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20 aos
ISBN: 978-607-7572-53-4
Prlogo....................................................................................... 8
El sistema electoral y el
sistema de partidos en Mxico.................................................. 13
Leonardo Valds Zurita
Pluralismo y reformas electorales: los motores
del cambio poltico en Mxico............................................. 14
ndice
Lorenzo Crdova Vianello
Representacin poltica y democracia.................................. 36
Silvia Gmez Tagle
Del partido hegemnico al pluralismo poltico
en Mxico: hacia un nuevo sistema de partidos?................. 68
Rodrigo Morales Manzanares
Dinero y partidos: algunos dilemas ineludibles.................. 112
Pedro Salazar Ugarte
El sistema de impugnacin y de
heterocalificacin de las elecciones................................... 134
II
Jos Woldenberg Karakowsky
La ciudadanizacin del IFE................................................. 156
Juan Manuel Herrero lvarez
El Registro Federal de Electores, el padrn electoral
y la lista nominal................................................................ 178
Mauricio Merino Huerta
El Servicio Profesional Electoral del IFE.
Una larga historia de xitos................................................ 198
Marco Antonio Baos Martnez
El IFE: palanca del cambio poltico en Mxico................... 224
Teresa Gonzlez Luna Corvera
La democracia en su lugar de origen:
los ciudadanos que hacen posible las elecciones............... 308
Jacqueline Peschard Mariscal
Una educacin cvica para la
consolidacin democrtica................................................ 340
Arturo Snchez Gutirrez y Margarita Moreno Lpez
La comunicacin poltica durante la transicin:
las reglas de acceso a radio y televisin............................. 372
III
Francisco Javier Guerrero Aguirre
Cooperacin internacional del
Instituto Federal Electoral................................................... 416
Marc Mayrand
Profesionalizacin a travs de una alianza:
relacin entre la Direccin General
de Elecciones de Canad y el
Instituto Federal Electoral de Mxico.................................. 450
Comisin Electoral de Zambia
La evolucin del proceso electoral en Zambia
y las relaciones entre la Comisin Electoral de
Zambia y el Instituto Federal Electoral de Mxico.............. 464
Toms do Rosario Cabral
Evolucin del sistema electoral en Timor-Leste.................. 482
Luis Antonio Sobrado Gonzlez
El derecho electoral costarricense y algunos
paralelismos con el mexicano............................................ 494
Sesin del
Consejo General
1990
Prlogo
Las transformaciones que se pensaron para el sistema poltico mexicano, a partir de dicha eleccin, se plasmaron
en las reformas constitucionales aprobadas en 1989 y en la
expedicin del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). As, el 11 de octubre de 1990
fue la fecha en la que se fund el IFE.
De 1990 a la fecha, el IFE ha organizado siete procesos
electorales para elegir a tres presidentes de la Repblica,
416 senadores, 3,500 diputados federales, un jefe de gobierno y 198 representantes de la Asamblea del Distrito Federal. Las reglas en cada eleccin han tenido que adecuarse
al incremento de la competencia entre los partidos polticos y a las exigencias de la sociedad para hacer an ms
transparentes cada una de las etapas de la jornada electoral.
A partir de 1993, el Instituto ha pasado por siete reformas
electorales; en estos perodos de renovacin el IFE no slo ha
estado abierto a un minucioso escrutinio pblico, sino que
ha aprovechado para verse desde dentro y evaluar el desempeo de sus tareas.
Este volumen da cuenta, de manera analtica, de las transformaciones de las que ha sido objeto el sistema electoral y
de partidos en Mxico y, con l, los cambios en la organizacin interna del Instituto, sus avances, las dificultades que
Para la elaboracin de los ensayos incluidos en este libro se convoc a especialistas e investigadores de prestigiados centros de educacin superior, a figuras
destacadas por su trayectoria como funcionarios en el Instituto, e incluso a autoridades electorales de pases a cuya organizacin comicial el IFE ha aportado
su experiencia y profesionalismo. Asimismo, debo destacar el apoyo financiero
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa para la realizacin de algunos
captulos de esta obra.
Los textos que conforman este libro se dividen en tres grandes apartados. En
el primero, titulado El sistema electoral y el sistema de partidos en Mxico,
se examinan los cambios institucionales en materia comicial, las peculiaridades del sistema de representacin poltica en el pas, el mecanismo por el que se
financian las actividades de los partidos y el entramado legal mediante el cual
es posible impugnar las determinaciones de las autoridades electorales federales.
En la segunda seccin, denominada La evolucin del Instituto Federal Electoral, se describe la evolucin que ha experimentado el IFE para adaptarse a un
contexto poltico y social dinmico, y cmo ha logrado convertirse en una pieza
indispensable y emblemtica de la democracia mexicana.
Como se ver a lo largo de estas pginas, estos captulos detallan el proceso
de ciudadanizacin del Instituto, la constante depuracin y actualizacin del
Padrn Electoral y la Lista Nominal de Electores elementos esenciales para
otorgar certeza a los ciudadanos y materializar la universalidad del sufragio, y
la construccin de un servicio civil de carrera con el fin de cumplir el precepto
legal de disponer de personal calificado para llevar a buen puerto, de principio
a fin, las elecciones federales.
Aunado a ello, estas pginas ahondan en la labor del Instituto en beneficio de
la construccin de ciudadana, a travs de la difusin de la cultura cvica y la
educacin para la democracia. Es bien sabido que el trabajo de este organismo
no se constrie a los perodos electorales y a su logstica, sino que entre sus
principales encomiendas est la de impulsar las competencias cvicas de los ciudadanos para darle estabilidad y vigor a un sistema poltico democrtico en proceso de consolidacin. Es as que el Instituto opera permanentemente programas
que alientan la cultura poltica participativa, en donde las personas se asumen
como actores que inciden en la vida pblica y en las prcticas que la afectan.
Es de mencionar que uno de los ensayos de esta obra est dedicado al anlisis del ejercicio de las nuevas facultades del IFE para atender las quejas o denuncias de presuntas violaciones a los artculos de la ley electoral en materia
de radio y televisin.
A lo largo del Proceso Electoral Federal 2008-2009, la Comisin de Quejas y
Denuncias del Instituto recibi las inconformidades de los distintos actores sobre
lo que, a criterio de estos, significaba una infraccin a la norma. La instauracin
de quejas hizo a los participantes en las elecciones corresponsables en la aplicacin de la ley. Ahora, los partidos y los ciudadanos estn cada vez ms vigilantes
de las posibles conductas anmalas de los medios de comunicacin y del uso
que los distintos actores polticos hacen del tiempo al que tienen derecho en la
radio y la televisin.
En una tercera y ltima seccin, titulada El Instituto Federal Electoral: promotor
de la democracia ms all de las fronteras nacionales, se muestra una faceta del
IFE poco conocida para gran parte de los ciudadanos. En vista del desarrollo de
mecanismos innovadores y eficaces en las etapas del proceso electoral, el Instituto ha llamado la atencin de instancias encargadas de velar por la democracia en otros pases del mundo; en consecuencia, ha establecido relaciones con
organismos electorales de distintas naciones y cooperado con ellos mediante
labores de capacitacin y asesora.
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gado una ciudadana cada vez ms crtica, proactiva y exigente cuando se trata
de preservar y fortalecer la democracia.
11
Indudablemente, la creacin del IFE como organismo pblico, autnomo y permanente se concret despus de varias dcadas de esfuerzos por parte de distintos grupos de la sociedad civil y de actores polticos que pugnaron por la
construccin de instituciones que adems de proteger el derecho ciudadano de
votar y ser votado promovieran la democracia.
As, a 20 aos de su fundacin, el IFE se ha trasformado para hacer frente de
manera eficaz a las necesidades de la convivencia poltica, y se est esforzando
por seguir consolidndose como una institucin de los ciudadanos para la
democracia.
Finalmente, cabe sealar que la informacin presentada en estos ensayos no
expresa la interpretacin u opinin del IFE sobre los temas tratados. Se deriva
de una labor de investigacin acuciosa y de la libre expresin de ideas de los
autores. No obstante, el Instituto reconoce la calidad de los trabajos y la destacada trayectoria de quienes participaron en la elaboracin de este volumen.
Asimismo, expresa su aspiracin para que estos textos trasciendan el campo de
lo estrictamente acadmico y lleguen a cualquier ciudadano que pretenda comprender mejor la evolucin del sistema poltico mexicano contemporneo, que
es tambin, en muchos aspectos, la evolucin del IFE.
El sistema electoral y el
sistema de partidos
en Mxico
Pluralismo y reformas
electorales:
los motores del cambio
poltico en Mxico
14
N
Introduccin
No todas las reformas electorales fortalecen la democracia. Si as fuera habramos accedido a un sistema democrtico desde la ley electoral de Madero en
1911 y con la reforma electoral de 1933, y hoy estaramos debatiendo los retos
de una democracia consolidada en Mxico. Pero no. Los cambios institucionales tienen motivaciones y destinatarios que dependen del consenso que logra la
clase poltica sobre las preocupaciones, intereses y perspectivas del rgimen. A
veces responden a demandas de amplios grupos sociales, y en otras expresan las
preocupaciones de sobrevivencia de dicha clase poltica. Por ello nuestro ingreso a la democracia liberal ha sido gradual e intermitente, y nos permite afirmar
que vivimos en una democracia inconclusa con dficit de ciudadana que tiende
a la pluralidad.
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As, en este artculo compartir una reflexin personal sobre el proceso democratizador que hemos vivido en nuestro pas. Esta reflexin la planteo desde
un enfoque que se acerca a algunos conceptos de las teoras de la transicin y
los enfoques sistmicos.
En esta interpretacin muestro la forma en la que el pluralismo poltico ha impulsado la adecuacin de los arreglos institucionales y cmo la sincronizacin de
ambos constituye los motores que han dado lugar al cambio poltico en Mxico.
Para ello, divid el artculo en cuatro apartados. En el primero expongo los conceptos de pluralismo poltico, cambio institucional y sincronizacin democrtica, que son esenciales en mi planteamiento, as como una alegora sobre los
motores que han impulsado nuestro cambio poltico.
En el segundo apartado, que comprende las reformas de 1930 a 1976, presentar un apretado bosquejo de cmo las reformas electorales de este perodo se
orientaron a la centralizacin del poder poltico y a la consolidacin del sistema
de partido hegemnico.
El tercer apartado, que abarca las reformas electorales de 1977 a 2007, muestra
cmo la liberalizacin poltica en el mbito electoral federal provoc un fortalecimiento del pluralismo poltico, y ste, los cambios institucionales que derivaron en nuestra transicin a la democracia.
Debo mencionar que ambos apartados expresan sntesis compactas tanto de las
demandas sociales que se presentaron en diferentes momentos de nuestra historia, como de las respuestas que la clase poltica gener, y que posteriormente se
concretaron en reformas electorales.
El cuarto y ltimo apartado refleja algunas consideraciones que desde mi enfoque podran contribuir a consolidar nuestra democracia en el futuro prximo.
Deseo subrayar que el inters de este artculo no es la evolucin de las reformas
electorales, sino el impacto de stas en el cambio poltico, en tanto que considero que representan uno de los dos motores que han impulsado nuestro gradual,
intermitente y an inconcluso camino hacia la democracia.
1. Los motores del cambio poltico en Mxico: el pluralismo
y el cambio institucional
Para m, el cambio poltico en Mxico, al que tambin suele llamarse transicin
a la democracia, es producto de la sincronizacin de dos motores: el del pluralismo poltico y el del cambio institucional.
La mejor forma que he encontrado para ejemplificar la sincronizacin de dichos motores es con la alegora siguiente: imaginen en un lago una lancha con
dos remos, uno de cada lado. Si un remo se impulsa con mayor fuerza o rapidez
que el otro, la embarcacin gira prcticamente en su misma posicin, en lugar de
ir hacia adelante. En cambio, cuando se sincronizan ambos remos la lancha avanza en la ruta deseada, con certeza y con la constancia que le inyectan cada uno
de estos motores.
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En esta alegora, la lancha equivale a una democracia que se proyecta por dos
motores. El responsable de los remos es la clase poltica, que por momentos
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En efecto, en nuestro pas por muchos aos el pluralismo se encenda y se apagaba de manera intermitente ante la falta de espacios de representacin. El cambio institucional, por su parte, en el Mxico posrevolucionario se activaba para
mantener el rgimen de partido hegemnico. Pero no haba sincronizacin.
En la dinmica de estos motores, deseo precisar que es el pluralismo poltico
el que suele activar el cambio institucional. De hecho, la sincronizacin de los
dos motores es la respuesta de la clase poltica a una dinmica que inicia en la
sociedad y que se expresa a travs del pluralismo poltico.
Esto mismo ha pasado con el cambio poltico en Mxico.
Para facilitar la explicacin de mi planteamiento es necesario que delimite tres
conceptos: pluralismo poltico, cambio institucional y sincronizacin democrtica. Los tres son fundamentales para mi interpretacin sobre las reformas electorales y el cambio poltico en Mxico. Naturalmente, la intencin no es debatir
sobre los mltiples enfoques que se le han dado al pluralismo poltico y al cambio institucional, sino simplemente acotarlos para efectos de este documento.
Para efectos de este artculo interpreto el pluralismo poltico como la expresin
organizada de diversos grupos sociales que se movilizan, dentro de los rangos
que posibilita el marco normativo vigente, para influir o acceder al poder poltico: la fuerza de cada uno de estos grupos es medible cuantitativamente y su
capacidad de influencia se refleja en la integracin de sus demandas al quehacer
del Estado.
El cambio institucional lo entiendo como el conjunto de modificaciones consensadas por la clase poltica para adecuar o establecer los mecanismos de interaccin entre la sociedad y las instituciones en temticas especficas, a partir de la
visin y los valores de los grupos dominantes. Si bien es posible que el cambio
institucional sea radical o evolutivo, para efectos de mi planteamiento considero
que en Mxico, al igual que nuestro cambio poltico, ha sido gradual.
El otro concepto que es esencial para la reflexin que a continuacin expondr
es el de sincronizacin democrtica. Mi concepto de sincronizacin es el de un
proceso que se da en la clase poltica, en momentos de crisis del rgimen. Dicho
en otras palabras, desde mi punto de vista, la sincronizacin de los dos motores
refiere los mecanismos que asume la clase poltica para el procesamiento de
las demandas que cuestionan el rgimen por parte de grupos organizados de la
sociedad. La forma que adquiere la sincronizacin est asociada a las expectativas de la clase poltica, y su vigencia temporal refleja la eficacia decisoria del
arreglo institucional asumido.
Por lo anterior, considero que las reformas electorales en Mxico constituyen
la adecuacin institucional para preservar el sistema poltico y expresan las
preocupaciones e intereses predominantes de la clase poltica. Analizar dichas
reformas, sin considerar las exigencias que la sociedad le plantea a la comunidad poltica y los intereses predominantes de sta, no slo descontextualiza el
cambio institucional sino que lo desnaturaliza.
Enseguida expondr, a grandes pinceladas, la interaccin entre los dos motores
que he mencionado en diferentes momentos de nuestra historia poltica reciente.
2. Las reformas electorales de 1930 a 1976: la centralizacin del poder
y la consolidacin del partido hegemnico
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A finales de los aos veinte del siglo pasado, la transmisin pacfica del poder
todava era una aspiracin. El poder poltico estaba atomizado. La Asamblea
Constituyente de 1917 no haba logrado cohesionar las diferentes visiones que
los caudillos revolucionarios tenan para el proyecto de nacin. Al contrario. Un
importante nmero de ellos se sintieron desplazados y otros traicionados. Ante
la falta de unidad y la existencia incuestionable de liderazgos polticos regionales o estatales, pareca una salida viable que la organizacin de las elecciones
estuviera descentralizada. As, quedaba en los mismos grupos polticos loca-
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Sin embargo, siguieron los asesinatos. El uso de las armas para resolver los conflictos polticos se impona frecuentemente a todo lo ancho del territorio nacional. Los caudillos y las disidencias en los estados diriman sus diferencias por
la va armada. El asesinato del presidente electo lvaro Obregn es un ejemplo
sintomtico de ello.
Ante tal inestabilidad, el establecimiento de un gobierno central que pudiera
conducir los destinos del pas era un reto monumental. Especialmente para el
llamado jefe mximo de la revolucin esta atomizacin del poder poltico
contravena su intencin centralizadora. Se intentaron diversas frmulas. Una
de ellas fue la creacin de un partido nacional, al estilo sovitico, que aglutinara
las diferentes expresiones polticas y, sobre todo, que impusiera disciplina entre
sus miembros en torno a las decisiones tomadas.
As surgi el Partido Nacional Revolucionario (PNR), antecedente del actual PRI,
y pese a que el efecto buscado no se logr de manera inmediata, s gener una
institucin poltica que permitiera la representacin de los diferentes grupos polticos, aunque en sus inicios (1930) todava no ejerca la funcin de control que
se esperaba. La clase poltica de entonces entendi que ese cambio institucional
era insuficiente para el objetivo de cohesionar y controlar el poder poltico. Era
necesario ir al origen de la autonoma: a las disposiciones jurdicas que le daban
vida y autonoma a los cacicazgos locales. Haba que modificar los fundamentos
de la existencia de los partidos polticos locales, favorecer la descentralizacin de
las autoridades electorales y, de manera especial, impedir la construccin de carreras polticas al margen de las decisiones del centro y con base en la reeleccin consecutiva.
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Debe recordarse que en 1928 se realiz una reforma al artculo 52 constitucional para modificar el tamao de la Cmara de Diputados en funcin del nmero de habitantes. En esa
reforma todava el tamao de dicha cmara dependa del incremento poblacional de los
estados. Es posible que esta alteracin del nmero de diputados que tendra cada entidad
haya influido en la negativa a eliminar los partidos polticos locales.
Antes de concluir el sexenio del Presidente Manuel vila Camacho, y seguramente con la intencin de evitar conflictos con nuevas disidencias polticas regionales (recurdese la rebelin de Andrew Almazn, quien disput la eleccin
de 1940), el 7 de enero de 1946 se aprob una nueva ley electoral que consolid la
centralizacin de la organizacin electoral en instituciones electorales federales.
Con los primeros cuatro diputados de mayora que obtuvo el PAN, pareca que
el arreglo institucional de 1946 redituaba en trminos de legitimidad (hubo oposicin legislativa) y pareca haber limitado el surgimiento de algn caudillo que
disputara consistentemente el triunfo al candidato del partido hegemnico.
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Para 1951, en los albores de la sucesin presidencial, el general Miguel Henrquez Guzmn, quien por segunda vez pretendi ser candidato a la Presidencia,
reactiv el motor del cambio institucional. Primero, se volvi a ajustar el tamao
de la Cmara de Diputados.3 Posteriormente, en un hecho trascendental para la
construccin de la democracia liberal de nuestro pas, en 1953 se dio un paso
decisivo en la universalizacin del derecho al sufragio, al reconocer este derecho a las mujeres.
En los aos sesenta, el reclamo de espacios de participacin poltica logr un
cambio institucional que, aunque simblico por su peso relativo en la esfera legislativa, result determinante para la conformacin de nuestra democracia. En
efecto, la reforma al artculo 54 constitucional de 1963 fue seminal en la transformacin del concepto de oposicin para la clase gobernante mexicana. Venamos de perodos en los que a la oposicin poltica se le vea como amenaza y de
los arreglos institucionales que tendan a la eliminacin de los opositores cercenando sus derechos o modificando las reglas de las contiendas electorales.
Ciertamente, la creacin de estos diputados de partido fue una concesin que
no alteraba la correlacin de fuerzas ni los acuerdos en la Cmara de Diputados.
Tampoco se dise, hay que decirlo claramente, por una conviccin democrtica. La realidad es que fue una medida concebida para darle viabilidad a un
sistema de representacin que mostraba seales de agotamiento. Dicha reforma,
publicada el 22 de junio de 1963, buscaba consolidar los cauces de participa3
cin poltica por la va legal, ya que destacaba que los diputados de partido tendran la misma categora, derechos y obligaciones que los de mayora. Es decir,
igualaba la representacin, slo que condicionaba la curul a que los partidos
polticos respectivos hubieran obtenido su registro en trminos de la ley, con al
menos un ao de anticipacin a la fecha de la eleccin. Esto naturalmente era
un candado para garantizar el control del proceso electoral y la representacin
legislativa.4
Sin embargo, como muchos fenmenos sociales, la figura diputados de partido
tuvo un desenlace no previsto. S le dio un impulso al pluralismo, al mostrar
en el imaginario colectivo que s era posible acceder al Poder Legislativo, pero
sobre todo evidenci que es posible coexistir con la oposicin. Esta reforma se
sum a la poltica de cooptacin de mltiples dirigentes polticos, estudiantiles
y gremiales que domin la escena poltica en las dcadas de los cincuenta y
sesenta. En trminos del enfoque que he utilizado en este artculo, lo anterior
significa que en este perodo, aunque se encendi el motor del cambio institucional, ste tenda a desactivar el motor del pluralismo.
En la primera mitad de los aos setenta, el surgimiento de la guerrilla y la cooptacin de lderes estudiantiles y gremiales destac an ms la importancia
de mantener y ampliar los canales de participacin en la esfera pblica. As,
adems de que dicha apertura se mostr como una herramienta efectiva del
cambio institucional, estos mecanismos se complementaron en febrero de 1972
con las reformas al artculo 54 constitucional.5 Con tal modificacin no slo se
mantenan los diputados de partido, sino que se reduca el porcentaje (al 1.5%
4
Por segunda vez en 55 aos de vida de nuestra Constitucin Poltica se modificaba dicho
artculo, y el cambio se haca en menos de 10 aos respecto a la reforma anterior.
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Con estos antecedentes llegamos a la campaa presidencial en la cual Jos Lpez Portillo, por diversos motivos, fue candidato nico. No tuvo contendientes.
Este hecho puso en entredicho nuestro sistema poltico. No hubo argumentos
para justificar una democracia en la que para el cargo ms importante del pas,
el elector no tena opcin. Por ello, se puede afirmar que la necesidad de fomentar el pluralismo como motor del nuevo cambio institucional se gest en esta
campaa electoral sin competencia.
El comn denominador de las reformas electorales impulsadas en este perodo
es la promocin de cambios institucionales para cohesionar el poder y lograr la
estabilidad poltica.
A manera de recapitulacin de los cambios institucionales registrados en este
periodo que tendieron, como ya lo mencion, a consolidar el poder poltico y a
mantener la vigencia del sistema de partido hegemnico, pueden mencionarse
los siguientes ejemplos:
1. La necesidad de cohesionar el poder poltico de manera centralizada, ante
el descontento que provoc la redaccin de la Constitucin Poltica y la
existencia de caudillos con poder militar e influencia poltica en los estados, deriv en la propuesta para conformar un partido poltico (PNR) que
aglutinara partidos locales y agrupaciones regionales y locales.
2. Ante la imposibilidad de las autoridades federales de controlar la distribucin del poder poltico en los estados, se impuls una reforma constitucional que prohibi la reeleccin consecutiva de diputados, senadores y
funcionarios estatales y municipales elegidos mediante el voto popular.
3. Para garantizar que los caudillos locales o regionales se apegaran a las normas establecidas por el maximato, y que se institucionalizara la transmisin
pacfica del poder, se aprob la desaparicin de los partidos polticos loca-
les y una ley electoral que creaba una autoridad federal responsable de los
procesos electorales.
