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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger
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Braslia, 2015
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Foto da capa
Jos Esteban Castro
Frum Social Mundial, Porto Alegre, 2003.
SUMRIO
APRESENTAO.........................................................................................9
PREFCIO..................................................................................................11
INTRODUO...........................................................................................13
CAPTULO 1
MUITO FAMILIAR PARA IGNORAR, MUITO NOVO PARA RECONHECER:
A SITUAO DO DIREITO HUMANO GUA EM NVEL GLOBAL........................25
CAPTULO 2
O QUE PODE A GUA? LIMITES E POSSIBILIDADES DAS PRTICAS
POLTICAS PARA O ACESSO E A DEFESA DA GUA COMO DIREITO
NA ARGENTINA............................................................................................57
Cecilia Carrizo
Mauricio Berger
CAPTULO 3
A POLTICA DE RACIONAMENTO DE GUA NA CIDADE DO RECIFE,
BRASIL: IMPACTOS E DESIGUALDADES NOS ASSENTAMENTOS PRECRIOS..........83
Hermelinda Maria Rocha Ferreira
Alexandre Svio Pereira Ramos
Denis Antnio de Mendona Bernardes
CAPTULO 4
AT A LTIMA GOTA: COMPLEXIDADE HIDROSSOCIAL E ECOLOGIA
POLTICA DA GUA NA BAIXADA FLUMINENSE (RJ, BRASIL).....................109
CAPTULO 5
COMPARTILHANDO A GUA: CONFLITOS (MICRO) POLTICOS NO ACESSO
E DISTRIBUIO DA GUA O CASO DA ILHA DE AMANTAN,
LAGO TITICACA, PERU.................................................................................129
Susana Orellana Gavidia
CAPTULO 6
PRIVATIZAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO E NOVAS FORMAS
DE SEGREGAO: O CASO DO MORRO DA BOA VISTA EM ARRAIAL
DO CABO, BRASIL ................................................................................................147
Cristiane Fonseca Hbner
CAPTULO 7
REDES DE POLTICA E DESENHO DE ESTRATGIAS PARA SUPERAR
A CRISE DA GUA: OS CASOS DOS AQUFEROS DO VALE DE LEN,
GUANAJUATO E DO VALE DE AGUASCALIENTES, NO MXICO..........................173
Alex Ricardo Caldera Ortega
CAPTULO 8
AS ESTRATGIAS DA SOCIEDADE FRENTE AOS PROCESSOS DE
PRIVATIZAO DA GUA: CONQUISTAS E DESAFIOS NO URUGUAI .................193
Ana Domnguez
Marcel Achkar
Gabriela Fernndez
CAPTULO 9
TARIFAS SOCIAIS E JUSTIA SOCIAL NO ACESSO AOS SERVIOS DE
ABASTECIMENTO DE GUA E ESGOTAMENTO SANITRIO NO BRASIL..............209
Ana Lucia Britto
CAPTULO 10
ELEMENTOS PARA UMA AVALIAO CRTICA DO PROGRAMA BRASILEIRO
DE FORMAO E MOBILIZAO SOCIAL PARA CONVIVNCIA COM O
SEMIRIDO UM MILHO DE CISTERNAS RURAIS (P1MC)..............................227
Uende Aparecida Figueiredo Gomes
Priscilla Cordeiro de Miranda
Joo Luiz Pena
Cidoval Morais de Sousa
Beatriz Susana Ovruski de Ceballos
CAPTULO 11
CAPS: PELA GUA, COM A COMUNIDADE OS COMITS DE GUA
POTVEL E ESGOTAMENTO SANITRIO E A GESTO SOCIAL DE UM
BEM COMUM NA NICARGUA....................................................................245
Rosibel Kreimann
CAPTULO 12
ACESSO SOCIAL GUA E POLTICAS PBLICAS: O CASO DAS
MESAS TCNICAS DE GUA NA VENEZUELA..................................................269
Miguel Lacabana
CAPTULO 13
APROPRIAO DAS GUAS NO CIRCUITO DAS GUAS MINERAIS
DO SUL DE MINAS GERAIS, BRASIL: MERCANTILIZAO E
MOBILIZAO SOCIAL...............................................................................287
Josiane Teresinha Matos de Queiroz
Lo Heller
Andra L. M. Zhouri
NOTAS BIOGRFICAS............................................................................315
APRESENTAO
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PREFCIO
Catarina de Albuquerque1
Foi com imenso prazer que aceitei redigir o prefcio da obra O direito gua como
poltica pblica na Amrica Latina: uma explorao terica e emprica, editada por
reconhecidos especialistas na rea da gua e saneamento.2 Sua leitura permitiu-me
revisitar muitos dos problemas que identifiquei como boas prticas recolhidas ao
longo de meus seis anos de trabalho enquanto relatora especial da ONU.
O reconhecimento explcito, em 2010, da gua e do saneamento como direitos
humanos pela Assembleia Geral da ONU, e as subsequentes resolues adotadas
tanto pela Assembleia Geral como pelo Conselho de Direitos Humanos da ONU
sobre o tema todas, exceto a primeira, por consenso vieram colocar um ponto
final na questo de se saber se a gua e o saneamento constituem, ou no, direitos.
Desconheo hoje governo que afirme o contrrio, e o nmero de pases que esto
consagrando estes direitos de forma explcita nas suas constituies ou legislaes
nacionais vem aumentando progressivamente.
Entretanto, fato que o reconhecimento explcito e a consagrao legal dos
direitos humanos gua e ao saneamento so de relativamente rpida e fcil resoluo.
Vencida esta etapa inicial, outras questes muito mais complexas se colocam.
Uma delas tem a ver justamente com a determinao do significado concreto
e com as implicaes prticas do reconhecimento desses direitos, para fins da
elaborao e da avaliao de polticas pblicas em matria de gua e saneamento.
E os direitos gua e ao saneamento s adquirem o potencial para se tornarem
realidade quando se passa fase de utilizao do marco normativo do direito para,
por um lado, examinar com lupa polticas pblicas e realidades nacionais e locais
e, por outro, desenhar novas polticas setoriais. S a os direitos saem do papel e
contribuem efetivamente para a melhoria da vida das pessoas.
As normas internacionais de direitos humanos determinam que os servios de gua
e saneamento devem ser fsica e financeiramente acessveis, disponveis em quantidades
1. Relatora especial da Organizao das Naes Unidas (ONU) para o direito humano gua e saneamento (2008-2014),
vice-presidente da Sanitation and Water for All Partnership (SWA) <www.sanitationandwaterforall.org>. Licenciada
em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e mestre em Relaes Internacionais pelo Institut
Universitaire de Hautes tudes Internationales de Genebra.
2. A autora deste prefcio, de origem portuguesa, utiliza a palavra saneamento no sentido de esgotamento sanitrio,
como adotado no Brasil e neste livro. Optou-se, sempre que possvel, pela manuteno da grafia original do texto,
conforme enviado pela autora(nota dos editores).
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INTRODUO1,2
Este livro explora a relao entre a luta pelo direito gua, em algumas de suas
muitas dimenses e expresses concretas, e as polticas pblicas destinadas a
implementar este direito na Amrica Latina nas ltimas duas dcadas. A desigualdade e a injustia social que caracterizam a regio latino-americana parecem
encontrar uma de suas formas mais agudas nas condies de acesso aos elementos
e servios essenciais para a vida, notadamente o acesso gua para consumo
humano e seus servios relacionados. Com efeito, um relatrio da Organizao
Pan-americana de Sade (Opas) informa que, na Amrica Latina, cerca de 40
milhes de pessoas, ou seja, 7% da populao, no possuem gua segura para
o consumo humano, enquanto mais de 20% (cerca de 117 milhes de pessoas)
carecem de instalaes sanitrias que cumpram com as condies mnimas
necessrias, das quais 36 milhes (mais de 6% da populao da regio) ainda
praticam a defecao ao ar livre, com graves consequncias sociais e ambientais
(Opas, 2011, p. 10-11). Esta problemtica mais frequente e mais complexa,
como seria de se esperar, nas reas semiridas e desrticas, mas tambm se faz
presente em regies mais favorecidas em termos hidrolgicos: a relao entre a
disponibilidade natural de gua e a satisfao das necessidades vitais da populao
no de maneira alguma mecnica ou direta. Pelo contrrio, frequentemente
observa-se que a desigualdade e a injustia no acesso gua e a seus servios
bsicos, ou na proteo contra os perigos para a vida derivados da gua, so
mais graves nas reas onde a disponibilidade deste recurso adequada ou at
mesmo abundante, como ocorre no sul do Mxico, nas extenses amaznicas,
ou nas regies s margens dos grandes rios latino-americanos.
1. Os autores agradecem os comentrios de George Alex da Guia.
2. Esta edio contou com o apoio de Raony Silva Nogueira, gegrafo, funcionrio do Governo do Distrito Federal (GDF)
e bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD)/Ipea de 2011 a 2013; Alessandro Mazza,
gegrafo, mestrando em planejamento urbano pelo Politcnico de Milo em intercmbio com a Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo da Universidade de Braslia (FAU/UnB); e de Jos Maria Reganhan, economista, mestre em desenvolvimento
sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB) e bolsista do PNPD/Ipea.
3. Professor da Newcastle University, Reino Unido.
4. Pesquisador do Centro de Pesquisa Ren Rachou (CPqRR), Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz).
5. Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, Brasil.
14 |
A partir de meados da dcada de 1980, a maioria dos pases da regio envolveu-se na implementao de uma srie de polticas pblicas no setor de guas,
orientados fundamentalmente pela premissa de que os Estados deveriam transferir
a responsabilidade pelo governo6 e pela gesto da gua e de seus servios a outros
atores, como a empresas privadas no caso de servios urbanos de gua e esgoto ,
ou aos usurios no caso de sistemas de irrigao , para dar somente dois exemplos
notrios. Estas polticas, genericamente denominadas na literatura como
neoliberais por sua nfase em reorganizar quase todos os aspectos da sociedade
em torno de princpios mercantis, incluram diversas iniciativas concretas, como
a descentralizao administrativa (sem uma correspondente descentralizao de
recursos), a privatizao de empresas pblicas e a transferncia de responsabilidade pela gesto dos servios bsicos aos prprios usurios. Estes processos tm
alcanado resultados e impactos variados, mas uma das tendncias mais notveis
registradas tem sido a emergncia, proliferao e acirramento dos conflitos sociais
relacionados com a gua, que com frequncia geram movimentos de luta por
parte das populaes afetadas. Nesta coletnea, examinam-se alguns exemplos
das contradies, dos conflitos e dos confrontos relacionados a tais processos,
conferindo nfase ao tema direito gua e sua relao com as polticas pblicas
implementadas em alguns pases da regio.
Alguns casos latino-americanos foram extensamente analisados na literatura,
devido ao fato, entre outros, de terem alcanado notoriedade pelo elevado tom dos
confrontos. Casos como o das famosas Guerras da gua em Cochabamba (1999-2000)
e em La Paz-El Alto (2005-2006), Bolvia, contriburam para a queda do regime
poltico neoliberal que governava o pas naquele momento. Outros casos, como
o chileno, constituem exemplos extremos da aplicao da agenda neoliberal no
campo da gua, tendo propiciado, por exemplo, a propriedade privada de corpos
hdricos (rios, lagos, aquferos etc.) em uma escala inigualada em nvel internacional.
Estes e outros casos foram abordados em coletneas publicadas previamente
pela Rede WATERLAT-GOBACIT.7,8 Conforme ser detalhado nos prximos
pargrafos, este volume enfatiza a situao do Brasil, pas ao qual so dedicados
seis de seus treze captulos, mas tambm apresenta exemplos da Argentina, Mxico,
6. Nesta introduo utiliza-se a expresso governo da gua, e outras expresses similares, para fazer referncia s
atividades de nvel poltico-estratgico, que incluem, mas no se reduzem a elas, a formulao e a implementao de
polticas pblicas e de gesto. Em algumas passagens, governo da gua utilizado como equivalente a poltica da
gua ou poltica hdrica. Evitou-se utilizar aqui o conceito de governana da gua, que tem sido objeto de um
importante debate internacional e que se refere a outros aspectos, como a relao entre o Estado, o setor privado e
a sociedade civil na gesto dos recursos hdricos e dos servios pblicos, mas que tende a desconsiderar a dimenso
poltica dos processos relacionados implementao do direito humano gua na prtica.
7. A WATERLAT-GOBACIT uma rede internacional, inter e transdisciplinar, de ensino, pesquisa e interveno prtica no
campo da poltica e da gesto da gua e dos servios baseados no uso da gua. Possui prioridades de pesquisa orientadas
para combater a injustia, a desigualdade e a vulnerabilidade relacionadas com a gua. Ver <www.waterlat.org>.
8. Entre outras coletneas, ver, por exemplo, Castro e Lacabana (2005); Castro e Simon Ruiz (2009).
Introduo
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Nicargua, Peru, Uruguai e Venezuela.9 O livro cobre uma vasta gama de escalas e
situaes relacionadas com a implementao de polticas pblicas orientadas para
promover e garantir o direito gua na Amrica Latina. Aqui foram includos,
por exemplo, um estudo sobre os protestos populares para rechaar a privatizao
e defender o carter pblico dos servios de gua e esgoto no Uruguai, e tambm
dois trabalhos comparativos em nvel regional/provincial, a saber: i) um primeiro
que busca contrastar as formas de mobilizao social contra a contaminao da
gua e o funcionamento das polticas pblicas e instituies relevantes para o tema
nas provncias de Crdoba e Rio Negro, Argentina; e ii) um segundo que compara
as relaes de poder que se estabelecem no governo e na gesto de aquferos
estratgicos que se encontram submetidos a nveis insustentveis de extrao, nos
estados mexicanos de Aguascalientes e Guanajuato. Outros captulos concentram-se
na rea rural e na periferia urbana, para estudar o impacto da implementao de
polticas pblicas nacionais que buscam garantir o direito gua. Estes abrangem
um exame dos conflitos pelo direito gua em pequenas comunidades rurais em
uma ilha do Peru, uma explorao das oportunidades e desafios que enfrentam as
formas comunitrias de gesto da gua na Nicargua e uma anlise da emergncia
de formas de gesto comunitria nos bairros perifricos de Caracas, Venezuela.
No caso do Brasil, abarcam-se vrios aspectos cruciais da poltica pblica destinada
a garantir o direito humano gua. Um dos estudos aqui publicados apresenta
uma anlise da relao entre a poltica tarifria dos servios de gua e esgoto e a
justia social e ambiental. Outros focam o impacto da privatizao dos servios e
do racionamento sistemtico e de longo prazo que afeta a populao mais pobre
em grandes capitais do pas sobre os processos de segregao e desigualdade social.
Por fim, dois captulos tratam da mercantilizao da gua para o consumo por
meio da expanso em grande escala da venda de gua envasada por parte de uma
empresa pblica, e de uma avaliao da poltica nacional que promove a construo
de 1 milho de cisternas para a captao de gua da chuva nas regies semiridas
do interior do Brasil.
O propsito desta coletnea contribuir para o aumento da base de conhecimentos sobre o tema, observando contradies, avanos e retrocessos, assim como
possibilidades que se experimentam na implementao de polticas pblicas que,
pelo menos nominalmente, se propem a garantir o exerccio do direito gua na
Amrica Latina. Neste sentido, a partir do incio do sculo XXI, com a chegada ao
poder em diversas partes da regio, especialmente na Amrica do Sul, de atores de
corte progressista alguns at mesmo claramente localizados esquerda do espectro
poltico , registrou-se um notrio avano no campo das polticas pblicas destinadas a
promover e assegurar o assim chamado direito gua. Este movimento experimentou
uma clara reviravolta, com a incorporao do direito gua nas constituies do
9. Os captulos sobre os estudos de caso desses seis pases no idioma original em espanhol podem ser encontrados
em Castro, Heller e Morais (2013).
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10. Foram 122 votos a favor, nenhum voto contra, 41 abstenes e 29 ausncias. Todos os pases latino-americanos
votaram a favor eo Brasil foi protagonista da proposta.
Introduo
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CAPTULO 1
RESUMO
Somente aps o Comentrio Geral no 15, do Comit das Naes Unidas para os
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (CESCR), sobre o direito humano gua,
o acesso gua potvel e ao esgotamento sanitrio foi impositivamente definido em
2002 como um direito humano. O CESCR registrou o direito gua entre outros
direitos relacionados, uma abordagem que tem sido criticada como revisionista. Alguns
argumentam que o CESCR inventou um direito novo e inexistente de uma maneira
que vai alm da prtica de Estado, para remediar uma lacuna que os Estados deveriam
preencher por meio de emenda a tratados. Este captulo argumenta que o CESCR
articulou um direito preexistente, que tinha existncia autnoma anterior, ainda que
latente no Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights ICESCR). Sugere-se
que a abordagem do CESCR na anlise do direito humano gua fundamentou o
direito em uma base jurdica estreitamente definida, j que limita sua anlise ao regime
predominante dos direitos humanos. O captulo sustenta que uma anlise significante
da base normativa do direito humano gua deveria ler o ICESCR em conjuno com
as regras e os princpios do direito ambiental e do direito internacional sobre a gua.
Esta utilizao combinada dos trs regimes jurdicos revela que o direito no novo,
mas uma descoberta, dado que tanto tem sido reconhecido em normas relevantes
dos tratados internacionais como cada vez mais apoiado por uma prtica de Estado.
1 INTRODUO3
O status do direito humano gua destaca-se normalmente por sua ausncia normativa.
Alm disso, sua emergncia foi muito lenta e controversa. Ausente no catlogo expresso
do Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais ( ICESCR),
o status do direito humano gua foi posto em votao na Assembleia Geral das
1. Texto traduzido do ingls por Positive Idiomas Ltda.; reviso tcnica da traduo realizada por Leo Heller.
2. Professor associado de Direito na University of Western Australia (UWA).
3. Ver Young (2008).
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Naes Unidas (AGNU) em julho de 2010. Fez surgir, para muitos pases do mundo,
uma situao tipo catch-22.4 Por um lado, era um direito muito crtico para a sobrevivncia para ser simplesmente ignorado. Por outro lado, as questes relativas gua
to polticas quanto jurdicas, dificultam que muitos pases cheguem a um acordo.
Assim, o surgimento do direito humano gua tem sido to lento quanto
controverso. De fato, talvez nenhum outro direito no catlogo internacional de
direitos socioeconmicos tenha tido seu status e sua base normativa to contestada
como o direito humano gua. Somente com o Comentrio Geral5 (CG)
no 15/2002, do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Committee
on Economic, Social and Cultural Rights CESCR) da Organizao das Naes
Unidas (ONU), sobre o direito humano gua,6 o acesso gua potvel e ao
esgotamento sanitrio foi impositivamente definido como um direito humano
(Narain, 2010, p. 919; McCaffrey, 2005, p. 101). Salvo por algumas poucas
excees,7 os principais instrumentos relacionados aos direitos humanos da ONU
no fazem meno explcita a um direito humano pleno gua.8 Carente de um
reconhecimento jurdico abrangente nesses instrumentos, o direito humano
gua cria uma hierarquia dentro de uma hierarquia, estando no degrau mais baixo
da j marginalizada categoria de direitos socioeconmicos. A ausncia de uma
garantia abrangente ao direito humano gua nos tratados dos direitos humanos
universais tem sido de vrias maneiras dublada na melhor das hipteses como
estranha (McCaffrey, 2005, p. 94) e surpreendente (Craven, 2006, p. 39).
Os seres humanos podem sobreviver por mais de um ms sem alimentos, mas
somente em torno de uma semana sem gua, j que seus corpos tm entre 60%
e 80% de gua em peso, dependendo do indivduo (McCaffrey, 2001, p. 3).
inquietante que um direito to bsico e fundamental para a simples sobrevivncia humana no tenha recebido uma expresso explcita em quaisquer dos
tratados de direitos humanos da ONU.
Tentativas recentes de se estabelecer o direito humano gua, portanto,
tm sido infestadas pela insuficincia legal (UN, 2010a, p. 3).9 O CESCR
4. Uma situao catch-22 uma situao paradoxal da qual no se pode escapar devido a regras contraditrias s
quais se est sujeito, mas sobre as quais no se tem controle.
5. Os comentrios gerais (CGs) so a interpretao de especialistas dos rgos de monitoramento dos direitos humanos.
Ainda que bastante persuasivos, eles no criam obrigao jurdica.
6. Segundo o CG no 15, o direito humano gua prev a todos o direito gua suficiente, segura, aceitvel, fisicamente
acessvel e a preos razoveis para usos pessoais e domsticos (CESCR, 2002, 2o).
7. Houve um reconhecimento qualificado desse (aspectos) direito como um elemento constituinte de outros direitos,
como o direito sade. Tal abordagem limita o escopo do direito de tal forma que este somente pode ser invocado em
circunstncias especificamente limitadas e beneficia somente um grupo definido de pessoas protegidas sob os regimes
dos tratados relevantes de direitos humanos. Ver seo 2 deste captulo.
8. Ver, em geral, McCaffrey (1992, p.1-2), Tully (2005), Gleick (1998a), Cahill (2005), Kok (2005, p. 259) e Narain
(2010, p. 919).
9. Ver, tambm, Huang (2008, p. 353-354) e Narain (2010, p. 917).
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gua potvel e ao esgotamento sanitrio deveria estar envelopado junto com outros
direitos e reivindicados como tal.
Consequentemente, o terreno normativo subjacente ao direito humano
gua permanece pantanoso. A literatura acadmica aderiu confuso prevalente
e deu algum crdito reticncia de Estados em reconhecer e implementar internamente o direito. Por exemplo, a resoluo da Assembleia Geral da ONU que
reconheceu o direito humano gua foi aprovada com os votos de 122 Estados,
embora tenha havido 41 abstenes, na crena de que no tinham obrigao legal
de assegurar o direito para sua populao.16 Esta uma tendncia duplamente
perigosa. Por um lado, permite aos Estados amplo espao diversionista para se
evadirem da responsabilidade da materializao do direito. De fato, o CG no 15
do CESCR tornou-se realidade porque o comit se alarmou, na medida em que
se confrontava continuamente com a negativa generalizada do direito gua nos
pases em desenvolvimento como nos pases desenvolvidos (CESCR, 2002, 1o).
Na ausncia do reconhecimento formal do direito, as obrigaes correlatas dos
direitos humanos dos Estados, de respeitar, proteger e cumprir o direito no se
aplicam.17 Por outro lado, os detentores do direito no teriam um modo de ter os
seus direitos resguardados ou terem remediadas as violaes. A menos que o direito
seja firmemente estabelecido, a carncia de acesso gua potvel e ao esgotamento
sanitrio faria emergir um cenrio em que no h quebra da obrigao, ningum
tem culpa, ningum pode ser responsabilizado, ningum a ser culpado e ningum
que deva retificar (ONeill, 2005, p. 430). Em uma situao de agravamento
da escassez de recursos hdricos e aumento de pessoas sem acesso bsico a estes
recursos,18 a anlise da incerteza envolvendo a base jurdica e o status do direito
humano gua no s de interesse acadmico. tambm parte da abordagem
dos problemas prticos de se assegurar aos detentores do direito ao acesso gua
seu exerccio para as necessidades de sobrevivncia, pela sua contribuio para o
esclarecimento da base jurdica e as obrigaes do Estado relacionadas. Poder
auxiliar os detentores do direito, ativistas, pleiteantes, responsveis pelas polticas
pblicas e responsveis pelo cumprimento das obrigaes na interpretao, na
aplicao ou na reparao do direito em questo.19
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Este captulo argumenta que o direito gua tem sido no s um componente implcito e latente de outros direitos socioeconmicos mais explicitamente
garantidos do ICESCR, mas tambm um direito em si mesmo. Demonstra que
o CG no 15/CESCR somente articulou um direito preexistente, com existncia
autnoma prvia e uma base jurdica firme no ICESCR, e se apoia na prtica de
Estado, no direito ambiental internacional e no direito internacional da gua.
Sugere tambm que a abordagem do CESCR para esta anlise do direito humano
gua fundamentou o direito em uma base jurdica definida estreitamente, j que
limitou sua anlise ao regime dos direitos humanos. O captulo sustenta que uma
anlise significativa da base normativa do direito humano gua deve ler o ICESCR
em conjuno com as regras e os princpios do direito internacional da gua e
do direito ambiental. A utilizao combinada dos trs regimes jurdicos revela
que o direito tem sido latentemente, bem como patentemente, reconhecido nas
regras relevantes dos tratados internacionais e tem sido apoiado por uma prtica
de Estado cada vez maior.
