Artigo

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas

transfronteirias1
Governance of Common Pool Resources: transboundary basins
http://dx.doi.org/10.1590/0034-7329201400309

MATILDE DE SOUZA*
FRANCIELY TORRENTE VELOSO**
LETCIA BRITTO DOS SANTOS***
REBECA BERNARDO DA SILVA CAEIRO****
Rev. Bras. Polt. Int. 57 (2): 152-175 [2014]

Inovao institucional e governana de CP

A inovao institucional aquela que redefine papis e relacionamentos atravs
de entidades independentes, para acelerar e ampliar a aprendizagem e reduzir riscos
(Hagel 2007). Aplicado gesto de guas, considera-se que o conceito de inovao
institucional pode ser identificado na medida em que aperfeioamentos no desenho
institucional permitirem: a redefinio de papis dos diversos atores usurios da
gua; a redefinio do padro de relacionamento entre eles; a incorporao do
aprendizado sobre o bem em questo; a reduo de riscos pela melhoria da qualidade
e preservao da quantidade do bem e a preveno de conflitos entre seus usurios.
O propsito desse artigo discutir a inovao institucional para a governana
de bacias hidrogrficas transfronteirias na Amrica do Sul, tomando como aspecto
central dos desafios inovao o debate terico acerca dos dilemas de cooperao
relacionados ao compartilhamento de recursos naturais, notadamente os recursos
hdricos. importante ressaltar que o tema de que se ocupa este artigo, embora
no muito explorado por estudiosos e pesquisadores do campo das Relaes
1 Este trabalho foi produzido a partir de pesquisa financiada pela FAPEMIG e pelo CNPq.
* Departamento de Relaes Internacionais, Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo Horizonte,
Brasil (matilde@pucminas.br);
** Departamento de Relaes Internacionais, Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo Horizonte,
Brasil (franciely.torrente93@gmail.com);
*** Departamento de Relaes Internacionais, Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo Horizonte,
Brasil (letiicia@gmail.com);
**** Departamento de Relaes Internacionais, Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo Horizonte,
Brasil (caeiro.rebeca@gmail.com).

152

Internacionais no Brasil, tem sua relevncia no fato de que cerca de 263 bacias
hidrogrficas so compartilhadas por dois ou mais pases, o que corresponde a
aproximadamente 60% de toda a gua doce disponvel no planeta (Earle, Jgerskog
e jendal 2010). Dessas bacias, 38 encontram-se na Amrica do Sul.
O fato do compartilhamento dos recursos hdricos por dois ou mais pases,
considerando a evidente interdependncia entre os cousurios e os desafios polticos
da decorrentes, tm estimulado a constituio de tratados internacionais para
o estabelecimento de formas compartilhadas de gerenciamento desses recursos.
Observando apenas as duas maiores bacias hidrogrficas da Amrica do Sul,
a bacia amaznica e a bacia do Prata, so 83 tratados bilaterais ou multilaterais
entre os pases riprias (Oregon State University 2002). Alm disso, um conjunto
de diretrizes para a governana desse recurso tem sido estabelecido em fruns
internacionais, trajetria que se inicia nos anos 1960 e tem na Conferncia de
Dublin sua formulao mais completa (Souza e Tatemoto 2012). Considerando
a dimenso local dos recursos hdricos e os estmulos por parte desses fruns para a
aplicao dessas diretrizes em estruturas institucionais produzidas para a governana
das guas compartilhadas, avalia-se como de grande interesse para o campo das
relaes internacionais empreender pesquisas sobre processos de construo e/ou
de inovao institucional para a governana desses recursos.
Para Ostrom (1999), discusses tericas sobre governana de CPR2 devem ter
como foco central os problemas de ao coletiva cujas solues descartem modelos
que propugnam um poder estatal centralizado e pouco poroso. Tais modelos indicam
a constituio de estruturas fortemente centralizadas, pouco efetivas e com altos
custos de criao e manuteno. A grande heterogeneidade das condies objetivas
dos CPRs seria impeditiva ao bom desempenho dessa estrutura institucional e
problemas de ao coletiva no seriam solucionados, sendo, portanto, necessrio
produzir inovaes. Desse modo, e tomando-se os elementos considerados chave para
a boa governana de recursos hdricos, a inovao deve ser pensada a partir de trs
dimenses: mudanas nas regras do jogo; descentralizao e foco nos desafios locais.
Para Keohane e Ostrom (1995), tanto no nvel domstico quanto no
internacional, indivduos ou organizaes envolvidos na governana de bens
coletivos ou pblicos podem fazer acordos de compromisso e so capazes de criar
novas restries institucionais que alterem a estrutura bsica de seus incentivos.
Desse modo, pode-se admitir que regras voltadas para a soluo de problemas de
compartilhamento de CPRs locais podem ser adequadas como soluo de problemas
de cooperao entre usurios de CPRs internacionais ou transfronteirios.
Ostrom (1999) sugere desenhos especficos de estrutura de governana
para tratar de problemas especficos. Certamente, a particularidade de um
2 CPR, Common Pool Resources, um tipo de bem que se caracteriza pela baixa excluso e alta rivalidade
no uso. CPRs so bens de acesso aberto, difceis de serem providos pelo mercado por falta de incentivos, embora
no sejam bens pblicos no sentido estrito do termo, por causa do problema da superlotao. Esses bens, contudo,
esto sujeitos a sub-proviso por causa do acesso aberto. Em alguns CPRs como as guas de uma bacia, por
exemplo, a excluso de usurios a custos aceitveis praticamente impossvel.

153

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas transfronteirias

Matilde de Souza; Franciely Torrente Veloso; Letcia Britto dos Santos; Rebeca Bernardo da Silva C aeiro

desenho institucional no implica abandono de diretrizes gerais, mas envolve a

discusso de como adequar tais diretrizes aos problemas locais. A autora prope
a institucionalizao de estruturas mais autnomas dotadas de mecanismos de
gesto e aposta em maior grau de independncia, com liberdade dos atores riprios
constiturem organizaes locais para a governana do bem. O desafio seria como
obter estratgias coordenadas, tendo em vista melhorar os benefcios de todos e
reduzir danos coletivos. Esse desafio seria solucionado com a adoo de regras para
orientao das condutas dos atores, tendo em vista a coordenao de interesses
diversos. Para a autora, haver maior aquiescncia quanto ao cumprimento de tais
regras se elas forem formuladas pelos prprios atores riprios do recurso.
Ostrom (1999) apresenta oito regras gerais que poderiam orientar a produo
de instituies para a governana de um CPR: (1) fronteiras bem definidas quem so
os usurios e quais os limites do sistema de recurso; (2) congruncia entre apropriao
e regras de proviso e condies locais: regras de apropriao restringem o tempo,
lugar, tecnologia e quantidade das unidades do recurso relacionadas s condies
locais; as regras de proviso requerem trabalho, material ou recursos financeiros;
(3) arranjos fundamentados em escolhas racionais coletivas: indivduos afetados pelas
regras operacionais podem participar de sua modificao; (4) monitoramento: os
monitores funcionrios autorizados, que auditam o CPR e o comportamento dos
usurios devem ser accountable para os usurios e/ou so os prprios usurios;
(5) gradao de sanes: usurios que violarem as regras sofrero sanes graduais
aplicadas pelos demais, pelos monitores ou por ambos; (6) mecanismos de resoluo
de conflitos: usurios e seus funcionrios autorizados tm acesso rpido a arenas
de baixo custo para resolver conflitos entre eles ou entre usurios e funcionrios
autorizados; (7) reconhecimento do direito mnimo de se organizar: direitos
dos usurios de planejar suas prprias instituies no devem ser ameaados por
autoridades governamentais externas; (8) aes aninhadas: apropriao, proviso,
monitoramento, enforcement, resoluo de conflitos e atividades de gesto so aes
organizadas em mltiplas camadas de empreendimentos aninhados.
Considerando que essas regras constituem alteraes no desenho da
estrutura de governana, elas podem ser consideradas tecnologias organizacionais
inovadoras, uma vez que tendem, por hiptese, a observar a redefinio de papis
e relacionamentos entre co-usurios. A partir desses elementos, pressupe-se
que o processo de mudana/inovao se faz a partir de um conjunto de regras
institucionais, prescries estabelecidas que impedem, exigem ou permitem alguma
ao ou resultado. Esse processo significa, sempre, uma alterao no status quo,
o que implica alterao nas estratgias de equilbrio adotadas pelos atores em
circunstncias especficas.
Tsebelis (1998) trata o processo de mudana institucional como um processo
endgeno, produzido pelas escolhas dos atores envolvidos e resultante da sua
atividade poltica consciente. O autor afirma que a mudana institucional envolve
um ou mais de um dos seguintes elementos: (1) uma mudana no conjunto dos
154

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas transfronteirias

INOVAO

Mudana nas
regras do jogo

I. (1) Fronteiras bem definidas / mudana no conjunto dos jogadores;

II. (2) Congruncia entre apropriao e regras de proviso e
condies locais + (3) Arranjos fundamentados em escolhas
racionais coletivas + (4) Monitoramento / mudana nas jogadas
permitidas + mudana na sequncia do jogo com (8) Aes aninhadas;
III. (5) Gradao de sanes + (6) Mecanismos de resoluo de
conflitos + (7) Reconhecimento do direito mnimo de se
organizar / mudana na avaliao disponvel.