4. Para ampliar la votacin en los procesos electorales y disminuir el efecto
electoral de nuevas disidencias polticas, se reconoci el derecho al voto a
las mujeres.
5. Para legitimar las decisiones polticas del rgimen y minimizar los cuestionamientos a la falta de competencia electoral, se recurri a la cooptacin
de dirigencias y se incluy la figura de diputados de partido.
6. Para responder a los cuestionamientos de mayor apertura poltica, derivados del surgimiento de la guerrilla, se flexibilizaron las disposiciones para
obtener diputados de partido y se ampli el nmero de stos.
3. Reformas electorales de 1977 a 2007: de la liberalizacin poltica
al cambio poltico
La eleccin presidencial de Jos Lpez Portillo constituy la crisis definitiva del
sistema electoral basado en un partido hegemnico. Lleg a su fin un sistema
que se legitimaba peridicamente en elecciones inequitativas y en las que no
haba competencia real por el poder poltico. La regularidad de nuestros procesos electorales fue insuficiente para sostener la imagen de un pas democrtico.
Result insostenible un sistema en el cual el partido en el gobierno participaba
en las elecciones, las organizaba, las calificaba y, a veces, no tena opositores.
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Para revitalizar el rgimen, dado el cuestionamiento originario a nuestros procesos electorales, y especialmente al de 1976, se llev a cabo una reforma poltica
de gran alcance, que puso en marcha el motor del cambio institucional. Ciertamente, este cambio pretenda inyectarle mayor vida al sistema de partido hegemnico. Sin embargo, ante la evidente falta de oposicin poltica y al evaluar
la legitimidad que proporcion al sistema poltico la incorporacin de los diputados de partido a la funcin legislativa, el concepto de oposicin se transform.
En efecto, una de las preocupaciones centrales de la clase gobernante era canalizar la participacin electoral de los grupos de oposicin por cauces institucionales. En la forma de articular la concepcin de la oposicin es que adquiere
importancia la reforma de 1963. Esa experiencia demostr que oposicin no era
sinnimo de subversin. Incluso subray, ante el surgimiento de movimientos guerrilleros en diferentes zonas del pas, la conveniencia de encauzar por las vas
legales la participacin poltica, aun la de las expresiones ms radicales. Institucionalizar los espacios de participacin le daba estabilidad a la poltica y regularidad a los cambios. Tales preocupaciones, fundacionales para nuestro sistema
de partidos, derivaron en la liberalizacin que constituy el impulso decisivo del
pluralismo.
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La expresin ms clara de esta sincronizacin en las elites fue la reforma electoral de 1977. sta se concret en la Ley de Organizaciones Polticas y Procesos
Electorales (LOPPE), que abri espacios significativos para que los partidos polticos opositores se expresaran en la esfera legislativa, facilit su registro y estableci diversas prerrogativas que incluyeron financiamiento pblico y acceso
de los partidos a los medios de comunicacin. Desde una perspectiva general,
la sincronizacin democrtica que se dio con el cambio institucional de 1977
estableci nuevas reglas electorales que empezaron a configurar un sistema de
partidos en Mxico.
Algunas de las modificaciones estructurales que se lograron en ese ao son:
1) el establecimiento de la representacin proporcional en el rgano legislativo6
y con ello la creacin de un sistema mixto de representacin parlamentaria (300
diputados de mayora relativa y 100 de representacin proporcional); 2) elevar
a rango constitucional a los partidos polticos como instituciones de inters pblico; 3) establecer en 400 el tamao de la Cmara de Diputados; 5) disminuir
el porcentaje de votacin para participar de la representacin proporcional, y
6) dar acceso permanente de los partidos a los medios de comunicacin.
El cambio institucional de 1977 constituy, sin duda alguna, el punto de partida
de nuestro cambio poltico. En palabras de Alberto Aziz Nassif, se trat de una
6
reforma inicial que, vista a la distancia, sirvi para adecuar el paso de un sistema
de partido hegemnico a otro de partido dominante, en el que el PRI pudiera
conservar la mayora y el control, es decir, un sistema no competitivo.7
En sntesis, el acceso a la democracia liberal en Mxico tiene en esa reforma
sus principales arreglos fundacionales, y marc una de las caractersticas ms
distintivas de nuestra democracia: la gradualidad.
Con la reforma de 1977 se fortaleci el pluralismo e inici una serie de reformas normativas que mantuvieron encendidos los motores del pluralismo y del
cambio institucional, por casi 20 aos. Aunque es claro que de 1977 a 1990,
el sistema electoral mexicano, como lo seala Dieter Nohlen,
se ha reformado continuamente casi en cada sexenio presidencial desde los aos setenta,
atendiendo, por un lado, clamores por mayor democracia (es decir pluralismo poltico y
competencia real) y adaptando, por otro lado, la legislacin electoral al momento poltico, como respuesta del partido en el poder a los retos de un pluralismo poltico creciente
que haba de ser controlado.8
As, asumiendo que en ese perodo el motor del cambio institucional pretenda implcitamente reeditar el sistema de partido hegemnico, estos intentos por
acotar la dinmica del cambio no consideraron las lecciones de la ciencia
poltica: en un sistema de partido hegemnico, la sobrevivencia del sistema
depende de la cohesin de dicho partido. Por ello, las disputas al interior del partido gobernante ahora podan ser canalizadas fuera de dicho partido. Y as sucedi. Al haberse sincronizado los motores del pluralismo y del cambio institucional se inici un cambio poltico que fue adquiriendo autonoma frente a las
pretensiones de control de la clase poltica.
Dieter Nohlen, Sistemas electorales y partidos polticos, Mxico, FCE, 2004, p. 324.
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27
el Congreso de la Unin y el presidente Ernesto Zedillo no se asuma (ni lo reconocan) como el lder autntico de su partido. En resumen, se desvanecieron los
intentos por mantener un sistema de partido dominante (en lugar del de partido
hegemnico), a la par que se desdibuj la fuerza tradicional del presidencialismo. En otras palabras, estbamos ante un orden poltico que requera de nuevos
arreglos institucionales.
As, de 1993 a 1996 la expectativa con la que los actores polticos procesaron
las demandas del pluralismo se concret en los cambios institucionales que
aplicaron la representacin proporcional, eliminaron la llamada clusula de gobernabilidad, se dispusieron mecanismos para conocer oportunamente los resultados electorales, y el sistema de partidos en cada entidad federativa adquiri
dinmicas propias. En pocas palabras, la sincronizacin de los motores del pluralismo y del cambio institucional impuls, decididamente, el cambio poltico
en Mxico, con base en las urnas y un sistema de partidos ms competitivo.
Algunos ejemplos de los cambios institucionales que muestran la forma que
asumi esta sincronizacin son los siguientes:
1. El cuestionamiento al desempeo de la autoridad electoral deriv en la
creacin del Instituto Federal Electoral y en su posterior autonoma.
2. Las dudas sobre la imparcialidad de los funcionarios electorales motiv la
creacin del servicio profesional electoral y el procedimiento de designacin de los consejeros electorales, ambos incluidos en la Constitucin.
3. Los reclamos de mayor pluralidad en el Congreso propiciaron la consolidacin de la representacin proporcional, los lmites a la sobrerrepresentacin y el porcentaje mximo de curules que podra tener cualquier partido
poltico.
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4. La exigencia de campaas electorales ms competitivas fundament el esquema de prerrogativas y financiamiento pblico a los partidos polticos.
5. La necesidad de tener certeza en los resultados se materializ en la participacin de los partidos en el cmputo de los votos, y en la creacin del
mecanismo de resultados electorales preliminares.
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6. Las dudas sobre si los electores podan votar ms de una vez y que lo
hacan quienes no tenan derecho, derivaron en la creacin del padrn
electoral, la credencial para votar, la lista nominal de electores y el lquido
indeleble.
7. La necesidad de contar con una instancia a la cual acudir para apelar las
decisiones del IFE propici la consolidacin del Tribunal Electoral, su integracin al Poder Judicial de la Federacin y la creacin de un sistema de
medios de impugnacin.
De esta forma, con los cambios institucionales de 1996 pareca que habamos
alcanzado las reformas electorales concluyentes. Se crey que habamos construido los arreglos institucionales definitivos de nuestra democracia. Tal vez por
ello el motor del cambio institucional se detuvo. Sin embargo, fue una interpretacin errnea; los fenmenos electorales, como las sociedades en s mismas,
estn en constante evolucin. Los arreglos institucionales alcanzados en 1996
adecuaron la participacin poltica e impactaron las formas de organizacin del
poder pblico.
Esto podra explicar el comportamiento ensimismado de la clase poltica. Unos
ocupados por analizar las recurrentes derrotas. Otros concentrados en la novedad de ser gobierno y en la necesidad de convertir a su militancia en gobierno.
Unos ms desesperados por la alternancia y por encontrar elementos de cohesin que impidieran la balcanizacin de sus militantes.
Lo cierto es que durante 10 aos el motor del cambio institucional se detuvo. No hubo procesamiento de la clase poltica para adecuar las normas a
un comportamiento electoral recurrente en los estados, distritos y municipios:
la competitividad y la alternancia eran fenmenos inherentes de nuestros procesos electorales.
30
9
En efecto, con base en las disposiciones jurdicas el IFE tuvo fundamento para
recontar la votacin de 42 mil 620 casillas.10 Es decir, se recont poco ms del
30% del total, para lo cual se ocup prcticamente a la totalidad del personal
de carrera del Instituto en los 222 distritos en los que se llev a cabo algn recuento. Es necesario sealar que los fundamentos para recontar los resultados
de estas votaciones se dieron en una sola eleccin, ya que en 2009 tuvimos una
eleccin legislativa; si se hubiera dado un fenmeno similar en una eleccin
presidencial, habra que multiplicar esta cantidad por tres para dimensionar el
impacto y la importancia del recuento en el nuevo modelo electoral.11 Dicha situacin permite sostener la necesidad de adecuar los trminos del recuento para
que ste siga siendo un factor de credibilidad del proceso electoral.
31
10
11
El SIATE prob su eficacia en 2009 y lo contina haciendo en los procesos locales que se estn llevando a cabo este ao.
Al respecto, hay tres motivos que permiten sustentar tal afirmacin:
1. Ha logrado pautar, distribuir y verificar la transmisin de ms de 50 millones de promocionales a travs de ms de dos mil estaciones de radio y
canales de televisin concesionados o permisionarios.
2. Porque el cumplimiento de la industria de la radio y la televisin ha sido
muy elevado; hasta ahora de ms del 95% en promedio a nivel nacional.
3. Porque gener los testigos necesarios para sancionar a los concesionarios y
permisionarios que incumplieron la ley. Esos testigos han sido avalados por
el TEPFJ como prueba plena en los litigios que se han desahogado como
producto de la aplicacin del Procedimiento Especial Sancionador.12
4. Perspectivas del cambio institucional y la consolidacin democrtica
Hoy, luego de la experiencia vivida en el proceso electoral 2008-2009, son evidentes algunos mbitos para el cambio institucional que permitiran avanzar en
la consolidacin de nuestro cambio poltico.
Uno de ellos se refiere a los tiempos de los promocionales en radio y televisin
de los partidos polticos para efectos electorales. Al trmino, e incluso durante el proceso electoral se escucharon reclamos de algunos actores polticos y
ciudadanos para que se modifique el tiempo de duracin de los mensajes emitidos. La idea es lograr un doble efecto: 1) evitar una posible saturacin en los
televidentes y radioescuchas, y 2) comunicar mejores contenidos, ante el tipo
12
32
33
Entiendo que haya algunos actores que deseen que no haya modificaciones a la
reforma electoral, en tanto ha pasado muy poco tiempo. Tambin me queda claro
que algunos actores de los poderes fcticos, que fueron afectados con la creacin del nuevo modelo de comunicacin poltica, insistan intermitentemente en
la inviabilidad de dicho modelo. En el mismo sentido, es comprensible que la
insistencia de reformar dicho modelo suba de intensidad cuando los legisladores
anuncian que se aproximan tiempos de reformas electorales.
Sin embargo, si pensamos en los recursos que la sociedad mexicana se ha ahorrado al haberse prohibido constitucionalmente la adquisicin por particulares o
partidos polticos de tiempos en radio y televisin para actividades electorales,
ms all del comprobado efecto que se logr en la equidad de las contiendas,
salta a la vista lo absurdo de una medida regresiva y lo exitoso que es el modelo
de comunicacin poltica concebido en 2007.
En efecto, tan slo los recursos que dejaron de erogarse en la adquisicin de
tiempos de radio y televisin durante el pasado proceso electoral federal, por
parte de los partidos polticos, se han estimado en aproximadamente 1,400 millones de pesos.13
13
El papel protagnico que lleg a ocupar la propaganda electoral a travs de los medios electrnicos de comunicacin se constata en el porcentaje que los partidos polticos destinaban
de sus gastos de campaa para adquirir tiempos en radio y TV. Si no se hubiera llevado a
cabo la reforma, en 2009 se habran otorgado 2 mil 936 millones de pesos a los partidos
polticos para gastos de campaa, aproximadamente. Debido a la reforma nicamente se
otorgaron 819 millones (el 28%) y ello sin perder una amplia presencia en radio y TV. Es
por ello que puede afirmarse, siguiendo esta hiptesis, que la reforma electoral propici un
ahorro de recursos pblicos en los gastos de campaa de 2 mil 117 millones de pesos. En el
mismo sentido, de no haberse llevado a cabo y si los partidos polticos hubieran destinado
en 2009 el mismo porcentaje que en 2006 para gastos de campaa (47.56%), los concesionarios de radio y televisin habran realizado negocios durante el proceso electoral del
orden de 1 mil 396 millones de pesos. Esta es la magnitud de los recursos que, aproximadamente, dejaron de percibir las televisoras y radiodifusoras por la determinacin legislativa de
2007-2009, a cambio de un esquema que propici mayor equidad a travs de los tiempos
oficiales, gratuitos para los partidos polticos.
34
Lo peor que le podra pasar a nuestra democracia es que la clase poltica vuelva
a considerar que llegamos a otra reforma electoral definitiva, y que nuestra transicin ya no requiere ajustes. La historia prueba lo contrario. Nuestra democracia se ha construido gradualmente; sincronizando las demandas de la sociedad
y reformando a nuestras instituciones. La evolucin de la sociedad no se detiene.
Tampoco debe detenerse el cambio institucional. La sociedad mexicana le est
exigiendo ms a nuestra democracia y a la clase poltica. El distanciamiento de
la poltica y la prdida de identidad partidaria son mensajes que deben procesar-
35
Bibliografa citada
Bizberg, Iln y Lorenzo Meyer (coords.), Una historia contempornea de Mxico.
Transformaciones y permanencias, Tomo I, Mxico, Ocano, 2003.
Direccin Ejecutiva de Organizacin Electoral/IFE, Sistema de consulta de la
estadstica de las elecciones federales de 2008-2009.
Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos polticos, Mxico, FCE, 2004.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Boletn de prensa
074/2006, 5 de agosto de 2006.
Weldon, Jeffrey, Las fuentes del presidencialismo en Mxico, en Scott
Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (comps.), Presidencialismo y democracia
en Amrica Latina, Mxico, Paids, 2002.
Representacin
poltica
y democracia
36
1. Premisa
El proceso de cambio poltico en Mxico1 se centr preeminentemente en modificar las normas y las instituciones electorales, as como en redefinir y fortalecer
la calidad democrtica de los mecanismos de integracin de los rganos representativos para permitir un mejor reflejo de la creciente pluralidad poltica que
paulatinamente marc la evolucin de la sociedad mexicana.
37
La lgica de los cambios que se operaron en las instancias de representacin poltica se centr en dos planos: por un lado, en la apertura del sistema de partidos
polticos, entendidos como los canales privilegiados para integrar las instancias
de representacin poltica, lo que permiti que nuevos actores accedieran a la
arena electoral apuntalando y recreando la diversidad poltica de nuestra sociedad; y, por otro lado, en la modificacin del sistema electoral de integracin de
las cmaras del Congreso de la Unin (y paulatinamente de los congresos locales), para lograr un reflejo ms fiel de la pluralidad ideolgica.2
La redefinicin de la representacin poltica como uno de los ejes fundamentales de la democratizacin del pas caracteriz a la serie de reformas electorales
que marcaron el ltimo tramo del siglo pasado, empezando por la reforma poltica de 1977. En ese sentido, probablemente sea esa reforma la que con mayor
claridad expres la razn que inspir y gui la ruta democratizadora del sistema
poltico mexicano. La intencin de esa reforma fue expuesta de manera clara
y simblica por quien es reconocido como el autor intelectual de la misma, Jess
*
1
de una relacin jurdica en la cual un individuo (el mandatario) acta por nombre y cuenta de otro (el mandante) bajo un determinado y vinculante catlogo
de instrucciones (el mandato).4 Por otra parte, el concepto poltico de representacin (en trminos generales) se refiere a la particular relacin que media en
el vnculo poltico, entendido ste como la relacin de suprasubordinacin que
caracteriza la relacin entre el (los) gobernante(s) y los gobernados.5
39
Cfr. Jos de Jess Lpez Monroy, Mandato, en Diccionario Jurdico Mexicano, Ed. PorraUNAM, Mxico, 1993, 6 ed., pp. 2071-2072.
Antonio de Cabo de la Vega, El derecho electoral en el marco terico y jurdico de la representacin, UNAM, Mxico, 1994, pp. 56-57.
Ahora bien, el concepto de representacin poltica es una de las ideas que mayor relevancia han adquirido en el pensamiento poltico y jurdico moderno.
De hecho, puede ser considerado como uno de los principios centrales de la lucha que el liberalismo poltico emprendi, desde sus inicios, en contra de las
monarquas absolutas o, si se quiere, de la batalla por el establecimiento del
Estado constitucional en contra del Estado absoluto. Maurizio Cotta es explcito
al sostener que en nombre de la representacin poltica se combate la batalla
contra el absolutismo real y sobre ella se apuntalan las nuevas formas de gobierno poltico constitucional, liberal y democrtico, que surgieron del descenso
del antiguo rgimen.7 Invariablemente, las revoluciones europeas, por distintas
motivaciones y con diversos argumentos, contrapusieron la defensa y el fortalecimiento de los rganos colegiados en los que se expresaba la representacin
poltica (definidos, de acuerdo con la larga tradicin medieval de la que deriva
la figura, como parlamentos) al ejercicio del poder concentrado en las manos
del monarca.
Las revoluciones inglesas del siglo XVII implicaron un reordenamiento de los
equilibrios polticos en los cuales el Parlamento rgano que reivindic la representacin poltica de la poblacin y cuya Cmara baja (la Cmara de los Comunes) haba encabezado los movimientos revolucionarios en contra del rey pas
a convertirse poco a poco en el verdadero centro de las decisiones del Estado y
en el espacio en donde la representacin de los ciudadanos, de cara a la toma
de dichas decisiones, se expresaba.
De la misma manera la Revolucin Francesa tambin vio en la consolidacin
y fortalecimiento de la Asamblea Nacional, como rgano representativo del
pueblo soberano, el instrumento ms poderoso para provocar la erosin y
el posterior derrumbe del gobierno absoluto.
3. Representacin poltica y representacin democrtica
El que las revoluciones antiabsolutistas que marcaron la evolucin poltica
de la modernidad hayan reivindicado a los rganos representativos frente al
40
7
Maurizio Cotta, Representacin poltica, en Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, Diccionario de poltica, Siglo XXI, 1988, 5 ed., p. 1384.
poder del monarca, no debe hacernos suponer que el fenmeno de la representacin poltica est anclado o que resulte interdependiente de la idea de
representacin tpica de la democracia moderna. Democracia y representacin
poltica terminan por entrelazarse con el paso del tiempo en lo que podemos definir como representacin democrtica. Sin embargo, no toda representacin
poltica supone la existencia de una forma de gobierno democrtica; existen
en la historia numerosos ejemplos de regmenes polticos en los que est presente el fenmeno de la representacin poltica y que no son democrticos, as
como casos de democracias que no son representativas, es decir, en donde la
representacin poltica no est presente.
41
Una conclusin preliminar en ese sentido nos permite afirmar que: a) el fenmeno de la representacin poltica no necesariamente implica la presencia de una
forma de gobierno democrtica, en la medida en la que regmenes no democrticos pueden utilizar mecanismos representativos (y de hecho, segn algunos
autores, la representacin poltica es una caracterstica distintiva de todos los Estados); y b) la representacin poltica se conjuga con la democracia slo cuando
sta asume su forma representativa, es decir, cuando el conjunto de ciudadanos
no se rene para decidir por s mismo las cuestiones pblicas, sino que designa
a representantes que en su nombre tomarn esas decisiones.
En efecto, el que la representacin no sea necesariamente un elemento distintivo
de los regmenes democrticos resulta evidente si observamos el hecho de que
las formas democrticas de la antigedad implicaban el ejercicio del poder poltico es decir, el derecho-poder de tomar las decisiones colectivas por parte de
los ciudadanos reunidos en la asamblea sin que, por ello, se estuviera ante un
fenmeno de representacin poltica (es decir, que alguien tome las decisiones en lugar y por cuenta de otros individuos). De hecho, todos los ejemplos
de democracia directa excluyen, por definicin, toda forma de representacin
poltica.
nicamente las llamadas democracias representativas, en donde los ciudadanos
ya no deciden directamente, sino que su funcin se limita a designar (mediante
la eleccin) a quienes tomarn las decisiones colectivas en su lugar, hacen suya la
institucin de la representacin poltica. En otras palabras, [] democracia
directa es aquella en la cual los ciudadanos votan para determinar ellos mismos el contenido de las decisiones colectivas []; democracia representativa es
aquella en la cual los ciudadanos votan para determinar quin deber tomar las
decisiones colectivas, es decir, elegir a sus representantes. La institucin fundamental que es comn a todos los regmenes democrticos contemporneos es la
eleccin de representantes a travs del sufragio universal.8
La diferente manera en la que son tomadas las decisiones en los Estados democrticos directa o indirectamente ha servido a Norberto Bobbio para formular,
desde un punto de vista descriptivo,9 la distincin que media entre la democracia de los antiguos y la democracia de los modernos. En efecto, para los antiguos la
democracia asuma una forma directa (en cuanto se expresaba el poder del demos),
mientras que en la modernidad se presenta bajo la forma de democracia representativa (en la medida en la que expresa el poder de los representantes del demos),10
vista la imposibilidad, en los modernos Estados territoriales, de la reunin fsica
de los ciudadanos.11
42
Ibdem, p. 42.
De manera paralela a esa distincin basada en un plano descriptivo, Bobbio seala tambin otra diferencia establecida desde un punto de vista axiolgico. Segn esta ltima, en
la antigedad la forma de gobierno democrtica fue concebida de manera prevaleciente
en un sentido negativo, mientras que para los modernos, sta ha adquirido una connotacin
eminentemente positiva (cfr. Norberto Bobbio, Teoria generale della politica, Einaudi, Turn,
1999, p. 327).
10
Cfr. ibdem, pp. 324 y 327. En este sentido, el mismo Bobbio recuerda que Para los antiguos la imagen de la democracia era completamente diversa: hablando de democracia ellos
pensaban en un plaza, o bien en una asamblea en la cual los ciudadanos se reunan para
tomar ellos mismos las decisiones que los involucraban. Democracia significaba aquello
que la palabra designa literalmente: poder del demos, no como hoy, que significa poder de
los representantes del demos (ibdem, p. 324).
