propostas que visam atender s necessidades dos
participantes locais, estas so enviadas s respectivas etapas estaduais, onde se
discute as propostas que so importantes para o estado, de forma geral, e que devam
ser encaminhadas etapa nacional. Durante a etapa nacional, por sua vez, deve-se
escolher as propostas que se encaixam como propostas de amplitude nacional,
ou seja, as propostas que so mais peculiares a determinadas regies, estados ou
municpios acabam sendo descartadas nessa etapa.

| 287
Logo, importante que a conferncia seja entendida como processo em todas

as suas etapas, ou seja, as secretarias de planejamento e dos diversos setores de poltica
dos municpios devem considerar os resultados da realizao das conferncias
locais como subsdio para planejamento e aperfeioamento das aes pblicas do
muncipio. O mesmo acontece com os estados, caso contrrio, existe o risco de
subaproveitamento de todo o trabalho de realizao de conferncias, pois o foco
somente a etapa nacional, o trabalho coletivo de construir e organizar as propostas
que atendam a demandas especficas se perde.
A fim de favorecer a integrao entre conferncias nacionais e planejamento

governamental, de forma a tornar essa relao mais orgnica e construir uma
efetividade participativa que inclua maior sinergia entre ambos, listamos a seguir
algumas medidas possveis.
6.1 Alinhar cronogramas
Percebemos as conferncias como processos-chave para a realizao da participao

social no planejamento governamental. As propostas expressas nos relatrios finais
de conferncias podem ser subsdios ao planejamento de aes, projetos e programas
de governo na medida em que tem o potencial de expressar as demandas de diversos
segmentos sociais, a depender do alcance de cada conferncia.
Quase 20% das propostas objeto do estudo realizado citam diretamente instrumentos de planejamento, mas como um dos principais objetivos de conferncias
a proposio de polticas pblicas, a maior parte das propostas se encaixa de alguma
forma na ideia de criao ou modificao de polticas pblicas.
Assim, para que o planejamento nacional utilize o relatrio das conferncias
como um dos subsdios para definir planos, projetos e aes, necessrio um esforo
para alinhar os cronogramas das conferncias, de modo a finalizar e disponibilizar
o relatrio final com antecedncia tal que permita sua utilizao quando da
construo e avaliao desses planos.
6.2 Conferncias estaduais e municipais
As etapas municipais so o momento da conferncia na qual se pode contar com

a participao direta do cidado. a etapa na qual um maior nmero de pessoas
pode participar e levar informaes a respeito dos servios pblicos que utilizam,
assim como construir ideias para problemas que tenham em comum.
Hoje o foco dos trabalhos em conferncias a etapa nacional, ou seja, os
cidados reunidos no municpio produzem propostas que visam atender s necessidades locais, que so enviadas s respectivas etapas estaduais, onde se discutem as
propostas importantes para o estado e se escolhem as que devem ser encaminhadas
etapa nacional.
288 |

Como tudo ainda realizado visando etapa nacional, as conferncias

estaduais e municipais so subaproveitadas. Muitas ideias produzidas nestas etapas
so descartadas quando chegam etapa nacional, por serem muito especficas, e
as que no so encaminhadas s etapas subsequentes correm risco de se perder.
Assim, os governos locais, que teriam competncia para lidar com essa produo,
no a aproveitam como poderiam.
Logo, importante que estados e municpios se envolvam no somente
com a conferncia como evento, mas com todo o processo conferencial. Assim,
as secretarias de planejamento e dos diversos setores de poltica dos municpios
devem considerar os resultados das conferncias locais como subsdio para o
planejamento e aperfeioamento das aes pblicas do muncipio. no municpio
que as propostas de mbito e especificidades locais podem ser aproveitadas, assim
como no estado as propostas estaduais.
6.3 Conhecer bem as propostas
Se investigar o impacto do que produzido nas conferncias sobre a gesto pblica

requer que se saiba antes como as propostas querem impactar, logicamente que, para
que este impacto exista, necessrio que o gestor conhea bem as propostas elaboradas durante a conferncia. Antes de questionar se os resultados das conferncias
influenciam a agenda e os programas governamentais, preciso estudar o que as
propostas dizem sobre como querem impactar. A anlise pretendida neste trabalho
buscou apreender aspectos relacionados estrutura e ao contedo das propostas.
Observa-se pelas propostas que as conferncias so espaos de expresso de
demandas diversas, que muitas vezes do voz a pblicos que no dispe de outros
espaos de expresso. A quantidade de demandas centrais indica o quanto uma
proposta pode ser complexa e exigir esforo e articulao para ser atendida. Muitas
vezes atender a determinadas demandas requer a colaborao de diversas instncias
governamentais e da sociedade civil. Mais que necessariamente impactar as polticas
pblicas, os participantes querem marcar posio e as propostas podem refletir isso.
O objeto encontrado com maior frequncia nas propostas analisadas so as
polticas pblicas setoriais, ou seja, demandas relacionadas rea especfica da
conferncia. Nessa denominao inclui-se a operacionalizao, a gesto e o planejamento, inclusive objetivos das diretrizes das polticas. O segundo objeto mais
frequente so as polticas pblicas intersetoriais, ou seja, aquelas que envolvem mais
de uma rea de governo. Isto evidencia a transversalidade das propostas: muitas
no so de responsabilidade apenas do rgo diretamente vinculado conferncia
e requerem a articulao entre diferentes instncias do Executivo e tambm dos
Poderes Legislativo e Judicirio.

| 289
6.4 Eventos e processos
Embora o relatrio final da conferncia parea simbolizar seu encerramento, ele

representa apenas o final da conferncia enquanto evento e o incio de seu relacionamento com os processos de planejamento, execuo, monitoramento e avaliao de
polticas pblicas. Sobretudo por sua caracterstica de continuidade, as conferncias
precisam ser vistas como parte integrante dos ciclos de planejamento e gesto.
Considerar as conferncias como processos implica investir em monitoramento de
resultados, acompanhamento de polticas, estratgias de dilogo entre uma conferncia
e outra. Ainda se sabe pouco sobre como operacionalizar o monitoramento e avaliao
de processos participativos. O monitoramento de resultados de conferncias nacionais
j realizado por conselhos de polticas pblicas, por secretarias nacionais ou pelo
ministrio da rea, mas as experincias ainda so pouco sistemticas (Ipea, 2013b).
A conexo difusa com os instrumentos de planejamento do governo e o
despreparo dos gestores so sintomas de um problema mais profundo: as conferncias tm sido entendidas como eventos e no como processos. O fato de alguns
gestores associarem as conferncias a palestras ou workshops ilustra bem o problema.
Se entendemos as conferncias como processo, uma vez realizado o evento,
espera-se que os resultados sejam encaminhados pelo governo e influenciem a gesto
governamental de alguma forma. Nesse contexto, o governo deve institucionalizar
formas de prestar contas para a sociedade sobre os encaminhamentos dados aos
resultados de conferncias participativas, o que permitiria aos atores sociais, por
exemplo, usar essas informaes para organizar suas aes e agendas futuras.
6.5 Sistematizar e disponibilizar informaes
A falta de preparo para as aes ps-conferncias se manifesta tambm na falta

de informaes qualificadas e organizadas. Para comear, os encaminhamentos
dos resultados das conferncias so pouco divulgados, quando so. Isto acarreta
falta de continuidade e memria de uma conferncia para outra. Por exemplo,
destacamos trecho do relato de um debate promovido pelo Ipea em 2003 durante
o Frum Mundial de Direitos Humanos, no qual um conselheiro do Concidades
falou sobre a organizao da V Conferncia de Cidades ocorrida em 2013: at
pessoas que haviam participado desde a realizao da primeira conferncia tinham
dificuldade de organizar a conferncia e no sabiam direito quais tinham sido os
resultados das conferncias anteriores (Ipea, 2013c).
Os documentos envolvidos nas conferncias precisam ser organizados,
conservados e disponibilizados para que o conhecimento adquirido pela prtica
no se perca com as mudanas de gestor, de governos e com a passagem do tempo.
Assim, percebemos a necessidade de que os rgos estatais que promovem estes
processos participativos tenham um setor responsvel por reunir, organizar e
disponibilizar os documentos como textos-base, regimentos, legislaes, relatrios
parciais, finais e demais documentos produzidos para e pela conferncia.
290 |

Alm disso, notamos falta de padronizao da informao disponvel, o contedo

dos relatrios e documentos governamentais muitas vezes tcnico e pouco acessvel
ao pblico leigo. Dessa forma, mesmo quando existem mecanismos de encaminhamento das demandas vindas de conferncias, a comunicao com a sociedade sobre
as etapas ps-conferncia deficiente, de modo que muitos participantes acham que
nada foi feito ou no conseguem observar onde ocorreram mudanas.
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CAPTULO 9
PPA COMO ESPAO DE APRENDIZAGEM DA PARTICIPAO SOCIAL:

UM OLHAR METODOLGICO A PARTIR DA EXPERINCIA RECENTE
DA BAHIA
1 INTRODUO: O PAPEL DA CONSULTA PBLICA NOS PROCESSOS DE

GESTO DO ESTADO
A Constituio Federal de 1988 (CF/1988) ficou conhecida como Constituio

Cidad pela nfase dada aos processos de participao e controle social presentes
na Carta Magna. Ao estabelecer a exigncia de formao de conselhos de carter
paritrio como mecanismo de gesto de polticas pblicas e a criao de novos
espaos de consulta pblica, a exemplo das audincias pblicas, dos referendos e
dos plebiscitos populares, a nova Constituio marcou pontos na institucionalizao
de estratgias de participao e controle social capazes de fortalecer e assegurar
o processo de redemocratizao nacional aps duas dcadas de ditadura militar.
A criao destes novos espaos implicou transformaes no carter das relaes
entre Estado e sociedade civil, substituindo a lgica de oposio predominante at
ento por uma lgica colaborativa e de cogesto entre as duas esferas. A consulta
pblica passou a ser vista, neste sentido, no s como mecanismo de democratizao
(aspecto poltico), mas tambm como possibilidade de aprimoramento da gesto
(aspecto tcnico).
No que diz respeito ao aspecto poltico, os novos instrumentos possibilitaram
o debate de temas ignorados pelo Estado, forando sua incluso na agenda pblica
e fortalecendo a conquista da universalizao dos direitos. No aspecto tcnico,
ao contrrio, as proposies oriundas destes espaos agregaram pouco valor,
tanto em termos das proposies efetuadas pela sociedade, quanto em termos
de sua incorporao nos programas institucionais. Desse modo, em que pese a
necessidade desses espaos transcenderem a lgica oposicionista construindo uma
lgica colaborativa, a colaborao resultante no se reverteu em possibilidade de
aprimoramento das aes pblicas.
As razes da baixa qualidade dos resultados obtidos nas consultas pblicas
podem ser encontradas em trs dimenses: na lgica de participao predominante
296 |

na sociedade civil; na lgica do tratamento dado pelas instituies ao processo de

consulta pblica e s propostas dele oriundas; e na lgica de tratamento dos temas
objeto das consultas pblicas. O Plano Plurianual Participativo (PPA-P) de 2007
na Bahia ilustrativo deste raciocnio.
2 A EXPERINCIA DO PPA-P EM 2007: DILEMAS DA PARTICIPAO SOCIAL E
DA GESTO PBLICA
Com a mudana de direo poltico-partidria ocorrida em 2007, a consequente

sada do Partido da Frente Liberal (PFL), que estava h dezesseis anos no poder,
e a entrada do Partido dos Trabalhadores (PT), cuja campanha acenava com o
compromisso de incluso e participao social na gesto, o planejamento plurianual
ganhou uma configurao participativa em grande escala.
Alguns princpios foram considerados nesta primeira verso.
2.1 Adoo do mapa estratgico de governo como ponto de partida para a
consulta pblica
O governador e a equipe dirigente recm-empossada, fundamentados nos relatrios

da equipe de transio e no programa de campanha, elaboraram um mapa estratgico
de governo, definindo eixos temticos prioritrios para a interveno no perodo
2007-2010. Este mapa deveria ser considerado como ponto de partida para qualquer processo de consulta pblica e para o planejamento das diversas secretarias,
uma vez que continha as macroestratgias j desenhadas pelo programa de governo.
2.2 Enfoque territorial dos processos de planejamento
A Bahia foi dividida em 26 territrios de identidade, considerando a sobreposio

de aspectos relativos cultura e identidade local e aspectos referentes s lgicas
de organizao espacial da interveno das secretarias nas diferentes regies do
estado. O processo de consulta pblica deveria ocorrer em torno desta unidade
de planejamento (territrio de identidade), assim como deveria ser territorial a
programao oramentria do Estado, oriunda do PPA.
2.3 Envolvimento de todas as secretarias na implementao do PPA-P
A fim de assegurar o enfoque territorial, os eventos de consulta pblica deveriam

acontecer em todos os 26 territrios. Entendida como proposta de governo,
a consulta pblica do PPA-P deveria ser abraada por todas as secretarias, que
arcariam em conjunto com os custos de sua implementao. Sendo assim, cada
secretaria ficou responsvel pela organizao da consulta pblica do PPA-P em
um territrio de identidade.
PPA Como Espao de Aprendizagem da Participao Social:

um olhar metodolgico a partir da experincia recente da Bahia
| 297
2.4 Aproveitamento de servidores pblicos estaduais para moderao dos eventos
Iniciando uma nova gesto e contando com poucos quadros, a Secretaria de Planejamento (Seplan), responsvel pela coordenao do PPA, no tinha condies de
implementar sozinha este processo de consulta. Por outro lado, haviam servidores
pblicos de outras secretarias com experincia na moderao de eventos participativos
que poderiam auxiliar esta ao. Foi enviada uma solicitao a cada secretaria e os
servidores que se dispuseram foram incorporados ao processo, alimentando a criao
de uma rede de moderadores da participao social.
A rede de moderadores foi uma iniciativa proposta em 2007 pelo ento
superintendente de gesto e avaliao da Seplan, Edson Valadares, como forma de
viabilizar economicamente a realizao da escuta social em todos os 26 territrios de
identidade. A ideia consistia em identificar e capacitar servidores pblicos estaduais
de diversas secretarias para atuarem como moderadores das plenrias do PPA-P.
A proposta encontrou grande adeso entre os servidores pblicos estaduais, muitos
deles sedentos de novos projetos e confiantes na mudana de orientao poltica
do governo.
A metodologia apresentada pela Seplan para produo de propostas nos
eventos territoriais tinha como base o mapa estratgico. Foi elaborada uma cartilha
com todos os eixos temticos e linhas de ao, e cada participante poderia fazer
sua proposta dentro destas linhas. As salas foram organizadas por eixo temtico e
subtema, a fim de facilitar a sistematizao das propostas.
Os moderadores receberam um treinamento para utilizao de instrumentos
de visualizao do Metaplan, mtodo escolhido pela Seplan para orientar o processo
de consulta, e orientaes detalhadas para moderao do evento, centrada na ideia
da no interveno do moderador no momento das proposies.
A consulta pblica foi estruturada em quatro momentos: i) uma sensibilizao
inicial sobre o tema, realizada por meio de uma apresentao teatral de curta
durao; ii) uma abertura oficial, na qual as autoridades tinham a palavra;
iii) as oficinas temticas para proposio propriamente dita; e iv) a plenria
de apresentao das propostas e escolha dos representantes do Comit de
Acompanhamento do PPA (Cappa).
Os eventos estiveram, de modo geral, lotados, com uma mdia de quinhentos
participantes por plenria territorial. A apresentao teatral foi bem-sucedida,
e estabeleceu algumas bases para a discusso, a exemplo da igualdade do direito
voz independente das posies e papis de representao dos participantes.
J a fala institucional se estendeu demasiadamente, e avanou pelo tempo de
trabalho dos grupos.
298 |

Nas salas temticas, o moderador entregava a cada pessoa uma cartilha com
os eixos temticos/linhas de ao e algumas filipetas, para que os participantes
elaborassem suas propostas. Os presentes foram organizados em subgrupos para
preenchimento das propostas, mas no havia uma discusso propriamente dita,
porque todas as propostas deveriam ser includas. As propostas eram digitadas na sala
por um digitador, dentro dos itens do eixo e subtema em questo. Ainda na sala,
ao final da atividade, era feita uma leitura das propostas includas no caderno, que
eram levadas plenria. Nesta ltima parte do evento, um representante do grupo
apresentava as propostas surgidas na sua sala.
Seguia-se a isso a escolha dos nomes dos participantes que representariam o
territrio no Cappa, em discusses que se estendiam por um longo tempo.
Aps as primeiras plenrias, objetivando assegurar o tempo necessrio escuta
social das propostas, foi modificado o momento dedicado s instituies locais,
que passaram a ser reunidas na vspera. Evitava-se assim que as instituies ultrapassassem o tempo que lhes era devido, fato que poderia atrapalhar a participao
dos moradores locais.
Ao final das 26 plenrias territoriais do PPA-P, nesta primeira verso, foram
geradas cerca de 8 mil propostas, com grande grau de variao no porte da ao
sugerida, da mais especfica e localizada mais genrica e ampla, incluindo
mesmo proposies que versavam sobre aspectos de ordem federal, como a criao
de campus da Universidade Federal da Bahia.
Essa quantidade e diversidade de propostas, assim como a amplitude de
enfoques, dificultaram o gerenciamento de sua incorporao s aes das secretarias.
Muitas destas aes j se encontravam includas anteriormente no planejamento
institucional, e foram executadas, mas o retorno dessa execuo ao Cappa e
populao dos territrios foi bastante complicado, dado o varejo das proposies.
3 A SEGUNDA EDIO DO PPA-P: MUDANA NO ENFOQUE METODOLGICO
E A PERSPECTIVA DE APRENDIZAGEM ORGANIZACIONAL
A dificuldade de gerenciar as proposies resultantes do processo participativo do

PPA de 2007 levou a Seplan a rever suas estratgias de implementao das plenrias
territoriais. A primeira iniciativa nesta direo foi a proposio de um seminrio
de apresentao do PPA com representantes territoriais, identificados entre os
integrantes do Cappa, dos conselhos de desenvolvimento rural e da Coordenao
de Desenvolvimento Territorial (Cedeter). Estes representantes passaram a integrar
grupos de trabalho territoriais (GTTs), que tinham como finalidade mobilizar os
municpios e territrios para a realizao das plenrias do PPA. Pretendia-se, por
meio deste seminrio, apresentar o mapa estratgico de governo para o novo perodo
e as limitaes oramentrias a que este estava sujeito, assim como provocar uma
reflexo crtica dos participantes sobre o carter varejista das proposies apresentadas

| 299
em 2007 e a necessidade de qualificar as propostas oriundas deste processo

de participao.
Para tanto, a Seplan propunha, como parte integrante do seminrio, a realizao
de uma oficina de trabalho que instrumentalizasse os GTTs para a mobilizao dos
municpios em torno das plenrias territoriais. Foi nesse contexto que a Secretaria
de Administrao do Estado da Bahia (Saeb), por meio de sua Coordenao de
Educao Corporativa e Aprendizagem Organizacional (AO), entrou em cena, sendo
convidada pela Seplan para montar e mediar a referida oficina.
Essa coordenao vinha desenvolvendo, desde 2007, quando foi criada,
processos de mediao pedaggica em contextos reais de trabalho, com base no
desenvolvimento de cinco competncias centrais para a aprendizagem organizacional:1
raciocnio sistmico, propsito compartilhado, modelos mentais; maestria pessoal e
conversao produtiva. Estas competncias eram trabalhadas em oficinas customizadas,
produzidas por demanda em torno de necessidades especficas das instituies
demandantes. Este processo j havia sido desenvolvido anteriormente pela
Coordenao de AO com a Seplan na construo de uma concepo compartilhada do Sistema Estadual de Planejamento e Gesto, e essa experincia
anterior motivou o convite feito Saeb.
O convite da Seplan representou para a Coordenao de AO a possibilidade
de estender ao campo das polticas pblicas os processos de aprendizagem organizacional, at ento desenvolvidos no mbito interno das instituies pblicas, e de
pensar os eventos de consulta pblica sociedade como espao de aprendizagem
da participao e do controle social, relacionando a isso o desenvolvimento das
competncias j referidas.
Considerar as plenrias do PPA como espao de aprendizagem da participao e ao mesmo tempo responder ao requisito da Seplan de qualificao das
propostas tinha como premissa o entendimento de que o tipo de participao nos
processos decisrios interfere na qualidade das decises tomadas. A participao
dos territrios no PPA vinha se caracterizando por tentar incluir o maior nmero
1. Aprendizagem organizacional um conceito desenvolvido por Chris Argyris e Donald Schn (1978), com base no
pressuposto de que a organizao, enquanto corpo coletivo, constitui um sistema de interao, cuja qualidade distinta
das caractersticas de suas partes constituintes, uma vez que so as relaes e no o aglomerado de unidades que
criam e movimentam o sistema. Como estas relaes no so corpos fixos, s existem na ao entre os sujeitos, s
possvel aprender na interao, a partir da reflexo-na-ao, isto , na investigao profunda da ao e dos pressupostos
que a constituem. A base para essa investigao reflexiva da ao foi sistematizada e divulgada por Peter Senge (1990),
discpulo de Argyris, e consiste no desenvolvimento de cinco competncias: i) raciocnio sistmico, que a capacidade
de enxergar o sistema como um todo nas relaes que o constituem, identificando os pontos de conexo e alavancagem
presentes nos processos diversos que o caracterizam; ii) objetivo comum, isto , competncia de construir propsito, viso
e valores de forma compartilhada, de forma tal que diferentes sujeitos da organizao nela se reconheam; iii) modelos
mentais, ou competncia de investigar os pressupostos e crenas que esto subjacentes ao de indivduos e organizaes,
e que orientam de modo implcito sua percepo e sua atuao no sistema; iv) maestria pessoal, isto , capacidade de
relacionar sonhos e realidade, alinhando projeto pessoal e propsito organizacional, reduzindo os nveis de estresse e
ansiedade na soluo de problemas; e v) aprendizagem em grupo ou conversao produtiva: competncia de desenvolver
dilogos produtivos em equipes de trabalho de modo a permitir processos decisrios com base em informaes vlidas.
300 |

de propostas, sem uma anlise mais sistmica dos resultados do que estava sendo
proposto. A escolha das propostas, alm disso, era feita com base em quem falava
mais alto ou em quem insistia mais, resultando, na maioria das vezes, em propostas
que conduziam disperso de recursos e investimentos incapazes de mudar a
qualidade de vida nos territrios. Na perspectiva da aprendizagem organizacional,
era preciso pensar em outros princpios estruturadores da participao no PPA. A
ideia foi recebida pela Coordenao de AO como um desafio e foi desenhada uma
proposta inicial para o momento especfico da oficina com os GTTs.
A partir da anlise do contedo institucional do seminrio, que aconteceria no
primeiro dia do evento, e considerando as caractersticas do estilo de participao
predominantes na sociedade civil, a coordenao props a estruturao da oficina
com base em trs princpios, que, no seu entender, deveriam ser estruturadores da
participao social tambm nas plenrias do PPA.
3.1 Foco no desenvolvimento territorial
A prtica propositiva evidenciada em 2007 revelou um estilo de proposio centrado

na necessidade imediata do indivduo ou da organizao local, em geral localizada
na entidade ou no municpio, fazendo que se multiplicassem aes repetidas e de
pouca repercusso, se consideradas da perspectiva territorial. Qualificar propostas,
neste sentido, requeria o estabelecimento de foco no territrio como unidade de
planejamento e uma atuao pedaggica na leitura dessa nova totalidade.
3.2 Foco no carter estratgico das proposies
Da mesma forma, as propostas apresentadas em 2007 se caracterizaram pelo privilgio

da necessidade imediata, de curto prazo, sem anlise do efeito da interveno no
processo de desenvolvimento. Ao adotar o foco no carter estratgico das proposies, os participantes deveriam ser convidados a refletir sobre o impacto de cada
proposio no desenvolvimento do territrio e analisar os pontos de alavancagem
sobre os quais deveriam atuar.
3.3 Foco na incluso da diversidade de interesses e segmentos
Uma preocupao importante da Seplan no processo girava em torno da necessidade de que as proposies apresentadas refletissem a diversidade de interesses,
segmentos e perspectivas existentes no territrio. A adoo do princpio de incluso
tinha implicaes significativas no processo de mobilizao para participao nas
plenrias, sob a responsabilidade dos GTTs.
Com base nesses princpios, foi elaborada uma proposta de oficina que tinha
como finalidade possibilitar aos GTTs uma reflexo sobre o PPA como instrumento
de planejamento estratgico do Estado, a importncia da participao da sociedade

| 301
neste processo de planejamento e o papel dos GTTs na mobilizao e qualificao

desta participao.
O desafio central deste momento era que os 280 participantes do evento,
multiplicadores do processo em seus territrios, percebessem a necessidade de
modificar as prticas usuais de tomada de deciso presentes nos processos de consulta
pblica e desejassem faz-lo. Tambm se pretendia que os GTTs montassem um
plano de mobilizao e articulao do territrio prvio s plenrias, nos quais fosse
levada em conta esta nfase na garantia da qualidade da participao do territrio.
O tratamento pedaggico dado preparao dos representantes dos GTTs
para o processo de mobilizao, a combinao de momentos de sensibilizao,
reflexo e produo como estrutura de organizao dos contedos e a dinmica
de ao-reflexo-ao adotada como estratgia metodolgica produziram um
grande efeito nos participantes da oficina, e possibilitou a produo de planos de
mobilizao criativos e viveis.2
O sucesso do evento fez com que a Saeb, inicialmente convidada para construir
e mediar as oficinas preparatrias do PPA-P com os grupos de trabalho territoriais
(GTTs), fosse solicitada, na sequncia, para elaborar a metodologia do PPA-P
como um todo e orientar sua implementao nos territrios de identidade, com
o suporte da Rede de Moderadores do Estado.
A demanda da Seplan com relao ao processo de consulta participativa que
deveria ocorrer nas plenrias territoriais girava em torno da necessidade de qualificar
a participao dos territrios no planejamento estadual, reduzir o nmero de
propostas e garantir uma priorizao centrada no estratgico e no enfoque territorial.
Originalmente, foi proposta pela Saeb a realizao de uma oficina de desenvolvimento territorial anterior s plenrias naqueles territrios que no tivessem
ainda um plano de desenvolvimento. Essas oficinas possibilitariam a eles esboar
uma proposta estratgica, que seria validada nas plenrias. Com isso, a equipe
pretendia possibilitar uma reflexo mais cuidadosa sobre o territrio e um tempo
de reflexo mais condizente com a anlise dos pontos de alavancagem sobre os
quais se deveria intervir. Estas oficinas, entretanto, no puderam acontecer em
2. A metodologia adotada na oficina priorizou o uso de tcnicas grupais que promoviam a reflexo-na-ao.
A apresentao dos participantes sugeria que cada um dissesse uma qualidade pessoal e uma qualidade da cidade em
que morava, e essas qualidades eram registradas num painel por territrio. Essa dinmica possibilitou materializar para
os participantes sua vinculao territorial e trazer uma reflexo sobre o territrio como espao de relaes. Seguiu-se a
essa atividade uma explicao introdutria sobre planejamento, enfatizando o planejamento como ato de escolha, de
tomada de deciso, e o sentido do PPA-P nesse contexto. Depois foi proposto um trabalho de grupo em torno de frases
que evidenciavam o estilo de participao em uso, para que pudesse ser analisado e reformulado. Esta fase do trabalho
estabeleceu a sensibilidade necessria para compreenso dos princpios norteadores que estavam sendo propostos e
sua adoo na produo das estratgias de mobilizao e articulao para cada territrio particular.
302 |

funo dos custos delas decorrentes,3 considerados elevados pela Seplan, e pela
exiguidade de prazo entre o momento da proposio e a agenda das plenrias.
Parte desta inteno planejadora teve, portanto, que ser incorporada metodologia
das oficinas temticas das plenrias.
O processo de concepo da metodologia de implementao das plenrias
territoriais tinha como desafios centrais: criar um senso de unidade entre participantes,
estabelecer parmetros para uma escolha informada e viabilizar o tempo mnimo
necessrio para a produo e priorizao de propostas.
A proposta metodolgica resultante desses desafios foi uma oficina estruturada em trs momentos: i) sensibilizao e alinhamento de princpios, a fim
de estabelecer o senso de unidade necessrio ao processo decisrio; ii) anlise do
contexto territorial em relao ao tema, como fonte de informao necessria ao
processo de escolha; e iii) proposio e priorizao de propostas propriamente ditas.
Esta combinao de atividades requeria um tempo mnimo de seis horas de
trabalho com os participantes e, em consequncia, menos tempo destinado abertura
institucional, j que o evento como um todo teria durao de apenas um dia.
De incio, este requisito de tempo se apresentou Seplan como algo impossvel
de ser negociado, a partir da experincia do PPA anterior. A contribuio
da Secretaria de Relaes Institucionais (Serin) foi fundamental a esse respeito,
negociando com a Casa Civil um modelo de articulao em que as instituies
se reuniriam na vspera das plenrias, e estabelecendo que, durante a abertura,
a palavra seria franqueada apenas ao secretrio de planejamento, ao secretrio
responsvel pela logstica da plenria e ao prefeito anfitrio.4 Embora esta parea
uma negociao simples, de fato no o . A oportunidade de falar para uma grande
plateia em um evento que envolve a aplicao de recursos e a negociao de agenda
de polticas pblicas disputada por grande parte dos dirigentes polticos locais,
sobretudo quando o governador est presente. A recusa da palavra a estes representantes institucionais pode ser considerada ofensiva e a presso exercida sobre
a Casa Civil nesse sentido grande. Alm disso, nos territrios onde era prevista a
presena do governador, o cerimonial tinha suas prprias leis de organizao,
e no estava acostumado a uma interferncia neste campo. Em que pesem essas
dificuldades, a plenria do PPA constitua um momento de escuta social, em que
3. Alm dos custos de deslocamento e diria dos moderadores, a realizao das oficinas demandaria hospedagem e
alimentao dos participantes dos municpios integrantes de cada territrio, e no havia nem recursos disponveis nem
tempo suficiente para licitao dos servios mencionados.
4. A organizao da plenria territorial de 2011 seguiu o modelo das plenrias de 2007, no qual cada secretaria adotou
um territrio, responsabilizando-se pela logstica deste. Por isso, ficou definida a participao do secretrio da pasta em
questo na mesa de abertura, junto com o secretrio de planejamento, que participava representando o governador,
e o prefeito da cidade que sediava a plenria, representando as instituies locais. O governador no participou de
nenhuma plenria, evitando que seu cerimonial interferisse na dinmica do evento.