A seo 2 mapeia a base normativa do direito humano gua nos textos dos
tratados dos direitos humanos relevantes. As sees 3 a 5 analisam trs abordagens
para a descoberta do direito humano gua, por meio das quais o CESCR
fundamentou o direito humano gua no corpo latente do direito internacional
dos direitos humanos em geral e do ICESCR em particular. A seo 6 analisa os
desenvolvimentos paralelos, alm do regime dos direitos humanos. Acentua o
reconhecimento emergente dos direitos humanos gua como parte das discusses
sobre os princpios do direito ambiental internacional e do direito internacional
da gua. A seo 7 rene os tpicos e conclui que o direito humano gua um
direito independente, com sua base jurdica distribuda pelo ICESCR, pelo direito
internacional da gua e pelo direito ambiental internacional.
2 O DIREITO HUMANO GUA NOS TEXTOS DOS TRATADOS DOS
DIREITOS HUMANOS
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garantir o direito para adequar o padro de vida dos portadores de direito aos
pr-requisitos que compreendem a alimentao, a moradia e o vesturio, a incluso do
direito gua na lista est em consonncia com o objeto e o propsito do Artigo
11, 1o. O acesso a uma quantidade e qualidade de gua adequada to essencial
ou, possivelmente, ainda mais quanto os elementos garantidos explicitamente
do direito ao padro de vida adequado, listado sob a previso do Artigo 11, 1o.
A abordagem do CESCR cuidou, portanto, de no ampliar demais o mbito
do Artigo 11, j que somente acrescentou um componente igualmente essencial
dos direitos garantidos. O CESCR afirmou: o direito gua coloca-se claramente
na categoria das garantias essenciais para se assegurar um padro de vida adequado,
especialmente porque uma das condies mais fundamentais para a sobrevivncia
(CESCR, 2002, 3o).
3.2 O CG no 15 e os seus descontentes
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30. Para uma avaliao crtica dos argumentos de Tully, ver, em geral, Langford (2006).
31. Para anlise e resumo excelentes desses casos, ver Pedersen (2008).
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O CESCR fez somente uma referncia de passagem ao papel das regras e dos
princpios do direito internacional, que se encontra alm da corrente principal
do regime dos direitos humanos. Ela afirma que o direito humano gua tem
sido reconhecido em uma gama ampla de documentos internacionais, incluindo
tratados, declaraes e outras normas (CESCR, 2002, 4o). Embora tenha sido
observado, no CG no 15, a incorporao do direito em uma multiplicidade de
leis no vinculativas e de tratados impositivos,43 o CESCR deixou de analisar as
regras e os princpios dos regimes jurdicos relacionados nos quais se encontra o
direito humano gua em termos mais explcitos. Seu foco limitado no ICESCR
foi reproduzido em parte da literatura especializada no tema. Como resultante, a
busca pela base legal do direito tem sido at aqui confinada ao corpo de tratados de
direitos humanos, com foco particular no ICESCR. Esta seo procura localizar o
direito humano gua nos regimes jurdicos internacionais relacionados ao direito
41. Geralmente, o elemento principal [do procedimento de relatoria] a mobilizao da vergonha tem sido uma
ameaa muito dbil para assegurar o cumprimento (Bulto, 2011b).
42. At que e a no ser que o Protocolo Opcional ao ICESCR entre em vigor, o qual proveria o procedimento de reivindicao,
a principal ferramenta de superviso do CESCR continuar sendo completamente dependente do procedimento de relatoria
no contraditria do Estado. Ver Protocolo Opcional ao Acordo Internacional para os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais,
adotado pela Resoluo A/RES/63/117 da Assembleia Geral em 10 de dezembro de 2008 (ainda no em vigor).
43. Para uma descrio excelente do conjunto de leis no impositivas para a proteo do direito humano gua,
ver, em geral, Tetzlaff (2005) e Hu (2006, p. 97-104).
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RIEDEL, E. The human right to water and the General Comment n. 15 of the
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Bellville, v. 9, n. 2, p. 6-11, June 2008.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CAPTULO 2
RESUMO
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O que Pode a gua? Limites e possibilidades das prticas polticas para o acesso e
a defesa da gua como direito na Argentina
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O mtodo de pesquisa tem como eixo principal a tomada da palavra dos cidados
como acontecimento pelo qual esta deixa de estar includa no ns do sistema
oficial de autoridade. Como observa Cavell (2003), a qualidade de uma democracia
pode ser medida pelas vezes em que os cidados tm de tomar a palavra e pelos
custos que isto acarreta para eles, critrio particularmente relevante em tempos
de crescente criminalizao e represso das manifestaes em defesa da gua na
Argentina e na regio latino-americana. Neste marco de tenses da institucionalidade democrtica e da vigncia de direitos, recorre-se ao mtodo reconstrutivo,
60 |
6. Para ampliar o conhecimento sobre o mtodo reconstrutivo, ver Serrano (1991). Aplica-se este mtodo para a
reconstruo da atuao das instituies do Estado frente a um caso de contaminao ambiental. O produto deste
trabalho o livro de Carrizo e Berger (2009).
7. Entre estas, destaca-se a atribuio de ampla legitimidade processual para todos os habitantes para atuarem em casos
de contaminao em defesa de direitos coletivos e interesses difusos (cabe ressaltar que em vrias provncias da Argentina
a legitimao somente reconhecida aos que so afetados, organizaes no governamentais ONGs especializadas
e ao Defensor del Pueblo, rgo independente cuja misso a defesa dos direitos tutelados na Constituio ante atos
ou omisses da administrao, bem como o controle do exerccio das funes pblicas, ver <http://www.dpn.gob.ar>;
as instituies de mandamus e ou prohibimus, pelas quais o poder judicial pode ordenar uma ao ou proibi-la a funcionrios
pblicos para efetivar a garantia de um direito; a considerao das questes ambientais como competncia originria
do Superior Tribunal de Justia; a forma administrativa de superintendncias para a agncia encarregada do controle,
o que constitui estratgia de gesto para a independncia das agncias tcnicas das presses polticas e conceder-lhes
autonomia financeira para o cumprimento de suas funes de regulao e controle, entre outras.
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a defesa da gua como direito na Argentina
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reflete sobre os processos deste a partir das lutas. desta perspectiva que se torna
evidente a insuficincia da capacidade de resposta do Estado como estrutura de
gesto e, ao mesmo tempo, a importncia do espao estatal como estrutura
de tomada de decises coletivas vinculantes no que diz respeito gua e, portanto,
necessidade de pensar novas articulaes.
3.1 Aes de defesa
64 |
A Arsa, por iniciativa prpria, iniciou uma campanha miditica muito intensa para
dizer que a estao de tratamento estava consertada, as pessoas disseram ento j est
resolvido, ficaram tranquilas e desapareceram da assembleia, ficaram os de sempre
(...) (Ileana Petersen, assemblesta dos Sanidarios, maro de 2010).
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A partir dessa breve reconstruo da estrutura e do funcionamento da institucionalidade estatal da gua no rio Negro, mostra-se que esta conta com desenho
19. Cabe destacar que no se conseguiu entrevistar as autoridades da AIC. Avalia-se que isto pode se dever ao mesmo
motivo pelo que tampouco se foi recebido pela Arsa e Cofema, instituies que se encontram questionadas publicamente.
As publicaes da AIC relativas qualidade da gua no rio Negro nos perodos 2001-2006 e 2007-2008 informam que
os parmetros medidos da qualidade bacteriolgica em balnerios, metais pesados e agrotxicos localizam-se nos
limites normais.
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Na provncia de Crdova, no se encontra uma articulao de lutas como as observadas na de Rio Negro, mas uma diversidade de instituies e aes. Devido a este
motivo, optou-se por trabalhar com duas experincias concernentes a diferentes
formas organizativas, que, nos ltimos anos, vm desenvolvendo aes que tm
aparecido de forma contnua no espao pblico. Em primeiro lugar, apresenta-se a
Coordenadoria de Crdova em Defesa da gua e da Vida (CCODAV); em segundo
lugar, a ONG Centro de Direitos Humanos e Meio Ambiente (CEDHA).
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Na cidade de Crdova, em 2007, um conjunto de organizaes polticas, comunitrias, sindicais, sociais, de direitos humanos, entre outras, constituiu a CCODAV.
Reconhece-se como antecedente a experincia da Comisso Popular pela Recuperao da gua, para a qual convergiram organizaes sociais com trabalhadores da
ex-Empresa Provincial de Obras Sanitrias (Epos) privatizada em 1997, com
aes de oposio ao processo de privatizao dos servios de gua e esgoto e aos
progressivos aumentos das tarifas. Como indica um de seus integrantes:
At este momento, ramos uma associao tradicional, com apenas questes reivindicativas; a vinculao com o resto, com a sociedade, com a justia no existe; ento ns
reformulamos isso e comeamos a buscar a forma, e criamos a comisso tratando de
buscar a outros setores polticos, sociais e religiosos, para ver como poderamos tratar
a recuperao da gua; por isto, chamou-se de Comisso Popular pela Recuperao da
gua; chegamos a ter uma grande mobilizao com 7 mil pessoas (arquiteto Gustavo
Spedale, integrante da CCODAV, julho de 2010).
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das estaes de tratamento, mas mostram uma imagem onde a qualidade e a quantidade so uma coisa s: h uma ao dirigida para que as pessoas no questionem a
qualidade; as pessoas aqui no se perguntam a respeito da contaminao (). O que
ns vimos (os trabalhadores) que temos os elementos mas no os usamos nunca,
nunca questionamos a qualidade, mas sim o preo; como se sua cabea se adaptasse
questo do sindicalismo () (Arquiteto Gustavo Spedale, julho de 2010).
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A partir desse marco, a CEDHA realizou uma interveno no caso da contaminao do rio Suqua por esgotos domsticos, junto aos vecinos que vinham
denunciando o problema desde 1992. A estao de tratamento de efluentes enfrentava srios problemas operacionais, notadamente a falta de insumos bsicos e de
manuteno que reduziram sua capacidade para 70%, ao mesmo tempo que recebia
um volume crescente de efluentes. Em consequncia, em novembro de 2003, o
centro iniciou uma ao de amparo contra a provncia e o municpio, perseguindo
trs objetivos: garantir o servio de gua potvel, a interrupo da contaminao
por parte de estao de tratamento, e a restaurao do meio ambiente degradado,
baseado no princpio do direito gua. A estratgia teve resultado e o CEDHA
obteve sentena exemplar: o juiz decidiu obrigar
o municpio de Crdova a adotar todas as medidas necessrias, relativas ao funcionamento da Estao Depuradora de guas Residuais de Bajo Grande, com o
objetivo de minimizar o impacto ambiental produzido por esta at que se chegue
a uma soluo definitiva sobre seu funcionamento; e a provncia de Crdova possa
assegurar aos amparistas oferta mnima de 200 l dirios de gua potvel, at que se
realizem as obras pertinentes (Gabriel Andrada e Virginia Pedraza, julho de 2010).
74 |
o fato de as pessoas definirem especificamente o que se quer porque o Estado distribua regalias, campos de futebol etc. A problemtica ambiental surge no contexto
de outros problemas de servios (transporte, segurana e emprego), questes que s
vezes dividem o protesto ambiental. Antes das aes judiciais, os vecinos realizavam
peties para as autoridades, questes administrativas e aes diretas, como a tomada
da Dipas (Direo Provincial de gua e Esgoto) (Gabriel Andrada e Virginia Pedraza,
julho de 2010).
A autoridade de aplicao das polticas sobre a gua era no momento de realizao das entrevistas a Subsecretaria de Recursos Hdricos, organismo vinculado
ao Ministrio de Obras e Servios Pblicos. Lamentavelmente, apesar de se ter
conseguido realizar extensa entrevista com o subsecretrio, o engenheiro Luis
Salamone, na qual foram expostos os objetivos e a metodologia do trabalho, no
foi possvel obter informao concreta.23
A empresa responsvel pela gua potvel na Cidade de Crdova desde 1997
a guas Cordobesas Sociedade Annima,24 pertencente rea de servios sanitrios
do Grupo Roggio, uma empresa argentina. A ACSA tem sob sua responsabilidade
concesso de trinta anos para a captao, a produo e a distribuio de gua potvel, e cabe registrar que tem sido eximida do pagamento do cnon (10 milhes
de pesos anuais) originalmente estipulado no contrato de concesso. No que se
23. A legislao mais relevante relativa matria em Crdova : o Cdigo de guas para a Provncia de Crdova
(Lei no 5.589, de 28 de maio de 1973), cuja ltima atualizao data de 1992; o Marco Regulador para a Prestao de
Servios Pblicos da gua Potvel e Esgotamento Sanitrio na Provncia de Crdova (Decreto no 529/1994); as normas provinciais de qualidade e controle da gua potvel (Resoluo da Direo Provincial de gua e Esgoto Dipas
no 608/1993); e as normas para a proteo dos recursos hdricos, superficiais e subterrneos (Decreto no 415/1999).
24. At o momento de escrever este captulo, a composio acionria da empresa era: Benito Roggio e Hijos (51.15%);
Inversora Central (28.02%); Banco de Galcia e Buenos Aires S.A. (10.83%); Suez S.A. (5%); e Sociedade Geral de
guas de Barcelona (5%).
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refere qualidade da gua, a empresa esclarece que seu laboratrio central est
certificado pelas normas ISO 9001 e conta com plano anual de amostragem para
a gua bruta, tratada e distribuda que mantm controles bacteriolgicos dirios,
medies trimestrais de resduos orgnicos e monitoramento mensal dos nveis de
pesticidas presentes na gua bruta e tratada nas duas estaes de tratamento que a
empresa possui. A ACSA tambm possui dois laboratrios em ambas as estaes de
tratamento, que so mveis e trabalham em sessenta pontos espalhados por toda a
cidade, realizando medies in situ e coletando amostras para serem analisadas no
laboratrio central. Anualmente, realizam-se mais de 90 mil medies com 145
parmetros diferentes.
O rgo de controle o Ente Regulador de Servios Pblicos (ERSEP), criado em 2000. rgo provincial autrquico com personalidade jurdica de direito
pblico, com direo colegiada de seis membros, dos quais trs so indicados pelo
partido governante, dois, pela oposio e um, pelas associaes de usurios. Regula
os servios de transporte, redes virias, gua e energia eltrica. Possui a Gerncia
de gua e Esgoto para regular e controlar a oferta do servio de gua potvel na
cidade de Crdova.25 Tambm regula e controla os servios de gua potvel e
tratamento de efluentes no interior da provncia, prestados por cooperativas ou
entidades que ultrapassam a jurisdio de apenas um municpio. No total, controla
23 prestadores de servios. O ERSEP no conta com laboratrio prprio e no
foi possvel ter acesso a dados relativos ao cumprimento dos ditos controles, uma
vez que seus dirigentes no concederam entrevistas nem forneceram informaes
a respeito.26 Para ilustrar o estado defeituoso do processo regulatrio, perante
pedido de informao realizado pelos pesquisadores sobre os controles que o
ERSEP realiza sobre a ACSA, o rgo ofereceu um relatrio elaborado pela prpria
empresa, que apresenta exatamente os mesmos valores para todos os meses do ano
nos diferentes parmetros.
Um dos problemas mais graves que afetam a populao como j se
mencionou a ineficcia no tratamento dos esgotos domsticos, que tambm
um dos principais focos de conflito social, tanto na capital quanto no interior.
A cidade de Crdova tem 50% de sua populao conectada rede de esgoto e uma
estao de tratamento em colapso h vrios anos. A Direo de Redes Sanitrias e
25. Qualidade da gua fornecida por meio de controle em laboratrio, eventuais falhas no servio, determinao
legal sobre faturamento ou cobrana de multas, ouvidoria de reclamaes dos usurios, regulao dos regimes
tarifrios dos prestadores de servio das entidades que excedam a jurisdio de apenas um municpio ou comuna,
com exceo dos prestadores de Crdova, capital.
26. Segundo dados do Centro de Excelncia de Produtos e Processos de Crdova (Ceprocor), realizar-se-ia desde o
final dos anos 1990 o Programa Conjunto de Monitoramento para o Abastecimento de gua e Esgoto para a Cidade
e para o Interior Provincial, por intermdio de convnio entre o Ente Regulador de Servios Pblicos (ERSEP), a Dipas
(atualmente Subsecretria de Recursos Hdricos) e a Agncia Crdova de Cincia, Sociedade do Estado (atualmente
Ministrio de Cincia e Tecnologia). Os resultados deste programa no so de domnio pblico e no foi possvel obter
qualquer informao a respeito.
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a defesa da gua como direito na Argentina
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por suas atribuies e sua autonomia. No caso em questo, seu poder sancionador
resulta ineficaz para enfrentar as presses das empresas, perante o que se recorre a
sadas negociadas para a definio de parmetros de controle e polticas proativas,
com a finalidade de as empresas incorporarem tecnologias que diminuam os impactos contaminantes. Quando os conflitos chegam a ser ajuizados e as sentenas
do Poder Judicirio as responsabilizam, ao exigirem sua atuao como regulador e
a da empresa estatal como poluidor, a Procuradoria do estado obstrui as sanes.
No que concerne autonomia, cabe reconhecer sua atividade no que diz respeito
ao controle de efluentes industriais de pequenas e mdias indstrias, mas algumas
questes mostram seus limites. Fundamentalmente, devem ser destacadas a desatualizao da legislao, a carncia de laboratrios prprios e seu deficit de pessoal;
em sntese, a falta de recursos para assegurar garantias de regulao e controle,
apesar de sua autonomia poltica e financeira. No caso de Crdova, no foi possvel
identificar nem o funcionamento de mecanismos de controle nem as sanes, o
que permite dissertar a respeito de ausncia de governo no que concerne ao tema
da contaminao da gua na provncia.
A titularidade da empresa corresponde em Rio Negro a uma empresa
estatal de direito privado, e em Crdova, a uma firma privada. Em ambos os
casos, as empresas no pagam cnon, o que mostra o deficit no que se refere
valorizao do recurso. Em nenhum dos exemplos, se identificam mecanismos de
participao dos usurios. Em Rio Negro, a informao pblica relativa gesto
dos recursos mnima e inexistente em relao qualidade da gua. No que diz
respeito gesto da rede de esgotos, o grau de conflitos muito alto devido ao
deficitrio funcionamento ou ao no funcionamento das estaes de tratamento.
Em Crdova, a empresa est a cargo da rede de gua potvel, enquanto a rede de
esgotos gerida pelo municpio. A disponibilidade de informao pblica nula,
e a obtida a partir dos processos de denncia dos cidados mostra o deficit no que
diz respeito qualidade da gua e ao tratamento de esgotos domsticos.
Os entes reguladores tm formas diferentes de insero na estrutura administrativa. Em Rio Negro, o regulador est na esfera da autoridade provincial da gua.
Em Crdova, ele ente autrquico que regula ao mesmo tempo uma diversidade de
matrias alm da gua e seus servios. No que diz respeito qualidade da gua e da
contaminao, em ambos os casos, os entes possuem competncia de regulao e controle, mas a grave situao de contaminao em cada provncia mostra sua ineficcia.
Enquanto a mobilizao social em Rio Negro teve como foco a contaminao
durante longo perodo de tempo, no caso de Crdova a participao dos usurios
por meio de associaes concentrou-se principalmente em questes tarifrias
durante muito tempo, e somente avanou sobre as questes de contaminao nos
ltimos anos.
78 |
Em ambas as provncias, existe importante desatualizao da legislao relativa regulao e ao controle, tanto a respeito de produtos como de parmetros e
processos industriais. Este dado relevante se se levar em conta as transformaes
produtivas ocorridas desde meados da dcada de 1990. No caso de Crdova, por
exemplo, o Cdigo de guas para a Provncia de Crdova, de 1992, no considera um dos agrotxicos mais usados pelo pacote tecnolgico de plantio direto de
produtos transgnicos, o glifosato. Tampouco a autoridade de gua utilizou suas
competncias regulatrias para exigir sua medio nas anlises de qualidade de gua,
como ocorreu em outras provncias. A falta de exerccio do poder de polcia da
autoridade da gua acaba evidenciada pela diversidade de denncias dos cidados
e pelas subsequentes investigaes que se realizam. Do ponto de vista da legislao
ambiental, este fato resulta particularmente grave, devido ao fato de que no se
estaria aplicando o Princpio de Precauo, que exige das autoridades pblicas tutela
antecipatria diante do risco de danos irreparveis ao meio ambiente e sade.
A estrutura do Estado democrtico de direito, como institucionalidade voltada
para o reconhecimento e a garantia de direitos neste caso, a gua, a sade e o meio
ambiente , encontra-se questionada e necessita de inovaes institucionais que
atualizem o poder pblico para constituir garantias efetivas. Pensa-se em inovaes
que superem o campo restrito das tradicionais anlises de polticas e avancem no
desenvolvimento de mecanismos institucionais que alterem a estrutura de decises
pblicas e possibilitem sistemas de regulao e controle efetivos.
No que se refere ao espao pblico cidado que se configura em torno da
problemtica da gua e da contaminao, as prticas em ambas as provncias invocam o marco dos direitos reconhecidos na constituio e as leis e questionam
o Estado, politizando suas responsabilidades pblicas. Tambm fragmentam este
marco e assumem formas de democracia direta e de auto-organizao resistente
normalizao partidria e sindical. Tal o caso do pensamento assemblesta
dos sanidarios em Rio Negro, que renova o conceito de cidadania a partir de seu
exerccio. A denncia, a tematizao e as articulaes provincial e interprovincial
por intermdio da organizao por bacia hidrogrfica democratizam a gesto da
gua e inovam com propostas para a institucionalidade vigente e na gerao de
nova institucionalidade. As proposies autossustentam-se a partir das prticas
da assembleia, por meio de encontros, da criao de redes em nveis regional e
nacional, de apresentaes formais para entidades de diferentes jurisdies e de
propostas educacionais, entre outras estratgias de ao. Estes atores tambm
mobilizam para as assembleias funcionrios pblicos, a quem recolocam em seu
papel de representantes, responsabilizando-os.
No caso de Crdova, o espao pblico cidado relativo gua e contaminao
apresenta-se com menor nvel de protagonismo e articulao. A CCODAV radicaliza
a crtica ao sistema oficial de autoridade e ao sistema de acumulao capitalista.
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CAPTULO 3
RESUMO
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partir de grupos de interesses distintos, a elaborao de processos de convvio capazes de possibilitar o dilogo e aes pblicas que construam cidades
justas, inclusivas, saudveis, democrticas e ticas.
As desigualdades socioespaciais presentes desde a formao urbana do
Recife e, por consequncia, no acesso ao abastecimento de gua e ao servio
de saneamento, possuem importantes razes histricas e foram reafirmadas
ao longo do tempo, com poucas ou lentas modificaes. Estes aspectos refletem especialmente a precariedade de condies de acesso e dos servios
das redes de infraestrutura urbanas. As bases iniciais para o enfrentamento
desta situao devem ser dadas sob condies de igualdade ao acesso gua,
para citar o exemplo de um bem essencial. Nesse sentido, Pontes (2003)
detalha que, em Recife,
o tempo gasto na espera por gua o tempo subtrado para a obteno de outros
bens essenciais, pois as pessoas que perdem tempo procurando um balde de gua,
todos os dias, deixam de fazer outras coisas importantes para o seu desenvolvimento
pessoal, isto , deixam de conseguir outros bens. Nesse sentido, a qualidade de vida
afetada e, portanto, o no acesso gua potvel se constitui em um problema de
justia social, quando a qualidade de vida delas comparada a de outras pessoas que
tm acesso gua e podem, portanto, utilizar seu tempo para conseguir outros bens,
essenciais ou no (p. 54).
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5. As pesquisas foram desenvolvidas a partir do curso de ps-graduao em gesto de recursos hdricos da Universidade
Federal de Santa Catarina (UFSC) em 2006, com os ttulos: O racionamento de gua em zonas especiais de abastecimento
no municpio do Recife: sistema de rodzio X distribuio desigual (Ferreira, 2006), e Os impactos socioambientais da
poltica de racionamento de gua em assentamentos precrios no Recife: o caso de Caranguejo/Tabaiares (Ramos, 2006).