11
El mismo Rousseau, quien construye el Estado del contrato social como una democracia en
la que el pueblo reunido expresa la voluntad general, reconoce las dificultades que tiene
dicha forma directa de democracia, entre otras, la que imponen los grandes Estados modernos (cfr. Juan Jacobo Rousseau, El contrato social, UNAM, Mxico, 1969, p. 87). Ese mismo
argumento es utilizado por John Stuart Mill, no como un impedimento para la realizacin
del gobierno democrtico, sino, por el contrario, como el conducto por el cual la soberana
popular puede expresarse. En efecto, para este autor: No hay dificultad en demostrar que
el ideal de la mejor forma de gobierno es la que inviste de la soberana a la masa reunida
de la comunidad, teniendo cada ciudadano no slo voz en el ejercicio del poder, sino, de
tiempo en tiempo, intervencin real por el desempeo de alguna funcin [], y agrega ms
De lo anterior, cabe entonces distinguir entre dos tipos de representacin poltica: la primera, de carcter genrico, que puede presentarse en cualquier forma
de gobierno en la que exista un individuo o un grupo de individuos que detentan
la capacidad (el poder) de tomar las decisiones pblicas que ataen y vinculan a todos los integrantes de la comunidad poltica. La segunda, ms especfica y que podramos llamar por ello representacin poltico-democrtica, es
aquella forma concreta de representacin poltica que es caracterstica de las
formas democrticas representativas, en donde la capacidad de tomar las decisiones polticas que detentan los representantes se deriva de la eleccin que de
ellos hacen originariamente los ciudadanos.12
43
12
El primer significado es el que fue desarrollado desde el medioevo, pero sobre todo por los
sostenedores del Estado absoluto. En efecto, el caso ideal de la representacin, entendida
no en su sentido democrtico representativo, sino en este primer sentido genrico, es la forma de la monarqua absoluta, cuya naturaleza ms pura encuentra expresin en la frmula ltat cest moi, en donde la identidad del titular del poder poltico y de los sbditos
est reducida al mnimo, por no decir que es totalmente inexistente. El otro significado de
representacin, ms especfico y propio de los sistemas democrticos, es justamente el que
sostiene, por otra parte, la tradicin de pensamiento liberal que va de Kelsen a Bobbio (cfr.,
por ejemplo, Hans Kelsen, Essenza e valore della democrazia, en d., La democrazia, Il Mulino, Bolonia, 1984, 4 ed., pp. 66 y ss.).
13
44
14
Cfr. Carl Schmitt, Dottrina della costituzione, Giuffr, Miln, 1984, p. 271.
15
en la lgica de Schmitt, ocurre mejor cuando dicha representacin es precisamente unitaria y no plural.16
45
Por otra parte, el segundo sentido, que a diferencia del anterior coincide especficamente con la idea de Estado democrtico representativo, hace referencia,
en una connotacin poltica y jurdica, a un tipo especfico de forma de gobierno en la cual existe un rgano colegiado encargado de tomar las decisiones comunes que refleja las diversas orientaciones polticas de la sociedad. Dicho de
otro modo, ese rgano, que tradicionalmente es llamado parlamento, congreso
o asamblea, est integrado por individuos que [] representan a los ciudadanos, en el sentido de aqullos son designados por estos mediante elecciones para
que deliberen en su nombre y en su lugar sobre las cuestiones colectivas.17
Para comprender a cabalidad el papel que tiene la figura de la representacin
en el contexto de la democracia moderna, resulta til reconstruir las fases en las
que desarrolla la misma. En el proceso decisional ascendente de la democracia
representativa, en una primera instancia encontramos a los ciudadanos, titulares
del derecho-poder de elegir a ciertas personas que ocuparn los cargos pblicos;
estas personas, luego de ser elegidas, cumplen la tarea de [] representar a los
ciudadanos, ante todo en el sentido elemental de sustituirlos en las fases posteriores del juego democrtico, es decir, de actuar en nombre y por cuenta de
16
17
estos,18 es decir, que tendrn que deliberar y decidir en torno a los problemas
pblicos y las diversas propuestas para enfrentarlos.
Lo anterior significa que, en trminos democrticos, la representacin implica,
ante todo, sustituir a los ciudadanos en las etapas del proceso de decisin colectiva posteriores a la eleccin de esos representantes. Pero adems, que esos
representantes reflejen efectivamente las diversas orientaciones presentes en el
cuerpo de ciudadanos que son representados, en la medida en la que son estos
quienes sern sustituidos en el espacio en el que las decisiones colectivas son
tomadas. Dicho en palabras de Norberto Bobbio, una democracia es representativa en el doble sentido de contar con un rgano en el cual las decisiones
colectivas son tomadas por representantes, y de reflejar a travs de estos representantes a los diversos grupos de opinin o de intereses que se forman en la
sociedad.19
Como puede verse, los dos sentidos de la representacin poltica, el genrico y
el estrictamente democrtico, no son excluyentes sino complementarios entre
s: por un lado, es una condicin necesaria la existencia de representantes, es
decir, de aquellos individuos que son designados por otros (los representados)
para actuar en nombre y por cuenta suyos. Por el otro, para ser tal, la representacin democrtica requiere adems que las diversas orientaciones polticas que
tengan un mnimo de relevancia en la sociedad se vean reflejadas en el rgano
representativo.20 Ello quiere decir que un sistema democrtico representativo requiere que el rgano en donde se toman las decisiones colectivas (congreso, asamblea o parlamento) se integre por delegados (representantes) que
efectivamente representen (en el sentido de que reflejen) las diversas posturas
polticas existentes entre los ciudadanos (representados), y este ltimo estatus (el
de la titularidad de derechos polticos) no est restringido a una clase especfica
46
18
Ibdem, p. 58.
19
20
de individuos, sino que se extienda a todos los integrantes de la comunidad mayores de edad, sin distincin de raza, religin, condicin econmica o sexo.21
47
21
Esta caracterstica coincide, en efecto, con la primera de las reglas que Bobbio denomina
universales procedimentales y que son las condiciones esenciales de la forma de gobierno
democrtica. Segn ella, [] todos los ciudadanos que hayan alcanzado la mayora de
edad, sin distincin de raza, de religin, de condicin econmica o de sexo, deben gozar
de los derechos polticos, es decir, cada uno debe gozar del derecho de expresar su propia
opinin o de escoger a quien la exprese por l (ibdem, p. 381).
22
48
Uno de los ejemplos ms claros de quienes sostienen la primera postura lo presenta Hans Kelsen, quien es tajante al afirmar que:
49
[] si no hay ninguna garanta jurdica de que la voluntad de los electores sea ejecutada
por los funcionarios electos y estos son jurdicamente independientes de los electores,
no existe ninguna relacin de representacin o de mandato. El hecho de que un rgano
de eleccin no tenga la probabilidad de ser reelecto o la circunstancia de que esta
probabilidad se encuentre disminuida si su actividad no es considerada por sus electores
como satisfactoria, constituye, es verdad, una especie de responsabilidad poltica; pero
esta responsabilidad es enteramente distinta de la jurdica [].23
23
24
Cfr. Hans Kelsen, Essenza e valore della democrazia, op. cit., p. 69.
25
Ibdem, p. 67.
26
son los intereses generales mejor que los ciudadanos, demasiado cerrados en la
contemplacin de sus intereses particulares [].27
La primera referencia al tema, y que ha devenido un referente clsico, es el
Discurso a los electores de Bristol que pronunci Edmund Burke en 1774 al ser
elegido como un representante ante el Parlamento. Para Burke:
[] el gobierno y la legislacin son problemas de razn y de juicio y no de inclinacin y
qu clase de razn es esa en la cual la determinacin precede a la discusin, en la que
un grupo de hombres delibera y otro decide y en la que quienes adoptan las conclusiones
estn acaso a trescientas millas de quienes oyen los argumentos?
Dar una opinin es derecho de todos los hombres; la de los electores es una opinin
de peso y respetable, que un representante siempre debe alegrarse de escuchar y que
debe estudiar siempre con la mxima atencin. Pero instrucciones imperativas, mandatos que el diputado est obligado ciega e implcitamente a obedecer, votar y defender,
aunque sean contrarias a las convicciones ms claras de su juicio y su conciencia, son
cosas totalmente desconocidas en las leyes del pas y surgen de una interpretacin fundamentalmente equivocada []
El Parlamento no es un congreso de embajadores que defienden intereses distintos y hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe sostener, como agente y abogado,
contra otros agentes y abogados, sino una asamblea deliberante de una nacin y con un
inters: el de la totalidad; donde deben guiar no los intereses y prejuicios locales, sino el
bien general que resulta de la razn general del todo. Elegs un diputado; pero cuando lo
habis escogido, no es el diputado por Bristol, sino un miembro del Parlamento [].28
Pero la postura de Burke no se desprende de su visin conservadora de la poltica de la que es uno de los ms brillantes y lcidos exponentes; tambin en
la Francia revolucionaria se arraig esa postura que, a la larga, como hemos
comentado, devendra definitiva del pensamiento constitucional. En Francia las
50
27
28
Edmund Burke, Textos polticos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1942, pp. 312-313.
reflexiones sobre el tema realizadas por Emmanuel Sieys resultaran determinantes y marcaran incluso la pauta que sera seguida posteriormente por las
Constitucin de 1791. Para Sieys,
51
[] en la decadencia misma de las costumbres pblicas, cuando el egosmo parece gobernar todas las almas, es preciso [] que la asamblea de la nacin est de tal manera
constituida, que los intereses particulares queden aislados, y que el deseo de la mayora
est siempre de acuerdo con el bien general [] [En tal virtud, una asamblea nacional]
no ha sido constituida, en ningn caso, para ocuparse de los asuntos particulares de los
ciudadanos, y no les considera ms que como una masa bajo el punto de vista del inters
comn [] La legislatura de un pueblo no puede estar encargada de proveer ms que al
inters general.29
29
Emmanuel Sieys, Qu es el Tercer Estado?, UNAM, Mxico, 1983, 2 ed., pp. 132, 134 y
137.
30
31
Cfr. Norberto Bobbio, Teoria generale della politica, op. cit., pp. 423-425.
32
53
33
34
Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte, Reflexiones sobre el rgimen de partidos polticos en Mxico: En dnde estamos y hacia dnde vamos?, en Fernando Serrano
Migalln, Proceso electoral 2006, Porra-Facultad de Derecho de la UNAM, Mxico, 2007,
p. 172.
Lo anterior no supone que los partidos polticos constituyan las nicas expresiones del derecho poltico de asociacin, o si se quiere, de la potestad de los
individuos en cuanto miembros de un cuerpo poltico, es decir, en cuanto ciudadanos de reunirse y de intentar colectivamente influir en los destinos polticos de su colectividad social. De hecho, la tesis central de los sostenedores de las
diferentes versiones de la democracia participativa afirma que la calidad democrtica de un sistema poltico depende de la multiplicacin de los espacios
de interaccin poltica de los ciudadanos.35 Sin embargo, los partidos polticos son el mecanismo asociativo por excelencia, el puente de comunicacin
privilegiado entre los ciudadanos y los rganos representativos del Estado y, en
esa funcin, resultan insustituibles. En tiempos recientes ha venido cobrando
fuerza el planteamiento de formas alternativas de participacin poltica frente
a la militancia y la actuacin a travs de partidos polticos, como lo son los diversos mecanismos de democracia directa, o las as llamadas candidaturas independientes; sin embargo, en el mejor de los casos, con importantes controles
y excepciones, pueden llegar a ser, a lo sumo, complementos del sistema de partidos que, todava hoy, constituye un filtro agregador de consensos indispensable para procesar democrticamente las decisiones polticas en las democracias
representativas modernas. En efecto, para citar nuevamente a Kelsen, slo la
ilusin o la hipocresa puede creer que la democracia sea posible sin partidos
polticos.36
La funcin especfica que los partidos tienen encomendada consiste en agregar y
organizar intereses polticamente legtimos y plurales que competirn entre ellos
para integrar a las instituciones representativas. Son, en otras palabras, centros
de agregacin de consensos de cara a la conformacin de las instancias de decisin poltica. Constituyen, para decirlo de alguna manera, el puente que deben
cruzar los ciudadanos que aspiran a convertirse en representantes populares. Y,
en una democracia, deben existir puentes diferentes, distintas opciones partidistas, aunque todos desemboquen en el mismo lugar: los rganos de representacin poltica.
54
35
36
Que en la actualidad los partidos no gozan de buena fama pblica es algo que
los diversos estudios de cultura poltica han venido constatando reiteradamente.37 Es ms, en Amrica Latina y en Mxico seguimos esa tendencia su descrdito se ha acentuando aceleradamente en la ltima dcada al grado de colocarlos (por cierto, junto con los parlamentos) en los peores niveles de confianza
y aprecio ciudadano.
55
A ello ha contribuido, sin duda, su difundido pragmatismo electoral, su vaciamiento ideolgico y programtico y la falta de representatividad y democracia
interna que los caracteriza. Pero tambin es cierto que ese descrdito ha venido
construyndose intencionalmente, entre otros, por los poderes mediticos y por
muchos falsos puristas que desde hace tiempo han venido plantendose como
voceros o, peor an, representantes de los intereses de la ciudadana.
Ese preocupante desencanto ha alimentado una serie de propuestas tras las que
se esconden no pocas pulsiones autoritarias que plantean la reduccin y depuracin del sistema de partidos mediante el encarecimiento de los requisitos para
su constitucin y para el mantenimiento del registro de los ya existentes.38
En Mxico esa tendencia no es nueva y ya se ha materializado en varias reformas
legislativas: en diciembre de 1993 se duplicaron los requisitos tanto por lo que
hace al nmero de afiliados (pasando del 0.13% del padrn electoral al 0.26%),
como al nmero de asambleas estatales o distritales necesarias para constituir
un partido poltico (de 10 a 20 y de 100 a 200, respectivamente). Adems, entonces se reserv el derecho exclusivo de constituir partidos a las agrupaciones
polticas nacionales.
La reforma de 2007, por su parte, si bien venturosamente elimin esa prerrogativa exclusiva de las agrupaciones polticas nacionales y abri la puerta para
que cualquier organizacin de ciudadanos creara un partido, tambin agrav la
37
38
constitucin de los mismos al establecer que esa posibilidad poda ocurrir slo
cada seis aos, de cara a las elecciones intermedias, y no cada tres aos como
haba venido ocurriendo hasta entonces.
Cabe decir, a contracorriente del sentido comn, que la consolidacin democrtica pasa no por cerrar las puertas del sistema de partidos, sino por abrirlas
de manera franca a nuevas alternativas que permitan una mejor expresin de la
pluralidad y que, adems, oxigenen y estimulen la competitividad poltica.
El proceso de democratizacin en Mxico comenz hace 33 aos con la introduccin del registro condicionado como una manera para facilitar que una
serie de organizaciones polticas pudieran constituir partidos sin tener que
atravesar por el gravoso y tortuoso procedimiento de obtencin del registro convencional. La condicin para su permanencia era la obtencin de un mnimo
de votacin que refrendara su arraigo entre los ciudadanos. Esa figura, que se
suprimi en 1986, pero que volvi a introducirse en 1990 y perdur hasta 1996,
permiti que muchas nuevas organizaciones vinieran a enriquecer y dinamizar
el sistema de partidos.
Si lo que se quiere hoy es abrir los espacios de participacin de los ciudadanos
y potenciar sus derechos polticos (entre los que se encuentra, no lo olvidemos, el de asociacin), ms que buscar soluciones que al final del da pueden revelarse como falsas salidas que terminaran por acarrear una erosin del sistema
democrtico, como las candidaturas independientes, valdra la pena explorar la
posibilidad de reintroducir, una vez ms, la figura del registro condicionado con
el fin de potenciar la participacin poltica, estimular el pluralismo (condicin
y expresin de la democracia) y as crear un contexto de exigencia a los partidos
existentes para que se democraticen, se renueven y se vuelvan atractivos para
los ciudadanos. La democratizacin del sistema de partidos slo puede hacerse
si se es congruente con los principios democrticos, con una lgica incluyente y
fortalecedora del pluralismo.
56
57
59
centaje del margen de sobrerrepresentacin, aunque no fue anulado por completo. El artculo 54, fracciones V y VI, de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, y el artculo 14, prrafo 2, del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecieron que ningn partido puede tener
ms de 300 diputados por ambos principios (el 60% del total), pero adems, en
ningn caso un partido puede contar con un nmero de diputados por ambos
principios que represente un porcentaje del total de miembros de la Cmara que
exceda en 8% el porcentaje de su votacin nacional. De esta manera, para que un
partido pueda contar con la mayora absoluta de los asientos en la Cmara baja
debe obtener al menos el 43% de los sufragios vlidos.
b) La Cmara de Senadores
En el texto original del artculo 56, la Constitucin de 1917 estableci que la
Cmara de Senadores se compondra de dos miembros por cada estado y dos
por el Distrito Federal, nombrados en eleccin directa por los ciudadanos de
estas entidades (rompiendo con una tradicin casi secular de eleccin indirecta),
fijando adems que la Legislatura de cada estado deba declarar electo a quien
hubiese obtenido la mayora de los votos emitidos. La duracin del mandato de
los senadores era entonces de cuatro aos.
La primera reforma a este artculo, publicada el 24 de abril de 1933, consisti
en modificar la cadencia de renovacin de la Cmara de Senadores, por mitades
cada dos aos, como haba sido establecido originalmente, a una renovacin
total de la Cmara cada seis aos.
Con la segunda reforma, publicada el 15 de diciembre de 1986, nuevamente se
volvi al sistema de renovacin por mitades, pero ahora cada tres aos, pues se conserv la duracin en el encargo de seis aos.
60
A partir de 1993, con una tercera reforma al artculo, publicada el 3 de septiembre de ese ao, el Senado comienza a tener una transformacin sin precedente,
adems de que, con dicha reforma, el tema de la integracin del Congreso vuelve a ser uno de los ms discutidos.
Con la reforma se regresa, una vez ms, al sistema de renovacin total cada seis
aos, adems de que la integracin fue modificada drsticamente, de forma tal
que a partir de la eleccin federal de 1994 se contara con cuatro senadores por
cada entidad federativa y el Distrito Federal, de los cuales uno sera elegido por la
denominada primera minora, que no es otra cosa ms que la asignacin de
una senadura a la frmula de candidatos que encabece la lista del partido poltico que, por s mismo, haya ocupado el segundo lugar en nmero de votos en
la entidad de que se trate.
61
62
39
De hecho, para Bobbio la democracia consiste en una forma de gobierno en la que las decisiones son tomadas con el mximo de consenso y con el mnimo de imposicin, lo que
supone, adems de la natural tendencia al compromiso que supone esta forma de gobierno y
que haba sido reveladoramente sostenida por Kelsen, la adopcin de la regla de la mayora
como el mecanismo tcnico de decisin (cfr. Norberto Bobbio, op. cit., pp. 380 y ss.).
40
Cfr. Juan Jacobo Rousseau, El contrato social, UNAM, Mxico, 1969, p. 20. En ese mismo
sentido, vase Hans Kelsen, op. cit., pp. 39 y ss.
41
lmites impuestos, en primer lugar, por los derechos de las minoras. De otra manera estaramos frente a lo que Tocqueville identific como el mayor peligro que
enfrentan los sistemas democrticos: degenerar en la tirana de la minora.42
63
42
43
Vase al respecto, Dieter Nohlen, Sistemas electorales y partidos polticos, Fondo de Cultura Econmica-UNAM, Mxico, 1994; as como Lorenzo Crdova, Sistemas electorales, voz de la Enciclopedia Jurdica Mexicana. Anuario 2005, Porra-UNAM, Mxico,
2005, pp. 653-663.
64
Tal es el caso, por ejemplo, de Giovanni Sartori (vanse, en ese sentido, las tesis que el autor
ha sostenido en el Posfacio: La transicin de Mxico, hacia dnde? (Una agenda para la
reforma) de la segunda edicin de su Ingeniera constitucional comparada, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2001, pp. 221 y ss.).
65
ltica, en primer lugar los partidos, sino la que contiene frmulas para que esa
diversidad ideolgica y poltica se vea representada en los rganos de decisin
colectiva, en primer lugar el parlamento. Y esa representacin, para ser efectivamente representativa y por ello democrtica, supone que refleje, en la medida
de lo posible, el efectivo peso que tienen las fuerzas polticas con un mnimo de
relevancia entre la sociedad.
Eso complica la capacidad de gobierno? Indudablemente. Pero nadie ha dicho
que la democracia sea un rgimen sencillo de gobernar. La lgica de la democracia complica indudablemente la toma de decisiones. Pero su gran virtud, el
objetivo declarado de esta forma de gobierno, es su intencin incluyente del mayor nmero posible de ciudadanos y de hacer que las decisiones que se adoptan
reflejen efectivamente la voluntad de la mayora de ellos. Inclusin frente a exclusin, en ello se sincretiza el valor democrtico.
Esto supone, evidentemente, que cuando los ciudadanos en las urnas no expresan una mayora clara respecto de un partido poltico, esa mayora tendr que
construirse en sede parlamentaria a travs de acuerdos. Si se quiere ser congruente con la lgica democrtica, es algo inevitable.
66
Sesin del
Consejo General
1993
68
Contar de nueva cuenta la historia contada tantas veces slo adquiere sentido
si la visin de largo plazo aporta una perspectiva nueva al momento presente.
El 4 de julio de 2010 tuvieron lugar 14 elecciones locales, en las que se presentaron candidatos de todos los partidos y muy diversas coaliciones, algunas
inesperadas como la del Partido Accin Nacional con Convergencia, el Partido
del Trabajo y el Partido de la Revolucin Democrtica.1 El xito de las candidaturas opositoras en la mitad de las entidades sorprendi porque puso en duda
la vigencia de una serie de principios autoritarios que se crean vigentes, como
el derecho tradicional del gobernador de imponer a su sucesor, o las redes
clientelares sustentadas en polticas pblicas.
Democratizacin, cambio y sistema de partidos
69
70
Hay una larga tradicin de estudios que han buscado en las reglas electorales la
explicacin de algunas de las dinmicas que se producen en el sistema de partidos. En Mxico, como en otros pases, los sistemas electorales tienen una influencia importante en el desarrollo de los partidos, por ejemplo, la pluralidad se
facilita en los sistemas de representacin proporcional, las elecciones de mayora favorecen el bipartidismo, el umbral mnimo que se exige a los partidos para
mantenerse en la cancha de juego electoral determina la suerte de proyectos
nuevos o de minoras especficas, el financiamiento pblico o privado tiene gran
importancia para la sobrevivencia de los partidos y contribuye a definir su perfil
poltico ideolgico. Cules son los grupos que les brindan financiamiento y
cules sus bases electorales y polticas? (Lijphart y Grofman, 1986; Taagapera
y Soberg, 1989).
71
Pero la relacin entre sistema electoral y el sistema de partidos tiene diferentes momentos, uno es cuando los partidos se inscriben para participar en la
competencia, y otro es cuando esos mismos partidos obtienen una porcin del
Poder Legislativo para disear el sistema en el que quieren seguir jugando. Slo
cuando se trata de un sistema de partido nico o de partido hegemnico los partidos debern acatar las normas electorales y regirse por las reglas del sistema,
sin tener la oportunidad de modificar las reglas en un segundo momento. En este
texto me interesa discutir cmo se ha dado ese paso de un sistema hegemnico
a un conjunto plural de partidos en el que estos se fueron convirtiendo en protagonistas de su propia historia, o al menos pudieron participar en el diseo de la
cancha de juego (Mair, 1997: 89).