| 303
a palavra pertencia sociedade civil, cabendo ao Estado escutar, e as instituies

precisaram aprender a lidar com isso.
Para as oficinas, foi adotado um jogo que abordava as formas de relao
expressas pelos municpios e entidades nos processos coletivos relativos ao territrio,
se de competio ou cooperao, como forma de validar os princpios propostos para
o planejamento, os mesmos propostos no processo de mobilizao j trabalhados
com os GTTs. A isto se seguiria um exerccio de diagnstico do territrio em relao
ao tema, a elaborao de propostas para tratamento das questes diagnosticadas,
e a priorizao com base nos princpios estabelecidos.
Para viabilizar a implementao dessa metodologia, foi proposto um treinamento
especfico para a rede de moderadores, no qual eles pudessem, simultaneamente, compreender a lgica da escolha metodolgica e vivenciar os processos que posteriormente
eles mediariam.
4 A REDE DE MODERADORES:5 MECANISMO DE APRENDIZAGEM NO MBITO
DO SERVIO PBLICO
A Rede de Moderadores, formada a partir da primeira edio do PPA-P, constitua-se

no grande aliado para viabilizao das plenrias, que necessitariam de profissionais capazes de mediar os processos de aprendizagem e produo que nelas
estavam previstos. A rede, contudo, havia se constitudo com base no raciocnio
da moderao de processos, estruturada sob o princpio da no interveno.
Na moderao, cabe ao moderador um papel menor de organizador dos debates,
de modo a possibilitar que todos os participantes tenham acesso a palavra e que
aquilo que dito ou proposto seja registrado.
A metodologia proposta para a segunda edio do PPA-P requeria dos servidores que integravam a rede mais que o papel de moderadores, devendo atuar como
mediadores de aprendizagem, intervindo nos processos de modo a impulsionar
a investigao, a reflexo e a anlise dos temas. Diferentemente do moderador,
o mediador intervm no processo, estimulando a reflexo, mas no interfere no
resultado da escolha. Este limite entre processo e produto muito tnue e requer
5. O nome dado a esta rede moderadores se origina da lgica de moderao proposta na Metodologia Metaplan.
Este mtodo, criado pela GTZ (organizao alem vinculada a projetos de cooperao tcnica com organizaes no
governamentais ONGs brasileiras), e muito utilizado pelas organizaes no governamentais durante a dcada de
1990 e nos primeiros anos do novo sculo, defendia uma concepo de planejamento participativo no qual a interveno
do profissional responsvel pela conduo do processo deveria ser a mnima possvel, tal como a de um moderador de
uma mesa de debate que apenas assegura que os debatedores no monopolizem a palavra nem extrapolem o tempo
estabelecido para cada um. Ao adotar esta terminologia para a rede de moderadores, a Seplan pretendia deixar claro
aos servidores pblicos estaduais que a palavra era da sociedade e que nos lhes caberia interferir nos debates, salvo
para assegurar o direito de fala a todos os participantes e a incluso de todas as propostas. Esta rede foi instituda
formalmente em 25 de setembro de 2009 por meio do Decreto n o 11.729, passando a designar-se Ncleo de
Moderadores, vinculada Seplan (Bahia, 2009).
304 |

um olhar sobre o outro, sobre o processo e sobre si mesmo, a que os moderadores

no estavam acostumados.
A Saeb montou ento um processo de capacitao da rede, iniciado com uma
oficina cujo contedo e forma eram aderentes com a mediao que os servidores
deveriam realizar nas plenrias. Alm desta primeira capacitao, foi montado um
sistema de demonstrao metodolgica, realizado por ocasio da primeira plenria,
ocorrida em Feira de Santana. Foram escalados para mediar as oficinas temticas da
plenria aqueles moderadores que participavam mais assiduamente do Programa de
Instrutoria Interna coordenado pela Saeb. Estes moderadores vinham recebendo
capacitaes especficas na rea da mediao pedaggica e assimilaram com mais
facilidade as nuances da proposta metodolgica concebida para a plenria. A eles
coube a mediao das oficinas e os demais moderadores foram distribudos nas
salas que aqueles coordenaram, a fim de observar a implementao do processo.
Ao final do evento, foi realizada uma reunio de avaliao com a rede de moderadores.
Nas plenrias seguintes, o mesmo desenho foi adotado: eram formadas duplas de
moderadores por sala em geral, oito salas por plenria os demais se distribuam
como ouvintes, e, ao final do evento, se reuniam para avaliar o processo.
Reunidos aps a realizao da ltima plenria para avaliar o processo como
um todo, os servidores integrantes da rede observaram que o processo do PPA
participativo contribuiu significativamente para sua aprendizagem pessoal, seja no que
diz respeito prtica da mediao pedaggica, seja no que se refere a conhecimento
da realidade vivida pelos territrios, contribuindo assim para seu aperfeioamento
enquanto servidores pblicos e, por conseguinte, do prprio Estado. Como acertos
do processo, foram destacados a proposta metodolgica e sua contribuio na
definio dos princpios orientadores do PPA-P, e o planejamento e a organizao
presentes na coordenao dos trabalhos. As dificuldades apresentadas se referiram
basicamente s condies de logstica oferecidas aos moderadores e precariedade
do processo de mobilizao prvio em algumas plenrias territoriais, cuja realizao
foi muito prxima do evento de formao dos GTTs.
5 CONSIDERAES FINAIS: RESULTADOS E DESAFIOS
Os resultados da abordagem metodolgica foram significativos. Em relao

expectativa da Seplan de qualificao da participao e das propostas, a metodologia
adotada foi considerada por aquela instituio como o diferencial do PPA-P,
implicando avano no perfil das propostas e na lgica de sistematizao destas,
permitindo uma reduo no nmero de proposies da ordem de 8 mil, em 2007,
para 1.952, em 2011, e uma melhor classificao destas.

| 305
Foram credenciados para as oficinas 6.042 participantes, alm daqueles que

ficaram nas salas sem credenciamento,6 com uma mdia de 75 propostas por territrio.
A metodologia proposta se revelou acertada, promovendo a participao,
a reflexo e a utilizao dos princpios no processo de proposio e priorizao.
O trabalho preparatrio com os GTTs possibilitou aos representantes territoriais
compreender o processo do PPA Participativo e seu papel como mobilizadores e
articuladores da participao social, instrumentalizando-os com roteiros de ao,
ainda que nem todos tenham implementado efetivamente as aes de mobilizao
planejadas e assegurado o critrio da diversidade na escolha dos participantes
credenciados. Em decorrncia desta fragilidade, em algumas plenrias, o pblico
das oficinas apresentou grande concentrao de servidores pblicos locais e pouca
diversificao interna de segmentos sociais.
Em avaliao realizada posteriormente pela Coordenao de Educao
Corporativa e Aprendizagem Organizacional da Saeb com os dirigentes da Seplan
acerca do processo adotado para o PPA-P 2012-2015, foram identificados como
resultados positivos do processo:
sensibilidade gerada na Seplan e demais secretarias participantes da
coordenao do PPA-P em torno da importncia e dos mecanismos de
escuta social;
qualificao e visibilidade da rede de moderadores, com avanos no
papel da moderao, destacando-se a atuao ampliada, a interveno
consistente e maior segurana na conduo;
economia gerada pelo formato adotado para implementao dos processos
participativos;
avanos nos resultados das propostas e na lgica de sistematizao, com
reduo da quantidade de propostas, priorizao centrada no territrio
e agrupamentos de resultados entre territrios;
fortalecimento das redes de representantes territoriais, com nfase na
compreenso do papel dos GTTs e na instrumentalizao de sua ao;
6. Diferentemente do que ocorreu em 2007, quando a participao nas plenrias estava aberta a quem quisesse ir, a
equipe da Seplan, preocupada com a qualidade das discusses, decidiu em 2011 que as plenrias seriam reduzidas
uma mdia de duzentos participantes por evento, entre os quais os representantes dos colegiados territoriais, lideranas
sociais legitimadas por suas instituies e representantes dos poderes pblicos municipais e estaduais. Este acordo
foi debatido com a Coordenao Estadual de Territrios (Cedeter), com o Cappa e com os colegiados e foi acatado.
Em alguns territrios, nos quais os GTTs estavam mais bem organizados, foram realizados eventos prvios nos quais
estes representantes foram escolhidos democraticamente, mas em sua maioria, o processo de escolha de representantes
seguiu a mesma velha lgica de indicao das instituies mais prximas dos conselhos e, entre estas, das lideranas j
em evidncia. Estes representantes, que tiveram seus nomes encaminhados Seplan pelos conselhos de desenvolvimento
rural, foram previamente credenciados para participar no evento. Mesmo assim, ningum foi barrado: as pessoas que
compareceram sem estar credenciadas tiveram acesso s plenrias e, como no havia controle de votao nas salas,
participaram sem restries.
306 |

nmero representativo de participantes em quantidade capaz de viabilizar

a reflexo;
fortalecimento da relao Estado-sociedade.
Da perspectiva metodolgica, a Seplan tem, diante de si, alguns importantes
desafios no campo do planejamento estadual participativo:

dar sustentabilidade ao processo, com aes consistentes de acompanhamento

e avaliao do PPA;
viabilizar a formao e o aprimoramento das redes de representantes

territoriais (GTTs), moderadores, e da sociedade civil organizada;
estabelecer dilogos territoriais para devoluo dos resultados do PPA-P;
realizar plenrias prvias nos municpios e territrios para alinhar o
processo de planejamento;
fortalecer internamente e nas instituies pblicas a adoo do enfoque territorial;
atuar de forma sistmica internamente, integrando e articulando os olhares
e negcios das diferentes superintendncias em torno de propsito,
princpios e estratgias comuns, atuando com senso de unidade.
Em que pese esses desafios, o sucesso da abordagem de aprendizagem da
participao como estratgia de fortalecimento da consulta pblica no PPA-P
motivou a adoo desse desenho em outros espaos de mesma natureza, a exemplo
do Frum do Pacto pela Vida, das conferncias territoriais e estadual de juventude
e das conferncias de meio ambiente. Esse processo tem contribudo igualmente
para a aprendizagem da participao tambm no servio pblico e para o
desenvolvimento de um novo olhar sobre a relao Estado-sociedade.
REFERNCIAS
ARGYRIS, C.; SCHN, D. Organizational learning: a theory of action perspective.

Reading/Mass: Addison-Wesley, 1978.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio Federal de 1988. 1988. Disponvel em:
<http://goo.gl/pgL9gi>. Acesso em: 11 jun. 2015.
ESTADO DA BAHIA. Decreto n 11.729, de 25 de setembro de 2009. Institui
o Ncleo de Moderadores do Estado da Bahia e d outras porvidncias. Salvador:
Governo do Estado da Bahia, 2009.
SENGE, P. M. A quinta disciplina. So Paulo: Editora Best Seller, 1990.
Parte IV
Participao e Desenvolvimento
CAPTULO 10
MODELO DE INTEGRAO DE AGENDAS: PROPOSTA PARA O

DESENHO DE PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS A PARTIR DO
PARADIGMA DE GOVERNO ABERTO
1 INTRODUO
O captulo parte, por meio de breve recuperao histrica, da existncia de um

contexto de demandas sociais crescentes no Brasil e em outros pases do globo,
conectando o fenmeno a um movimento mais amplo de reconfigurao das relaes
entre cidadania e Estado, fundamentada em debate, caro sociologia contempornea, concernente existncia (ou no) de uma transio paradigmtica acerca
dos valores que compem o momento histrico conhecido como Modernidade.
Com base nesse primado, so discutidas as implicaes dessa eventual mudana
axiolgica para o campo da gesto pblica, o qual contou com o predomnio
recente do chamado modelo gerencial.
Levando-se em conta a postulao de um conjunto de desafios no endereados
pelo gerencialismo, apresenta-se como pano de fundo o paradigma de governo
aberto, construdo com base em princpios da denominada teoria crtica, como
uma possibilidade alternativa de conformao da gesto pblica, conectando-o ao
momento transicional apontado na introduo do captulo. A partir da, apresentada a proposta de viabilizao desse modelo da perspectiva do planejamento,
por meio do modelo de integrao de agendas. So apresentados, enfim, elementos
para sua eventual implementao para viabilizar o novo Planejamento Plurianual
em mbito federal. Como concluso, so sintetizadas e recuperadas as respostas
que o modelo defendido pode oferecer aos desafios correntes do planejamento
pblico brasileiro, enunciados ao longo do captulo.
2 HISTRIA E CONTEXTO
Em junho de 2013, milhes de cidados brasileiros foram s ruas, em centenas

de municpios, veicular interesses melhoria dos servios pblicos (transporte,
sade, educao, segurana pblica, habitao), combate corrupo, expanso
de direitos difusos e de minorias. O fenmeno, ainda no totalmente dissecado
por especialistas, foi de modo geral considerado complexo exatamente pela
310 |

presena de tantas e diversas agendas as quais, por vezes, eram contraditrias entre si, seja pelas clivagens ideolgicas internas a cada tema, seja pelo
eventual impacto do contedo de uma deliberao em uma dada arena de
poltica pblica sobre outra. possvel conjecturar, apesar dessas expressivas
dificuldades analticas, que o elemento comum bsico, capaz de agregar boa
parte dos partcipes desse evento, foi a vontade objetiva ou subjetiva, cnscia
ou no de participar da gesto pblica. Esse diagnstico fundamentalmente
importante para pensar a respeito do carter vigente do interrelacionamento
entre cidados e Estado, da conformao dos espaos pblicos e de seu sentido
social, da prpria noo de Repblica.
Desde pelo menos os anos 1980, autores destacados tm debatido a respeito da existncia ou no de processos mais ou menos sistmicos de mudana
estrutural nos valores e prticas que conformam a ao e a existncia, em
ltimo termo, da sociedade. Santos (2006), por exemplo, fala em transio
paradigmtica ao enunciar a ocorrncia histrica de transformaes slidas
nos fundamentos epistemolgicos e axiolgicos que disseram respeito sociedade (ou, pelo menos, sua interpretao ocidental), ao longo dos ltimos
sculos a(s) chamada(s) Modernidade(s). Na medida em que a forma Estado
expressa um momento importante do que foi a constituio da relao entre
sociedade civil e poltica nesse intervalo temporal, a identificao das eventuais
mudanas nessas interfaces faz parte do processo maior de questionamento
a respeito do sentido e do contedo da transio paradigmtica supracitada.
Por certo, se h relativa concordncia a respeito da existncia em si de
transformaes de maior ou menor monta no carter das relaes societais, as
divergncias a respeito da radicalidade das mudanas so considerveis. Se h
pensadores que compreendem o momento presente como de rejeio dos postulados mais significativos da Modernidade (Lyotard, 1993), outros o compreendem como o de sua realizao mais pungente (Habermas, 2000), ao passo que
ainda possvel encontrar teses que observam que o rol de transformaes ainda
faz parte de outros momentos da prpria Modernidade (Bauman, 2001), bem
como analistas que propem a concepo de existncia simultnea de mltiplas
modernidades (Eisenstadt, 2000), e aqueles que assinalam a transio para outra
configurao, sem enunci-la a priori (Santos, 2006) alm de vrias e vrias
outras possibilidades tericas.
Do ponto de vista da reflexo aqui apresentada, no relevante o esmiuamento das clivagens apontadas antes, mas sim a observao da existncia
em si dos diagnsticos que tratam da conformao de processos de transio.
No que se refere ao escopo deste captulo, esses processos de transio se referem mais genericamente ao carter das relaes entre Estado e sociedade e, mais
Modelo de Integrao de Agendas: proposta para o desenho de programas

governamentais a partir do paradigma de governo aberto
| 311
propriamente, gesto pblica em si, como campo do conhecimento e da ao

no espao pblico. Em sentido terico, o chamado paradigma burocrtico, postulado a partir das contribuies de Weber (1982), expressou um determinado
conjunto de concepes a respeito da razo de ser do Estado, de sua forma de
funcionamento, do modo de produo das polticas pblicas, do perfil dos
agentes competentes para nele atuarem. Esse modelo foi questionado a partir
de fins da dcada de 1970 por aquilo que ficou conhecido como paradigma
gerencial, dotado de uma srie de pressupostos e concepes prprias, apesar de
no promover, em sentido estrito, uma negao absoluta da leitura burocrtica.
A partir das experincias toyotistas vivenciadas no mundo privado e de
suas tradues tericas viabilizadas a partir da chamada administrao por objetivos
(Drucker, 1954), o gerencialismo surgiu como resposta ao que se proclamou como
ineficincia intrnseca do Estado, mediada por um contexto de demandas sociais
crescentes e de crise financeira sistmica, situaes que superavam a capacidade
do ente em promover solues de poltica pblica capazes de, ao mesmo tempo,
serem eficientes diante das restries oramentrias e eficazes em atender os sujeitos
sociais, os quais contavam com cada vez mais direitos.
O discurso de enfrentamento dessa crise compreendida como estrutural
passava, ento, por processos de transferncia generalizada de atribuies at
ento pertencentes ao Estado para a iniciativa privada, tais como servios
pblicos de sade, segurana, educao, cultura e infraestrutura. Idealmente,
o Estado deveria ser constitudo apenas por um rol de elementos mnimos
necessrios justia, diplomacia e servios fazendrios (de arrecadao).
O modelo, bastante vinculado, portanto, s guinadas conservadoras, em sentido poltico, e neoclssica/neoliberal, em sentido econmico, propunha uma
concepo passiva de cidadania: o beneficirio da poltica pblica era ora o
pagador de impostos (o taxpayer), ora o cliente (dentro da linhagem consumerista desse paradigma).
3 O MODELO DE INTEGRAO DE AGENDAS: UMA PROPOSTA PARA O AGIR
A proposta em questo tem o propsito de enderear solues para um rol expressivo de preocupaes longamente debatidas na literatura (Cardoso Jnior,
2011; Core, 2004; Da Silva, 2007; Fonseca, 2013; Neiva, 2011; Schick, 2006)
e prementes para a realidade brasileira do ponto de vista do planejamento e da
gesto pblica, entre elas:
que seja concedida relevncia aos planos de governo, discutidos ao
longo do processo eleitoral, de modo a encaix-los como um momento
necessrio do planejamento governamental de mdio prazo e da formulao de polticas pblicas;
312 |

que seja construda uma tecnologia de planejamento que, ao mesmo

tempo, tambm signifique uma metodologia de formulao de polticas pblicas;
que essa integrao entre formulao e planejamento faa com que as
polticas (policies) sejam simultaneamente caracterizadas de forma estratgica e preenchidas de claro sentido axiolgico;
que o processo em si de planejamento, formatado com base em um
paradigma de gesto pblica, venha a ser capaz de representar, de forma
concertada, os interesses sociais e os problemas vivenciados pelos beneficirios das polticas pblicas;
que o contedo propriamente dito do planejamento venha a, simultaneamente, representar aquilo que o governo faz tornando o PPA,
portanto, um instrumento de controle social e aquilo que ocorre
dentro das organizaes pblicas em sentido estratgico e operacional ,
de forma a afastar a percepo de que o PPA venha a ser uma mera
pea ficcional;
que os planos setoriais de longo prazo venham a ser, de fato, considerados
para a realizao do processo de planejamento, considerando a relevncia da sua contribuio ao PPA, ao trazer para o nvel ttico conjuntos
de reflexes intergeracionais, unindo viso de mdio prazo uma tica
verdadeiramente estratgica;
que, efetivamente, ocorra uma produtiva integrao entre os processos
de planejamento e oramento, sem que o primeiro seja mera proxy do
segundo, e sem que tal integrao venha a ocorrer a partir de mera
automatizao na dotao de recursos;
que seja elaborada uma lgica de planejamento que esteja coerentemente
conectada a um modo circunstanciado de interveno na realidade pblica,
ou seja, a um paradigma de gesto pblica e que este modelo esteja
conectado, por sua vez, s necessidades do tempo presente;
que o resultado desse processo de planejamento permita a conformao
de polticas pblicas transsetoriais, as quais respondam, de forma no
segmentada, aos desafios vividos pela sociedade brasileira;
que seja possvel elaborar um modelo de planejamento que seja, simultaneamente, analtico e normativo, isto , capaz de permitir a anlise do
comportamento dos atores envolvidos no processo e, principalmente,
de propor, como prxis, encaminhamentos possveis para o processo de
formulao e planejamento das polticas pblicas.

| 313
3.1 Um novo paradigma de gesto e o seu momento de planejamento
O modelo de integrao de agendas constitui uma proposta de metodologia para

o desenvolvimento integrado de planejamento governamental e de formulao de
polticas pblicas. Trata-se de tecnologia concebida a partir de teorizao voltada a conceber um paradigma de gesto pblica alternativo ao chamado modelo
gerencialista (o new public management). Esse modelo, por sua vez, prope uma
interpretao do conjunto de prticas governamentais conhecidas como governo
aberto, a partir de princpios analtico-propositivos e caros denominada teoria
crtica (Reis, 2014a).
Esse modelo de gesto pblica estruturado a partir de um rol de consideraes. Primeiramente, o governo aberto, como prtica crescente na administrao pblica, constitudo a partir de quatro princpios bsicos: transparncia, participao, tecnologia e inovao e accountability (ou controle social).1
Para que possa ser compreendido como um paradigma de gesto pblica, o
governo aberto precisa apresentar solues circunstanciadas e sistmicas para
os problemas da esfera pblica. Uma soluo terica possvel para enderear essa questo a considerao da necessidade de articulao produtiva e
coerente entre os princpios componentes do governo aberto. Nessa lgica,
normativamente, as aes desenvolvidas pelo Estado devem ser permeadas,
simultaneamente, por todos os princpios constitutivos de governo aberto.
Por sua vez, os princpios em questo devem ser coerentes entre si, axiologicamente falando: a realizao do princpio da inovao em uma dada ao
no pode prescindir da participao popular como componente constitutivo
da prpria inovao, ou seja, os princpios devem ser sinrgicos entre si,
retroalimentando-se.
Para alm disso, em sentido paradigmtico, a ao de gesto deve se desenrolar de maneira conforme a essa concepo ao longo de todo o ciclo das
polticas pblicas formulao, implementao, monitoramento e avaliao.
Um conceito filosfico capaz de realizar as preocupaes conceituais elencadas
previamente o de prxis (Horkheimer, 1983), desenvolvido ainda na primeira gerao da chamada Escola de Frankfurt. A partir desse conceito, torna-se vivel delinear uma forma de ao possvel para a gesto pblica na qual
possam ser combinados teoria e prtica, reflexo e ao, at se alcanar a sua
conexo com o mundo das polticas pblicas: a formulao e a implementao.
A coerncia entre princpios, entre as fases do ciclo e entre ambas produz, enfim,
uma nova axiologia gesto pblica, na medida em que lhe confere sentido de
totalidade e nela introduz, intrinsecamente, o componente da cidadania como
1. O debate conceitual a respeito dos diferentes princpios constitutivos do governo aberto a depender de cada
experincia de implementao pode ser encontrado em Reis (2014b).
314 |

constituinte necessrio sua realizao reconfigurando, portanto, a prpria

noo de espao pblico.
A sntese da realizao desse conjunto de consideraes e premissas pode ser
melhor observada a partir da representao grfica da figura 1.
FIGURA 1
O paradigma de governo aberto, interpretado a partir da teoria crtica
Governo aberto:
um paradigma de
gesto a partir da
teoria crtica
Formulao
Implementao
Monitoramento
Avaliao
Transparncia
Disponibilizao de dados
em formato aberto sobre
elementos que embasaram
a tomada de deciso
governamental
Apresentao de dados a
respeito do processo de
implementao (processos,
documentos e demais itens
administrativos)
Apresentao de dados e
relatrios gerenciais sobre
a performance das polticas
pblicas para o controle
social
Apresentao de dados
sobre indicadores e demais
informaes relativas ao
processo de avaliao do
servio pblico
Participao
Abertura de fruns e
demais espaos (audincias,
consultas pblicas, etc.) para
que a sociedade apresente
seus interesses e delibere
Incentivo apropriao e a
customizaao dos servios
pblicos pelos cidados, de
forma a permitir seu
usufruto do ponto de vista
do fortalecimento do
sentido pedaggico da
cidadania
Engajamento em conselhos
e outras instituies para
envio de feedbacks ao
governo sobre as polticas
pblicas
Produo pela sociedade

de eventos e processos de
avaliao da poltica e
engajamento em conferncias
e outras instncias
Accountability
Justificao pormenorizada
do governo e respeito de
cada deciso tomada na
formulao e as razes de
negativa correspondentes
Engajamento em conselhos
e outras instituies para
envio de feedbacks ao
governo sobre as polticas
pblicas
Tempestiva prestao de
contas do governo pelos
resultados alcanados e
eventual responsabilizao
de agentes
Apresentao de planos de
reviso da poltica pblica a
partir dos feedbacks, demandas
e avaliaes recebidas
Tecnologia
e inovao
Uso de saberes diferenciados

para a produo da poltica
pblica; emprego da internet
para disseminar informaes
Disseminao do potencial
dos servios ofertados
mediante o emprego de
tecnologias virtuais; adoo
de novas formas de trabalho
(papel da burocracia)
Uso de ferramentas
tecnolgicas para
tempestivos; desenho de
processos customizados de
monitoramento
Instituio de novos critrios

e processos de avaliao, em
parceria com a sociedade
Fonte: Reis e Neves (2013).

Elaborao do autor.
Em outra oportunidade, desenvolveu-se a compreenso de que a conformao

de um paradigma autnomo de gesto pblica depende no s de um arcabouo
filosfico basilar, mas tambm de sua capacidade de fornecer solues prprias e
coerentes para domnios fundamentais da gesto pblica, notadamente questes
como o planejamento governamental, a gesto de pessoas, a concepo de burocracia e a conformao de estruturas organizacionais.

| 315
No que se refere ao planejamento, ento, o modelo de integrao de agendas

busca ser a realizao do paradigma de governo aberto, segundo a teoria crtica.
Com o propsito de buscar enderear o rol de preocupaes elencado na abertura
deste trabalho, o modelo estruturado conforme a figura 2.
FIGURA 2
Modelo de planejamento segundo a concepo de governo aberto

Planejamento segundo o governo aberto
Modelo de integrao de agendas
Agenda de problemas
Diagnsticos produzidos
pela administrao pblica
Primeiro tempo
se em
aso de
esepero!!!
Compndio de problemas
trazidos pela sociedade
civil organizada e no
organizada a partir das
instncias de participao social
Agenda do plano
de governo
Princpios e valores operativos

Papel anticcliico do Estado
Macrodiretrizes do governo
eleito
Transparncia
Macroprioridades de ao
Participao popular
Accountability
Tecnologia
Inovao
Agenda de produtos
Segundo tempo
Desenho de macroprodutos
a partir da agenda de
problemas
Agenda de alternativas
Discusso sobre formas de
implementao dos produtos
Terceiro tempo
Deliberao e priorizao
sobre produtos
Desenhos de mtricas
de monitoramento
Agenda de objetivos
Integrao dialtica com a
agenda de produtos e com os
planos setoriais de longo prazo
Definio da normatividade
das polticas pblicas: as grandes
questes de cidadania
Agenda de deliberaes
alocativas
Converso das priorizaes em
programas e aes
Ajuste dialtico entre metas
das mtricas e as dotaes
oramentrias
Responsividade
Transsetorialidade das
polticas pblicas
Cooperao
Buscar por consensos
Tecnopoltica: integrao do saber
popular e do saber cientfico
Aproximao entre burocracia
e sociedade
Materialidade e historicidade do
processo de planejamento
Horizontalidade
Horizontalidade
Maturidade ao longo do
desenvolvimento das agendas e
dos temas
Percepo intergerencional
e multicausando dos problemas
pblicos
Finalizao das peas de planejamento e oramento
Busca por orientao da

ao pblica no sentido
da transformao social
Fonte: Reis (2014a).