Figura 1. Inovao na gesto de CPR: contribuies de Ostrom (1999) e Tsebelis (1998).

Fonte: Elaborado pela Equipe da Pesquisa.

Tsebelis (1998) classifica as instituies como eficientes aquelas que

melhoram as condies de todos ou quase todos os indivduos ou grupos; e
redistributivas aquelas que melhoram as condies de um grupo em detrimento
de outro. Como a mudana institucional uma alterao nas condies de
interao que depende de uma mudana na estratgia de equilbrio num dado
contexto, a mudana institucional sempre implicar algum grau de redistribuio.
Essa redistribuio pode caminhar no sentido de maior simetria entre os atores,
produzindo uma instituio eficiente3. Esta, em linhas gerais, se aproxima, em sua
definio terica, daquelas oito regras sugeridas por Ostrom (1999) e, em suas
consequncias prticas, aos princpios gerais orientadores do que seriam, na opinio
de participantes de fruns internacionais, regras adequadas para a produo das
condies objetivas de governana dos recursos hdricos. Assim, pode-se admitir
que a mudana institucional envolve inovao institucional. Contudo, pensar
processos de mudana que incorporem aspectos de inovao demanda, ainda,
considerar algumas variveis que tm informado o estudo da governana de CPRs.
Isto posto, apresenta-se o problema central a ser investigado: considerando
como pressuposto que os processos domsticos de inovao do desenho institucional
para a governana de guas nos pases objeto deste estudo se inspiram em princpios
comuns, internacionalmente aceitos como adequados para essa finalidade, quais
os efeitos dessa inovao face aos desafios da produo de instituies voltadas
para a governana das guas transfronteirias? A inovao institucional domstica
propicia a soluo de dilemas de ao coletiva no mbito interestatal, produzindo
condies favorveis para a soluo de problemas relativos a governana de CPRs
internacionais?
3 Para Tsebelis, na obra citada, instituies eficientes so aquelas que facilitam a comunicao e o monitoramento;
permitem contratos de compromisso; modificam a matriz de payoff; transformam o jogo no qual os atores esto
envolvidos.

155

Revista Brasileira de Poltica Internacional

jogadores []; (2) uma mudana nas jogadas permitidas []; (3) uma mudana na
sequncia do jogo []; (4) uma mudana na avaliao disponvel [] (Tsebelis
1998, 98). Esses elementos podem ser adicionados perspectiva de Ostrom (1999)
a respeito da mudana institucional, conforme mostra a Figura 1.

Matilde de Souza; Franciely Torrente Veloso; Letcia Britto dos Santos; Rebeca Bernardo da Silva C aeiro

So duas as hipteses centrais: (1) quanto maior a convergncia entre as

normas institucionais adotadas localmente, maior a possibilidade de cooperao
para a criao de instituies para governana de recursos hdricos compartilhados;
(2) quanto maior o grau de inovao das normas domsticas, mais inovador ser
o desenho institucional proposto para a gesto compartilhada.
Para operacionalizar o teste das hipteses, foi elaborado um modelo que
conjugou trs variveis explicativas do processo de inovao institucional (Tabela 1).
A estas variveis foram atribudas dimenses e, para permitir a anlise, estabeleceuse um conjunto de indicadores para cada uma das dimenses.
Tabela 1. Sntese geral do modelo analtico.
Varivel
1. Mudana nas
regas do jogo

Dimenses
1.1. Boa delimitao
das fronteiras
+ mudana no
conjunto dos
jogadores

Indicadores
realizao de reunies ou seminrios
bilaterais ou multilaterais para discusso do
compartilhamento
criao de comisses ou grupos de trabalho
para estudo da questo
existncia de diretoria ou representantes eleitos
nessas comisses ou grupos de trabalho
reunies desses grupos, sua periodicidade e os
principais temas tratados
1.2. Congruncia entre direito de outorga
apropriao e
saneamento
regras de proviso integrao entre as agendas azul (gua), marrom
e condies locais,
(esgotos e resduos) e verde (florestas)
monitoramento,
mecanismos para coleta de informaes
mudana nas
existncia ou no de distribuio dos custos para
jogadas permitidas,
gerar e monitorar informaes sobre a bacia
mudana na
sequncia do jogo
e aes aninhadas
1.3. Sanes e resoluo mecanismos
de conflitos
gradao
mudana na avaliao disponvel
1.4. Participao
reconhecimento do direito de se organizar
arranjos fundamentados em escolhas coletivas
2. Descentralizao 2.1. Descentralizao
existncia de comisso ou comit local
do Processo
capacidade de tomar deciso
Decisrio
formato da gesto
3. F
 oco nos
3.1. Participao dos
como stakeholders so afetados por decises
desafios locais
usurios na gesto
tomadas
da bacia
posio dos stakeholders face s decises tomadas
conflitos
mecanismos para resoluo de conflitos
Fonte: Elaborao prpria.

156

Com base nesse modelo foi processado um conjunto de documentos com

o auxlio do Software Atlas TI, o que permitiu verificar as correlaes entre
indicadores, dimenses e variveis.
As bases empricas para o modelo foram obtidas atravs da anlise exaustiva
de um conjunto de documentos de fruns internacionais4 nos quais o tema foi
exaustivamente debatido. Da anlise desse material foram identificados seis aspectos
que so consenso em todos eles como adequados para a governana das guas:
(1) maior grau de descentralizao e mais ampla participao, com mais autonomia
das unidades poltico-administrativas; (2) participao dos usurios e da sociedade
organizada atravs de sua insero na tomada de deciso, com capacidades para
influir na elaborao de polticas locais por meio da metodologia bottom-up, mais
adequada e eficiente governana dos recursos hdricos. Como aponta Ostrom
(1999), isso melhoraria a produo da informao, sua qualidade e difuso, alm
de ampliar a capacidade de monitoramento e prever formas de punio, com
custo zero, ou perto disso, de administrao; (3) adoo da gesto das guas por
bacia hidrogrfica, o que permite a clara delimitao das fronteiras da rea de
abrangncia territorial de uma dada bacia, como apontado por Ostrom (1999),
possibilitando o planejamento e a organizao da gesto de guas no nvel domstico
ou transfronteirio; (4) maior integrao dos organismos criados para executar as
atividades de governana como, por exemplo, a incorporao de outras questes
como o uso dos solos e a preservao das florestas; (5) criao de regras claras que
permitam observar o princpio do valor econmico da gua, permitindo a gerao
de recursos financeiros para a prpria bacia hidrogrfica e inibindo o desperdcio;
(6) desenvolvimento de Sistema de Informao para o monitoramento de aspectos
quanti-qualitativos dos recursos hdricos, melhorando as condies objetivas para
a sua conservao e preservao.
Esses seis elementos so utilizados aqui como constituindo um tipo ideal, de
modo a permitir uma forma de mensurao dos avanos feitos para se discutir o
grau de inovao. Assim, considerando-se uma escala de 1 a 5 para mensurar o grau
em que, pela leitura dos documentos disponveis, a estrutura para a governana de
guas dos pases que compartilham as bacias hidrogrficas em estudo se aproxima
ou se distancia do tipo ideal proposto, sugere-se, por hiptese, que a inovao
institucional fruto da interao entre as dimenses, conforme demonstra a
Figura 2.

4 Todos os documentos que serviram de fonte de informaes para a compilao da sntese apresentada no
artigo esto devidamente citados nas referncias bibliogrficas. So eles: United Nations (1990), United Nations
(1992), Unesco (2007), Unesco (2007a), Unesco (2007b), Unesco (2008; 2008a; 2008b; 2008c; 2008d), Unesco
(2009; 2009a; 2009b; 2009c), Unesco (2010; 2010a; 2010b; 2010c), Unesco/Isarm (2010), Unesco (2011;
2011a; 2011b; 2011c). Esses documentos encontram-se devidamente citados nas Referncias.

157

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas transfronteirias

Matilde de Souza; Franciely torrente VeloSo; letcia Britto doS SantoS; reBeca Bernardo da SilVa c aeiro

Integrao

Participao

Descentralizao
INOVAO
Aplicao de diretrizes
internacionais como
superao de modelos
inadequados de
gesto de recursos
hdricos
Sistema de
Informao

Gesto por
bacia
hidogrfica

Valor
econmico da
gua

Figura 2. Inovao face s diretrizes internacionais de gesto de guas.