En este proceso son evidentes los cambios que se han producido en el sistema
de partidos mexicano desde los aos ochenta del siglo pasado a la fecha, pero
tambin es de llamar la atencin la solidez que tienen los dos grandes partidos
histricos de Mxico, el Partido Revolucionario Institucional (identificado con
la vertiente ideolgica de la Revolucin de 1910) y el Partido Accin Nacional
(identificado con la derecha catlica). Como en otros continentes, en Mxico
destaca la habilidad para sobrevivir que tienen los viejos partidos, a pesar de los
profundos cambios que han ocurrido en la sociedad (Mair, 1997:88). Este hecho
conduce a tratar de entender la complejidad cultural y poltica de la relacin entre partidos y estructuras sociales y culturas polticas. De dnde surgieron otros
actores polticos? Qu desarrollo han tenido los partidos que surgieron de la
desagregacin del PRI? Qu interrelacin hay entre las reformas al sistema electoral y la dinmica de crecimiento de los partidos? Con este fin se analizan en
Mxico tres vertientes: las instituciones y las reglas electorales (lo que he denominado cancha de juego), los partidos y el comportamiento de los ciudadanos
(que con su voto definen la importancia que tienen los partidos en el sistema).
72
La reforma poltica de 1977 abri las elecciones a nuevas fuerzas polticas que
se mantenan en el margen del sistema y, en algunos casos, actuaban en contra
del sistema de partidos mexicano. En primer lugar, permiti el registro de nuevos partidos y les ofreci varios incentivos para participar en las elecciones: por
un lado, introdujo la representacin proporcional en la Cmara de Diputados,
con un umbral muy bajo, lo que garantiz casi a todos los nuevos partidos tener
cuando menos uno o dos legisladores; y por el otro, se concedi la amnista a
luchadores sociales que haban optado por estrategias de accin fuera de los
marcos institucionales, incluyendo a los que haban participado en la lucha
armada, lo que permiti a muchos de estos dirigentes incorporarse a la actividad
poltica desde los partidos en un marco institucional.
73
Pero la reforma de 1977 fue muy limitada, ya que slo alcanz a las elecciones
de diputados federales en el tema de la representacin proporcional, dejando
fuera al Senado de la Repblica y todas las elecciones locales. La organizacin
de las elecciones tampoco se modific, por lo que el presidente en turno finalmente segua teniendo en sus manos el control de muchos aspectos de los procesos electorales, para limitar las oportunidades de xito de los nuevos partidos
o, inclusive, modificar el resultado.3 Es importante recordar que en ese momento
el PRI dominaba totalmente el Congreso, por lo que es entendible que la reforma
estuviera diseada para abrir espacios a las diversas oposiciones, pero para garantizar que este partido no perdera la mayora. El efecto de la reforma sobre el
sistema de partidos fue evidente en 1979: por un lado, la disminucin de votos
del PRI, y por el otro, entre 1979 y 1995 ingresaron a la arena electoral seis partidos, el Partido Demcrata Mexicano (PDM), identificado como una derecha
popular de origen sinarquista, y cinco partidos de izquierda: el Partido Social
Demcrata (PSD), que no tuvo xito, el Partido Socialista de los Trabajadores
(PST), que en 1987 cambi de nombre a Frente Cardenista de Reconstruccin
Nacional (PFCRN), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Partido Comunista Mexicano (PCM), que despus se transform en Partido Socialista
Unificado de Mxico (PSUM), y el Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT).
Estos dos ltimos se fusionaron en 1987 para crear el Partido Socialista Mexicano (PSM), as como los partidos que venan desde la primera mitad del siglo
3
En los aos ochenta los conflictos electorales en elecciones federales y locales se incrementaron exponencialmente (Gmez Tagle, 1994).
pasado: PRI, PPS, PARM y PAN (ver mapa de partidos). Pero esta efervescencia
poltica fue obstaculizada en todas las elecciones, locales o federales, por la
ausencia de equidad en las contiendas electorales y, en ltima instancia, por
la capacidad de los gobernadores y del Secretario de Gobernacin de manipular
los resultados o reprimir a los opositores (Gmez Tagle, 1987:153-180; Martnez
Assad, 1985).
La grfica 1 de elecciones presidenciales durante el periodo de partido hegemnico muestra que los cambios en el sistema de partidos desde la perspectiva del
comportamiento electoral (votacin que recibieron los partidos) fueron muy limitados. El PAN super su nivel de votacin histrica de alrededor del 18%, los
seis partidos nuevos apenas acumularon el 10% en 1982, pero el PRI conserv
una amplia mayora, con el 69% de la votacin. En las elecciones legislativas se
nota un poco mejor la presencia de la nueva oposicin; para 1985 estos partidos
alcanzaron el 12% de la votacin, mientras que el PAN obtuvo 16%, pero el PRI
conserv el control total del Congreso, lo que le permiti disear las reformas
electorales a su criterio (grfica 2).
Estos resultados permiten clasificar al sistema mexicano de los aos ochenta
como de partido hegemnico, a pesar de que su votacin haba decado algunos puntos en relacin a la de la dcada anterior (ver la nota metodolgica
al final del texto).
74
Grfica 1
75
Porcentaje
Aos
Fuente: Elaboracin de la autora con datos de Gmez Tagle, 2001.
Grfica 2
Porcentaje
Aos
Fuente: Elaboracin de la autora con datos de Gmez Tagle, 2001.
izquierda, que form una coalicin con otros sectores de la izquierda socialista
para postular un candidato independiente para la Presidencia en 1952 (Federacin de Partidos del Pueblo Mexicano). Pero este movimiento poltico enfrent
condiciones en extremo difciles por la ausencia de transparencia en el proceso electoral y la represin de que fue vctima, alcanz un resultado electoral
modesto y no lleg a consolidarse en el largo plazo (Rodrguez, 1981); y b) la
Corriente Democrtica en los aos ochenta, la cual por motivos muy similares
culmin con la salida de un grupo importante de lderes priistas encabezados
por Cuauhtmoc Crdenas, Porfirio Muoz Ledo, Rodolfo Gonzlez Guevara,
Andrs Manuel Lpez Obrador y muchos ms en 1987. Pero a diferencia de
aquel primer intento realizado por Henrquez, la candidatura para la Presidencia
de Crdenas en 1988 pudo desarrollarse en un ambiente menos hostil, lo que
le permiti establecer una amplia alianza con la izquierda y con movimientos
sociales, y despus de las elecciones se transform en Partido de la Revolucin
Democrtica (PRD), que como partido de izquierda ha sido uno de los pilares
del nuevo sistema de partidos mexicano.
77
El proyecto neoliberal que se impuso en el PRI en los aos ochenta debilit los
vnculos corporativos que ste haba mantenido con las organizaciones de masas trabajadoras fieles al partido, dejando a los liderazgos locales y nacionales
sin recursos para mantener vigentes sus redes clientelares (Pacheco, 2000). Esto,
aunado a las nuevas oportunidades de organizacin poltica incentiv la emergencia de mltiples organizaciones de base inconformes. Adems el PRI dej
de cobijar a todas las corrientes ideolgicas, condenando a la exclusin a las
elites de izquierda dentro del partido. Todos estos factores combinados favorecieron el xito de nuevas alternativas partidarias, que con la bandera de recobrar
los principios de la Revolucin decidieron salirse del partido tricolor.
La Corriente Democrtica promovi la candidatura de Cuauhtmoc Crdenas
para la Presidencia en 1987 adentro del PRI, pero al fracasar en su intento y
resultar designado Carlos Salinas de Gortari, se vio forzada a salir del partido
y a buscar otras siglas partidarias para promover esa candidatura. En 1987 el
PARM postul a Cuauhtmoc Crdenas como candidato a la Presidencia, y ms
tarde varios partidos se unieron en el Frente Democrtico Nacional (FDN) para
apoyarlo: el PPS, el PST, diversos movimientos sociales y muchos sectores del
78
79
En las elecciones legislativas los votos de los cuatro partidos que integraron el
FDN se beneficiaron de la campaa presidencial de Crdenas, habiendo alcanzado entre todos 139 curules, mientras que el PRI obtuvo 260 y el PAN 110. Sin
embargo, la composicin de la Cmara de Diputados cambi poco despus de
1988, porque varios diputados abandonaron los partidos que promovieron sus
candidaturas, para adscribirse a otro instituto poltico.
El desenlace de este proceso electoral, en el que el PRI logr imponer su versin de la realidad electoral, puso en evidencia lo que ya se haba advertido en
muchas elecciones locales: la contradiccin irreconciliable entre una sociedad
politizada que tena demandas de participacin y un sistema electoral donde las
decisiones se imponan con mtodos autoritarios. Pero a diferencia de elecciones
anteriores, en 1988 la hegemona del PRI era dudosa y fue necesario el apoyo
de otros partidos, sobre todo del PAN, para imponer el triunfo de su candidato.
Por ello la presidencia de Carlos Salinas de Gortari, de 1988 a 1994, nunca goz
de la legitimidad que tuvieron otros presidentes que le antecedieron, porque a
pesar de que fueron elegidos en condiciones similares, no haba un candidato
opositor realmente fuerte, cuando menos desde el henriquismo.
En el FDN jugaron un papel importante los cuatro partidos que aportaron sus
estructuras organizativas, pero dados los resultados que estos haban obtenido
en las elecciones anteriores, se puede afirmar que la figura de Crdenas como
candidato y los sectores del PRI que lo siguieron en 1988 constituyeron el ingrediente que imprimi una dinmica totalmente nueva a la contienda poltica. Es
posible que el caso de Crdenas se explique no slo como un desprendimiento
del partido hegemnico, sino como una nueva forma de hacer poltica y de
80
Las deficiencias de las instituciones y las reglas electorales motivaron una serie
de reformas: 1989, 1990, 1993 y 1994, pero las ms importantes fueron las de
1989 y 1990 porque cambiaron el marco institucional de la organizacin electoral con la creacin del Instituto Federal Electoral, el cual vino a sustituir a la
Secretara de Gobernacin (Comisin Federal Electoral) como responsable de
la organizacin electoral y el registro ciudadano. El Instituto Federal Electoral
(IFE) fue creado sin escatimar recursos materiales, con un gran aparato burocrtico y un enorme presupuesto federal, sin embargo dej descontentos a muchos
sectores sociales y sobre todo al PRD porque mantuvo la subordinacin a la
Presidencia de la Repblica, lo mismo que el nuevo Tribunal Electoral Federal,
el cual tambin result insuficiente debido a lo limitado de sus facultades y su
falta de autonoma.
81
tos econmico-sociales, as como en una concepcin del Estado laico que el PRI
ha venido perdiendo.
Poco despus de la eleccin de 1988 el FDN se disolvi, cuando el PPS, el
PARM y el PFCRN decidieron regresar a su vieja relacin entre oposicin y negociacin con el PRI. Por esta razn Crdenas decidi convocar a la creacin de
un nuevo partido, con el respaldo del PMS, el cual incluso cedi su registro
como partido electoral para el nuevo Partido de la Revolucin Democrtica
(PRD). Este nuevo partido se defini por su posicin crtica ante el proyecto
modernizador neoliberal que implicaba el adelgazamiento del Estado, la liberalizacin del mercado y la reconfiguracin de muchos intereses polticos de
los grupos cercanos al PRI, tanto en la burocracia poltica como en la empresa
privada. Estas dos vertientes ideolgicas, la democrtico-electoral y la crtica de
las polticas neoliberales, fueron configurando el proyecto de un nuevo partido
de izquierda.
El PRD vino a ocupar el espacio de un amplio espectro de la izquierda que va
desde el nacionalismo revolucionario de los sectores que se han escindido del
PRI hasta la izquierda antes socialista, tanto la que vena de movimientos sociales antisistmicos pacficos como de la participante en la lucha armada.
Sin embargo, en el PRD siempre qued claro que su horizonte es el de una izquierda electoral, a pesar de haber albergado a las diferentes concepciones de
la izquierda respecto del papel de los partidos, la relacin con los movimientos
sociales y las instituciones de la democracia (estas diferencias han generado
conflictos hasta la fecha irresolubles).
82
Elecciones y conflictos
Despus de las elecciones presidenciales de 1988 la competencia electoral y
el conflicto se desplaz a las elecciones locales: los municipios, los congresos
locales y las elecciones de gobernadores fueron el campo de batalla.
83
El PRD tena gran presencia en el Distrito Federal, donde no haba an elecciones locales de gobierno, y en Guerrero, Michoacn y Tabasco, pero enfrent
condiciones adversas para su desarrollo y logr el reconocimiento de muy escasos triunfos, lo que dio lugar a innumerables protestas y conflictos violentos
(Gmez Tagle, 1994: 77-83; Crespo, 1995).
El PAN, en cambio, sigui otra trayectoria: evit la confrontacin con el gobierno salinista y se concentr en el crecimiento local, sobre todo en aquellas
regiones donde haba una tradicin de un empresariado politizado y una Iglesia
catlica polticamente activa, desplazando al PDM en regiones como el Bajo.
Su primer y ms notable triunfo fue la eleccin de gobernador de Baja California en 1989. Sin embargo, en otras elecciones locales, la intervencin de los
gobernadores y la falta de equidad en las contiendas dieron lugar a protestas
poselectorales (Guanajuato y Yucatn). Algo similar ocurri en San Luis Potos
con la eleccin para gobernador, en la que Salvador Nava encabez un amplio
movimiento social que logr el apoyo tanto del PAN como del PRD (Gmez
Tagle, 1994: 83-90).
En cambio, las elecciones federales transcurrieron en relativa calma en 1991,
porque el PRI recuper la mayora absoluta en el Congreso, posiblemente gracias a la fuerza de su organizacin partidaria, a una nueva poltica social que le
permiti rearticular sus redes clientelares, y tambin apoyndose en el control
que seguan teniendo el presidente y su partido sobre los rganos electorales.
Para las elecciones de 1991 se decidi hacer un nuevo padrn electoral con
muy poca anticipacin, lo que dio por resultado un procedimiento muy opaco
que despert desconfianza por la gran cantidad de electores que quedaron excluidos, sobre todo en las entidades donde el PRD tena ms influencia, como el
Distrito Federal, Tabasco, Guerrero y Michoacn (Gmez Tagle, 2009: 190-193).
Porcentaje
Aos
Fuente: Elaboracin de la autora.
84
La clusula de gobernabilidad otorgaba al partido ms grande una cuota adicional de diputados para que tuviera mayora absoluta.
Grfica 4
85
Porcentaje
Aos
Fuente: Elaboracin de la autora.
Diego Fernndez de Cevallos haba captado muchas simpatas en la opinin pblica, sin
embargo, dej de aparecer en los medios en los ltimos meses de la campaa, lo cual hace
pensar que haba negociado con Salinas dejarle una ventaja al candidato del PRI.
eleccin presidencial como partido fundado cinco aos antes; pero en el escenario de la votacin nacional para presidente ambos quedaron an muy lejos
del triunfo.
En las elecciones legislativas de 1994 slo obtuvieron curules cuatro partidos:
PRI, PAN, PRD y PT; y quedaron fuera del reparto de diputados plurinominales
el PPS, PARM, PFCRN, PDM y PVEM. Sin embargo, el ndice de competitividad
fue muy similar al de la eleccin de 1988, lo cual indica la existencia en los hechos de un nuevo sistema de partidos, sin que se hubiera logrado un consenso
sobre las reglas electorales y el diseo de las instituciones.
En sntesis, en este periodo se puede afirmar que se configur un sistema de tres
partidos polticos, en el que el PRI y el PAN conservaron parcialmente sus identidades y ambos se ubicaron ms bien a la derecha, mientras que se insert el
PRD, que fue el nuevo partido que vena de los partidos de la izquierda histrica
y de la izquierda del PRI. Las facilidades que otorg la ley electoral permitieron
que surgieran otros dos partidos, pero los votos tendieron a concentrarse en los
tres principales.
86
En este periodo las elecciones federales tuvieron un nivel de conflicto relativamente bajo, si se las compara con 1988; sin embargo, el conflicto se traslad a
las elecciones locales y el tema de la legitimidad no qued resuelto a pesar de las
numerosas reformas electorales, en gran medida porque las izquierdas y en especial el PRD quedaron excluidos del acuerdo poltico. La liberalizacin selectiva
que se llev a cabo en el sexenio qued a la mitad; slo fue vlida para la derecha y eso cuando los poderes locales no se mostraran adversos. Faltaba ofrecer
la posibilidad real de alternancia en todos los niveles de gobierno; la transicin
que se empez a dar en 1988 en los votos no se traslad a las instituciones que
deberan acompaar el proceso y garantizar un resultado electoral transparente y
equitativo, porque tratndose del reparto del poder poltico no se puede dejar
afuera a los actores importantes.9
87
Los asuntos pendientes tenan que ver, entre otras cosas, con la autonoma del IFE, la representacin plural en el Senado, la eliminacin de la sobrerrepresentacin en la Cmara de
Diputados, la creacin de un tribunal electoral de pleno derecho en materia electoral para
elecciones federales y locales, el acceso a medios de comunicacin y adems un compromiso del Poder Ejecutivo federal de no intervenir en los procesos electorales.
Mapa de partidos
Fuente: IFE, TEPJF, Atlas Electoral del IFE 1994 - 2006, elaboracin propia de la autora.
88
89
estructura del IFE, porque a pesar de que cambi poco, el Consejo General gan
nueva fuerza y autonoma mientras que el Presidente de la Repblica dej de
tener injerencia directa en los rganos electorales, aun cuando sera inocente pensar que no tiene influencia poltica (Merino, 2001: 39-53; Gmez Tagle, 2004).
Fue la primera vez que todas las fuerzas polticas, incluyendo al PRD, suscribieron un pacto poltico que dio sustento a esa reforma poltica, para que los
poderes federales y locales de cualquier partido se abstuvieran de intervenir
en las campaas electorales, aportaran recursos o intervinieran en los procesos
electorales de cualquier forma. Este acuerdo incluy a los medios de comunicacin, a las instituciones religiosas, a los sindicatos, a los empresarios. El cambio
institucional ms importante radic en la parte jurisdiccional, con la creacin
de un nuevo Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) que
asumi la responsabilidad total en materia electoral federal y local.
A pesar del impacto diferencial que ha tenido en las leyes electorales locales,
la disposicin constitucional de 1996 para llevar a los estados los principios
aprobados para las elecciones federales fue de gran importancia, porque haban
sido las elecciones ms conflictivas en el sexenio 1988-1994. Desde 1996 las
disputas por elecciones han quedado bajo la jurisdiccin en ltima instancia de
la Sala Superior del TEPJF.
Y desde el punto de vista de la ampliacin de derechos de los ciudadanos, el
aspecto ms significativo en 1996 fue la reforma en el Distrito Federal, donde
por primera vez los ciudadanos pudieron elegir a su jefe de gobierno, y de 2000
en adelante a los jefes de gobierno de las delegaciones.
Hay dos indicadores del impacto de esta reforma: a) los conflictos electorales
disminuyeron notablemente y todos los partidos han obtenido triunfo en los
gobiernos de algunos estados, pero tambin han sido derrotados, con lo que la
alternancia se ha confirmado posible; b) la alternancia se empez a dar en todos
los niveles de gobierno y en el Poder Legislativo. Ahora ni el presidente saliente
ni los gobernadores pueden ya nombrar a su sucesor. Y cuando insisten en nombrar al candidato de su partido sin atender a la opinin pblica, corren el riesgo
de que su partido y su candidato pierdan la eleccin.10
Sin embargo, esta nueva reforma daba an espacio para que los candidatos y los
partidos evadieran esas restricciones, a pesar de que haban sido la parte fundamental del pacto poltico que permiti la alternancia en el 2000,11 por lo que el
tema de la equidad en la competencia entre partidos, que tiene que ver con
el uso de recursos pblicos y privados en las campaas, el control sobre las
finanzas de los partidos y el uso de los medios han sido centrales en las controversias electorales, as como en las propuestas para nuevas reformas a la ley.
El primero en no acatar ese pacto fue el presidente Fox, quien nunca dej de
estar en campaa electoral a favor de su partido, y le siguieron la mayor parte
de los gobernadores de todos los partidos. Adems, el PAN y el PRI, a los cuales
los resultados de las elecciones legislativas de 2003 dieron la mayora en el Congreso, seleccionaron a los integrantes del Consejo General del IFE con un perfil
menos exigente que en 1996, de manera que varios consejeros tenan nexos evidentes con los partidos.12 El PRD fue excluido de la decisin, mal principio para
un Consejo que tendra en sus manos la eleccin presidencial de 2006 en una
coyuntura poltica en donde Andrs Manuel Lpez Obrador, jefe de gobierno
del Distrito Federal por el PRD, se perfilaba como el candidato ms popular.
90
10
11
El Consejo General del IFE y el TEPJF libraron sendas batallas para sancionar el abuso en el
uso de recursos pblicos y privados en las campaas tanto de Fox (PAN) como de Labastida
(PRI) en el 2000.
12
El Consejero Presidente, Luis Carlos Ugalde, estaba fuertemente identificado con la dirigente
del sindicato magisterial y coordinadora parlamentaria del PRI en la Cmara de Diputados,
Elba Esther Gordillo (Huchim, 2009:172).
91
En esa eleccin, a diferencia de lo ocurrido en 1988, los votos de los ciudadanos s se contaron, los resultados de la eleccin de las casillas estuvieron
a disposicin de un pblico especializado,13 y fue posible evaluar las irregularidades cuando menos desde una perspectiva estadstica, a pesar de que no se
dio satisfaccin a la demanda de contar voto por voto y casilla por casilla.
Como lo demostr el dictamen final del TEPJF, el mayor problema fue causado
por la intervencin de los actores no autorizados en contra del candidato de
la izquierda: el presidente Fox, los empresarios, los sindicatos, los funcionarios
pblicos.
En el 2007, legisladores de todos los partidos acordaron una gran reforma del
Estado, necesaria para adecuar el marco legal de las instituciones del poder
pblico a la nueva sociedad mexicana. Pero tambin surgieron dificultades en
el camino para llegar a acuerdos legislativos, por lo que la gran reforma qued
slo en una reforma electoral con aspectos importantes relativos al control sobre
el financiamiento de las campaas, el uso de recursos pblicos y el acceso a los
medios de comunicacin; tambin se efectuaron cambios tanto en el Consejo
General del IFE como de los magistrados de la Sala Superior del TEPJF.
En las elecciones federales de 2009 se advirtieron las dificultades para el monitoreo de las campaas en los medios y las auditoras a los partidos; sin embargo,
la mayor dificultad sigue estando en la injerencia de los poderes pblicos en las
campaas, tanto en la eleccin federal de 2009 como en las elecciones locales
de 2010, empezando por el Presidente de la Repblica.