Elaborao do autor.
Uma questo fundamental para o posicionamento do modelo proposto

como derivao do paradigma de governo aberto segundo a teoria crtica o
entendimento de que cada um dos seus momentos constitutivos (as seis agendas
e as suas integraes em trs tempos) viabilizado mediante o intensivo emprego
dos princpios de governo aberto enunciados anteriormente: participao popular,
controle social, transparncia e tecnologia e inovao.
316 |

Em outras palavras, o processo de realizao do planejamento estratgico, nessa

lgica, dever estar continuamente permeado por tais princpios: a construo de
cada agenda e a sua integrao deve contar com ampla participao da sociedade,
a qual deve estar em condies de influir nos processos deliberativos, de propor
outros rumos, de assinalar seu grau de satisfao com o desenvolvimento dos trabalhos; os documentos produzidos e utilizados devem ser pblicos, livres, gratuitos
e de fcil usabilidade (isto , o acesso s informaes), de forma a permitirem que
a participao tenha qualidade e o controle social, eficcia; as estratgias de engajamento, sensibilizao e deliberao devem ser inovadoras e voltadas realizao
quantitativa e qualitativa da cidadania a tecnologia deve remover impeditivos
participao e constituir um canal vlido para a veiculao do sentimento social,
sem que se torne um fim em si mesma.
O modelo, conforme a representao da figura 2, est estruturado em trs
tempos (ou momentos) do processo de planejamento:
1) No primeiro tempo, articulam-se a agenda de problemas e a agenda do
plano de governo:
a agenda de problemas diz respeito a conjuntos de diagnsticos situacionais:
i) produzidos pela prpria administrao pblica realizados por institutos de pesquisa, escolas de governo, pela prpria unidade responsvel
diretamente pela poltica em questo etc.; ii) produzidos pela populao
a partir de processos de consulta e deliberao convocados pelo prprio
governo, ou mesmo autonomamente, com base em relatrios feitos por
organizaes no governamentais (ONGs), movimentos sociais ou think
tanks; iii) produzidos pela academia, com base em estudos desenvolvidos
em universidades pblicas e privadas; e
a agenda do plano de governo expressa, idealmente, o contedo dos documentos
produzidos pelos mandatrios eleitos, mais propriamente as macrodiretrizes e
as macroprioridades de ao.
A integrao entre ambas as agendas viabilizada por meio de um mapa-diagnstico, conforme a seguir.
| 317

FIGURA 3
Modelo de integrao de agendas primeiro tempo

Modelo de integrao de agendas
primeiro tempo
Macrodiretriz de governo #1
Macroprioridade de ao #1
Problema #1
Problema #2
Problema #3
Problema #4
Problema #5
Causa #1 de
problema
Causa #2 de
problema
Causa #2 de
problema
Causa #3 de
problema
Causa #4 de
problema
Causa #5 de
problema
Nvel 1
Nvel 1
Nvel 1
Nvel 1
Nvel 1
Nvel 1
Causa #1 de
problema
Causa #2 de
problema
Causa #3 de
problema
Nvel 2
Causa #4 de
problema
Nvel 2
Nvel 2
Causa #5 de
problema
Causa #2 de
problema
Causa #3 de
problema
Causa #4 de
problema
Causa #5 de
problema
Causa #6 de
problema
Nvel 3
Nvel 3
Nvel 3
Nvel 3
Nvel 3
Nvel 3
Causa-raiz #2
Agenda de
problemas
Nvel 2
Causa #1 de
problema
Causa-raiz #1
Agenda do
plano de governo
Causa-raiz #3
Causa-raiz #4
Elaborao do autor.
O mapa-diagnstico que consolida os elementos do primeiro tempo possui

similitudes perceptveis com as rvores de problemas contidas no planejamento
estratgico situacional (PES) (Matus, 1996). De fato, busca-se aqui atender a um
primado central contido tanto no arcabouo filosfico no qual se insere a teoria
crtica como nas reflexes originais do economista Carlos Matus, criador do PES.
Tanto aqui como l, parte-se da considerao de que a realidade material o insumo
fundamental para a produo de lgicas de interveno na esfera pblica. A origem
dessa construo, no entanto, no meramente lgica, mas histrica e ideolgica,
remontando a concepes que tratam do papel existencial do Estado a transformao social. Em paralelo, consta ainda em comum entre ambas as perspectivas a
noo de que o domnio da gesto pblica , ao mesmo tempo, tcnico e poltico.
Nesse sentido, o planejamento no estocstico ou determinstico, mas sujeito s
tenses sociais, e voltado a ser dinmico, precedendo e presidindo a ao (op. cit.).
318 |

Em sentido mais amplo, o primeiro tempo do modelo de integrao de

agendas se difere da perspectiva matusiana por privilegiar, intrinsecamente, a
participao popular como elemento ativo do processo construtivo do planejamento e no mero ator a ser considerado pelo poltico formulador como ente
dotado de expectativas prprias. Ou seja: em consonncia com primados clssicos
da Escola de Frankfurt, o cidado objeto e sujeito da gesto pblica, em todos
os seus momentos, devendo ser reconhecido como tal ao longo do processo de
planejamento e formulao de polticas pblicas.
Mais especificamente, de uma perspectiva metodolgica, o mapa-diagnstico
no necessariamente conta com a declarao de um problema central como fundamento para o processo de construo da rvore de problemas, conforme pensado
por Matus. Aqui, a preocupao maior se encontra na adequada concatenao dos
regimes de problemas (independentemente do autor que as identifica), de forma
a potencializar a qualidade do diagnstico situacional, de acordo com o nvel de
profundidade das questes apontadas (do ponto de vista de sua complexidade).
Diferentemente do formulado por Matus, os problemas identificados e suas
causas so conectados s macrodiretrizes e macroprioridades de ao identificadas no
plano de governo. No PES, o raciocnio constitudo de forma a articular problemas
e suas consequncias. A opo adotada no modelo de integrao de agendas atende
a trs propsitos: i) fortalecer o diagnstico situacional a partir da incluso de uma
perspectiva poltica relevante (a sensibilidade do tomador de decises e de sua equipe
em observar oportunidades de melhoria para uma dada poltica); ii) contribuir para o
processo de priorizao ao longo do processo de planejamento, a partir da demarcao
dos elementos que ensejam, a princpio, interveno mais tempestiva por parte do
governo; iii) permitir que o mapa-diagnstico venha a ser, tambm, um instrumento
analtico e no apenas normativo de forma a se viabilizar estudos a respeito da
acurcia do prprio processo poltico de determinao das macrodiretrizes de ao.
Nesse sentido, o mapa-diagnstico pode constituir, ento, um insumo vlido tanto
para que a administrao venha a reconfigurar as prioridades de ao admitidas a
princpio, como para que os stakeholders manifestem a eventual centralidade de um
problema no considerado to relevante, a princpio, pelo governo eleito.
Mais propriamente, o elemento inovador fundamental do primeiro tempo do
modelo proposto a incorporao dos planos de governo como ferramenta a ser
considerada no diagnstico situacional. No Brasil, os planos de governo constituem
obrigao estabelecida na Lei Eleitoral, devendo ser entregues pelos candidatos aos
cargos majoritrios, em tese, at trs meses antes do pleito. No entanto, diversas
so as constataes de que, correntemente, esse documento no atende s expectativas societais, na medida em que no apresenta, com a profundidade devida, o
rol de prioridades, diretrizes e propostas concretas, por poltica pblica, por parte
| 319

dos candidatos.2 A reiterao da adoo de tecnologias de planejamento como

a proposta, ento, poderia servir como incentivo para que os planos de governo
venham a se constituir como ferramentas importantes para o prprio processo
democrtico-eleitoral, para a transparncia e para o controle social. Nesse sentido,
portanto, tambm os elementos constitutivos do primeiro tempo realizam, em si
mesmos, alguns dos princpios fundamentais de governo aberto postulados de
forma paradigmtica, conforme proposio feita no comeo deste captulo.
2) No segundo tempo, combinam-se a agenda de produtos e a agenda de objetivos:
a genda de produtos expressa o esforo de converso dos problemas e de suas
causas fundamentais, assinaladas ainda na agenda de problemas, em macroprodutos e servios a serem entregues sociedade; e
a agenda de objetivos conforma, por sua vez, os planos setoriais de longo prazo
que vierem a existir para a poltica em discusso, combinando seus objetivos
com as macrodiretrizes de ao mapeadas ainda durante a montagem da agenda
do plano de governo.
A integrao entre essas agendas viabilizada por meio de uma cadeia de

resultados, exemplificada a partir da figura 4.
FIGURA 4
Modelo de integrao de agendas segundo tempo

Cadeia de resultados a partir da integrao entre a agenda de produtos e a agenda de objetos
Questo de cidadania
Diretrizes
de governo
Impacto
Resultado de
longo prazo #n
Resultado de
longo prazo #1
Planos setoriais
de longo prazo
Efetividade
Resultado
intermedirio #1
Excelncia
Resultado
intermedirio #2
Resultado
imediato #1
Macroproduto #1
Resultado
imediato #1
Macroproduto #2
Produto #2
Eficincia
Produto #3
Produto #n
Resultado
imediato #1
Macroproduto #3
Eficcia
Produto #1
Resultado
intermedirio #n
Potencial programa
#1
Potenciais aes do
programa #1
Macroproduto #4
Macroprioridades
de governo
Macroquestes
e questes
transversais
desenvolvidas
a partir da
agncia de
problemas

Elaborao do autor.
2. Um exemplo bastante contemporneo a respeito do rol de crticas aos programas de governo pode ser encontrado
em Chapola (2014).
320 |

A construo da cadeia de resultados momento-chave do modelo proposto, na medida em que combina o processo de planejamento estratgico com a
formulao da poltica. Nesse sentido, concebe-se que o desenho dos produtos e
dos objetivos a partir dos insumos apontados (mapa-diagnstico, contendo problemas pblicos e macrodiretrizes de ao, e planos setoriais de longo prazo) seja
um feito dinmico e verdadeiramente dialtico. Em outras palavras, a construo
dos macroprodutos no mera decorrncia dos objetivos: a lgica de elaborao
(a qual, como no modelo de Matus, produz uma lgica de interveno na realidade)
feita de modo top-down e bottom-up, de forma a permitir reajustes contnuos, at
a produo dos consensos necessrios.
Igualmente relevante, a edificao da cadeia de resultados provm da concatenao dos resultados de acordo com seu nvel de alcance (curto, mdio e longo
prazo imediatos, intermedirios e finais, em outra linguagem) e redunda naquilo
que se denomina como macrotema ou questo de cidadania. Esse elemento
considerado fulcral para o modelo e para a prpria consolidao do paradigma
proposto de gesto pblica, na medida em que expressa a necessria produo de
um sentido axiolgico prprio s polticas pblicas e gesto formuladas e planejadas a partir de um modelo que conte com a lgica e os princpios propostos.
Isto , o desenvolvimento da soluo de planejamento estratgico pensada a partir
do paradigma de governo aberto segundo a teoria crtica resulta, necessariamente,
na orientao das polticas pblicas construdas a partir dessa estruturao no sentido de alcanarem, de forma intrnseca, uma determinada questo de cidadania.
Dessa forma, diferentemente, portanto, do chamado paradigma gerencial, a
noo de resultado no valorativamente vazia (De Paula, 2005; Reis, 2014a).
Pelo contrrio, ela intrinsecamente possui um contedo voltado a um fim normativo prprio, que o aperfeioamento de um dado tema de cidadania. Esse tema
vem a surgir apenas em decorrncia lgica da combinao entre um diagnstico
situacional que parte de problemas reais e de diretrizes polticas, de um processo
formulativo voltado a identificar possibilidades concretas de interveno no espao
pblico orientadas por preocupaes de longo prazo e de, principalmente, princpios
que dizem respeito prpria cidadania e reconfigurao de sua ao no espao
pblico a participao popular, a transparncia, a inovao. Concatenados coerentemente ao longo de todo o processo reflexivo do planejamento, esse conjunto de
elementos, se implementados, permitem a reconfigurao do contedo e da razo
de ser das polticas pblicas, levando-as, no limiar, realizao de sua necessria
transsetorialidade em oposio fragmentao das aes governamentais, das
instituies pblicas e, no limiar, das esferas de valor (Weber, 1982), questo cara
discusso sobre a Modernidade trazida na introduo deste captulo.

| 321
Alm disso, a montagem das chamadas questes de cidadania tambm enseja a

potencial reconfigurao das estruturas organizacionais formatadas para a realizao
das polticas pblicas, considerando-se o primado clssico administrativo de que
a estratgia que determina a estrutura (Mintzberg, 1995). Nesse entendimento,
a partir do momento em que o contedo da estratgia passa a ser trabalhado a
partir de outras premissas, vocaes e valores, tambm os arranjos organizacionais
precisam ser preenchidos de maneira conforme e coerente, em nome da produo
de um modo coeso e circunstanciado paradigmtico de interveno na realidade. Abre-se a oportunidade, portanto, de se avanar teoricamente na formulao
de outras solues para que se transcenda a lgica departamental para a oferta de
servios pblicos.
Em especfico, o segundo tempo do modelo de integrao de agendas aproxima-se, metodologicamente, do conceito de modelo lgico (Cassiolato e Gueresi,
2010), ainda que dotado de determinadas particularidades. Em ambos os modelos,
diferentemente do postulado por Matus, desenvolve-se o encaminhamento do
planejamento no sentido de se partir de problemas e se chegar em produtos ou
servios e no diretamente em objetivos, embora estes estejam presentes, com
maior nvel de concretude, como resultados de curto, mdio e longo prazo.
Aqui, no entanto, os produtos ou servios so claramente definidos tambm
a partir da cidadania: solues de implementao de polticas pblicas que representem entregas diretas, na medida do possvel, a seus beneficirios (Robinson, 2013).
Essa especificao se torna relevante para trs fins: i) facilitao do controle social,
na medida em que a construo de elementos mais concretos de poltica pblica
permite que haja maior tangibilidade da ao estatal para a sociedade; ii) facilitao
da prpria lgica de funcionamento do Estado, que passa, nesse entendimento, a
ter condies mais claras para delinear projetos e processos para melhor suportarem
o alcance de seus resultados; iii) facilitao do prprio processo de metrificao
da ao pblica, viabilizando a elaborao de sistemas de monitoramento e de
mecanismos de comunicao dos resultados de governo.
Nesse sentido, portanto, a definio da interveno pblica a partir desse
entendimento sobre produtos e servios acaba por se constituir como um claro
esforo pedaggico para o Estado e para a prpria cidadania, produzindo uma
linguagem capaz de aproximar os sujeitos do espao pblico. Trata-se, ento, de
uma tecnologia de gesto capaz de expressar com evidncia o esforo governamental
de promover a transformao social, na medida em que representa a converso
de problemas identificados no momento anterior em solues possveis para eles.
E, ainda, os produtos e servios funcionam como uma espcie de ponte entre
indicadores mais operacionais e internos da organizao e os estratgicos, que
declaram nveis de resultado de maior impacto para a populao.
322 |

A adequao entre os produtos e servios e os resultados esperados representada por meio do estabelecimento de uma lgica de interveno, uma anlise
de consistncia entre as narrativas que correspondam a cada nvel de resultado e
o produto ou servio que est sendo formatado pelo Estado. Esse procedimento,
tambm constante do planejamento estratgico situacional e do marco lgico,
essencial para a produo de um sentido coerente para a atuao governamental.
O diferencial proposto no modelo de integrao de agendas o processo dialtico
para a composio dessa cadeia de resultados, mediante um jogo de aproximaes
sucessivas de cima para baixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up) entre
os nveis de resultados. Admite-se nessa lgica, portanto, o carter dinmico e
multifacetado do planejamento e dos interesses sociais que disputam o seu contedo. Planejar, ento, no um momento encerrado em si mesmo, mas um fazer
prospectivo ancorado em uma perspectiva de melhoria contnua.
Nesses postulados, ento, esto inseridos novamente os princpios de governo
aberto, os quais tambm expressam diferenciais relevantes do modelo proposto.
Afinal, concebe-se que o desenho deste segundo tempo esteja igualmente balizado
em ampla participao social, no uso intensivo de estratgias e tecnologias inovadoras para potencializar o processo de produo do planejamento e, por suposto,
na ampla e irrestrita realizao do direito de acesso informao pr-requisito
fundamental para a qualidade do engajamento cidado e para a apropriao terica
da prpria relevncia do fazer contido no planejamento.
Se a prpria nfase na construo de solues de polticas pblicas que expressem entregas a serem feitas sociedade indicam um modo de realizao dos
princpios de governo aberto no interior da prpria metodologia desenhada, a
circunstncia de se conceber o momento da formulao (realizado de forma mais
clara neste segundo tempo) como uma ocasio tpica para a participao social
tambm expressa uma potencialidade inovadora do modelo. Em Matus, ainda
que, como novidade conceitual, esquadrinhava-se um mtodo preocupado em
aproximar gesto e poltica diante da necessidade de ser mapear os interesses dos
atores envolvidos, nfase restrita era concedida ao envolvimento, em si, desses
atores na prpria formulao das solues para os problemas apontados. Em outras
palavras, a estratgia permanecia, ento, ainda sob a estrita gide do poltico eleito
e da alta burocracia.
Aqui busca-se no s assumir o carter poltico do processo de planejamento
e formulao de polticas pblicas, mas tambm o fato de que a efetiva conexo
entre poltica e gesto ocorre sob mediao da democracia e da experincia na esfera pblica. Isto , a participao social deve estar contida no interior do processo
formulativo, como insumo para a produo de seu contedo. E esse engajamento
produz outro sentido para a gesto pblica e para a prpria poltica, na medida

| 323
em que, efetivamente, produz para a cidadania uma dimenso prpria e inovadora

para o fazer republicano, vivel apenas a partir do momento em que os domnios
da gesto e da poltica se integram. Ala-se a democracia para outro patamar, para
alm da representao e da deliberao, quando o contedo da ao pblica passa
a ser elaborado com o apoio da cidadania. Alm disso, revela-se outra faceta pedaggica relevante do processo de planejamento proposto a partir do modelo de
integrao de agendas: a experincia de formulao tem o potencial de significar,
para a populao, uma indita aproximao com a lgica e a linguagem estatais,
fornecendo elementos para a reconfigurao do espao pblico.
Ao se conceber o governo aberto como um paradigma prprio de gesto pblica e se delinear o planejamento e a formulao como momentos necessariamente
coerentes com os postulados do modelo e conectados com o ciclo das polticas
pblicas, abre-se a oportunidade para que a participao social deixe de ser um
fim em si mesmo quando os eventos organizados pela administrao pblica
para que ocorram as manifestaes da sociedade civil tendem a possuir conexes
dbeis ou insuficientes com as polticas pblicas que so efetivamente desenhadas e
implementadas.3 Abre-se, ainda, a oportunidade para que a cidadania deixe de ser
percebida como plo passivo na relao com o Estado, uma herana do elitismo
schumpeteriano presente, por exemplo, na variante consumerista do paradigma
gerencial. Viabiliza-se, ento, uma lgica capaz de inserir as contribuies populares em uma espcie de linha de produo de polticas pblicas, permitindo
que os cidados possam vir a se reconhecer no fazer estatal a partir do momento
em que passa a observar feitos de implementao que correspondam, em alguma
medida e em algum nvel (do estratgico ao operacional) a proposies as quais
ajudou a formular.
Finalmente, a incorporao de elementos oriundos dos planos setoriais de
longo prazo constitui inovao relevante do modelo proposto, considerando-se a
necessidade de se construir um documento de planejamento que seja efetivamente capaz de integrar as vises de longo, mdio e curto prazo. Com isso, criam-se
possibilidades para que se produzam as necessrias relaes de coerncia entre o
estratgico, o ttico e o operacional, e se articulem produtivamente os olhares mais
imediatos e os intempestivos que se formam a partir das posies sociais dos atores:
a classe poltica e a cidadania em uma extremidade, a burocracia, os tcnicos e
pesquisadores em outra.
3) No terceiro tempo, concatenam-se as agendas de alternativas e de deliberaes alocativas:
3. Uma coletnea de estudos a respeito das oportunidades e dificuldades para a efetividade das conferncias nacionais
pode ser encontrado em Avritzer e Souza (2013).
324 |

na agenda de alternativas, so discutidas e deliberadas as possibilidades de implementao dos produtos e servios delineados em momento anterior, bem como
so estabelecidos os indicadores para cada nvel de resultado. Nessa lgica, so
priorizados os produtos e servios; e
na agenda de deliberaes alocativas, passa-se ao processo propriamente dito de
alocao oramentria, com base nas mtricas e priorizaes estabelecidas ao longo
do desenvolvimento da agenda de alternativas.
A integrao entre as agendas ocorre por meio da pea de planejamento e

oramento, a qual poder vir a corresponder a um documento-projeto de Plano
Plurianual (ou de planejamento institucional de mdio prazo, mesmo que o rol
de polticas pblicas formuladas ao longo do processo extravasem as competncias
estabelecidas para um dado rgo, quando ento os produtos desenhados podero ser
distribudos para distintas organizaes, que se tornariam corresponsveis por ele).
O chamado terceiro tempo do modelo de integrao de agendas, contendo o
documento que representaria a sntese entre as agendas em questo, pode ser mais
bem compreendido a partir da figura 5.
FIGURA 5
Modelo de integrao de agendas terceiro tempo

Terceiro tempo - integrao entre a agenda de alternativas e a agenda de deliberaes alocativas
Resultado de
longo prazo
Resultado de
mdio prazo
Alternativas de realizao
Indicadores por
nvel de resultado
Resultado de
curto prazo
Projeto A
Projeto B
Estimativas
de alocao
oramentria
Produto x
Projeto C
Quem
implementa?
Priorizao
popular
Priorizao
governamental
Como
implementa?
A partir de que
condies?
Histrico (estudos, experincias,

sensibilidades, deliberaes nos
momentos anteriores)
Elaborao do autor.
A agenda de alternativas constitui momento relevante do modelo proposto

por duas razes elementares: i) trata-se de ocasio em que os partcipes do processo

| 325
discutem, efetivamente, as maneiras mais adequadas para a implementao de um

dado produto e, por conseguinte, para o alcance de um determinado conjunto
de resultados, logicamente concatenados entre si; ii) trata-se de ocasio em que os
insumos tcnicos e polticos so produzidos para que venha a ocorrer a estipulao
dos recursos necessrios ao desenvolvimento de um dado servio o que vir a
ocorrer, de fato, na agenda de deliberaes alocativas.
No que se refere primeira razo elencada anteriormente, vale ponderar que,
em um primeiro sentido, a discusso a respeito das formas de implementao de
um dado produto diz respeito justamente aos projetos e s atividades necessrios
para a consecuo de um dado fim. Nesse sentido, ento, discute-se tambm a
estratgia, desta vez posta na disputa e na determinao da melhor forma para
se concretizar o produto desenhado no momento anterior. Nesse rol de debates,
esto em questo elementos fundamentais como a discusso sobre o qu implementado, como implementado e por quem implementado. Considerando-se a
conexo do modelo com a viso hermenutica trazida da teoria crtica, concebe-se
que as respostas a cada uma dessas perguntas dever estar calcada em dois pilares:
i) na forma e no contedo ideolgico dos resultados dialeticamente determinados
no segundo tempo; e ii) no conhecimento tcnico, na sensibilidade poltica e na
experincia social dos atores que participam do processo.
A promoo desse conjunto de debates ainda no interior dos processos de
planejamento e formulao das polticas pblicas traz uma srie de ganhos gesto
pblica: i) cria mecanismos para integrar esses processos fundantes do ciclo da poltica
implementao propriamente dita uma espcie de retroalimentao interna do
ciclo dado o fato de que o que se prope aqui tambm a inseparabilidade entre a
formulao e a forma de implementao, para alm da integrao entre planejamento
e formulao; ii) cria uma estruturao favorvel integrao efetiva entre todos os
nveis de resultado, viabilizando a construo de um instrumento de planejamento que
consagre a coerncia entre economicidade, eficincia, eficcia, excelncia, efetividade
e impacto, e entre tarefas, atividades, processos, projetos, produtos, resultados e objetivos de uma dada poltica pblica, de uma dada organizao e de um dado governo.
Nesse entendimento, ento, a agenda de alternativas expressa uma potencialidade diferenciada para a participao popular na esfera pblica: a experincia da
elaborao de possibilidades concretas de implementao de aes governamentais,
inovao que d vazo apropriao efetiva, por parte da sociedade, da gramtica de
atuao do Estado, fornecendo condies para que a cidadania melhor compreenda
o seu regime de funcionamento e, diante do reconhecimento dos limites da forma
republicana, venha a adequar suas demandas para que adquiram maior concretude,
ao mesmo tempo em que possa vir a desenvolver estratgias de organizao social
as quais, no limiar, constituam alternativas de longo prazo a essa institucionalidade.
326 |

Por sinal, a discusso sobre as alternativas para a realizao de um dado produto vem a funcionar como um indicador relevante para a melhor compreenso a
respeito do sentido poltico contido no fazer pblico: na medida em que existem
diferentes formas para se viabilizar um servio, h trade offs a respeito de quais
agentes viro a implement-lo, a partir de tais e tais recursos, oriundos de tais e
quais fontes. Em seu conjunto, cada conjunto de possibilidades vem a expressar
valores que podem vir a se coadunar mais ou menos com os resultados os quais se
pretende alcanar, bem como com os interesses, as experincias e as sensibilidades
do pblico-alvo da dada poltica. Considerando-se que, intrinsecamente, o norte
axiolgico do modelo se relaciona com a realizao da cidadania, o reconhecimento
da aderncia de todos os componentes ao elemento humano, de forma coerente,
condio necessria para o sucesso do processo de planejamento proposto.
As alocaes oramentrias, as quais vm a ocorrer no interior da agenda
correspondente, esto dialeticamente dispostas como proxies dos indicadores construdos para cada nvel de resultado e suas decorrentes metas. Nessa lgica, ento, a
destinao de recursos vem a ocorrer a partir da determinao de nveis de alcance
esperados para os produtos. O processo de atribuio dessas metas, embora mediado
por um esforo tcnico a produo de informaes e conhecimento a respeito dos
desempenhos possveis e dos recursos necessrios para o melhor desenvolvimento
dos servios , um feito poltico, e no um fim em si mesmo. poltico, pois a
seleo das metas implicao de um processo deliberativo de priorizao, o qual
poder vir a responder aos momentos anteriores do processo de planejamento.
Por suposto, as escolhas feitas redundam em responsabilidades: a cada ciclo de
monitoramento e reviso dos resultados e processos, abre-se oportunidade para que as
formas de constituio dos produtos notadamente aqueles que no performam como o
esperado venham a ser redesenhados, enquanto outros, que podem vir a corresponder
ao planificado, podem ter vindo a deixar de constituir foco de interveno pblica.
O processo de planejamento, ento, um feito dinmico, contnuo e multifacetado:
ainda que as lgicas de interveno venham a ser cuidadosamente construdas ao longo
da formulao, a existncia perene de variveis independentes e intervenientes no espao
de interveno pblico e privado redunda em gargalos e superavit de performance,
os quais podem vir a implicar contnuo reajuste das mtricas e das metas.
Ao final, e no menos relevante, necessrio hipotetizar, em coerncia com os
pressupostos que fundamentam o modelo e o paradigma de gesto que o sustenta,
que produtos podem vir a realizar a estratgia mesmo que determinados resultados
no venham a ocorrer: a cidadania e os agentes estatais podem, legitimamente,
compreender que os processos constitutivos para a gerao dos produtos foram
valorosos em si mesmos para os partcipes e os beneficirios, de forma que a no
realizao da performance esperada no venha a significar um fracasso (e uma

| 327
decorrente perda de recursos orados para o prximo ano). Nessa lgica, em que os
resultados no podem ser desconectados dos processos, os meios dos fins, a gesto
da poltica, no s necessrio, para a sua operacionalizao, que a subjetividade
seja reconhecida como parte dos acontecimentos como, eventualmente, que venha
a ser valorizada especialmente quando significar aprendizados coletivos, ainda
que no pretendidos a priori e desconectados das mtricas definidas inicialmente.
O modelo de integrao de agendas gera, por fim, uma pea que visa realizar,
a partir de um caminho simultaneamente lgico e poltico, a concertao produtiva
entre planejamento e oramento: nota-se, ento, que o segundo, questo relevante
apenas como ltimo momento formulativo, torna-se vetor de realizao de um processo reflexivo de formulao que quer se pretender consistente em sua coerncia e
pertinente s demandas sociais. Trata-se, portanto, de uma inverso relevante perante
lgicas de planificao que ou se estruturam a partir de mecanismos incrementais
de alocao de recursos, ou se baseiam na determinao a priori e automatizada dos
montantes a serem despendidos, sem reconhecer que a performance das polticas
pblicas no nem correspondentemente linear da alocao oramentria, nem
corresponde necessariamente a um fim em si mesmo, notadamente em contextos
de elevadas e complexas demandas sociais, como o brasileiro.
4 ELEMENTOS PARA A APLICAO DO MODELO AO PLANO PLURIANUAL
O rol de inovaes tericas trazido pelo modelo de integrao de agendas poder

vir a contribuir para o esquadrinhamento de processos de aperfeioamento do
planejamento plurianual seja este de mbito municipal, estadual ou federal.
Por certo, adaptaes situacionais, em coerncia com o modelo, so necessrias para
cada realidade. No que se refere ao domnio federal, no qual as polticas pblicas
tendem a se situar mais distantes do cidado (considerando-se a circunstncia
de a Unio, em diversos contextos, atuar como repassadora de recursos para a implementao de aes de governo em nvel estadual e, principalmente, municipal),
h uma complexificao mais evidente na determinao dos produtos e servios
como entregas fsicas (ou mais palpveis) populao.
Nesse sentido, ento, o distanciamento federal tende a produzir, em variados
contextos, um processo de abstrao da poltica pblica, o que tambm pode vir a
transformar o carter da participao social, tendencialmente menos vocacionada a
debater de forma prioritria detalhes mais operacionais das aes governamentais,
e sim as escolhas e solues de gesto de mais alto nvel. Tais particularidades,
no entanto, no parecem constituir bice ao desenvolvimento da metodologia,
tendo-se em vista que tais condicionantes no inviabilizam nem a participao
social em si, nem o desenho das polticas pblicas, elementos centrais para a implementao do modelo.
328 |

De forma geral, ento, os encaminhamentos tericos tais como os apresentados poderiam vir a ser, eventualmente, adotados pela administrao pblica federal. Nesse entendimento, a montagem do primeiro tempo do modelo
dependeria da compilao de documentos fundamentais, como os seguintes:
i) plano de governo da presidncia (re)eleita; ii) documentos-sntese referentes
aos mais distintos mecanismos de participao social desenvolvidos ao longo da
ltima dcada: conferncias, conselhos de poltica pblica, ouvidorias, mesas de
negociao, relatrios de implementao da lei de acesso informao, consultas
pblicas, audincias pblicas, etc.; iii) documentos de pesquisa desenvolvidos
por organizaes pblicas, federais ou no, como o Ipea, a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa), a Escola Nacional de Administrao Pblica
(Enap), a Escola de Administrao Fazendria (Esaf ), a Fundao Sistema Estadual
de Anlise de Dados (Seade), a Fundao Joo Pinheiro etc., bem como aqueles
produzidos pelas universidades; iv) documentos produzidos pelo setor pblico
no estatal (relatrios e manifestaes de ONGs e de movimentos sociais) e pelo
setor privado (empresas, imprensa etc.).
Por certo, em cada um dos tempos do modelo a atuao concertada dos
agentes pblicos elemento vital para o sucesso do processo, notadamente para
a produo das propostas preliminares de arranjo de cada documento para as
discusses pblicas, a consolidao dos achados, o fornecimento de subsdios
tcnicos para as consultas sociedade e as tomadas de deciso e para o devido
procedimento de traduo das manifestaes cidads para a linguagem operacional do Estado. Nesse sentido, torna-se essencial o desenvolvimento, para fins do
processo de planejamento, de equipes multidisciplinares, formadas por agentes
tecnopolticos, servidores da rea de planejamento, gesto e controle, tcnicos de
instituies de pesquisa e funcionrios ligados s reas-fins das polticas pblicas
em discusso.
Fundamentalmente, para alm da adoo de estratgias de engajamento
offline da cidadania as quais poderiam ocorrer a partir de mecanismos clssicos presenciais, assim como de forma itinerante,4 levando-se em conta, por
exemplo, o elemento territorial-regional , considera-se fator de sucesso para
o desenvolvimento do projeto de construo de um plano plurianual federal o
estabelecimento de formas online de mobilizao, as quais forneceriam ganhos
de escala para a participao e o controle sociais a partir da sua articulao com
uma poltica conforme de transparncia documental. Alm disso, a elaborao
de hotsites atualizados tempestivamente ao longo de todo o processo divididos,
4. Ver, por exemplo, a Ciranda das Ouvidorias, iniciativa da CGU voltada a debater a formulao de polticas voltada
s ouvidorias pblicas, viabilizadas a partir de encontros itinerantes em diversas regies do pas. Disponvel em:
<http://goo.gl/WiOo5f>.

