Processo Oramentrio e SIAFI

PROCESSO
ORAMENTRIO E SIAFI

SUMRIO 2.1 Introduo 2.2 Objetivos do Captulo 2.3 Processo oramentrio: 2.3.1 Ciclo oramentrio;
2.3.2 Descentralizao oramentria; 2.3.3 Execuo oramentria: parte financeira: 2.3.3.1 Relatrio de Gesto
Fiscal (RGF); 2.3.3.2 Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO); 2.3.4 rgos de controle 2.4 SIAFI
Questes.

2.1 INTRODUO
Este captulo trata das aes, dos processos e das etapas que devem ser cumpridas para que ocorra a publicao do oramento e, posteriormente, a sua execuo. Abordaremos a seguir os principais procedimentos, regras e competncias que compem o processo oramentrio do Brasil.
2.2 OBJETIVOS DA UNIDADE

1) Conhecer o ciclo oramentrio e seus detalhes mais relevantes;

2) Conhecer os detalhes mais importantes sobre o SIAFI.
2.3 PROCESSO ORAMENTRIO

H alguns procedimentos que devem ser seguidos para se elaborar (estimar

receitas e fixar despesas) e executar (receber as receitas e gast-las) as leis oramentrias. O conhecimento desse passo-a-passo importante para o aprendizado de AFO, pois este um dos fundamentos necessrios para que voc compreenda os assuntos posteriores e, consequentemente, seja capaz de resolver grande
parte das questes desta disciplina.
2.3.1 Ciclo oramentrio

Uma viso geral do processo oramentrio pode ser obtida por meio da anlise do ciclo oramentrio, ou seja, do ciclo da LOA propriamente dito. Este processo composto por quatro etapas:
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1) Elaborao;

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2) Apreciao/votao;
3) Execuo;

4) Controle (ou acompanhamento e avaliao).

Na verdade, a etapa do controle ocorre ao longo das fases 1, 2 e 3. Neste livro,

optamos por separar esta fase das demais apenas por motivos didticos, para
facilitar seu estudo.
importante ressaltar que a elaborao e a votao do oramento ocorrem
antes do incio do ano a que ele se refere. Essa a regra, mas, na prtica, frequentemente o ano comea sem que o oramento esteja aprovado no Brasil.

O exerccio financeiro corresponde ao perodo da execuo do oramento

(fase 3), que coincide com o ano civil (ou seja, tem incio em 1 de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro), de acordo com a Lei 4.320/64. A etapa do controle
ocorre antes, durante e aps o exerccio financeiro, pois, mesmo depois do trmino do ano, ainda h um prazo para que se elaborem os demonstrativos contbeis
que sero analisados e aprovados.
O ciclo oramentrio um processo contnuo e simultneo. Enquanto o oramento de um ano est em execuo (fase 3), o oramento anterior est sendo
avaliado e submetido a processos de controle (fase 4) ao mesmo tempo em que
o oramento do exerccio financeiro seguinte elaborado e votado (fases 1 e 2).

A fase da elaborao da proposta responsabilidade do Poder Executivo.

Na esfera federal, o sistema de informtica utilizado para elaborar o documento chamado proposta oramentria (oramento antes de ser aprovado pelo
Congresso) o Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor). Aps a elaborao, a proposta oramentria tramitada para o Congresso para ser votada pelo Poder Legislativo. Essa tramitao, bem como a anlise do documento
pelo Poder Legislativo, tambm ocorre por meio da utilizao do Sidor. Alm
de ajudar na elaborao da proposta oramentria, o Sidor serve como agente
centralizador dos pedidos de alterao do oramento em execuo por meio de
crditos adicionais.
O Poder Executivo o principal responsvel pela fase de execuo. Nessa
etapa, utiliza-se outro sistema de informtica, o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).
O controle realizado principalmente pelo Poder Legislativo, com auxlio
dos tribunais de contas, por meio da utilizao do mesmo sistema empregado na
execuo, o Siafi. A figura a seguir ilustra o ciclo oramentrio:
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Processo Oramentrio e SIAFI

1

Elaborao do Projeto de Lei Oramentria

SIDOR

Poder Executivo

Apreciao, aprovao e sano

SIDOR

Poder Legislativo

Execuo
SIAFI

Poder Executivo

Controle
SIAFI

Poder Legislativo

Antes de detalharmos as quatro fases do ciclo oramentrio, preciso conhecer o sistema de oramento federal.