6. As comunidades envolvidas na pesquisa foram: Ibura de Baixo, Trs Carneiros, Crrego do Jenipapo, Vasco da Gama,
Braslia Teimosa, Campo Grande, Cho de Estrelas, Santo Amaro, Mangueira, Mustardinha e Caranguejo/Tabaiares.
7. O cadastro considera reas pobres os assentamentos precrios caracterizados pela ocupao desordenada, infraestrutura insuficiente, irregularidade em relao propriedade da terra ou, ainda, s definies de uso conforme a Lei de
uso e ocupao do solo do Recife (Lei no 16.176/1996). A definio de pobreza no cadastro inclui: renda, educao,
sade e condies fsico-ambientais (Recife, 2001).
86 |
MAPA 1
Em Pernambuco, os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio so prestados pela Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa).
H trs dcadas, a Compesa implantou medidas de racionamento no abastecimento
de gua para os quatorze municpios da Regio Metropolitana do Recife (RMR).
Tal procedimento acontece ininterruptamente desde 1983 (Ferreira, 2006) e se
consolidou como uma poltica pblica de abastecimento, sendo assim incorporadas
estratgias de convvio na cultura e no cotidiano da populao.
Com exceo de um breve perodo de aproximadamente um ano, a partir
da ampliao do Sistema de Tapacur, em 1982,8 a populao recifense no teve
uma experincia de acesso gua de forma contnua. Em 1983, com o fenmeno
El Nio, que provocou um perodo longo de estiagem, foi retomado o regime
de racionamento, prolongando-se at os dias atuais com algumas variaes nos
intervalos. De fato, considerando uma perspectiva histrica, percebe-se a inexistncia de um sistema universal e regular de abastecimento da gua para o consumo
humano no Recife.
8. Sistema de captao, aduo e tratamento implantado a partir da barragem de Tapacur na RMR, com o objetivo de
melhorar o acesso gua para a populao recifense.
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88 |
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Programaes do racionamento
Ano
Ms de incio
1983
Setembro
1988
Maro
16 x 8
1990
Julho
14 x 10
1991
Outubro
12 x 12
1993
Abril
24 x 24
1993
Junho
20 x 28
1993
Outubro
14 x 10
1993
Dezembro
20 x 52
1994
Abril
30 x 42
1994
Maio
20 x 28
1998
Abril
30 x 42
1998
Maio
20 x 28
1998
Julho
24 x 48
1998
Dezembro
20 x 72
(Continua)
14. Nesse perodo, o reservatrio de Tapacur estava com 14% do volume mximo (disponvel em: http://www.sirh.
srh.pe.gov.br/apacv5/cons_monitora_web/cons_monitora_web.php) e a precipitao mdia na bacia do Tapacur, em
1983, foi 30% menor que a mdia histrica (Silva et al., 2010, p. 363).
15. O principal reservatrio da regio estava com 3,5% de sua capacidade em maio de 1983 e a precipitao mdia
na bacia do Tapacur em 1998 foi 86% menor que a mdia histrica. Esse ano foi considerado extremamente seco
(Silva et al., 2010, p. 363).
90 |
(Continuao)
Ano
Ms de incio
1999
Janeiro
20 x 96
1999
Abril
20 x 216
1999
Agosto
20 x 168
2000
Maio
20 x 96
2000
Julho
24 x 48
De 2003 a 2013
Outubro
20 x 28
Uma breve reviso das prticas executadas nas dcadas de 1970 (anterior ao
racionamento) e 1980 (perodo de sua implantao) aponta a responsabilidade
do poder pblico estadual, e ao concessionrio do servio de abastecimento de
gua, na desigualdade de acesso. Sem a participao da populao atingida esta
prtica revela a:
histrica dificuldade de gerar um amplo movimento de opinio do conjunto da cidadania face s caractersticas universais de baixa qualidade das redes de saneamento
bsico. Isso levou a que o debate se circunscrevesse a setores tcnicos, profissionalmente
propensos a pensar a partir das condies de oferta, valorizando essencialmente a
questo da universalidade, e pouco atentos s caractersticas diferenciadas da demanda,
o que permitiria enfocar a questo da equidade (Bitoun, 2002, p. 9).
A gesto socialmente seletiva dos servios de saneamento e a ausncia da participao da sociedade so resultantes das medidas tomadas pela Compesa. Como
consequncia, percebe-se no ambiente urbano a adequao dos comportamentos
cotidianos das famlias atingidas pelo racionamento s imposies determinadas
pelo gestor, resultando na degradao da vida social. expressa ainda a falta de
participao e controle dos usurios sobre o processo de gesto pblica da gua:
face morosidade das polticas pblicas de saneamento bsico, todas as famlias recifenses
desenvolvem estratgias para resolver individualmente a questo que as afeta. Quem tem
mais condies financeiras, se protege mais facilmente; quem no as tem procura, ao
longo da vida, equipar seu domiclio de canalizaes internas de abastecimento dgua,
de caixa dgua, de fossas ou cava valas para evacuar o esgoto. Esforos permanentes que
se verificam em comunidades de baixa renda, transformadas em milhares de canteiros de
obras domsticas, conduzidas ao sabor das oportunidades e, obviamente, sem nenhuma
coordenao. Compelidos a usar estratgias individuais, os recifenses correm o risco de
se tornar cada vez mais estranhos uns aos outros, cada vez mais desiguais, cada vez menos
solidrios. E, consequentemente, cada vez menos capazes de formular um projeto coletivo
de recuperao ambiental, sanitria e de habitabilidade da cidade (Bitoun, 2004, p. 267).
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18. O Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS), registrou a perda na distribuio de gua na ordem
de 65% no Recife (Brasil, 2014).
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19. O abastecimento por poos passou de 2% em 1991 para 9,6 em 2000 (IBGE, 1991; 2000) e seus impactos ambientais se traduzem no aumento de poos artesianos, como registrou a matria publicada em um jornal recifense no
ltimo levantamento realizado h trs anos, contabilizamos 12 mil poos apenas no Recife (...) onde foi constatado
o rebaixamento do lenol fretico em oito metros por ano (Parente, 2005, p. Cidades-13). A preocupao crescente
com o risco de intruso marinha na RMR e a salinizao de poos ocorrida desde a dcada de 1970 tem sido objeto
de diversas pesquisas (Montenegro et al., 2009).
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No trato da poltica de saneamento e dos problemas diretamente relacionados gua potvel, importante lembrar sua ntima relao com a sade pblica.
Neste aspecto, Pontes assinala:
nos ambientes urbanos, a obteno de gua potvel , necessariamente, dependente
de solues coletivas. Como tais, constituem, certamente, uma questo pertinente
de sade pblica. As medidas que legitimam o papel do Estado como protetor da
sade pblica, no que se refere gua potvel, devem ser aquelas que proporcionem
a todo cidado dispor de gua em quantidade suficiente e qualidade adequada para
atender a suas necessidades bsicas. Tais medidas so justificadas por ser a gua um
bem primrio (Pontes, 2003, p. 74).
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21. Capilar: para fins deste estudo, denomina-se a rede de distribuio fina criada por ocasio do racionamento, restrita
ao imvel que pode escapar ao controle do gestor pblico, sendo complementar ao sistema pblico de abastecimento.
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QUADRO 1
Ciclo de abastecimento
48 horas
20 x 28
48 horas
24 horas
Plancie
14 x 58
Fracionamento do ciclo
28 x 44
24 x 24
9 x 15
15 x 9
96 horas
24 x 72
144 horas
72 h 72
72 horas
21 x 51
23 x 49
17 x 55
22 x 50
19 x 53
13 x 59
14 x 58
6 x 66
7 x 65
52 x 20
12 reas
4 horas para cada rea
48 horas
20 x 28
4 x 44
3 x 45
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Os impactos socioambientais so percebidos de modo mais expressivo em assentamentos precrios da cidade. O estudo de Ramos (2006) indicou que nestas reas,
providas precariamente de redes de infraestrutura urbana e menores condies
de habitabilidade, ressaltaram-se as desigualdades de acesso gua. Os resultados
da pesquisa mostram que este acesso ao abastecimento de gua varia de acordo
com a proximidade da cidade formal , quanto mais prximo, mais regular; e
quanto mais regular, melhor a estrutura de acesso a esta gua. Em uma das
comunidades, observou-se que, a cada dois dias, o abastecimento se iniciava entre as 14 horas e as 17 horas e terminava entre as 4 e as 6 horas do dia seguinte.
Nas residncias situadas na regio central da comunidade, o perodo era entre as
19 horas e as 2 horas do dia seguinte (inclusive no posto de sade local). Nas ruas
mais distantes, a situao era varivel e a populao no sabia ao certo os perodos
de abastecimento. Nos extremos da comunidade, onde os moradores no tinham
acesso domiciliar ao abastecimento, somente existia uma tubulao de uso coletivo,
que era abastecida apenas uma vez por semana das 4 horas s 5h30, fazendo com que
os moradores fossem obrigados a coletar gua nas reas circunvizinhas.
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melhores condies econmicas ligam bombas para captar gua da rede: Tenho
dificuldades com os vizinhos, pois eles tm bombas e isso diminui a quantidade
da gua para ns. Outros depoimentos acrescentaram que em certos casos se d
um impacto nas relaes familiares como resultado do controle rigoroso com o
uso da gua que algumas famlias decidem estabelecer diante das dificuldades no
acesso e com a qualidade da gua (Ramos, 2006, p. 60).
Resumindo, em relao a poltica pblica do sistema de racionamento na
RMR, notam-se impactos negativos em vrias ordens: no uso e na diminuio
do espao habitvel, nas estratgias e formas de armazenar a gua, ou nas questes sanitrias, acarretando a diminuio significativa da qualidade do ambiente
construdo e das condies de vida em geral. Efetivamente, os impactos negativos
tambm incidem sobre o ambiente social, nas relaes entre as pessoas, na economia das famlias, na sade etc. Pode afirmar-se que as desigualdades decorrentes
da poltica pblica de saneamento contriburam para agravar significativamente a
precria qualidade de vida da populao nas reas pobres da cidade, onde habita
uma parcela expressiva da populao.
A diversidade de percepes e abordagens registradas pela pesquisa sobre a
poltica pblica do racionamento refletiram tambm as diferenas de entendimento
e reaes entre distintos grupos de pessoas. As distines na compreenso do conceito de racionamento no abastecimento de gua, nas lembranas do processo de
implantao do sistema e das medidas tomadas ao longo do tempo, assim como
a percepo dos impactos socioambientais e os conflitos e disputas existentes
mudaram. Sem embargo, a evidncia sugere que as comunidades construram
um clima de acomodao e normalizao, at de convivncia com o sistema de
racionamento, e existe pouca reflexo sobre as condies precrias e inseguras de
acesso gua que vivem como resultado do processo.
6 CONSIDERAES FINAIS
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REFERNCIAS
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CAPTULO 4
RESUMO
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rede de esgoto, contando apenas com fossas spticas ou convivendo com esgoto
a cu aberto. Entre os domiclios com coleta de esgoto, existem problemas com
a regularidade e qualidade dos servios. Em que pese o fato de os problemas de
saneamento na baixada serem extensivamente conhecidos (como demonstram
diversos relatrios tcnicos e teses acadmicas), o contexto local atraiu novamente
visibilidade e ateno da mdia em funo do anncio de investimentos pblicos
vultosos em inmeras obras do Programa de Acelerao do Crescimento5 (PAC),
principalmente do Projeto Iguau, sob responsabilidade do Instituto Estadual do
Ambiente (Inea). Devido a tais iniciativas, esta bacia hidrogrfica foi selecionada
como estudo de caso para o presente captulo. A iniciativa de realizar investimentos
pblicos nas principais bacias hidrogrficas, por meio de projetos e subprojetos
do PAC, posiciona a Baixada Fluminense no centro do debate sobre a reforma do
setor de saneamento e sobre gesto de recursos hdricos em geral. O estudo de caso
sobre a complexidade socionatural da Baixada Fluminense serve para demonstrar
a importncia de se perceber a crescente politizao dos recursos hdricos e as
contnuas distores na formulao de polticas pblicas.
2 UMA ABORDAGEM POLTICO-ECOLGICA
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uma das principais expresses da desigualdade social que marca nossa histria
(Acserald, 2004). Convm aqui acrescentar que no contexto de injustia ambiental, e de no passividade dos agentes receptores da ameaa, que surgem os
movimentos e a discusso por justia ambiental,6 clamando por polticas pblicas
capazes de impedir que tambm no meio ambiente vigore a desigualdade social
e racial (Acserald, 2004). Outro ponto fundamental nesta discusso refere-se
legislao ambiental, que no tem beneficiado todos os grupos da sociedade de
forma igualitria, ocasionando uma desproporcionalidade quanto exposio
de toxinas industriais nos locais de trabalho e de moradia e uma forte correlao
entre indicadores de pobreza e de doenas ligadas poluio.7
Porm, entende-se que existe ainda uma carncia de anlises que permita
compreender como a desigualdade de poder influi na origem e na multiplicao dos
impactos ambientais. Em decorrncia deste vazio analtico, prevalecem construes
ideolgicas que postulam a neutralidade poltica dos problemas de conservao
do meio ambiente, os quais, consequentemente, requereriam respostas de cunho
meramente tcnico-regulatrio, mas raramente associadas a mecanismos redistributivos, participativos e compensatrios. As abordagens convencionais seguem
enfatizando os aspectos tecnolgicos, legislativos e comportamentais relacionados
a uma melhor gesto de recursos hdricos, sem estabelecer uma relao direta com
a construo de uma cidadania mais justa ou com a consolidao de estratgias
mais inclusivas e democrticas.
Em contrapartida a esta abordagem convencional, a ecologia poltica emergiu
nos anos 1960, e ganhou impulso a partir da dcada de 1970, como um novo campo
de pesquisa. Nesta perspectiva, o foco nas interaes que sociedades humanas
mantm com seus respectivos ambientes biofsicos e nas relaes estruturais de
poder entre estas. Tal corrente fruto de um dilogo intenso entre as disciplinas
da biologia, da antropologia, da geografia, da histria, da cincia poltica e outras,
criando um espao transdisciplinar prprio dentro das cincias naturais e sociais
(Little, 2006). Ao adotar-se esta perspectiva, teorizar-se- sobre os processos de
urbanizao e polticas de desenvolvimento adotados enquanto um processo poltico
ecolgico, tendo a gua como ponto de partida para uma discusso que abarca
outras questes indo alm da viso tradicional de gesto de guas, geralmente
tecnicista e tratada de forma exclusiva por hidrlogos, engenheiros e gelogos.
6. Vainer (1993), por exemplo, indaga acerca da implantao de grandes empreendimentos hidreltricos como causadores
de profundas alteraes nos meios e modos de vida das populaes inseridas nas reas onde so implantados, e as
vitrias e os retrocessos alcanados pela trajetria de lutas por justia socioambiental do Movimento dos Atingidos
por Barragem. Outros episdios so relatados no site da Rede Brasileira de Justia Ambiental, disponvel em:
<http://www.justicaambiental.org.br>.
7. Bullard (2004) apresenta o conceito de colonialismo txico para designar a prtica convencional (e legitimada por
organismos internacionais, como o Banco Mundial) dos pases industrializados de ter como alvo as comunidades no
brancas pobres do terceiro mundo para nelas descartarem seu lixo e introduzirem tecnologias de risco.
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10. Fadel (2007) aponta que foi durante a dcada de 1930, no mbito da Diretoria de Saneamento da Baixada Fluminense
(1936) e do Departamento Nacional de Obras de Saneamento (1940) que vem tona uma questo no prevista nas
comisses anteriores, a exemplo da venda e do loteamento das terras. Observou-se ainda que tais loteamentos eram
feitos tanto pelo governo como por empresas que adquiriram grandes propriedades. Para a autora, este loteamento
primitivo, ou o retalhamento de grandes reas em lotes, o embrio da ocupao desordenada que a Baixada da
Guanabara vivenciar em dcadas posteriores.
11. Sobre o estigma verificado na regio, pode-se afirmar que os sujeitos, ou agentes sociais, so constitudos em funo
das relaes que estabelecem no espao social (Bourdieu, 1997). Este espao social definido pela excluso mtua
(ou distino) das posies sociais que o constituem. Logo, como afirma ainda Bourdieu (1999, p. 160), a posio de
um agente no espao social se exprime no lugar do espao fsico em que est situado, e tambm com as coisas que
so apropriadas pelos sujeitos (suas propriedades). Seguindo este raciocnio, os locais do espao fsico onde os atores se
situam so de extrema relevncia (endereo residencial e profissional), bem como as suas propriedades e as oportunidades
que eles tm para desfrutar dos bens e servios disponveis. Sobre este ltimo ponto, tais oportunidades iro variar em
funo do seu capital e tambm da distncia fsica destes bens, sendo que a proximidade tambm depende de seu capital.
12. Wacquant (2001) desenvolve uma anlise de sociologia comparada entre dois mecanismos de excluso urbana presentes na Frana e na Amrica do Norte: os bairros das banlieues de Paris e o gueto negro da cidade de Chicago, com o
propsito de captar a lgica de diferenciao nestas formaes socioespaciais. A afirmao central que o bairro e o gueto
so legados de trajetrias urbanas resultantes de diferentes critrios e formas de diferenciao social. Tais diferenciaes
se do, prioritariamente, no primeiro caso, com base na origem de classe, j no segundo, com base na origem racial.
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Convm realizar aqui uma reflexo, na escala metropolitana, sobre as relaes que se estabelecem entre o Rio de Janeiro (capital) e a Baixada Fluminense.
Em um primeiro momento, destacam-se a situao de dependncia econmica
da baixada em relao ao Rio de Janeiro e o seu papel de fornecedora de mo
de obra barata para a capital, por um lado, uma vez que a fraca economia local,
observada em alguns dos municpios desta regio, obriga grande parte dos seus
moradores a realizar longas jornadas em busca de emprego e renda, na medida
em que a quantidade e a qualidade dos empregos deixam a desejar (Simes,
2006). Neste caso, so os moradores da baixada que sofrem o nus de terem
que se deslocar para trabalhar em locais distantes de sua residncia aqui
cabe mencionar que a populao encontra dificuldades diversas neste trajeto
casa-trabalho devido, principalmente, precariedade do sistema de transporte
pblico intermunicipal.
Por outro lado, tratando-se especificamente da questo gua, cabe aqui
esclarecer que o principal sistema de abastecimento de gua do Rio de Janeiro
oriundo, em grande parte, do Sistema Guandu,13 que se localiza geograficamente
na rea da baixada. Verifica-se, assim, que setores da populao local encontram-se
geograficamente prximos do principal manancial, mas no se beneficiam desta
situao 14 e em alguns casos, parte dos moradores ainda acusada de prticas
ilegais. Sobre este ltimo ponto, muitas vezes, o fato do deslocamento da gua
ter que ser feito, obrigatoriamente, cruzando territrios da baixada, visto por
empresrios e pelo setor governamental como um problema para a segurana e o
funcionamento do abastecimento metropolitano, j que a populao lana mo,
muitas vezes, de artimanhas ilegais para ter acesso gua (Ioris e Costa, 2008).
Em outras palavras, a proximidade geogrfica do principal sistema de abastecimento
no garantia de que a gua chegar de maneira regular e com qualidade confivel
s residncias. Enquanto que nos bairros da zona sul da cidade do Rio de Janeiro
(rea mais nobre), chamados de fim de linha pela Cedae, distante geograficamente
das fontes de gua bruta da Estao de Tratamento de gua Guandu, dificilmente
falta gua. Assim, pode-se concluir que na relao entre a distribuio dos agentes
e a distribuio dos bens no espao que se define o valor das diferentes regies do
espao social reificado (Bourdieu, 1999, p. 161).
13. As guas utilizadas para o abastecimento dos municpios do Rio de Janeiro e da Baixada Fluminense (Nova Iguau,
Duque de Caxias, Nilpolis, So Joo de Meriti, Belford Roxo, Queimados e Japeri) provm dos Sistemas Paraba-Guandu
(45,0 m3/s), Ribeiro das Lajes (5,1 m3/s), Acari (1,2 m3/s) e ainda pequenos mananciais locais (0,3 m3/s), conforme
informaes obtidas no site da Cedae.
14. De acordo com informaes obtidas no site da empresa Cedae, a falta de setorizao do sistema de distribuio
implica um controle operacional deficiente, que aliado ao baixo ndice de medio acarreta um elevado nvel de perdas
e, tambm, a necessidade de reduo do deficit de produo de gua tratada, que afeta principalmente as regies da
Baixada Fluminense e zona oeste da cidade do Rio de Janeiro. Ou seja, a regio pobre, mesmo estando mais prxima
do sistema de abastecimento, a mais prejudicada.
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Por ser o programa mais atual sobre a temtica abordada neste captulo em andamento desde 2008 , o denominado Programa de Acelerao do Crescimento do
Instituto Estadual do Ambiente (PAC-Inea), em curso na regio hidrogrfica dos
rios Iguau, Botas e Sarapu, receber maior ateno neste momento. O PAC
apresentado, pelo governo federal, como um novo conceito de investimento em
infraestrutura que, aliado a medidas econmicas, vai estimular os setores produtivos
e, ao mesmo tempo, levar benefcios sociais para todas as regies do pas.16 Para
o estado do Rio de Janeiro foram previstos recursos para investimento total na
ordem de R$ 89,5 bilhes at 2010 e R$ 75,8 bilhes aps 2010 (Brasil, 2008).
Em maro de 2010 foi lanado o PAC 2, sob coordenao da candidata
petista presidente da Repblica e ministra-chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff.
O PAC-2 tem previso de investimento de R$ 958,9 bilhes entre 2011 e 2014.
No perodo ps-2014, a estimativa injetar mais R$ 631,6 bilhes em obras
totalizando R$ 1,59 trilho. Os focos so os mesmos da primeira etapa, iniciada
em 2008: logstica, energia e ncleo social-urbano.17
A ateno despertada pelos investimentos do PAC, somados organizao do
sistema estadual de Recursos hdricos (tambm em andamento), tem servido para
reforar a necessidade de se discutir os processos de gesto de uso e de conservao
dos recursos hdricos dentro de um contexto maior de uso do solo, desenvolvimento
urbano e prtica democrtica em diferentes nveis, passando pelos problemas da
comunidade at chegar s polticas nacionais. Ademais, os mais recentes anncios
que impactaro no setor de guas investimentos do PAC e a alterao na forma da
16. Conforme apresentado na pgina eletrnica do programa, disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/pac/conheca>.
17. O PAC 2 foi apontado pela mdia e pelos setores de oposio ao governo como programa Vitrine Eleitoral da
campanha da ex-ministra Dilma presidncia da Repblica. Passadas as eleies, a ento presidente assumiu seu
posto enfatizando que no haveria cortes de recursos destinados segunda fase do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC-2). Contudo, matria publicada pelo jornal O Estado de So Paulo em abril de 2011 aponta que
apenas 0,25% dos recursos previstos (R$ 102 milhes) tinham sido pagos. Disponvel em: <http://goo.gl/pja3Vf>.
Alm do mais, notcias relacionadas ao atraso nas obras, denncia de impactos ambientais e sociais ocasionados,
bem como mortes por acidente de trabalho em canteiros de obras do PAC so exemplos de fatos que repercutem
negativamente na imagem do programa.
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cobrana pelo uso da gua no estado, por exemplo ocorreram sem que houvesse
uma ampla discusso entre os atores beneficiados ou afetados por tais polticas.
Este contexto de renovadas iniciativas, para dar resposta a velhos problemas socioambientais, foi justamente a motivao bsica da presente investigao.
O PAC-Inea uma atualizao18 do Plano Diretor de Controle de Inundaes da bacia do Iguau-Sarapu (normalmente chamado de Projeto Iguau),
lanado durante a implantao do Programa Reconstruo-Rio no ano de 1996.
Este plano privilegiou intervenes estruturais e aes institucionais complementares
ao programa Reconstruo-Rio, necessrias para reduzir o risco de inundaes na
bacia e preservar os recursos hdricos na regio hidrogrfica dos rios Iguau, Botas e
Sarapu. Passados mais de dez anos da concepo deste plano, no ocorreram mais
investimentos estruturais na baixada, sendo que poucas aes discriminadas deste
plano foram implantadas (Serla, 2008). Alm do mais, agravaram-se as condies
de ocupao das margens das reas de nascentes (o nmero de famlias a serem
reassentadas, por exemplo, aumentou 2,5 vezes) e o assoreamento por lixo urbano
e sedimentos resultantes da eroso do solo na bacia hidrogrfica.