| 329
por exemplo a partir dos conjuntos de problemas mapeados, e posteriormente

com base nas questes de cidadania formuladas e nos produtos desenhados
poderia vir a permitir a sensibilizao da burocracia, da populao e dos agentes
polticos acerca do carter sistmico do planejamento em desenvolvimento e
para a sua prpria gesto por parte da administrao. Avaliaes de percepo do
pblico-alvo, por exemplo, poderiam vir a servir como insumos para ajustes de
aperfeioamento de cada etapa.
A organizao das rvores de problemas que viriam a compor os mapas-diagnsticos dependeria das seguintes circunstncias: i) seleo dos problemas de
poltica pblica que digam respeito s competncias federais; ii) organizao dos
tpicos ainda de acordo com o que se poderia chamar de lgica tradicional de
esquematizao das polticas pblicas considerando-se que o arranjo de acordo
com a proposio contida no modelo ocorre em seu segundo tempo. A partir dos
escrutnios pblicos consubstanciados nas manifestaes de analistas e da sociedade de forma geral, mapas-diagnsticos elaborados a partir de cada tema seriam
sintetizados e finalizados pela administrao, e documentos contendo justificativas
governamentais a respeito da incluso ou no de tpicos defendidos pela sociedade
nos espaos pblicos as chamadas devolutivas, peas fundamentais de transparncia, responsividade e accountability no paradigma de governo aberto5 seriam
publicizados na internet.
A construo necessariamente dinmica do chamado segundo tempo
dependeria da articulao de uma mecnica de aproximaes contnuas entre as
demandas populares e as manifestaes governamentais com relao aos produtos
delineados para responder aos problemas apontados no momento anterior e aos
resultados conjecturados para viabilizar o modelo lgico. Nesse sentido, um pontap
inicial possvel seria o posicionamento governamental a respeito do rol de prioridades
assumidos pela administrao eleita, mediados por anlises de agentes pblicos e
atores independentes a respeito de sua conexo com esboos de macroprodutos
propostos pelos agentes tecnopolticos.
Ao longo do desenvolvimento do chamado segundo tempo, a sociedade
civil viria a apresentar contrapropostas e/ou anuncias aos esboos trazidos pela
administrao. Dialeticamente, as redaes dos elementos delineados sofreriam
convalidao perante as diretrizes contidas nos planos setoriais de longo prazo.
Por evidente, o sentido eminentemente poltico contido nas disputas entre os
agentes societais demandaria a produo de estruturas de participao popular
que dessem conta da diversidade social e endereassem, em sentido anticclico,
5. Ver princpios da Open Government Partnership (OGP, disponvel em: <www.opengovpartnership.org>), iniciativa
internacional de promoo de polticas de governo aberto, fundada em 2011, e que hoje conta com a adeso de mais
de sessenta pases.
330 |

as diferenas de poder econmico, poltico, simblico entre cada agente

social e suas decorrentes repercusses para a influenciao das tomadas de
deciso governamentais.6
Um encaminhamento transitrio para a viabilizao do modelo em seu ciclo
introdutrio seria a combinao de processos participativos gerais a partir de mecanismos online quando, ento, os processos de formulao seriam abertos para
todos os segmentos e offline presenciais, para a consolidao das deliberaes
da sociedade com base em esquemas paritrios de conformao dos participantes.
As cadeias de resultados, organizadas segundo as questes de cidadania a elas
concernentes, passam finalmente por um processo de validao governamental,
pressuposto para a passagem do modelo ao terceiro tempo.
A esquematizao das alternativas de implementao dos produtos mapeados
no momento anterior, a sua efetiva escolha e a determinao dialtica entre as metas
de realizao para cada nvel de resultado e a alocao oramentria necessria expressam o ltimo passo para a finalizao da proposta de planejamento plurianual a
ser submetida ao Congresso Nacional. Nesse sentido, cabe ponderar que o desenho
de uma lgica de desenvolvimento do modelo que considere os instrumentos de
participao regimentalmente dispostos na Cmara dos Deputados e no Senado
(como as audincias pblicas, desenvolvidas nas comisses temticas de cada casa)
pode vir a constituir uma oportunidade contextual de aproximao entre poderes, considerando-se a recente rejeio, pelos congressistas, de decreto voltado a
organizar os dispositivos de participao social na administrao pblica federal.7
Um componente essencial para a adequada realizao do terceiro tempo a
mediao tcnica performada pelos agentes burocrticos, responsveis, nesse contexto,
pela produo de estudos avaliativos a respeito das estimaes de recursos necessrios
para o alcance de metas para os indicadores de cada nvel anlises, no limite, de
insumo-produto. Esse conjunto de achados, para alm de contribuir para a reduo
dos riscos para a implementao dos projetos e atividades escolhidos para realizar
os produtos estabelecidos, torna-se fundamental para a deliberao a respeito das
iniciativas a serem priorizadas um processo essencialmente poltico de alocao.
6. O esquadrinhamento, em detalhes, da converso institucional dos elementos mencionados para a formatao da
lgica de participao transcende o escopo deste trabalho, e constitui oportunidade para aprofundamento terico do
tpico em outra oportunidade. Em Reis (2014a), defende-se, de forma introdutria, a criao de fruns de cidadania
voltados a agregar a sociedade civil a partir de esquemas transsetoriais e de forma a empoderar minorias (buscando
minimizar, por evidente, os riscos de imposio de ditaduras da maioria (Tocqueville, 1987). Esquemas prprios de
deliberao, com base nesse contexto, devem ser formulados para que a participao nesses espaos venha a ter carter
sistmico, sem enfatizar a priori o engajamento de setores j organizados em detrimento de outros. Torna-se evidente,
nesse sentido, o quanto a organizao das estratgias de participao no Estado e na gesto pblica pode contribuir
significativamente para a organizao da prpria sociedade civil.
7. Vale lembrar que o Decreto no 8.243/2014, voltado a organizar e definir espaos de participao social na administrao
pblica (alguns deles existentes, inclusive, no prprio Poder Legislativo, como as mencionadas audincias pblicas), foi
derrubado por meio do Decreto Legislativo no 1491/2014 da Cmara dos Deputados.

| 331
A estrutura gerada, portanto, redunda na composio de diversos produtos os quais podem se compreendidos como programas governamentais , que
respondem, cada um, a uma determinada questo de cidadania. Por certo, mais
de um rgo pblico (administrao direta e indireta) poder vir a ser responsvel
pela realizao de um dado produto ou servio, ou mesmo pela implantao de
um projeto ou pelo desempenho de um processo e, certamente, pelo alcance de
um ou mais resultados. A matricialidade organizacional , outrossim, pressuposto
do modelo, e espera-se que a implementao continuada da lgica proposta possa
vir a reconfigurar as estruturas de governo em nome do ganho da sua vocao em
realizar as estratgias continuamente desenhadas.
Com a concluso dessa ltima etapa, h, ento, condies para a deliberao
governamental e a decorrente finalizao da pea de planejamento plurianual, a
qual sofrer, da por diante, expressivo controle social, considerando-se a conexo
do modelo proposto com o paradigma de governo aberto de gesto pblica.
Percebe-se, ento, que esforos de integrao perspassam toda a lgica constitutiva

do modelo proposto e do paradigma de governo aberto que o sustenta:
a integrao entre planejamento e oramento, realizada de forma a fazer
com que a alocao de recursos venha a significar as prioridades definidas pelo governo e pela sociedade e, na medida do possvel, o montante
de recursos necessrio para viabilizar o alcance das metas delineadas
(invertendo-se, portanto, os esquemas vigentes em distintas realidades,
nas quais o planejamento funciona como mera proxy das deliberaes
alocativas, feitas de forma incremental e inercial);
a integrao entre planejamento e formulao das polticas pblicas
em um nico processo, contribuindo para o desenvolvimento de aes
concertadas e coerentes de governo;
a integrao entre o planejamento e os demais momentos do ciclo de
polticas pblicas, de forma a se evitar que a primeira fase desse ciclo
venha a se tornar mera pea ficcional, deslocada da realidade material
da implantao das solues de gesto;
a integrao entre os vrios momentos da participao social, de tal
maneira que o engajamento cidado passa a ganhar novo significado e
relevncia, considerando-se a maior possibilidade de que os partcipes
venham a reconhecer o carter de suas contribuies, para alm das
polaridades entre esquemas consultivos e deliberativos;
332 |

a integrao entre o paradigma de gesto pblica, o momento do planejamento, o contedo das polticas pblicas e, potencialmente, as estruturas
organizacionais que viro a realiz-los, na medida em que a hermenutica
proposta se volta a arranjar tais elementos a partir de lgica de coerncia
axiolgica, orientada em sentido progressista isto , voltada realizao
da cidadania e da transformao social;
a integrao entre todos os nveis de resultado da poltica pblica e,
portanto, entre os seus vrios nveis de implementao (tarefas, atividades, processos, projetos, aes, servios, produtos) , tambm de forma
a vocacionar as iniciativas governamentais de um modo circunstanciado
de constituio e conformao;
a integrao entre os problemas e as solues apontadas, e entre estas e os
objetivos pretendidos para a poltica pblica, de forma a dotar os processos
de planejamento e formulao de concretude e de perspectiva situacional,
transcendendo mecanismos de planejamento institucional os quais, por
no primarem pela construo de diretrizes de atuao com base em
questes sociais reais, tendem a exprimir mapas estratgicos homogneos
para distintas organizaes e polticas pblicas, independentemente de
seus nveis de desenvolvimento e maturidade;
a integrao entre os vrios nveis da estratgica longo, mdio e curto
prazo consubstanciada por meio da construo do documento ttico
tambm sob a inspirao de planos setoriais de longo prazo, os quais
contribuem para a organizao de diretrizes para os nveis mais imediatos
de resultado (o que confere s polticas pblicas um relevante sentido
intergeracional, sem que o nvel de abstrao da decorrente dificulte o
estabelecimento de lgicas mais operacionais de interveno);
A integrao entre os domnios gerencial e poltico, viabilizado no apenas por meio do regime intensivo de participao cidad, mas tambm
mediante o resgate dos planos de governo (os quais funcionam, por sua
vez, como uma necessria integrao entre as formas representativa e
direta de democracia).
Vislumbrou-se, ento, diante da eventual capacidade do modelo de responder
satisfatoriamente ao conjunto de desafios enunciados ao longo deste captulo, que
o planejamento desenvolvido sistemicamente de acordo com o governo aberto
capaz de significar avanos tericos relevantes diante de outras metodologias
correntes, como o oramento por resultados (vinculado ao pensamento gerencialista), e ao oramento participativo. A figura 6 sintetiza uma comparao entre
os elementos presentes em cada tecnologia, destacando as inovaes trazidas na
proposta aqui apresentada.
e em
so de
esepero!!!

| 333
FIGURA 6
Quadro comparativo: modelos de planejamento

Quadro comparativo: modelos de planejamento
Elemento
Oramentrio por resultado
Oramentrio participativo
Planejamento segundo o
governo aberto
Metodologia
quadro lgico, verso clssica

da cadeia de resultados
Ad hoc, dependendo da
conformao de instncias
de participao
Integrao de
agendas em trs tempos
Concepo de
participao
Sociedade passiva
Sociedade protagonista
Sociedade protagonista
Concepo de tcnica
Neutra
Tecnopoltica
Tecnopoltica
Concepo poltica
Negativa ou vazia
Positiva ou constitutiva
Positiva ou construtiva
Concepo de resultado,
razo de ser da poltica
pblica
Vazio; resultado como

fim em si mesmo
Ausncia, possivelmente a
participao como fim em
si mesma
Normatividade como
proxy da cidadania
Paradigma de gesto
vinculado
Gesto para resultados
Ausncia, a princpio
Governo aberto
Padro de alocao
oramentrio
Automtico, a partir da
performance dos programas
Negociado
Negociado e responsivo

Elaborao do autor.
O que se concebeu, portanto, que o modelo de integrao de agendas e o

paradigma de governo aberto interpretado de acordo com a teoria crtica podem
contribuir adequadamente para as necessidades de aperfeioamento do planejamento
pblico. Mais profundamente, tais elementos parecem dizer respeito aos dilemas
fundamentais do momento transitrio, em sentido epistemolgico, vivido pelas
sociedades. Se, como foi dito, no tarefa trivial determinar o carter do regime de
mudanas que se estabelece, por certo parece evidente que elas tambm afetam o
campo da administrao pblica. E, se est se falando dos efeitos e das reminiscncias
do momento histrico conhecido como modernidade, tratou-se ento da fragmentao
das esferas de valor e das experincias vividas (Weber, 1982; Kurz, 1991).
As solues tericas aqui apontadas, ento, surgem como potenciais respostas,
no domnio da gesto pblica e do planejamento, para enderear as consequncias
da fragmentao supracitada para o modo de atuao estatal, considerando-se
ainda a necessidade, cara no momento vigente ao campo progressista, de propor
solues transformadoras para mudana social em cenrio de incerteza e risco
(Bauman, 2001; Beck, 1998), tpicos da transio paradigmtica enunciada.
A coerncia entre a viso e os valores componentes da gesto pblica e do mtodo
de planejamento constitui premissa essencial para que o Estado esteja em condies,
como institucionalidade, de se adaptar ao contexto transicional e, mais que isso,
de nele atuar de forma responsiva.
334 |

Contextualmente, a elaborao do PPA 2016-2019 pode oferecer oportunidade para a experimentao de, ao menos, alguns dos elementos tericos aqui
apresentados. O modelo de integrao de agendas poder servir ao governo federal,
enfim, como estratgia de planejamento capaz de dar congruncia s crescentes
expectativas sociais de participao nos assuntos pblicos evidenciadas, conforme
mencionado, a partir do conjunto de manifestaes ocorridas em todo o pas em
junho de 2013, mas tambm por meio do expressivo engajamento social verificado
em dezenas de conferncias de polticas pblicas realizadas ao longo dos ltimos
anos. Mais ainda, poder-se-, eventualmente, canalizar tal energia no apenas para
o fortalecimento da jovem democracia nacional, mas tambm para a melhoria da
qualidade das polticas pblicas, a qual jamais pode prescindir de diagnsticos
situacionais slidos, edificados tambm a partir da sensibilidade popular.
Enfim, trata-se de uma conjuntura favorvel reflexo, de modo geral, a
respeito das estratgias de conduo da gesto pblica no pas, levando-se em
conta o rol de desafios a serem enfrentados para o aprofundamento das polticas
de transformao social e de desenvolvimento em meio ao possvel esgotamento
das formas tradicionais de se fazer poltica e se conceber o Estado.
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CAPTULO 11
DESAFIOS NA RETROALIMENTAO DO PLANEJAMENTO:

OBSTCULOS E SINERGIAS COM AS AES DOS
RGOS DE CONTROLE
1 INTRODUO
Otto Von Bismarck, emblemtico estadista alemo do sculo XIX, afirmava que
Os tolos dizem que aprendem com os seus prprios erros; eu prefiro aprender com
os erros dos outros. Essa viso singela, de aprendizado das organizaes, pode se
manifestar na coleta de informaes oriundas de achados nas aes de controle, materializadas em auditorias e avaliaes de diversas matizes realizadas pelos rgos de
controle interno. Tal retroalimentao de informaes pode aplicar-se aos processos
de planejamento governamentais, em um cenrio de valorizao da gesto de riscos,
da participao popular e da necessidade de se ter uma execuo do planejamento
e do oramento que de fato efetive os servios pblicos de qualidade necessrios.
Desse modo, este captulo se prope a analisar que mudanas de paradigmas
so necessrias para que o trabalho do sistema de controle interno efetivamente
retroalimente o processo de planejamento governamental. Partindo de um pressuposto fundamental, a necessidade de um planejamento que retome de fato o carter
estratgico e ainda a relevncia de o controle acompanhar esse movimento e fortalecer
o seu vis mais amplo, integrado ao ciclo de planejamento e oramento, sem perder
os avanos da auditoria, da transparncia, do controle social e de outros obtidos
recentemente, em especial com o advento da Controladoria-Geral da Unio (CGU).1
Para o alcance do objetivo proposto, este captulo aborda as questes luz da
teoria geral dos sistemas, do planejamento, da burocracia relacionada poltica,
da gesto de riscos para, por fim, propor solues para o retorno da informao
de controle ao planejamento, considerando o desenho vigente de controle interno
e externo, consolidado no pas desde a Constituio Federal de 1988 (CF/1988).
1. A CGU o rgo do governo federal responsvel por assistir direta e imediatamente ao presidente da Repblica
quanto aos assuntos que, no mbito do Poder Executivo, sejam relativos defesa do patrimnio pblico e ao incremento da transparncia da gesto, por meio das atividades de controle interno, auditoria pblica, correio, preveno
e combate corrupo e ouvidoria.
338 |

Obviamente, as limitaes deste trabalho impem a ele um carter inspirador

de novos estudos, em uma temtica ainda incipiente e que demanda que se siga
o curso de amadurecimento dos processos governamentais brasileiros, ampliando
seu aspecto democrtico e participativo e a necessidade de construo de solues
nesse paradigma, em especial nos instrumentos clssicos de planejamento, como
o Plano Plurianual (PPA).
2 PLANEJAMENTO: FUNDAMENTOS PARA A DISCUSSO
Em vista da fragmentao vigente na atividade de planejamento governamental

no Brasil, ser abordada de forma breve a teoria geral dos sistemas2 em conjunto
com os aspectos atinentes ao planejamento e ao controle, pelo fato daquela teoria apresentar um arcabouo que permite visualizar a realidade, reconhecendo
a necessidade de contemplar, sem negligenciar as devidas limitaes, o todo e
o particular, as relaes causais e no causais, as questes patentes e latentes.
Para evitar dvidas, deve-se registrar que a teoria geral dos sistemas foi formulada
por Bertalanffy antes do advento da ciberntica e da engenharia de sistemas.
Bertalanffy (2010) observou que o isolamento dos elementos conduzia a
concluses parciais, s vezes equivocadas. Em vista disso, formulou a teoria geral
dos sistemas, a qual prope que as inter-relaes, interaes, correspondncias e
isomorfismos (formas iguais) dos mais diversos campos da cincia so necessrios
para a compreenso da realidade. Problemas de ordem, organizao, totalidade,
teleologia etc., que eram excludos dos programas da cincia mecanicista
(Bertalanffy, 2010, p. 33), passaram a ser relevantes do ponto de vista da teoria
geral dos sistemas.
Assim, a viso sistmica, decorrente da abordagem da teoria geral dos sistemas, lana um olhar amplo sobre a realidade, considerando o todo e o particular.
Beuren (2002, p. 16) afirma que:
a viso sistmica conduz verificao do desempenho da totalidade do sistema, mesmo
que o foco de anlise seja apenas de um elemento do conjunto. Isso devido sua
interao com o todo organizado e interdependncia das partes.
Para a anlise do processo de planejamento, a teoria dos sistemas contribui com a
ideia de viso sistmica, na abordagem da realidade, reconhecendo a importncia
das inter-relaes, interaes, correspondncias e isomorfismos dos mais diversos
campos da cincia, superando a viso estritamente mecanicista e causal, visualizando
o todo e o particular. Uma viso matricial, em rede, interdependente, considerando
a complexidade da sociedade.
2. Oliveira (2002, p. 53) define sistema como um conjunto de partes interagentes e interdependentes que, conjuntamente, formam um todo unitrio com determinado objetivo e efetuando uma funo.
Desafios na Retroalimentao do Planejamento: obstculos e sinergias com as

aes dos rgos de controle
| 339
Outro conceito oriundo da teoria geral dos sistemas a retroalimentao.

Para Oliveira (2002, p. 53), a retroalimentao o processo de comunicao
que reage a cada informao de entrada e incorpora o resultado da ao resposta
desencadeada por meio de nova informao, a qual afetar seu comportamento
subsequente, e assim sucessivamente.
Desse modo, a retroalimentao funciona como um instrumento de melhoria
contnua e cria condies para que o sistema se autorregule,3 nessa viso sistmica,
de atores imersos em uma rede dinmica. Por analogia, pode-se dizer que a retroalimentao constitui, tambm, um elo entre o planejamento e o controle, uma vez
que as informaes de retroalimentao oriundas do controle seja de auditorias,
de avaliaes, de monitoramento podem contribuir para o planejamento se
enxergadas nessa viso sistmica.
Nesse sentido, Rezende (2002, p. 28) afirma que a avaliao no deve ser
concebida como uma atividade isolada e autossuficiente. Ela faz parte do processo
de planejamento (...), gerando uma retroalimentao que permite escolher entre
diversos projetos. Assim como o reflexo da luz no pode ser separado do objeto,
a rede contempla, de forma dinmica, essa viso de totalidade.
Tem-se ainda, para Melo e Rodrigues (2012), que a retroalimentao4 na
gesto pblica fundamental para aprimorar a tomada de deciso dos agentes
pblicos e da populao, para promover a melhoria das polticas e para auxiliar
o Estado no exerccio de suas competncias, constituindo-se instrumento de
carter democrtico.
Por conseguinte, para a anlise do processo de planejamento e de controle,
a teoria dos sistemas contribui com a ideia de retroalimentao, mais especificamente no caso deste estudo, do controle para o planejamento, o que propicia a
melhoria das polticas pblicas e da tomada de decises pelos agentes pblicos e
pela populao.
Ainda a respeito do planejamento governamental, Cardoso Jnior e Matos
(2011) alertam que este se tornou uma etapa da gesto cotidiana expressa no
gerenciamento das aes, dos programas , com prejuzo ao sentido poltico e
complexo tpico das polticas pblicas. Nesse sentido, Garcia e Cardoso Jnior
(2015, p. 3) afirmam que:
Ao longo desse quarto de sculo assistiu-se ao desprestigiar progressivo da funo
planejadora e um claro enfraquecimento da capacidade de governar.
3. A respeito da regulao do sistema, Bertalanffy (2010, p. 43) afirma que a estrutura reguladora pode ser conhecida
mesmo quando os mecanismos reais permanecem desconhecidos ou no so descritos, e o sistema uma caixa preta,
definida somente pela entrada e pela sada.
4. Melo e Rodrigues (2012, p. 21) afirmam que a melhor medida de sucesso para a produo de informaes de
realimentao acerca de polticas pblicas sua utilidade na prtica das decises na esfera pblica.
340 |

No so poucos os que afirmam que o planejamento governamental morreu junto com

o fim da ditadura militar e que agora a hora da gesto. Entendem o planejamento
pblico como um reducionista processo de comando e controle, necessariamente
autoritrio e impossvel de ser exercitado em ambientes democrticos. Ignoram o rico
movimento de produo de novos conceitos, mtodos, tcnicas, sistemas operacionais
do planejamento estratgico pblico acontecido ao longo dos ltimos quarenta anos.
E ignoram que gesto sempre a gesto de algum plano, programa, projeto
ou atividade.
Garcia e Cardoso Jnior (2015) criticam justamente o esvaziamento e a

perda do sentido direcionador, visionrio, estratgico, agregador, coordenador e
articulador do planejamento governamental no Brasil.
Tais atributos do planejamento governamental so fundamentais para a
existncia do alinhamento das atividades e dos projetos governamentais, que por
sua vez so base para a implementao da agenda de governo dos representantes
eleitos legtima e democraticamente. Esse alinhamento confere organicidade ao
planejamento, fomenta as sinergias, evita as fragmentaes e favorece o controle,
a gesto de riscos, a governana e a accountability.
Alm disso, esses atributos do planejamento so necessrios para a definio
da estrutura de governo no s de rgos e entidades, mas tambm de sistemas
etc. e de toda sua operao tecnopoltica, pois a viso, a direcionalidade e a estratgia e, nesta ltima, sua consequente gesto de riscos precedem as estruturas
e as operaes. Tambm so fundamentais para que o controle possa estruturar
adequadamente as suas atividades, com vistas a favorecer a consecuo do planejado,
retroalimentando adequadamente o planejamento.
A viso extremamente tecnicista tambm tem se materializado no monitoramento, quando este foca produtos minimalistas e apenas porcentagens de execuo,
em vises descoladas da realidade e que contribuem pouco para a aprendizagem.
Existe, de fato, uma demanda por uma:
unidade de integrao, de enlace e de devoluo da anlise de resultados, boas prticas,
ndices, oportunidades de melhoria e fragilidades. Uma unidade de monitoramento
(v.g., teramos terceirizao, descentralizao, obras, RH, transferncia de renda,
processos de contratao, gesto de TI etc.), para que esses dados irriguem o processo
da gesto pblica, prestigiando a retroalimentao, evitando falhas persistentes e o
retrabalho, vendo a gesto de uma forma global e articulada, buscando romper com
a administrao casustica, enviesada pelas relaes polticas e econmicas (Braga e
Nascimento, 2012, p. 1).
A incerteza um componente tpico das atividades de planejamento, pois

estas dependem de variveis que muitas vezes esto fora de controle. Nesse sentido,
Matus (2006, p. 141) define o plano como uma grande aposta sustentada em

| 341
apostas parciais, afirmando que a alternativa que existe para a prtica humana o
domnio da improvisao. Esse autor entende que a teoria do governo no uma
teoria do controle determinstico do governante sobre um sistema, nem a teoria de
um mero jogo de azar, mas contm doses de ambos ingredientes (op. cit., p. 116).
Essa ideia ainda enfrenta profundas resistncias para ser incorporada aos desenhos governamentais, por envolver esse avano para alm da racionalidade formal.
As ideias de Matus (2006), vinculadas gesto da incerteza, reformulam
inclusive a viso de indicadores, como mtricas de carter mecanicista e que por
si dariam conta da questo do monitoramento, como fonte de retroalimentao,
ignorando aspectos matriciais e participativos.5 No se pode abrir mo do uso da
racionalidade, apesar das limitaes do modelo racional-compreensivo,6 pois se
com o uso do modelo h muitas incertezas e o plano tem feies de aposta, sem a
racionalidade o plano ficaria to exposto s incertezas que rapidamente o tornariam
uma mera carta de intenes, pouco razovel e com poucas possibilidades de ser
realizado. Alm disso, a construo da estratgia, a gesto de riscos e o controle
dependem do uso da racionalidade. Nas palavras de Braga (2013a, p. 1):
A primeira limitao observada no uso de indicadores que estes, de per si, no
resolvem as questes da gesto. Necessitam estar inseridos em um contexto de planejamento estratgico, de identificao da misso, das foras e fraquezas e das metas
que se desdobrem na execuo dessa misso. A, na questo da implementao, h que
se falar em indicadores. Mas, somente eles, caem na inovao intil, ensimesmada,
que gasta recursos e pouco traz retorno.
Outra limitao que a medida da gesto por meio de indicadores uma simplificao da realidade, dado que qualquer sistema de coleta de dados tem imperfeies.
Como o piloto de avio no confia cegamente no seu painel de controles, o gestor
tambm necessita checar e atualizar o seu sistema de indicadores, reconstruindo-o e
utilizando mecanismos de certificao de informaes mais relevantes.
Por fim, cumpre registrar que o oramento a alocao de recursos em funo

do planejamento. Assim, o planejamento deve preceder o oramento, ele mais do
que apenas o oramento. Essa questo precisa ser considerada pelo controle na sua
atuao e por ocasio da retroalimentao. E o planejamento, na sua concretizao,
5. Para saber um pouco mais dessas discusses, recomenda-se a leitura dos textos A armadilha da qualidade, de Marcos
Hashimoto, disponvel em <http://goo.gl/N3jnT8>, e O equilibrista bbado, deThomaz Wood Junior, disponvel em
<http://goo.gl/C53vzD>.
6. No modelo racional compreensivo, com sua raiz terica em Max Weber, adota-se a premissa de que se pode conhecer
o problema ou a oportunidade a ser objeto da poltica pblica. Assim, h a pesquisa de todas as informaes existentes
sobre o problema/oportunidade a ser objeto da poltica, o exame de todas as alternativas tcnicas e polticas para resolver
o problema ou aproveitar a oportunidade, e a tomada de deciso ocorre com fundamento em critrios os mais racionais
possveis, sem considerar aspectos subjetivos. Santos (2011, p. 319) critica o modelo racional compreensivo, pois a
tentativa de estruturar o planejamento a partir de abordagens mais prescritivas contribuiu para a sua burocratizao,
porque o ambiente que esta racionalidade tenta organizar no cria estruturas capazes de subsidiar as transformaes,
ou seja, no consegue fornecer informaes ao Estado para viabilizao dos objetivos.
342 |

se v diante das agruras do mundo real, no qual a funo controle figura com papel
essencial para que o planejamento se materialize. Na prxima seo, ser abordada
a relao entre planejamento e controle e suas questes bsicas.
3 PLANEJAMENTO E CONTROLE: DE OPOSITORES A ALIADOS
O controle uma funo antiga, intrnseca gesto. No mundo das polticas pblicas, padece de um menor glamour, dado que o planejamento e a implementao
trazem grande impacto sobre a populao beneficiria, como se fosse possvel a
existncia dessa trade isoladamente. Controle, como opositor liberdade, no figura
entre as funes de mais prestgio nos tempos atuais. Fayol (1964, p. 146) define
essa funo como: Numa empresa, o controle consiste em verificar se tudo corre
de acordo com o programa adotado, as ordens dadas e os princpios admitidos.
Tem por objetivo assinalar as faltas e os erros, a fim de que se possa repar-los e
evitar a sua repetio.
Dessa forma o administrador deve se preocupar com a materializao do
idealizado no decorrer do tempo, colhendo daquela experincia informaes teis
para aquele e outros processos.
O controle uma funo gerencial de atuao contra os obstculos do mundo real, na garantia do atingimento dos objetivos, acrescido tambm da ideia de
identificao de riscos e da construo de respostas teis e crveis, incorporando a
incerteza e o planejamento estratgico ao seu contexto.
Nos conceitos clssicos das polticas pblicas, a avaliao vista como algo
pontual, sinttico, de produo de informao; e o monitoramento, como uma
ao contnua, de acompanhamento com vistas correo (Antero, 2008).
Com isso, os conceitos de controle, avaliao e monitoramento permeiam a
ideia macro de controle, na discusso da formao de opinio diante do que foi
planejado, na busca de se produzir informao com diversos fins: punir agentes,
melhorar a gesto, informar aos cidados, adimplir acordos etc.
Todas essas formas de atuao, que por questes didticas sero colocadas
no guarda-chuva controle, diferem-se no seu tempo de ao diante da execuo da
poltica antes, durante e depois , no seu aprofundamento e no seu afastamento
em relao execuo; e por fim, pelo carter da informao produzida, seja ttica
ou estratgica; seja customizada ou generalizante. Desse modo o controle produz
informaes pela interao em diversos nveis e formas, de acordo com as demandas
e a autonomia da gesto.
Essas diversas formas de interao, na busca de se produzir informao que reverta
para aquele ciclo executivo ou outros, oscilam entre aes tticas e estratgicas, em
um fluxo de informaes que permitem a formao de opinio de forma mais ampla.

| 343
A opinio formada, o diagnstico, abastece vrias aes, o que permitem

aos stakeholders construir uma viso mais robusta do objeto, mas tambm so
uma forma de a gesto aperfeioar-se, em especial na resposta aos obstculos.
So aes diretivas e ao mesmo tempo prescritivas. Essas informaes produzidas
pela gesto influenciam uma poltica, assim como a poltica influencia sua forma
de implementao e controle , em um ciclo dialtico.
Outro ponto a ser considerado, no processo de controle do planejamento e
do oramento, a novel discusso da gesto de riscos, ainda incipiente no Brasil,
restrita a setores financeiros e de desastres naturais. As informaes geradas produzem medidas mais efetivas de resposta ao risco, pois por definio o risco : o
efeito da incerteza nos objetivos. (...) A incerteza o estado, mesmo que parcial,
da deficincia das informaes relacionadas a um evento, sua compreenso, seu
conhecimento, sua consequncia ou sua probabilidade (ABNT, 2009).
Ou seja, a ideia de risco e a sua mitigao so proporcionais s informaes
obtidas na gesto. Sem informaes, sem cenrios, no possvel enxergar as ameaas
e avali-las no binmio impacto e probabilidade, como base para a gesto de riscos,
inclusive no plano estratgico. A ideia da gesto de riscos se relaciona diretamente
com a retroalimentao de sistemas, no amadurecimento de mecanismos preventivos, o que contribui para a eficcia e a eficincia.
Nesse desenho, conclui-se que o planejamento e o controle so aliados, pois o
planejamento depende das informaes oriundas da retroalimentao do controle
para realizar as tomadas de deciso necessrias ao dinamismo do planejamento, e ao
controle compete realizar suas atividades para assegurar respeitadas as contingncias
supervenientes a realizao do que fora planejado. Entretanto, a viso sistmica
de ambas as funes ainda tem dificuldades de se estabelecer em um plano prtico.
Muitos apontam o controle como opositor do planejamento; entretanto,
o dinamismo e a atualizao contnua do planejamento dependem do controle.
Cabe registrar, tambm, que o controle depende do planejamento. Os diagnsticos,
os cenrios e as estratgias de atuao so fundamento para a gesto de riscos e a
consequente formatao das aes de controle.
Para Chiavenato (2011, p. 168) o controle
tem a finalidade de assegurar que os resultados do que foi planejado, organizado e
dirigido se ajustem tanto quanto possvel aos objetivos previamente estabelecidos.
A essncia do controle reside na verificao se a atividade controlada est ou no
alcanando os objetivos ou resultados desejados.
Nesse sentido, Chiavenato (2011) entende que o controle no fica restrito

aos trabalhos de conformidade comparao entre o previsto e o realizado , mas
tambm visa predio de resultados futuros em vista de seus achados e evidenciao de obstculos, com vistas ao alcance de resultados melhores no futuro.
344 |

O grande elo entre o planejamento e o controle a retroalimentao.