13
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14
Nuevos desprendimientos del PRI dieron origen a otros dos nuevos partidos:
Convergencia por la Democracia, fundado por Dante Delgado, exdirigente del
PRI veracruzano; asimismo, Manuel Camacho Sols, quien fuera regente de la
Ciudad de Mxico en el periodo de Salinas de Gortari, que tambin vena del
PRI y haba sido aspirante a la candidatura presidencial de ese partido en 1994,
concret un proyecto de tiempo atrs con la creacin del Partido del Centro
Democrtico (PCD).
93
registro, pero en 2005 sus dirigentes volvieron a intentar participar con otras
alianzas y otras siglas.
Por su parte, el PLM tena el mismo nombre que el partido fundado por Ricardo
Flores Magn en 1906, del cual pretenda ser heredero, as como de los principios liberales y juaristas por los que se haba luchado en la Guerra de Reforma. Y
el partido FC, fundado por Jorge Alcocer, ex dirigente del PMS, quien abandon el
PRD en los aos noventa por conflictos con Cuauhtmoc Crdenas, y sin tener
una clara definicin de izquierda o derecha, se ha limitado a convocar a la participacin ciudadana. Tampoco alcanz la votacin necesaria para el registro;
sin embargo, obtuvo algunos triunfos en elecciones locales en Sonora y despus
se ha mantenido como asociacin civil.
Para la eleccin presidencial de 2006 el PAN particip solo, el PRI reedit su
exitosa alianza con el PVEM, pero corri una suerte muy distinta. La Coalicin
por el Bien de Todos (CBT), se integr con el PRD, el PT, Convergencia y un movimiento social que gir en torno al prestigio de Andrs Manuel Lpez Obrador.
Como en el caso de Vicente Fox, se podra hablar de un liderazgo de popularidad, construido ms en los medios que sustentado en estructuras partidarias,
alrededor de la personalidad de su dirigente.
La eleccin presidencial tambin convoc a nuevos actores polticos: Nueva
Alianza (NA) y el Partido Alternativa Socialdemcrata y Campesina (PASC). NA
particip por primera vez en la eleccin de 2006, pero tena como antecedente la Asociacin Ciudadana del Magisterio, con reconocimiento del IFE desde
2002. NA ha sido un partido muy exitoso, gracias a sus vnculos con el sindicato
ms poderoso de pas y con su dirigente nacional Elba Esther Gordillo. Actualmente tiene nueve diputados federales y diputados locales en Baja California,
Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Nayarit, Morelos, Distrito
Federal y Oaxaca. Y el PASC fue fruto de la convergencia de los integrantes de
varios partidos desaparecidos: Mxico Posible, FC, DSPP y el FCRN.15
94
15
El PASC estaba formado por una corriente socialdemcrata y otra corriente campesina. Gracias a la popularidad de Patricia Mercado, su candidata a la Presidencia, este partido conserv el registro, pues la cantidad de votos para diputados fue muy inferior.
A diferencia de la eleccin presidencial del 2000, donde el eje de la polarizacin se dio alrededor de la derrota del PRI (despus de 72 aos de continuidad
priista en la Presidencia), en el 2006 el eje de la confrontacin entre los dos principales candidatos se dio en trminos de proyecto de pas, izquierda-derecha.
El perfil ideolgico de Felipe Caldern Hinojosa era bastante claro: poltico formado en el PAN, de familia de abolengo, gan la candidatura incluso a pesar
de no ser el preferido de Vicente Fox, con lo que se sent un nuevo principio:
el presidente saliente no pudo decidir quin sera el candidato de su partido.
Sin embargo, Vicente Fox particip con toda lealtad a favor del candidato de su
partido (y en contra de los principios de la legislacin electoral). Podra decirse
que con Caldern se recobr un perfil ideolgico del PAN, sin los desplantes
publicitarios acostumbrados por Fox, que garantizaba la continuidad de las polticas econmicas neoliberales y la fidelidad a los principios histricos de una
derecha cristiana.
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16
96
En 2007 el ala campesina dej el partido, por lo que cambi su nombre por Alternativa
Socialdemcrata, Partido Poltico Nacional, y en 2008 Patricia Mercado fue expulsada de
la direccin y renunci al partido. En 2009 se present como Partido Socialdemcrata, pero
obtuvo slo el 1.03% de la votacin.
Los partidos contendientes en 1997 fueron los mismos que en 1994: el PRD,
que obtuvo el 26% de los votos en la eleccin de diputados, el PAN, el 27%,
y el PRI, que conserv la mayora relativa con el 39%, pero por primera vez en
su historia no obtuvo una mayora absoluta, lo cual en la Cmara de Diputados
permiti cambiar la relacin con el Ejecutivo Federal. El PVEM y el PT obtuvieron una votacin suficiente para participar en el reparto de diputados plurinominales, mientras que el PPS, el PARM, el PDM y el PFCRN perdieron el registro,
lo cual no les impidi volver a presentarse en la siguiente eleccin (grfica 3;
ver la nota metodolgica al final del texto).
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El PAN obtuvo una mayora relativa de 35% de los votos, mientras los candidatos de la CBT obtuvieron 30% de la votacin, los de la Alianza por Mxico (PRI
y PVEM) 29%, de NA el 6% y del PASC el 2%.17
99
Sin embargo, el PRI segua siendo el segundo partido tanto en los estados donde
el PAN tuvo la mayora, como en los que el triunfo fue para la CBT. Por esto, en
las elecciones intermedias de 2009 el PRI pudo recuperar la mayora en la Cmara de Diputados, pues obtuvo 40% de los votos para diputados de mayora, y
la alianza con el PVEM (Primero Mxico) alcanz 46% de los votos.
La alianza PRI y PVEM no fue nacional, sino slo en distritos muy competidos
donde el PVEM aport un pequeo porcentaje adicional que le permiti ganar
a ambos. El resultado fue positivo para los dos partidos de la alianza, otorgndoles una amplia mayora con el 47%, mientras el PAN perdi 10 puntos porcentuales respecto de 2006. En cambio, los partidos del campo de la izquierda,
donde podran ubicarse el PRD, el PT y Convergencia, compitieron entre s
mismos, con un resultado muy negativo para todos. El partido Nueva Alianza
(dependiente de Elba Esther Gordillo, dirigente del sindicato magisterial) obtuvo
un porcentaje ms alto que en 2006, mientras la nueva versin del Partido Socialdemcrata (PSD) perdi el registro que el mismo grupo haba obtenido en
2006 antes de que los conflictos internos llevaran a expulsar a dirigentes importantes como Patricia Mercado (grfica 3).
Las elecciones locales
Las elecciones locales fueron el escenario de la lucha por la democratizacin
en los aos noventa, en los municipios y en los gobiernos de los estados; ya antes del 2000 el PAN haba conquistado Baja California, Chihuahua, Guanajuato,
Jalisco, Nuevo Len y Quertaro; despus han seguido Yucatn, San Luis Potos,
17
En 2006 hicieron campaa dos candidatos no registrados con notoria visibilidad meditica:
Vctor Gonzlez Torres (dueo de una cadena de farmacias importante, mejor conocido
como Dr. Simi, por la publicidad en medios) y Jorge Castaeda, quien pretenda ser un
candidato ciudadano.
Morelos y Nayarit.18 Este partido tambin se ha nutrido de los sectores inconformes del PRI, pero ha encontrado en los sectores empresariales liderazgos
emergentes que han optado por ingresar a la poltica electoral desde la plataforma poltica panista. Los triunfos en elecciones locales en los gobiernos y en
los municipios de las capitales de los estados le fueron proporcionando una
presencia nacional amplia y una distribucin de sus estructuras partidarias lo
suficientemente homognea como para perfilarse como el partido con mayores
posibilidades de aspirar a la Presidencia en el 2000.
Gobierno de los estados
Fuente: Elaboracin de la autora con datos de los gobiernos estatales y del TEPJF.
100
18
Fuente: Elaboracin de la autora con datos de los gobiernos estatales y del TEPJF.
Por su parte, en 1997 el PRD obtuvo un triunfo contundente en la primera eleccin local para jefe de gobierno y diputados locales del Distrito Federal, el cual
se ha convertido en su bastin ms importante con tres gobiernos consecutivos.
En los 13 aos transcurridos desde que la reforma de 1996 entr en vigor, tambin ha gobernado en Zacatecas, Tlaxcala, Chiapas, Baja California Sur, Michoacn y Guerrero. Pero su crecimiento se ha concentrado en unas pocas entidades, como Tabasco, Michoacn, Baja California, Zacatecas, Chiapas, Guerrero
y Oaxaca. En varios estados los candidatos que han logrado el triunfo electoral
con el respaldo del PRD haban salido del PRI porque no obtuvieron la candidatura de ese partido; esto permite suponer que tanto los liderazgos como las bases
priistas han seguido nutriendo al PRD.
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103
En las 12 elecciones de gobernadores de 2010 se apreciaron rasgos democrticos importantes: en todos los casos los votos fueron contados con la supervisin
muy cercana de todos los partidos, y en las entidades donde la competencia
fue muy cerrada se acept contar voto por voto y casilla por casilla (prctica
que hasta hace poco se pensaba imposible, y a la que se haba opuesto enrgicamente el PAN, que ahora la solicit). Con un clima de fuerte competencia
en casi todas las entidades, los tres partidos ms fuertes ganaron y perdieron
elecciones de gobernador, con lo que se comprueba un nivel alto de competitividad y el carcter relativamente democrtico de las elecciones.
La participacin electoral de los ciudadanos fue muy alta, especialmente en las
entidades donde se logr la alternancia en el gobierno, a pesar del clima de
violencia que prevalece en el pas, por lo que se tema un alto nivel de abstencionismo. Adems, las encuestas de salida revelan que los ciudadanos usaron
su voto para el cambio y que votaron ms por el candidato que por el partido (o
coalicin de partidos), sobre todo en el caso de los candidatos que fueron postulados por alianzas opositoras (Parametra, 18 de julio de 2010, El Universal),
lo cual hace pensar en un proceso similar al que se ha observado en otros pases, donde los partidos tambin han perdido su perfil ideolgico y son aquellos
candidatos con capacidad de convocatoria los que articulan la movilizacin
electoral (Annunziata, 2005). La conclusin de estas elecciones es que en la
mitad de las entidades donde las gubernaturas estuvieron en juego el 4 de julio,
104
En conclusin, se puede afirmar que esa gran organizacin partidaria que constituy el partido hegemnico de la Revolucin Mexicana, despus de 72 aos
todava sigue siendo poderosa en el sistema de partidos mexicano, a pesar del
largo proceso de desprendimientos y de la conformacin de nuevos partidos. En
2010, como entonces, los dos ejes ideolgicos centrales son la democratizacin
poltico-electoral (con opcin de alternancia) que coloca en coyunturas especficas al PAN y al PRD como aliados en el mismo campo; y la concepcin econmico-poltica en la que el PRI se identifica en el neoliberalismo con el PAN,
y donde el PRI ha abandonado su postura frente al Estado laico y la injerencia
de los principios religiosos en la vida pblica, como ha ocurrido en los ltimos
aos con la condena al aborto, la libertad de enseanza religiosa en las escuelas
pblicas o el papel del Estado como responsable de regular la economa y en
general la vida pblica.
105
Conclusiones
En Mxico los partidos han sido los actores del cambio poltico porque han
construido el vnculo entre los ciudadanos y el Estado, al ser capaces de movilizar al electorado en momentos cruciales, al principio en condiciones adversas
como ocurri antes de que se lograran reformas mnimas para garantizar la efectividad del sufragio, y tambin han sido capaces de ser actores independientes
que han venido rediseando su cancha de juego electoral a travs de mltiples reformas legislativas.
En este periodo no solamente sorprende el cambio que se ha producido por el
ingreso de nuevos partidos en la arena electoral, sino tambin resulta significativa la persistencia del antiguo partido hegemnico de la Revolucin Mexicana y
de la derecha que representa el PAN, porque ambos mantienen las identidades
ms claras desde hace 80 aos, a pesar de todas las modificaciones que han
sufrido. En el campo de la derecha es notable que el PVEM sea el nico partido nuevo, que oscila entre alianzas con el PAN y luego con el PRI (el PDM
desapareci). En cambio, en el amplio espectro de la izquierda las identidades
son difusas y han surgido numerosos partidos, aun cuando solamente el PRD ha
llegado a tener un peso importante como partido nacional.
El presidente Fox fue el primer mandatario mexicano realmente elegido democrticamente, lo cual le dio una gran legitimidad y una enorme fuerza en la
opinin pblica.19 Esto le permiti gobernar como caso tpico de un liderazgo
de popularidad, sin necesidad de apoyarse en su partido y en sus legisladores, apelando directamente a la ciudadana a travs de los medios (Cheresky,
2008: 25-37). La oferta democratizadora de Fox era muy amplia, pero las condiciones, los intereses y los errores en la operacin de un gobierno inexperto
llevaron a un rpido desencanto con la tan largamente esperada transicin a la
democracia (Aziz, 2009: 29). Otro gran liderazgo de popularidad lo ha tenido
Andrs Manuel Lpez Obrador, tanto que en el 2006 llev a la CBT (PRD, PT
y Convergencia) a un paso de la Presidencia; en este caso se trata de un lder
de izquierda, sin embargo los resultados de las elecciones legislativas de 2009
mostraron las debilidades de un liderazgo que ha pretendido actuar ms all de
los partidos, donde la estrategia de dividir a sus aliados result en la derrota
de todos. Pareciera que los liderazgos, con todo y su gran importancia coyuntural, no han construido las identidades y las estructuras para vincularse en forma
ms permanente al electorado. Qu tanto podrn en un futuro prescindir de los
partidos? Es una pregunta que todava est en el aire.
La verdadera transicin se ha venido dando en las elecciones locales, a pesar
de todos los tropiezos con poderes antiguos resistentes al cambio, porque es ah
donde los partidos construyen vnculo directo con la poblacin. Los partidos en
Mxico en el siglo XXI no son lo que fueron los partidos en otros continentes el
siglo pasado, pero existen otros clivajes ideolgicos y estructuras de poder que
muestran una gran persistencia. Sobre todo en las elecciones locales se advierte
que los partidos (entendidos como organizaciones flexibles y en procesos dinmicos de identificacin con los votantes) siguen siendo los pilares de la democracia electoral. Esta historia muestra que los partidos han llegado a ser actores
capaces de modificar el contexto poltico donde se desarrollan y tambin de
disear la legislacin electoral que puede garantizar, hasta cierto punto, su sobrevivencia, pero que tambin ha ofrecido las oportunidades de cambio.
19
106
No todos los autores estn de acuerdo con esta afirmacin; sin embargo, yo sostengo, como
expliqu un poco antes, que las instituciones electorales deficientes y la ausencia de pactos
polticos que incluyeran a la izquierda, dejaban a los procesos electorales con una legitimidad muy limitada.
En los aos transcurridos desde 1988 subsisten los alineamientos entre definiciones ideolgicas de izquierda y derecha muy amplias y sus diversas alianzas,
donde el PRI sigue jugando un papel ambiguo. La controversia en torno a la
legitimidad de los procesos electorales no ha disminuido en la medida en que
nuevos actores ingresan a la competencia, como ocurri en 2006 cuando la
controversia se traslad de la democracia poltica a la posibilidad de alternancia entre un proyecto en general identificado con la derecha (PANPRI) y otro
representado por la izquierda (CBT). Sin embargo, ante el resurgimiento de la
fuerza del PRI en gran parte del territorio nacional, en las elecciones locales de
2010, en lugares donde la alternancia nunca se haba producido, resurgieron
alianzas entre el PAN y los partidos de izquierda (incluido el PRD) donde el objetivo fue evitar la reedicin de gobiernos locales con ms de 80 aos de continuidad. Estas alianzas que en 2010 muchos las han calificado como aberrantes, tienen antecedentes antiguos. Se plantearon en 1987 y en 1999 cuando se
trataba de derrotar al PRI en la eleccin presidencial, pero no se consolidaron,
se pusieron en prctica en las elecciones de Yucatn, Nayarit y Chiapas, con
diversos resultados, y en 2010 se reeditaron con objetivos muy similares. Falta
ver qu tipo de gobiernos resultan ah donde fueron exitosas: Oaxaca, Puebla y
Sinaloa.20
107
20
Nota metodolgica
Los datos procesados para este ensayo provienen de investigaciones anteriores
realizadas por la autora, publicadas en 1994 y 2001. De las elecciones de 2000
en adelante se trata de datos electorales del primer cmputo ofrecido al pblico
por el IFE despus de cada eleccin con datos por casillas electorales, tomados de la pgina electrnica de esa institucin y procesados por la autora. No
contemplan en ningn caso los cambios efectuados en los datos en el proceso
de calificacin de las elecciones ni en las instancias distritales del IFE, ni en el
Consejo General de la propia institucin, ni posteriormente en las instancias jurisdiccionales, donde el TEPJF tiene la ltima palabra. Esta decisin se tom para
dar a conocer el resultado electoral ms cercano al comportamiento electoral
de los ciudadanos, independientemente de la eficacia en la gestin jurdica para
la impugnacin de los resultados que hayan presentado los partidos en cada
eleccin.
Bibliografa
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Reveles Vzquez, Francisco (cood.) Partidos emergentes en Mxico: CONVERGENCIA, FCPS- UNAM, Gernika, Mxico, 2006.
111
Dinero y partidos:
algunos dilemas ineludibles
112
Problemtica de origen
A 20 aos de la creacin del Instituto Federal Electoral, un recuento obligado
es el que se refiere a la relacin entre dinero y poltica en el sistema electoral
mexicano. No solamente porque en aos recientes ha habido una crtica ms
o menos generalizada por el monto de dinero que se gasta en los procesos electorales, sino porque en los propios partidos polticos parece haber una conviccin
en el sentido de que la democracia debera ser ms barata. Para muestra baste
recordar que los contendientes principales de la eleccin presidencial del ao
2006, cuando presidieron sus respectivos partidos polticos entre 1996 y 1999,
haban devuelto al erario una parte de la prerrogativa econmica que la ley
les asignaba a sus institutos polticos; una paradoja que en los aos recientes
se presenta con insistencia: quienes participan en la confeccin de la norma
pretenden luego distanciarse de sus efectos sociales. Los consensos no han sido
fciles ni consistentes.
113
Por otro lado, es claro que la polmica sobre la relacin dinero/poltica tiene
una edad mayor que las dos dcadas de vida con las que cuenta el IFE, pero es
durante este tiempo que el rgimen de financiamiento a las actividades de los
partidos polticos (y en su momento a las asociaciones polticas) tuvo su desarrollo ms importante. As, las pginas que siguen tienen como propsito relatar
cmo el tema fue adquiriendo centralidad en la agenda pblica, cules han sido
las frmulas ensayadas a lo largo del tiempo y cules podran ser las perspectivas
de evolucin.
El punto de partida parece evidente: la relacin entre el dinero y la poltica es
problemtica, pero tambin es irreductible. El ejercicio de los derechos polticos
y civiles, por lo menos los relacionados con una perspectiva electoral-representativa, requiere de partidos polticos, campaas proselitistas, medios de comunicacin para transmitir dichas campaas e instituciones pblicas reguladoras y
organizadoras de todo el proceso; todo ello consume una cantidad muy importante de recursos en todas las latitudes y el dilema inicial es cmo financiar ese
gasto. Si continuamos en un planteamiento estrictamente lgico encontramos
una primera disyuntiva: el costo de la poltica debe ser asumido con presupues*
114
Cfr. Piedad Garca-Escudero M. y Benigno Pends Garca, Consideraciones sobre la naturaleza y financiacin de los partidos polticos, en Actualidad y perspectiva del derecho
pblico a fines del siglo XX, Universidad Complutense, Madrid, 1992, citado en Hctor
Daz-Santana, op. cit.
la poltica y el dinero nos lleva, como sociedad, a encarar y tratar de resolver los
siguientes asuntos:
115
En 1973 una nueva Ley Federal Electoral integraba un captulo especfico sobre
Prerrogativas cuyo nico artculo, el 39, contemplaba las siguientes: I. Exencin
de impuestos, II. Franquicias postales y telegrficas, y III. Acceso a la radio y televisin durante los periodos de campaa electoral. Con esa fraccin III se inaugura la historia del acceso gratuito de los partidos polticos a los medios electrnicos de comunicacin: a partir de la fecha del propio registro (de candidatos) y
hasta tres das antes de la fecha de la eleccin, podrn disponer del tiempo que
les asigne el Estado, del que ste dispone en la radio y la televisin, para dar a
conocer al electorado, sus tesis ideolgicas y sus programas de accin [].
El ao 1977 es, desde varios puntos de vista, un parteaguas de la historia poltico-electoral en Mxico; una opinin ampliamente difundida entre los analistas
es que ah dio inicio la liberalizacin del sistema poltico, lo cual derivara,
posteriormente, en el proceso de transicin.3 La reforma constitucional que dio
origen a la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales fij el
carcter de entidades de inters pblico que todava hoy define la naturaleza
de los partidos polticos. El artculo 21 de dicha ley deca:
116
Cfr. Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, La mecnica del cambio poltico
en Mxico. Elecciones, partidos y reformas, Mxico, Cal y Arena, 2000; Csar Cansino, La
transicin mexicana 1977-2000, CEPCOM, Mxico, 2000; Mauricio Merino, La transicin
votada. Crtica a la interpretacin del cambio poltico en Mxico, FCE, Mxico, 2003.
Los partidos polticos son entidades de inters pblico. Para garantizar el ejercicio de sus
funciones y con el objeto de que en su conjunto forme un sistema de partidos, esta ley
regula los procedimientos para su constitucin y registro, el desarrollo de sus actividades,
117
el cumplimiento de sus fines y su disolucin. Los partidos polticos con registro gozarn
de personalidad jurdica para todos los efectos legales.
La trascendencia de la disposicin no puede ser ms evidente. Si los partidos polticos y sus actividades son de inters pblico, es necesario asignar recursos
pblicos para su existencia y desarrollo. El artculo 48 modificaba, amplindolo,
el conjunto de prerrogativas de los partidos: adems de las exenciones de impuestos y las franquicias consideradas desde 1963, tendran acceso a la radio y
la televisin en forma permanente y ya no slo durante el periodo de campaas;
en segundo lugar, dispondran de los medios adecuados para sus tareas editoriales, y en tercer trmino, contaran en forma equitativa, durante los procesos
electorales, con un mnimo de elementos para sus actividades, encaminadas a la
obtencin del sufragio popular [].
Pero la ley no precis la ruta administrativa para proceder a la asignacin de
los recursos. Vigente como estaba el rgimen presidencialista, era la Comisin
Federal Electoral, presidida por el Secretario de Gobernacin, y por lo tanto dependiente de la voluntad del titular del Ejecutivo federal, la que de manera
discrecional decida sobre la distribucin de esos recursos. As, el artculo 49 dispona que La Comisin Federal Electoral determinar mediante disposiciones
generales, las modalidades, formas y requisitos que debern satisfacerse para el
ejercicio de las prerrogativas [].