Observa-se ainda que os projetos do PAC vm sendo geralmente apresentados
com caractersticas da concepo do paradigma da adequao, descrito por Zhouri e
Oliveira (2005). Nesta concepo, a obra a ser executada assume lugar central, sendo
apresentada de forma inquestionvel e inexorvel; j o meio ambiente percebido
como externalidade que deve ser modificada para atender aos objetivos do projeto.
Nos trabalhos de campo realizados pelos autores deste captulo, as caractersticas
do paradigma da adequao foram observadas, principalmente dentro do Programa
de Reassentamento19 sob a responsabilidade da Companhia Estadual de Habitao
(CEHAB), o qual prev a remoo de mais de duas mil famlias que vivem prximas
aos cursos de gua a serem desassoreados, como parte das obras do PAC-Inea. Este
Programa de Reassentamento vem se apresentando com um dos processos mais
polmicos na atual conjuntura de intervenes na bacia do rio Iguau.
Durante uma das reunies que o Inea e a CEHAB realizaram com famlias
de Belfort Roxo, no segundo semestre de 2008, por exemplo, verificou-se que
h grande resistncia, por parte da maioria dos moradores que tiveram suas casas
marcadas e cadastradas para serem removidas (figura 1), na mudana para um
18. Essa atualizao foi feita pelo laboratrio de hidrologia do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa
de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE/UFRJ) e ainda no foi finalizada informao obtida
com um funcionrio da COPPE em maro de 2009 e confirmada em reunies dos comits locais de acompanhamento
das obras do PAC-Inea no final de 2010.
19. Os principais argumentos que envolvem estas desapropriaes so dois: i) de ordem social retirar famlias de rea
de risco e dar a elas um local de moradia em rea segura; e ii) de ordem prtica faz-se necessria a remoo das casas
na beira do rio pois os equipamentos que fazem a dragagem do fundo do rio so grandes e pesados, e somente com
a retirada de algumas casas possvel o acesso da mquina ao curso de gua. E ainda, caso se inicie o trabalho sem
evacuar a rea, corre-se o risco das casas cederem e desmoronarem durante o processo de desassoreamento do rio.
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Residncia e igreja com marcaes B57 e C56 sinalizando remoo no bairro Trio de
Ouro, So Joo de Meriti
Outro ponto a ser ressaltado como uma das limitaes do projeto PAC-Inea
o fato de organizaes no governamentais (ONGs) atuarem, de forma terceirizada, enquanto responsveis pelo trabalho social do projeto. A CEHAB, dentro
do Programa de Reassentamento, contratou ONGs para realizar o cadastramento
dos moradores ribeirinhos. J o Inea contratou a ONG Fase para a execuo do
projeto socioambiental. Quando questionado aos gestores do PAC-Inea sobre esta
opo, a resposta usualmente dada foi que no h quadro de pessoal suficiente
na estrutura dos rgos do estado para realizar todo o trabalho, sendo necessrio
recorrer s instituies especializadas. Nos trabalhos de campo, foi possvel observar a insatisfao da populao com relao ao trabalho desempenhado por estas
organizaes, j que, na maioria das vezes, os seus funcionrios no dispem de
informaes suficientes para dar respostas concretas s suas dvidas. Alm do mais,
a populao demonstra irritao ao ver o discurso que estas organizaes utilizam
para convencer a populao para atuar em parceria com o Inea. Disfarados por
um discurso de cidadania, incorporam a ideologia dominante e se valem da participao de membros da populao para atender a seus interesses individuais,
conforme relatado em depoimento de um morador.
No engolimos o Inea, pois so os mesmos tcnicos que participaram do Programa Nova
Baixada, e que fizeram inmeras promessas, que querem agora que a gente participe,
apoie o PAC-Inea. (...) A Fase est ganhando muito dinheiro para nos convencer a
trabalhar em parceria com a Inea e utilizam tcnicas elaboradas de persuaso para isto.
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Mas ns no somos estpidos. Decidimos que s iremos apoiar depois de ver o projeto
tcnico pronto. (Relato oral, representante da Associao de Bairro Lote XV, reunio
CBH Guanabara, em 15/12/2008).
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conhecimento sobre as regras para jogar e participar. Porm, neste caso, observa-se
que a informao um item de distino entre os atores, pois somente aqueles
que possuem os capitais necessrios sabem, de fato, o que est acontecendo.
A falta de respostas no parece preocupar os responsveis nas reunies.
Pelo contrrio, nas reunies no difcil escut-los dizendo que na ditadura, as
pessoas foram retiradas, sem qualquer consulta, mas agora diferente (Relato oral,
funcionrios do Inea, reunio em So Joo de Meriti, em novembro de 2008), ainda
que a experincia concreta sugira que, na verdade, o estilo de tomada de decises
parea ter persistido. Aparentemente alheio aos crescentes questionamentos e
insatisfao dos moradores ribeirinhos e lideranas comunitrias que sofrem com
a falta de informao e incertezas de um projeto imposto de cima para baixo, o
governador Srgio Cabral afirma que este um importante trabalho na baixada,
que tem o objetivo de salvar as pessoas que vivem ao longo do rio e sofrem com
as inundaes (Rio de Janeiro, 2008). No mesmo discurso, o governador alegou
que 2,5 milhes de pessoas sero beneficiadas com o PAC-Inea ou seja,
praticamente a totalidade da populao que vive na bacia do Iguau , nmero
este comprovadamente exagerado, dado que as intervenes so restritas a
determinados trechos do rio, (conforme entrevista realizada com o coordenador
do projeto PAC-Inea, em 7 julho 2008).
Este tipo de discurso, enaltecendo (de forma excessiva) as benesses do projeto, foi tambm verificado durante as primeiras reunies organizadas pela Fase,
Inea e CEHAB, no estgio inicial do PAC-Inea (ano de 2008 e 2009), em que
os gestores do processo aproveitavam a reunio para parabenizar a populao que
seria contemplada com as obras. Alm do mais, recorrentemente, enfatizavam os
riscos que as pessoas se expunham ao construir as suas casas na beira dos rios e
sobre a ilegalidade do terreno, por ser uma rea de preservao permanente (APP).
Foi possvel, assim, notar que, quando se aborda apenas um lado da questo
(deixando de lado discusses mais amplas sobre a ausncia de uma poltica habitacional justa, por exemplo), a tendncia transferir para os pobres a culpa pela
sua excluso, deixando implcito que a existncia de tantos excludos a causa
central da desordem urbana. Assim, a populao pobre, residente em beira de rio,
que sofre com o saneamento bsico precrio ou inexistente, responsabilizada
e transformada em culpada sendo necessrio, em muitos casos, programas de
educao ambiental para capacit-la a viver de forma ambientalmente sustentvel.
A indignao com relao a este tipo de argumento melhor retratada na fala de
um lder comunitrio do bairro Trio de Ouro, em So Joo de Meriti.
S que, poxa, chega na poca da eleio eles transmitem a culpa para ns, ns que
viemos morar nesta comunidade, ns que somos os culpados por no termos um
espao digno. Vivemos margem da lei e somos marginalizados (Entrevista com
morador de So Joo de Meriti, em julho de 2008).
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Os resultados empricos da pesquisa ali realizada demonstram que os problemas de gesto de gua esto intimamente relacionados falta de oportunidades da
populao local em influenciar o processo de tomadas de deciso e fragilidade
dos mecanismos oficiais criados at o momento para envolver os diferentes grupos
sociais ou reas geogrficas. Nesse contexto, a influncia de grupos mais organizados
e com maior poder poltico continua a prevalecer na tomada de decises, tanto em
questes pontuais, quanto em termos da direo estratgica de planos e projetos.
Os inmeros projetos de saneamento na baixada no foram suficientes para
solucionar os problemas e tiveram como um dos pontos fracos a ausncia de discusso com a populao principalmente em sua fase inicial de elaborao e de
considerao das intervenes anteriores. Como mencionado anteriormente, todos
os programas se deram de forma espordica e desconectada, devido principalmente
ausncia de um diagnstico satisfatrio sobre a situao atual do saneamento na
regio. Mesmo considerando estas questes, so apenas nestes momentos que os
problemas relacionados com a gua na baixada so formalmente considerados pelos
rgos pblicos. Isto evidente na apatia dos organismos oficiais, em especial no
tratamento dispensado pela Cedae aos seus clientes residenciais e sua incapacidade
sistemtica em melhorar o desempenho. Muitos moradores mencionaram que,
por diversas vezes, se organizaram em protestos e contrataram nibus para levar as
pessoas sede da Cedae no Rio de Janeiro. Em uma ocasio, eles receberam como
recomendao dos funcionrios para: orar para chover, que o melhor que vocs
podem fazer... (entrevista com residentes de Duque de Caxias, em 6/7/2008).
Contudo, mesmo sem possuir os capitais suficientes para atuar como protagonistas do processo, a populao local nem sempre assiste a tudo passivamente, e
tenta se mobilizar. Na reunio do Trio de Ouro (So Joo de Meriti) em 8/11/2008,
aps mais de uma hora de apresentao, a comunidade no teve pacincia para
assistir o discurso de todos os membros da equipe do PAC que organizavam o
encontro estes parabenizavam a populao por serem contempladas com um
projeto to benfico e gritaram irritados: J vimos esta apresentao. Estamos
cansados de ouvir, viemos aqui para falar.
Por fim, percebeu-se que as comunidades locais, em que pesem momentos
de ativa mobilizao nas dcadas de 1970 e 1980, e diversas estratgias internas de
cooperao (Macedo, 2007), no lograram ainda manter um nvel de coordenao
poltica capaz de enfrentar a reproduo de desigualdades e injustias relacionadas
gua. Especificamente com relao ao PAC-Inea, observou-se que persiste um
alto grau de incertezas, por parte da populao, quanto concretizao das obras
em andamento, fato que talvez explique a aparente desmotivao da populao
no envolvimento com a militncia. Colaboram para este quadro de descrena as
inmeras promessas no cumpridas em projetos anteriores (Porto, 2001; Macedo,
2007). Alm do mais, matria publicada no jornal O globo aponta que apenas 3,8%
126 |
das aes do PAC no RJ foram concludas.25 Porm, outros fatores tambm foram
levantados nas pesquisas de campo dos autores deste captulo, tais como o comodismo, a falta de tempo, de dinheiro, e at a ausncia de conhecimento tcnico
mnimo necessrio para entender e participar das discusses. Organizaes que
historicamente serviriam para expressar a opinio pblica, tais como federaes e
associaes de bairro, tm sido cada vez mais ignoradas pelas autoridades pblicas
e mesmo pelas comunidades locais (Costa e Ioris, 2011). Neste caso, percebe-se
que, apesar da consolidao de canais formais de participao pblica, barreiras
fundamentais permanecem e continuam a minar a democracia na gesto de guas
na Baixada Fluminense.
A busca por uma melhor governana (conceito fundamental do aparato de
regulao e gesto de recursos hdricos, como pode ser verificado no texto da
Lei no 9433/1997) produziu uma significativa mudana de discurso nos ltimos
anos, mas sem que se identifiquem oportunidades concretas para democratizar os
mecanismos de deciso e planejamento. O que se v, assim, que a experincia
recente de reformas institucionais no Brasil est restrita, at agora, a um pequeno
exrcito de burocratas e tecnocratas, que se esforam diariamente para fazer reluzir
o chamado novo modelo brasileiro de gesto (Ioris, 2010).
Sem identificar a politizao dos problemas de recursos hdricos, a discusso
e a formulao de respostas ficam circunscritas a temas superficiais, e que no
conduzem a solues efetivas.
REFERNCIAS
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128 |
CAPTULO 5
RESUMO
130 |
5. Considerou-se pertinente esclarecer o conceito de sistema de gua que se usar neste captulo, o qual est fundamentado nas ideias de Hendricks (2006). Perguntar por um sistema de gua nesta perspectiva sugere uma abordagem
a partir dos modos como se organizam prticas e discursos em relao s formas e meios de acesso a gua.
Assim, afastou-se de uma concepo de sistemas que privilegia a dimenso tcnica, com nfase em elementos de
infraestrutura, a qual parece muito restritiva, em especial no contexto que se analisou. De maneira que a ideia de
sistema de gua que foi utilizado suficientemente ampla para que se incluam formas de gesto e de ordenamento
em transio. Notou-se que os direitos e formas de organizao local variam consideravelmente dependendo da zona
e das condies ecolgicas, socioculturais e polticas de cada grupo. Alm disso, considerou-se que existem diferenas
tambm nas condies particulares de cada usurio, de maneira que se pode dizer que com cada fluxo de gua fluem
tambm para eles diferentes direitos. Em geral, comum notar que muitas realidades campesinas sobrepem diferentes
sistemas de uso de gua, que nem todos os usurios se encontram conectados a um sistema geral e que muitos
pertencem a vrios sistemas de uma s vez (Hendricks, 2006). Assim, pretende-se estabelecer uma definio ampla de
um sistema de gua, seguindo as ideias de Hendricks, como um conjunto de direitos e obrigaes, formas de gesto e
elementos de infraestrutura (naturais ou artificiais) que se partilham dentro de um grupo especfico, em torno de uma
ou mais fontes ou pontos de captao.
| 131
132 |
| 133
famlias contar com gua dentro de suas habitaes. Em outros casos, as famlias
no podem ter acesso a um sistema tecnificado devido ao fato de as comunidades
se encontrarem em zonas muito altas, onde a gua das nascentes no chega com
fora suficiente. Este ltimo caso o mais recorrente. A diversidade de formas de
abastecimento de gua em Amantan amplia-se por fatores: i) ecolgicos, como a
disposio e escassez de gua; ii) geogrficos, como a localizao das casas em relao
s fontes de gua; e iii) polticos, como as estruturas particulares de poder que se
desenvolvem, por exemplo, em relao ao controle de uma fonte de gua ou nas
relaes que se estabelecem entre aqueles que controlam a gua e a comunidade.
As famlias da ilha devem se organizar para conseguir a gua diretamente
das nascentes e poos que existem em suas comunidades ou em comunidades
prximas. Cada uma normalmente se dirige sempre mesma fonte de gua, por
razes tais como a proximidade, a qualidade da gua e os direitos organizados em
torno da mesma fonte.7 Existe um personagem importante que aparece na cena
da realidade da gua na ilha e a quem se chamar de proprietrio. Sua apario
possvel j que terra e gua no se dissociam com facilidade no imaginrio coletivo.
A comunidade pode possuir a propriedade da terra e entregar a seus comuneros
certificados de posse que lhes concedam o direito de construrem suas moradias
e plantarem em seus lotes. Contudo, isso no os qualifica como proprietrios das
fontes de gua que se encontram nas terras que possuem. Ou melhor, embora a
comunidade seja tida como a dona das terras, no dona das guas que percorrem
seus terrenos, entretanto, possuem o direito de utiliz-la. A lei que impera neste
contexto coloca a figura do proprietrio da terra como o proprietrio da fonte de
gua. Isto d esclarecimentos sobre os processos de interlegalidade vividos nesta
regio. Embora a gua pertena ao Estado e seu acesso, em teoria, seja aberto para
todos, a comunidade se reserva certos direitos na gesto do recurso, e, alm disso,
alguns comuneros se reservam tambm este direito de forma particular. desta
maneira que a figura do proprietrio aparece: um personagem que controla uma
nascente que deve dividir com as pessoas que vo coletar a gua. Esta constitui a
forma mais difundida de abastecimento na regio.
Contudo, junto aos direitos sobre a gua que correspondem ao proprietrio, encontrou-se que este ator possui tambm deveres relacionados com sua
nascente. Por exemplo, deve cumprir com sua limpeza e reforar as estruturas que
possam existir. Entretanto, natural que os direitos sejam maiores que os deveres.
7. Em torno de cada fonte de gua se organizam direitos que permitem aos comuneros ter acesso de determinadas
maneiras ao recurso. No caso de algumas fontes, tem-se adotado uma ordem de tipo privado, onde somente algumas
pessoas podem us-las; outras tm um regime compartilhado, onde se organiza um ciclo de horrios de uso para as
diferentes pessoas. importante notar que estas normas que se estabelecem sobre as fontes de gua no tm validade
alm da sano moral. Seu cumprimento depende do nvel de compromisso tico existente na comunidade: se aceita
a norma mas, se no se cumpre, a nica coisa que se v afetada a reputao do comunero, como so conhecidos
os membros da comunidade.
134 |
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136 |
| 137
O Programa gua para Todos um programa nacional que em sua verso rural
constri novos sistemas de gua para a populao. Comeou a operar na ilha de
Amantan a partir do ano de 2008, mas devido sua lenta implementao comearam
a se produzir grandes e complexas negociaes com as comunidades da ilha para
tentar convergir para uma ideia comum e assim garantir o abastecimento de gua
na regio. Em sua verso inicial, o projeto unificou todas as comunidades campesinas.
Foram apagados os limites comunais em prol dos limites poltico-distritais.
A proposta postulava a existncia de uma sociedade sem fissuras na ilha, carente de
um ordenamento prprio ante um problema como a ausncia de servios de gua
e esgoto. At este momento, se tratava de um tema em que o Estado no havia tido
nenhuma ingerncia anterior exitosa. O municpio o ator encarregado de facilitar
os meios ao grupo de engenheiros do projeto para lev-lo a cabo. Entretanto, na
prtica, as comunidades campesinas possuem um papel central, j que, como se
tem notado, estas comunidades haviam organizado anteriormente suas prprias
formas de gesto e controle de gua, segundo suas necessidades e oportunidades
desde h muito tempo.
Os meios em que o municpio utiliza a retrica como tecnologia do poder
na construo de seu discurso se baseiam principalmente na negociao direta
com o proprietrio da fonte de gua. O objetivo da negociao incluir esta fonte
dentro de um sistema nico de abastecimento na ilha. No existe regulamentao
para esta negociao. O princpio para o qual o municpio apela em seu discurso
considera que a gua que corre na circunscrio municipal para todas as pessoas
que vivem dentro de sua jurisdio. Como na realidade isto no ocorre desta
maneira, as estratgias so muitas vezes secretas e se realizam processos de compra e
venda de fontes de gua com o objetivo de integr-las a um sistema unificado, sem
fronteiras comunais. Por outro lado, apela-se sempre para a retrica para construir
um discurso unificador, ganhar adeptos e convencer nos processos de negociao.
Porm, mediar com a lgica do municpio implica unificar as comunidades
em um projeto comum, que muitas vezes politicamente impossvel, devido ao
fato de que no interior dessas comunidades existem outras instncias polticas s
quais se pode apelar discursivamente, como prpria comunidade ou aos sistemas
de gua existentes, os quais por sua vez tambm possuem suas prprias propostas
de gesto da gua.
4.2 A comunidade fechada
138 |
seu espao, considera-se que no caso do acesso gua a fora do conflito politiza as
aes sobre um recurso que entendido como um bem cujo acesso deve reverter-se
em benefcios para a comunidade. Como consequncia disso, surgem formas
de negociao e meios de exercer poltica nas comunidades que configuram
um sistema de valores particular. Desse modo, este programa de poder promove um
discurso que consolida a comunidade como entidade encarregada de velar pelo
benefcio de seus comuneros, defendendo os interesses das fontes de gua que se
encontram em seu interior.
A linguagem utilizada para promover a adeso a este programa de poder tem
um alvo especfico: a Assembleia de Comuneros. Nela so debatidos temas de
interesse da comunidade, includa a distribuio de fontes de gua. Neste cenrio,
o princpio que subjaz no o da propriedade, mas o do uso da gua das fontes que
esto dentro das fronteiras comunais exclusivamente para seus comuneros. Contudo,
as negociaes poderiam gerar o intercmbio de fontes fronteirias entre comunidades,
segundo as condies geogrficas da regio. Este espao de negociao integra os
comuneros, que lutam para serem beneficiados pelo discurso da comunidade.
A concorrncia privilegia, naturalmente, uns em detrimento de outros. assim
que o discurso da comunidade no esttico, tampouco se repete por igual em
cada uma das dez comunidades que se localizam na ilha. Pelo contrrio, varia de
acordo com as necessidades e preferncias de seus membros (sobretudo as dos mais
importantes e reconhecidos), e segundo as condies ecolgicas e geogrficas da
comunidade: quantidade de nascentes, proximidade de fontes de gua limtrofes,
entre outras. Desse modo, o papel da comunidade no primordialmente o de
uma comunidade fechada, mesmo quando os debates sempre se iniciam apelando
para este princpio. Isso significa que, em alguns setores, a comunidade privilegia
em seu discurso somente a seus comuneros, enquanto que, em setores que carecem
de fontes de gua, o discurso frequentemente se acomoda seguindo os interesses
prevalentes e as necessidades concretas.
Finalmente, mediar com a lgica que impe que a gua de uso exclusivo da
comunidade implica fazer coincidir as fontes de gua para o abastecimento dos comuneros
com as fronteiras das comunidades. Isso muitas vezes geograficamente impossvel.
4.3 A figura do proprietrio da gua
| 139
140 |
| 141
suas famlias unicamente com a gua que se encontra em seu territrio, seja ela em
grande quantidade, seja insuficiente. Na realidade, no ocorre nem um nem outro,
embora o novo mapa dos sistemas de gua da ilha distribua novos direitos para
cada famlia e para cada comunidade, de maneira que: uma comunidade poderia
receber gua de uma fonte vizinha para um setor de comuneros, ao mesmo tempo
que se reserva o uso exclusivo de outras fontes para a comunidade e se realiza o
armazenamento em um reservatrio que distribuir a gua para diferentes famlias
sem se importar com as fronteiras comunais, mas levando em considerao somente
a geografia e a ecologia.
Assim, os programas de poder produzem discursos que distribuem direitos.
Porm, o ponto crtico do tema de que trata este captulo a forma como estes
direitos chegam a ser convertidos em exerccio pleno. Como foi visto, a retrica
como fator-chave das tecnologias utilizadas pelos programas de poder se centra
no campo da negociao e da construo do novo mapa de servios da ilha, e, por
isso, cada pessoa tem um lugar e direitos diferentes que derivam da diversidade
de condies existentes.
6 O JUSTO, O EQUITATIVO
142 |
| 143
144 |
mas sim que na luta pela ressignificao do valor da gua e dos direitos e deveres
associados com sua gesto vo se construindo novos mapas mistos, heterogneos,
da gesto da gua, que j no admitem a prolongao das estruturas burocrticas
preexistentes e conduzem configurao de novas alternativas em gestao.
As fontes de gua, como um objeto de anlise cultural, so redefinidas no
processo e o alcance de seus limites de acesso so renegociados e reconfigurados.
A infraestrutura se altera tambm, naturalmente, como resultado de novos investimentos.
Mas a maior mudana se d nos cdigos da cultura poltica dos atores, cdigos que so
redefinidos em termos de novos conceitos sobre a justia, a distribuio e os direitos
de gua. Mapas novos, sistemas novos, imaginrios novos; isso o que constitui o
novo cenrio poltico da gesto de gua na ilha de Amantan.
REFERNCIAS
| 145
146 |
APNDICE
Objetivo
Quantidade
Observao
participante
Trajetos
Entrevistas em
profundidade
Elaborao da autora.
CAPTULO 6
RESUMO
148 |
2. Os conflitos envolvendo os programas de privatizao ocorridos na Bolvia e na Argentina na dcada de 1990, por
conta dos aumentos considerados abusivos pela populao, resultaram no cancelamento (Bolvia) e renegociao
(Argentina) dos contratos firmados entre as empresas privadas e o governo (Wolf et al., 2006).
3. Ver estratgias de cherry picking (Vargas e Lima, 2004).
4. Como exemplo de infraestrutura em espaos premiuns, citam-se: telecomunicaes de alta-velocidade, conexes globais
de redes, estruturas de fibra-tica, servios wireless, entre outros. No saneamento, tm-se redes de abastecimento com
presso e intermitentes, alta qualidade da gua, tratamento de esgotos eficientes, interconexo e inter-relacionamento de
gesto dos servios de abastecimento, esgotamento, drenagem e resduos slidos, entre outros (Graham e Marvin, 2001).
| 149
5. Termo criado pela autora. O termo precarium aqui utilizado serve para contrapor o termo premium, e faz aluso
precariedade da qualidade das redes de infraestruturas nos espaos carentes. No que tange ao saneamento, os espaos
precrios, geralmente, so desprovidos de redes de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio e drenagem.