A retroalimentao do controle para o planejamento depende da aceitao dos
resultados por parte dos planejadores e da atuao dos controladores pensando
no futuro. E a aceitao dos resultados depende da confiana dos procedimentos
adotados pelo controle.
A respeito desse assunto, Olivieri (2008, p. 90), no estudo da Secretaria
Federal de Controle Interno (SFC) da CGU, afirma que:
a SFC construiu procedimentos que regulam seu trabalho de auditoria e fiscalizao no sentido de padroniz-los e legitim-los perante os rgos controlados.
O monitoramento no uma atividade discricionria, mas sim um trabalho organizado burocraticamente: baseado em normas (os preceitos constitucionais) e em
procedimentos (a metodologia de seleo das aes controladas), caracterizado por
relativa neutralidade e impessoalidade, e no formalista (apesar de baseado em regras
formais, os procedimentos no so autorreferidos, mas visam materialidade da
execuo das aes de governo).
Oliveira (2002) entende que as possveis resistncias ao processo de controle

e avaliao merecem ateno, pois os controles podem gerar dois tipos de situao:
i) cooperao, quando os controles so compreendidos e aceitos; e ii) resistncias
e conflitos, quando os controles so de difcil aplicao e no so aceitos.
Ainda sobre a resistncia, Oliveira (2002, p. 279) aponta outros aspectos
que a geram, como a falta de conhecimento sobre o sistema de controle; padres
de controle inadequados; avaliaes incorretas; e aes corretivas com crticas
pessoais. Lacunas de entendimento e de cultura que obstam esse processo de
retroalimentao e geram ilhas de informao relevante.
Do ponto de vista poltico, os trabalhos do planejamento e do controle tambm
so complementares. Por um lado, o governante transmite aos seus planejadores
que integram a burocracia a agenda de governo; por outro, utiliza o controle
tambm integrante da burocracia para aferir se a agenda desejada est sendo implementada, permeando essas relaes com as instncias populares de participao.
Para ilustrar essa viso, tem-se o trabalho realizado por Olivieri (2008), que
concluiu pela procedncia da hiptese de que a reforma do controle interno do
Executivo federal na dcada de 1990 criou um mecanismo efetivo de controle
poltico sobre a burocracia e de que o rgo de controle interno constitui um
instrumento de controle da Presidncia sobre a burocracia e a coalizo de governo.
Ainda quanto complementaridade entre o planejamento e o controle, Rezende
(2002) aponta a importncia de existir interao entre o controle e o planejamento
na validao de dados e na relevncia de o planejamento estar sensibilizado sobre o
acompanhamento e a avaliao. Rezende (2002) tambm aponta a possibilidade de
que as aes do controle possam auxiliar as avaliaes realizadas pelo planejamento.

| 345
Em seu estudo, Rezende (2002, p. 112-113) concluiu que a avaliao realizada

pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), o monitoramento realizado pelo
gestor e a avaliao realizada pela SFC da CGU deveriam ser absolutamente complementares, visando, sempre, obteno de melhores desempenhos e resultados.
Contudo, frequentemente, verifica-se que as trs atividades no so entendidas
como partes de um s processo de avaliao da ao governamental.
Rezende (2002) tambm evidenciou, poca de seu trabalho, que SPI
e SFC tinham comunicao precria, prejudicando avaliaes conjuntas e o
prprio planejamento governamental, por no considerarem os fatos reais da
execuo dos programas.
Em 2011, a Fundao Getulio Vargas (FGV) concluiu pesquisa sobre a CGU,
na qual efetuou comparao do modelo brasileiro de controle interno com o de
outros pases. Nesse trabalho, no que diz respeito aos efeitos concretos da atuao
da CGU sobre os rgos controlados, a FGV fez a seguinte afirmao:
O exerccio do controle interno sobre novas polticas implantadas de forma descentralizada representa exemplo bastante instigante. Trata-se de um efeito geralmente pouco
visvel da atuao da CGU: o rgo de controle interno, ao realizar suas atribuies
legais, acaba contribuindo para que polticas pblicas, cujo grau de detalhamento
operacional ainda est pouco desenvolvido, possam ser aperfeioadas, especialmente
para os ministrios com programas descentralizados. Exemplo interessante o da
implantao das novas polticas do Mistrio do Desenvolvimento Social, como o
caso do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). A interlocuo entre a Secretaria
Nacional de Assistncia Social e a CGU comeou em 2004, quando da elaborao
das normas bsicas do Suas. Como era uma poltica descentralizada, a CGU passou a
fiscaliz-la no Programa de Fiscalizao nos Municpios, demandando ao ministrio
as diretrizes dessa poltica e regulamentaes mais detalhadas sobre a execuo do
programa. A partir do dilogo entre ministrio e CGU processo esse no isento
de conflitos e tenses foi possvel a qualificao das auditorias e ao mesmo tempo
a melhoria da gesto dessa poltica pblica (Olivieri et al., 2011, p. 121).
A afirmao da FGV ilustra, concretamente, a relao de complementaridade

entre controle e planejamento, contribuindo para a excelncia da gesto pblica.
Tambm ilustra, como no caso do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS),
no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), que a retroalimentao
do controle contribui para a melhoria da poltica pblica, fato corroborado pelo
reconhecimento sucesso de alguns programas na rea social, como Bolsa Famlia.
Na construo de um instrumento estratgico como o PPA, faz-se necessrio
uma ateno maior relao de complementaridade entre planejamento e controle,
bem como para a importncia da retroalimentao do controle para o planejamento,
tema que ser discutido mais amide na prxima seo.
346 |

4 O PPA E A RETROALIMENTAO
O controle se materializa, institucionalmente, de diversas formas. No desenho clssico do controle interno e externo, na ideia de accountability horizontal (ODonnell,
1998), e a vertical, na atuao popular batizada de controle social,7 bem como
pela atuao de outros rgos de defesa do Estado, como o Ministrio Pblico e
a Polcia Federal.
Todas essas formas de atuao produzem informaes, na sua maioria pontuais, da execuo real dos programas planejados, e elas padecem de consolidaes,
e ainda, por vezes, ficam restritas apenas aos aspectos localizados, da busca de
responsabilizao, sem reflexos sistmicos, na formulao e execuo de programas
de governo.
O aspecto pontual indaga quem fez isso e como se pode corrigir?; e o sistmico
pergunta o que se deve fazer para que isso no ocorra novamente aqui e em outros
setores?. So duas dimenses indissociveis dentro de uma ao de controle e que
em uma viso focada no passado, de responsabilizao e reparao, no pode
desconsiderar uma viso futura, de fortalecimento de mecanismos preventivos e
estratgicos, visando, mais do que espantar moscas, curar feridas.
Assim, na execuo do planejamento e do oramento, os problemas dirios
padecem de um desenho que dificulta a aprendizagem organizacional no processo, e para romper esse paradigma, no somente as aes dos chamados rgos de
controle necessitam considerar seus aspectos sistmicos nas suas recomendaes,
mas tambm o processo de planejamento e de oramento devem olhar com outros
olhos para o que se produz nas esferas de controle.
No atual desenho do setor pblico brasileiro, bem verdade que apresentar
problemas causa mais impacto social do que apontar solues, pois longe de ser
uma arena puramente tcnica, alimenta-se do chamado lucro poltico. Nas palavras
de Braga (2013a, p. 1):
Apesar de ser do gosto do pblico e dos jornalistas, o foco no problema da gesto
pblica pura e simplesmente pouco contribui para um Estado mais eficaz, eficiente
e efetivo, que garanta direitos sociais e oferea servios pblicos de qualidade.
Os problemas tm a sua raiz na gesto, ainda que figurem como caso de polcia.
preciso atuar no sistema, principalmente em um vis preventivo, para enfrentar
as causas dos problemas. Causa-nos espanto, as faces ficam ruborizadas, mas esse
melindre todo com a atuao reprovvel de agentes pblicos pouco contribui com
a soluo do problema.
7. Segundo Braga e Silva (2010), o controle social so aes da sociedade civil realizadas pelos sujeitos na via democrtica, sobre as polticas e medidas definidas pelos governos. So aes cotidianas, intencionais, coletivas ou individuais,
materializadas em formas participativas de atuao e de proposio na sociedade, organizada ou no, no controle e
no acompanhamento das polticas pblicas, desde a sua formulao at a sua implementao.
| 347

De forma a agregar uma fundamentao emprica a este captulo, tem-se

que, no concernente retroalimentao do rgo central de controle interno para
os rgos centrais de planejamento e de oramento, Machado (2012) realizou
um trabalho monogrfico sobre o assunto. Nesse trabalho, o autor afirma que as
recomendaes emanadas pelo controle so o mecanismo de retroalimentao por
excelncia. Segundo o autor, as recomendaes apontam medidas para manter
boas prticas, corrigir problemas passados ou construir solues para evitar futuros
percalos e podem ter carter estratgico, ou ttico, ou operacional.
Machado (2012) explica que os gestores consolidam as recomendaes em um
documento chamado plano de providncias permanente com vistas a acompanhar
a sua implementao, sendo que a SFC da CGU monitora as recomendaes com
auxlio do sistema corporativo da SFC/CGU, no qual registrado o contedo da
recomendao, o rgo destinatrio e a situao da implementao da recomendao.
Para examinar a retroalimentao propiciada pelo rgo de controle por
intermdio das recomendaes, Machado (2012) analisou os dados do sistema
corporativo referente aos exerccios de 2010 e 2011 de todas as aes de controle
da SFC/CGU nos mesmos exerccios. O autor registra que o sistema no apresenta
qual linha de ao de controle originou a recomendao por exemplo, acompanhamento da execuo de programas de governo, auditoria anual de contas etc.
A tabela 1 apresenta a extrao sobre todas as tipologias de recomendao existentes
no sistema.
A partir desses dados, Machado (2012) destacou o percentual expressivo
das recomendaes estruturantes (43,2% do total), o que, em seu ponto de vista,
demonstra uma atuao da SFC/CGU voltada melhoria da gesto, sem negligenciar o devido combate corrupo. Contudo, o autor chama ateno para o
fato de haver somente uma ocorrncia da tipologia implantao/adequao de
processos de planejamento.
TABELA 1
Nmero de recomendaes da SFC/CGU por tipos de recomendao

Tipos de recomendao
Abertura de processo administrativo/sindicncia/tomadas de

contas especial
Total
Recomendaes
com situao
atendida
Recomendaes
com situao
cancelada
Tipologia de
recomendao
sobre o total
(%)
Recomendaes
atendidas (excludas as canceladas)
(%)
0,0
0,0
Adequao de processos de
execuo operacional
27
0,1
3,7
Complementao/correo de
informaes
15
0,0
0,0
(Continua)
348 |

(Continuao)
Tipos de recomendao
Implantao/adequao de
mecanismos de controle interno
Total
Recomendaes
com situao
atendida
Recomendaes
com situao
cancelada
Tipologia de
recomendao
sobre o total
(%)
Recomendaes
atendidas (excludas as canceladas)
(%)
98
0,2
0,0
0,0
0,0
22
13
0,0
59,1
Outras recomendaes em geral
17.528
4.904
471
39,2
28,8
Atuao juntos a outros rgos
4.023
1.515
9,0
37,7
19.309
6.792
186
43,2
35,5
Para apurao de responsabilidade
1.590
465
25
3,6
29,7
Para reposio de valores/bens
2.114
530
18
4,7
25,3
Reposio/recolhimento/glosa
de valor
0,0
100,0
44.729
14.221
707
100,0
32,3
Implantao/adequao de
processos de planejamento
Observao das normas internas/legais/termos contratuais
Estruturantes
Total
Fonte: SFC/CGU (2012).

Obs.: As recomendaes com status diferentes de atendidas ou canceladas podem estar em um dos status a seguir: em anlise;
enviada; prorrogada; registrada; reiterada; revisada. No h informao sobre qual linha de ao de controle originou a
recomendao (Machado, 2012, p. 87).
Considerando que somente a anlise das recomendaes no possibilitaria

obter um diagnstico sobre a retroalimentao entre o rgo central de controle
interno e o rgo central de planejamento, Machado (2012) tambm realizou
entrevistas semiestruturadas com dirigentes de alto escalo dos referidos rgos.8
Em sntese, as entrevistas possibilitam observar que o envio de expedientes consolidando resultados decorrentes das auditorias do rgo central de controle interno
para o rgo central de planejamento no tem uma frequncia regular, que as
interaes presenciais entre os dirigentes da CGU e da SPI no tm periodicidade
definida, mas ocorrem mediante contatos informais sendo que, quando as interaes ocorrem, propiciam debates que geram aprendizado mtuo.
Em vista das entrevistas, Machado (2012) conclui, em seu trabalho, pela
hiptese de que se encontra ainda incipiente o processo de retroalimentao sistemtica da CGU na competncia de rgo central de controle interno para a
SPI na condio de rgo central de planejamento. Tal concluso vlida mesmo
reconhecendo-se haver um nvel mais intenso de retroalimentao entre o controle
interno e os rgos setoriais executores das polticas pblicas.
8. Ver a sntese das respostas dos entrevistados do rgo central de planejamento, no caso a Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), no anexo A e a sntese das
respostas dos entrevistados do rgo central de controle interno, no caso a SFC/CGU, no anexo B.

| 349
Desse modo, h necessidade de aperfeioar a retroalimentao do controle

para o planejamento. Nesse sentido, o aspecto estratgico da funo controle deve
ser considerado como condio necessria, embora no suficiente, para ocorrer o
resgate da funo planejamento. Tanto o Tribunal de Contas da Unio (TCU)
como a CGU efetuam aes com reflexos sistmicos, seja pelas chamadas avaliaes de programas,9 seja em outras aes mais estruturadas, como o processo de
contas anuais10 e a prestao de contas da Presidncia da Repblica,11 que trazem
informaes sistmicas sobre a gesto.
Para tanto, preciso fortalecer o elo que traduz essas informaes e propostas de mudanas tticas e estratgicas, no s na discusso do planejamento
e da alocao de recursos, mas tambm nas diversas modalidades de execuo.
Para isso, faz-se necessrio considerar o conceito de aprendizagem organizacional
no processo de retroalimentao.
4.1 Circulao da informao, coordenao e sinergia
Peter Senge um dos modernos baluartes das discusses no campo da gesto.

Autor da obra A quinta disciplina, indica que essa a tendncia brasileira de fragmentar o mundo para melhor administr-lo impe um preo oculto alto, perdendo
a conexo com o todo. medida que o mundo se torna complexo, segundo o
autor, o conhecimento vai se espraiando na organizao, de forma interconectada,
indicando que as organizaes que realmente tero sucesso no futuro sero as que
descobrirem como cultivar nas pessoas o comprometimento e a capacidade de
aprender em todos os nveis da organizao (Senge, 2013, p. 34).
Essa ideia de interconexo aponta a necessidade, segundo Senge (2013), de
entender as foras envolvidas nos cenrios, compreender os processos lentos e
graduais que ameaam a organizao brasileira e que esto l, o tempo todo, sendo
gestados, com uma aprendizagem necessria. Segundo o autor, essencial que se
tenha uma viso estratgica, de longo prazo, transcendendo a experincia apenas
pelo erro. Senge diz: aprendemos melhor com a experincia, todavia nunca experimentamos diretamente as consequncias de nossas decises mais importantes
(Senge, 2013, p. 65). E para tal aprendizagem, a soma de pequenas experincias,
de tendncias no nvel ttico, como aquelas informaes geradas pelo controle,
contribuem para a ampliao desse espectro de aprendizagem.
Faz-se mister romper as barreiras e carrear essa enxurrada de informaes que
so produzidas nos sistemas de governo de uma forma que atenda retroalimentao.
9. No mbito operacional, de trabalhos mais robustos, de carter sistmico por excelncia, a CGU, consoante com a
CF/1988, realiza as avaliaes da execuo de programas de governo, conforme consta em <http://migre.me/qkrTm>.
O TCU utiliza as chamadas auditorias de natureza operacional, conforme consta em <http://migre.me/qkrXP>.
10. Para mais informaes, ver <http://migre.me/qks0A>.
11. Para mais informaes, ver <http://migre.me/qks1Y>.
350 |

Os sistemas possuem fronteiras, as quais muitas vezes so difusas no permitem

ser delimitadas com preciso. Tais fronteiras existem no somente entre sistemas,
mas tambm entre rgos, polticas pblicas, poltica, democracia e burocracia.
Ocorre que para a retroalimentao de fato ser efetivada, a informao precisa
circular, no ficando restrita fronteira de um sistema. Ou ainda, que circule, de
forma a no sofrer a desintegrao e a m compreenso por causa das fronteiras
difusas dos sistemas.
Para evitar essas barreiras, a coordenao indispensvel. Kettl (2002) afirma
que, para o governo de fato coordenar programas pblicos em uma realidade de
fronteiras difusas, primordial uma transformao da governana. O autor apresenta
diretrizes para construir os vnculos para essa tarefa: i) as redes complexas devem
ser geridas de modo diferenciado; ii) os servidores pblicos precisam acreditar
mais nos processos interpessoais e interorganizacionais como complemento e s
vezes substituto da autoridade; iii) a gesto por resultados pode prover uma boa
ferramenta para lidar com as fronteiras difusas; iv) a transparncia a base para a
confiabilidade das operaes do governo; e v) so necessrias novas estratgias para
a participao popular na administrao pblica.
O tema da coordenao tambm remete ao papel dos rgos centrais e setoriais dos sistemas. Bakvis e Juillet (2004, p. 62) afirmam que a anlise de casos
confirmou o importante papel que os rgos centrais devem desempenhar para
gerar e manter uma coordenao interministerial mais ampla em torno de reas
horizontais de polticas.
Bakvis e Juillet (2004) fazem recomendaes tanto aos rgos centrais quanto
aos setoriais.12 Aos primeiros, indicam que assumam maior responsabilidade pelos
resultados de iniciativas horizontais, pois no suficiente apenas se responsabilizar
pela coordenao, deixando aos rgos setoriais a responsabilidade pelos resultados. Tambm recomendam aos rgos centrais que no se envolvam somente no
incio das questes fundamentais, mas em todo o processo, engajando os chefes
dos rgos setoriais.
Aos rgos setoriais, Bakvis e Juillet (2004) sugerem que elaborem um arcabouo de accountability que favorea a adoo de prticas horizontais entre ministrios e o uso do pensamento com vis estratgico ao escolher temas horizontais
para realizar e incorporar ao seu planejamento de polticas e programas, pois esses
consumiro mais recursos.
12. Dois mitos necessitam cair por terra na viso de Bakvis e Juillet (2004): a horizontalidade economiza tempo e recursos
e funciona melhor quando h convergncia entre os ministrios envolvidos. As verificaes indicam que, em projetos
de larga escala, o trabalho horizontal frequentemente exige financiamentos adicionais e que ministrios trabalhando
no mesmo espao poltico podem acabar competindo entre si, ao invs de cooperarem uns com os outros (p. 75).

| 351
A existncia efetiva de coordenao assegura a circulao da informao e a

retroalimentao. Com isso obtm-se sinergia nos sistemas e aumento dos seus
desempenhos, evitando a entropia. Entretanto, deve haver uma integrao nos
fluxos e uma mudana de mentalidade de produo e apresentao de produtos,
seja do planejamento, seja do controle.
Nesse contexto, tericos como Pollitt et al. (2008) indicam a necessidade
de superao de uma viso mecanicista dessa alimentao oriunda dos dados do
controle, quando diz:
a realidade muito mais difcil que a teoria, e que a habilidade dos ESFs13 em
causar impacto em seus trabalhos de auditoria operacional menos linear do
que pode pretender um modelo simples. Pode haver diversas razes para isso.
Por exemplo, a habilidade de um ESF em causar impacto e o tipo de impacto obtido
provavelmente depender, em grande medida, das perguntas que faz, bem como dos
tipos de mtodos que emprega (Pollitt et al., 2008, p. 254).
Isso implica que o trabalho do controle, por menor que seja, no perder de
vista que ele tem impactos estratgicos, isolados ou no conjunto, ainda que isso
no se d de forma linear, biunvoca. Da mesma forma, a interao desses trabalhos com a populao, por meio do controle social e da transparncia, traduz-se
em informaes novas, que interferem na gesto das polticas pblicas. Segundo
Braga (2012, p. 6):
Se o cidado s receber informaes que solicitar, transferimos a ele o nus de adivinhar o que seu direito e no se materializa, restringindo a sua viso global da gesto,
aumentando a assimetria informacional. A transparncia um processo comunicativo,
de disponibilizao das informaes relevantes da gesto de forma inteligvel e clara,
focado no receptor, que a populao em suas diversas matizes. Entretanto, no se trata
apenas de uma informao para satisfazer a curiosidade popular, e, sim, do fornecimento
de dados teis para a materializao de servios pblicos de qualidade quela comunidade, que possam resultar em cotejamentos com o que est ocorrendo na realidade.
A informao til e relevante est ali, cabendo apenas encontr-la, pela ao

do controle e pela interao deste com a populao. Esse paradigma rompe o tecnicismo de apenas consultas a rgos, a opacidade do planejamento governamental,
as armadilhas do oramento incremental e a desconsiderao dos efeitos da gesto
no planejamento das polticas.
Desse modo, as informaes disponibilizadas pelo controle interno14 efetivam a accountability e, com transparncia, propiciam subsdios para o exerccio da
13. Entidades de fiscalizao superior, equivalentes aos tribunais de contas.
14. Nesse sentido, Ribeiro et al. (2008, p. 11-12) observam que h concordncia parcial de que a avaliao empreendida pelo controle interno tem contribudo para o incremento da transparncia e da accountability (...); para a
melhoria contnua da gesto dos programas governamentais (...); alm de favorecer o aprendizado organizacional na
administrao pblica.
352 |

cidadania. Por ocasio das eleies, tambm servem de elemento para ponderar
sobre os feitos e as promessas dos agentes polticos.
5 POR UM RETROALIMENTADO PELO CONTROLE
O PPA um instrumento de planejamento estratgico em que pese na prtica

no demonstrar esse carter explicitamente , focado em um ciclo de quatro anos
e no qual so definidas, nos termos do 1o, do Art. 165 da Constituio Federal
(Brasil, 1988), de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de durao continuada.
Cada PPA traz caractersticas na sua formulao, tendo a ltima verso (PPA
2012-2015) sofrido crticas por no constituir, aparentemente, o ncleo de planificao do governo, por no haver correspondncia entre os planos anunciados e as
estruturas oramentrias, o que dificulta a avaliao das realizaes governamentais
existentes nos planos, nos programas, nas iniciativas e nas aes.
A construo do PPA 2012-2015 deu-se pela interao com diversos atores.
Houve interao do governo eleito com a burocracia estatal, partindo da Presidncia
at o rgo central de planejamento, e dos ministros e pessoas com cargos de
status equivalente com os rgos setoriais de planejamento.
Em geral, na sequncia, ocorreram oficinas entre o rgo central de planejamento e os rgos setoriais para a formulao do PPA, com o uso de informaes
dos sistemas informatizados especficos tanto dos rgos setoriais como do rgo
central, bem como dados produzidos por instituies como o Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), o Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
(Ipea), entre outras. Dados de participao popular tambm foram considerados
nessa fase. Disso resultou uma prvia do PPA, que recebeu adequaes tanto por
parte da Presidncia quanto do rgo central e dos rgos setoriais. A verso resultante do PPA foi submetida participao social, na qual o seu documento-base foi
apresentado ao frum interconselhos este congrega representantes de conselhos
de participao social e tambm submetido a audincias pblicas regionais para
validao e considerao de sugestes locais e subnacionais.
Dessa experincia, percebe-se no haver uma considerao sistemtica e corriqueira, na formulao do PPA, das informaes produzidas pelo controle interno.
Em outras palavras, a retroalimentao do controle para o planejamento no momento
da formulao do PPA tem sido precria, inclusive por uma questo de cultura de
baixa interao entre as funes controle e planejamento no Brasil. Porm, alm
da formulao, em todo o ciclo da poltica pblica necessria a participao do
controle enquanto fomentador do planejamento, da gesto de riscos e facilitador
do atingimento dos objetivos das polticas pblicas.

| 353
Sendo assim, necessria uma ao sistemtica que possibilite a incluso de

informaes do controle nas reflexes da construo do PPA, de dados sobre o
funcionamento de sistemas especficos por exemplo, do Sistema nico de Sade
(SUS) , o que colaboraria com uma viso globalizante dos problemas nacionais
e regionais, e a relao com as solues gestadas para estes, permitindo grande
aprendizagem organizacional.
A retroalimentao, como princpio, a ser implementada no processo de planejamento, constitui um avano, pela sinergia que proporciona, resultando em aprendizagem organizacional do sistema, acarretando em entregas de maior qualidade e
com maior ateno aos obstculos.
necessria uma ao sistemtica que possibilite a incluso de informaes
do controle nas reflexes sobre a construo do PPA. Seria alvissareiro uma maior
interao da funo controle com a funo planejamento e os executores, com
vistas ao acompanhamento da implementao adequada do plano, mediante
criao de instncias de coordenao devidamente empoderadas, a fim de assegurar a efetivao de fato da retroalimentao ao longo do ciclo completo do PPA.
O fundamental para que a retroalimentao acontea a conscientizao dos atores
sobre a sua importncia para o sucesso das polticas pblicas.
A experincia brasileira demonstra que a lei e os normativos no so suficientes para assegurar a materializao do comando legal ou normativo. Contudo,
considerando a alternncia de partidos polticos tpica da democracia, bem como a
alternncia de dirigentes e servidores, seria necessria a previso legal ou normativa
dessas instncias, para favorecer a continuidade da retroalimentao no tempo.
E tambm para resguardar o empoderamento necessrio a elas para que a retroalimentao seja efetivada. Tais instncias, com o decorrer do tempo, atingiriam
maturidade para no sofrer interrupes, participando desde a formulao at a
avaliao do PPA.
A proposta para o PPA parte da soluo, pois, alm disso, h o aspecto
estratgico da funo controle como condio necessria, mas no suficiente, para
o resgate da funo planejamento.Considerando a proposta de Garcia e Cardoso
Jnior (2015) para a criao de uma secretaria de planejamento e coordenao
geral no mbito da Presidncia da Repblica, com a competncia de rgo central
de planejamento estratgico e do sistema de planejamento e coordenao da Presidncia da Repblica, e que atualmente a CGU integra a estrutura da Presidncia
da Repblica, com a competncia de rgo central do sistema de controle interno,
promover-se-ia, assim, um melhor encaixe entre ambas as funes.
354 |

Haveria, ainda, a necessidade de uma estrutura que integrasse permanentemente a Secretaria de Planejamento/PR e a CGU/PR, a exemplo de uma cmara
de coordenao de articulao de planejamento e controle estratgico, com vistas
a abastecer o controle da viso estratgica do planejamento e o planejamento de
informaes estratgicas a respeito da implementao, eficincia e eficcia das
polticas pblicas.
Neste estudo, foram propostos ideias, paradigmas e opinies. O processo de
institucionalizao do Estado brasileiro ainda tem muito a caminhar e necessita
de proposies que permitam avanos com originalidade. Buscou-se neste captulo contribuir com esse processo, levantando a bvia, mas nem por isso menos
importante, questo da retroalimentao, no vis do planejamento governamental,
para a construo de pontes entre as funes, fortalecendo as polticas pblicas,
que permitiro a soluo de problemas relevantes para a sociedade.
REFERNCIAS
ABNT ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS. NBR ISO

(2009) ISO 31000 Gesto de riscos princpios e diretrizes. So Paulo: ABNT,
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| 355
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CHIAVENATO, Idalberto. Introduo teoria geral da administrao. 8. ed.
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da Cmara dos Deputados; Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do
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356 |

MELO, Elton Bernardo Bandeiro; RODRIGUES, Roberto Wagner Silva.