Tanto las reformas de 1963 como las nuevas leyes de 1973 y de 1977 encuentran una misma lgica de desarrollo: se trataba de ofrecer nuevos cauces para
la participacin poltica. Especialmente la reforma de 1977 se enmarca en una
crisis de representatividad cuyos rasgos de expresin iban desde la solitaria campaa de Jos Lpez Portillo para llegar a la Presidencia, pues no tuvo competidor
registrado en las urnas, hasta la existencia de grupos subversivos actuando en
distintas partes del territorio nacional. De esta forma, ofrecer mejores condi-
118
En materia de financiamiento, lo primero que debemos destacar es que el artculo 61 del nuevo Cdigo Federal Electoral estableca que el financiamiento
pblico al que tendran derecho los partidos era en complemento de los ingresos que perciban por las aportaciones de sus afiliados y organizaciones []. No
es poca cosa, dado que apenas unos cuantos aos despus se fijara el criterio
de predominio de financiamiento pblico en la estructura de ingreso de los partidos. En segundo trmino, ya se observa una reglamentacin mucho ms detallada para la asignacin y seguimiento del dinero otorgado a los partidos para sus
actividades. Surge entonces el costo mnimo de campaa para diputado como
unidad de medida bsica que, multiplicada por el nmero de candidatos a diputados de mayora relativa que se hubiesen registrado de todos los partidos en
la contienda electoral federal previa, daba el monto total del financiamiento que
se otorgara para el proceso electoral del que se tratase. El resultado era dividido
en dos partes, la primera sera distribuida entre los partidos conforme al nmero
de votos vlidos que hubiesen obtenido en la ltima eleccin (para diputados de
mayora), y la otra mitad se distribuira de acuerdo al nmero de diputados
que hubiesen obtenido (por los dos sistemas) en la misma eleccin (artculo 61).
La unidad de medida que estaba en la base de todo el sistema, el costo mnimo
de una campaa electoral para diputado, sera determinada por la Comisin
Federal Electoral con base en los estudios que realice, segn deca el mismo
artculo de la ley. El hecho es que para los aos 1987 y 1988, el monto del financiamiento pblico asignado a los partidos polticos no fue dado a conocer
pblicamente, de tal modo que el avance en el rgimen de financiamiento de los
partidos no pudo ser acompaado con el correspondiente avance en el rgimen
de fiscalizacin. As, que el financiamiento pblico no fuera de conocimiento
pblico constituye una paradoja que ha puesto en evidencia Alonso Lujambio.4
119
El resultado jurdico de ese fenmeno poltico fue una reforma electoral que sin
duda result fundacional del nuevo sistema electoral mexicano. La arquitectura, los trazos definitorios de las instituciones y los procedimientos derivados
Alonso Lujambio, Mxico, en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio, Carlos Navarro y Daniel
Zovatto (coords.), Dinero y contienda poltico-electoral. Reto a la democracia, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, pp. 368-386.
120
que no podran ser superiores al 1% del financiamiento pblico recibido mientras que, en el caso de las personas morales, el lmite se fij en 5%. Pero quiz la
medida ms importante referida al rgimen de financiamiento en aquella reforma fue el concepto de tope de campaa, cuya determinacin para la campaa
presidencial qued en manos del Consejo General del IFE, mientras que para las
campaas de senadores y de diputados qued en manos de los consejos locales
y de los distritales, respectivamente.
121
Para documentar las conversaciones y acuerdos llamados de Barcelona, cfr. Jorge Alcocer
(coord.), Elecciones, dilogo y reforma. Mxico, 1994, Nuevo Horizonte Editores y CEPNA,
Mxico, 1995.
122
La Ley fijar los criterios para determinar los lmites a las erogaciones de los partidos
polticos en sus campaas electorales: establecer los montos mximos que tendrn las
aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vi-
123
gilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y sealar las sanciones
que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.
La frmula de asignacin estableca que el financiamiento anual para actividades ordinarias permanentes se distribuira de la siguiente manera: 30% de forma
igualitaria a todos los partidos polticos que hubiesen obtenido alguna representacin en el Congreso federal, y el 70% restante se distribuira en forma proporcional al nmero de votos que hubiesen obtenido en la eleccin inmediata
anterior. Conforme al texto constitucional reformado, el aumento sustantivo del
dinero pblico que los partidos reciban se explicaba en buena medida por el propsito de que estos contaran de manera equitativa con elementos para llevar
a cabo sus actividades; y en correspondencia con ese incremento en el monto
de recursos disponibles, la reforma de 1996 trajo tambin un incremento de la
importancia que la fiscalizacin tiene en el sistema electoral y de las fuentes
prohibidas de financiamiento, entre las que destacan: personas no identificadas,
poderes pblicos y rganos de gobierno, otros partidos polticos, personas fsicas o morales extranjeras, organismos internacionales, iglesias o agrupaciones
religiosas, personas que vivan o trabajen en el extranjero y empresas de carcter
mercantil.
Del conjunto de novedades que inclua el modelo de financiamiento surgido de
la reforma de 1996 destaquemos:
En primer lugar, un nuevo esquema en el que prevalecera el financiamiento pblico sobre el privado.
En segundo lugar, la redefinicin de modalidades de financiamiento tanto
pblico (para actividades ordinarias, para gastos de campaa y para actividades especficas), como privado (por la militancia, de simpatizantes,
autofinanciamiento y por rendimientos financieros).
En tercer lugar, la ampliacin de fuentes prohibidas (como se mencion en
el prrafo anterior).
En cuarto lugar, la determinacin de nuevos lmites a las fuentes de financiamiento legalmente aceptadas.
Y finalmente, una mayor fiscalizacin que inclua la obligacin de los partidos polticos de presentar ante el IFE informes anuales y de campaa sobre
el origen y monto de los recursos que recibieran por cualquier modalidad.
Con estas disposiciones se abri tambin la posibilidad de que los partidos
polticos presentaran quejas sobre el uso de los recursos que hicieran los
otros partidos.
Con ese nuevo modelo de financiamiento los partidos polticos llegaron a la
eleccin intermedia de 1997. No obstante que uno de los detonadores de
la reforma de 1996 fue el tema del financiamiento (la eleccin de 1994 fue legal
pero no equitativa, habra reconocido el presidente Zedillo en su momento), los
resultados se deben ponderar adecuadamente. Por un lado, el proceso electoral
de 1997 fue mucho ms equitativo, pero no se debe olvidar que fue el propio
tema del financiamiento el que estuvo en el centro de una disputa entre los partidos polticos que meses antes haban conseguido aprobar la reforma constitucional por consenso; llegado el momento, la aprobacin del nuevo cdigo electoral no corri la misma suerte y algunos partidos, incluso, recurrieron ante la
Suprema Corte de Justicia alegando que la ley era inconstitucional. Un recuento
muy preciso de ese episodio se puede leer en Becerra y Salazar, La eleccin
federal de 1997: una descripcin general. Al final, la Suprema Corte habra
de confirmar la constitucionalidad de la ley, y los resultados de la aplicacin del
nuevo marco, brevemente descritos, muestran que si bien el monto total de
recursos entregados a los partidos en 1996 represent, en trminos reales, ms
de cinco veces lo que establecan las reglas de 1994, la distribucin resulta mucho
mejor en 1996 respecto de la de 1994.8 El monto de recursos otorgados a los
partidos polticos en 1997 estuvo cerca de los 2,500 millones de pesos, una cantidad de dinero pblico nunca antes asignada al gasto de la poltica partidaria.
8
124
Los datos presentados por Becerra y Salazar son: En 1994 el PRI concentraba 49.3% del
financiamiento pblico, en 1997 baj a 44.3; en cambio el PAN contaba con 14.3% y dispuso de 26.4, lo mismo pas con el PRD que pas de 10.2% a 19.7, y el Partido del Trabajo
(PT) que subi de 2.9 a 9.4, p. 52. Vase Ricardo Becerra y Pedro Salazar, La eleccin
federal de 1997: una descripcin general, en Luis Salazar (coord.), 1997. Elecciones y transicin a la democracia en Mxico, Cal y Arena, Mxico, 1999, pp. 43-75.
125
126
127
Vase Juan Reyes del Campillo y Tania Hernndez, Partidos y sistema de partidos en Mxico. De la hegemona al pluralismo, en Antonella Attili (coord.), Treinta aos de cambios
polticos en Mxico, UAM-Miguel ngel Porra, Mxico, 2006.
secuente mercantilizacin.10 Consecuencias que, al mismo tiempo, se constituyeron en determinantes del tipo de proceso electoral que tendra lugar en
2006, el ms competido de la historia moderna de Mxico. Adicionalmente es
de considerarse el perfil que han adquirido los propios partidos polticos, cuya
transformacin en las dos ltimas dcadas tiene un elemento explicativo central
en el tema del financiamiento: su estructura interna de organizacin y gobierno,
sus mecanismos para seleccionar candidatos, elegir dirigentes y resolver conflictos internos, en fin, todo su funcionamiento no resulta ajeno al financiamiento
del que disponen y la manera como lo utilizan. As, en los conflictos internos
que en mayor o menor medida se presentaron al interior de los tres partidos ms
grandes (lo cual no significa que en los otros partidos no se hubiesen presentado
problemas incluso mayores) la tendencia a la mediatizacin hizo su parte. El
desencuentro entre el presidente Fox y su Secretario de Energa que a la postre
sera candidato del PAN; la estridente competencia en el PRI por la candidatura
presidencial que termin cuando se expuso mediticamente la riqueza patrimonial del ex gobernador del Estado de Mxico, Arturo Montiel; y la victoria poltica conseguida por Andrs Manuel Lpez Obrador sobre las pretensiones manifestadas por Cuauhtmoc Crdenas constituyeron tres procesos internos en los
cuales los medios de comunicacin jugaron un papel central. Los precandidatos vencedores utilizaron esa lgica en su momento y a su manera para obtener
la candidatura y la llevaron al extremo en la contienda constitucional por la
Presidencia.11 La mediatizacin de la poltica electoral conlleva a su mercantili-
129
zacin, y en esa dinmica la competencia por el voto deriva en una carrera por
la obtencin de recursos para ser gastados en tiempo-aire publicitario. Ninguno
de los partidos, hay que decirlo, estuvo al margen de ese resultado y ah tambin
se encuentra, en buena medida, el origen de las protestas posteriores a la jornada electoral.
10
De la basta produccin acadmica sobre las condiciones polticas y jurdicas con las que se
lleg al proceso electoral de 2006, vase, por ejemplo: Adrin Gimate-Welsh (coord.), Rumbo a los pinos en el 2006. Los candidatos y los partidos en el espacio pblico, UAM-Miguel
ngel Porra, Mxico, 2009.
11
Para un recuento del proceso de seleccin de candidatos en los tres partidos, vase Ricardo
Espinoza Toledo, Roco Daz y Juan Pablo Navarrete, PAN, PRD y PRI en la lucha por el
poder presidencial en 2006, en Adrin Gimate-Welsh (coord.), op. cit. pp. 17-52.
Una vez que ocurri la eleccin y pasada la larga noche en que se convirti el
contencioso poselectoral, qued listo el panorama para una nueva revisin de
la legislacin comicial. En otro texto he desarrollado mi lectura de la reforma
de 2007-2008, las circunstancias en las que tuvo lugar y los resultados a los que
se lleg; para los propsitos del presente ensayo baste recuperar los dos temas
que, desde mi punto de vista, son ejes rectores de la reforma: por un lado el modelo de arbitraje poltico, y por el otro el modelo de contienda electoral.12 Si en el
primer eje de lo que se trataba era de dotar a la autoridad electoral de mejores
herramientas para normar la contienda, el segundo estaba dirigido a reconstruir
el tipo de campaas polticas teniendo como pieza central la modificacin del
papel de los medios de comunicacin en el proceso electoral. La consecuencia
es una refundacin de las condiciones de la competencia mediante la supresin
de la comercializacin de tiempos de televisin y radio para efectos de propaganda poltica y la asignacin de los tiempos de que dispone el Estado para el
uso de los candidatos y sus partidos. Respecto del rgimen de financiamiento, la
reforma se dise para disminuir el dinero que se destina a la poltica electoral
y para ello, entre otras medidas, se tomaron las siguientes: en la frmula para
calcular el monto de las prerrogativas se incluyen, como factores, el padrn
electoral y el monto del salario mnimo; se disminuyen los topes de gasto en las
campaas; se confirma el principio de mxima publicidad en el uso del dinero
destinado a los partidos y se establecen condiciones para que el secreto bancario no sea obstculo para la fiscalizacin, investigacin y sancin. Particular
mencin merece el hecho de que la nueva frmula ya no considere el nmero
de partidos como un multiplicador; en el esquema previo, conforme creca el
nmero de partidos aumentaba tambin el financiamiento recibido por cada
uno de ellos. En un balance de esta reforma, Murayama considera que El ahorro en trminos de recursos pblicos de financiamiento ordinario a los partidos
para 2008 es cercano al 8% frente a lo que se hubiese erogado de mantenerse el
criterio de clculo previo (1996).13
130
12
13
Ciro Murayama Rendn, Financiamiento a los partidos polticos: el nuevo modelo mexicano, en Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte (coords.), Estudios sobre la
reforma electoral 2007: hacia un nuevo modelo, op. cit., pp. 263-287.
131
En el tema de la equidad, el monto del dinero distribuido entre los partidos para sostener sus actividades parece proveer un piso equilibrado para la
competencia por el voto ciudadano. La reforma no modific los porcentajes
de distribucin anteriores y por ello contina otorgndose 30% del total de
manera igualitaria y 70% asociado a la votacin obtenida en la eleccin previa
de diputados federales.
En el tema de la fiscalizacin, la reforma dio origen a un rgano tcnico dentro
del IFE encargado del seguimiento del origen y destino de los recursos utilizados
por los partidos polticos. Dos novedades son de destacar: la facultad investigadora de la unidad le permite acceder a la informacin financiera de los partidos
y, en segundo lugar, vigila que el proceso de liquidacin de los partidos que
pierden su registro sea realizado conforme a la norma.14 Ambos instrumentos
han sido utilizados con xito en los meses recientes y han mostrado sus bondades. As, el acceso a la informacin bancaria ha permitido a la autoridad electoral trascender la sancin de faltas especficas a la reglamentacin; con las nuevas
herramientas para apoyar la fiscalizacin, las investigaciones y sanciones pueden realizarse documentando conductas, es decir, comportamientos reiterados
y recurrentes, mismos que son susceptibles de seguimiento y comprobacin por
los rastros que dejan en las cuentas bancarias correspondientes.
14
132
15
En los 20 aos del IFE debemos reconocer que hemos asistido a la construccin
de un sistema de partidos plural que antes no exista. Ah est la historia, para
que no olvidemos de dnde venimos. Pero tambin debemos, sociedad y partidos, esforzarnos para que los prximos 20 aos sean los de la consolidacin de
un sistema de partidos cada vez ms barato, s, pero, sobre todo, ms democrtico y responsable.
133
El sistema de impugnacin
y de heterocalificacin
de las elecciones
134
E
I.
El 6 de julio de 2006 se celebraron elecciones nacionales en Mxico. La campaa haba sido intensa, los nimos polticos se haban caldeado a lo largo del
proceso electoral y, en consecuencia, el rbitro haba sido objeto de crticas, presiones y descalificaciones. Para colmo, los resultados venan muy cerrados. En
todo el pas se viva un nimo expectante y tenso. Todos saban que, para la
eleccin presidencial, los posibles ganadores eran nicamente dos: el candidato
de la derecha, Felipe Caldern, o el lder de la coalicin de izquierda, Andrs
Manuel Lpez Obrador. Sin embargo, en realidad, las miradas tambin estaban
puestas en la integracin de la nueva Cmara de Diputados. Y no slo por la
importancia de este rgano legislativo, sino tambin quiz sobre todo porque
los diputados electos conformaran al Colegio Electoral encargado de calificar la
eleccin de Presidente de la Repblica. En efecto, la legislacin electoral mexicana contemplaba que seran los diputados, integrados en un cuerpo colegiado
especial, los encargados de determinar si la eleccin haba sido vlida y, en su
caso, declarar al candidato ganador.
135
Por eso, cuando la eleccin presidencial se cerr dramticamente y el candidato de la izquierda amenaz con desconocer los resultados alegando fraudes,
triquiuelas y alteracin del sentido de la votacin computada por la autoridad
electoral, el pas entr en una abierta crisis poltica (que gener la ms profunda
debacle econmica del Mxico moderno). Sobre todo porque desde los comienzos de los trabajos de calificacin un grupo considerable de diputados amenazaba con no aprobar la calificacin de las elecciones. La polarizacin social lleg
a extremos insospechados. Y ello no poda ser de otra manera si tomamos en
cuenta cmo haba quedado integrada la cmara calificadora: El Partido Accin
Nacional obtuvo 206 diputados; el Partido Revolucionario Institucional logr
104 escaos, mientras su aliado natural, el Partido Verde, 19; por su parte, el
Partido de la Revolucin Democrtica obtuvo 126 diputados, mientras sus coaligados en esa eleccin, Convergencia y el Partido del Trabajo se quedaran
con 16 diputados cada uno; el Partido Nueva Alianza, afn al candidato de la
*
137
H. Jess Orozco, El contencioso electoral/la calificacin electoral, en D. Nohlen, S. Picado y D. Zovatto, Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, FCE, IFE,
TEPJF, IIDH, U. de Heildelberg, Mxico, 1998, p. 709.
138
Cfr. N. Bobbio, Teoria generale della politica, Einaudi, Torino, 1999, p. 381. Cfr., tambin,
N. Bobbio, Il futuro della democrazia, Einaudi, Torino, 1984, p. X.
139
El escenario ficticio que propuse al inicio de este breve ensayo, me parece, nos
ayuda a entender el sentido ltimo de estas afirmaciones.
V.
Si concentramos nuestra atencin en el momento de la calificacin electoral
que, como ya se ha anunciado, constituye la cspide del proceso de validacin
de una eleccin tenemos que la doctrina nos ofrece la siguiente clasificacin:
5.1. Calificacin poltica. Es aquella en la que la atribucin de validar una eleccin queda en manos de un rgano de ndole poltico (que en algunos casos
est integrado por los propios funcionarios electos y en otros es responsabilidad
de una instancia distinta). Dado que es una tarea comnmente legislativa, suele
argumentarse que detrs de esta opcin descansa el principio de autonoma
del Poder Legislativo ante los otros poderes. Esto es as porque, mediante esta modalidad, se busca garantizar que la integracin de este rgano que recoge
a la representacin nacional no dependa de la decisin de una instancia estatal
distinta o, en todo caso, sean los legisladores democrticamente electos los que
califiquen la eleccin del Poder Ejecutivo. Desde este punto de vista se tratara
de un corolario de la divisin de poderes. Sintetizando la idea: el Poder Legislativo representa a la soberana popular y, por lo mismo, resulta importante
garantizar que su calificacin quede en manos de los mismos legisladores. Pero
ello no vale cuando es el mismo Poder Legislativo (o una parte del mismo) el
que califica la eleccin presidencial. En este caso, la modalidad de calificacin
sigue siendo poltica pero depende de un poder distinto a aqul cuya eleccin es
objeto de calificacin.
5.2. Calificacin jurisdiccional. Encuentra fundamento en una tesis significativamente distinta: los ciudadanos electos en un proceso comicial no deben ser juez
y parte en la calificacin del mismo. De lo contrario, afirman sus promotores,
se rompe con el principio de imparcialidad. Adems, con esta forma de calificacin se garantiza que el proceso sea tcnico y jurisdiccional, lo cual se ajusta
de mejor manera a la naturaleza del mismo. Vale la pena advertir que existen
distintas modalidades dependiendo del tipo de jurisdiccin ante la que se interponen los recursos correspondientes (un tribunal autnomo y especializado o un
tribunal ordinario).
5.3. Calificacin administrativa y/o mixta. Esta modalidad de calificacin electoral incorpora de manera ms clara los diferentes actos que conforman al contencioso electoral. Esto es as porque el acto de calificacin se realiza en una
instancia distinta a la que fue desahogando el proceso contencioso. Un tpico
ejemplo es cuando dicho contencioso queda en manos de una autoridad administrativa y la calificacin final en una instancia jurisdiccional. Ciertamente
la calificacin final puede quedar en manos del rgano administrativo (cuando
ninguna fuerza poltica impugn sus decisiones), pero tambin existe la posibilidad de que el caso llegue a manos de los jueces.
Esta modalidad tambin puede conjugar la va contenciosa administrativa con
la calificacin poltica. Esto sucede cuando una autoridad administrativa tiene
a su cargo el desahogo de recursos jurdicos que tienden a verificar el cumplimiento de la legislacin a lo largo de un proceso electoral, pero la ltima palabra
en materia de calificacin queda reservada a una instancia de ndole poltica.
En este caso, el contencioso electoral es mixto, pero, desde la perspectiva estrictamente centrada en la calificacin de la eleccin, se trata de una calificacin
poltica.4
140
VI.
La evolucin de los mecanismos contenciosos y de calificacin electorales, en
Mxico, jug un papel importante en el proceso de transicin democrtica. A
lo largo de tres dcadas pasamos de un sistema netamente poltico y de autocalificacin legislativa hacia un esquema mixto y jurisdiccional. Como se ver
a continuacin, de hecho, con el paso del tiempo y como parte de algunas
operaciones de reforma electoral, se fue dejando atrs cualquier modalidad de
calificacin poltica y, con ello, se evit que los actores de dicho proceso fuesen
a la vez juez y parte en el mismo. A continuacin se describen las etapas de ese
venturoso proceso.5
141
VII.
En el texto original de la Constitucin de 1917, en el artculo 60 de la misma,
se sealaba que Cada Cmara calificar las elecciones de sus miembros y resolver las dudas que hubiera sobre ellas. De esta manera el Congreso pudo
reglamentar libremente los mecanismos concretos de calificacin electoral, pero quedaba claro que se trataba de un proceso poltico y autnomo. Por lo que
haca a la calificacin de la eleccin presidencial, la propia Constitucin contemplaba un mecanismo de heterocalificacin, pero que segua siendo netamente
poltico. Esto es as porque en el artculo 74, fraccin I, de dicho documento,
se sealaba que sera la Cmara de Diputados, en ejercicio de una facultad exclusiva, la que se erigira en Colegio Electoral para ejercer las atribuciones que
la ley seala respecto a la eleccin de Presidente de la Repblica.
VIII.
Tiempo despus, justo al inicio del proceso de cambio poltico en el pas, con la
reforma electoral de 1977, se precis el mecanismo para quedar de la siguiente
manera:
5
Reconstruyo este proceso a partir de los textos de Orozco y de Nieto y Terrazas que ya han
sido citados, y sobre todo de la narrativa contenida en R. Becerra, P. Salazar y J. Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en Mxico. Elecciones, partidos y reformas, Cal y
Arena, Mxico, 2000.
Como puede observarse, con dicha reforma se acot el nmero de futuros legisladores que llevaran a cabo tan delicada tarea, pero no se trastoc el carcter
poltico de la misma. Sin embargo, implcitamente se reconoca el conflicto de
inters que poda suponer el ejercicio de autocalificacin. Esto es evidente si tomamos en cuenta que se sealaba que los miembros del Colegio Electoral seran
aquellos presuntos diputados cuya eleccin fuera menos controvertida.
Adems, con aquella reforma se abri tambin la puerta al procedimiento contencioso electoral propiamente hablando, al crearse el llamado recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia y confirmarse la existencia de
diferentes recursos para impugnar actos de las autoridades electorales (recursos
de inconformidad, protesta, revocacin, revisin y queja), lo cual qued reforzado con la incorporacin de cinco causales para anular la votacin en las casillas electorales y, eventualmente, declarar la nulidad de las elecciones distritales.
Esas causales representaron la base sobre la cual se desarrollara despus todo
el sistema de control de legalidad y constitucionalidad en materia electoral.6
IX.