Fonte: Elaborao prpria.

A seguir ser feita uma breve explanao da poltica de recursos hdricos

de Brasil, Bolvia, Paraguai, Peru e Uruguai. Os objetivos so: tomando as seis
dimenses sistematizadas acima como orientaes gerais, identificar se os pases em
questo as adotam e, na medida do possvel, em que grau; comparar as polticas
dos pases a partir dessas diretrizes para, posteriormente, discutir as iniciativas de
gesto das bacias hidrogrficas dos rios Apa, Acre e Quara e a bacia hidrogrfica
da Lagoa Mirim.
Aspectos relevantes da estrutura institucional para a governana dos
recursos hdricos: Brasil, Bolvia, Paraguai, Peru e Uruguai
Foram identificadas diferenas importantes entre os desenhos institucionais
da poltica de guas nos pases em foco, embora se observe que, nos ltimos
cinco anos, esse desenho vem passando por alteraes substantivas. O foco nesses
cinco pases se deve ao fato de que eles vm discutindo formas de gerenciamento
integrado de recursos hdricos transfronteirios. J se verifica dilogo sistemtico
entre os organismos que gerenciam localmente esses recursos e so identificados
avanos no que toca gesto do uso da gua enquanto um bem compartilhado,
que se expressa no adensamento de tratados e acordos bilaterais ou trilaterais,
considerando os casos aqui estudados.
158

A estrutura brasileira para gesto de recursos hdricos 5 bastante

descentralizada e prev a participao dos diversos setores usurios, sendo composta
por vrios rgos ligados entre si por uma relao hierrquica. Em linhas gerais,
essa estrutura se organiza da seguinte forma: a Secretaria de Recursos Hdricos e
Ambiente Urbano um rgo subordinado ao Ministrio do Meio Ambiente,
que possui um Departamento de Recursos Hdricos; como rgo colegiado
encontra-se o Conselho Nacional de Recursos Hdricos e como entidade vinculada,
a Agncia Nacional de guas, autarquia prevista na estrutura de gesto e responsvel
pela implementao e coordenao pela governana compartilhada e integrada
dos recursos hdricos, bem como pela regulao do acesso a gua (ANA 2014).
O Conselho Nacional de Recursos Hdricos, rgo deliberativo, se organiza em
cmaras tcnicas, dentre elas a Cmara Tcnica de Gerenciamento de Recursos
Hdricos Transfronteirios (CTGRHT) cujas competncias so propor diretrizes
para a gesto de recursos hdricos compartilhados e promover o intercmbio de
conhecimento tcnico e legal para que eventuais conflitos relacionados ao uso da
gua sejam solucionados de forma conjunta.
Apesar dessa estrutura complexa e atual, existem problemas de coordenao
das aes e atrasos na implantao da poltica em nvel nacional. A gesto das guas
feita a partir de comits de bacia cuja delimitao territorial observa a rea de
drenagem da bacia e no a demarcao poltica de estados e municpios. Esse fato,
aliado liberdade que os governos locais tm de escolher a forma de implementao
do plano de recursos hdricos, fazem com que o nvel de desenvolvimento da
poltica nacional de recursos hdricos esteja em diferentes estgios, consideradas
as diversas regies brasileiras.
Na Bolvia, a ausncia de um rgo central coordenador dificulta o
estabelecimento de parcerias para a governana de guas compartilhadas. A incluso
da populao no processo de tomada de deciso e implementao da poltica de
recursos hdricos, bem como a intensificao das discusses sobre o saneamento
bsico aconteceram a partir do ano de 1992, com a Lei do Meio Ambiente
(Miranda 2009). A estrutura de gerenciamento, organizada a partir do Ministrio
do Meio Ambiente e gua, criado em 2006, prev cinco rgos dependentes e
vinculados: o Conselho Tcnico Social, responsvel pelo dilogo do Ministrio
com a populao; o Conselho Interinstitucional da gua, que cuida da relao do
Ministrio com as organizaes sociais e econmicas; o Vice Ministrio de Servios
Bsicos, que trata do saneamento bsico; o Vice Ministrio da Irrigao; e o Vice
Ministrio de Bacias Hidrogrficas e Recursos Hdricos, cuja principal funo
a proteo, preservao e desenvolvimento sustentvel tanto das guas nacionais
quanto internacionais. (Miranda 2009).
No Paraguai verifica-se, subordinada Secretaria do Meio Ambiente (Paraguai
2010), a Direccin General de Proteccin y Conservacin de los Recursos Hdricos,
5 Lei Federal N 9433, de 08 de janeiro de 1997.

159

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas transfronteirias

Matilde de Souza; Franciely Torrente Veloso; Letcia Britto dos Santos; Rebeca Bernardo da Silva C aeiro

cujas funes principais so elaborar e propor polticas e estratgias de gesto

dos recursos hdricos e suas bacias hidrogrficas () e formar uma base para a
gesto ambiental das bacias hidrogrficas6. Alm dessas informaes, no foram
localizadas, no Website do governo paraguaio, outras normas domsticas acerca
da gesto de guas.
O Peru dispe de um sistema nacional de gesto de recursos hdricos
integrado pela Autoridade Nacional da gua, ANA, e diversos ministrios
relacionados. O processo de modernizao do modelo de gesto aconteceu a
partir das diretrizes do Decreto Lei N 17.752 de 2009, que substitui o decreto
de 1969 e cria o Sistema Nacional de Gesto dos Recursos Hdricos (SNGRH).
O SNGRH, a partir de instrumentos como a Poltica Nacional Ambiental, a Poltica
e Estratgia Nacional de Recursos Hdricos, o Plano Nacional de Recursos Hdricos
e os Planos de Gesto de Recursos Hdricos nas bacias hidrogrficas, desenvolve
aes como: avaliao da gua e da gesto integrada, prioridade de acesso a gua,
participao da populao, garantia de segurana jurdica, respeito ao uso da gua
pelas comunidades camponesas e nativas, a descentralizao e a gesto integrada
e participativa por bacias hidrogrficas e tutela jurdica; alm da articulao entre
os nveis federal, regional e local. (Peru 2012).
No Uruguai, o cdigo de guas estabelecido pela Lei 14.859, de 1978,
estabelece que o Estado deve promover o estudo, a conservao e o aproveitamento
integral e simultneo ou sucessivo das guas e a ao contra seus efeitos nocivos,
competindo a ele: formular a poltica nacional de guas e concretiz-la em
programas correlacionados ou integrados com a programao geral do pas e com
os programas para regies e setores; determinar o direito de outorga e a distribuio
dos recursos por regies e por tipos de uso da gua. (Yelpo e Serrentino 2000).
A gesto setorial e bastante dispersa em diversos rgos da administrao pblica.
Foram criados dois rgos com funo consultiva e deliberativa, a Comisso Tcnica
Assessora de Proteo do Meio Ambiente (COTAMA) e o Grupo de Trabalho,
com o objetivo de assessoramento e de coordenao das entidades relacionadas
a recursos hdricos. Alm disso, existem as Juntas Assessoras para Irrigao, que
agrupam vrios setores da administrao pblica, representao dos irrigantes
e sociedades de fomento rural e tem poder deliberativo. No existe sistema de
informao hidrolgica
Com base nessas informaes, foi elaborada a Tabela 1 para identificar a
presena ou ausncia das diretrizes internacionais j explicitadas, o que possibilitar
avaliar o grau de inovao institucional.

6 Traduo nossa. Trecho original: Elaborar y proponer polticas y estrategias de gestin de los recursos hdricos
y sus cuencas hidrogrficas (), formar una base para la gestin ambiental de las cuencas hidrogrficas.

160

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas transfronteirias

Tabela 1. Aplicao das diretrizes internacionais de gesto de recursos hdricos:

comparando Brasil Bolvia, Peru e Paraguai.
Poltica
Poltica
Brasileira
Boliviana
de Recursos de Recursos
Hdricos
Hdricos

Integrao
poltica
ambiental

Tendncia
positiva

Participao
dos setores
interessados

Sim

Poltica
Paraguaia
de Recursos
Hdricos

Poltica
Poltica
Peruana de Uruguaia
Recursos de Recursos
Hdricos
Hdricos

Tendncia
positiva

Setorializao,
com
superposio
de funes em
alguns rgos

Sim

Setorializao
e disperso
nos rgos
pblicos

Sim

No faz aluso

Sim

Sim

Sim

Sim

Descentralizao

Sim

Sim

Verificou-se
tendncia
positiva, no
existe rgo
coordenador
da gesto;

Sistema de
Informao

Sim

Sim

No faz aluso

Sim

No

Tendncia
positiva
No, gesto
a partir de existe proposta
trs regies para definio
das bacias
integradas
como base

Sim

Sim

Sim

Sim

Bacia
Hidrogrfica
como base
territorial

Sim

Valor econmico

Sim

Sim

Sim

Fonte: Elaborao prpria.