Os dejetos so lanados in natura nos crregos e vales, e os servios de coleta de lixo no conseguem atender
adequadamente a demanda. Quando presentes, tais redes apresentam problemas fsicos e tecnologias inadequadas,
tais como a ruptura e o vazamento frequente das redes, problemas com a interrupo do abastecimento de gua,
implementao de redes ou estaes de tratamento desconexas etc.
6. Atualmente, o Morro da Cabocla, em Arraial do Cabo, tambm abastecido com o sistema de pr-pagamento de gua.
150 |
| 151
A empresa Prolagos S.A. tem atividade em cinco municpios da Regio dos Lagos:
Cabo Frio, Armao de Bzios, Arraial do Cabo, Iguaba Grande e So Pedro da
Aldeia. Os municpios na rea de concesso da Prolagos S.A. so caracterizados
como cidades de veraneio, as quais recebem um grande afluxo de turistas, principalmente no vero. A populao residente permanentemente nestas cidades relativamente pequena, sendo que o municpio de Arraial do Cabo, com 27.715 mil
habitantes de acordo com o censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), o segundo mais populoso e urbanizado, perdendo apenas para Cabo Frio.
As cidades de Bzios, Cabo Frio e Arraial do Cabo abrigam as residncias de
mais poder aquisitivo da regio, embora a presena de populaes carentes
seja evidente.
O crescimento populacional da ltima dcada7 contribuiu decisivamente
para a precariedade do sistema de abastecimento de gua e esgotamento da regio.
Nos perodos de alta temporada (dezembro a maro), o aumento quase que
7. A populao da regio dos Lagos em 2000 era de 382.489, passando para 538.470 em 2010, o que representa
um crescimento da populao residente, na ltima dcada, de 40,78% de acordo com os dados do censo do IBGE.
Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/>.
152 |
| 153
Resultado
25.248 habitantes
100%
4.639
ndice de hidrometrao
94,86%
ndice de macromedio
100%
73,48%
72,42%
55,24 m3/dia.Km
319,79 (L/dia)/ligao
8. A bomba Booster (casa de bombas) um tipo de compressor que auxilia na distribuio da gua no sistema de
abastecimento, pelo aumento e pela regulao das deficincias de presso e vazo nas tubulaes da rede.
154 |
Concessionria
Municpio
28,88
Guapimirim
22,69
guas de Niteri
Niteri
27,49
Nova Friburgo
31,75
guas do Imperador
Petrpolis
24,98
guas de Juturnaba
Araruama
Silva Jardim
Saquarema
45,77
Prolagos S.A.
Arraial do Cabo
73,48
| 155
156 |
| 157
158 |
A liberao da gua s pode ser realizada pelos tcnicos da Prolagos S.A., que
abrem o registro na parte da manh no dia determinado para o setor. Assim, s
segundas-feiras e teras-feiras, o setor 1 recebe gua, enquanto o setor 2 no recebe.
s quartas-feiras e quintas-feiras, o setor 2 abastecido e o setor 1 permanece sem
abastecimento. Depois, o rodzio se d na sexta-feira e na prxima segunda-feira
para o setor 1 novamente. Nos finais de semana e feriados, as residncias atendidas
com o sistema pr-pago no recebem gua.
No momento da abertura do registro para o setor correspondente, os
tcnicos fazem o controle da presso, liberando a gua aos poucos. O objetivo
esperar que a gua desa pela tubulao at base do morro e depois suba por
presso para liberar o abastecimento. De acordo com o tcnico responsvel
entrevistado, esta manobra evita que as residncias do alto do morro recebam gua
sem presso, o que aumentaria a demora para o abastecimento e possibilitaria a
entrada de ar pela tubulao.
FIGURA 3
| 159
160 |
FIGURA 4
| 161
162 |
Municpios envolvidos
Estado
Cosgua
Paragua
MG
1,24
Cachoeiro de itapemirim
ES
1,67
RJ
2,33
Guapimirim
RJ
1,22
guas de Niteri
Niteri
RJ
2,14
Nova Friburgo
RJ
1,13
guas do Imperador
Petrpolis
RJ
2,04
guas de Juturnaba
Araruama
Silva Jardim
Saquarema
RJ
1,91
(Continua)
| 163
Prolagos S.A.
Armao de Bzios
Arraial do Cabo
Cabo Frio
Iguaba
So Pedro dAldeia
RJ
2,99
Guar
SP
1,07
Limeira
SP
1,46
Mairinque
SP
1,54
Mau
SP
1,36
Mirassol
SP
0,99
Concessionria
Municpios envolvidos
-1
100
104
136
136
10
4%
No disponvel
Taxa de
crescimento anual
133
Positiva
Positiva
10%
3%
No disponvel
No disponvel
130
221
6%
1%
114
223
Positiva
Positiva
Positiva
Positiva
Tendncia
No disponvel
112
177
220
132
Ecosama Concessionria de
Saneamento de Mau
154
153
133
No disponvel
100
146
150
123
112
Cigua Concessionria de
guas de Mairinque
guas de Limeira
guas de Guar
Prolagos S.A.
136
147
106
118
No disponvel
138
122
No disponvel
127
101
115
96
guas de Juturnaba
100
99
96
guas do Imperador
123
84
119
130
-2
117
69
-3
100
-4
100
-5
guas de Niteri
-6
2%
-7
100
-8
No disponvel
-9
-10
Citgua
Cosgua
Concessionria
TABELA 4
164 |
O Direito gua como Poltica Pblica na Amrica Latina:
uma explorao terica e emprica
| 165
Ainda segundo o mesmo estudo, outra situao crtica pode contribuir para o
aumento da tarifa em um cenrio futuro. De acordo com o documento, a Prolagos
S.A. no cumpre a determinao legal estabelecida pela Lei Estadual no 4.247/2003,
de pagamento pelo uso da gua, tendo em vista que a agncia reguladora ainda no
se manifestou sobre o pleito de repasse desta cobrana para as tarifas.
Para a avaliao da qualidade dos servios, foi verificada a excelncia tcnica das
instalaes durante a visita de campo. Neste sentido, compreende-se que a qualidade
tcnica do sistema implementado na comunidade no adequada, uma vez que ele
possibilita o vazamento de gua no momento de sua passagem para a mangueira. Como
se verifica, alm da perda da gua, o usurio ainda tem de pagar pelo desperdcio que
este tipo de tecnologia proporciona. Alm disso, inadmissvel que o usurio seja o
responsvel pela compra e manuteno da mangueira, que funciona como ramal predial.
Com relao qualidade da gua, como no possvel avali-la com base nos
dados do SNIS, que apesar de conter indicadores para este fim, no disponibilizou
todos, assumem-se as informaes fornecidas pelo relatrio da Agncia Reguladora
de Energia e Saneamento Bsico do Estado do Rio de Janeiro (Agenersa), de 2005,
bem como pelo relatrio da Prolagos S.A., sobre as anlises dos parmetros
organolpticos e fsico-qumicos da gua. Assim, ambos os relatrios informam
que todos os quesitos da qualidade da gua da Prolagos atendem Portaria
no 518/2004 do Ministrio da Sade (MS), que estabelece os procedimentos e as
responsabilidades relativos ao controle e vigilncia da qualidade da gua para o
consumo humano e seu padro de potabilidade.
Ainda sobre a anlise da qualidade dos servios, verifica-se que os dados do
SNIS, relativos ao desempenho financeiro da concessionria, demonstram que ela
apresenta resultados no satisfatrios. Neste aspecto, as anlises realizadas pelos
estudos realizados pela FGV/Inecon, com relao ao desempenho financeiro das
empresas privadas, revelam que a situao financeira da Prolagos muito inferior
em comparao s outras companhias privadas atuantes no setor e, em complemento,
o estudo destaca que se a empresa no reverter este quadro, esta situao pode no
se sustentar a longo prazo.
As anlises efetuadas quanto integrao das infraestruturas e dos servios com
a gesto eficiente dos recursos hdricos foram pautadas na verificao dos indicadores
de macromedio, hidrometrao e perdas nos sistemas. Apesar do elevado ndice
de hidrometrao, com 94,56% de ligaes hidrometradas, e de realizar 100% de
macromedio de seus sistemas, os resultados de perdas de faturamento (73,48%),
perdas na distribuio (50,37%) e de perdas por ligao (189,60 l/dia/ligao)
contribuem para diminuir o desempenho ambiental da concessionria Prolagos S.A.
Somente o ndice de perdas lineares (14,02 m3/dia/km) apresenta-se adequado a
uma boa gesto ambiental por parte da empresa, conforme se pode ver na tabela 1.
166 |
| 167
168 |
Integralidade
Equidade
Exigncias
Ampliao progressiva do acesso
de todos os domiclios ocupados
Atende
No atende
Sim
Regularidade
No
Continuidade
No
Hidrometrao individual
No
No
No
No
Tarifao
Qualidade dos
servios
Qualidade da gua
Comentrios
Sim
No
(Continua)
| 169
(Continuao)
Modelo tipo ideal padro para servios de saneamento
Tpicos abordados
Participao e
controle social
Exigncias
Atende
Sim
Mecanismos de participao e
informao
Sim
Sim
No atende
No
No
Sim
Comentrios
Elaborao da autora.
6 CONSIDERAES FINAIS
170 |
| 171
BARLOW, M.; CLARKE, T. Who owns water? The Nation, New York, 2 Sept.
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______. Ministrio das Cidades. Exame da participao do setor privado na
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172 |
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CAPTULO 7
RESUMO
Este captulo se baseia em um estudo que revela a disputa entre projetos polticos
em torno da gesto da gua, em dois aquferos do centro do Mxico afetados por
sobre-explorao. Os casos se referem ao aqufero do vale de Len, de Guanajuato
e do vale de Aguascalientes, tambm identificados neste estudo com o nome de
aqufero interestadual Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnacin (OAE), uma vez que
este sistema hdrico abarca o territrio destes trs lugares. Analiticamente, a ateno
volta-se para o tipo de relaes estabelecidas entre os atores pblicos e privados
envolvidos na gesto da gua subterrnea, bem como nos arranjos institucionais
que moldam estas relaes, a partir da perspectiva analtica denominada anlise
de redes de poltica pblica. O captulo tem o objetivo de ressaltar no apenas o
conflito distributivo da gua no Mxico, mas tambm a influncia das ideias no
desenho das polticas pblicas destinadas superao da crise de gua no pas.
Argumenta-se que a disputa tem ocorrido entre duas vises: uma dominante, que
concebe a gua como bem econmico, e outra emergente, ainda marginal, que
defende o princpio de que o acesso gua um direito humano.
1 A GOVERNANA COMO CONCEITO DE UTILIDADE HEURSTICA
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nos diferentes limites territoriais, como so o estado, os distritos e os municpios (Hanf e Jansen, 1998, p. 3). Sob esta concepo, a governana
essencialmente processo, no estado ao qual se haveria de alcanar. Ante esta
acepo de governana, a resposta persistncia da crise de gua nas zonas
ridas do Mxico busca-se no processo poltico que tem dado forma ao quadro
institucional da gesto da gua subterrnea no pas e particularmente nas
regies estudadas durante as duas ltimas dcadas. Esta perspectiva postula
que as instituies relacionadas gua so tanto o resultado como o veculo
de processos polticos, os quais tm moldado a mudana institucional e seus
resultados (Castro et al., 2006, p. 247).
O conceito de governana , portanto, ferramenta heurstica que identifica
a dinmica da poltica pblica de modo reticular: uma rede de estruturas e atores
configurada ao redor de setor determinado de ao governamental; neste caso,
o do setor hdrico. O conceito de rede de polticas aparece com a inteno de
ser utilizado como instrumento para categorizar as relaes existentes entre os
grupos de interesse e o governo (Natera, 2004; Chaqus, 2004). Como definio
mnima de rede de polticas, parece til a proposta feita por Klijn, Koppenjan
e Termeer (1995, p. 439), para os quais esta rede constitui padres mais ou
menos estveis de relaes sociais entre atores mutuamente dependentes, que
formam entorno de problemas polticos ou grupos de recursos e cuja formao,
manuteno e mudana so obra de uma srie de jogos ou seja, uma srie de
aes contnuas entre diversos atores, em funo de determinadas regras formais
ou informais.
A partir dessa perspectiva da poltica pblica, a rede de polticas vista
como microcenrio diferenciado, povoado de estruturas poltico-administrativas,
valores e atores especficos, uns pblicos e outros privados, que se corresponde
com o respectivo mbito de problemas, necessidades e/ou oportunidades, mas
reconstrudo, recriado, pelas caractersticas e pelo estilo desta poltica pblica
(Natera, 2004). Esta representa possibilidade de adentrar no prprio jogo
poltico das polticas pblicas. As redes de polticas podem variar em relao
sua configurao a partir de cinco dimenses bsicas, as quais se podem operacionalizar nas seguintes variveis, que caracterizam a prpria rede e podem ser
verificadas empiricamente.
Redes de Poltica e Desenho de Estratgias para Superar a Crise da gua: os casos dos
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QUADRO 1
Relaes de poder
na rede
Descrio
Comunidade poltica
Institucionalizao da rede
Funo da rede
Instrumentos e recursos
de poder
3. A Comisso Nacional da gua (CNA) identifica 104 aquferos que apresentam algum grau de sobre-explorao ou
seja, em local em que a extrao maior que a recarga (CNA, 2008). Entre estes, encontram-se os dois aquferos que
so objetos deste trabalho.
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MAPA 1
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o incio dos anos 1990, a elite econmica que representa os industriais dos calados
e dos curtumes conseguiu posicionar muitos de seus membros nas altas esferas de
deciso poltica; no somente na rea conhecida como El Bajo, mas tambm em
todo o estado de Guanajuato, algo que foi bem-sucedido principalmente a partir
da militncia desta elite no Partido Ao Nacional (PAN).5 Neste subsistema da
poltica hdrica de Len, isto configurou esquema no qual os empresrios locais
desempenham o papel central indiscutvel. assim que desde a criao da Junta
de Administrao da gua, em 1982, e a posterior constituio do Sistema de gua
Potvel e Esgotamento Sanitrio de Len (Sapal),6 em 1984 os setores empresarial
e industrial apoderaram-se de seu conselho diretor o qual tem sido ator central
no desenvolvimento das estratgias para buscar solues para os dois problemas
recorrentes desta regio: a escassez e a contaminao da gua.
A viso empresarial gerou, ademais, a reproduo de padres gerenciais no
interior das organizaes responsveis pelo setor de gua. Enraizou-se, neste sentido,
a valorizao da eficincia e a profissionalizao do servio. Isto levou a consolidar
um corpo de gerentes de gua que passaram a incursionar no primeiro momento
no Sapal, a partir de contrato do grupo empresarial com o ordenamento municipal,
e logo continuaram sua carreira no setor em instncias de ordem estadual, a partir
das quais se operou a mudana de orientao da poltica hdrica de Guanajuato
baseada no planejamento e na abertura para regime de participao de usurios
em espaos criados especificamente para isto.
Paralelamente a esses processos, em Guanajuato, celebrou-se uma srie de
acordos de transvases/transferncias entre os estados pertencentes ao Conselho da
Bacia Lerma-Chapala (CCLCH) incluindo-se Guanajuato , os quais foram
tambm fator decisivo no rumo que seguiria este estado no desenho de suas instituies para a gesto da gua. Entre 1992 e 1995, registra-se presso constante sobre
as autoridades da CNA por parte tanto dos agricultores do Distrito de Rega 0117
Alto Rio Lerma, como do prprio Poder Executivo do governo de Guanajuato
relacionado s quantidades de gua a serem transferidas para o estado de Jalisco.
A demanda perante a CNA, que em vrias ocasies se tornou beligerante, argumentava
5. Notavelmente, um deles Vicente Fox Quesada, que foi eleito governador do estado em 1995 e posteriormente
se converteria em presidente do Mxico, no perodo 2000-2006, em ambas as situaes como candidato do Partido
Ao Nacional (PAN).
6. Em espanhol, Sistema de Agua Potable y Ancantarillado de Len (Sapal).
7. A Lei de guas Nacionais mexicana, em seu Artigo 3, inciso XXV, define distrito de rega (distrito de irrigao) como:
estabelecido mediante decreto presidencial, constitudo por uma ou vrias superfcies previamente delimitadas e em
cujo permetro se localiza a zona de irrigao, o qual conta com obras de infraestrutura hidrulica, guas superficiais
e do subsolo, bem como com seus recipientes de armazenamento, sua zona federal, de proteo e demais bens e
obras relacionadas, podendo tambm estabelecer-se com uma ou vrias unidades de irrigao. Os distritos de rega
foram construdos, operados e administrados pelo governo central mexicano at 1999, quando passaram a ter gesto
compartilhada pelo governo e pelos usurios organizados (Lei de guas Nacionais, Artigo 3, inciso XXV, traduo nossa).
Segundo a CNA, os distritos de rega totalizavam 85, em maro de 2013.
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18. Conhecida agora como Proativa Meio Ambiente CAASA, subsidiria do grupo empresarial francs Veolia.
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19. o exemplo do distrito de Rega 001, de Pabelln de Arteaga, uma vez que durante o governo de Luis Armando
Reynoso se investiram cerca de US$ 42 milhes para seu encanamento. Porm, esta obra no est considerando o
potencial uso futuro desta gua para consumo humano. Os agricultores da rea alegam que talvez a nica coisa que
se esteja estimulando com esta ao aumentar os hectares de irrigao, mas no estimulam o abandono da extrao
da gua tanto da barragem como dos poos includos no distrito. O projeto de ecoturismo denominado de Cristo
Roto, relacionado com a barragem de Plutarco Elas Calles corao deste distrito , tambm entra em conflito com
o potencial uso desta gua.
20. O exemplo destes o chamado Projeto Estratgico Sul (PES), o qual consiste em um empreendimento na zona da
ex-fazenda de Peuelas (comunidade ao sul, limite entre o municpio de Aguascalientes e o de Encarnacin de Daz, em
Jalisco) para ser transformada em zona exclusiva, de alto valor imobilirio, com perfil de negcios e lazer.
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QUADRO 2
Dimenses
1989-1999
1989-1999
2000-2008
2000-2008
a legislao local em
matria hdrica desenha-se de modo a introduzir
a participao privada
no subsetor de gua
potvel e esgoto.
os atores concentram-se
na disputa altamente
politizada pela pertinncia
da participao privada
no subsetor da gua
potvel da cidade capital.
mudanas na legislao
hdrica a favor do modelo
de participao privada.
em 2005, promove-se
a participao social
por meio dos Cotas,
mas posteriormente
se entra em impasse
centralizador.
(Continua)
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(Continuao)
Dimenses
1989-1999
1989-1999
2000-2008
No mbito de outros
subsetores, somente se
conta com estruturas e
instncias para apoiar o
saneamento e conceder
apoios a partir dos
programas federais
dirigidos para a reduo
da demanda de gua.
2000-2008
Natureza das
disputas a
partir de
interesses
e valores
(coalizes)
a coalizo dominante
a encabeada pelos
empresrios, que com os
funcionrios do governo
local buscam a importao de gua de outras
bacias de Len, de forma
a assegurar os nveis de
produo.
surge uma disputa entre
atores locais e a CNA
por maior autonomia
estatal em matria de
planejamento hdrico.
Elaborao do autor.
fortalece-se a coalizo
que busca assegurar a
gua para uso produtivo
em Len, mas surgem
grupos que defendem
o acesso gua como
direito humano e levantam
a necessidade de proteger
a sustentabilidade dos
aquferos.
domina a disputa no
subsetor de gua potvel
entre uma coalizo que
favorece a participao
privada e outra que se
ope a este modelo.
o governo do estado
trata de introduzir na
prtica manejo integral
dos assuntos da gua e
manifesta-se disputa apega-se a uma orienentre gerentes de gua tao limitada ditada
do Sapal diante de em- pela CNA.
presrios curtidores que
buscam obter prerrogativas
para no atender aos
compromissos com o
saneamento.
a classe poltico-empresarial de Len
fortalece sua posio
dominante por meio da
Presidncia da Repblica,
com o ento presidente
Vicente Fox.
os atores promotores
da participao privada
mantm-se nas posies
polticas importantes e
contam com o apoio
poltico e financeiro da
Federao por intermdio
da CNA e de instncias
a instrumentao
internacionais, como
de sistema estatal de
o BM.
planejamento hdrico,
com participao social, os grandes agrupamentos
fortalece a posio de setoriais de agroprodutores,
Guanajuato perante agroindustriais e pecuaa CNA.
ristas convertem-se nos
principais interlocutores
do governo.
permanece a disputa
no subsetor de gua
potvel relacionado
participao privada, mas
com baixa de intensidade.
estrutura-se disputa entre
conceitos relacionados aos
melhores instrumentos e
estratgias para superar
a crise de gua entre
aqueles que preferem
a gesto da oferta e os
que enfatizam a gesto
da demanda.
o apoio ao modelo
de participao privada
mantm-se por parte de
atores de vrios nveis
de governo.
empresrios da construo e imobilirios
ascendem ao governo
e prefeitura municipal
de Aguascalientes.
mantm-se os grandes
agrupamentos setoriais
produtivos como principais interlocutores com
o governo.
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4 CONCLUSES
Em ambos os estudos de caso, h clara disputa entre atores que defendem ideias
divergentes em relao sobre-explorao do aqufero, bem como ao uso e
conservao do recurso. Apesar de nos ltimos vinte anos se terem assumido estratgias
para fazer frente crise da gua em nvel local expressa na escassez , os resultados
tm sido limitados, porque os grupos polticos que defendem a gesto da gua
como bem econmico tm capturado o processo de desenho institucional. De sua
parte, evidente que os grupos rivais que defendem o princpio de que o acesso
a gua um direito humano e o princpio de sustentabilidade tm obtido avano
limitado sobre este dito desenho e o resultado das polticas pblicas.
Os vencedores nesse conflito so os prprios atores sociais responsveis
pelos maiores volumes de extrao de gua e que obtm os maiores lucros deste
aproveitamento. No entanto, tambm deve se destacado que tem ocorrido busca
de maior autonomia em relao ao governo federal e que foram criados espaos
institucionalizados de participao mais abertos e prximos aos atores locais diretamente afetados, os quais poderiam ser potencialmente janelas de oportunidade
para que se possam estabelecer estratgias e acordos efetivos que consigam melhores
resultados a mdio prazo.
Com as reformas implementadas no setor da gua no Mxico e as estratgias
seguidas pelos atores locais nas duas regies estudadas, durante as duas dcadas
nas quais se concentrou este trabalho, verifica-se mudana no padro geral da
governana concernente ao subsistema de poltica ou seja, na configurao dos
arranjos de autoridade, a partir da qual se tomam as decises e se enquadram as
polticas hdricas nos diferentes limites territoriais em que se localiza a ao pblica.
Porm, as estratgias, produto destas mudanas, ainda no conseguiram deter a
sobre-explorao e a contaminao dos aquferos e de outros corpos de gua
superficiais porque as aes e as polticas continuam sendo baseadas em perspectivas
setoriais, que carecem de viso integral e no apresentam cenrios claros para o
futuro. As decises pblicas no deixam de ser centralizadas e, neste sentido, no
conseguem integrar nem representar a todos os atores sociais e econmicos.
Precisamente, os pequenos proprietrios agrcolas, os ejidatarios, os pequenos
industriais e os usurios domsticos no adotam as estratgias elaboradas pela autoridade e pelos atores econmicos poderosos. Portanto, em ambos os casos, apresenta-se
cenrio de redes de poltica fragmentadas, no qual cada ator se comporta de acordo
com suas prprias necessidades e interesses imediatos. Esta configurao da rede
de polticas reproduz a concentrao de poder e a debilidade institucional para
incentivar a participao da maioria dos usurios, bem como refora tendncia a
favorecer padres de comportamento de influncia e negociao entre os membros
da elite, e a marginalizar as possibilidades de cooperao entre os possveis
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aquferos do vale de Len, Guanajuato e do vale de Aguascalientes, no Mxico
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CAPTULO 8
RESUMO
Este captulo aborda o caminho percorrido pela Comisso Nacional em Defesa da gua
e da Vida (CNDAV) no Uruguai como movimento social que possui uma experincia
enriquecedora com um conjunto de conquistas frente ao avano privatizador dos sistemas
de proviso de gua e esgotamento sanitrio no pas. Entre estas conquistas se destacam:
a organizao de ao com estratgias participativas e com integrao de conhecimentos
para propor uma reforma constitucional, o desenvolvimento de uma campanha nacional
e a obteno do apoio de 65% dos eleitores no ano de 2004, assim como a aprovao
pelo parlamento uruguaio, por unanimidade, da Lei de Poltica Nacional de gua em
novembro de 2009. Estas conquistas incluem no somente a definio de um conjunto
de princpios que devero reger as polticas de gua e esgoto, mas tambm a estratgia
de se constituir em um movimento propositivo que fomenta iniciativas que surgem de
populaes locais comprometidas com suas bacias hidrogrficas.