En 1986, casi una dcada despus, en cambio, a propuesta del Partido Revolucionario Institucional, se ampli el nmero de miembros del Colegio Electoral,
establecindose que seran, de nueva cuenta, todos los presuntos diputados 500
legisladores los integrantes del mismo. De esta manera se sentaron las bases
para la intensa deliberacin que acompaara, dos aos despus, la calificacin
de la eleccin presidencial de 1988.
142
6
143
Con lo anterior, por un lado, se aument la politizacin de la calificacin electoral y se retom a plenitud la ruta de la autocalificacin. Desde mi perspectiva
esto represent un retroceso, pero no toda la reforma merece la misma evaluacin. Esto es as porque, como acabamos de constatar, ese mismo ao se creo
una va administrativa para desahogar recursos y litigios durante los procesos
electorales. Con ello, se sentaron las bases para un esquema mixto administrativo/poltico de calificacin.
X.
Un ao despus del conflicto postelectoral de 1988 en el que, como se recordar, se puso en tela de juicio la legitimidad de la eleccin presidencial fue
necesario revisar de nueva cuenta el diseo de las instituciones electorales en
Mxico. Los temas abarcados fueron muy relevantes, pero no son materia de este
trabajo. Lo que aqu nos interesa es que con la reforma electoral de 1989/1990
se regres a un esquema reducido de Colegio Electoral: ahora quedara integrado por 100 presuntos diputados que seran nombrados por los partidos polticos
en la proporcin que les corresponda respecto del total de las constancias otorgadas en dicha eleccin.
De esta manera, como puede observarse, se lograba reducir el impacto distorsionador de la autocalificacin (porque no todos los presuntos diputados participaban en ella), pero a la par, se aumentaba la politizacin del ejercicio, lo
cual, dicho sea de paso, se agravaba porque la frmula elegida para integrar el
Colegio Electoral inclinaba la balanza a favor de la fuerza poltica dominante.7
7
Cabe advertir que, con esa misma reforma, en virtud de que la Cmara de Senadores se
renovaba parcialmente cada tres aos, se cre un Colegio Electoral en el Senado integrado
por senadores en funciones y tambin por nuevos miembros en proceso de confirmacin.
Sin embargo, paradjicamente, con esa misma operacin legislativa, se modific la naturaleza jurdica del Tribunal de lo Contencioso crendose el Tribunal
Federal Electoral (TRIFE), cuyas resoluciones, en principio, deban ser obligatorias y definitivas.
Sin duda, la creacin del TRIFE reforz a la justicia electoral mexicana y supuso
una clara apuesta por la va contenciosa jurisdiccional. Sin embargo, en sintona
con la tendencia a la politizacin antes sealada y en franca contradiccin con
la judicializacin de la calificacin electoral, en la legislacin electoral se estableci lo siguiente:
[] las resoluciones del Tribunal Electoral [] slo podrn ser modificadas o revocadas
por los colegios electorales mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros
presentes, cuando de su revisin se deduzca que existan violaciones a las reglas en materia de admisin y valoracin de pruebas y en la motivacin del fallo, o cuando ste sea
contrario a derecho.8
La contradiccin no poda ser ms clara: por un lado se creaba un rgano jurisdiccional supuestamente de ltima instancia y, en paralelo, se abra la puerta
para que la instancia poltica se colocara por encima de esa autoridad judicial.
Con ello se trastocaba el carcter mixto del procedimiento contencioso de calificacin (que en principio era administrativo y judicial) porque, en el extremo,
era netamente poltico. Despus de todo, si as lo decida la mayora de los
presuntos diputados (directamente interesados en el asunto), la decisin poltica
se impona sobre la tcnico/legal.
XI.
144
145
Aquel Consejo General estaba integrado, adems de los representantes de los partidos polticos, los consejeros del Poder Legislativo y el Secretario de Gobernacin, por seis consejeros
ciudadanos: Fernando Zertuche, Ricardo Pozas, Miguel ngel Granados Chapa, Santiago
Creel Miranda, Jos Woldenberg y Jos Agustn Ortiz Pinchetti.
Sobre la reforma de ese ao, cfr. R. Becerra, P. Salazar y J. Woldenberg, La Reforma electoral
de 1996, Mxico, FCE, 1997.
panormicamente del mismo. Desde que esa eventualidad fue tomando forma
en la legislacin electoral, la nulidad de una eleccin se configura normativamente por lo que se conoce como causas genricas. Es decir, que las causas
que pueden dar lugar a la misma deben estar expresamente contempladas en
la legislacin. As las cosas, la nulidad se materializa cuando con una cierta
frecuencia tambin contemplada en la ley tienen lugar prcticas o situaciones
que constituyen una violacin al sufragio.
147
y coloc en manos de los jueces electorales (por decisin de ellos mismos) una
potestad muy amplia para determinar la nulidad de los procesos electorales.
Conviene, aunque sea un poco extensa, recuperar la tesis en la que se configur
jurisdiccionalmente esta posibilidad:
NULIDAD DE ELECCIN. CAUSA ABSTRACTA (Legislacin de Tabasco y similares).
Los artculos 39, 41, 99 y 116 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
y 9o. de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tabasco, establecen principios fundamentales como: el sufragio universal, libre, secreto y directo; la organizacin
de las elecciones a travs de un organismo pblico y autnomo; la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad como principios rectores del proceso electoral;
el establecimiento de condiciones de equidad para el acceso de los partidos polticos a
los medios de comunicacin social; el control de la constitucionalidad y legalidad de los
actos y resoluciones electorales, as como que en el financiamiento de los partidos polticos y sus campaas electorales debe prevalecer el principio de equidad. Estos principios
deben observarse en los comicios, para considerar que las elecciones son libres, autnticas y peridicas, tal y como se consagra en el artculo 41 de dicha Constitucin, propias
de un rgimen democrtico. Esta finalidad no se logra si se inobservan dichos principios de manera generalizada. En consecuencia, si alguno de esos principios fundamentales en una eleccin es vulnerado de manera importante, de tal forma que impida la posibilidad de tenerlo como satisfecho cabalmente y, como consecuencia de ello, se ponga
en duda fundada la credibilidad o la legitimidad de los comicios y de quienes resulten
electos en ellos, es inconcuso que dichos comicios no son aptos para surtir sus efectos legales y, por tanto, procede considerar actualizada la causa de nulidad de eleccin de tipo
abstracto, derivada de los preceptos constitucionales sealados. Tal violacin a dichos
principios fundamentales podra darse, por ejemplo, si los partidos polticos no tuvieran
acceso a los medios de comunicacin en trminos de equidad; si el financiamiento privado prevaleciera sobre el pblico, o bien, si la libertad del sufragio del ciudadano fuera
coartada de cualquier forma, etctera. Consecuentemente, si los citados principios fundamentales dan sustento y soporte a cualquier eleccin democrtica, resulta que la afectacin grave y generalizada de cualquiera de ellos provocara que la eleccin de que se
trate carecera de pleno sustento constitucional y, en consecuencia, procedera declarar la
148
149
De esta manera se abri la posibilidad para que los jueces electorales, al considerar que se haban violentado principios bsicos para la celebracin de una
eleccin democrtica, se abstuvieran de validar los comicios y, en consecuencia, emitieran una calificacin negativa (lo que tcnicamente supona la nulidad
de los mismos). As las cosas, al margen de la legislacin, se cre un supuesto
muy amplio para anular un proceso comicial, con lo que se vulner el principio
de certeza jurdica, pero, por otro lado, en paralelo, se generaron condiciones
para inhibir prcticas polticas que vulneraran la libertad del sufragio.
XV.
La posibilidad de que el Tribunal Electoral echara mano de la causal de nulidad abstracta como, de hecho, se lo solicit la coalicin Por el Bien de Todos gravit en el ambiente poltico en el contexto del conflicto postelectoral de
2006. Las especulaciones y expectativas fueron muchas, pero al final los jueces
electorales, sin explicar con claridad en el dictamen de calificacin de la eleccin los motivos de su decisin, decidieron desestimar dicha posibilidad.
En atencin a las tensiones e incertidumbres que esta situacin gener, un ao
despus, en el marco de la reforma electoral que tuvo lugar en 2007-2008, se
cerr normativamente la posibilidad de que los jueces echaran mano de una
11
Tercera poca:
Juicio de revisin constitucional electoral. SUP-JRC-487/2000 y acumulado.Partido
de la Revolucin Democrtica.29 de diciembre de 2000.Mayora de cuatro votos. Disidentes: Eloy Fuentes Cerda y Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.El Magistrado Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo no intervino, por excusa.
Juicio de revisin constitucional electoral. SUP-JRC-096/2004.Coalicin Alianza
Ciudadana.28 de junio de 2004.Mayora de cinco votos en el criterio.Disidentes:
Eloy Fuentes Cerda y Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.
Juicio de revisin constitucional electoral. SUP-JRC-099/2004.Partido Accin
Nacional.28 de junio de 2004.Mayora de cinco votos en el criterio.Disidentes:
Eloy Fuentes Cerda y Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.
Sala Superior, tesis S3ELJ 23/2004.
causal abstracta como la que ellos mismos haban diseado. Convine recuperar
los argumentos de los senadores y diputados en esa direccin.
En el dictamen de la Cmara de Senadores que sirvi de sustento a la importante
reforma de esos aos puede leerse lo siguiente:
Los integrantes de las Comisiones Unidas responsables del dictamen, despus de un largo
intercambio de opiniones y de anlisis, hemos llegado a la conviccin de que la antes
transcrita propuesta es de aprobarse en virtud de que atiende a una preocupacin respecto a los lmites interpretativos que cabe o no sealar, desde la propia Constitucin, a toda
autoridad de naturaleza jurisdiccional. Coincidimos en la necesidad de que, sin vulnerar
la alta funcin y amplias facultades otorgadas por la Carta Magna al TEPJF, ste deba ceir
sus sentencias en casos de nulidad a las causales que expresamente le sealen las leyes,
sin poder establecer, por va de jurisprudencia, causales distintas. En el momento oportuno, la ley habr de ser reformada para llenar el vaco hoy presente respecto de las causas
de nulidad de la eleccin presidencial, as como para precisar otras causas de nulidad en
las elecciones de senadores y diputados federales.
150
pasados. Por otra parte, se llena el vaco existente desde 1996 respecto a la posibilidad
de que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin declare
la nulidad de la eleccin presidencial. La ley sealar las causales de nulidad aplicables
151
a dicha eleccin.
De esta manera, desde la Constitucin, se excluy la posibilidad de aplicar causales abstractas mediante interpretaciones jurisdiccionales y se apost por la va
de las causales genricas como nica alternativa para anular las elecciones. Ese
es el nuevo marco en el que tiene lugar al menos hasta el ao 2010 el delicado
proceso de la calificacin electoral en Mxico.
XVI.
Si analizamos con una visin panormica la evolucin normativa del tema
que nos ha ocupado en este trabajo, podemos concluir que la tendencia por
la que se fue apostando en Mxico avanz por dos rieles principales: a) la despolitizacin del proceso de calificacin de las elecciones con la consecuente
especializacin en la materia, y b) el acotamiento de los mrgenes de discrecionalidad de las autoridades responsables de calificar los procesos electorales.
Una apuesta en muchos sentidos civilizatoria y democrtica que fue abonando
en el terreno de la imparcialidad y de la certeza y, a travs de estas, en la legitimidad de los procesos electorales. Todo un activo de la transicin.
En un contexto en el que los avances de esa misma transicin son cuestionados
en los hechos (sobre todo en la dimensin local, en la que algunos poderes
siguen operando de manera predemocrtica), el contencioso electoral recobra suma relevancia porque constituye el conjunto de garantas normativas para
evitar regresiones autoritarias y para afirmar las rutinas democrticas.
Por lo mismo, siempre ser importante recordar de dnde venimos y cul es la
relevancia de seguir garantizando la imparcialidad de los rganos responsables
de calificar los procesos electorales.
152
Sesin del
Consejo General
1994
II
La evolucin
del
Instituto Federal Electoral
La ciudadanizacin
del IFE
156
157
Prcticamente no existe en Amrica Latina una opcin diferente a la democrtica y no hay fuerza poltica significativa que no asuma que la nica va legtima
y legal para llegar a los cargos de gobierno y legislativos es la electoral. Pero
construir confianza suficiente para que todos los actores relevantes se comprometan a dirimir sus diferencias a travs de la va electoral reclama que la misma
garantice que las autoridades electorales son imparciales, que las condiciones
de la competencia son medianamente equitativas, que existen vas institucionales para dirimir los conflictos, que no hay exclusiones artificiales de fuerzas
polticas significativas y que los votos se traducen de la mejor manera posible
en escaos.
El IFE tena y tiene como misin lograr la confianza en las elecciones. Dado el dficit monumental que en esa materia acarreaba el pas, el IFE deba coadyuvar
de manera significativa a que los partidos, candidatos, analistas, organizaciones
no gubernamentales, medios de comunicacin y ciudadanos confiaran en la va
electoral como la frmula por excelencia para que la diversidad poltica que
cruza al pas pudiera convivir y competir de manera institucional, ordenada y
pacfica.
Pero la confianza no se decreta ni se edifica a travs de un acto de magia. La
confianza es una construccin. Da a da, acuerdo tras acuerdo, resolucin tras
resolucin, resultado tras resultado, se va forjando la confianza, y por supuesto
una mala decisin tiende a erosionar a la misma. Dentro de ese marco general,
la llamada ciudadanizacin del IFE fue un instrumento crucial para generar y
fortalecer la credibilidad en la nica frmula inventada por los hombres para
*
que la diversidad poltica de un pas pueda contender y convivir de forma institucional, pacfica y ordenada.
Cuando se habla de la ciudadanizacin del IFE se hace alusin a tres dimensiones distintas, en dos de las cuales, en efecto, se puede aludir a una fuerte y
decisiva participacin de ciudadanos no encuadrados profesionalmente en el
Instituto, que generosamente ayudan a la marcha de los trabajos electorales,
pero en una ms el trmino resulta equivocado. Tratar de describir esas tres
realidades.
Lo que est atrs de las invenciones que a continuacin veremos es la bsqueda
de la confianza en los procesos electorales. Sin ese imperativo, sin esa necesidad, nada de lo que a continuacin se narrar tendra sentido. La tarea fundamental a lo largo de los aos noventa del siglo pasado fue la de edificar una
institucionalidad electoral confiable que ofreciera garantas de imparcialidad
a todos. En ese marco pueden entenderse mejor las siguientes notas.
Los ciudadanos en las mesas directivas de casilla
Las mesas directivas de casilla son el eslabn fundamental de toda eleccin.
Ellas son las encargadas de instalar las casillas, administrar el transcurso de los
comicios, posibilitar que los electores voten y finalmente las encargadas de realizar el primer cmputo de los votos. De tal suerte que su integracin resulta crucial para ofrecer o no garantas de imparcialidad a los partidos, los candidatos,
los ciudadanos.
El Cdigo Federal Electoral que regul la marcha de las elecciones de 1988 estableca un procedimiento peculiar para la formacin de las mesas directivas de
casilla:
158
Las mesas directivas de casilla son los organismos que tienen a su cargo la
recepcin, escrutinio y computacin del sufragio [] (artculo 196) y [] estarn integradas por ciudadanos residentes en la seccin respectiva [] Se integrarn
con un presidente y un secretario, y los suplentes respectivos, designados por el
presidente del comit distrital electoral, y dos escrutadores y los suplentes res-
pectivos, designados por insaculacin por el comit distrital, a partir de las listas
que para tal efecto presenten los partidos polticos (artculo 197).
159
Es decir, el presidente del comit distrital electoral (que era un cuerpo colegiado)
tena la facultad de decidir por s y ante s quines ocuparan los dos cargos ms
importantes de las mesas directivas de casilla, los de presidente y secretario.
Dicho comit distrital estaba integrado por el mencionado presidente, ms un
comisionado secretario y por comisionados de los partidos polticos en forma
proporcional al nmero de votos que hubiesen obtenido en la eleccin federal
ms reciente (artculo 190). Y quin designaba al presidente y al secretario de
los comits distritales? Pues el presidente de la Comisin Federal Electoral (CFE),
que era el Secretario de Gobernacin (artculo 171).
El Secretario de Gobernacin, en su carcter de presidente de la CFE, tambin
nombraba a los presidentes y secretarios de las comisiones locales electorales
en cada entidad de la Repblica. De tal suerte que no es exagerado decir que
con las normas contenidas en el Cdigo Federal Electoral la estructura comicial
se teja desde la Secretara de Gobernacin. As lo estableca la ley, pero muy
pocos confiaban en la imparcialidad de los operadores electorales.
Por ello, despus de la profunda crisis suscitada por las elecciones de 1988 se
puso sobre la mesa del debate la necesidad de remodelar de manera profunda la
frmula de integracin de todo el edificio electoral, donde las mesas directivas
de casilla jugaban un papel fundamental.
Con la reforma de 1989-1990 que cre al Instituto Federal Electoral en sustitucin de la aeja CFE, se disearon nuevas rutinas para la integracin de las
mesas. El artculo 193 estableca el procedimiento para integrar las mesas directivas de casilla. Deca:
a) En el mes de abril del ao en que deban celebrarse las elecciones, las Juntas Distritales Ejecutivas procedern a insacular de las listas nominales de electores a un 20% de
ciudadanos por cada seccin electoral [] b) Las Juntas harn una evaluacin objetiva
para seleccionar de entre dichos ciudadanos a los que resulten aptos; c) A los ciudadanos
El mismo artculo adems estableca que los representantes de los partidos polticos en los Consejos Distritales podrn vigilar el desarrollo del procedimiento [].
Se trat de un importante avance. Ya no eran nombrados por un funcionario que
a su vez haba sido nombrado por el Secretario de Gobernacin, sino por un
cuerpo colegiado de funcionarios del IFE a partir de un proceso de insaculacin,
es decir, de un sorteo.
Con esa frmula se llevaron a cabo las elecciones de 1991, las primeras organizadas por el IFE. Pero la desconfianza era tanta que hubo que dar otros pasos
para lograr la completa credibilidad en el funcionamiento de las mesas.
En 1994, para reforzar la confianza y aunque no lo prevea la ley, el Consejo General del IFE opt por realizar una segunda insaculacin de los integrantes de las
mesas, y la reforma de 1996 estableci un procedimiento barroco pero eficiente
para garantizar la imparcialidad de las mesas directivas de casilla.
Deca el nuevo Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,
COFIPE:
El procedimiento para integrar las mesas directivas de casilla ser el siguiente: a) el Consejo General [] sortear un mes del calendario, que junto con el que siga en su orden,
sern tomados como base para la insaculacin de los ciudadanos que integrarn las me-
160
del Registro Federal de Electores [] c) a los ciudadanos que resulten insaculados se les
convocar para que asistan a un curso de capacitacin [] d) las Juntas harn una evaluacin objetiva para seleccionar [] a los que resulten aptos [] prefiriendo a los de mayor
161
El IFE tuvo que contratar a 29,207 capacitadores-asistentes y supervisores electorales para que ms de medio milln de ciudadanos, entrenados en sus domicilios, fueran funcionarios de casilla de manera eficiente el da de la eleccin.
El procedimiento para inyectar confianza empieza con un sorteo, el de un mes
del ao. Y en 2009 fue julio, de tal suerte que los nacidos en ese mes y muy
probablemente algunos de agosto, hasta llegar al 10% del padrn, fueron insaculados. En total 7.8 millones, de los cuales fueron capacitados 2.5 millones
y resultaron aptos 2.3 millones. El 43.08% hombres y el 56.92% mujeres. Al
final fueron designadas como presidentes, secretarios, escrutadores y suplentes
987,395 personas. Antes de la jornada electoral se realizaron 227,376 sustituciones por muy diversos motivos (fallecimientos, cambios de domicilio, incapacidad temporal, no poder ausentarse del trabajo, por viaje o por negativa
simple o por miedo complejo).
Al final los propietarios sumaron 556,724 y los suplentes 430,671. El da de la
eleccin slo fue necesario incorporar a 23,658 (4.25% del total) ciudadanos
formados en la fila de votantes porque faltaba algn funcionario. Y slo en 156
casos se trat del presidente. El 93.63% de los presidentes y secretarios fueron
los sorteados y capacitados.
No se instalaron 41 casillas. El 0.03%, es decir, nada.
Observar los grandes nmeros que se encuentran involucrados en esa estratgica
tarea puede dar una idea de la magnitud del esfuerzo y de la masiva incorporacin de ciudadanos a la labor electoral. Los siguientes son datos oficiales del
propio IFE.
162
Ao
Insaculados
Capacitados
(1. etapa)
Capacitados
(2. etapa)
Funcionarios el da de la
jornada electoral
1997
5,095,388
2,073,608
721,799
418,864
2000
5,860,109
2,066,547
789,500
444,716
2003
6,612,474
2,338,744
847,044
481,266
2006
7,293,555
2,266,514
913,151
518,617
2009
7,837,565
2,475,551
984,820
549,916
163
Como fcilmente puede observarse, se trata de una tarea que cada vez involucra, en trminos absolutos, a ms ciudadanos. Eso se debe, por supuesto, al
crecimiento natural del padrn electoral y las listas nominales de electores. Pero
las cifras ilustran un fenmeno que vale la pena subrayar. En cada eleccin ms
de dos millones de personas distintas porque los meses del ao sorteado han
sido diferentes en cada ocasin han recibido un breve curso de capacitacin
la inmensa mayora en sus propios hogares que los pone en contacto con la
dinmica de las elecciones. Se trata no slo de aprender las rutinas de la jornada electoral, sino de una iniciacin a los valores y principios de la convivencia democrtica.
Y en cada nueva eleccin, cientos de miles de ciudadanos comparecen realmente el da de la jornada y toman en sus manos la conduccin del proceso. Se
trata de ciudadanos que deciden colaborar en una rutina democrtica cargada
de sentido y que reciben y cuentan los votos de sus vecinos. Es quiz una de las
movilizaciones masivas ms impresionantes a las que nos hemos venido acostumbrado por la fuerza de una frmula que se convierte en costumbre.
Vale la pena acercarse a ese ejrcito de ciudadanos gracias al cual las elecciones son posibles. En el 2006, por ejemplo, el 57.4% de los ciudadanos designados como funcionarios fueron mujeres y el 42.6% hombres. Y el da de los comicios se desempearon como presidentes, secretarios y escrutadores 55.41% de
mujeres y 42.18% hombres (estas ltimas cifras no suman 100 porque en 12,491
Rango de edad
Porcentaje
18-19
27,563
5.31
20-24
97,430
18.79
25-29
73,583
14.19
30-34
70,298
13.55
35-39
64,849
12.50
40-44
56,575
10.91
45-49
44,687
8.62
50-54
31,262
6.03
55-59
19,934
3.84
60-64
12,015
2.32
65 o ms
7,502
1.45
Edad desconocida
12,919
2.49
Como es fcil observar, se trata de una pirmide de edades similar a la de la poblacin, es decir, que de todas las edades hay una participacin relevante en la
instalacin de las casillas y en la recepcin y cmputo de los sufragios.
164
Toda la informacin est tomada del libro IFE, Elecciones federales 2006. Organizacin del
proceso electoral, Mxico, 2006, pp. 66-67.