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OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouas. Planejamento estratgico: conceitos,
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REZENDE, Maria de Ftima.Os resultados da avaliao como instrumento
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SENGE, Peter M. A quinta disciplina: arte e prtica da organizao que aprende.
Rio de Janeiro: Best Seller, 2013.
| 357

ANEXO A
QUADRO A.1
Sntese das respostas dos entrevistados da SPI
Pergunta/entrevistado
Semestral
Semestral
Anual
No recorda
2 Em caso afirmativo na questo 1, as

informaes encaminhadas pela CGU tm a
qualidade, completude e clareza que possibilitam a adoo de providncias e construo
de solues por parte do(a) senhor(a) e do
seu rgo na qualidade de rgo central de
planejamento?
Sim
Sim, mas no
aspecto completude h prejuzo
pela falta do
aspecto poltico.
No se aplica
No se aplica
3 Com que frequncia h interao presencial

entre o(a) senhor(a) e dirigentes da CGU
durante o exerccio?
Informal e
irregular
Informal e
irregular
Semestral
Irregular
No se aplica
Recorda de
uma ocasio
em que a SPI
procurou a CGU
para explicar as
razes de alterar
dispositivo da
Lei de Diretrizes
Oramentrias
(LDO) e que
houve xito.
Propiciou
discusses
sobre as relaes
entre controle,
planejamento e
gesto.
Houve bons
debates. O
entrevistado
5 destaca as
interaes relativas alterao
do modelo de
contratao de
preo unitrio
para preo
global.
No se aplica
Reunies
explicativas
sobre o novo
PPA 2012-2015;
busca da alterao do modelo
de contratao
de preo unitrio
para preo
global.
Questes de
monitoramento
sobre a PCPR.
Busca pela alterao do modelo

de contratao
de preo unitrio
para preo
global.
No se aplica
No havia
retorno, pois s
visavam subsidiar a atuao
da SPI.
Ajudava a deixar
mais claras
certas funes
do SIGPlan.
No se aplica
1 Com que frequncia o(a) senhor(a),

recebe expedientes da CGU contendo sntese e
avaliao de resultados oriundos de auditorias
verificadas em diferentes programas e aes de
governo, com origem e/ou impactos diretos na
rea de planejamento?
4 De uma forma geral as interaes so proveitosas? H possibilidade de aprofundamento

dos temas, de modo que se obtenha gerao
de conhecimento passvel de aplicao?
5 Quais exemplos de conhecimento gerados

advindos da interao com a CGU que lograram providncias implementadas ou que esto
em fase de implementao?
6 Para os casos em que houve implementao de providncias a partir de informaes da

CGU, qual a sua avaliao, no momento, da
eficcia e efetividade das medidas adotadas?
(Continua)
358 |

(Continuao)
No se aplica
Experincia
ocorrida na
Comisso de
Monitoramento
e Avaliao do
PPA e na Cmara
Tcnica de Monitoramento e
Avaliao; Frum
de Integrao do
Ciclo de Gesto,
promovido pela
SOF.
No se aplica.
Entende que
o modelo de
contrataes
afeta e eficcia e
efetividade.
7 O MP e/ou SPI participam de algum rgo

colegiado ou instncia do qual participa a CGU
e/ou a SFC, e no qual tratada a temtica de
planejamento, oramento, monitoramento e
avaliao? Em caso afirmativo, quais contribuies a SPI apresentou no referido colegiado,
pertinentes s funes e atribuies da CGU/
SFC? Como a CGU/SFC reagiu s contribuies
da SPI?
Frum de
Integrao do
Ciclo de Gesto,
em 2008. H
um Grupo de
Trabalho (GT)
no mbito do
programa gua
para Todos.
8 Qual a percepo do(a) sr(a), com exemplos

efetivos, a respeito da funo planejamento
enquanto determinante para o atingimento:
a) das metas do PPA?
b) efetividade das polticas pblicas?
Por si s so
baixas. Para
eficcia,
considerando-se
tambm as
externalidades,
alta. Para
efetividade, no
determinante.
Razovel para
ambas.
O PPA necessita
reconquistar
seu espao, e o
planejamento
deve se aproximar mais da
implementao.
c) qualidade do gasto pblico?
O planejamento
contribui para
a qualidade
do gasto sob o
ponto de vista
da eficincia e
da eficcia da
alocao de recursos. Tambm
deve contemplar
o exame da qualidade da receita,
da arrecadao.
O entrevistado
entende que
a arrecadao
tambm constitui a dimenso
do gasto pblico.
Tambm deve-se
considerar a
tica do custo
de no fazer:
quanto custa
no realizar uma
determinada
ao?
O PPA e o
oramento foram
distorcidos, e
isso tem impacto
direto na qualidade do gasto.
Tambm passa
pelo estudo e
pela compreenso das relaes
federativas e
das capacidades
locais de gesto.
A conclusividade das
aes pblicas
fundamental.
As atividades
que qualificam o
gasto so iniciar
e terminar os
projetos, e usar
o espao fiscal
para investimentos.
d) preveno da corrupo?
baixa a
contribuio.
necessria uma
interrelao mais
profunda entre
as polticas,
pressupondo
uma detalhada
responsabilizao (no sentido
de accountability). Tambm
afirma que seria
necessrio um
alinhamento institucional entre
planejamento,
oramento e
controle.
razovel.
O controle
procedimental
no um objeto
especfico de
preocupao do
planejamento, e
cr que a funo
controle assumiu
uma dimenso
desproporcional
na relao com o
planejamento.
O bom planejamento gera

polticas pblicas
claras. Ao obter
polticas pblicas
claras, possvel
alcanar caminhos claros para
implementao
das polticas
pblicas, e a
clareza dos
caminhos de
implementao
da poltica
propiciam
transparncia.
O entrevistado
5 entende que a
funo planejamento enquanto
determinante
para preveno
da corrupo
passa fortemente
pelo modelo de
contrataes.
O entrevistado
5 afirma que a
contratao por
preo global e
por objeto boa
prtica recorrente nos pas
desenvolvidos.
(Continua)
| 359

(Continuao)
9 Do seu ponto de vista, o que pode ser feito

pela SPI para estreitar a atuao do ciclo de
gesto, melhorando o ciclo das polticas pblicas? Quais aspectos relacionados atuao da
SPI e da CGU/SFC carecem de melhorias?
O aspecto
central a
articulao
interinstitucional.
Esta precisa ser
construda com
celeridade, e
para alm da
formalidade e da
burocracia.
Entende que
deve haver mais
interlocuo
para haver
compartilhamento de vises
distintas, a fim
de a viso no
ficar limitada ao
vis racional-legal/racional-compreensivo.
Entende que
preciso institucionalizar essa
relao, refundar
o sistema de
planejamentogesto-controle
Primeiramente deve ser

esclarecido o
que o monitoramento do PPA
significa para
as atividades de
planejamento e
gesto. Deve-se
refletir sobre
at que ponto
o controle deve
atuar de forma
a no engessar
o planejamento.
Entende que
qualquer instncia de integrao
deva respeitar
as caractersticas
peculiares de
vises e competncias de cada
rgo.
Entende que no
se pode autodenominar ciclo
de gesto, pois
poucos sabem
o que gesto
de fato. Destaca
com nfase a necessidade de um
olhar transversal
sobre as polticas
pblicas e a
administrao.
O entrevistado
exps o problema de assimetria
de competncias
que ocorreu na
estruturao do
ciclo de gesto, e
tambm apontou
o modo burocrtico de como
foi estruturado o
ciclo, o que muitas vezes causa
o isolamento do
mandatrio eleito e da poltica
por ele desejada
da estrutura e
da efetiva implementao.
Fonte: Machado (2012, p. 114).

Nota: SPI Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos.
Obs.: Quadro elaborado com fulcro nas entrevistas realizadas. A insero da informao no se aplica ocorreu para os casos
em que no houve resposta do entrevistado.
360 |

ANEXO B
QUADRO B.1
Sntese das respostas dos entrevistados da SFC/CGU1
1 Como o senhor classifica a eficcia da

comunicao entre MP e CGU, mais especificamente entre SFC e SPI?
Sazonal
Insuficiente
Insuficiente
2 Como o senhor classifica a eficcia da

comunicao entre MP e CGU, mais especificamente entre SFC e SOF?
Sazonal
Insuficiente
Insuficiente
3 Como o senhor classifica a intensidade da

atuao da CGU no mapeamento de padres
e correlaes em resultados das auditorias
concernentes s funes de planejamento?
Muito boa. Nesse

aspecto, fez a
observao de que
h a identificao de
fragilidades e pontos
crticos j na fase de
pr-auditoria, pois h
um estudo aprofundado
por intermdio da documentao bsica.
Insuficiente
Regular. Afirma que o

dimensionamento da
intensidade da atuao
deve ser feito com
cuidado, percia.
A atuao no pode ser
censitria, frequente,
mas tambm no
precisa ser pontual, com
preciso cirrgica.
4 Como o senhor classifica a intensidade da

atuao da CGU no mapeamento de padres
e correlaes em resultados das auditorias
concernentes s funes de oramento?
Muito boa. Nesse

aspecto, fez a
observao de que
h a identificao de
fragilidades e pontos
crticos j na fase de
pr-auditoria, pois h
um estudo aprofundado
por intermdio da documentao bsica.
Insuficiente
Regular. Afirma que o

dimensionamento da
intensidade da atuao
deve ser feito com
cuidado, percia.
A atuao no pode ser
censitria, frequente,
mas tambm no
precisa ser pontual, com
preciso cirrgica.
5 Com que periodicidade ocorre o envio de

expedientes consolidando resultados decorrentes de auditorias da CGU para a SPI?
Irregular
Irregular
No recorda de haver
ocorrido.
6 Em caso afirmativo, como foi formatado o

contedo do expediente enviado?
No se aplica
No se aplica
No se aplica
7 Qual foi o contedo do expediente

enviado?
No se aplica
No se aplica
No se aplica
8 De que forma a CGU considerou a

realidade da SPI ao enviar os achados e propor
solues?
O entrevistado 1
considerou importante
observar que, de
modo geral, h o uso
da reunio de busca
conjunta de solues
como instrumento de
pactuao de providncias a serem adotadas,
para que sejam factveis
e pertinentes.
No se aplica
No se aplica
(Continua)
| 361

(Continuao)
9 Na hiptese de que tenha havido encaminhamento de expedientes SPI, quais foram

os retornos da SPI com vistas a construir entendimentos, solues e propostas de melhoria
relativos funo planejamento?
O entrevistado 1 afirmou no ser aplicvel

para o momento presente (uma vez que o
envio no est sistematizado), mas que para o
futuro h possibilidade
de utilizao do RAC,
mediante prvio dilogo e coordenao com
a SPI. O entrevistado 1
explicou que um modelo de atuao articulada
no comporta medidas
unilaterais, sob pena de
fracasso, e requisito
bsico a pr-disposio
de ambas partes
para a viabilidade da
articulao institucional.
Considera que tambm
h possibilidade de
uso dos dados do APG
mediante data mining,
no futuro.
O entrevistado 8
respondeu que no
houve encaminhamentos formais SPI, mas
somente reunies, que
versaram sobre vrios
temas.
No se aplica
10 Com que periodicidade ocorre o envio de

expedientes consolidando resultados decorrentes de auditorias da CGU para a SOF?
Irregular
Irregular
No recorda de haver
ocorrido.
11 Em caso afirmativo, como foi formatado o

contedo do expediente enviado?
No se aplica
No se aplica
No se aplica
12 Qual foi o contedo do expediente

enviado?
No se aplica
No se aplica
No se aplica
13 De que forma a CGU considerou a

realidade da SOF ao enviar os achados e propor
solues?
O entrevistado 1
observar que, de
modo geral, h o uso
da reunio de busca
conjunta de solues
como instrumento de
pactuao de providncias a serem adotadas,
para que sejam factveis
e pertinentes.
No se aplica
No se aplica
(Continua)
362 |

(Continuao)
14 Na hiptese de que tenha havido

encaminhamento de expedientes SOF, quais
foram os retornos da SOF com vistas a construir
entendimentos, solues e propostas de melhoria relativos funo oramento?
O entrevistado 1 afirmou no ser aplicvel

para o momento presente (uma vez que o
envio no est sistematizado), mas que para o
futuro h possibilidade
de utilizao do RAC,
mediante prvio dilogo e coordenao com
a SOF. O entrevistado 1
explicou que um modelo de atuao articulada
no comporta medidas
unilaterais, sob pena de
fracasso, e requisito
bsico a pr-disposio
de ambas partes
para a viabilidade da
articulao institucional.
Considera que tambm
h possibilidade de
uso dos dados do APG
mediante data mining,
no futuro.
O entrevistado 8
respondeu que no
houve encaminhamentos formais SOF, mas
somente reunies, que
versaram sobre vrios
temas.
No se aplica
15 A CGU e/ou a SFC participam de algum

rgo colegiado ou instncia do qual participam SPI e SOF e no qual tratada a temtica
de planejamento, oramento, monitoramento
e avaliao? Em caso afirmativo, quais
contribuies a SFC apresentou no referido
colegiado, pertinentes s funes e atribuies
da SPI e SOF? Como SPI e SOF reagiram s
contribuies da SFC?
O entrevistado 1
respondeu que desde
2008 no houve iniciativas de instncias colegiadas ou fruns, a no
ser uma experincia em
2008. As reaes da
SPI e SOF dependeram
muito dos dirigentes
poca, sendo que o fator pessoal relevante
na articulao institucional. O entrevistado 1
destacar que, poca
da experincia colegiada de 2008, a SOF
solicitava instrumentos
de interface com a
SFC/CGU, que na
ocasio seriam as notas
tcnicas (hoje seriam
os RACs).
O entrevistado destaca
que hoje o AEPG permite encaminhamento
direto da avaliao
para a SPI e a SOF de
forma consolidada,
tambm podendo haver
encaminhamento de
avaliao consolidada
do APG mediante data
mining, no futuro.
O entrevistado 8
respondeu que a
CGU e/ou SFC no
participou de rgo
colegiado ou instncia
do qual participam SPI
e SOF. Contudo, a CGU
participa de grupos
de monitoramento da
Copa do Mundo de
Futebol da Fifa em
2014, das Olmpiadas
no Rio de Janeiro em
2016 e de programas
sob monitoramento da
Casa Civil.
O entrevistado 9
indicou, sobre o
assunto, que a SFC
tomou conhecimento
da Comisso de Monitoramento e Avaliao
do PPA, mas no houve
convite efetivo para sua
participao. O entrevistado explica que h um
esteretipo de que o
controle atrapalha.
O entrevistado 9 afirma
que a CGU tem bons
resultados, e que a
CGU poderia ter mais
participao at pelos
aprofundados conhecimentos que detm.
(Continua)
| 363

(Continuao)
16 Em sua percepo, quais os principais

desafios a serem superados para garantir a efetividade da funo controle interno enquanto
determinante para:
a) o atingimento das metas do PPA?
b) efetividade das polticas pblicas?
A SPI e a SOF poderiam

ser includas na elaborao dos pr-projetos,
para enriquecer o
planejamento da auditoria. Acrescentou que
tambm pode-se, no
futuro, sistematizar um
mdulo de avaliao
de metas, indicadores
e outros assuntos
transversais no AEPG.
Para o entrevistado 8, a
efetividade das polticas
pblicas justifica a
qualidade do gasto.
Um dos principais
desafios uma maior
integrao no s dos
rgos do ciclo de
gesto, mas com os
gestores. Afirma que
necessrio maior
intercmbio, pois deve
existir alinhamento
estratgico nos planejamentos e objetivos
dos rgos. H reas
de interseco, que
em regra ningum se
responsabiliza; assim,
tais reas precisam
ser identificadas para
melhorar a responsabilizao.
c) a qualidade do gasto pblico?
A SFC/CGU pode
contribuir com os
resultados do controle
interno, contemplados
nos indicadores dos
objetivos estratgicos
da CGU, em especial
os de melhoria de
gesto. O entrevistado
1 destaca que no
h busca somente do
recurso desviado, mas
principalmente o foco
nos benefcios futuros
que advm da melhoria
da gesto.
O principal desafio
a compreenso de
que a qualidade do
gasto condio para a
efetividade das polticas
pblicas.
No se aplica
No se aplica
A preveno da corrupo um trabalho

de longo prazo, de tal
modo que a mudana
do quadro depende de
todas as instituies e
os poderes.
O controle interno tem

enfrentado a corrupo.
O desafio a sensao
de impunidade na sociedade e a impunidade
de fato.
d) a preveno da corrupo?
Fonte: Machado (2012, p. 132).

Nota: SFC Secretaria Federal de Controle Interno. CGU Controladoria-Geral da Unio.
Obs.: Quadro elaborado com fulcro nas entrevistas realizadas. A insero da informao no se aplica ocorreu para os casos
em que no houve resposta do entrevistado.
CAPTULO 12
MONITORAMENTO ESTRATGICO DE POLTICAS PBLICAS:

REQUISITOS TECNOPOLTICOS, PROPOSTA METODOLGICA
E IMPLICAES PRTICAS PARA A ALTA ADMINISTRAO
PBLICA BRASILEIRA1
1 INTRODUO: OS REQUISITOS TECNOPOLTICOS DO MONITORAMENTO

ESTRATGICO DE GOVERNO
O desenvolvimento das potencialidades nacionais depende de condies polticas,

econmicas e sociais de grande monta. Depende tambm de requisitos no menos
importantes, de ordem institucional e tcnica, entre os quais se destacam, na experincia brasileira recente, os instrumentos governamentais de planejamento consagrados
pela Constituio Federal de 1988 (CF/1988), notadamente o Plano Plurianual
(PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).
Esses instrumentos seguem, desde ento, uma dinmica truncada de aperfeioamentos institucionais, dos quais o atual PPA 2012-2015 um dos exemplos.
Para materializar-se, no entanto, como guia efetivo de planejamento, oramentao,
gesto e execuo das polticas pblicas, precisa contar com suporte tcnico-logstico
e dedicao institucional intensiva no s do Ministrio do Planejamento mas
tambm de todos os demais ministrios e secretarias da Presidncia da Repblica,
rgos de controle e instncias de participao social em consolidao no pas, tais
como os conselhos de polticas pblicas, as conferncias nacionais, as audincias
pblicas, as ouvidorias pblicas etc.
Com vistas a subsidiar este desafiante trabalho, importante realizar esforos
no sentido de alinhar e capacitar as diversas secretarias, e respectivos quadros tcnicos, com o intuito de institucionalizar por meio de aperfeioamentos normativos
e disponibilizao de sistemas de apoio e documentos tcnicos alguns dos mais
importantes atributos indissociveis do planejamento governamental, como as
atividades de monitoramento e avaliao das polticas e programas do PPA, e de
articulao interinstitucional e coordenao geral de polticas pblicas, entre outros.
No que tange ao monitoramento estratgico, a orientao para que esteja
centrado no alcance das metas prioritrias da administrao pblica federal.
Deve acompanhar a execuo de cada programa, tendo, portanto, flexibilidade
para se adequar s suas especificidades, respeitando a forma de organizao e a
1. Captulo publicado anteriormente na Coleo Texto para Discusso, n. 2040, em fevereiro de 2015.
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disponibilidade de informaes em cada caso. Da se extraem alguns elementos

centrais ao monitoramento de tipoestratgico:
flexibilidade para dialogar com a dinmica de implementao de
cada programa;
nfase nas metas prioritrias, sejam estas quantitativas ou qualitativas;
responsabilidade compartilhada da administrao pblica federal;
articulao federativa; e
participao e controle social pblico.
Os objetivos explicitados conferem um sentido diferente ao entendimento
comumque em geral se tem acerca dessa atividade. Em outras palavras, parte-se
da premissa de que o monitoramento no um fim em si mesmo, tampouco
se confunde, apenas, com atividades de cobrana por execuo fsica e financeira das
aes do oramento, ou com atividades de controle procedimental ou legal dessas aes,
ou, ainda, com a prestao de contas ex post das realizaes governamentais, mesmo que
essas atividades possam derivar da funo monitoramento tal como aqui desenhada.
Com esse entendimento, o monitoramento estratgico das aes de governo
ocupa posio central na aquisio de capital cognitivo necessrio para agir em prol
da implementao de polticas pblicas e para viabilizar entregas efetivas de bens
e servios populao, segundo uma lgica bem resumida na figura 1.
FIGURA 1
O circuito de funes intrnsecas do Estado brasileiro para a capacidade de governar

Capacidades estatais:
tributao, funo social da
propriedade, criao e
gesto da moeda,
gerenciamento da dvida
pblica
Arrecadao
e
repartio
tributria
Administrao
poltica
e gesto
pblica
tica republicana:
esfera pblica, interesse
geral, bem comum
Elaborao do autor.
Formulao e
planejamento
governamental
Desempenho
institucional
implementao
de polticas
pblicas,
eficincias,
eficcia,
efetividade
Monitoramento,
avaliao e
controles
interno e
externo do
Estado
Instrumentos
governamentais:
PPA, empresas estatais,
bancos pblicos, fundos
pblicos, fundos de penso
Oramentao
e
programao
financeira
Representao,
participao e
interfaces
socioestatais
tica democrtica:
representao, participao,
deliberao e controle social
Monitoramento Estratgico de Polticas Pblicas: requisitos tecnopolticos, proposta

metodolgica e implicaes prticas para a alta administrao pblica brasileira
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Diante do exposto, este texto objetiva apresentar uma proposta metodolgica

para a estruturao e a implementao de certa abordagem de monitoramento
estratgico de polticas pblicas. Como se sabe, a atividade regular, sistmica e
tempestiva de monitoramento , ao mesmo tempo, uma grande carncia e uma
ampla necessidade para a alta administrao pblica brasileira. Assim, por monitoramento estratgico entende-se um tipo especfico, voltado ao aprendizado
institucional decorrente do registro, da anlise e da interpretao da realidade de
implementao e execuo das polticas pblicas, que visa por suposio
produo de informaes tempestivas para o processo complexo de tomada de
decises por parte das instncias deliberativas de governo.
Muitas vezes considerada um mito dos manuais sobre o assunto, a afirmao
precedente mostra-se factvel se a atividade de monitoramento, uma vez institucionalizada como atributo indissocivel da prtica cotidiana de planejamento
governamental, for capaz de realizar-se de modo dinmico, sistmico, abrangente
e multi-intertransdisciplinar, como sugerido pela figura 2.2
FIGURA 2
O monitoramento estratgico de polticas pblicas: atributos e implicaes

Monitoramento estratgico de polticas pblicas
Informativo e formativo
Produz conhecimento:
. denso e aprofundado
da realidade; e da
Analtico e avaliativo
Dinmico
Sistmico
Abrangente
. implementao e
gesto cotidiana das
polticas pblicas.
Contnuo
Multi-inter-transdisciplinar
Coletivo
Prospectivo e corretivo
Gera:
. informaes
harmonizadas; e
. indicadores teis.
Cumulativo
Elaborao do autor.
2. Por abordagens do tipo multi-intertransdisciplinares entenda-se abordagens inspiradas pelo paradigma epistemolgico da complexidade. Como exemplo, ver os valiosos aportes de conhecimento advindos dos trabalhos de Unesco
(2000), Morin (2005; 2008), Nicolescu (2008), Vivanco (2010) e Halvy (2010).
368 |

Em sntese, sendo o monitoramento uma atividade que diz respeito ao processo de implementao, execuo e gesto das aes de governo, necessita ser
prtica de natureza contnua, cumulativa e coletiva para viabilizar-se como atividade que agrega valor ao campo de compreenso das polticas pblicas, respeitadas
suas dinmicas e especificidades. Por bvio que possa ser, importante esclarecer
que ele afirmado aqui como atividade de natureza contnua, pois precisa estar
ancorado em processo de trabalho institucionalmente rotineiro, permanente.
Tambm tido como atividade de natureza cumulativa em referncia ao fato de que,
sendo o conhecimento fruto de processo complexo de produo, organizao, anlise
e interpretao de informaes estruturadas, semiestruturadas e no estruturadas,
apenas se cumpre ao longo do tempo, por sucesso de acmulos, por assim dizer,
de rodadas de monitoramento. Por fim, diz-se que tambm atividade de cunho
coletivo porque, por suposio, no algo exequvel em nvel individual. Alm disso,
referindo-se a processo estruturado de governo, remete-se necessariamente s dimenses institucional e coletiva de trabalho, vale dizer: no algo que se possa executar
nem no nvel microindividual, nem por iniciativa voluntarista de qualquer tipo.3
Com tais elementos em mente, pode-se conceber o monitoramento como
atividade regular, sistmica e tempestiva de Estado, capaz de produzir, conforme a
figura 2: i) conhecimentos densos e aprofundados das realidades, com nfase nas
dimenses estratgica e crtica da implementao e gesto cotidiana das polticas
pblicas; e ii) informaes harmonizadas e indicadores teis ao gerenciamento
tempestivo das aes de governo.
No obstante o relativo consenso com respeito ao que foi dito, a alta administrao pblica brasileira ainda carece salvo poucas excees de espao e peso
institucional adequado realizao de atividades regulares, sistmicas e tempestivas
de monitoramento estratgico de polticas e programas governamentais no sentido
referido. Isso se deve, grosso modo, a questes que aqui sero chamadas de alienao
e resignao institucional.
A alienao institucional diz respeito ao horizonte estreito com o qual a maior
parte de nossos dirigentes pblicos enxerga a atividade de monitoramento. Ou seja, por
enxergarem essa atividade como um fim em si mesmo, acabam tanto burocratizando-a
no cotidiano da gesto pblica como a ela atribuindo pouca ou nenhuma capacidade
de agregar valor aos processos decisrios correntes ou cruciais. Estes dirigentes no
enxergam tal atividade para alm das rotinas que se prestam apenas a gerar relatrios infames e cumprir burocracias inteis, ainda que, em ambos os casos, trate-se,
geralmente, de obrigaes legais passveis de auditorias e demais atos de controle.
3. A esse respeito, ver ainda Ham e Hill (1993) e Matus (1996).

| 369
J a resignao institucional refere-se (contestvel) avaliao, por parte de

alguns poucos dirigentes pblicos, de que, por mais importante, necessria e estratgica que seja, a atividade de monitoramento de tal forma complexa e difcil
de ser adequadamente estruturada que o esforo exigido suplantaria os potenciais
benefcios dela advindos. Em outras palavras, embora enxerguem os fins ltimos
desta atividade, ligados a aperfeioamentos crveis das polticas pblicas e prpria
efetividade destas, esses dirigentes consideram que os recursos pblicos (oramentrios,
humanos, tecnolgicos, logsticos, comunicacionais, simblicos etc.) envolvidos
em tal empreitada seriam muito altos, sendo, alm disso, muito complexas e pouco
administrveis as logsticas de coordenao e articulao institucional necessrias
a seu xito.
Dessa forma, seja pela via da alienao, seja pela via da resignao, a tendncia
notria da esmagadora maioria dos altos dirigentes pblicos brasileiros abandonar,
antes mesmo que possa frutificar, qualquer tentativa de melhor estruturao e institucionalizao da atividade de monitoramento estratgico das polticas pblicas. No
obstante esse quadro geral de desalento, h alternativas metodolgicas e justificao
tecnopoltica suficientes para insistir no desenvolvimento institucional de um novo
paradigma de monitoramento estratgico no Brasil, com implicaes positivas para
a alta administrao pblica brasileira. o que procuraremos apresentar em seguida.
2 PLATAFORMA DE HARMONIZAO LGICA DE INFORMAES:UMA
PROPOSTA METODOLGICA DE ORGANIZAO DO MONITORAMENTO
ESTRATGICO DE GOVERNO4
Com base no exposto, partimos agora para a apresentao da proposta de monitoramento estratgico, entendido como metodologia que busca, de forma permanente
e sistmica, diagnosticar e expor fragilidades em polticas pblicas selecionadas,
com vistas a ampliar a capacidade de implementao, bem como criar estoque de
conhecimentos sobre a realidade.
Dessa maneira, o centro da proposta consiste em explicar tanto o formato
como os contedos das figuras 3 e 4, as quais correspondem ao que chamaremos
aqui de plataforma de harmonizao lgica de informaes, um recurso analtico
relativamente simples para a organizao e a anlise de dados e informaes, com
destaque para algumas de suas categorias principais: as capacidades organizacionais,
os processos institucionais e a entrega de bens e servios sociedade populao,
empresas, organizaes no governamentais (ONGs), associaes civis etc.
Concebida como desdobramento aplicado do Planejamento Estratgico Situacional de Matus (1996; 2005) e do Modelo Lgico elaborado por Cassiolato e Gueresi
4. O texto aprofunda aqui aspectos anteriormente presentes em Cardoso Jnior e Coutinho (2013), a quem o autor
agradece pela ajuda na primeira tentativa de sistematizao dessas ideias.
370 |

(2010), essa uma modelagem que visa contemplar as dimenses da implementao,

execuo e gesto das polticas pblicas. Dessa forma, como dito anteriormente, busca-se construir um modelo ou instrumento dinmico, sistmico e abrangente, capaz de
cumprir o conjunto de implicaes sugeridas e previstas na figura 2, quais sejam, as de
que o monitoramento estratgico possa ser capaz de estruturar, institucionalmente, os
vetores informativo e formativo, analtico e avaliativo, prospectivo e corretivo, necessrios a
um trabalho mais qualificado de acompanhamento, monitoramento, anlise, avaliao
e retroalimentao virtuosa do desempenho institucional do setor pblico brasileiro.
FIGURA 3
Mdulos componentes do monitoramento estratgico de polticas pblicas
2. Momento
normativo:
estruturao de
programas e aes
5. Mdulo:
arenas, atores
e processos
decisrios
1. Momento
explicativo:
rvore de
problemas
3. Momento
estratgico:
fatores crticos de
contexto
Mdulos componentes
do
monitoramento
estratgico de
polticas pblicas
7. Mdulo:
cenrios e estudos
prospectivos
9. Mdulo:
anlise de consistncia
global do modelo
4. Momento
ttico-operacional:
capacidades
+
processos
= entregas
Elaborao do autor.
Nota: Tecnologias de informao e comunicao (TICs).
6. Mdulo:
matriz de dados e
indicadores
8. Mdulo:
instrumentos e
tecnologias de monitoramento
e avaliao (M&A):
georreferenciamento
solues de TICs,1
sistemas e aplicativos
telemticos
10. Mdulo:
mapa de problemas,
lacunas e indefinies
dos programas

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Pela figura 3, possvel dizer que se est diante de um modelo composto por mdulos inter(in)dependentes, cujas caractersticas principais so
as seguintes.
1) Cada mdulo possui especificidades (determinantes e estratgicas) prprias
ou individuais para sua montagem. Isso significa que cada mdulo pode
ser elaborado de forma relativamente independente dos demais, porm
eles apenas fazem sentido em conjunto, de forma inter-relacional. Da a
sua caracterizao como mdulos inter(in)dependentes.
2) O modelo completo prev a montagem de dez mdulos, em ordem
idealmente (mas no necessariamente) progressiva e cumulativa de
dificuldade, complexidade e sofisticao, inclusive internamente a
cada mdulo.
3) Os quatro primeiros mdulos correspondem aos quatro momentos
da dinmica de Planejamento Estratgico Situacional (Matus, 1996;
2005), tal qual posteriormente operacionalizados pelo Modelo Lgico para a elaborao de programas governamentais (Cassiolato e
Gueresi, 2010).
Como se sabe, por intermdio do momento explicativo, possvel construir
uma teoria geral do problema principal que dever ser objeto da poltica pblica.
Por meio da aplicao de um mtodo especfico, que redunda na construo da
rvore de problemas, possvel no apenas identificar o problema principal mas
tambm estabelecer um conjunto de relaes entre causas crticas e consequncias
do problema principal, inclusive fundamentadas por descritores objetivos (qualitativos e quantitativos) do problema. Com isso em mos, pode-se realizar uma
boa contextualizao e caracterizao geral do problema principal, isto , gerar ou
elaborar a teoria geral do problema em pauta.
Por sua vez, por intermdio do momento normativo, possvel criar a teoria
geral do programa que dever organizar e guiar a ao estatal sobre o problema.
Neste caso, por meio da metodologia de estruturao de programas, possvel tanto
identificar os recursos (humanos, financeiros, tecnolgicos, logsticos, comunicacionais, simblicos etc.) quanto especificar as operaes necessrias implementao
desta ao governamental, viabilizando com isso as entregas de bens e servios ao
pblico-alvo ou aos beneficirios finais do programa.
Nessa proposta, o momento estratgico destina-se identificao de riscos
e oportunidades implementao e ao desempenho institucional satisfatrio ou
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condizente dos programas. Tal identificao realizada por meio de metodologia

especfica para a construo da rvore de fatores crticos de contexto, e sobre eles deve
ser concebido um guia de atuao tecnopoltica do governo, seja para enfrentar e
mitigar os riscos, seja para potencializar e multiplicar as oportunidades de sucesso
da ao estatal pblica.
At aqui (momentos explicativo, normativo e estratgico), estamos dentro da
modelagem tradicional proposta por Matus (1996; 2005) e operacionalizada por
Cassiolato e Gueresi (2010). Ocorre que o Modelo Lgico para a elaborao de
programas que dela derivam um modelo do tipo esttico-comparativo, no qual
tanto a teoria do problema (momento explicativo) como a teoria do programa (momento normativo) e a rvore de fatores crticos (momento estratgico) so fotografias
de um determinado momento situacional ou de contexto, as quais, embora consigam
caracterizar e explicar satisfatoriamente bem o problema naquele momento do
tempo, bem como organizar e orientar a ao pblica naquele contexto especfico,
so metodologias que em si mesmas no conseguem incorporar as dimenses nem
do processo dinmico de implementao, nem da gesto propriamente dita das
polticas pblicas.
Portanto, para se avanar nessa direo, preciso construir uma forma prtica
de se operacionalizar o chamado momento ttico-operacional, pois este diz respeito ao processamento tecnopoltico da capacidade de governo propriamente dita.
Nesse sentido, refere-se ao que poderamos chamar momento implementao-gesto-entrega de bens e servios sociedade, algo que, em tese, deveria se dar por meio
da melhor combinao possvel entre as capacidades organizacionais instaladas ou
criadas para a proviso daqueles bens e servios previstos como entregas efetivas da
poltica pblica sociedade, os processos institucionais por meio dos quais o governo
coloca em movimento suas capacidades para aquela poltica ou programa, o que
envolve os arranjos institucionais e as estratgias especficas de execuo em cada
caso, e a entrega de bens e servios populao, s empresas etc. ento sobre o
momento ttico-operacional que a proposta de harmonizao lgica de informaes
se debrua, oferecendo uma alternativa crvel de monitoramento estratgico de
polticas pblicas, tal qual sugerida e sintetizada pela figura 4.