Para mensurar o grau de aproximao das polticas dos 5 pases, atribuiu-se

uma pontuao de 0 a 5 para cada uma das dimenses consideradas, tomando
como parmetro as polticas dos pases como informao de base e a sntese das
diretrizes internacionais como a meta a ser alcanada. Tomou-se o 0 como a medida
mais distante do modelo ideal e o 5 como a medida mais prxima desse modelo.
Aplicado o modelo, tem-se a Tabela 2 e a Figura 3 a seguir.

161

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Princpios
e Diretrizes
Internacionais
de gesto

Matilde de Souza; Franciely Torrente Veloso; Letcia Britto dos Santos; Rebeca Bernardo da Silva C aeiro

Tabela 2. Grau de Inovao Institucional.

Grau de Inovao Institucional

Dimenses

Brasil

Bolvia

Paraguai

Peru

Uruguai

Integrao

Participao

Descentralizao

Sistema de Informao

Gesto por bacia hidrogrfica

Valor econmico da gua

Fonte: Elaborao prpria.

Integrao
5
4
Valor econmico
da gua

Participao

Brasil

Bolvia

Paraguai
Peru

Gesto por bacia

hidrogrfica

Descentralizao

Uruguai

Sistema de
Informao

Figura 3. Grau de Inovao Institucional.

Fonte: Elaborao prpria.

A partir das diferenas apresentadas, e sendo que o Brasil o pas que apresenta
estrutura mais prxima ao tipo ideal, a questo relevante compreender os padres
de interao estabelecidos entre o Brasil e os demais pases para a gesto das guas
transfronteirias, com o propsito de discutir como essas estruturas podem afetar as
iniciativas para a governana compartilhada dos recursos hdricos transfronteirios
e se so bem sucedidas nesse aspecto.

162

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas transfronteirias

Estudos de caso

A Bacia do Rio Acre

A bacia hidrogrfica do Rio Acre localiza-se na Amaznia Sul-Ocidental,
fronteira entre Brasil, Bolvia e Peru; sendo que cada um dos pases possui uma
poro de 41%, 33% e 26%, respectivamente. O rio Acre banha dez cidades
brasileiras, uma boliviana e uma peruana (Reis e Maldonado 2006). Atualmente,
as principais atividades econmicas desenvolvidas na regio da bacia do rio Acre
so as extrativas, principalmente a pesca, alm da criao de gado, agricultura de
subsistncia, caa e extrao de recursos florestais. O aumento populacional e as
mudanas no uso da terra tm provocado a intensificao do desmatamento e das
queimadas, criando paisagens degradadas de difcil recuperao. O despejo de
dejetos um dos principais problemas do rio Acre (Acre 2008).
A insero do debate sobre a bacia do rio Acre na CTGRHT se deu a
partir da 33 reunio dessa Cmara, em 2006, por meio de um convite feito aos
integrantes para que participassem da Oficina sobre aspectos legais e aes estratgicas
para a gesto compartilhada da bacia trinacional do rio Acre: Brasil, Bolvia e Peru,
organizada pelos membros da iniciativa de integrao denominada MAP (Madre
de Dos PE, Acre BR e Pando BO) (CTGRHT/CNRH 2006). A partir da
discusso promovida nessa oficina por ocasio da 35 reunio da CTGRHT, foi
proposta a criao de um Grupo de Trabalho, GT. Esse GT, existente entre os
anos 2006-2010, teria a responsabilidade de, conforme diretrizes e dinmica da
CTGRHT, elaborar uma proposta de acordo para a gesto integrada da bacia,
bem como uma proposta de Moo (Moo n 59, de 20 de setembro de 2011),
ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) brasileiro, para instigar
rgos domsticos relacionados fiscalizao ambiental a terem mais ateno s
necessidades da bacia (CTGRHT/CNRH 2006a).
Na 54 reunio dessa Cmara, uma proposta para o acordo trinacional
foi encaminhada aos ministrios competentes. Para viabilizar o Acordo, foi
constituda a Comisso Trinacional BrasilBolviaPeru para o Desenvolvimento
Sustentvel e a Gesto Integrada da Bacia Hidrogrfica do Rio Acre, composta
por membros do Ministrio das Relaes Exteriores de cada parte, bem como por
representantes de rgos responsveis pela gesto de recursos hdricos em cada
pas. A sede permanente ficaria no Ministrio de Relaes Exteriores de uma das
partes, com alternncia anual e sedes operativas nas cidades de Pando (Bolvia),
163

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Os estudos de caso que se seguem tm o objetivo de demonstrar de que modo

as estruturas institucionais descritas, bem como as diferenas existentes entre elas
no que concerne s seis diretrizes identificadas nas convenes internacionais,
indicadoras de inovao institucional, interferem na gesto dos rios Apa, Acre,
Quara e Lagoa Mirim.

Matilde de Souza; Franciely Torrente Veloso; Letcia Britto dos Santos; Rebeca Bernardo da Silva C aeiro

Acre (Brasil) e Madre de Dos (Peru). So funes da referida comisso: promover

o desenvolvimento econmico sustentvel da regio; fiscalizar a situao ambiental
da bacia; estudar e coordenar os assuntos tcnicos, cientficos, econmicos e
sociais relacionados ao desenvolvimento da Bacia; implantar projetos elaborados
para a regio em parceria com os governos e fiscalizar o processo de sua execuo.
(CTGRHT/CNRH 2011a; CTGRHT/CNRH 2011b).
A Bacia do Rio Apa
A bacia hidrogrfica do Rio Apa localiza-se na regio de drenagem da grande
Bacia do Prata, no extremo sul da Bacia do Alto Paraguai; sendo composta por seis
municpios brasileiros e quatro paraguaios. As principais atividades econmicas na
regio da bacia so a criao de bovinos e a agricultura extensiva, alm da minerao,
extrao de argila e extrao de produtos da floresta. A vegetao da regio tem
sido afetada pela converso da cobertura vegetal em pastagens para a criao
de bovinos, uma das suas principais atividades econmicas. Outras atividades
econmicas desenvolvidas so a extrao de calcrio, mrmore, pedra e areia e
indstrias produtoras de laticnios. Essas atividades tm aumentado a degradao
ambiental, seja pela perda de solo pela eroso ou sedimentao ou pela aplicao
de pesticidas (CTGRHT/CNRH 2003c).
A construo da gesto coordenada do rio Apa se iniciou antes mesmo da
criao da CTGRHT, mas foi com essa Cmara e por meio do Grupo de Trabalho
e do Acordo para a gesto do rio Apa, assinado entre Brasil e Paraguai, que ela
ganhou fora. Em 1998 foi criado, pela articulao dos municpios de ambos os
lados da fronteira, o Consrcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Integrado
das Bacias dos Rios Miranda e Apa (CIDEMA). Em parceria com a AlterVida
Centro de Estudios y Formacin para El Ecodesarrollo, o CIDEMA promoveu
dois encontros, um no Brasil e outro no Paraguai, com o objetivo de promoo
da gesto coordenada da bacia. A discusso das necessidades dessa bacia entrou
no mbito da CTGRHT a partir de 2001, mais precisamente registrada na Ata
da 6 reunio (19/12/2001), quando um dos representantes do CIDEMA foi
convidado a expor os problemas dessa bacia, caracterizados principalmente pelo
desmatamento, uso indevido do solo, poluio e conflito entre usurios dos dois
pases quanto posse dos recursos, j que no existia nenhuma lei de outorga em
nenhum dos lados (CTGRHT/CNRH 2001).
A partir dessa exposio, mais especificamente nas 7 e 8 reunies, foram
feitas duas propostas para a soluo dos problemas, semelhantes ao caso do
rio Acre: a primeira dizia respeito elaborao de uma moo ao CNRH que
estabelecesse diretrizes internas e mobilizasse os rgos brasileiros responsveis pela
fiscalizao necessria na regio acerca do monitoramento do uso dos recursos;
e a segunda se referia ao encaminhamento de um acordo entre Paraguai e Brasil,
que coordenasse, por meio da criao de uma comisso mista brasileiro-paraguaia
164