1 INTRODUO
A partir de uma viso fortemente orientada pelo paradigma dos negcios, tem se tentado
converter a gua em um bem econmico mercantil e, portanto, limitar seu acesso s
pessoas que no esto em condies de enfrentar os custos dos servios de gua potvel,
da rede de esgoto e do tratamento de guas servidas. A gua, que na maioria dos pases
tem sido considerada historicamente como um bem pblico, se converteu em objeto
1. Traduzido do original em espanhol por Raony Silva Nogueira e Maria da Piedade Morais.
2. Docente e pesquisadora do Laboratrio de Desenvolvimento Sustentvel e Gesto Ambiental de Territrio, do Instituto
de Ecologia e Cincias Ambientais da Faculdade de Cincias da Universidade da Repblica do Uruguai (UdelaR). Integrante
do Programa Uruguai Sustentvel, Redes Amigos da Terra Uruguai.
3. Docente e pesquisador do Laboratrio de Desenvolvimento Sustentvel e Gesto Ambiental de Territrio, do Instituto
de Ecologia e Cincias Ambientais da Faculdade de Cincias da UdelaR. Integrante do Programa Uruguai Sustentvel,
Redes Amigos da Terra Uruguai.
4. Docente e pesquisadora do Laboratrio de Desenvolvimento Sustentvel e Gesto Ambiental de Territrio, do Instituto
de Ecologia e Cincias Ambientais da Faculdade de Cincias da UdelaR. Integrante do Programa Uruguai Sustentvel,
Redes Amigos da Terra.
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Em 1992 sucedeu-se o primeiro caso de privatizao dos servios pblicos de abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio no pas. Ele ocorreu a leste do
Arroio Maldonado no departamento de mesmo nome, ante o qual se registraram
um conjunto de denncias da populao local que no tiveram eco nas autoridades
polticas da poca. Desde esse ano se foi consolidando a ativao da empresa
privada guas da Costa, filial da empresa transnacional Suez Lyonnaise des Eaux, de
origem francesa, sem considerar o posicionamento da sociedade local. O segundo
caso de privatizao foi registrado em 1999, com a instalao da empresa Uragua,
filial da transnacional guas de Bilbao, que comeou a operar nas principais zonas
urbanas do restante do Departamento de Maldonado (Domnguez, 2003).
Frente eventualidade de que o processo de privatizao desses servios
pblicos bsicos avanara no sul do pas, que se formou, no fim do ano 2000,
a Comisso em Defesa da gua e do Esgotamento Sanitrio da Costa de Ouro e
Pando, no Departamento de Canelones. Posteriormente, integrantes desta comisso
local decidiram fazer contato com o sindicato da OSE, a Federao de Funcionrios
da OSE (FFOSE), com o objetivo de discutir a possibilidade de cooperar para frear
o avano do processo privatizador. Existia, ento, um conjunto de elementos que
alertavam a populao e os trabalhadores da empresa estatal sobre: o avano dos
processos privatizadores que se apresentavam em outros pases da regio; a perda
de soberania por parte do Estado sobre a gesto de um recurso imprescindvel
para a vida e a sade se este processo continuasse se estendendo; a possibilidade
iminente de aumento nas tarifas, que o que ocorre quando as empresas privadas
assumem a prestao de um servio; e a perda de fontes de trabalho e de direitos
sindicais, entre outros aspectos. Neste contexto complexo, em uma reunio realizada
em 2002 entre os vecinos,5 os trabalhadores sindicalizados e o Programa Uruguai
Sustentvel, Redes Amigos da Terra Uruguai, criou-se a CNDAV para consolidar
uma estratgia frente privatizao (Achkar, Domnguez e Pesce, 2009).
5. Vecinos o nome dado localmente aos membros da comunidade.
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2) Defender a propriedade pblica do recurso: para isto se estabelecia constitucionalmente o domnio pblico hidrulico (inciso 2).
3) Determinar que os servios pblicos de esgotamento sanitrio e abastecimento de gua potvel devem ser prestados por pessoas jurdicas
estatais, como nico mecanismo que assegura as prioridades das razes
de ordem social (inciso 3).
4) Evitar as exportaes de gua bruta, assegurando que seja o Parlamento o
rgo competente para autorizar o fornecimento a outro pas por razes
de solidariedade, evitando a mercantilizaro da gua (inciso 4).
4.1 A metodologia utilizada pela CNDAV
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registradas no pas para este tipo de evento. Entre outras questes substantivas, o
plebiscito conseguiu incluir na Constituio Nacional a proibio de privatizar os
servios de gua e esgoto e requisitar a retomada por parte do Estado das empresas
que haviam sido privatizadas na dcada anterior. Contudo, j durante os debates
em 2004, a CNDAV havia resolvido manter-se ativa depois deste plebiscito, a
fim de defender a implementao na prtica do contedo da Nova Constituio.
Por seu turno, a CNDAV entendeu que era fundamental iniciar um processo de
contato, debate e busca de pontos em comum com as novas autoridades do Estado.
Em especial, a CNDAV entendia que o novo contexto poltico gerava um potencial
de oportunidades para conseguir os principais objetivos pretendidos na campanha,
principalmente: i) a recuperao das empresas de gua potvel e esgotamento
sanitrio privatizadas pelo Estado; ii) o avano na direo da implementao da
Poltica Nacional de guas; e iii) a racionalizao da estrutura jurdica para tornar
efetivos os novos postulados constitucionais.
Sem dvida, a dinmica do processo poltico nacional conduziu para que as
novas autoridades do Estado realizassem uma leitura diferente do processo e rejeitassem, a princpio, o caminho do dilogo e a construo conjunta que a CNDAV
defendia. Neste sentido, j em 2005 a comisso havia identificado ao menos trs
elementos preocupantes em relao ao cumprimento dos princpios introduzidos
com a reforma constitucional. Em primeiro lugar, existiam severas dificuldades para
a criao de um espao de dilogo entre a CNDAV e as autoridades do governo.
Em segundo lugar, existiam limitaes operacionais importantes para se organizar
uma agenda de trabalho que conduziria a elaborao de uma Poltica Nacional
de guas orientada pelos novos princpios constitucionais. E, em terceiro lugar,
a emisso, em 20 de maio de 2005, de um decreto presidencial pelo Conselho de
Ministros, que habilitava a permanncia das empresas transnacionais que operavam
no pas, uma deciso que estava em franca contradio com a deciso soberana
dos cidados que haviam votado a reforma constitucional em outubro de 2004.
O novo contexto colocado pelo rumo tomado pelas autoridades obrigou a uma
avaliao da situao por parte da CNDAV. Em particular, ficava claro que a aplicao
prtica dos contedos da Nova Constituio no seria uma tarefa simples nem automtica, e que, pelo contrrio, apresentava uma srie de novos desafios para a comisso.
Por um lado, a recuperao das reas privatizadas implicaria em um confronto entre
as empresas transnacionais e a sociedade uruguaia. Estas empresas, apesar de estarem
afetadas por uma srie de problemas, que incluam o descumprimento de contratos
e o cometimento de delitos sociais e ambientais, e tambm apesar de aps o plebiscito se encontrarem operando em situao de inconstitucionalidade, pressionavam o
governo para que permitisse sua permanncia em territrio nacional, contrariando os
princpios da reforma constitucional. A CNDAV comeou a pressionar pela retomada
imediata desses servios por parte do Estado e pela aplicao em todos os seus termos
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da Nova Constituio. Por outro lado, tornou-se evidente que a construo de uma
Poltica Nacional das guas, por si s uma tarefa de alta complexidade, enfrentaria
muitos obstculos, pois historicamente as autoridades e os equipamentos tcnicos
das instituies governamentais se haviam negado a participar de sua elaborao.
Finalmente, um terceiro desafio de grande relevncia seria o de racionalizar a estrutura
jurdica institucional e adequ-la ao contedo da Nova Constituio. Deveria se resolver
especialmente uma srie de contradies existentes na Constituio e no marco legal
e regulamentar pr-existente, o que se constitua agora em uma prioridade.
Os esforos realizados deram fruto e, em junho de 2005, se conseguiu, finalmente, estabelecer e consolidar um espao de dilogo e trabalho entre a representao
parlamentar de Frente Amplio, membro principal da coalizo vencedora do poder
executivo, e a CNDAV. O dilogo estabelecia uma srie de pontos centrais para a
agenda de debate, que incluam a recuperao por parte do Estado da gesto dos
servios de abastecimento de gua potvel e coleta de esgoto em todo o pas e a oferta
de elementos jurdicos para tornar efetivos os novos postulados constitucionais em
relao ao controle e gesto dos recursos hdricos. Outros pontos principais eram:
a necessidade de passar para uma legislao que convertesse o conjunto das guas
superficiais e subterrneas em parte do domnio pblico estatal; o estabelecimento
de prioridades para o uso da gua por regies, bacias ou sub-bacias para garantir
uma gesto sustentvel da gua e a preservao do ciclo hidrolgico, e, assegurar a
igualdade de acesso aos servios de gua potvel e esgotamento sanitrio. A agenda
de discusso proposta pela CNDAV buscava tambm aprofundar a discusso social
para avanar na construo de uma Poltica Nacional de guas com a participao
popular, a conservao e proteo do meio ambiente e a restaurao da natureza,
maximizando o aproveitamento dos recursos hdricos e minimizando os impactos
ambientais, com o ordenamento do territrio, o que implica tornar compatveis os
usos do solo nas bacias hidrogrficas, j que estas passam a se constituir nas unidades
territoriais de planejamento e gesto.
Em relao aos desafios anteriores, o processo de dilogo e as atividades relacionadas da CNDAV tem conduzido a avanos importantes tendo em conta o objetivo
central de implementar o direito humano gua como poltica pblica efetiva.
4.3 Os avanos da CNDAV
A CNDAV tem tido em sua histria uma integrao dinmica e no estvel. Muitas
das organizaes participantes tm estado presentes em diferentes etapas e algumas
delas tm participado das primeiras etapas, se retiraram em algum perodo e voltaram
a se integrar posteriormente. Esta complexa dinmica no impediu a manuteno
do foco no objetivo programtico concreto da comisso, que especificamente
o de conseguir implementar na prtica o conjunto de postulados do texto da
reforma constitucional. Entre os principais avanos da CNDAV se inclui, como se
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Contudo, apesar dos resultados alcanados e do alto grau de adeso pelo sim
reforma, a CNDAV j havia resolvido se manter ativa depois do plebiscito, a fim
de defender a criao de leis que dessem contedo real reforma constitucional.
Alm disso, foi e continua sendo fundamental manter os necessrios contatos e espaos
de debate com as autoridades do Estado, especialmente levando em considerao
a mudana poltica registrada nas eleies nacionais de 2004, que possibilitou o
acesso ao governo a uma fora poltica que assumiu pela primeira vez a conduo
nacional com mais de 50% de apoio. Os aspectos centrais deste debate permanente
com as autoridades so, principalmente, aqueles que se vinculam ao controle e
gesto dos recursos hdricos, que requerem que os parlamentares tratem os elementos
jurdicos necessrios para tornarem efetivos os novos postulados constitucionais.
Isto foi particularmente importante para fazer cumprir o mandato do plebiscito,
que proibia a privatizao e ordenava a renacionalizao dos servios de gua e
esgoto, porm em um contexto em que as empresas privadas seguiam operando
no pas todavia nos anos 2005 e 2006.
Em nvel nacional, a CNDAV continuou realizando seminrios e oficinas
referentes a: i) alcances da Nova Constituio na gesto dos recursos hdricos;
ii) avanos na implementao de uma Poltica Nacional das guas participativa;
e iii) novos desafios que se apresentavam devido dinmica do processo poltico.
Como se explicou em pargrafos anteriores, a CNDAV compreendeu desde o
comeo que a reforma constitucional por si s no seria suficiente, e a deciso de
aprofundar a mobilizao e o debate pblico conduziu eventualmente deciso do
governo nacional de reestatizar os servios de gua potvel e esgotamento sanitrio
nas reas que haviam sido privatizadas, o que conduziu sada das empresas transnacionais de gua que operavam no Uruguai, o que finalmente ocorreu nos anos
de 2005 e 2006. A comisso tambm foi um ator determinante para a eventual
criao, em 2006, da Direo Nacional de guas e Esgotamento Sanitrio (Dinasa
Dinagua desde 2010), no Ministrio da Habitao, Ordenamento Territorial e Meio
Ambiente (MVOTMA), um passo frente na busca de se conseguir o objetivo de
uma Poltica Nacional de gua. A CNDAV tem um papel importante na criao
da Dinasa, pois faz parte da Comisso de Assessoria de guas e Esgoto (Coasas),
criada para garantir a participao social no desenvolvimento e na implementao
de polticas pblicas para este setor. A Coasas foi precisamente o mbito em que
se elaborou o projeto de lei regulamentar do Artigo 47 da Constituio, que aps
ser analisado pelo governo nacional foi finalmente aprovado pelo parlamento em
15 de setembro de 2009. A lei regulamentar do Artigo 47 incorporou especificamente as polticas de gua, que incluem o domnio das guas, a gesto por bacias
e a integralidade do ciclo hidrolgico. Por seu turno, a CNDAV tem sido tambm
um ator ativo e determinante na redao do Projeto de Lei (PL) no 18.610, para
uma Poltica Nacional das guas, um debate que aconteceu entre 2006-2009 e que
conduziu finalmente aprovao por unanimidade da lei no parlamento em 2009.
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CAPTULO 9
RESUMO
210 |
realidade do acesso aos servios complexa. Hoje ter as redes de gua no seu bairro
no significa para o morador de baixa renda ter acesso com qualidade aos servios.
Muitos moradores, por no poderem pagar as tarifas cobradas pelos servios, optam
por formas de abastecimento irregulares (conexes clandestinas nas redes, poos
artesianos no caso do abastecimento de gua), com consequncias negativas tanto
para eles mesmos (uso de gua contaminada, por exemplo), quanto para o bom
funcionamento dos sistemas.
Assim, na perspectiva de uma gesto da gua socialmente justa nas cidades
brasileiras, fundamental a discusso dos custos dos servios sobre a renda familiar.
Mesmo em um possvel contexto de servios universalizados, a discusso dos modelos
tarifrios efetivamente inclusivos ou de formas de subsdios fundamental para se
garantir a continuidade do acesso aos servios. Vale lembrar que o problema no
afeta apenas o Brasil, mas tambm outros pases, mesmo na Europa. O tema da
capacidade de pagamento dos usurios (affordability) e do impacto das tarifas para
os usurios nas faixas de renda mais baixa vm sendo objeto de anlise de diferentes
pesquisadores. Destaca-se o estudo realizado por Fitch e Price na Inglaterra e no
Pas de Gales em 2002, aps a privatizao da prestao dos servios, demonstrando
que a populao nas faixas de renda inferiores gasta mais para ter acesso aos servios
que o conjunto da populao, e chamando ateno para a necessidade de tarifas
sociais inclusivas (Fitch e Price, 2002). Mais recentemente uma srie de estudos
vem sendo realizada por Barraqu sobre o tema, colocando em questo os modelos
tarifrios existentes na Frana, e sua capacidade de garantir ao mesmo tempo
sustentabilidade econmica dos servios e promover justia social (Barraqu, 2011).
A Lei no 11.445/2007, que regulamenta a prestao dos servios de saneamento no
Brasil, estabelece, no seu Artigo 29, que os servios pblicos de saneamento
bsico tero a sustentabilidade econmico-financeira assegurada, sempre que
possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios. Esta lei indica ainda
que podero ser adotados subsdios tarifrios e no tarifrios para os usurios e as
localidades que no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios. Este trabalho se prope a analisar
os modelos tarifrios que hoje mediam o acesso aos servios de abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio das famlias de baixa renda nas cidades brasileiras,
discutindo sua capacidade de promover justia social e ambiental.
2 O FINANCIAMENTO DOS SERVIOS DE GUA E ESGOTOS: SUBVENES E
MODELO TARIFRIO
Na perspectiva da gesto economicamente sustentvel dos servios, alguns economistas, como aqueles ligados s agncias multilaterais, defendem sistemas tarifrios
que promovam uma utilizao mais moderada da gua, possibilitando uma reduo
dos custos de produo no longo prazo, e um uso racional dos recursos hdricos.
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Henri Smets faz uma taxonomia dos diferentes mecanismos voltados para a
promoo do acesso aos servios de populaes pobres e vulnerveis, identificando
duas formas de ajuda aos usurios de baixa renda ou mais vulnerveis: i) uma
reduo das tarifas (ajuda a priori); ou ii) uma ajuda financeira para pagar a tarifa
(ajuda a posteriori). Na primeira ajuda, encontram-se as tarifas sociais, alternativa
que adotada no Brasil para viabilizar o acesso aos servios da populao mais
pobre. Smets e outros autores so favorveis a este mecanismo, como caminho para
viabilizar o acesso dos usurios de baixa renda aos servios, os autores argumentam
que os servios devem ser fixados em funo de um teto mximo de 3% ou 4%
da renda dos usurios (Smets, 2004).
3 TARIFAS SOCIAIS NO BRASIL: O QUE DETERMINA A LEI NO 11.445/2007 E A
SUA REGULAMENTAO
O setor de saneamento levou quase vinte anos para definir uma estrutura de regulamentao e regulao com as regras de funcionamento para a prestao de servios.
Depois desses anos de discusso e diferentes propostas apresentadas, em janeiro
de 2007, foi aprovada a Lei no 11.445 que vem finalmente estabelecer um marco
regulatrio para o setor. Em 21 de junho de 2010, foi estabelecido pelo presidente
da Repblica o Decreto no 7.217, que regulamenta a referida lei. A lei e seu decreto
de regulamentao trazem aspectos centrais para o reordenamento institucional da
prestao dos servios de saneamento. Na Lei no 11.445/2007, existe um captulo
referente a aspectos econmicos e sociais da prestao de servios (captulo VI),
que aborda diversos elementos do modelo tarifrio. No Artigo 29 do captulo IV,
a Lei no 11.445/2007 estabelece que os servios pblicos de saneamento bsico
tero a sustentabilidade econmico-financeira assegurada, sempre que possvel,
mediante remunerao pela cobrana dos servios:
I de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio: preferencialmente na forma
de tarifas e outros preos pblicos, que podero ser estabelecidos para cada um dos
servios ou para ambos conjuntamente;
II de limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos: taxas ou tarifas e outros preos
pblicos, em conformidade com o regime de prestao do servio ou de suas atividades;
III de manejo de guas pluviais urbanas: na forma de tributos, inclusive taxas, em
conformidade com o regime de prestao do servio ou de suas atividades.
216 |
Ainda nesse artigo fica definido, no pargrafo segundo, que podero ser
adotados subsdios tarifrios e no tarifrios para os usurios e localidades que
no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir
o custo integral dos servios.
No Artigo 30, sobre a estrutura de remunerao e cobrana dos servios
pblicos de saneamento bsico poder levar em considerao os seguintes fatores:
I categorias de usurios, distribudas por faixas ou quantidades crescentes de
utilizao ou de consumo;
II padres de uso ou de qualidade requeridos;
III quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio, visando garantia
de objetivos sociais, como a preservao da sade pblica, o adequado atendimento
dos usurios de menor renda e a proteo do meio ambiente;
IV custo mnimo necessrio para disponibilidade do servio em quantidade e
qualidade adequadas;
V ciclos significativos de aumento da demanda dos servios, em perodos distintos;
VI capacidade de pagamento dos consumidores.
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Considerando um possvel cenrio futuro de universalizao das redes de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, a questo do acesso aos servios com
qualidade permanece. Ter as redes no seu bairro no significa para o morador de
baixa renda ter acesso de qualidade aos servios. Como mencionado anteriormente,
hoje, muitos moradores, por no poderem pagar pelos servios, optam por formas
de abastecimento irregulares (conexes clandestinas nas redes, poos artesianos no
caso do abastecimento de gua). Como eles no pagam as tarifas, no so reconhecidos pelos prestadores dos servios como usurios dos sistemas. Assim, nestas
reas, as redes instaladas deixam de ter manuteno e operao adequadas, o que
compromete a qualidade geral dos sistemas. Uma questo que parece, portanto,
218 |
central como garantir o direito ao acesso destes moradores aos servios, bem
como uma gesto em uma lgica de equidade. imperativo, portanto, a discusso
de polticas diferenciadas, voltadas para a garantia do acesso aos servios para os
estratos de usurios situados nas faixas de baixa renda. O princpio de igualdade de
tratamento dos usurios no impede que se considere a capacidade de pagamento
destes usurios, e seja estabelecida uma perequao tarifria, para que os servios
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio sejam acessveis a todos.
A forma adotada mais frequentemente no Brasil para incorporar esses usurios
aos sistemas ainda o estabelecimento de tarifas sociais. Muitos autores consideram
que, se bem equacionadas, elas podem viabilizar o acesso aos servios dos usurios
mais pobres, sem com isto, afetar o equilbrio financeiro do prestador de servios.
No mbito de estudo realizado ao longo de 2009, levantaram-se os modelos
de tarifas sociais praticados pelas CESBs, pelos servios municipais e pelos
prestadores privados. As informaes das companhias estaduais foram obtidas
pelos seus sites ou de contatos telefnicos. No que diz respeito aos servios
municipais, as informaes foram procuradas junto Associao Nacional dos
Servios Municipais de Saneamento (Assemae), mas a associao no dispe
destes dados sistematizados. Optou-se assim por levantar de forma ilustrativa
as informaes de alguns servios municipais, sendo escolhidos os SAAEs mais
antigos e mais consolidados e que atendem municpios maiores. As informaes
foram obtidas pelos sites destes servios e/ou de contatos telefnicos. No que diz
respeito aos servios prestados por empresas privadas, recorreu-se ao estudo feito
pelo Consrcio INECOM e pela Fundao Getulio Vargas (FGV) (Consrcio
INECOM e FGV, 2008).
4.1 Modelos tarifrios das companhias estaduais
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normal que varia segundo a faixa de consumo, variando de 55% para um consumo
de at 10 m3 a 41% para um consumo entre 14 m3 e 15 m3. A Companhia de
Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP) adota um sistema de tarifas
sociais e tarifas para moradores de favelas que incluem redues com relao tarifa
normal para todas as faixas de consumo.
4.2 Modelos tarifrios dos servios pblicos municipais
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REFERNCIAS
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CAPTULO 10
RESUMO
O suprimento de gua doce de boa qualidade essencial para a qualidade de vida das
populaes humanas, para o desenvolvimento econmico e para a sustentabilidade
dos ciclos no planeta. A gua no o nico elemento indispensvel e importante
para o desenvolvimento de uma regio, mas, entre todos os componentes que
1. Doutora pelo Programa de Ps-Graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da Universidade
Federal de Minas Gerais (SMARH/UFMG).
2. Mestra em cincia e tecnologia ambiental pela Universidade Estadual da Paraba (UEPB).
3. Pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
4. Professor da UEPB, vinculado ao Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional.
5. Professora adjunta da UEPB.
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fazem parte de determinado ecossistema, talvez seja o principal a servir como elo
entre os diferentes compartimentos (EPA, 2009). O Brasil se destaca em termos
quantitativos pela sua capacidade hdrica. Porm, a distribuio de suas fontes de
gua heterognea. A variabilidade climtica anual e sazonal significativa e, como
condicionante da disponibilidade hdrica, constitui-se em fator importante para a
sustentabilidade das atividades socioeconmicas (Tucci, Hespanhol e Netto, 2001).
O Semirido brasileiro (SAB) tem apenas 3% das guas doces do pas, mas
abriga uma populao de 20.858.264 pessoas, o que significa quase 12% da
populao nacional. Deste total, mais de 40% vivem na zona rural. Duas caractersticas histricas marcam a regio: secas peridicas prolongadas, que ocorrem
aproximadamente a cada dez anos, e a escassez anual de gua durante o perodo de
estiagem (Viera, 2002; Blank, Homrick e Assis, 2008). o semirido mais chuvoso
do planeta, com uma pluviosidade mdia anual de 750 mm/ano (variando, dentro
da regio, de 250 mm/ano a 800 mm/ano). Entretanto, as chuvas so irregulares
e se concentram em poucos meses do ano. Alm disso, so frequentemente interrompidas por veranicos, e a evaporao provoca o tpico quadro de balano hdrico
negativo, o que precariza, fortemente, as condies de vida na regio.