O rgo central do oramento na Unio a Secretaria do Oramento Federal (SOF), do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Essa
secretaria a cabea desse sistema. Dentre suas responsabilidades esto:

Fixar os parmetros a serem adotados nas propostas oramentrias;

Cuidar do sistema de informtica utilizado pelo MPOG e pelos demais rgos para elaborar o oramento, o Sidor.

Centralizar as propostas dos demais rgos de todos os poderes para, ento,

elaborar o projeto de lei da proposta oramentria que ir para o Congresso;

No sistema oramentrio, alm do rgo central (SOF, do MPOG), h as Unidades Oramentrias (UOs), que esto presentes no oramento geral da Unio
e recebem os crditos oramentrios diretamente do oramento.
Segundo o manual tcnico de oramento de 2012, a UO desempenha o papel
de coordenao do processo de elaborao da proposta oramentria no seu mbito de atuao, integrando e articulando o trabalho das suas unidades administrativas, tendo em vista a consistncia da programao do rgo.

As UOs so responsveis pela apresentao da programao oramentria

detalhada da despesa por programa, ao e subttulo. Sua atuao no processo
oramentrio compreende:
a) estabelecimento de diretrizes no mbito da UO para elaborao da proposta
e alteraes oramentrias;
b) estudos de adequao da estrutura programtica;

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c) formalizao, ao rgo setorial, da proposta de alterao da estrutura programtica sob a responsabilidade de suas unidades administrativas;

d) coordenao do processo de atualizao e aperfeioamento das informaes constantes do cadastro de aes oramentrias;
e) fixao dos referenciais monetrios para apresentao das propostas oramentrias e dos limites de movimentao e empenho e de pagamento de
suas respectivas unidades administrativas;
f) anlise e validao das propostas oramentrias das unidades administrativas;
g) consolidao e formalizao de sua proposta oramentria.

Para finalizar, existem as Unidades Administrativas (UAs). Essas unidades

no so contempladas no oramento, e recebem os crditos oramentrios de
uma Unidade Oramentria ou de outra Unidade Administrativa.
Vejamos a figura a seguir:

Ministrio A

Ministrio B

MPOG

Ministrio C

Vamos agora detalhar as quatro fases do processo oramentrio.

1) Elaborao

O oramento comea a ser elaborado na Secretaria de Oramento Federal

(SOF) do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), rgo central do sistema de oramento. No MPOG, so fixadas as diretrizes, orientaes e
parmetros que os demais rgos e entidades pertencentes ao sistema de oramento devem seguir ao elaborarem suas propostas. Essas orientaes so baseadas, principalmente, nas previses de arrecadao, nas diretrizes da LDO e no
planejamento do Governo (PPA), que estabelecem, entre outros parmetros, a
meta de resultado fiscal.
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Processo Oramentrio e SIAFI

As demais unidades que compem o sistema de oramento federal, aps receberem as orientaes do MPOG, elaboram suas propostas parciais de oramento.
Os ministrios e rgos dos demais poderes (Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico) consolidam as propostas das UOs subordinadas, e as encaminham ao MPOG.
MPOG