para o desenvolvimento sustentvel da bacia hidrogrfica do rio Apa, as aes das

autoridades e da populao afetadas pelo compartilhamento. (CTGRHT/CNRH
2002; CTGRHT/CNRH 2002a).
A 15 e 16 reunies da CT foram feitas em cidades da prpria bacia, ocasio
na qual vrios grupos de usurios puderam expor suas experincias e dificuldades.
Como resultado dessas reunies, foi criado na 20 ata da cmara o Grupo de
Trabalho do Apa, composto por dezessete membros, dentre os quais se encontravam
representados rgos pblicos estatais, organizaes sociais e grupos locais. Ao final
do perodo estipulado para o GT, os documentos que causaram sua criao haviam
sido produzidos, tanto a moo do CNRH (Moo n 14, de 11 de dezembro de
2002) quanto o acordo de gesto compartilhada entre os pases e a comisso mista
responsvel, em linhas gerais, por garantir sua observao, sendo vlido observar a
semelhana entre as solues criadas para os problemas dessa bacia e do rio Acre.
(CTGRHT/CNRH 2003; CTGRHT/CNRH 2003a; CTGRHT/CNRH 2002b;
CTGRHT/CNRH 2006b).
As Bacias da Lagoa Mirim e do rio Quara
Optou-se por estudar simultaneamente as duas bacias pelo fato de que
geralmente os tratados e discusses existentes a respeito de uma se estendem a
outra, j que so compartilhadas pelos mesmos pases e se assemelham em critrios
como atividades econmicas desenvolvidas e problemas ambientais da regio.
Ambas so compartilhadas por Brasil e Uruguai. O rio Quara banha quatro
cidades brasileiras e trs uruguaias, enquanto que a Lagoa Mirim j abrange
dezenove municpios brasileiros e quinze uruguaios. Em ambos os casos, a principal
atividade econmica a agropecuria, sendo o cultivo de arroz a que envolve mais
recursos e pessoas. De acordo com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(2010) e a Fundao Estadual de Proteo Ambiental Henrique Luiz Roessler
(201?), outros gneros cultivados so o feijo, milho, soja, laranja, pssego e uva;
e uma segunda atividade bem comum, embora mais restrita ao consumo local,
a pesca artesanal.
Conforme assinalado pela Diviso de Assessoramento Tcnico do Ministrio
Pblico do Rio Grande do Sul, a poluio da bacia do rio Quara se deve aos
seguintes fatores: esgotos domsticos e industriais lanados principalmente pelos
municpios de Quarai e Barra do Quarai, depsito de resduos e contaminao
por agrotxicos provenientes das lavouras. Alm disso, existem reas de minerao
e de extrao de argila, arenito, brita e saibro; extrao de cascalho e areia nas
margens e leito do curso dgua; e construo de audes e canais de irrigao para
as plantaes, o que altera o ambiente que circunda a bacia. Na bacia da Lagoa
Mirim, alm do despejo dos resduos domsticos, h tambm o de grandes volumes
de resduos gerados pelo processamento industrial do arroz (Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria 2010).
165

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas transfronteirias

Matilde de Souza; Franciely Torrente Veloso; Letcia Britto dos Santos; Rebeca Bernardo da Silva C aeiro

A construo de instituies responsveis pelas bacias se deu antes mesmo

da criao da Cmara Tcnica, atravs do estabelecimento de tratados e criao de
comisses mistas responsveis por sua execuo. Datado de 11 de maro de 1991,
foi criado o Acordo de Cooperao para o Aproveitamento dos Recursos Naturais
e o Desenvolvimento da Bacia do Rio Quara, para promover o desenvolvimento
econmico e social da regio, assim como a utilizao racional da gua e dos recursos
naturais, animais e minerais, a recuperao e conservao do meio ambiente,
manejo, conservao, utilizao adequada dos recursos hdricos e recuperao dos
solos. (Brasil 1991). A execuo do Acordo se inspirou no Estatuto da Comisso
Mista Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim e de
responsabilidade da Comisso Mista Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento
da Bacia do Rio Quara (CRQ) (Brasil 1977a).
O Tratado de Cooperao para o Aproveitamento dos Recursos Naturais
e o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (Tratado da Bacia da Lagoa
Mirim), de 07/07/1977, visa possibilitar o empreendimento de aes conjuntas
para a realizao de obras de infraestrutura, realizao de projetos conjuntos de
desenvolvimento econmico e social da regio para a melhoria das condies
locais e de vida da populao. Esse Tratado objetivou garantir o abastecimento
de gua para uso domstico, industrial e urbano, melhoria social e econmica dos
habitantes da bacia, regularizao das vazes e controle das inundaes, defesa e
utilizao adequada dos recursos minerais, vegetais e animais e o incremento de
meios de transporte e comunicao, em especial, da navegao. (Brasil 1977).
A responsabilidade de execuo do Tratado da Comisso Mista BrasileiroUruguaia para o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (CLM), criada e
estruturada pelas Notas de 26 de abril de 1963, 5 de agosto de 1965 e 20 de maio
de 1974 (Brasil 1977a).
Segundo entrevista realizada pela equipe de pesquisa do presente trabalho,
em 2011, com Manuel Maia (Diretor da Agncia da Lagoa Mirim e Secretrio
Executivo da Sesso Brasileira da Comisso da Lagoa Mirim), a Agncia da Lagoa
Mirim (ALM) foi criada 1994, pelo Reitor da Universidade de Pelotas, Antnio
Cezar Gonalves Borges, para trabalhar e assumir as questes relacionadas ao
Tratado, operando como sua secretaria executiva na sesso brasileira (Maia 2011).
A agncia assumiu o compromisso de dar seguimento a todas as obrigaes e
objetivos do Tratado e se responsabilizou pelo acervo do projeto documentos e
outros materiais relativos ao Tratado. (Maia 2011)
O caso do rio Quara comeou a ser discutido pela CTGRHT em sua primeira
reunio, em 04 de julho de 2000, com a observao de alguns dos problemas
ambientais da bacia (CTGRHT/CNRH 2000). Na 7 reunio da Cmara, em
25/02/2002, comeou a ser elaborada e discutida uma proposta de Moo ao
CNRH, aceita e transformada na Moo n9, que determinou, fundamentalmente,
a construo de um dique para conter a poluio da gua por resduos (CNRH
2002c). Essa obra deveria ser prioridade do IBAMA e da ANA e que esses rgos,
166

juntamente com a Comisso Mista BrasileiroUruguaia para o Desenvolvimento

da Bacia do Rio Quara CRQ e a CORSAN, deveriam iniciar os procedimentos
necessrios para a realizao da obra. (CTGRHT/CNRH 2002).
A Lagoa Mirim foi incorporada como tema de discusso na CTGRHT na 20
reunio, ocorrida no auditrio da Agncia da Lagoa Mirim entre os dias 17 a 19 de
dezembro de 2003, oportunidade em que se apresentou uma proposta preliminar
de construo de um Projeto Piloto de Gesto Integrada e Sustentvel de Recursos
Hdricos Transfronteirios, baseado nas diretrizes e estruturas institucionais j
determinadas pelo Tratado da referida bacia. A proposta concerne na criao de uma
Sub-Comisso de Recursos Hdricos e Ambientais, composta por uma delegao de
cada uma das partes, que seria responsvel por congregar todos os rgos nacionais
envolvidos nesses referidos assuntos e coordenar a elaborao de polticas ambientais
e de recursos hdricos em harmonia com a estrutura institucional correspondente
no outro pas (CTGRHT/CNRH 2003b).
Para que isso fosse concretizado, aventou-se a criao de um comit de
coordenao local para cada sub-bacia constituinte da bacia da Lagoa Mirim, comit
esse subordinado sub-comisso e Comisso. O Projeto foi encaminhado ao
CNRH para, mediante aprovao, elaborar moo a ser encaminhada Comisso
Mista pelo CNRH para implementao do modelo de gesto proposto Moo
n 29, como foi chamada mais tarde. Para a Bacia do Rio Quara, a CTGRHT
entendeu que deveria ser adotada a mesma estrutura organizacional e regimental
da Seo Brasileira da Comisso da Lagoa Mirim, mantendo e homologando a
atuao da Agncia da Lagoa Mirim como organismo operacional de apoio tcnico
e administrativo tambm para a Bacia do Rio Quara (CNRH 2004).
Concluso
A partir dessa breve descrio das discusses acerca da construo de estruturas
institucionais para governana coordenada dos recursos hdricos entre os pases
riprios, possvel uma anlise, luz das variveis e indicadores desenvolvidos
no modelo analtico, das influncias possveis dos diferentes nveis de inovao
institucional dos pases sobre a gesto dos recursos hdricos, seja no sentido da
liderana daqueles que tm um modelo de gesto mais desenvolvido, seja na
dificuldade de estabelecer diretrizes ou, uma vez estabelecidas, implement-las.
Em se tratando da primeira varivel, a mudana das regras do jogo, quando
se observa o primeiro aspecto que, de modo geral, define quem so os jogadores,
a frequncia das reunies da cmara tcnica, a diversidade dos atores que a
compem e o intercmbio com outras reas favorece a atividade propositiva de
diretrizes, tanto em mbito interno quanto internacional, j que nos casos aqui
estudados e em outros coube CTGRHT iniciar o processo de elaborao de regras
que permitiram a constituio de mecanismos institucionais para a governana
coordenada dos recursos hdricos compartilhados entre os pases. A exceo, dentre
167