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FIGURA 4
Momento ttico-operacional: plataforma de harmonizao lgica de informaes para

o monitoramento estratgico de polticas pblicas
Capacidades
organizacionais
Recursos
tangveis:
estrutura fsica e
financeira, tipo e perfil
da burocracia,
marco legal e
regulatrio
etc.
Recursos
intangveis:
arenas e arranjos
institucionais,
recursos de poder
econmico, social,
poltico, jurdico,
cultural, informacional,
comunicacional
etc.
Processos
institucionais
Entrega de bens e
servios pblicos
Relaes entre poderes.

Relaes federativas.
Relaes intraexecutivo.
Interfaces intra e
interpolticas.
Peso e papel da burocracia.
Indicadores, fontes,
periodicidades.
Dimenses especficas do
circuito planejamento,
gesto, controle,
participao.
Alimentao,
especificidades e
restries metodolgicas.
Estrutura de financiamento
e gastos.
Avaliao de formulao
e desenho.
Arranjos e interfaces
Estado-sociedade.
Transversalidades
e territorialidade.
Fluxogramas especficos
das polticas, programas,
iniciativas e aes de
governo.
Monitoramento e
avaliao de
implementao e
gesto.
Resultados
intermedirios e
finais
Impactos diretos e
indiretos
Mudanas nas causas

crticas e mudanas
no problema.
Mudanas nas
consequncias
do problema.
Monitoramento e
avaliao ex post de
resultados intermedirios
e finais = dimenso
da eficcia.
Monitoramento e
avaliao ex post de
impactos diretos e
indiretos = dimenso
da efetividade.
Relatrios
peridicos.
Visitas
intermitentes.
Publicizao e
comunicao
permanentes.
Metas.
Monitoramento e
avaliao
de eficincia.
Elaborao do autor.
Antes de nos determos propriamente sobre a modelagem sugerida pela figura4,

preciso apresentar rapidamente os demais mdulos componentes do processo de
monitoramento estratgico. Em sequncia, h os mdulos 5 a 10 da figura 3, que
podem ser considerados importantes, porm complementares aos demais. Isoladamente, eles cumprem funes especficas dentro do processo, mas, em conjunto
com os demais, apresentam grande potencial elucidativo de problemas, ao mesmo
tempo que um potencial propositivo de solues.
O mdulo 5, de identificao e anlise de arenas, atores e processos decisrios, visa como o prprio nome diz identificar e organizar, minimamente,
o conjunto de ambientes e de atores relevantes que comparecem e influenciam,
ainda que com graus e formas diferenciadas de poder e influncia, os processos
complexos de tomada de decises cruciais ao entendimento da poltica pblica
em questo. Um exemplo, entre outros possveis, de representao grfica desse
mdulo apresentado na figura 5.
O mdulo 6, de matriz de dados e indicadores, busca, por sua vez, identificar e organizar as fontes empricas e suas caractersticas metodolgicas
composio, periodicidade etc. , bem como construir os indicadores mais
adequados possveis s capacidades organizacionais, aos processos institucionais,
374 |

s entregas efetivas de bens e servios, aos resultados e aos impactos finalsticos

das polticas pblicas. Pela figura 4, v-se que, ao se transitar de um estgio
a outro, tem-se a possibilidade de se levantar informaes (quantitativas e
qualitativas) especficas e pertinentes ao desenho terico original da poltica
ou programa, sua implementao propriamente dita, entrega de bens e
servios, por meio do que se podem gerar indicadores tipicamente de eficincia
da poltica ou programa; informaes relativas aos resultados imediatos da
poltica ou programa, as quais dizem respeito dimenso da eficcia; e informaes sobre os impactos finais, as quais se referem dimenso da efetividade
da poltica ou programa.
O mdulo 7, de cenrios e estudos prospectivos, destina-se a projetar
tendncias reais em curso e a desenhar trajetrias possveis ou desejveis das
polticas ou programas governamentais. Embora complementar aos demais
mdulos, este tambm possui metodologias prprias, por meio das quais o
monitoramento estratgico consegue antecipar problemas e apontar rumos e
solues em contextos complexos, minimizando riscos e incertezas inerentes
aos processos de governo.
FIGURA 5
Mdulo 5: formao de agendas, formulao estratgica e processo complexo de

tomada de decises
Visveis e
invisveis
Problemas e questes
(de interesse pblico?)
Atores e grupos
de presso e lobbies
Recursos de
poder
Interesses
Abertos,
estruturados
Obscuros,
imprecisos
Arena
decisria
Ambiente repleto de
complexidades
(heterogeneidade e
desigualdades), riscos
e incertezas
Econmicos, polticos,
sociais, culturais,
jurdicos, simblicos,
comunicacionais etc.
Processos e
circuitos
decisrios
Bem
institucionalizados
Circuitos
formais
Pouco
institucionalizados
Circuitos informais,
anis burocrticos
Elaborao do autor.
O mdulo 8, de identificao e incorporao de instrumentos e tecnologias

de monitoramento e avaliao (M&A), destina-se a identificar e incorporar ao

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monitoramento estratgico as melhores e mais adequadas tecnologias, aplicativos

telemticos, sistemas de georreferenciamento etc., com vistas a facilitar a montagem
da plataforma de harmonizao lgica de informaes sugerida.
O mdulo 9, de anlise peridica de consistncia e/ou vulnerabilidade tecnopoltica da modelagem geral, consiste em realizar, sistematicamente, diversos tipos
de checagem e avaliaes de consistncia geral e especficas, relativas aos diversos
mdulos do modelo, bem como proceder s diversas atualizaes necessrias
ao modelo como um todo. Em suma, um mdulo que realiza uma espcie de
monitoramento do monitoramento, visando garantir seu carter estratgico logo,
sempre atualizado ao longo do seu tempo de maturao e vigncia.
Por fim, mas no menos importante, o mdulo 10, de montagem do modelo-espelho do modelo principal, objetiva evidenciar lacunas, problemas, indefinies e
tambm possibilidades e necessidades de ajustes de formatao e contedos dentro
do modelo global. Embora tambm seja um mdulo complementar aos demais, este
importante justamente porque busca identificar as ausncias por esquecimento
ou inexistncia de informaes supostamente relevantes para melhor compor e
caracterizar a plataforma de harmonizao lgica. Neste sentido, por meio de metodologia especfica, pode-se derivar deste mdulo um guia prtico de enfrentamento
dos problemas que geram as ausncias relevantes por ele identificadas.
Como se sabe, nada se constri ou se resolve de modo imediato, por isso
mesmo importante lembrar a natureza contnua, coletiva e cumulativa do monitoramento estratgico, atributos esses j explicitados anteriormente. Alm disso,
cabe ainda outro tipo de advertncia metodolgica. To importante quanto criar
bases comparveis de informao, a partir de categorias centrais para a compreenso e o desenvolvimento das polticas, manter o carter flexvel da ferramenta,
reconhecendo e valorizando a diversidade e a complexidade dos cenrios e dos
prprios arranjos institucionais em cada caso concreto. Por isso, pela proposta
metodolgica aqui sugerida, criam-se condies para anlise e comparao (intertemporal e/ou intersetorial) das polticas pblicas, mas de tal proposta no se deve
extrair a percepo de que por meio dela geram-se informaes prontas e acabadas.
Nesse sentido, fundamental utilizar a plataforma de harmonizao lgica para
organizar informaes a partir de bases comparveis e interpret-las com critrios
habermasianos de abertura, tolerncia e rigor.
Por isso, a proposta de trabalho aqui desenvolvida est baseada, em suma,
em uma ferramenta auxiliar para a estruturao do conhecimento sobre diversos
assuntos passveis de serem abordados no monitoramento de tipo estratgico.
Para essa finalidade, tal plataforma foi concebida com informaes variadas e
complementares, que possibilitam anlises comparativas a respeito de aspectos
estruturantes execuo dos programas e agendas de governo, o que, por sua vez,
ajuda a caracterizar, de maneira prtica, o perfil da situao atual de cada poltica,
376 |

fornecendo um guia de ao para enfrentamento ou mesmo resoluo de problemas especficos identificados ao longo do momento implementao-gesto-entrega
de bens e servios sociedade.
Conforme j ressaltado, no se pretende estabelecer estruturao rgida da
informao mas, sim, um modelo inicial que possa ser continuamente aperfeioado
e adaptado realidade de cada poltica. o que passamos a explorar na sequncia.
3 MOMENTO TTICO-OPERACIONAL: CAPACIDADES, PROCESSOS, ENTREGAS,
RESULTADOS E IMPACTOS DAS POLTICAS PBLICAS E PROGRAMAS
GOVERNAMENTAIS
Ao se partir da ideia segundo a qual a plataforma de harmonizao lgica de informaes pode (e deve) ser aplicada a nveis diferentes da realidade das diversas
polticas e programas de governo, o roteiro a seguir dever ser capaz de fornecer
suporte metodolgico organizao, sistematizao, anlise e interpretao de
informaes relevantes compreenso das polticas pblicas, em termos de:
capacidades organizacionais: ativos ou recursos tangveis e intangveis
necessrios s polticas e programas;
fluxos e processos institucionais: estratgias ou procedimentos por meio
dos quais as polticas efetivamente se processam e se implementam; e
entregas de bens e servios sociedade: produtos (fsicos ou no), monetrios, normativos ou institucionais, efetivamente entregues a indivduos, famlias, empresas etc., pelo Estado, por meio de seu arco amplo
de polticas pblicas.
Os campos estruturantes citados, todos sob alcance governativo (em termos
de governabilidade sistmica e governana colaborativa) do Estado, dizem respeito
aos seguintes blocos de conhecimento.
3.1 Capacidades organizacionais
3.1.1 Recursos tangveis
Informam os recursos evidentes, visveis e concretos presentes em cada poltica que

podem ser quantitativamente mensurados, como oramento, pessoal e estrutura
fsica e tecnolgica.
Estrutura fsica e financeira sob M&A: i) localizar em que ministrio ou secretaria
est baseado o programa ou agenda, e, nos nveis subnacionais, quais so os rgos
que fazem parte da rede; ii) identificar a logstica a servio do programa ou agenda,
por exemplo, estrutura fsica mvel e imvel, sistemas de informao etc.; e iii) qual a
proporo de recursos oramentrios e no oramentrios na implementao da poltica.

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Tipo e perfil da estrutura de pessoal (recursos humanos RH) envolvido: i) especificar a relao de trabalho predominante na poltica: Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT) empregado pblico; Regime Jurdico nico (RJU) servidor
pblico, contratao indireta, explicitando em qual nvel e sob qual predominncia, se Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip), terceirizao
etc.; ii) escolaridade da fora de trabalho: bsica, mdia, superior, ps-graduao;
e iii) qualificar a estrutura de pessoal: carreiras perenes, bem ou mal remuneradas e
qualificadas, em situao de conflito ou cooperao com outras carreiras semelhantes, com alta ou baixa aderncia poltica (porcentagem de cargos comissionados
de alto relevo ocupados por servidores de carreira), com ou sem mecanismo de
controle social da burocracia etc.
Marco legal e regulatrio: avaliar a institucionalidade associada ao programa e
identificar os diplomas legais relativos ao assunto, especificando os instrumentos
que normatizam a poltica, mencionando lacunas normativas existentes que tenham
impacto na estruturao e na sua implementao.
3.1.2 Recursos intangveis
Identificam os valores e o capital simblico que incidem sobre o programa.

O objetivo captar e tratar as relaes imateriais envolvidas na agenda, tais como
a percepo dos atores, da sociedade, questes comportamentais, comunicacionais
e simblicas.
Arena e arranjo institucional: identificam os espaos de contato e inter-relao
entre atores e a forma utilizada para operar (execuo direta ou descentralizada,
tipo de instrumento utilizado, participao da sociedade civil, se h ou no sistema
estruturado de polticaspblicas).
Tipo e perfil dos recursos envolvidos: econmicos, sociais, polticos, jurdicos,
culturais, informacionais, comunicacionais e simblicos.
Questes relativas s redes existentes: i) os atores: so numerosos ou poucos,
participam efetivamente das tomadas de deciso na rede, tm interesses majoritariamente coincidentes ou conflitantes, interagem de forma intensa ou fluida, provm
apenas do governo federalou tambm de entes subnacionais, do setor privado e/
ou da sociedade civil; ii)as normas ou os procedimentos que norteiam a atuao
dos atores na rede: so formais ou informais, so conhecidas e reconhecidas por
todos, algum ator predomina no processo de estruturao da agenda da rede, os
processos que ocorrem no interior da rede so transparentes, todas as informaes
disponveis na rede so levadas em considerao nas tomadas de deciso, a coordenao da rede facilita as relaes entre os atores na busca de um objetivo comum;
e iii) tipologia da estruturao da rede: quanto distribuio de poder (concentrao, fragmentao), quanto ao tipo de conflito (dominao, competio), quanto
378 |

ao tipo de barganha (assimtrica, simtrica), quanto ao mecanismo de cooperao

(hierrquico,horizontal).
Qual a composio e o peso do alinhamento poltico entre os entes para o sucesso
do programa ou agenda: a populao local beneficiada participa ou participou da
construo da poltica por meio de consultas pblicas, grupos de trabalho, conselhos, associaes ou no houve participao.
3.2 Processos institucionais
Fluxogramas especficos das polticas, programas, iniciativas e aes de governo sob

M&A: identificar o caminho percorrido pela poltica em sua implementao,
com ateno aos fluxos organizacionais que deflagram o programa ou a agenda.
Relaes entre poderes: i) relao Executivo-Legislativo: apontar lacuna legislativa
que dificulta a implementao e relacionar as matrias associadas ao programa e
agenda em trmite no parlamento; ii) relao Executivo-Judicirio: identificar o
tratamento que o Judicirio (jurisprudncia) tem conferido s principais questes
envolvendo o programa ou a agenda, com ateno judicializao das polticas; e
iii) relao Legislativo-Judicirio: apontar omisses legislativas e conflitos.
Caracterizar as emendas parlamentares ao oramento (peso relativo) e dominncia no parlamento quanto ao teor da legislao pertinente ao caso.
Classificar a produo legislativa da poltica como: i) inovao quando cria
novas regras e/ou ambientes de implementao; ii) incremental quando promove
alteraes em estruturas j existentes; iii) coordenao quando existe esforo de
reestruturao para formar grupos de trabalho, comits interministeriais ou cmaras
temticas; e iv)relaes externas relacionam-se com acordos, resolues, decises
ou convenes e desdobram-se em aes especficas para sua operacionalizao.
Relaes federativas: identificar as relaes possveis no contexto da poltica:
i)coordenao federal; ii) coordenao compartilhada; iii) financiamento federal;
iv)receitas vinculadas; e v) competncia constitucional de cada ente.
Relaes intraexecutivo: hierarquia, disciplina, misso; tipo e grau de cooperao
e/ou conflito intersetorial. Existe um grupo destacado no Executivo federal que
coordena de forma predominante as aes da poltica? A forma dominante a de:
i) grupo de trabalho; ii) cmaras; iii) conselhos; e iv) outros. Existe misso ou tarefa
explcita sob a responsabilidade de algum dos atores ou fruns participantes da
agenda? Quais so os principais pontos de convergncia e divergncia na agenda?
Quais so seus atores e a motivao para os acordos ou desacordos?
Peso e papel da burocracia: i) identificar carreiras especializadas e grau e formas de
meritocracia para a rea; ii) identificar demandas de estruturao ou fortalecimento

| 379
das carreiras de cada rea; iii) identificar a porcentagem de ocupao de cargos

comissionados por servidores de carreira e por pessoas no vinculadas diretamente
ao Estado (cotas polticas); e iv) identificar conflito ou cooperao entre carreiras.
Dimenses especficas do circuito planejamento, gesto, controle, participao
em cada caso: tipo e peso dos diversos instrumentos de articulao intersetorial,
interfederativa e social.
Estrutura de financiamento e gastos: i) grau de progressividade ou regressividade
da arrecadao versus perfil redistributivo ou concentrador do gasto; ii) identificar o
financiamento da poltica nas receitas pblicas por meio da anlise das fontes oramentrias; e iii) relacionar a execuo das polticas com as desigualdades regionais e
o pblico-alvo e relatar o possvel carter redistributivo ou concentrador da poltica.
Arranjos e interfaces Estado-sociedade: identificar as instncias atuantes de
participao social na poltica, especificando se estas apresentam-se na forma de:
conselhos de direito (deliberativos ou consultivos), conferncias, ouvidorias, audincias pblicas, grupos de presso, mesas de dilogo, outras formas.
Transversalidades e territorialidades: i) explicitar a relao dos programas e
agendas com as polticas transversais; ii) decompor o pblico-alvo das polticas
pelo territrio; iii)decompor a atuao da poltica no territrio; iv) correlacionar
a agenda com as polticas setoriais transversais, como gnero, raa, idosos, ndios,
crianas e adolescentes, pessoas com deficincia etc.; e v) correlacionar as agendas
com a devida territorializao dos esforos, por meio do georreferenciamento da
oferta e demanda de bens e servios da poltica.
3.3 Entregas de bens e servios sociedade
Interfaces intra e interpolticas: identificao precisa do que tenha sido efetivamente

entregue sociedade (indivduos, famlias, grupos especficos, empresas, demais
organizaes etc.) pelas aes de governo monitoradas.
Identificar: i) na prpria poltica: os rgos executores cujas inter-relaes so
necessrias para a entrega de cada um dos bens e servios concebidos na poltica em
anlise; e ii) na relao com outras agendas: aquelas que apresentam interfaces com
a poltica em anlise, bem como as reas de interseo detectadas (por exemplo,
projeto de uma das agendas que revele possveis sinergias ou interferncias negativas
para ambas as partes).
Indicadores, fontes e periodicidades: i) elencar as informaes utilizadas
para a aferio do impacto da agenda, bem como a fonte e a periodicidade de
apurao dos indicadores; ii) alimentao, especificidades e restries metodolgicas; iii) atores responsveis pela captao dos dados e identificao das reas
com dificuldades na obteno das informaes; e iv) alteraes no formato da
380 |

planilha pela incluso ou supresso de campos, quando isso fizer sentido, devido
s especificidades da poltica.
Relatrios peridicos: i) identificar documentos que avaliam os programas e
as agendas do governo federal, ministrios, organismos e associaes internacionais, estados, municpios, organizaes da sociedade civil, universidades pblicas
e privadas, mdia etc.; e ii) estruturar relatrios tempestivos sobre a situao da
poltica com resumo incremental do estgio alcanado.
Visitas intermitentes: planejar e relatar visitas a campo em reas sensveis da
poltica, com o intuito de avaliar a realidade local por meio de entrevistas com os
diversos atores relacionados com a implementao da poltica, incluindo a prpria
populao interessada ou beneficiria.
Plano de comunicao: i) desenvolver instrumentos de comunicao dos
resultados para os mbitos do governo e da populao; e ii) definir formas de
publicizao e comunicao permanentes com atores diretos, parceiros e
sociedade em geral.
3.4 O fluxo de trabalho e suas conexes em rede
O esquema apresentado espelha os esforos para o monitoramento estratgico

e tem como aspecto principal, explcito na figura 4, sua caracterstica de rede.
Uma rede incessante de dilogos e construo constante de conhecimentos no
poderia ser diferente. O objetivo final construir um dilogo constante, para atender
s necessidades de informaes e anlises tempestivas a fim de colaborar com a
implementao de polticas pblicas e sua compreenso.
Interessante contribuio relativa a esse tema foi trazida por Ariznabarreta
(2001), no VI Congresso do Centro Latino-Americano de Administrao para o
Desenvolvimento (Clad) sobre a reforma do Estado e da administrao pblica,
que procura apontar algumas respostas s dificuldades (patologias) do ambiente
burocrtico pblico. Aqui nos interessa esse processo especialmente no que se
refere s limitaes na produo de informaes relevantes para o monitoramento
das polticas pblicas.
Inicialmente, preciso responder a algumas das patologias da cultura
burocrtica, conforme a seguir.
1) Falta de apoio ao esforo global: como consequncia de sua especializao, as organizaes burocrticas tendem a fragmentar sua atividade em
compartimentos estanques; as relaes com os outros departamentos
do-se em termos de competncias e conflitos; os incentivos cooperao so escassos. Assim, cada cultura tende a construir uma espcie
de subcultura prpria, que muitas vezes torna-se pouco compreensvel

| 381
para outras divises do trabalho burocrtico. preciso fazer com que as

informaes ganhem fluxo entre essas diferentes unidades.
2) H uma reduzida capacidade de inovao na cultura burocrtica, em parte
pelos motivos j expressos. Alm disso, a cultura burocrtica favorece a
adeso rgida s normas existentes e promove sua continuidade no tempo; e h, no raro, punies dos esforos para que seja alterada a rotina.
O excesso de formalizao dos comportamentos e dos procedimentos
normativos resulta na necessidade de reunir uma imensa quantidade
de energia para que se alcancem mudanas mnimas. A nfase acaba
por ocorrer sobre os esforos que evitam os erros com toda a sorte
de controle, razoveis ou no e, assim, os riscos so desencorajados,
favorecendo comportamentos inibidos ante as necessidades de mudana.
3) Insuficiente socializao. O fato de as responsabilidades serem distribudas
de modo impessoal prejudica a identificao com os esforos necessrios mudana, tanto com aqueles que pertencem ao mesmo ambiente
de trabalho quanto com os de outros rgos. As decises tendem a
concentrar-se de modo exclusivo nas linhas de comando hierrquicas.
Sob os procedimentos formais e rotineiros, os interessados externos aos
processos decisrios passam a ser vistos como sujeitos abstratos, o que
impede a construo de dilogos e ambientes interativos e colaborativos.
Como resposta necessria para enfrentar a situao descrita, feito um apelo
multi-intertransversalidade, que o esquema dos fluxos na construo do monitoramento estratgico procura retratar. A necessidade de coordenao viria, ainda
seguindo Ariznabarreta (2001), em primeiro lugar, da interdependncia, ou seja, de
que unidades de uma mesma organizao ou de organizaes diferentes compartilhem um mesmo ambiente de trabalho o que se d pelo fato de atuarem sobre a
mesma realidade externa ou segmento populacional; ou porque trocam recursos
(materiais e imateriais), ou compartilham objetivos gerais na implementao de suas
polticas. importante reconhecer que h diferentes nveis de interdependncia,
que geraro distintas necessidades de coordenao. Uma interdependncia bilateral,
por exemplo, bastante diferente de uma multilateral, entre numerosas unidades,
pois elas tm necessidades bastante diversas de coordenao.
Em segundo lugar, a interdependncia, enquanto fator que exige coordenao,
depende de uma constatao da necessidade de que a coordenao acontea.
Se houver uma espcie de deficit de percepo quanto a isso, haver dificuldades.
Infelizmente, esse deficit de percepo frequente. preciso reforar a capacidade
de compreenso do ambiente de trabalho, de seu entorno e de suas relaes, para
estabelecer a possibilidade da coordenao.
382 |

Em terceiro lugar, a existncia de diversos graus de interdependncia entre

unidades organizativas e suas especificidades nos obrigam a pensar em alternativas
e possibilidades de coordenao apropriadas a um determinado caso, evitando que
sejamos atrados por solues ideais e universais. Em outras palavras, a coordenao
est sujeita a contingncias, o que est afinado com a ttica do monitoramento
estratgico quando define seus temas: cada caso um caso.
Em quarto lugar, necessrio que a escolha de um sistema de coordenao, de
acordo com um critrio de contingncia, esteja sujeita a uma avaliao de seus custos
e benefcios. Aqui se trata de uma avaliao emprica, apoiada nas necessidades de
coordenao derivadas do grau de interdependncia reconhecido. Esta considerao
uma advertncia contra a tentao tipicamente burocrtica de pressupor mais
interdependncia que a realmente existente, recorrendo a mecanismos hierrquicos
de coordenao (superviso direta ou estandardizao de procedimentos), com
custos e benefcios no adequadamente avaliados. Alm da ineficcia das solues
verticais em entornos complexos e dinmicos, no deveramos duvidar de que a
coordenao se faz muito mais custosa em gasto de tempo e em outros recursos,
como a atualizao dos comandos diretivos ou o processamento de informao
na medida em que se hierarquiza e se formaliza.
Em sntese, o exerccio da transversalidade que est exposto nos argumentos
citados expressa uma reao crtica diante da coordenao tipicamente burocrtica.
O monitoramento estratgico deve tambm oferecer alternativas s restries
apresentadas, construindo espaos para a transversalidade e a tomada de decises
que incorporem diferentes experincias no campo das polticas pblicas.
4 CONSIDERAES FINAIS: ALGUMAS IMPLICAES PRTICAS PARA A ALTA
ADMINISTRAO PBLICA
So at agora parcos e insuficientes os esforos feitos no Brasil para incentivar tal

abordagem estratgica, vinculada a parmetros como a necessidade de uma viso
ampla sobre a situao das polticas, suas capacidades institucionais, recursos
materiais, humanos, logsticos, entregas previstas etc. O meio bsico de ao a
fomentao de ambientes de dilogo que permitam entendimentos comuns, alm do
esclarecimento sobre as demandas e as necessidades atuais dos executores das polticas
e as restries percebidas. Estes ambientes permitem, apesar de no garantirem, a
formao de consensos, o que pode proporcionar solues efetivas, especialmente
porque compartilhadas.
So muitos os prejuzos que o insulamento burocrtico, prtica recorrente
em menor ou maior grau, pode trazer boa execuo das polticas pblicas, impedindo que se alcancem os sucessos que esperamos, muitos dos quais aferveis
em nossa vida cotidiana: razovel mobilidade urbana; acesso aos servios de sade
pblica de boa qualidade; nmero adequado de creches para cuidar dos filhos de

| 383
mes trabalhadoras etc. Insulamentos que do vez a monlogos, alguns eivados de

razes metodolgicas, tcnicas, se acreditamos neles. Contra as medidas autorreferidas, devemos perguntar: como seria possvel garantir efetividade nas polticas
pblicas, em meio s desigualdades ainda existentes em nosso pas, sem construo
insistente de uma atividade pblica orientada pelo dilogo, interno ao governo e
com a sociedade, garantido pela participao social na vida das polticas pblicas,
em todos seus ciclos e momentos? Dessa constatao, uma aposta dialgica, surgiu
essa possibilidade de monitoramento, por isso chamado estratgico, e devidamente
ancorado na perspectiva atual da moderna administrao pblica participativa e
deliberativa, conforme formulaes recentes de Brugu e Tarrag(2014).
As atuais propostas de recortes estratgicos para o monitoramento procuram
refletir, ainda que parcialmente, as complexidades inerentes ao planejamento governamental em nosso pas, marcado por grandes desigualdades sociais e regionais,
exigindo acordos para a coordenao de polticas entre Unio, estados e municpios
que favoream arranjos e pactos federativos, alguns ainda a serem estabelecidos.
A articulao de polticas pblicas, e sua coordenao em todos os momentos ao longo do ciclo que vai da formulao implementao, da avaliao
retroalimentao etc., possivelmente o maior desafio enfrentado atualmente
pelos governos nacionais. So inmeras as consequncias que o sucesso ou o
fracasso de uma poltica pblica, alm dos fatores externos ao pas, podem
acarretar. E, geralmente, no fcil indicar claramente quais foram as causas
que levaram determinada mudana observada.
Ainda que a experincia de monitoramento estratgico, tal qual explicitada
neste captulo, esteja em seu estgio embrionrio e carea de resultados expressivos,
julgamos relevante traz-la discusso, sobretudo porque se trata de um experimento
em busca de afirmao e de institucionalizao. Entre as restries mais visveis
coordenao de polticas pblicas e compreenso de que sua implementao
implica arranjos intergovernamentais complexos com rgos responsveis por
outras polticas, est a ausncia ou a precariedade de dilogos interinstitucionais
em ambientes colaborativos.
Alm disso, imprescindvel a existncia de trabalhos em rede, em que muitas polticas concorrem para um mesmo resultado, e tambm que os supostos
beneficirios das polticas participem de sua implementao e da avaliao de
seus resultados, de preferncia a tempo de corrigir algumas distores que possam
ser verificadas. Outra importante questo de sucesso ou fracasso de uma poltica
pblica em nosso pas est associada articulao federativa. Importantes polticas, como aquelas nos mbitos da educao, sade, assistncia social, mobilidade
urbana e segurana pblica, por exemplo, exigem a solidez de pactos federativos
bem estabelecidos. Usualmente, no processo de construo de polticas pblicas,
384 |

h blindagens burocrticas (insulamentos), de inspirao tecnocrtica, que podem

dificultar a formulao de polticas que teriam boas chances de ter uma implementao efetiva. Se agentes participantes que deveriam ser ouvidos no o so, h riscos
de distores e pouca qualidade das informaes que poderiam alterara situao.
H, ainda, baixa institucionalizao nesse tipo de iniciativa, aliada alta
fragmentao dos instrumentos de monitoramento nos rgos governamentais.
Dependemos, atualmente,de reforo em nossa cultura democrtica, contra uma
cultura que, por dcadas, instalou-se em nossos governos, posicionando a sociedade
civil, por vezes, como uma espcie de adversria, ou objeto de tutela governamental.
Ainda assim, h determinados nveis em que pode ser vislumbrada a possibilidade
de um monitoramento de tipo estratgico, atento existncia simultnea de vrias
polticas, e de suas possveis complementaridades que deveriam ser reforadas, ou
conflitos que poderiam ser minimizados.
imprescindvel que o monitoramento estratgico seja o mais flexvel possvel
e respeite as particularidades de cada poltica ou conjunto de polticas. necessria
tambm a construo de sistemas de informao adequados, pois um dos entraves
a qualquer processo de monitoramento a dificuldade de se obterem informaes
precisas e estruturadas. Essa restrio no apenas setorial, atinge tambm os rgos
centrais de planejamento. As condies materiais dadas ao planejamento tambm
precisam ser revistas. Em pases como o Brasil, de grande extenso territorial e muitas
diversidades e desigualdades, muito importante que os tcnicos governamentais
tenham acesso e possam vivenciar ao menos parte dessa realidade. impossvel
imaginar um planejamento de boa qualidade feito apenas de anlises elaboradas
preponderantemente dentro dos escritrios governamentais. preciso vivncia e
dilogo em circuitos externos ao mbito das atividades de governo.
Portanto, procuramos alargar a discusso e, de acordo com a prpria descrio
do que monitoramento estratgico, fazer deste texto um instrumento que favorea
o dilogo. Registramos que nosso esforo tambm pode ser visto, de modo especial,
como um convite para que o monitoramento implique a construo permanente
de instrumentos que reforcem a democracia brasileira.
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(Ed.). Poltica x tcnica no planejamento. Braslia: Brasiliense; Unicef, 1982.
POSFCIO
Juliano Ribeiro Santos Veloso
A presente obra Planejamento Brasil sculo XXI: inovao institucional e refundao