O subsolo formado em 70% de sua rea por rochas cristalinas pr-cambrianas,
o que dificulta a infiltrao da gua e a consequente formao de mananciais perenes.
A composio geolgica, portanto, influencia na qualidade das guas subterrneas
e superficiais, que tendem a ser salinas e duras, e nem sempre adequadas para
consumo (Malvezzi, 2007).
As secas foram e ainda so o principal obstculo ao crescimento e melhoria
do bem-estar das populaes da regio, provocando grandes desequilbrios econmicos, sociais e ambientais, que atingem, principalmente, os habitantes dispersos
da zona rural. A Organizao Mundial de Sade (OMS) destaca que todas as
pessoas, em quaisquer estgios de desenvolvimento e condies socioeconmicas,
tm direito a um suprimento adequado de gua. Por isso, o fenmeno se apresenta como desafio s polticas que visam ao desenvolvimento local sustentvel
(OMS, 2001).
Em primeiro lugar porque, no caso do Semirido brasileiro, as secas carregam,
historicamente, uma marca poltica negativa. Seu enfrentamento sempre se pautou
por polticas paliativas, assistencialistas e eleitoreiras, que longe de resolverem o
problema da escassez hdrica, asseguraram a manuteno histrica de grupos
oligrquicos no poder. E, em segundo, porque, tambm historicamente, as solues
tcnicas apresentadas de combate s secas, como a construo de barragens e audes,
ou de poos artesianos, concentravam mais do que distribuam a gua um bem
comum, patrimnio da humanidade, no privatizvel.
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7. Bricoleur, do francs, significa uma pessoa que faz todo o tipo de trabalho; trabalhos manuais. Bricolagem, na
antropologia, tem o sentido de trabalho que se utiliza de tcnica improvisada, adaptada ao material e s circunstncias.
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FIGURA 1
FIGURA 2
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FIGURA 3
FIGURA 4
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A compreenso dos processos de formao e das mudanas de hbitos proporcionadas com a atuao do P1MC na comunidade foi subsidiada por um arcabouo
emprico constitudo por quatro entrevistas abertas realizadas com beneficirios do
programa, nove questionrios fechados respondidos pelos moradores e por duas
visitas comunidade.
Por seu turno, a comunidade de Poos das Pedras, municpio de So Joo
do Cariri, Paraba, possui 25 famlias em residncias dispersas, no beneficiada
com rede de abastecimento de gua e saneamento bsico e a fonte predominante
de abastecimento constituda por um barreiro, o rio Tapero, e cisternas instaladas tambm por meio do trabalho da ASA em algumas residncias. A gua do
rio Tapero usada apenas para dessedentao animal e para fins menos nobres
(lavar roupa, lavar a casa, descarga, irrigao de subsistncia), pois o rio recebe
os esgotos de cidades prximas. A comunidade possui uma escola que tem uma
nica professora e funciona em regime multisseriado (da 1a 5a srie), apenas no
turno da manh.
Nessa localidade, foram realizados seminrios e oficinas de educao ambiental,
com enfoques em temas como manejo sustentvel de sistemas de captao de guas de
chuva, desinfeco da gua antes de beber e sade da famlia. No total. realizaram-se
dezesseis encontros (Oliveira, 2009), com a participao contnua de onze famlias,
as quais foram novamente entrevistadas um ano depois (Miranda, 2011).
A anlise das respostas aos questionrios fechados possibilitou uma avaliao
das condies de sade das famlias, do grau de escolaridade, da situao de higiene
das residncias, das medidas de captao e manejo da gua de beber e tratamento da
gua de consumo. Por meio das entrevistas abertas, foi possvel verificar a apropriao
dos conceitos relativos convivncia com o Semirido pelos entrevistados. Aps a
entrevista formal, a equipe prolongava sua permanncia nas casas conversando com
os moradores, que se sentiam assim mais livres para expor suas opinies pessoais.
4 RESULTADOS E INFERNCIAS
4.1 O que dizem as informaes levantadas?
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Uma possvel explicao para estas limitaes decorre das diferenas entre
os sistemas de crenas de tcnicos e da populao beneficiria. Enquanto o pensamento destes autores, o pensamento das instituies e o dos tcnicos tendem a
separar, analisar e purificar os elementos, a cincia dos povos tradicionais se apoia
em sistemas de crenas diferentes. Em outras palavras, o pensamento tradicional,
para construir as suas representaes do mundo, baseia-se no jogo simblico das
metforas e metonmias. Lvi-Strauss (1976) conseguiu expor este jogo simblico
por meio da linguagem escrita, recorrendo ao bricoleur:
o bricoleur o que executa um trabalho usando meios e expedientes que denunciam
a ausncia de um plano preconcebido e se afastam dos processos e normas adotadas
pela tcnica. Caracteriza-o especialmente o fato de operar com materiais fragmentrios
j elaborados, ao contrrio, por exemplo, do engenheiro que, para dar execuo ao
seu trabalho, necessita da matria-prima (Lvi-Strauss, 1976, p. 37).
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CAPTULO 11
RESUMO
Este captulo apresenta uma anlise comparada da gesto social da gua na Nicargua,
luz da experincia dos comits de gua potvel e esgotamento sanitrio
(CAPS), organizaes comunitrias que atuam para levar gua a 23% da populao do pas. A investigao verifica se a gesto da gua ocorre de modo coletivo
e como esta afetada pelo contexto geogrfico em que se encontram os comits.
Para isto, realizaram-se entrevistas com atores governamentais e no governamentais,
em nvel nacional, e trabalhos de campo em duas localidades selecionadas:
o CAPS El Edn, na periferia urbana do departamento de Managua; e o CAPS El
Chompipe, localizado na zona rural do departamento de Matagalpa.
1 INTRODUO
Este captulo aborda o tema do acesso gua como direito humano sob a perspectiva de que a gua um bem comum. Por bem comum, entendem-se aqueles
bens coletivos e intergeracionais (gua, solos, sementes, conhecimentos, ideias,
diversidade cultural, atmosfera etc.), naturais ou sociais, palpveis ou intangveis;
herdados coletivamente que no so exclusivos de uma gerao e, em alguns casos,
nem das pessoas, porque so fundamentais para a vida do planeta em suas diferentes expresses (Kreimann e Stuart, 2009, p. 6). Examinar-se- esta discusso
luz da experincia dos comits de gua potvel e esgotamento sanitrio (CAPS),3
na Nicargua.
A Nicargua um pas da Amrica Central que conta com uma das mais
recentes legislaes sobre recursos hdricos: a Lei Geral de guas Nacionais (Lei
no 620/2007), regulamentada pelo Decreto no 106/2007. Esta lei alm de fortalecer
1. Traduzido do original em espanhol por Raony Silva Nogueira e Maria da Piedade Morais.
2. Doutoranda em antropologia cultural e social pela Universidade Livre de Berlim.
3. Em espanhol, Comits de Agua Potable y Saneamiento (CAPS).
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(industrias, dejetos do cultivo de caf etc.) e por causas naturais (arsnico nas zonas
vulcnicas). A tarefa dos CAPS precisamente a busca de gua a partir de fontes
superficiais ou poos. Na realidade, estes comits no so experincia exclusiva
da Nicargua, j que na Amrica Central existem 20 mil comunidades rurais
abastecidas por estes organismos comunitrios. E 25% da populao da Amrica
Central (cerca de 10 milhes de pessoas) recebem por esta via comunitria a gua
que bebem e com a qual cozinham, se banham e regam suas plantaes. Ainda
que no existam dados oficiais, estima-se que na regio existam 24 mil juntas de
gua, que tm diferentes nomes em cada pas, mas que trabalham com a mesma
lgica e estrutura. So cerca de 10 mil na Guatemala, 5 mil em Honduras, 219 em
El Salvador, 25 mil na Costa Rica e 1.505 no Panam. Na Nicargua, h mais de
5.100 CAPS, principalmente em comunidades da costa do Pacfico e alguns nos
limites da fronteira agrcola (Kreimann, 2010, p. 25). A estrutura destes comits
geralmente composta de um presidente, um vice-presidente, um tesoureiro, um
fiscal e um secretrio como j se referiu eleitos pela comunidade.
3 O CONCEITO DE BEM COMUM PARA ANALIZAR A GESTO DOS CAPS
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QUADRO 1
Variveis
Subvariveis
Viso compartilhada sobre os objetivos dos
CAPS, o funcionamento do sistema e a relao
da organizao com outros atores na realidade
da comunidade.
Experincia organizacional prvia no CAPS.
Os benefcios da administrao comunitria da
gua versus as desvantagens.
Elaborao da autora.
O trabalho de pesquisa foi realizado com dois estudos de caso e entrevistas com
informantes-chaves.5 O primeiro caso que se considerou o do CAPS El Edn
na periferia urbana, localizado na comunidade com este nome, no departamento
de Managua, a 26 quilmetros da capital. Este comit se localiza no municpio
de Ticuantepe, a 8 quilmetros de sua sede municipal. Na comunidade, habitam
250 famlias, das quais 150 so abastecidas pelo comit e cerca de oitenta, pela
Enacal, enquanto outras vinte famlias se abastecem em um poo de gua nas
proximidades (Silva, 2009, p. 5).
O segundo estudo de caso corresponde ao CAPS El Chompipe, localizado na
comunidade com este nome. Esta se encontra em zona rural, a 30 quilmetros da
5. Para maior entendimento a respeito da estratgia metodolgica e dos informantes-chaves, ver apndice.
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254 |
nas portas ou na cerca da escola. Por sua vez, dado o grau de legitimidade que
alcanam para desenvolver ao demonstrar que so organizaes com capacidade
de gesto, os CAPS conseguem instituir regras e mecanismos para gerir o acesso
gua na comunidade. Como sugere Ostrom em relao a processos similares
de gesto comunitria de recursos, estas organizaes adquirem a capacidade de
decidir quem fica includo e deve contribuir com recursos e quem fica excludo
e como exclu-lo... para monitorar a conduta e punir aqueles que infringem as
normas (Ostrom, 2000, p. 271). Por exemplo, em relao s normas para regular
o acesso e a distribuio, o CAPS El Chompipe percebeu a necessidade de estabelecer regras para enfrentar os problemas do baixo fluxo no vero. A presidenta
deste CAPS destacava que em pocas de baixo caudal decidimos na comunidade
planejar (...) mantemos os registros fechados durante o dia, e a noite enchamos o
tanque (CAPS El Chompipe, 2009).
No caso de ambos os CAPS, os espaos mais amplos para a tomada de
decises so as assembleias comunitrias, nas quais cada comit e a respectiva
populao discutem sobre questes como o montante da cota, as atividades s
que se destinar o que foi arrecadado, as normas que devem determinar os usos
permitidos da gua, assim como as sanes que se impem aos infratores destas e
os perodos de aplicao. Das entrevistas realizadas, depreende-se que, em geral,
se procura convidar toda a populao a participar nestas assembleias, que tm
periodicidade regular, mas flexvel e determinada pela necessidade. Por exemplo,
os membros do CAPS El Edn (2009) destacaram que Sempre os cartazes esto
sendo postos em partes diferentes da cidade, para que se saiba quando haver a
assembleia. Dependendo se h problemas, so realizadas periodicamente, duas,
trs assembleias por ano, mas se no h problemas, no fazemos mais de uma por
ano. Uma das funes principais das assembleias a de tratar os problemas de
cobrana no marco de discusso coletiva, como destacam membros do CAPS El
Chompipe: Decidimos em uma assembleia, os gestores dos comits possuem um
acordo com as pessoas. E qual o acordo? Que devem pagar uma cota mensal pela
gua para dar manuteno ao projeto, que eles concordaram que, se no pagam a
gua, sabem que se lhes pode cortar o fornecimento. Dessa maneira, os problemas
de cobrana levando-se em considerao as diferentes capacidades de pagamento
das famlias solucionam-se na base de acordos realizados nas assembleias comunitrias e em negociaes pessoais com quem apresenta problemas. Por exemplo,
concede-se perodo de tempo maior para quem no possui recursos para cumprir
com a cota, enquanto em alguns casos se permite que o pagamento da dvida se
faa com trabalho de manuteno do sistema de gua.
Dessa forma, os CAPS contam com mecanismos que lhes permitem evitar
a excluso da populao do acesso gua at mesmo quando as famlias tm
problemas para pagar pelo servio. Contudo, quando os problemas de pagamento
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faz falta para qualquer situao, qualquer defeito no encanamento, samos rpido, e
estamos a quanto? A 5 ou 6 quilmetros de Ticuantepe. Se estivssemos um pouco
mais distantes de Ticuantepe, a coisa seria mais difcil, ento a proximidade nos
facilita o trabalho, no mesmo dia o problema resolvido (CAPS El Edn, 2009).
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Em nvel municipal, a luta que ns travamos pelo menos para obter a personalidade
jurdica7 como rede, para amparar o restante dos comits, porque a verdade que
sabemos que nossos comits esto no ar. Por meio deste reconhecimento legal, vamos
poder atuar em outros projetos; neste momento, ns estamos funcionando de fato,
mas sem direito (CAPS El Chompipe, 2009).
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260 |
5 CONSIDERAES FINAIS
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262 |
| 263
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264 |
| 265
266 |
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APNDICE
ESTRATGIA METODOLGICA
CAPTULO 12
RESUMO
270 |
Acesso Social gua e Polticas Pblicas: o caso das mesas tcnicas de gua
na Venezuela
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272 |
de oferta de gua e esgoto com maior controle social. Sem dvida, a decomposio
do Consenso de Washington e os resultados negativos das polticas associadas a ele
deram lugar a uma acumulao de foras sociais que, em maior ou menor medida,
permitiram recriar processos democrticos participativos na Amrica Latina; neste
contexto, tambm se coloca em prtica um novo modelo de governo dos servios
de gua e esgoto sociocntrico perante a dupla servio privado no regulado versus
servios sob controle pblico.6 Nesta mudana para um modelo mais participativo,
inserem-se as novas propostas sobre a gerncia da gua na Venezuela.
Para compreender o funcionamento do SAPS na Venezuela, necessrio fazer
referncia ao seu marco regulatrio, o qual relativamente recente e possui sua base
legal na Constituio de 1999, por um lado, e, por outro, na Lei Orgnica para
a Prestao do Servio de gua Potvel e Esgotamento Sanitrio (LOPSAPS) de
2001. O novo modelo institucional aprovado implica uma mudana fundamental
na viso e na gesto do servio de gua e esgoto, na qual a presena do Estado
em algumas fases do servio e a participao popular so elementos substanciais.
Nesse sentido, no que se refere ao SAPS, necessrio destacar pelo menos trs
aspectos que a Constituio venezuelana de 1999 consagra. Primeiro, a democracia
participativa e protagonista (Prembulo, Artigos 70 e 182); segundo, a proteo do meio
ambiente e o desenvolvimento sustentvel como premissas de polticas de Estado (Artigos
127 e 128); e, terceiro, um princpio largamente debatido e objeto de controvrsias:
a propriedade do recurso gua. O Artigo 304 estabelece que Todas as guas so bens
de domnio pblico da Nao e insubstituveis para a vida e o desenvolvimento. A lei
estabelecer as disposies necessrias a fim de garantir sua proteo, seu aproveitamento
e sua recuperao, respeitando as fases do ciclo hidrolgico e os critrios de ordenamento
do territrio (Venezuela, 1999, Artigo 304, traduo nossa).
Alm disso, a LOPSAPS estabeleceu um marco regulatrio coerente, estvel
e permanente. Entre 1991 e 1999, foram gerados mais de cem instrumentos que
regulavam o setor, e havia uma desordem, em relao s competncias dos nveis
municipal, estatal e central, que gerou uma crise permanente no setor de gua,
uma crise de organizao (Francisco, 2005). A LOPSAPS estabeleceu um novo
esquema institucional que divide as funes de coordenao, regulao e gesto,
a transferncia do servio para os municpios e a possibilidade de constituir um
tipo de organizao denominada MTA.
As MTAs, enquanto organizaes comunitrias, contribuem para a participao dos cidados no SAPS e, de fato, se transformaram em um mecanismo
6. Um enfoque centrado na sociedade pertinente para este propsito, j que permite o exame de modelos de governana
alternativos queles que se baseiam principalmente em estruturas hierrquicas (como o Estado) ou no mercado.
Estes modos alternativos dependem menos de instrumentos de polticas de cima para baixo e se referem necessidade
de identificar meios interativos de organizao social (Allen, Dvila e Hofmann, 2005, p. 28, traduo nossa).
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3A
S MESAS TCNICAS DE GUA: O ACESSO SOCIAL GUA PERANTE A
VULNERABILIDADE SOCIAL
A anlise das experincias das MTAs parte de dois princpios bsicos: i) que se est
na presena de contnuos processos de democratizao e construo de comunidade,
que tendem a uma maior incluso dos setores populares. Estes processos no
esto isentos de conflitos, particularmente pela permanncia de velhas prticas
e luta pelo poder em nvel microlocal; e ii) as MTAs so organizaes de base,
com forte apoio do Estado, que abrem espaos para a participao popular e o
aprofundamento da democracia14 e possuem importantes nveis de autonomia
em sua atuao.
Com o intuito de solucionar o problema do acesso gua, os setores populares
tm passado por diferentes etapas para obt-la: da coleta da gua de crregos e
bicas pblicas, recebida atravs de mangueiras, comprada ou ofertada por rgos
pblicos por meio de caminhes-pipa, passando pela luta reivindicativa perante o
Estado para ter acesso ao servio, ou acesso parcial ao servio por redes domiciliares
(em alguns casos, formalizado com medidores), at, finalmente, a constituio de
MTAs e a elaborao de projetos comunitrios para diminuir a precariedade do
servio ou ter acesso a ele.
Em todos os casos analisados, comprova-se que as MTAs, enquanto organizaes comunitrias de base, tm exercido um papel fundamental como instrumentos no s para solucionar um problema fundamental, como o acesso aos
servios de gua e esgoto, mas tambm como um meio para apoiar as comunidades
no lado organizacional, na construo da cidadania e na abertura de espaos de
comunicao e interao dentro da comunidade, com outras organizaes e com
o Estado, por meio de diversos organismos, mas destacando as EPPAS como suas
principais interlocutoras.15 Nesse sentido, as MTAs tm operado como um
mecanismo idneo para ajudar a constituir redes sociais, pois no apenas interagem
com outras organizaes comunitrias, mas tambm sua experincia e atuao tm
sido decisivas para a formao de novas organizaes, especialmente os conselhos
comunitrios, que so as organizaes de construo da autogesto comunitria e
a instncia para resolver os problemas da comunidade.16
14. A democracia para ns uma coisa muito simples: todo o processo de transformao de relaes de poder
em relaes de autoridade compartilhada. E isto no s no espao pblico; tambm na famlia, na rua, na escola, na
fbrica (de Sousa Santos, 2005, p. 60, traduo nossa).
15. Como resultado das polticas neoliberais dos anos 1990, os setores populares foram relegados ao isolamento
socioterritorial, no sentido de sua excluso do mercado de trabalho, da vida poltica e at da possibilidade de atravessar
fisicamente os limites de seus habitat. Contudo, a partir de 1999, as novas polticas pblicas foram abrindo espaos
que permitiram a participao destes setores na soluo de seus problemas microlocais e, alm disso, se transformaram
em protagonistas fundamentais da vida poltica da Venezuela (Cariola e Lacabana, 2005).
16. Embora haja antecedentes, como a Constituio de 1999, os conselhos locais de planejamento, os conselhos
paroquiais e comunitrios, foi em abril de 2006 que se promulgou a lei dos conselhos comunitrios.
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Dado que o problema da gua tem sido uma constante nos setores populares,
as MTAs nascem de uma necessidade sentida nas comunidades que a de regularizar o acesso ao servio. Este processo semelhante em todos os casos mesmo
quando as caractersticas de cada um introduzem algumas diferenas. A formao
das MTAs convoca a comunidade de forma ampla e esta participa de assembleias
para a designao de seus membros. Geralmente se visualiza um forte compromisso das pessoas, no isento de conflitos e certo ceticismo de outras pessoas, que
geralmente desaparece quando se comea a ver que as aes das MTAs apresentam
resultados positivos.
Quando essas aes se concretizam em um projeto comunitrio, a participao aumenta, embora, como ser visto mais adiante, tambm ocorram grandes
conflitos associados administrao dos recursos monetrios e outros menores
por desavenas pessoais. Na etapa prvia de formao e incio das atividades das
MTAs, que inclui a realizao do cadastro, censo da populao, croquis das redes e
desenho do projeto, obtm-se uma boa participao, principalmente dos membros
da MTA. Em contrapartida, particularmente importante a maior participao
e o consenso do conjunto da comunidade quando o projeto recebe os recursos
monetrios para sua execuo.17 Este projeto se transforma no s em um instrumento material para solucionar total ou, com mais frequncia, parcialmente18 o
problema da gua, mas tambm em um fato simblico19 que agrega a comunidade,
convocando-a a participar de diversas atividades, fortalecendo a cidadania e a
autoestima coletiva e pessoal.
Terminado o projeto e alcanado o objetivo de melhorar o acesso ao servio
de gua, a participao nas atividades da MTA estanca-se e pode-se falar de um
patamar de participao (Lacabana et al., 2008) em que esta cresceu, mas depois no
se ampliou, e tudo aquilo que tem relao com as atividades da MTA assumido
por uma ou poucas pessoas ligadas ou no organizao inicial.20
17. Nas palavras de um entrevistado: Bom, aqui, todavia, ainda existe algum, na verdade, que ainda apresenta essa
apatia. No, eu no vou a essa reunio, o que isso. Mas quando se convoca so coisas fortes, coisas por decidir em
relao aos projetos, coisas importantes a que ns nos dedicamos bastante. Sim, assiste maioria, quase a maioria da
comunidade (Lacabana et al., 2008, traduo nossa).
18. Parcialmente, no sentido de que no possvel ter acesso a um servio disponvel 24 horas todos os dias, como nas
reas formais da cidade, por questes tcnicas relativas tanto ao sistema de gua quanto ao contexto fsico no qual
se assentam as comunidades populares.
19. Como fato social que orienta a interpretao do mundo que os sujeitos sociais envolvidos na situao apresentam
a respeito de seu entorno imediato e mediato.
20. Essa uma constatao do trabalho de pesquisa realizado em profundidade em seis casos de diferentes reas do
pas (Lacabana et al., 2008). Tambm Lander (2010, p. 21, traduo nossa) apresenta uma percepo similar, quando
afirma: Mas ainda nas reas de mais xito persistem problemas. As polticas orientadas a transformar as empresas
de gua, de empresas estatais tradicionais em empresas propriamente pblicas (ou seja, do pblico, de todos e todas),
e o impulso dos processos organizativos em torno da gua, como tm sido as mesas tcnicas de gua e os conselhos
comunitrios, destacam-se, tanto na Venezuela como no exterior, como algumas das experincias democrticas mais ricas
deste processo. Sem dvida, hoje a lgica expansiva destes fecundos processos organizativos parece haver se interrompido;
h um desgaste inegvel na capacidade de resposta das EPPAS e uma perda da iniciativa nas comunidades organizadas.
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23. Um caso emblemtico nesse sentido a Califrnia II, um assentamento na periferia de uma capital do interior do pas,
onde a administrao dos recursos pela comunidade e sua participao nos trabalhos permitiram uma ampliao da rede
para toda a comunidade em relao ao projeto inicial, que s contemplava uma cisterna e uma fonte de gua coletiva.
24. Olhe, isso [sobre mudanas de nvel pessoal], se te digo isso de forma emocional, de verdade, eu sinto uma grande
mudana () bastante significativa, pois sinto uma mudana, eu voltei ou seja, estou vivendo outro tipo de vida, quer
dizer, outra etapa de minha vida. Eu me sinto mais seguro, sinto mais vontade de continuar vivendo, me sinto com
mais vontade de continuar trabalhando tanto por minha comunidade como pelo meu projeto poltico, revolucionrio;
volto a repetir, por meu projeto bolivariano estou disposto a qualquer coisa, como for e quando for (Lacabana et al.,
2008, traduo nossa).