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas transfronteirias

Matilde de Souza; Franciely Torrente Veloso; Letcia Britto dos Santos; Rebeca Bernardo da Silva C aeiro

os casos estudados, o da Bacia Hidrogrfica da Lagoa Mirim, cuja Comisso

Mista foi criada no incio da dcada de 1970 para viabilizar o desenvolvimento
regional, sobretudo no que se refere agricultura irrigada.
Quanto ao segundo e terceiro aspectos da primeira varivel, que tratam do
nvel de institucionalizao das regras referentes apropriao e monitoramento
das aes, e dos mecanismos de resoluo de conflitos, estes demonstram a tentativa
de articulao das partes para a resoluo dos problemas gerados exatamente
pela ausncia dessas regras. O conflito que se verificou na bacia do rio Apa pela
apropriao ilegal da gua por parte de produtores brasileiros, por exemplo, gerou
a demanda pela discusso do direito de outorga por parte da ANA e da CTGRHT,
que, em ltima instncia, precisa conciliar de forma eficiente as normativas
domsticas dos Estados com as propostas pelas diretrizes internacionais ou em
acordos da prpria regio.
Com relao explorao sustentvel dos recursos, existe o intuito de
integrao da gesto ambiental pelo dilogo entre a promoo do saneamento
bsico, manuteno das florestas e matas ciliares e utilizao da gua para as diversas
atividades, mas a dificuldade na aprovao dos acordos que, de fato, consagram
esse processo demonstra as limitaes ao desenvolvimento dessa viso.
No tocante aos mecanismos de monitoramento e resoluo de conflito,
a elaborao das moes do CNRH reafirmando o compromisso de uma srie de
rgos domsticos brasileiros na fiscalizao das aes nas bacias estudadas, se, por
um lado, representam um instrumento pelo qual se d a fiscalizao das normas
institudas, por outro limitada pelo exerccio da soberania, fator que reconhecido
e tambm amenizado pelo estabelecimento de Tratados.
O acesso informao talvez seja o fator que mais tem se observado na
interao dos pases para a gesto dos recursos, uma vez que a prpria incluso dos
casos aqui estudados para anlise da Cmara Tcnica se deu por meio do dilogo
com outras organizaes que, atravs de encontros, promoviam a troca de
experincias entre os usurios dos recursos, independentemente das fronteiras.
A anlise dos documentos consultados evidencia a preocupao das partes
em incluir no processo decisrio da gesto dos recursos os usurios das bacias,
evidenciando a relevncia das variveis participao e descentralizao para a
compreenso do processo poltico envolvido na constituio dos mecanismos
institucionais para a governana dos recursos hdricos transfronteirios. Dois so
os indcios centrais desse processo: a criao dos grupos de trabalho, que em linhas
gerais foram responsveis por orientar a produo de diretrizes para gesto a partir
da considerao dos desafios e potencialidades locais, bem como das demandas dos
usurios; e a realizao das reunies da cmara tcnica na regio das bacias, onde
era observado o direito de participao dos usurios por meio das organizaes de
produtores ou sociedade civil, alm das iniciativas para maior envolvimento de
organizaes locais.
168

Pode-se afirmar que a frequente liderana brasileira na construo de

mecanismos de gesto nos quatro casos estudados se d pelo fato de o Brasil possuir
respostas institucionais desenvolvidas h mais tempo e, em diversos aspectos,
mais consolidadas, o que pode ser mobilizado para a governana dos recursos
hdricos. O Brasil possui recursos financeiros e tcnicos que lhe facultam iniciar
um movimento positivo para a cooperao. Alm disso, em funo das atividades
econmicas realizadas nessas bacias, bem como pelo fato de serem regies de
fronteira, alm da relevncia da preservao dos recursos de gua potvel, parece
interessar ao Brasil promover condies para que a cooperao se estabelea e
que mecanismos institucionais sejam constitudos para a governana dos recursos
hdricos e arrefecimento de possveis conflitos nessas regies.
Desse modo, e buscando compreender as circunstncias que explicariam
a cooperao para a governana de guas, com foco no estudo dos quatro casos
abordados neste trabalho, pode-se admitir que: 1) o aspecto transfronteirio da
rea de drenagem e a contiguidade territorial das bacias em questo; 2) as relaes
de cooperao interestatais historicamente constitudas na issue area estudada;
3) a estrutura de gesto dos recursos hdricos brasileira, que favoreceu ambiente
poltico propcio ao debate e formulao de propostas para a construo de acordos
especficos para a gesto integrada das bacias em estudo; 4) a representao de
grupos de interesse locais nessa estrutura, em dilogo com organismos sociais e
estatais dos pases riprios, todos esses elementos formam as condies objetivas
para os avanos verificados quanto governana coordenada.
As experincias observadas de governana de guas transfronteirias tm
apontado para a coordenao das aes, pautada pelo marco regulatrio domstico
dos pases riprios. A pesquisa demonstra que a gesto compartilhada no adotada
e que os pases alcanam estabelecer formatos institucionais que, principalmente,
no ferem a sua soberania sobre os recursos hdricos. Estruturas para a governana
coordenada foi o formato encontrado nos quatro casos estudados, e estas se
objetivam pela criao de comisses mistas com sees domsticas, com normativas
comuns para a atuao na bacia, mas calcadas nas normas legais que regem a gesto
das guas no territrio do respectivo pas e que, a partir de demandas especficas para
o uso compartilhado do recurso ou a sua explorao para finalidades especficas,
o princpio da soberania estatal sobre o territrio tem prevalecido.
Quanto s estratgias adotadas pelos pases para a construo dessas estruturas
institucionais, pode-se dizer que estas se ancoram fortemente nas estruturas
domsticas, cujo marco legal pauta as alternativas disponveis. Observando-se
esse patamar normativo, os processos so dinmicos e de longa durao, com
discusses e sedimentao de reas de consenso quanto aos termos da cooperao,
a concordncia quanto ao resguardo da soberania dos Estados envolvidos e o no
questionamento ou ausncia de tentativas de alterao da poltica domstica desses
Estados para o setor. Claramente, busca-se a produo de benefcios e no foram
169

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas transfronteirias

Matilde de Souza; Franciely Torrente Veloso; Letcia Britto dos Santos; Rebeca Bernardo da Silva C aeiro

estudadas aqui as bases de sua distribuio. Certamente, este pode ser mais um
passo a ser dado nos esforos de investigao do tema na Amrica do Sul.
Referncias bibliogrficas
ACRE (2008). Ministrio Pblico. Caracterizao Socioambiental das Bacias Hidrogrficas do
Estado do Acre. Rio Branco. Publicado em Mp.ac.gov [http://www.mp.ac.gov.br/wp-content/
files/Imagem05.pdf ]. Disponibilidade: 26/05/2012.
BRASIL (2014). Agncia Nacional de guas. Institucional (2014). Publicado em Ana.gov
[http://www2.ana.gov.br/Paginas/default.aspx]. Disponibilidade: 05/05/2014.
BRASIL (1977). Ministrio das Relaes Exteriores. O Tratado de Cooperao para o
Aproveitamento dos Recursos Naturais e o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim . Sistema
de Atos Internacionais, publicado em: [http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/
bilaterais/1977/b_47/]. Disponibilidade: 15/08/2013.
BRASIL (1977a). Ministrio das Relaes Exteriores. Estatuto da Comisso Mista Brasileiro
Uruguaia para o desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (CLM). Sistema de Atos Internacionais,
publicado em: [http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1977/b_49/].
Disponibilidade: 15/08/2013.
BRASIL (1997). Lei n 9433, de 08 de janeiro de 1997. Institui a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta o inciso
XIX do art. 21 da Constituio Federal, e altera o art. 1 da Lei n 8.001, de 13 de maro de
1990, que modificou a Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Presidncia da Repblica,
Casa Civil, Sub Chefia para Assuntos Jurdicos. Braslia, 08 jan. de 1997. Publicado em Planalto.
gov. [http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9433.htm]. Disponibilidade: 15/11/2014.
BRASIL (1991). Ministrio das Relaes Exteriores. Acordo de Cooperao para o Aproveitamento
dos Recursos Naturais e o Desenvolvimento da Bacia do Rio Quara. Sistema de Atos
Internacionais, publicado em: [http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/19
91/b_6_2011-10-17-10-44-49/]. Disponibilidade: 15/08/2013.
BRASIL (2000). Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de recursos hdricos,
Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios CTGRHT. Ata da 1
Reunio, realizada no dia 4 de Julho de 2000, publicada em: [http://www.cnrh.gov.br/
index.php?option=com_content&view=article&id=138:gtdiretrizes&catid=30:grupos-detrabalho&Itemid=84]. Disponibilidade: 02/08/2013.
BRASIL (2001). Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios CTGRHT. Ata da 6
Reunio, realizada no dia 19 de dezembro de 2001, publicada em: [http://www.cnrh.gov.br/
sitio.]. Disponibilidade: 02/02/2012.
BRASIL (2002). Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios CTGRHT. Ata da 7
Reunio, realizada no dia 25 de fevereiro de 2002, publicada em: [http://www.cnrh.gov.br/
sitio.]. Disponibilidade: 02/02/2012.
BRASIL (2002a). Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios CTGRHT. Ata da 8
Reunio, realizada em Braslia, maio de 2002, publicada em: [http://www.cnrh.gov.br/sitio.].
Disponibilidade: 02/02/2012.