Diretrizes
Ministrio B

Proposta de
oramento

Proposta de
oramento

Diretrizes

O MPOG recebe as propostas parciais e as consolida na proposta do oramento da Unio para o exerccio seguinte. Nessa etapa de consolidao, tambm so
realizados ajustes, seguindo as orientaes da LDO, inclusive em relao s metas
fiscais. Essa proposta encaminhada, ento, ao presidente da Repblica, que, por
sua vez, encaminha o projeto de lei oramentria ao Congresso Nacional. A iniciativa das leis oramentrias de competncia exclusiva do chefe do Poder Executivo
(presidente, governador e prefeito), segundo a Constituio Federal. Note que na
etapa de elaborao que o valor dos crditos oramentrios (dotaes) definido.
MPOG

Proposta
de oramento

PRESIDENTE
DA REPBLICA

Proposta
de oramento

CONGRESSO
NACIONAL

O Congresso Nacional (CN) tambm elabora sua proposta oramentria. Entretanto, repare que ele mesmo que vota o projeto de LOA. Assim, surge a pergunta: ser que o Congresso precisaria enviar sua proposta ao MPOG? Ele no poderia
aguardar as demais propostas e simplesmente anexar a sua? A resposta sim
para a primeira pergunta e no para a segunda. O Congresso Nacional precisa enviar a proposta oramentria ao Poder Executivo, pois de competncia exclusiva
do chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis oramentrias (PPA, LDO e LOA).
O Poder Executivo deve disponibilizar aos demais Poderes e ao Ministrio
Pblico as estimativas das receitas para o exerccio subsequente, inclusive a receita corrente lquida (receita corrente disposio do ente. Esse conceito ser
visto em detalhes em um captulo prprio) e as respectivas memrias de clculo
(metodologia de clculo), at 30 dias antes do prazo final para encaminhamento
de suas propostas.
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Jorge Porcaro Reynaldo Lopes

Caso o chefe do Poder Executivo no encaminhe o projeto de lei, ele ter cometido crime de responsabilidade. Como soluo para este caso, a Lei 4.320/64
determina que o oramento corrente seja utilizado tambm no ano seguinte.
uma soluo que ignora o fato de o oramento ser associado ao planejamento,
ou seja, uma soluo voltada para o oramento tradicional, que simplesmente
prev receitas e fixa despesas. Mas, como a Constituio Federal de 1988 no se
pronunciou sobre essa questo to complicada, essa a alternativa legal para a
omisso do Presidente.
Caso no seja possvel que o projeto de lei oramentria seja sancionado
pelo Presidente da Repblica ao final do ano civil (final do ciclo oramentrio
anterior), a LDO dever regulamentar a forma como ser executado provisoriamente o oramento.
A LDO 2012, lei 12.465/2011, traz as seguintes diretrizes relacionadas a
essa regulamentao.

Art. 65. Se o Projeto de Lei Oramentria de 2012 no for sancionado

pelo Presidente da Repblica at 31 de dezembro de 2011, a programao
dele constante poder ser executada para o atendimento de:
I despesas com obrigaes constitucionais ou legais da Unio relacionadas na Seo I do Anexo IV desta Lei;
II bolsas de estudo no mbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico CNPq, da Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Capes e do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, bolsas de residncia mdica e do Programa de
Educao Tutorial PET, bolsas e auxlios educacionais dos programas de
formao do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE,
bem como Bolsa Atleta e bolsistas do Programa Segundo Tempo;
III pagamento de estagirios e de contrataes temporrias por excepcional interesse pblico na forma da Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993;
IV aes de preveno a desastres classificadas na subfuno Defesa Civil;
V formao de estoques pblicos vinculados ao programa de garantia
dos preos mnimos;
VI realizao de eleies pela Justia Eleitoral;
VII outras despesas correntes de carter inadivel;
VIII importao de bens destinados pesquisa cientfica e tecnolgica,
no valor da cota fixada no exerccio financeiro anterior pelo Ministrio da
Fazenda;
IX concesso de financiamento ao estudante; e
X aes em andamento decorrentes de acordo de cooperao internacional com transferncia de tecnologia.
1 As despesas descritas no inciso VII deste artigo sero limitadas a
1/12 (um doze avos) do valor previsto em cada ao no Projeto de Lei
Oramentria de 2012, multiplicado pelo nmero de meses decorridos at
a sano da respectiva Lei.