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pessoal e coletiva. Em referncia a este ltimo aspecto, necessrio ressaltar a liderana feminina, pois as mulheres tm sido agentes fundamentais na luta pela gua e
na organizao, no desenvolvimento e nas realizaes das MTAs. Nesta atuao, as
mulheres que participam destas experincias comunitrias fortaleceram sua autoestima
e passaram a ter uma nova viso de seu papel na comunidade e na sociedade.26
No marco da implementao dos projetos comunitrios e de atuao das MTAs,
necessrio um enfoque de gnero que resgate o papel das mulheres e dos homens.
As anlises de gnero partem de um princpio bsico: a diferena sexual se transforma
com o tempo, e no sistema vigente, em desigualdade social. Pode-se afirmar, apesar de
algumas limitaes, que, a partir da experincia de organizao e participao associada
s MTAs, a desigualdade de gnero parcialmente27 revertida e as mulheres ocupam
um lugar relevante na organizao comunitria e na construo do poder popular,
embora seja necessrio discutir os limites deste ltimo processo.
Uma meno particular sobre a participao dos jovens faz-se necessria.
Em poucos casos, destaca-se uma direo muito jovem formada por homens e
mulheres, equitativa em termos de gnero, mas no isenta de conflitos, e que, embora
s vezes tenha sido posta em discusso justamente pela questo geracional, tem
obtido importantes avanos nos projetos de gua e esgoto, assim como no desenvolvimento de outras atividades e organizaes para a comunidade. Na prtica, est
claro que so produzidas mudanas na percepo que os jovens tm de seu entorno
microlocal, da importncia que sua atividade possui e de certo reconhecimento da
comunidade por seu trabalho. Isto no significa que os problemas que os jovens
possuem na comunidade sero solucionados, pois os trabalhos desenvolvidos por
eles so muito pontuais e espordicos. Com isso, gera-se uma tenso importante
com o trabalho voluntrio, pois em torno dele se desenrolam alguns conflitos
importantes e com intensidades diversas, dependendo do nvel de complexidade
26. Nas palavras de uma integrante de uma MTA: As mulheres tm algo to grande e participativo que ns mulheres
temos o poder, o poder que no possuamos antes por exemplo: uma mulher antes no saa de sua casa, se saa,
era para lavar, passar e cozinhar, mais nada. Mas, hoje em dia, ns mulheres nos arrumamos e nos valorizamos.
Eu te digo, por experincia prpria, que sou uma mulher que vive sozinha com meus filhos; meu filho j tem vinte anos.
Eu no vivo com meu marido e tenho sido uma mulher e um homem e eu no posso parar de trabalhar, teho de seguir
adiante, de executar, de lutar, de ser uma lutadora social para a comunidade, para a reserva, para o que me aparece
e para colaborar com as pessoas para ajudar. Eu no estou dizendo que estou velha, que me doem as pernas, no.
Para tudo h seu tempo, porque antes ns mulheres estvamos submissas, mas agora no, ns temos o poder, a fora,
a virtude e o esprito fortalecido para seguir adiante, somos ouvidas; uma mulher agora tem com o que e consegue a
soluo (Lacabana et al., 2008, traduo nossa).
27. Parcialmente, pois, embora as mulheres tenham tido um papel preponderante, pode-se perceber certa diviso do
trabalho por gnero. Mesmo naqueles casos em que elas tiveram um papel fundamental na luta pela gua (El 70 e
Campo Rico) e participaram em postos-chave da organizao, h tarefas, como lidar com o dinheiro, que ficam nas
mos dos homens. As mulheres assumem outras funes mais relacionadas com as atribuies tradicionais preparar
as comidas para os trabalhadores, por exemplo. Alm disso, geralmente as mulheres expressam que sua participao
se v limitada pelas tarefas domsticas e pelo cuidado com os filhos. No raro ver a participao de mulheres da
terceira idade que esto mais tempo na comunidade e que, de certa forma, possuem maior autonomia e tempo para
participar das tarefas comunitrias, alm do conhecimento dos problemas da comunidade. Embora as tarefas mais
pesadas sejam assumidas pelos homens, em uma clara relao com sua condio masculina, no raro ver mulheres
participando tambm nessas destas tarefas.
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Apesar dos avanos obtidos, no se pode deixar de assinalar que persistem perigos
para a autonomia, a democracia participativa e protagonista e os resultados alcanados
com a organizao comunitria. Entre os perigos, destacam-se: o controle social de
cima para baixo; a burocratizao da participao; a reintroduo ou permanncia do
clientelismo sob novas formas; a instrumentalizao partidria; a excluso de interesses
populares por manipulao das instituies participativas ou por falta de compromisso
da tecnocracia e da burocracia; a permanncia nas comunidades da cultura de urgncia,
do individualismo, das lideranas tradicionais, do personalismo em mais de uma
oportunidade desenvolvido no calor da prpria participao e a partir da alocao de
recursos de forma direta a indivduos. Saliente-se, ademais, em alguns casos, a criao
de organizaes de base ou a articulao destas organizaes, como so os conselhos
comunitrios, passando por cima das comunidades e rompendo a confiana delas,
ao no cumprirem com os objetivos propostos e com a transparncia na utilizao
dos recursos que lhes so destinados.
Como foi apontado, a luta pelo controle dos recursos se transforma em
um combate pelo poder nas comunidades e tende a desvirtuar os processos
de democratizao. Assim, fortalece-se a democracia, desejando-se alcanar a
democracia revolucionria (Venezuela, 2007), mas isto no possvel se no
h democracia interna nas organizaes. Se seus membros no so democratas,
necessrio revisar as aes, identificar as falhas e os obstculos e avanar na
construo do campo do popular.29
Nesse sentido, os processos de democratizao, construo da cidadania,
incluso social e, acima de tudo, emancipao abriram novos caminhos para a
liberao do potencial criativo e a mudana de valores nos setores populares. Estes
processos permitiram tambm a reconstruo do mundo cotidiano destes setores
e a redefinio positiva de sua subjetividade expressa, entre outras coisas, na
ampliao e no fortalecimento da autoestima, da aprendizagem, do intercmbio
de saberes e do desenvolvimento de novas identidades, mesmo quando persistem
conflitos, ameaas autonomia e uma certa paralisia na participao.
Finalmente, pode-se afirmar que a histria das MTAs construda a partir
da necessidade e da carncia que os setores populares esto submetidos em suas
condies de vida, da abertura de espaos para o exerccio da democracia por
meio das polticas pblicas inclusivas e da participao destes setores nestas
organizaes para solucionar seus problemas. Este processo gerou uma identidade
positiva das MTAs baseada nos avanos obtidos e na transparncia das aes, que,
em muitos casos, as diferencia de outras organizaes comunitrias, ao mesmo
29. Nesse sentido, as perguntas e as reflexes de Lander depois das eleies de 2010 so muito pertinentes a este
respeito. Dadas as experincias do socialismo do sculo XX, possvel um processo permanente de aprofundamento
da democracia sem a construo de um tecido social autnomo, se as organizaes sindicais e populares de diferentes
tipos esto colonizadas pelas estruturas do Estado e do partido? (Lander, 2010, p. 16, traduo nossa).
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APNDICE
TABELA A.1
Hidrocapital
Estado
Barinas
173
Trujillo
112
Distrito capital
257
Miranda
368
Vargas
Hidrocaribe
Hidrocentro
Nmero
de MTA
Total de
MTA
285
Nmero de
CCA
2
1
Total de CCA
3
Nmero de
representantes
10
8
0
721
33
42
687
96
Anzoategui
552
12
2.695
Nueva esparta
103
826
22
437
Sucre
171
981
Aragua
421
10
456
Carabobo
449
Cojedes
Hidrofalcon
Falcon
Hidrolago
Zulia
936
66
19
384
17
742
742
19
19
957
1.867
1.867
17
Hidrollanos
Apure
249
249
No possuem
No possuem
Hidropaez
Guarico
258
258
67
67
285
Hidrosuroeste
Tachira
587
587
24
guas de Monagas
Monagas
303
303
No possuem
No possuem
Hidrolara
Lara
430
430
guas de Ejido
Aguas de Merida
Merida
98
239
337
2
3
No possuem
No possuem
98
64
40
guas de Yaracuy
Yaracuy
344
344
Aguas de Portuguesa
Portuguesa
248
248
No possuem
No possuem
No possuem
Hidrobolivar
Bolivar
401
401
No possuem
No possuem
No possuem
CVG GGOSH
Amazonas
25
Delta amacuro
50
Total
8.609
Fonte: HIDROVEN (2011).
75
8.609
No possuem
No possuem
186
No possuem
186
No possuem
No possuem
7.170
CAPTULO 13
RESUMO
Este estudo avalia os processos iniciais de envase de gua no Circuito das guas
do Sul de Minas Gerais pela empresa guas Minerais de Minas S.A., subsidiria
da Copasa, que a concessionria de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no estado de Minas Gerais. Foram utilizadas entrevistas com
representantes da empresa e do movimento social local, visitas tcnicas e reviso
bibliogrfica. A discusso pautada no princpio da racionalidade ambiental,
confrontando-a com a racionalidade econmica capitalista. A anlise sugere
fragilidades socioambientais do paradigma adotado para a explorao da gua
no Circuito, em especial a contradio do envase da gua por uma prestadora de
servios coletivos de abastecimento de gua.
1. Este captulo integra a pesquisa de doutorado de Queiroz (2011), defendida junto ao Programa de Ps-Graduao em
Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). A pesquisa investiga
como o crescente consumo de guas envasadas no mundo demanda estudos e acompanhamentos de sua cadeia de
produo, consumo e descarte de embalagens. Por meio de estudo quali-quantitativo, investigaram-se diversos aspectos
relacionados s guas envasadas, com base no referencial terico de campo de Pierre Bourdieu, categorizando os agentes
que fazem parte deste campo. Identificaram-se as polticas pblicas que regem o campo e sua aplicao nos municpios
de Itabirito, Ouro Preto e Vespasiano, em Minas Gerais, que tambm foram selecionados para discutir a qualidade da
gua envasada e as percepes de consumidores. Foram identificadas as consequncias socioambientais geradas em
todo o processo de envase de gua, com uma discusso especfica sobre conflitos sociais no Circuito das guas do Sul
de Minas Gerais, representado em parte neste captulo. A pesquisa apresenta resultados que podem contribuir para a
implantao de polticas de melhorias do servio de abastecimento pblico de gua, alm de suscitar reflexes sobre
as implicaes do consumo de guas envasadas. Os autores agradecem ao Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq), agncia de fomento brasileira, pela bolsa de doutorado e doutorado sanduche na
Queens University, Canad, para a autora Josiane Teresinha Matos de Queiroz.
2. Ps-doutora em Saneamento pelo Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental (Desa) da UFMG.
3. Pesquisador do Centro de Pesquisa Ren Rachou (CPqRR), Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz).
4. Professora da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da UFMG.
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1 INTRODUO
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mercantilizao e mobilizao social
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Existe uma oligarquia internacional da gua atuando mundialmente e produzindo conhecimento, dando a direo do discurso, influenciando a mdia e a agenda
mundial da gua. Poderosas empresas detm atualmente a posse de grandes reservas
de gua doce para envase, e empresas privadas prestadoras de servios coletivos
vm tambm demonstrando cada vez mais interesse no setor de envase de guas,
como as francesas Vivendi e Veolia (Petrella, 2002; 2003). Ribeiro (2009, p. 140)
complementa que o grave desequilbrio social gerado pelo modo hegemnico
atual faz com que a gua seja alvo dos denominados senhores da gua, bares da
gua ou capitalistas da gua, um grupo de dez corporaes internacionais que
dominam os servios da gua no mundo e tm tambm interesse no comrcio
da gua envasada.
Barlow e Clarke (2003) apresentam uma discusso sobre como envasar gua
se tornou a forma mais utilizada pelas indstrias que mais crescem mundialmente
e que so as menos regulamentadas mundialmente pelo poder pblico.9
No grfico 1 apresentada a evoluo do consumo mundial de gua envasada
a partir da dcada de 1970 at o ano 2000, com crescimento acentuado ao longo
da dcada de 1990.
GRFICO 1
60
7,5
40
20
2,5
1
Anos 1970
2000
9. Sobre a discusso da regulamentao de empresas envasadoras de guas no mundo, ver Serra (2009).
Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social
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GRFICO 2
218
224
2008
2009
231
239
2010
2011
249
259
200
150
100
50
0
2012
2013
292 |
No Brasil, alm das quatro maiores transnacionais que exploram guas envasadas
no pas, h o exemplo da empresa Copasa, concessionria estadual dos servios de gua e
esgotos, que obteve a concesso para explorar guas minerais tambm em municpios do
circuito mineiro por meio de sua subsidiria guas Minerais de Minas S.A.
Por seu turno, a crescente oferta mundial de gua envasada no pode ser considerada
como uma soluo definitiva para substituir o direito bsico da populao que carece de
gua potvel. A conservao do habitat natural dos mananciais de gua doce, a ampliao e
o melhoramento do sistema pblico de abastecimento de gua com qualidade certamente
constituem solues mais factveis e acessveis para a proviso segura e sustentvel de gua.
Gleick (2004) v os perigos do envase:
Temo que a disponibilidade de gua envasada como alternativa de gua limpa e
segura, freie as presses internacionais para proporcionar gua segura a todos os seres
humanos. (...). Pelos custos, pelos controles e pela equidade, a gua envasada pode ser
uma soluo temporria, mas nunca a substituio ao abastecimento pblico, porque
quem tem mais problemas de acesso, nos pases pobres, se veriam obrigados a pagar
altos preos a vendedores privados ou empresas de gua envasada (Gleick, 2004, p. 4).
Apropriao das guas no Circuito das guas Minerais do Sul de Minas Gerais, Brasil:
mercantilizao e mobilizao social
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das guas envasadas, que tambm vem suscitando conflitos a partir de interesses
econmicos e geopolticos em vrias regies do planeta.
Superexplotao de aquferos, produo de insumos para as embalagens plsticas e
seu refugo e transporte do produto envasado so consequncias do mundo globalizado
e podem gerar conflitos e graves problemas socioambientais.11 Os danos so sentidos
por todos e, principalmente, pelas camadas mais vulnerveis da sociedade. A degradao
ambiental surge como um efeito da crise da civilizao moderna. Isto deve-se, em grande
parte, concepo restrita da natureza enquanto fonte de matrias-primas. Para Leff
(2002, p. 136), a racionalidade econmica gerou uma concepo do desenvolvimento
das foras produtivas que privilegiou o capital, o trabalho e o progresso tcnico como
fatores fundamentais da produo, desterrando de seu campo a cultura e a natureza.
As questes ambientais permitem contestar os custos socioambientais derivados de
uma racionalidade capitalista fundada no clculo econmico, na eficcia dos sistemas
de controle e previso, na uniformizao dos comportamentos sociais e na eficincia de
seus meios tecnolgicos. Com efeito, possvel identificar inmeros exemplos concretos
que demonstram o descompasso entre o tempo ecolgico regenerao da natureza,
ou seja, o tempo de recarga dos aquferos e o tempo da acumulao mercantil, um
dos impasses revelados tambm no conflito que emergiu no Circuito das guas do
Sul de Minas Gerais. Relatos de como a superexplorao de aquferos pode acarretar
prejuzos socioambientais ao redor do mundo, em pases como ndia, Estados Unidos,
Mxico, Brasil, Paquisto e em pases da frica, podem ser encontrados em ALMG
(2007a), Barlow (2009), Barlow e Clarke (2003), Gleick (2010), Herriz (2006),
PNUD (2006) e Shiva (2006).
Em todo o Brasil, conflitos em relao ao envase de gua comearam a germinar
a partir do momento em que algumas estncias hidrominerais viram seu patrimnio
hdrico comprometido pela m utilizao dos aquferos, pela industrializao e pelo
crescimento urbano desenfreado. Os exploradores de guas minerais beneficiam-se de
uma legislao dispersa e ultrapassada e atuam a partir de uma racionalidade que pouco
se preocupa com o esgotamento do recurso o tempo ecolgico de regenerao e os
conflitos decorrentes da sua explorao. A corrida ao ouro azul compreende a disputa
pelos mercados e a propriedade de fontes. A crescente demanda por requerimentos de
pesquisa e concesses de lavra de gua mineral no Departamento Nacional de Produo
Mineral (DNPM) mostra uma tendncia preocupante, pois o rgo dispe de poucos
tcnicos para esta anlise. A deficincia da fiscalizao, a impropriedade da legislao12
e a desinformao tcnica acerca do assunto contribuem para agravar a problemtica
que se observa em vrias estncias hidrominerais do Brasil (Guimares, 2009).
11. Queiroz (2011) apresenta exemplos das consequncias socioambientais do envase de gua.
12. Ver Queiroz (2011) acerca das polticas pblicas nacionais vigentes sobre o envase de gua.
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mercantilizao e mobilizao social
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se mude para novos locais, em vez de um recurso renovvel que deve ser protegido
e reabastecido. A minerao exponencial da gua subterrnea , em grande medida,
desregulamentada e ningum sabe quando o limite ser alcanado e o suprimento
esgotado em determinada comunidade ou regio (Barlow, 2009, p. 24).
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voc faz um belo de um planfleto colorido, diz que vai ter o progresso na cidade,
como a Copasa fez. Ela fez quatro pginas, ela fez uma revista sobre a maravilha
que seria a explorao por aqui. A cidade acredita, porque no tem investimento.
O ltimo investimento que tivemos foi com Tancredo Neves, em reforma de
balnerio, do parque. Sucessivas administraes locais equivocadas, com
pessoas que no tm a capacidade de entender a importncia do turismo local
etc. e tal, que pode ser mostrado no mundo inteiro, no existe uma mentalidade
para isso. Ento com essa crise toda o momento certo para qualquer um se apossar
dessa riqueza fantstica que o circuito. Ento, inicialmente todo mundo se encanta,
a Copasa passa que a garrafa linda, que vai levar o nome da cidade para fora
enquanto todo mundo acredita, ns ento lanamos um jornal mostrando que no
nada disso, que por trs a vem uma superexplotao, no vai dar tempo do aqufero
se recompor. Se voc ver a tubulao, voc deve ter ido hoje, a tubulao tem uma
bitola grande muita coisa que j se espera o que vem (entrevista concedida em
3 de janeiro de 2008).
As declaraes da empresa podem ser lidas luz de Sahlins (2003), pois a gua
como mercadoria precisa ser agregada a valores distintos, despertando o fetiche. As coisas
no valeriam pela utilidade que elas realmente possuem, mas pelo valor distintivo, ou
seja, pelo valor simblico que elas adquirem no sistema de produo de mercadorias.
Ferrier (2001, p. 118) adverte que as envasadoras no vendem somente um
lquido para a sede, e sim um recipiente, que muito mais caro que o contedo, e
acrescenta: No mnimo 90% do custo real de uma garrafa em um ponto de venda
se deve a elementos diferentes da gua, ou seja, embalagem, transporte, marketing,
distribuio. Existe atualmente uma diversidade de embalagens, como as cravejadas de cristais, com tampas de ouro ou prata, dirigidas a pblicos especficos,
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um certo status social. Ou seja, a empresa visa destinar seu produto a pessoas com
maior poder aquisitivo, em detrimento daqueles que no podem pagar pela gua.
Questionado sobre a possibilidade de envase em embalagens com volume
maior, como o garrafo de 20 litros, o representante da empresa responde:
O garrafo considerado, para as guas Minerais de Minas, um problema, isso no
para o mercado de guas minerais. O grande segmento de guas minerais est no
garrafo, onde o pessoal consegue o maior lucro, ns da guas Minerais de Minas
olhamos diferente. O garrafo tem um problema serssimo que o de higiene. Ele
reutilizado por volta de 30 a 50 vezes. Ento, a partir do momento que voc compra
um garrafo, aquele garrafo j passou na casa do fulano de tal, j passou numa penitenciria, num hospital, ou seja, j pode ter passado por diversos locais. A higienizao
que feita nestes garrafes pelas fbricas deixa a desejar. O transporte destes garrafes,
se pensar em higiene, deixa a desejar, o depsito, os locais onde ele fica depositado,
deixa a desejar. Ento, e, alm disso, ele vende uma quantidade grande de gua por
um preo muito barato, ento voc vulgariza uma gua nobre, a partir do momento
que voc coloca gua nobre como as nossas em garrafo. Ento vulgariza aquela
gua, diminui o valor dela, desvaloriza a gua. Ento ns tivemos que pensar, ns
temos uma gua de elite, uma gua de excelente qualidade, porque que ns vamos
coloc-la em um garrafo? Ento ns temos que pensar em um garrafo diferente,
ou seja, um garrafo que no passou por outros lugares, que tenha uma higienizao
excelente que te d toda uma garantia que ali dentro est uma gua de qualidade e
tambm no seja de 20 litros, o nosso ser de 15 litros. Ento nosso garrafo vai ser
PET e depois que voc consumir, ele vai virar uma bolinha a voc vai me devolver,
eu vou recolher ele e eu vou te dar outro garrafo, ou seja, ningum tocou naquele
garrafo (entrevista concedida em 27 de dezembro de 2007).
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nada, no que sejamos mais rgidos, porque o povo aqui aceita qualquer coisa.
Mas por alguma coisa que aconteceu, eles foram l e tentaram misturar o gs das
fontes, misturar as fontes e tudo mais, e vrias pessoas tentaram embargar o pessoal
da Copasa, bater, etc. e tal. Mesmo porque ns entramos contra a Copasa no saneamento.
prefeito assinou com a Copasa, ns contratamos um advogado, entramos contra a
Copasa no saneamento e ns proibimos a entrada da Copasa aqui. A cidade inteira
cooperou com 10, 20 centavos, batia na porta o dia inteiro para pagar o advogado.
Conseguimos bloquear a entrada da Copasa e queremos o servio municipal.
A nossa gua no gua de rio gua da serra, gua pura e era isso que eles queriam
a Copasa, queria pegar a gua do rio e jogar na cidade e pegar a gua da serra e
engarrafar ento, bloqueamos a entrada da Copasa antes de acontecer. O povo da
cidade, o povo mais simples me procurou, e pedia que entrasse, que protegesse o
povo, que iria onerar muito, ia dobrar o valor se fosse a Copasa e no o sistema
municipal e a cidade est totalmente desprovida de recursos sem incentivo ao
turismo, sem trabalho, sem nada, tudo abandonado (entrevista concedida em
3 de janeiro de 2008).
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Placa com horrios gratuitos para coleta de gua das fontes no parque de Lambari (jan. 2008)
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FIGURA 2
FIGURA 3
Moradores aguardando para recolher gua dentro do parque de Cambuquira (jan. 2008)
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Placas afixadas nos portes laterais, indicando os horrios estipulados para recolhimento
de guas das fontes do parque de Cambuquira (jan. 2008)
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REFERNCIAS
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NOTAS BIOGRFICAS
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Gegrafa pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, mestre em planejamento urbano e regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
e doutora em urbanismo pela Universit Paris-Est Crteil (ex-Universit Paris 12).
Professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Ps-graduao
em Urbanismo (Prourb) da UFRJ e coordenadora do Laboratrio de Estudos de
guas Urbanas e pesquisadora do Observatrio das Metrpoles. Realiza pesquisas
sobre modos de gesto de servios de saneamento e sobre temas que envolvem a
relao entre o urbanismo e a gesto das guas em reas metropolitanas.
E-mail: anabrittoster@gmail.com
Andra L. M. Zhouri
Notas Biogrficas
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Arquiteta e urbanista, mestre e doutora em urbanismo pelo Programa de Ps-graduao em Urbanismo (Prourb) da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ). Realizou pesquisas sobre o repasse da gesto dos servios de saneamento
para o setor privado sob a luz da justia ambiental, focando principalmente
o alcance das metas de universalizao dos servios com qualidade ambiental,
equidade, integralidade, modicidade e participao social.
E-mail: annehubner@gmail.com
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Engenheiro civil e cientista social, mestre em saneamento, meio ambiente e recursos hdricos pela Universidade Federal de Minas Gerais. Realiza pesquisas na rea
de engenharia sanitria, com nfase em saneamento bsico e cincias sociais com
nfase em antropologia, atuando principalmente nos seguintes temas: saneamento,
epidemiologia, sade ambiental e indgena.
E-mail: joaoluizpena@gmail.com
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Notas Biogrficas
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Miguel Lacabana
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Misso do Ipea
I SBN 857811238 - 5
9 788578 112387