170

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas transfronteirias

BRASIL (2002b). Ministrio do Meio Ambiente Conselho Nacional de recursos hdricos.

Moo nmero 14. 11 de dezembro de 2002, publicado em: [http://www.cnrh.gov.br/index.
php?option=com_content&view=article&id=101]. Disponibilidade: 02/08/2013.

BRASIL (2003). Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de recursos hdricos,

Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios CTGRHT. Perfil da Bacia
do Rio Apa, publicada em: [www.cnrh.gov.br/index.php?option=com_content&view=section
&id=13&Itemid=84>] Disponibilidade: 10/05/2012.
BRASIL (2003a). Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios CTGRHT. Ata da 15
Reunio, realizada no dia 05 de maio de 2003, publicada em: [http://www.cnrh.gov.br/sitio.].
Disponibilidade: 02/02/2012.
BRASIL (2003b). Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios CTGRHT. Ata da 16
Reunio, realizada no dia 23 de junho de 2003, publicada em: [http://www.cnrh.gov.br/sitio.].
Disponibilidade: 02/02/2012.
BRASIL (2003c). Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios CTGRHT. Ata da 20
Reunio, realizada nos dias 17, 18 e 19 de dezembro de 2003, publicado em: [http://www.cnrh.
gov.br/sitio.]. Disponibilidade: 02/02/2013.
BRASIL (2004). Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de recursos. Moo nmero
29. 29 de outubro de 2004, publicada em: [http://www.cnrh.gov.br/index.php?option=com_
content&view=article&id=101.] Disponibilidade: 02/08/2013.
BRASIL (2006). Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios CTGRHT (2006). Ata
da 33 Reunio, realizada no dia 15 fevereiro de 2006. Publicado em CNRH.gov [http://www.
cnrh.gov.br/sitio]. Disponibilidade 02/02/2012.
BRASIL (2006a) Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios CTGRHT (2006a).
Ata da 35 Reunio, realizada no dia 27 de setembro de 2006. Publicado em CNRH.gov
[http://www.cnrh.gov.br/sitio. Acesso em 02 fev. 2012]. Disponibilidade 02/02/2012.
BRASIL (2006b). Ministrio das Relaes Exteriores, Sistema de Atos Internacionais. Acordo de
Cooperao entre a Repblica Federativa do Brasil e a Repblica do Paraguai para o Desenvolvimento
Sustentvel e a Gesto Integrada da Bacia Hidrogrfica do Rio Apa, publicado em: [http://daimre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/2006/b_136]. Disponibilidade: 15/08/2013.
BRASIL (2011). Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de recursos hdricos.
Moo nmero 59, publicado em: [http://www.cnrh.gov.br/index.php?option=com_
content&view=article&id=101.]. Disponibilidade: 02/08/2013.
BRASIL (2011a), Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios CTGRHT. Ata da 54
Reunio, realizada no dia 09 de junho de 2011, publicado em CNRH.gov [http://www.cnrh.
gov.br/sitio. Acesso em 02 fev. 2012]. Disponibilidade 02/02/2012.

171

Revista Brasileira de Poltica Internacional

BRASIL (2002c). Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de recursos hdricos.

Moo nmero 09. 14 de maro de 2002, publicado em: [http://www.cnrh.gov.br/index.
php?option=com_content&view=article&id=101.]. Disponibilidade: 02/08/2013.

Matilde de Souza; Franciely Torrente Veloso; Letcia Britto dos Santos; Rebeca Bernardo da Silva C aeiro

BRASIL (2011b), Ministrio do Meio Ambiente, Conselho Nacional de recursos hdricos,

Cmara Tcnica de Gesto de Recursos Hdricos Transfronteirios CTGRHT. Acordo de
Cooperao entre o Governo do Estado Plurinacional da Bolvia, o Governo da Repblica Federativa
do Brasil e o Governo da Repblica do Peru para o Desenvolvimento Sustentvel e a Gesto
Integrada da Bacia Hidrogrfica do rio Acre. Anexo da ata da 54 Reunio, realizada no dia 09
de junho de 2011, publicado em CNRH.gov [http://www.cnrh.gov.br/index.php?option=com_
docman&task=cat_view&gid=226&Itemid=9]Disponibilidade em 15/08/2013.
EARLE, Anton; JGERSKOG, Anders; JENDAL, Joakim. (2010). Transboundary water
management: principles and practice. Earthscan. Stockholm International Water Institut in
London and Washington DC. 2.
EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECURIA (2010). Sustentabilidade Scio
Ambiental da Bacia da Lagoa Mirim, publicado em: [http://www.infoteca.cnptia.embrapa.br/
bitstream/doc/912638/1/Livrolagoamirimcomcapa.pdf ]. Disponibilidade: 12/03/2013.
FUNDAO ESTADUAL DE PROTEO AMBIENTAL HENRIQUE LUIZ ROESSLER
RS. (201?) U60: Quara, publicado em: [http://www.fepam.rs.gov.br/qualidade/bacia_uru_
quarai.asp]. Disponibilidade: 12/03/2013.
HAGEL, John (2007). Institutional innovation, publicado em Edge perspectives
[http://edgeperspectives.typepad.com/edge_perspectives/2007/10/institutional-i.html].
Disponibilidade: 23/03/2011.
KEOHANE, Robert O.; OSTROM, Elinor. Ed. (1995). Local commons and global
interdependence: heterogeneity and cooperation in two domains, publicado em London: SAGE,
259 p.
MAIA, Manuel (2011). Entrevista sobre a gesto das bacias hidrogrficas Lagoa Mirim e
Quara. Sede da Agncia de Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim. Rio Grande do Sul,
Pelotas. 7/12/2011.
MIRANDA, G. A. P (2009). Estgio atual da gesto de recursos hdricos na Bolvia.
Dissertao (Mestrado em Engenharia Ambiental) Universidade do Estado do Rio
de Janeiro, Programa de Ps-graduao em Engenharia Ambiental, Rio de Janeiro.
Publicado em Peamb.eng.uerj [http://www.peamb.eng.uerj.br/trabalhosconclusao/2009/
GricelAlciraPortillodeMirandaPEAMB_2009.pdf ]. Disponibilidade: 20/03/2012.
OREGON STATE UNIVERSITY (2002). Atlas of International Freschwater Agrements. [http://
www.transboundarywaters.orst.edu/publications/atlas/index.html] Consulta em 07/09/2014.
OSTROM, Elinor (1990). Governing the commons. The evolution of institutions for collective
action. Cambridge: Cambridge University Press.
PARAGUAI. Secretara Del Ambiente (2010). Funciones especificas. Publicado em Seam.gov.
py [http://www.seam.gov.py/direccion-general-de-proteccion-y-conservacion-de-los-recursoshidricos/funciones-especificas.html]. Disponibilidade em 2/05/2010.
PERU. Ministerio de Agricultura, Autoridad Nacional Del gua (2012). Poltica y Estratgia
Nacional de Recursos Hdricos. Publicado em Ana.gob.pe [http://www.ana.gob.pe/publicaciones/
publicaciones-2012/politica-y-estrategia-nacional-de-recursos-hidricos.aspx]. Disponibilidade:
15/08/2013.
REIS, V. L.; MALDONADO, M. L. R. (2006). Bacia Trinacional do Alto Rio Acre. 2006. [http://
www.cnrh.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=692&Itemid=]
Disponibilidade: 10/05/2012.

172

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas transfronteirias

SOUZA, Matilde; TATEMOTO, Letcia C. B. (2012) Institutional Innovation in Water

Management. In BILIBIO, C.; HENSEL, O. SELBACH, J. Sustainable water management in
the tropics and subtropics and case studies in Brazil. Vl. 4. Jaguaro/RS: Fundao Universidade
Federal do Pampa. UNIKASSEL, PGCult-UFMA. [http://books.google.com.br/books/about/
Sustainable_water_management_in_the_trop.html?hl=pt-BR&id=WktzAliHowMC].