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Processo Oramentrio e SIAFI

2 Aplica-se, no que couber, o disposto no art. 52 desta Lei aos recursos

liberados na forma deste artigo.
3 Na execuo das despesas liberadas na forma deste artigo, o ordenador de despesa poder considerar os valores constantes do Projeto de Lei Oramentria de 2012 para fins do cumprimento do disposto no art. 16 da LRF.
4 Considerar-se- antecipao de crdito conta da Lei Oramentria de 2012 a utilizao dos recursos autorizada neste artigo.
5 Os saldos negativos eventualmente apurados em virtude de emendas apresentadas ao Projeto de Lei Oramentria de 2012 no Congresso
Nacional e do procedimento previsto neste artigo sero ajustados por decreto do Poder Executivo, aps sano da Lei Oramentria de 2012, por
intermdio da abertura de crditos suplementares ou especiais, mediante
remanejamento de dotaes, at o limite de vinte por cento da programao objeto de cancelamento, desde que no seja possvel a reapropriao
das despesas executadas.

Assim, percebe-se que a LDO permite a execuo de algumas despesas, geralmente as de carter inadivel, por duodcimos, isto , 1/12 (um doze avos) do
valor previsto em cada ao no Projeto de Lei Oramentria de 2012. importante lembrar que tais execues sero colocadas no oramento no momento da sua
aprovao, no ferindo qualquer dos princpios oramentrios.

Outro importante ponto a se considerar que o Poder Executivo deve, em

at 30 dias aps a publicao dos oramentos, desdobrar as receitas previstas
em metas bimestrais de arrecadao, com a especificao em separado e, quando
cabvel, das medidas de combate evaso e sonegao, da quantidade e valores
de aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa (casos em que pessoas fsicas ou
jurdicas devem ao governo a dvida est ativa, ou seja valendo), bem como da
evoluo do montante dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa (que no precisam ir justia).
Cabe ainda destacar que os estados, o Distrito Federal e os municpios so
obrigados a elaborar, submeter aos respectivos Poderes Legislativos e aprovar
suas prprias LOA, LDO e PPA, independentemente do processo oramentrio
da Unio.
2) Apreciao e votao

A etapa de apreciao e votao do oramento de responsabilidade do Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Cmaras de Vereadores).
No caso da Unio, h uma comisso mista permanente de oramento, que
recebe o projeto de lei oramentria, analisa seu contedo e emite parecer para
que a lei seja votada no plenrio do Congresso Nacional. Essa comisso mista
porque formada por 63 deputados e 21 senadores. Alm disso, ela tambm
chamada de permanente, pois no se dissolve; ela no trabalha s com o projeto
de lei oramentria, mas tambm acompanha sua execuo.
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Jorge Porcaro Reynaldo Lopes

A comisso mista de oramento, enquanto est analisando e votando o projeto de lei oramentria, pode receber solicitaes do Presidente da Repblica
para alterar algumas partes do projeto. a chamada mensagem retificadora do
Executivo. Entretanto, importante observar que a mensagem retificadora s
poder ser encaminhada comisso enquanto no houver sido iniciada a votao da parte que ela pretende alterar. Isso ocorre para que os parlamentares no
tenham que votar duas vezes a mesma coisa.

Depois de votar o oramento e emitir o parecer, a comisso mista encaminha o

projeto de LOA ao plenrio, para que seja feita a votao. Na Unio, esta votao
feita de forma conjunta pelas duas casas (Cmara e Senado), na forma do regimento comum. Isso significa que a discusso e a eleio so feitas no mesmo momento
e local, para que todos possam trocar ideias sobre o projeto em questo. Entretanto, a apurao dos votos feita separadamente. Contam-se os votos de uma casa, e
depois da outra. Para ser aprovado, o projeto de lei deve conseguir o voto da maioria simples (maioria dos presentes), tanto na Cmara como no Senado.
Durante a votao na comisso ou no plenrio, podero ocorrer propostas
de emendas que alterem o projeto de lei. As emendas so apresentadas comisso mista de oramento, que analisar e emitir parecer sobre cada uma delas. As
emendas sero, ento, remetidas ao plenrio para serem votadas.
importante no confundir as emendas solicitadas por parlamentares
com a mensagem retificadora do Executivo.