administrativa elementos para o pensar e o agir a quarta da coleo Pensamento
Estratgico, Planejamento Governamental & Desenvolvimento no Brasil Contemporneo vem
apresentar reflexes em torno do ciclo de retroalimentao baseado na concepo
de desenvolvimento (parte I e IV), no planejamento (parte I e II), na gesto (parte
II e III) e na participao (parte III e IV) como pressupostos para a boa governana
do pas. So doze captulos, trs em cada parte.
No captulo 1, H um Pensamento Estratgico para o Brasil?, Candeas conclui
que sempre houve um pensamento estratgico no Brasil, mas que o planejamento
somente obteve correlao direta com o crescimento econmico quando estiveram
presentes trs elementos: i) uma viso estratgica de longo prazo; ii) um compromisso
poltico da alta esfera de governo; e iii) uma slida institucionalidade. Esses elementos
so fundamentais para um sistema efetivo e permanente de governana estratgica.
No captulo 2, Ao Estatal, Desenvolvimento e Democracia: elementos para uma
discusso na contemporaneidade, Vaz ressalta a necessidade de o Estado se integrar
com a sociedade, principalmente onde ainda inexiste esta capacidade, em especial
na gesto e implementao das polticas pblicas.
No captulo 3, A Qualidade da Lei no Contexto do Desenvolvimento: desafios
para o Brasil no sculo XXI, as autoras destacam a importncia de se pensar a qualidade da lei para a efetivao do planejamento.
No captulo 4, Poltica e Planejamento no Brasil: balano histrico e propostas ao
Plano Plurianual 2020-2023, Cardoso Jr., ao analisar diversos pontos fundamentais
dentro de uma perspectiva histrica, ressalta que o planejamento instrumento
para garantir dinamicidade a governos inertes e paralisados.
No captulo 5, Planejamento e Gesto Governamental no Brasil: conflitos entre
niti e nyaya, Ventura prope uma reflexo do planejamento a partir do marco
terico de Amartya Sen (A ideia de justia) em que as variveis niti (aspectos formais
ligados ao institucionalismo transcendental) e nyaya (implementao efetiva) so
os parmetros para concluses no sentido de que mecanismos pautados em niti
devem trabalhar para as prticas em nyaya.
J no captulo 6, Arranjos Institucionais, Carreiras Pblicas e a Capacidade
de Planejamento do Estado Brasileiro, Pagnussat traz a reflexo sobre a capacidade
de governo em planejamento, abordando o aspecto subjetivo desta atividade,
392 |

a importncia do capital humano, das carreiras e rgos da alta administrao

pblica para a elaborao e implementao dos planos.
No captulo 7, A Administrao Pblica Deliberativa: inteligncia coletiva e
inovao institucional a servio do pblico, Sanfeliu, Torruella e Cardoso Jr. ressaltam
a importncia dos aspectos intangveis decorrentes dos processos participativos
e deliberativos da sociedade, propondo a formatao de uma gesto pblica de
novo tipo, na qual a inteligncia coletiva e a inovao institucional sejam a tnica.
No captulo 8, Participao Social no Planejamento Federal: um olhar a partir
das conferncias nacionais de polticas pblicas, Alencar, Cruxn e Ribeiro trazem a
experincia das conferncias nacionais na formatao do planejamento, propondo
um modelo de anlise de efetividade da participao por meio dessas instncias
de participao social.
No captulo 9, PPA como Espao de Aprendizagem da Participao Social: um
olhar metodolgico a partir da experincia recente da Bahia, Silva traz a experincia
da Bahia para demonstrar o processo possvel de aprendizagem social no mbito da
administrao pblica, como condio necessria para a implementao da viso
democrtica de participao prevista na Constituio Federal de 1988.
No captulo 10, Modelo de Integrao de Agendas: proposta para o desenho de
programas governamentais a partir do paradigma de governo aberto, Reis prope uma
reflexo sobre o modelo de planejamento inspirado em Carlos Matus, de modo
a encarar o cidado como sujeito e objeto do mesmo, dentro do paradigma de
governo aberto e da integrao de agendas de forma coerente.
No captulo 11, Desafios na Retroalimentao do Planejamento: obstculos e sinergias
com as aes dos rgos de controle, Machado e Braga defendem a importncia do
aprendizado organizacional por meio da retroalimentao sistemtica do planejamento
a partir da atuao tambm dos rgos de controle.
Por fim, no captulo 12, Monitoramento Estratgico de Polticas Pblicas:
requisitos tecnopolticos, proposta metodolgica e implicaes prticas para a alta
administrao pblica brasileira, Cardoso Jr. prope um tipo de monitoramento
estratgico de forma a criar um ambiente de coordenao, trabalho em rede e
articulao federativa, evitando males como, por exemplo, o insulamento burocrtico.
Em suma, trata-se de uma obra com grandes contribuies para a institucionalizao do planejamento no Brasil. Contudo, como na verdade ainda se est no
meio de uma jornada, necessrio construir uma ponte para os prximos trabalhos,
trazendo novos elementos para a reflexo.
Nesse sentido, possvel que a amlgama para catalisar todas essas reflexes esteja
no empoderamento do cidado, por meio da compreenso jurdica do planejamento.
Posfcio
| 393
o reconhecimento do direito ao planejamento, ou seja, do direito elaborao

do plano bem como sua execuo, que pode incorporar e tornar exigvel todas as
sugestes trazidas por esta coleo.
O reconhecimento do direito ao planejamento se d em funo da necessidade
de exigibilidade e exequibilidade das leis fundamentais que estabeleceram direitos
econmicos, polticos e sociais, como a Constituio Alem de 1948, a Carta
Magna espanhola de 1978 e a Constituio Cidad brasileira de 1988.
Em outras palavras, o planejamento mais do que um instrumento poltico
e gerencial; ele tambm um instrumento jurdico, reconhecido mundialmente
em vrios ordenamentos mundo afora. O planejamento, como instituto jurdico
de direito administrativo, reconhecido em pases como Alemanha, Espanha,
Argentina e Portugal, no s em seus textos constitucionais ou legais, mas tambm
pela doutrina.
No Brasil, cerca de 16% do texto constitucional vigente diz respeito ao instituto
do planejamento. Possivelmente, o planejamento seja o instituto jurdico com maior
capilaridade dentro do texto constitucional brasileiro, podendo caracterizar a nossa
Constituio de 1988 como uma constituio planejadora.
Neste sentido, o planejamento, tal como previsto no ordenamento jurdico
ptrio, pode ser definido como o mtodo jurdico utilizado em nvel nacional,
regional, estadual, metropolitano, municipal e setorial, pelo qual so alocados
os recursos financeiros, materiais, humanos, tecnolgicos e operacionais, estabelecendo diretrizes, objetivos e metas, no curto, mdio e longo prazos, de modo a
alcanar os fins constitucionais e legais, de forma concreta e efetiva, por meio de
valores democrticos.
Deseja-se a participao da sociedade na sua elaborao, consecuo, controle
e avaliao, como condio de validade e efetividade, somente podendo ser alterada
se no atendida a condio rebus sic stantibus (enquanto as coisas esto assim) e
mantida inalterada todas as outras coisas (ceteris paribus).
A qualidade jurdica do planejamento convive harmonicamente com as
qualidades tcnicas e polticas, conforme demonstrado pela sua evoluo histrica.
So faces da mesma moeda que o operador do direito no pode ignorar.
O planejamento, alm de gerar racionalidade, permite a concretizao da democracia
por meio da participao e da divulgao, por isso imperativo para o Estado
social, republicano, democrtico de direito. A no elaborao ou a no execuo
do planejamento pode representar ineficincia e desorganizao, que devem ser
repelidas pelo ordenamento em sede de controle judicial.
394 |

O planejamento, como instituto jurdico, ocupa papel de protagonista na

efetivao de direitos, visto que o primeiro ato jurdico do processo administrativo
da poltica pblica, condio sine qua non para a efetivao de direitos fundamentais.
O cidado pode e deve exigir a elaborao e a execuo do planejamento, seja por
meio judicial ou poltico, inclusive exigindo seu direito participao por meio
de audincias pblicas e consultas.
medida que o planejamento gera maior racionalizao na utilizao de
recursos pblicos, a administrao pode se respaldar no planejamento de modo a
demonstrar a paulatina concretizao dos direitos fundamentais, evitando medidas
ineficientes ou ineficazes de decises judiciais. Por isso, a compreenso jurdica
do planejamento vem justamente permitir que o Poder Judicirio se alinhe e se
responsabilize pelas polticas pblicas de forma correta, realizando o controle de
resultados em face do planejamento constitucional ou infralegal.
Como visto, no faltam no ordenamento brasileiro previses para a elaborao
e para a execuo de planos. Mas falta, sim, a compreenso da exigibilidade em
forma de direitos. No Brasil, h um atraso de pelo menos meio sculo em relao
aos pases que tratam do planejamento, ou em virtude de escolha metodolgica ou
de esquecimento, o que gerou, em nosso pas, antipatia e ceticismo em relao
sua aplicao situao essa que dever ser superada, inexoravelmente, mais cedo
ou mais tarde.
O cidado deve participar e exigir o direito ao planejamento, j que ele o
meio para a consecuo adequada das polticas pblicas de forma racional,
eficiente e eficaz. O direito ao planejamento pode ser exigido administrativamente
ou judicialmente, tanto para a elaborao do plano como para a sua execuo, no
prazo determinado.
A administrao deve interagir com a sociedade, permitindo a sua participao
na elaborao e na consecuo do plano, o que gera comprometimento e maior
eficcia social. A administrao, ainda, pode e deve se resguardar juridicamente por
meio do planejamento, contra decises absurdas e desproporcionais, notadamente
dos demais poderes (Judicirio e Legislativo), quando tentam impor ao Poder
Executivo obrigaes sem razoabilidade.
Com a complementao do elemento jurdico, fica o convite aos leitores para
continuar a reflexo em torno do Pensamento Estratgico, Planejamento Governamental
e Desenvolvimento no Brasil Contemporneo nos prximos livros.
NOTAS BIOGRFICAS
Alessandro Candeas
Diplomata de carreira, trabalhou nas seguintes reas no Brasil (Itamaraty) e no

exterior: organismos internacionais, meio ambiente, planejamento diplomtico,
cooperao tcnica, tratados internacionais, Organizao das Naes Unidas para
a Educao, a Cincia e a Cultura Unesco (Paris), embaixadas em Buenos Aires
e Bogot. Atuou tambm como assessor internacional do Ministrio da Educao
(MEC) e chefe de gabinete da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia
da Repblica (SAE/PR). Atualmente, coordenador-geral de pesquisa no Instituto de Pesquisa em Relaes Internacionais da Fundao Alexandre de Gusmo
(Ipri/Funag).
Doutor em cincia poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG),

atua nas temticas de monitoramento e avaliao de polticas pblicas, interfaces
socioestatais e determinantes do desenvolvimento socioeconmico. Nesse mbito, j prestou consultorias para os seguintes organismos: Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), Organizao das Naes Unidas para
a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), Organizao das Naes Unidas
para Agricultura e Alimentao (FAO), Organizao dos Estados Americanos
(OEA) e Banco Mundial, alm do Ipea e do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS). Tambm vem produzindo trabalhos de vis
acadmico no campo.
Especialista em oramento pblico pelo Instituto Serzedello Corra do Tribunal

de Contas da Unio (2012) egraduado em administrao pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (2004), analista de finanas e controle (AFC) da
Controladoria Geral da Unio (CGU) desde 2008. De 2002 a 2005, foi agente
de fiscalizao de nvel mdio da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Seu artigo
intitulado Retroalimentao do Controle Interno para os rgos Centrais do Sistema
de Planejamento e Oramento Federal em Questes Estruturantes foi publicado em
2013, em Braslia, pela E-Legis: Revista Eletrnica do Programa de Ps-Graduao
do Centro de Formao (Cefor) da Cmara dos Deputados.
396 |

Fundador scio-diretor da Nepolis Consultoria Estratgica de Inovao Social.

Licenciado em sociologia pela Universidade Autnoma de Barcelona (UAB),
ps-graduado em comunicao e marketing poltico pelo Institut de Cincies Poltiques i
Socials (ICPS/UAB), em tcnicas de investigao social aplicada pela UAB e UB,
e tambm em gesto da diversidade cultural pela Universidad Pompeu Fabra (UPF).
Atua ainda como professor associado do Departamento de Sociologia da UAB, do
Departamento de Cincias Polticas da Universidade Pompeu Fabra (UPF), e do
Departamento de Pedagogia da Universidade de Girona (UdG). scio-diretor
e fundador do escritrio Nepolis, consultoria sociopoltica de inovao social.
Professora associada II da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas

Gerais (UFMG), possui ps-doutorado na Universit de Gnve (2009) e doutorado em filosofia do direito pela UFMG (2002), com estgio no exterior (bolsa
SWE doutorado sanduche/Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de
Nvel Superior Capes) na Universit degli Studi di Genova (1997-1998), alm
de mestrado em direito pela UFMG (1995).
Isadora Cruxn
Formada em cincia poltica pela Universidade de Braslia, atualmente mestranda em planejamento urbano e desenvolvimento internacional no Massachusetts
Institute of Technology (MIT). Como assistente de pesquisa no Ipea, colaborou
em pesquisas sobre o desenho institucional e a efetividade de instituies participativas, como conselhos e conferncias nacionais de polticas pblicas. Tem tambm
experincia com facilitao e organizao de processos participativos, como a
elaborao do plano de ao brasileiro para a parceria para o governo aberto (open
government partnership).
Joana Alencar
Formada em cincia poltica, atualmente mestranda em administrao pblica

na Universidade de Braslia. Pesquisadora do Ipea desde 2010, coordenou a pesquisa Conselhos Nacionais: perfil e atuao dos conselheiros, e atualmente coordena
a pesquisa Efetividade da Participao Social no Brasil. tambm coordenadora do
Boletim de Anlise Poltico-Institucional (Bapi) da Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Notas Biogrficas
| 397
Economista pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da

Universidade de So Paulo (FEA/USP), com mestrado em teoria econmica e
doutorado em economia social e do trabalho, ambos pelo Instituto de Economia
da Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp), desde 1996 Tcnico
de Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde foi diretor de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia. Foi tambm diretor de Planejamento,
Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual (PPA 2012-2015) na Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (SPI/MP).
Jos Luiz Pagnussat
Professor da Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) e do UDF Centro

Universitrio, mestre em economia pela Universidade de Braslia (UnB), com
aperfeioamento em polticas pblicas pelo Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificacin Econmica y Social (Ilpes) e em gesto de recursos da defesa pela
Escola Superior de Guerra. Foi professor da Universidade Catlica de Braslia
de 1985 a 2004. Foi presidente do Conselho Regional de Economia do Distrito
Federal, do Conselho Federal de Economia, e da Associao Nacional dos Cursos
de Graduao em Economia. Atualmente coordenador da Comisso de Poltica
Econmica e editor da Revista de Conjuntura do Conselho Regional de Economia
(Corecon/DF).
Juliano Ribeiro Santos Veloso
Mestre e doutorando em direito pblico pela Pontifcia Universidade Catlica

de Minas Gerais (PUC-Minas), possui graduao em administrao pblica pela
Fundao Joo Pinheiro (1998) e graduao em direito pela Universidade Federal
de Minas Gerais (2000), alm de MBA em finanas/banking pela Fundao Dom
Cabral (Programa Novos Talentos/Santander). Tambm ps-graduado em direito
processual civil e em advocacia pblica (Instituto de Direito e Desenvolvimento
Econmico iDDE/Coimbra), procurador federal da Advocacia-Geral da Unio
(AGU), alm de possuir experincia em diversas reas (mercado financeiro, administrao pblica e privada, contencioso judicial, consultoria), com nfase em
temas relacionados a direito e gesto.
398 |

Professora assistente do curso de direito da Universidade Federal do Amap (Unifap),

doutoranda em direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Mestre
em direito ambiental e polticas pblicas (2009, Unifap), bolsista do Programa
Nacional de Ps-Doutorado (PNPD) do Ipea.
Sociloga, mestre em sociologia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e

ps-graduada em polticas pblicas e gesto governamental pelo Centro de Ps-Graduao da Faculdade Visconde de Cairu. Durante quinze anos, por meio do
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), atuou com metodologia Gespar de gesto participativa para o desenvolvimento local, capacitando
equipes tcnicas governamentais e comunidades em estados do Nordeste. Desde
2005 integra a carreira de especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
(EPPGG) da Secretaria de Administrao do Estado da Bahia (Saeb), respondendo
pela concepo e implementao de programas de formao de servidores pblicos
estaduais e pelo assessoramento aos diversos rgos estaduais na construo e implementao de metodologias participativas de consulta pblica sociedade civil.
Doutorando em polticas pblicas, estratgias e desenvolvimento pelo Instituto

de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), mestre em
educao pela Universidade de Braslia (2011), pedagogo pela Universidade Federal
Fluminense (UFF) e bacharel em cincias navais com habilitao em administrao
pela Escola Naval (1996). Atualmente analista de finanas e controle (AFC) na
Controladoria-Geral da Unio (CGU), exercendo atividades na unidade regional
do Rio de Janeiro. Foi coordenador do livro Controle Interno: estudos e reflexes,
Editora Frum (2013), e autor do livro Conselhos do Fundeb: participao e fiscalizao no controle social da educao, Editora Appris (2015).
Otvio Ventura
Mestrando em cincia poltica pela Universidade de Braslia (UnB), integrante

da carreira de Planejamento e Oramento Federal e foi coodenou a atividade de
comunicao de programas governamentais da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) e hoje coordena a rea de planejamento setoria no
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
Notas Biogrficas
| 399
Licenciado em cincias econmicas e doutor em cincias polticas e da administrao, catedrtico de cincia poltica na Universidade Autnoma de Barcelona
(UAB) e professor na Universidade de Girona (UdG). Suas reas de investigao
e de publicaes giram em torno da inovao democrtica, da gesto de polticas
pblicas e governos locais. Foi diretor-geral de participao cidad e diretor do
Instituto de Governo e Polticas Pblicas da UAB.
Ronaldo Coutinho Garcia
Bacharel em sociologia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e

ps-graduado em sociologia e em economia do setor pblico pela Universidade
Estadual de Campinas (Unicamp), Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea
desde 1978. Nos ltimos anos, foi assessor especial da Casa Civil da Presidncia da
Repblica e subsecretrio de Polticas de Desenvolvimento da Secretaria Especial de
Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia da Repblica (2003-2006).
Em 2007 foi chefe da Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea. Entre 2008 e
2010 dirigiu a Secretaria de Articulao para a Incluso Produtiva do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Mestre em gesto e polticas pblicas pela Fundao Getulio Vargas (FGV) e bacharel
em relaes internacionais pela Universidade de So Paulo (USP), foi especialista
em polticas pblicas do estado de So Paulo, atuando como assessor de gabinete
das secretarias estaduais de Gesto Pblica e de Planejamento e Desenvolvimento
Regional. Atualmente, analista de finanas e controle da Diretoria de Planejamento
e Desenvolvimento Institucional da Controladoria-Geral da Unio.
Uriella Ribeiro
Bacharel em cincias sociais e mestre em cincia poltica pela Universidade Federal

de Minas Gerais (UFMG), foi assistente de pesquisa no Ipea durante trs anos,
quando colaborou em pesquisas sobre o desenho institucional e a efetividade de
instituies participativas, como conselhos e conferncias nacionais de polticas
pblicas. Tem tambm experincia em pesquisas sobre arranjos participativos,
incluso e desigualdades de gnero.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
ngela Pereira da Silva de Oliveira
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Leonardo Moreira Vallejo
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Erika Adami Santos Peixoto (estagiria)
Laryssa Vitria Santana (estagiria)
Pedro Henrique Ximendes Arago (estagirio)
Thayles Moura dos Santos (estagiria)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Capa
Editorar Multimdia
The manuscripts in languages other than Portuguese
published herein have not been proofread.
Livraria Ipea
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em adobe garamond pro 11/13,2 (texto)

Frutiger 67 bold condensed (ttulos, grficos e tabelas)
Braslia-DF
Em poucas palavras, fala-se aqui de

um sentido de desenvolvimento que
compreende, basicamente, as seguintes
dimenses: i) insero internacional
soberana; ii) macroeconomia para o
desenvolvimento: crescimento, estabilidade
e emprego; iii) infraestrutura econmica,
social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva
avanada e regionalmente integrada; v)
sustentabilidade ambiental; vi) proteo
social, garantia de direitos e gerao de
oportunidades; e vii) fortalecimento do
Nesse sentido, dotado desse mais elevado
esprito pblico, conclamamos os colegas
ipeanos e a cidadania ativa do pas a
participarem deste empreendimento cvico,
dando voz e concretude aos nossos reclamos
mais profundos por um Brasil melhor.
Capa Planejamento Brasil XXI - Pensamento Estrategico.indd Todas as pginas
Alessandro Candeas | Alexander Cambraia Vaz | Carlos Mauricio Ruivo Machado | Daniel Tarrag Sanfeliu
Fabiana de Menezes Soares | Isadora Cruxn | Linara Oeiras Assuno | Joana Alencar
Jos Celso Cardoso Jr. | Jos Luiz Pagnussat | Juliano Ribeiro Veloso | Maria Teresa Ramos da Silva
Marcus Vinicius de Azevedo Braga | Otvio Ventura | Ronaldo Coutinho Garcia | Srgio Roberto Guedes Reis
Uriella Ribeiro | Quim Brugu Torruella
PLANEJAMENTO BRASIL SCULO XXI: INOVAO INSTITUCIONAL E REFUNDAO ADMINISTRATIVA ELEMENTOS PARA O PENSAR E O AGIR
Por sua vez, do ponto de vista do

pensamento estratgico nacional, dos
problemas ainda por serem enfrentados no
campo do planejamento governamental,
e do ponto de vista do sentido mais geral
do desenvolvimento brasileiro, a que faro
referncia os ttulos desta importante
coleo, podemos dizer que ela encarna
e resume os dilemas e os desafios de
nossa poca.
Originalmente concebidos para subsidiar o processo de reformulao apenas do Plano Plurianual

(PPA) referente ao perodo 2016-2019, os captulos aqui reunidos logo evidenciaram seu maior
alcance. Por no se aterem to somente a aspectos formais ou procedimentais do plano, as
contribuies perfiladas neste livro serviro, muito provavelmente, tanto para os prximos PPAs
como para o processo mais amplo de planejamento em curso no Brasil.
Embora ousada, a afirmao precedente encontra respaldo no contedo de cada um dos
captulos que compem as quatro partes da obra. Elas foram montadas em pares (dialticos e
dialgicos) que se interconectam, no s para demonstrar que desenvolvimento, planejamento,
gesto, participao e fechando o circuito, novamente desenvolvimento fazem parte de
um processo comum, mas tambm para patentear que a retroalimentao de cada parte
relativamente ao todo constitui a base dos processos de governo necessrios ao estgio atual
e futuro da boa governana no pas.
Neste sentido, na primeira parte desenvolvimento e planejamento discutem-se temas
relacionados ao pensamento estratgico nacional de longo prazo (captulo 1), emergncia de
novos padres de relacionamento socioestatal na quadra atual de adensamento democrtico do
pas (captulo 2), e a aspectos ligados ao desafio brasileiro de se legislar para o desenvolvimento
(captulo 3).
Para tanto, a parte seguinte, planejamento e gesto, formula propostas prticas para o PPA
2020-2023 e provavelmente para os PPAs subsequentes (captulo 4) , refora a necessidade
de se buscar maior proximidade entre os processos formais (niti) e reais (nyaya) de governo
(captulo 5), e esclarece sobre os arranjos institucionais e as carreiras pblicas principais que
devem formar parte indispensvel das capacidades estatais federais de planejamento e gesto
na atualidade brasileira (captulo 6).
Na parte 3, gesto e participao, apresentam-se reflexes e propostas com vistas a: i) tornar
a administrao pblica brasileira mais permevel e participativa, ou at mesmo deliberativa,
tanto em seus mtodos cotidianos de trabalho como em seus objetivos estratgicos (captulo
7); ii) tornar a participao social, em particular a vertente propositiva das conferncias
nacionais, parte integrante do processo de formulao e planejamento estratgico de governo
(captulo 8); e iii) valendo-se de metodologias e ferramentas de dilogo e pactuao sociais,
tornar a participao social capaz de ajudar nos momentos especficos de formulao dos PPAs,
transformando-se em processo efetivo de governo ao longo dos sucessivos ciclos de polticas
pblicas (captulo 9).
Por fim, a ltima parte, participao e desenvolvimento, introduz outras propostas
metodolgicas para realar a importncia de instrumentos e modelos de conexo da
participao social e governo aberto (captulo 10); do sistema de controle interno (captulo 11);
e do monitoramento estratgico de polticas pblicas (captulo 12) s tarefas da integrao de
agendas e retroalimentao de cada um desses processos de governo com o grande projeto de
desenvolvimento nacional.
Em suma, quando inovao institucional e refundao administrativa temas centrais que
perpassam este livro se encontrarem em escala e escopo, estaremos praticando a verdadeira
4
LIVRO


LIVRO
No momento em que o Ipea completa e

comemora os seus 50 anos de existncia,
nada mais emblemtico para todos ns
que dar materialidade e significado a
esta coleo coordenada pela Diretoria
de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (Diest).
Recheada de estudos e proposies de
colegas do prprio Ipea, servidores pblicos
vinculados a inmeras organizaes,
acadmicos e pesquisadores nacionais
e estrangeiros, sem dvida se trata de
uma coleo que nasce e crescer sob
influncia da pluralidade e da diversidade
que esto na raiz de nossa instituio.
Entre tantos significados, a coleo
Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no
Brasil contemporneo vem a pblico
em momento mais que oportuno.
Do ponto de vista do Ipea, sendo um
rgo de Estado no diretamente vinculado
a nenhum setor ou rea especfica de
governo, goza ele de um privilgio e
de um dever. O privilgio de poder se
estruturar organizacionalmente e de
trabalhar de modo no estritamente
setorial; e o dever de considerar e
incorporar tantas reas e dimenses de
anlise quantas lhe forem possveis para
uma compreenso mais qualificada dos
complexos e intrincados problemas e
processos de polticas pblicas.
Organizador
25/09/2015 15:28:07

Planejamento Brasil Século XXI: Inovação Institucional e Refundação Administrativa - Elementos para o Pensar e o Agir - IPEA

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Em poucas palavras, fala-se aqui de

um sentido de desenvolvimento que

Capa Planejamento Brasil XXI - Pensamento Estrategico.indd Todas as pginas

Por sua vez, do ponto de vista do

Originalmente concebidos para subsidiar o processo de reformulao apenas do Plano Plurianual

PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO

PLANEJAMENTO BRASIL SCULO XXI

No momento em que o Ipea completa e

No momento em que o Ipea completa e comemora os seus 50 anos

PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO

PLANEJAMENTO BRASIL SCULO XXI

Fundao pblica vinculada Secretaria de

PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO

PLANEJAMENTO BRASIL SCULO XXI

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

Planejamento Brasil sculo XXI : inovao institucional e refundao

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

POSFCIO ............................................................................................. 391

Na atual quadra de desenvolvimento nacional, o Brasil encontra-se mais uma

Ronaldo Coutinho Garcia

Planejamento Brasil Sculo XXI: inovao institucional e refundao administrativa

Os arranjos institucionais construdos ao longo da nossa histria para operar

Fernando Henrique Cardoso rebaixou a insero da Pasta do Planejamento,

Collor e Fernando Henrique aproveitaram-se, claro, da perda progressiva

econmica, ideolgico-cultural etc.), e da avassaladora onda ideolgica neoliberal.

Planejamento Brasil Sculo XXI: inovao institucional e refundao administrativa

Artigo 21, IX - [compete Unio] elaborar e executar planos nacionais e regionais de

Ao se deixar sem regulamentao, mediante lei complementar, os Artigos 21,

e decorre ainda de no termos atualmente, no Brasil, atores sociais organizados com

DAS RAZES E VANTAGENS DO PPA COMO ALIADO ESTRATGICO

Mesmo dentro do governo, em ministrios, secretarias e rgos, que supostamente

Planejamento Brasil Sculo XXI: inovao institucional e refundao administrativa

Um sistema de planejamento, em suma, a nica coisa capaz de superar

Planejamento no panaceia, mas pode ser parte da soluo.2

Planejamento no plano, poltica.

Planejamento processo cotidiano e dinmico de conduo do governo. No se

Mecanismos tecnopolticos reais so muitas vezes diferentes dos formais.

At mesmo em funo da cultura poltica brasileira, mecanismos tecnopolticos

Das vantagens do PPA como aliado estratgico de governo.

Dadas as razes apontadas, decorreriam vantagens considerveis ao governo federal

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na relao Executivo versus sociedade, o PPA trabalharia como instrumento de

Apostar em planejamento e democracia soluo para o desenvolvimento.

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Em segundo lugar, com respeito multiplicao das formas e procedimentos de

e interesses pblicos convergentes (Cardoso Jnior, Santos e Alencar, 2010).

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Dessa maneira, explicitar, multiplicar e institucionalizar canais outros de

preciso, por isso, destacar que a construo de novos espaos de concertao

Originalmente concebidos para subsidiarem o processo de reformulao apenas

Planejamento Brasil Sculo XXI: inovao institucional e refundao administrativa

Nesse sentido, na Parte I desenvolvimento e planejamento , discutem-se

controle interno (captulo 11) e do monitoramento estratgico de polticas pblicas

BAUMAN, Z. Modernidade lquida. Rio de Janeiro: Zahar, 2001.

H UM PENSAMENTO ESTRATGICO PARA O BRASIL?

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da posse de vastos recursos sobretudo naturais e a expectativa de construo de

Histrico do planejamento no Brasil: principais planos e documentos entre 1939 e 2015

H um Pensamento Estratgico para o Brasil?

Esse longo histrico e acervo de iniciativas de pensamento e planejamento

nfase temtica dos planos estratgicos nacionais

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Como se notar, os temas historicamente quase unnimes so transportes e