UNITED NATIONS (1990). Report of the Economic and Social Council. UNBISNET: New
York. Publicado em United Nations.org [http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/
N90/166/98/PDF/N9016698.pdf?OpenElement]. Disponibilidade em: 21/03/2011.
UNITED NATIONS (1992). Report of the United Nations Conference on Environment and
Development. General Assembly: New York. Publicado em United Nations. Org [http://www.
un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm]. Acesso em: 21/03/2011.
UNESCO UNITED NATIONS EDUCATIONAL SCIENTIFIC AND CULTURAL
ORGANIZATION (2007). 4th Asian Regional Conference and 10th International Seminar
on Participatory Irrigation Management (PIM). Water Events World Wide: Tehran. Publicado
em Unesco.org, [http://www.unesco.org/water/water_events/Detailed/1468.shtml].
Disponibilidade em 24/03/2011.
UNESCO UNITED NATIONS EDUCATIONAL SCIENTIFIC AND CULTURAL
ORGANIZATION (2007a). 5th International Conference on Sewer Processes and Networks.
Water Events World Wide: Delft. Publicado em Unesco. Org [http://www.unesco.org/water/
water_events/Detailed/1522.shtml]. Disponibilidade em 24/03/2011.
UNESCO UNITED NATIONS EDUCATIONAL SCIENTIFIC AND CULTURAL
ORGANIZATION (2007b). 9th International Scientific-Industrial Forum Ecological,
Hydrometeorological and Energy Safety. Water Events World Wide: Nizhny Novgorod.
Publicado em Unesco. Org. [http://www.unesco.org/water/water_events/Detailed/1453.shtml].
Disponibilidade em 24/03/2011.
UNESCO (2008). NGWA International Conference on Non-renewable Groundwater Resources.
Water Events World Wide: Portland. Publicado em Unesco. Org [http://www.unesco.org/water/
water_events/Detailed/1570.shtml]. Disponibilidade em 24/03/2011.
UNESCO (2008a). Third International Conference on Managing Shared Aquifer Resources in
Africa. Water Events World Wide: Tripoli. Publicado em Unesco. Org [http://www.unesco.org/
water/water_events/Detailed/1597.shtml]. Dosponibilidade em 24/03/2011.
UNESCO (2008b). 12th Biennial Conference of Euromediterranean Network: Hydrological
Extremes in Small Basins. Water Events World Wide: Cracow. Publicado em Unesco. Org [http://
www.unesco.org/water/water_events/Detailed/1595.shtml]. Disponibilidade em 24/03/2011.
UNESCO (2008c). Water Down Under 2008. Water Events World Wide: Adelaide. Publicado
em Unesco. Org. [http://www.unesco.org/water/water_events/Detailed/1485.shtml].
Disponibilidade 24/03/2011.
UNESCO (2008d). International Conference on Water Scarcity, Global Changes and Groundwater
Management Responses. Water Events World Wide: Irvine. Publicado em Unesco. Org.
[http://www.unesco.org/water/water_events/Detailed/1567.shtml]. Disponbilidade em
25/03/2011.

173

Revista Brasileira de Poltica Internacional

TSEBELIS, George (1998). Jogos ocultos: escolha racional no campo da poltica comparada. So
Paulo: Edusp.

Matilde de Souza; Franciely Torrente Veloso; Letcia Britto dos Santos; Rebeca Bernardo da Silva C aeiro

UNESCO (2009). Third International Arab Healthy Water Conference. Water Events World
Wide: Cairo. Publicado em Unesco.org [http://www.unesco.org/water/water_events/
Detailed/1858.shtml]. Disponibilidade em 25/03/2011.
UNESCO, UNITED NATIONS EDUCATIONAL SCIENTIFIC AND CULTURAL
ORGANIZATION (2009a). International Conference on Urban Flood Management: Road Map
Towards a Flood Resilient Urban Environment. Water Events World Wide: Paris,. Publicado em
Unesco.org [http://www.unesco.org/water/water_events/Detailed/1850.shtml]. Disponibilidade
25/03/2011.
UNESCO (2009b). World Climate Conference-3 (WCC-3): Climate prediction and information
for decision-making. Water Events World Wide: Geneva. Publicado em Unesco. Org.
[http://www.unesco.org/water/water_events/Detailed/1840.shtml]. Disponibilidade em
25/03/2011.
UNESCO (2009c). Sixth International Scientific Conference on the Global Energy and Water
Cycle (GEWEX) and the Second Integrated Land Ecosystem-Atmosphere Study (iLEAPS) Science
Conference. Water Events World Wide: Melbourne. Publicado em Unesco. Org. [http://www.
unesco.org/water/water_events/Detailed/1847.shtml]. Disponibilidade: 25/03/2011.
UNESCO (2010). Water History Conference Delft 2010. Water Events World Wide: Delft.
Publicado em Unesco. Org. [http://www.unesco.org/water/water_events/Detailed/1996.shtml].
Disponibilidade: 25/03/2011.
UNESCO (2010a). International Conference on Arid and Semi Arid Development through
Water Augmentation (ASADWA). Water Events World Wide: Valparaiso Publicado em Unesco.
Org. [http://www.unesco.org/water/water_events/Detailed/2018.shtml]. Disponibilidade:
25/03/2011.
UNESCO (2010b). IWA-WHO Water Safety Conference: Managing Drinking Water Quality
for Public Health. Water Events World Wide: Kuching. Publicado em Unesco. Org. Publicado
em Unesco. Org. [http://www.unesco.org/water/water_events/Detailed/2067.shtml].
Disponibilidade: 25/03/2011.
UNESCO (2010c). Conference on Guarani Aquifer System The Management of the Guarani
Aquifer System: An Example of Cooperation. Water Events World Wide: So Paulo. Publicado
em Unesco. Org. [http://maintenance.unesco.org/404/?host=www.unesco.org&uri=/new/
en/natural-sciences/environment/water/wwap/index.shtml#gas_abstracts]. Disponibilidade:
25/03/2011.
UNESCO (2011). The Future of Urban Water: Solutions for Livable and Resilient Cities.
Water Events World Wide: Paris. Publicado em Unesco. Org. [http://www.unesco.org/water/
water_events/Detailed/2077.shtml]. Disponibilidade: 25/03/2011.
UNESCO (2011a). Second International UNESCO/UCI 2011 Conference on Groundwater
Resources Management: Adaptation Measures to Water Scarcity Science and Policy Responses.
Water Events World Wide: Irvine. Publicado em Unesco. Org. [http://www.unesco.org/water/
water_events/Detailed/2168.shtml]. Disponibilidade: 25/03/2011.
UNESCO (2011b). Fourth United Nations Conference on Least Developed Countries. Water
Events World Wide: Istambul. Publicado em Unesco. Org [http://www.unesco.org/new/en/
natural-sciences/environment/water/wwap/]. Disponibilidade: 25/03/2011.

174

Governana de recursos comuns: bacias hidrogrficas transfronteirias

UNESCO/ISARM Amricas (2010). Acuferos Transfronterizos de las Amricas. Aspectos

socioeconmicos, ambientales y climticos de los Sistemas Acuferos Transfronterizos de las
Amricas. Vol. 3. Montevideo/Washington DC.
YELPO, L.; SERRENTINO; C. M. (2000). Informe Sectorial Uruguay: Uruguay y la gestin
de sus recursos hdricos, publicado em CEPAL.org [http://www.cepal.org/samtac/noticias/
documentosdetrabajo/1/23451/InUr00100.pdf ]. Disponibilidade: 07/03/2013.

Recebido em 15 de setembro de 2014

Aprovado em 4 de dezembro de 2014
Resumo
Este artigo analisa processos de inovao institucional, com foco para a governana das bacias
transfronteirias dos rios Apa, Acre, Lagoa Mirim e Quara, todos situados na Amrica do Sul.
Busca-se identificar a internalizao de diretrizes internacionais para a gesto de guas e discutir
inovaes quanto a estruturas de governana desse recurso compartilhado.
Palavras-chave: gesto de recursos hdricos compartilhados; governana de bens comuns;
instituies.

Abstract
This article analyses processes of institutional innovation with focus on governance of
transboundary basins of Apa, Acre, Lagoa Mirim and Quara rivers, all located in South America.
It seeks to identify the internalization of international guidelines for management of waters and
discuss innovations in the governance structures of shared water.
Keywords: management of shared water resources; governance of global commons; institutions.

175

Revista Brasileira de Poltica Internacional

UNESCO (2011c). Second International UNESCO/UCI 2011 Conference on Groundwater

Resources Management: Adaptation Measures to Water Scarcity Science and Policy Responses.
Water Events World Wide: California. Publicado em Unesco. Org [http://maintenance.unesco.
org/404/?host=www.unesco.org&uri=/new/en/natural-sciences/environment/water/wwap/
index.shtml#gas_abstracts]. Disponibilidade: 25/03/2011.