H algumas restries para a sugesto de emendas por parlamentares. Primeiro, elas precisam estar de acordo com a LDO e com o PPA. E, segundo, devem indicar a origem dos recursos necessrios, que devem ser provenientes da
anulao de outras despesas (dotaes). Vale ressaltar que, nessa etapa, no se
pode anular as despesas com pessoal e seus encargos e com servios da dvida,
e nem alterar a destinao das transferncias tributrias constitucionais. Essas
restries refletem a preocupao dos setores responsveis pelas finanas pblicas com os gastos relativos a pessoal e dvida pblica, pois so despesas muito
grandes e que s tendem a crescer.
Veja o que a Constituio Federal de 1988 traz sobre o assunto:
Art. 166. (...)

3 As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos

que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias;
II indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes
de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;

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Processo Oramentrio e SIAFI

c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e

Distrito Federal; ou
III sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
4 As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.

Ao final do processo, a comisso mista de oramento ser a responsvel pela

elaborao da redao final do projeto de LOA. Depois de votada pelo plenrio
do Congresso Nacional, a LOA encaminhada ao Presidente da Repblica para
sano ou veto.
CONGRESSO NACIONAL

Comisso Mista
Permanente do
Oramento

1. Mensagem retificadora

3. Parecer

2. Emendas

PRESIDENTE
DA REPBLICA

Plenrio
Senadores e
Deputados

4. Projeto de LOA aprovado

5. Sano e publicao da LOA

Observe que a LOA possui um processo legislativo especial, diferente das leis
comuns, em relao tramitao e aos prazos e, por isso, considerada uma lei
especial. Entretanto, uma vez encaminhada ao Presidente, o processo passa a ser
idntico ao de qualquer lei, ou seja:

1) O Presidente da Repblica ter 15 dias teis a partir do recebimento para

sancion-lo (aprovando-o) ou vet-lo (rejeitando-o, no todo ou em parte);

2) Em caso de veto, o chefe do Executivo ter 48 horas para justific-lo ao presidente do Senado. Se no o fizer, isso implicar na sano tcita do projeto
de lei (aprovao em funo do silncio, da ausncia de motivao ao veto);

3) Se houver veto e ele for devidamente motivado, o projeto de lei ser devolvido ao Congresso. O veto s poder ser derrubado pelo voto da maioria
absoluta (maioria dos que existem, e no apenas dos presentes) de cada
uma das duas casas do Congresso.
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Jorge Porcaro Reynaldo Lopes

O processo legislativo da LOA o mesmo adotado para o PPA, para a LDO e

para os crditos suplementares e especiais; apenas ser diferente para o caso dos
crditos extraordinrios. O mesmo processo legislativo vlido tambm para os
demais entes federados, com a diferena de que, nos estados e municpios, as
comisses oramentrias no so mistas, pois apenas a Unio possui duas casas
legislativas.
Os crditos extraordinrios podem ser formalizados por meio de medida
provisria (MP) na Unio e nos entes federativos onde este instrumento previsto e por decreto nos demais.

A Constituio Federal de 1988 traz uma informao importante sobre esse

assunto, que ser tambm tratado novamente em captulo seguinte com mais
detalhes.
Art. 166.

8 Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do

projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes
podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou
suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa.

No caso da Unio, a medida provisria (MP) referente a crditos extraordinrios recebida pela comisso mista permanente de oramento, que emite um parecer sobre ela. A diferena em relao tramitao descrita anteriormente para
a LOA, PPA, LDO, crditos suplementares e especiais que a medida provisria
de crditos extraordinrios tambm analisada por outra comisso, a Comisso
de Constituio e Justia (CCJ) da Cmara, que avalia a constitucionalidade da MP.
O Artigo 62 da CF/88 exige que a MP apenas seja utilizada em caso de urgncia e
relevncia. Em seguida, a MP analisada pelo plenrio da Cmara. Aps essa primeira votao, a MP vai para a CCJ do Senado e, por fim, para o plenrio do Senado.
importante lembrar que as duas primeiras fases do ciclo oramentrio
(elaborao e aprovao) so feitas no Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor). J as duas ltimas fases (execuo e controle) so executadas no
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi). O Sidor responsabilidade do MPOG; e o Siafi, da Secretaria do Tesouro Nacional,
subordinada ao Ministrio da Fazenda.
3) Execuo

No dia 1 de janeiro, aps a publicao da LOA, comea o ano e tambm o

exerccio financeiro.

Na LOA, a parte que trata das despesas estruturada da seguinte forma: h o

ttulo de uma despesa, como a construo de uma escola, e um valor correspondente. Esse valor chamado de dotao oramentria. As despesas so dotadas
com valores em reais. A dotao no dinheiro, uma autorizao para que se
gaste o dinheiro. O conjunto formado pelo ttulo da despesa e pelo valor (dotao) o crdito oramentrio.
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Vejamos um exemplo:

Processo Oramentrio e SIAFI

(LOA ANO 20XX)

RECEITA

DESPESA

Receitas correntes. ............. xxxxx

Despesas correntes. ............. yyyy

Receitas de capital. ........... xxxxx

(salrios, conta de luz, etc)

Crdito pblico (dinheiro tomado emprestado). .................... xxxxx

Despesas de capital. ........... yyyyy

Construo do prdio da escola modelo
do Governo Federal. ... R$ 2.000.000,00.

Assim, temos que:

A despesa corresponde construo do prdio da escola modelo;
A dotao oramentria, no caso, de R$ 2.000.000,00;
O crdito oramentrio corresponde construo do prdio da escola modelo por R$ 2.000.000,00.
O crdito oramentrio uma autorizao. O Ministrio da Educao pode
executar a obra, mas no obrigado a isso. O valor de R$2.000.000,00 o mximo que poder ser gasto com a construo da escola. Para que o Ministrio gaste
mais com esse fim, dever ser utilizado um crdito suplementar que, como o prprio nome diz, suplementa a dotao de uma despesa j existente.
Na fase da execuo, que comea aps a publicao da LOA, a Secretaria de
Oramento Federal (SOF) transfere a cada rgo contemplado no oramento as
dotaes para que as despesas de cada um deles possam ser executadas. Essa
transferncia feita de uma s vez, abrangendo todo o valor destinado Unidade
Oramentria (UO) para o exerccio, por meio do SIAFI, sistema que ser tratado com mais detalhes no item 2.4 deste captulo. O documento que formaliza a
transferncia da dotao para os rgos a nota de dotao (ND). Somente podero ocorrer novas transferncias de dotao da SOF para os rgos se houver
crditos adicionais.
Se a LOA trouxesse em detalhes todas as despesas de todos os rgos do
Governo, esse documento seria gigantesco. Alm disso, todo esse detalhamento
seria intil, pois os parlamentares no tm como verificar cada pequena despesa
de todos os rgos; eles analisam apenas um documento, que traz as despesas de
forma consolidada, agrupada. Todas as despesas e valores precisam constar na
LOA, mas de forma sinttica. Por isso, os rgos menores, subordinados a outros,
nem mesmo aparecem na LOA. Todavia eles precisam executar suas despesas e,
para isso, precisam receber dotaes oramentrias, o que feito por meio da
descentralizao oramentria.
importante lembrar que a ausncia de dotao oramentria prvia em
legislao especfica no autoriza a declarao de inconstitucionalidade de lei
que implique despesas oramentrias, impedindo to somente a sua aplicao
naquele exerccio financeiro.
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