Escolaridad
Porcentaje
Sin escolaridad
(saben leer
y escribir)
724
0.14
6 de primaria o
menos
93,068
17.95
1 a 3 de secundaria
117,187
22.60
119,521
23.05
Licenciatura
153,737
29.64
Posgrado
16,645
3.21
Desconocida
17,735
3.42
165
Como es natural en este caso, la pirmide de quienes participan no corresponde
a la pirmide educativa del pas porque la ley favorece explcitamente a aquellos
que tienen una mayor escolaridad. De todas formas, dado que en todas las secciones los funcionarios de las casillas deben ser vecinos, el IFE se ve obligado,
en muchos casos, a habilitar a personas con baja escolaridad.
Creo que cuando se habla de la ciudadanizacin del IFE se hace alusin a
esa incorporacin masiva de ciudadanos a una tarea fundamental del edificio
democrtico.
Los consejeros del Consejo General (un malentendido)
A lo largo de los aos la Comisin Federal Electoral tuvo dos nutrientes fundamentales para su conformacin: representantes de los poderes pblicos y de los
partidos polticos (y algunas figuras extraas como la del notario pblico). Bajo
ese esquema resultaba muy difcil armar una Comisin que de antemano no estu-
166
167
Ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar inscrito en el Registro Federal de Electores,
no tener ms de 65 aos ni menos de 35, ser licenciado en derecho con una antigedad
mnima de cinco aos, gozar de buena reputacin, haber residido en el pas durante los
ltimos cinco aos, no desempear ni haber desempeado el cargo de Presidente del
Comit Ejecutivo Nacional o equivalente de un partido poltico; no tener ni haber tenido
cargo alguno de eleccin popular en los ltimos cinco aos y no desempear ni haber
desempeado cargo de direccin nacional o estatal en algn partido en los ltimos cinco
aos. (artculo 76).
168
La fuerza relativa de los consejeros ciudadanos comparada con la de los consejeros magistrados creci de forma espectacular. Mientras los magistrados tenan
seis votos de 21 (esta ltima cifra variaba dependiendo del nmero de partidos),
los consejeros ciudadanos tenan seis de 11. Eran mayora, aunque no formaban
un bloque. Con ello se empez a despartidizar la toma de decisiones, dejando
169
170
Hemos tomado como referencia para observar las transformaciones en esta materia lo que suceda en 1988 con las disposiciones del Cdigo Federal Electoral
aprobado en 1986. En aquel entonces las llamadas comisiones locales electorales
(32) se integraban, como ya se apunt, por un presidente y un secretario nombrados por el Secretario de Gobernacin en su carcter de presidente de la CFE. Y
completaban su integracin con comisionados de los partidos polticos nacionales de manera proporcional al porcentaje de su votacin federal anterior.
171
los consejos locales fueron los encargados de nombrar seis consejeros titulares
y seis suplentes en cada Consejo Distrital. En ambos casos, los consejos seran
presididos por el Vocal Ejecutivo, convertido por mandato de ley en presidente
del Consejo respectivo. Adems el Vocal Secretario actuara como secretario del
Consejo con derecho a voz pero sin voto.
Como es fcil observar, a partir de 1997 en cada eleccin se instalan consejos
locales y distritales donde ciudadanos electos ex profeso para ello tienen seis
de los siete votos en los consejos. La idea fue y es que dichos consejos acompaen y vigilen la gestin de la rama profesional del IFE. Un diseo tan complejo
y que inyecta no pocas tensiones en la relacin entre los vocales de las juntas y
los consejeros, no ha dejado de entregar frutos venturosos ya que el mecanismo
sirve para supervisar la labor de los profesionales del IFE y para multiplicar la
confianza en lo que realiza el mismo Instituto.
Los consejos son sumamente importantes. Los locales tienen las siguientes atribuciones:
Vigilar la observancia del COFIPE y los acuerdos y resoluciones de las autoridades electorales; vigilar que los consejos distritales se instalen []; designar [] por mayora absoluta a los consejeros electorales que integren los Consejos Distritales []; resolver los
medios de impugnacin que les competen [], acreditar a los ciudadanos mexicanos
[] que hayan presentado su solicitud [] para participar como observadores; publicar
la integracin de los consejos distritales []; registrar supletoriamente los nombramientos de los representantes generales o representantes ante las mesas directivas de casilla
[de los partidos] []; registrar las frmulas a candidatos a senadores, por el principio de
mayora relativa; efectuar el cmputo total y la declaracin de validez de la eleccin
de senadores []; efectuar el cmputo de entidad federativa de la eleccin de senadores
por el principio de representacin proporcional []; designar, en caso de ausencia del
Secretario, de entre los miembros del Servicio Profesional Electoral, a la persona que
fungir como Secretario en la sesin; supervisar las actividades que realicen las Juntas Locales Ejecutivas durante el proceso electoral; nombrar las comisiones de consejeros que
172
sean necesarias para vigilar y organizar el adecuado ejercicio de sus atribuciones [].
(artculo 105, COFIPE de 1996).
173
No resulta casual entonces que los requisitos para ser consejero sean los siguientes:
Ser mexicano por nacimiento [nunca he entendido la discriminacin hacia los mexicanos
naturalizados] y estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar []; tener residencia de dos aos en la entidad []; contar con conocimiento para el desempeo adecuado de sus funciones; no haber sido registrado como
candidato a cargo alguno de eleccin popular en los ltimos tres aos []; no ser o haber sido dirigente nacional, estatal o municipal de algn partido poltico en los tres aos
inmediatos anteriores []; gozar de buena reputacin [].
Los consejeros son designados para cumplir con esa tarea durante dos procesos
electorales, reciben una dieta de asistencia, y seala la ley que para el desempeo de sus funciones tendrn derecho a disfrutar de las facilidades necesarias
en sus trabajos o empleos habituales (artculo 103).
En suma, el Consejo General debe hacer 192 nombramientos de consejeros titulares (seis por cada entidad) y 192 nombramientos de suplentes. En total 384
personas cuya misin resulta central para reforzar el buen funcionamiento de
las juntas locales y para multiplicar la confianza en cada uno de los eslabones
del proceso electoral. A su vez esas 192 personas ms los presidentes de los
consejos locales tienen que realizar 1,800 nombramientos de consejeros distritales titulares (seis por cada uno de los 300 distritos) y 1,800 nombramientos de
consejeros suplentes.
Esas 2 mil personas que en cada proceso comicial federal integran los consejos
multiplican la deliberacin, ponen sobre el tapete de la discusin diferentes temas de inters, formulan soluciones para los problemas que de manera natural
aparecen en una eleccin, pero sobre todo, son una especie de veedores de la
sociedad que escrutan, evalan y eventualmente corrigen las muy distintas polticas que la rama ejecutiva del IFE disea e instrumenta.
Vale la pena ofrecer algunas cifras sobre su perfil. La participacin de hombres
y mujeres se ha venido equilibrando, como puede apreciarse en el siguiente
cuadro:
Consejeros electorales por gnero, segn proceso electoral
Gnero
2003
2006
2009
Hombres
1,345
1,061
1,052
67.5
53.3
52.8
Mujeres
647
929
939
32.5
46.7
47.2
Total
1,992
1,990
1,991
174
Grupos
quinquenales
2003
2006
175
2009
Nmero
Nmero
Nmero
20-24
13
0.7
0.2
0.2
25-29
104
5.2
106
5.3
74
3.7
30-34
205
10.3
259
13.0
230
11.6
35-39
262
13.2
300
15.1
294
14.8
40-44
337
16.9
304
15.3
307
15.4
45-49
388
19.5
294
14.8
284
14.3
50-54
273
13.7
318
16.0
339
17.0
55-59
200
10.0
182
9.1
213
10.7
60-64
120
6.0
124
6.2
129
6.5
ms de 65
90
4.5
99
5.0
117
5.9
Total
1,992
100.0
1,990
100.0
1,991
100.0
Entre los 30 y los 59 aos se concentra el grueso de los participantes y las fluctuaciones, a primera vista, no resultan demasiado significativas. Ahora bien,
acercndose a esos mismos consejeros por su nivel de escolaridad los datos
resultan interesantes.
2003
2006
2009
Nmero
Nmero
Nmero
Educacin
bsica
11
0.6
Educacin
media bsica
27
1.4
0.5
0.3
Preparatoria
63
3.2
19
1.0
30
1.5
Licenciatura
inconclusa
0.1
0.2
11
0.6
Pasante
0.0
19
1.0
19
1.0
Licenciatura
1,380
69.3
1,349
67.8
1,326
66.6
Maestra
253
12.7
331
16.6
315
15.8
Doctorado
146
7.3
107
5.4
111
5.6
Otro
111
5.6
153
7.7
174
8.7
Total
1,992
100.0
1,990
100
1,991
100.0
Como se ve, el grado de escolaridad de quienes participan suele ser elevado.
Invariablemente dos o ms de cada tres tienen grado de licenciatura. Y ms del
20% restante son maestros o doctores. Quienes tienen slo educacin bsica
prcticamente han dejado de ser convocados. Y ello resulta natural. Se trata,
como ya se apunt, de una seleccin en cascada que realiza primero el Consejo
General y luego los consejos locales, y en ambos momentos lo que se busca
es incorporar a ciudadanos destacados y conocidos en sus respectivos estados
y distritos.
176
Estos consejeros y los integrantes de las mesas directivas de casilla son la expresin ms fiel y decantada de la participacin de los ciudadanos en la organizacin y celebracin de las elecciones. Y como hemos visto, se trata de tareas
medulares y estratgicas de las cuales depende el xito de cada proceso comicial. La labor de estos ciudadanos es imprescindible durante los meses de preparacin de las elecciones y por supuesto tambin el da de la jornada electoral y
los subsecuentes. Y quiero pensar que esa incorporacin tambin es una frmula
para irradiar los valores, principios y prcticas de la democracia.
177
178
Introduccin
Los procesos electorales se han definido as, como procesos, porque se conforman por un conjunto de actividades con una seriacin definida y con la posibilidad, segn la ley, de que cada etapa concluya y se valide, pasando a considerar
la siguiente, hasta llegar a la jornada de emisin del voto y a los anlisis posteriores, que pueden ser de orden jurdico o poltico.
179
Dentro de ese proceso existen fases de caractersticas instrumentales. La eleccin se hace a partir de una serie de herramientas que hacen viable cumplir con
los principios que marca la ley.
Entre ellas est la necesidad de cumplir con un registro de ciudadanos aptos para
sufragar, que hayan cumplido ciertos requisitos para estar contenidos en un padrn y que, adems, cuenten con el instrumento que los acredita como electores
y entonces se les incluya en los listados que estarn presentes en las casillas el
da de la eleccin.
Todas estas acciones se realizan para dar certeza a las fuerzas polticas de que
estn habilitados para votar todos los que cumplan con lo solicitado en la norma, que no aparezcan en las listas quienes no deban estar y, fundamental, que
la ciudadana y los partidos polticos tengan confianza en ese registro.
Antecedentes
El proceso electoral federal de 1988 concluy con una carga de desconfianza
considerable. Los partidos polticos y parte de la ciudadana suponen la presencia de un fraude, que legalmente no se acredita, pero en el tema electoral la confianza es casi tan poderosa como una resolucin jurdica, y eso provoc que el
propio gobierno convocara a una reforma del sistema electoral. No slo fue
cuestionada la estructura del rgano electoral, entonces en manos de la Secretara de Gobernacin, sino la de los instrumentos electorales, como el padrn.
180
Como resultado de esta reforma surgi una nueva ley electoral. De hecho, se le
denomina Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE),
y efectivamente, es un cdigo que indica con detalle las acciones que debe
emprender el nuevo rgano electoral, yendo ms all de lo que comnmente se
describe en un ordenamiento de esta naturaleza.
181
ley electoral. Es por ello que el COFIPE define las categoras de catlogo, padrn
y lista nominal.
El catlogo es eminentemente el resultado de enlistar a todos los mexicanos
de 18 aos o ms y es un producto del barrido censal. El legislador, al crear la
categora de catlogo, mostr con claridad que un directorio como el electoral
tiene una vida til limitada y que su puesta al da es costosa, por lo que al paso
del tiempo hay una prdida de calidad. No es posible dar de baja a todos los que
fallecen, dadas las condiciones de algunos de nuestros registros civiles. Adems,
no hay un motivo especial que provoque que la poblacin que cambia de domicilio lo reporte al IFE, y esto, conforme pasan los aos, genera que el registro
se cargue de imperfecciones, que si bien no tienen intencionalidad poltica van
incrementando las dudas y las posibles quejas sobre la veracidad del padrn.
As, con todas aquellas personas contenidas en el catlogo, que adems hubieran llenado una solicitud de inscripcin al padrn, se form el nuevo padrn
electoral.
Condicin adicional para que los inscritos en el padrn estn en condiciones de
sufragar es contar con su credencial para votar, con la que se debern identificar
al llegar a la casilla que les corresponda. A los que recibieron su credencial se
les incluy en las listas nominales, mismas que estn presentes en las casillas.
Para cumplir con la obligacin de ley de tener estos instrumentos listos para la
eleccin de 1991, el IFE debi emprender una labor de gran intensidad, que iba
desde modificar la estructura orgnica del Registro Federal de Electores (antes
Registro Nacional de Electores) creando un equipo profesional y especializado
en distintas tareas relativas a la generacin y mantenimiento del registro, incorporar la infraestructura de equipos, materiales y centros informticos y modificar su relacin con los partidos polticos para hacerlos parte de los trabajos y
dejar constancia de transparencia en los mismos.
182
183
cual haba participacin de todos los partidos polticos con voz y voto y era
coordinado por el director del Registro Federal de Electores.
Con la creacin de este grupo se daba un paso fundamental en la bsqueda de
la transparencia a la que todo rgano electoral debe aspirar. Asimismo, se trataba
de una va fundamental para conseguir la confianza de partidos polticos y de la
sociedad en su conjunto.
Diseo tcnico del nuevo padrn / nueva credencial para votar
La decisin de tirar a la basura el padrn existente y generar uno nuevo, desde
cero, a partir de la tcnica censal implic una reestructura total del Registro Nacional de Electores (antecedente de la Direccin Ejecutiva del Registro Federal
de Electores del IFE). La etapa de diseo y conformacin de nuevos cuadros, as
como la formacin del rgano tcnico de los partidos polticos (GATPP) se desarroll pocos das antes de la publicacin del COFIPE, y por lo tanto fue necesario
adecuar esa planeacin a los lineamientos que all aparecen. Los cambios no
fueron muchos, pues se participaba en las reuniones donde se afinaban conceptos entre la Secretara de Gobernacin y los partidos polticos.
Tcnica censal
Toda vez que se decidi acometer una tcnica de visita a todos los domicilios
del pas (tcnica censal), hubo que abordar la planeacin desde distintas temticas que conforman los elementos necesarios para un ejercicio exitoso.
Reestructuracin del marco geoelectoral
184
Hacer un censo implica visitar todas las reas del pas. Por ello, la primera tarea
consisti en revisar la forma en que se divida la geografa para efectos electorales y actualizarla, ya fuera con materiales cartogrficos ms recientes (el Censo
de Poblacin de 1990) o con visitas a campo para percatarse de crecimiento
o cambios recientes. De hecho, muchas secciones electorales rebasaban por
mucho la cantidad mxima de ciudadanos (que era de 1,500), distorsionando
el concepto de ubicar una casilla donde, en una jornada, pudiesen votar todos
los que viven en esa seccin. Sin embargo, no se consider modificar los lmites
distritales (redistritacin) por lo apretado de los tiempos. Las diferencias entre unos y otros eran enormes: se pas de 39,765 secciones en todo Mxico a
62,900, lo que represent un incremento del 50%.
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Estrategia de comunicacin
Dado lo reducido de los tiempos se dise e instrument una campaa muy
amplia de comunicacin basada en tres vertientes:
1. Comunicacin en medios masivos.
2. Concertacin interinstitucional.
3. Comunicacin interpersonal.
En la primera se tuvo acceso a medios impresos y electrnicos con el lema de
Apntate, que gener una buena disposicin hacia el evento y permiti movilizar a los ciudadanos hacia los mdulos. De la concertacin interinstitucional
se destacan los convenios que permitieron multiplicar los mensajes a travs de
los canales de todas las organizaciones con las que se suscribieron acuerdos,
mientras que la comunicacin interpersonal llev a la diferenciacin de mensajes y canales para hacer llegar la informacin a los diferentes grupos poblacionales en funcin de edad, actividad y regin geogrfica del pas.
Definicin y puesta en marcha de la infraestructura informtica
El Registro Nacional de Electores no contaba con las herramientas informticas
para poder enfrentar este proyecto. Por ello, se crearon Centros Regionales de
Captura (17), un Centro Nacional de Cmputo y un Centro de Impresin de Credenciales, todo ello en tiempos cortos, considerando que la informacin de los
empadronados deba ser capturada para su procesamiento, validada y enviada
para su impresin en las credenciales.
Para poder enfrentar este reto se realizaron licitaciones pblicas internacionales,
con el fin de contar con los mejores proveedores, buscando soluciones robustas
aunque no fueran el estado del arte en informtica, ya que lo relevante era que
se deba tener la seguridad de que la tecnologa era la adecuada para un proceso
masivo.
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ya no jug el papel del malo en el proceso y donde la tcnica censal dio lugar
a un instrumento nuevo y confiable. Quedaba pendiente la incorporacin de la
fotografa de los ciudadanos en su credencial para votar.
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La generacin de credenciales fue diseada con todos los elementos de auditora que permitan dejar huella de cada paso del proceso. Los partidos polticos
supervisaron estas tareas tanto en Mxico como en el vecino pas.
Diseo de la credencial para votar con fotografa
El diseo de la credencial fue un ejercicio muy interesante, ya que a travs de
encuestas y grupos de enfoque se pusieron a consideracin de la poblacin el
formato, los colores, los dibujos y si la fotografa deba ser en color o en blanco
y negro; producto de tal ejercicio, la poblacin mencionaba que la credencial
tena que contener elementos que nos identifican a todos los mexicanos, por lo
que fueron seleccionados el escudo, el contorno geogrfico del pas y la bandera, aunque los colores de sta no podan ser incorporados debido a que una
fuerza poltica los registr como suyos.
Estrategia de campo (fases y etapas)
La estrategia consisti en imprimir los datos de los ciudadanos empadronados
para la eleccin de 1991 en los formatos que iran a los mdulos, donde las personas ya inscritas en el padrn podran incorporar su foto, su firma y su huella
digital, y salir del mdulo con su credencial. Este fue el caso de ms de 36 millones de mexicanos. Por supuesto que el mdulo tambin cumpla funciones de
inscripcin, slo que los ciudadanos en ese caso tendran que regresar cuando
la credencial ya hubiera sido producida.
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Estrategia de comunicacin
El lema de esta campaa logr una recordacin extraordinaria: Ven y tmate la
foto, mensaje que qued grabado en la mente de millones de mexicanos.
A las estrategias clsicas de este tipo de eventos masivos y de alcance nacional
se sum una nueva vertiente: la de legitimacin.
Estrategia de legitimacin
Los rganos electorales tienen, entre otras responsabilidades, la de dar confianza
al electorado de que su voto cuenta, y para ello tienen que actuar con honradez,
imparcialidad y profesionalismo para garantizar procesos eficientes. Esto es, ser
y parecer. No basta con hacer bien las cosas, sino que adems hay que transmitir
esos logros a la poblacin. Para ello existen varios mecanismos que se utilizan
segn sea el tema a fortalecer. En el caso de los procesos electorales, se abordaron dos actividades que dieron como resultado la confianza de los involucrados
en las elecciones y la de los votantes.
La primera tuvo que ver con la transparencia. Ya mencionamos la amplia participacin de las fuerzas polticas a lo largo de todo el proyecto. Pero haba que
involucrar a aquellos sectores cuya voz y manifestaciones son relevantes para la
poblacin. As, se decidi, por un lado, que distintos personajes de la vida nacional, representantes de todos los sectores de la actividad laboral, educativa,
social, artstica, etc., visitaran las instalaciones del IFE o nos invitaran a hacer
una presentacin en sus oficinas, donde se abordaba el proyecto en lo general,
y posteriormente mostrbamos casos personales de la situacin en el padrn de
los asistentes, lo que haca que la gente se mostrara confiada ante los trabajos.
En esta misma lnea funcion de manera relevante la gira que personal del IFE
llev a cabo con autoridades de la Cmara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisin por las 32 entidades del pas. En estas reuniones estuvieron
presentes los radiodifusores y dueos de estaciones de televisin, a quienes se
les hablaba sobre los avances en la conformacin del padrn electoral y ellos,
sin que se les solicitara, hacan una amplia y muy positiva difusin.
Por otra parte, el IFE instrument la participacin de un conjunto de personas del
sector acadmico como auditores del proceso. Estos grupos gozan de credibilidad no slo ante la opinin pblica, sino tambin entre los partidos polticos.
Muchos de ellos, militantes de partidos diversos, solicitaron los estudios que
les permitieran manifestarse respecto a la confianza del instrumento. Fueron
diseadores y operadores de una auditora que permiti asegurarnos la buena disposicin de los partidos.
Auditoras al padrn electoral
Adems de los trabajos desarrollados por el grupo de acadmicos cuyo resultado
fue una alta confiabilidad del padrn, se hicieron diversos anlisis respecto a la
metodologa y a los actores involucrados. Una auditora se oper entre los partidos polticos y el propio Registro Federal de Electores. Tambin un conjunto de
empresas especializadas realiz un ejercicio de validacin, entre otras acciones.
En todos los casos el padrn mostr un elevado nivel de confiabilidad.
Declaratoria de validez y definitividad
Con los elementos descritos en el prrafo anterior, solamente faltaba el paso
formal que se dio en el Consejo General del IFE al declararse la validez y definitividad del padrn que ira a las casillas en la jornada electoral. Este fue el cierre
de un esfuerzo institucional y de los ciudadanos para otorgarnos como pas la
tranquilidad de que los muertos no votaran y de que quien votara lo hara una
sola vez, donde le correspondiese.
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Toda vez descrito, en forma somera, cmo se construy el padrn electoral entre
1991 y 1994, es interesante destacar algunas caractersticas que son deseables
en toda lista de votantes, as como los problemas que se presentan para mantenerlo confiable y actualizado.
El padrn es un animal vivo, que come y exige mucho, cuyo xito estriba no
slo en lo que la institucin responsable haga, sino tambin de fuentes externas
y, sobre todo, de la voluntad de la ciudadana. Es totalmente dependiente de
las normas que inciden en l y de las que impactan, a travs de otras instituciones, en su propio desarrollo. Por ello, una vez creado el instrumento, se requiere
de una gran creatividad para tenerlo a punto.
Confianza
Para empezar, se tiene que reconocer que la calidad, cobertura y actualizacin
del padrn son aspectos tcnicos relevantes, pero que si la lista de votantes no
satisface a la opinin pblica o a los partidos polticos, no se podr sufragar de
manera confiable con ella. La construccin de un padrn debe ir acompaada
de la construccin de la confianza. Para lograr esa confianza se cuenta con
herramientas, algunas de las cuales describimos anteriormente. Todo esfuerzo
dirigido en este sentido abona en favor de un proceso electoral no cuestionado.
El padrn debe generar confianza, y si para ello hay que elaborar estudios que
midan la bondad del instrumento, no se debe escatimar en ello.
Unicidad
Una de las condiciones ms demandadas en una lista de electores es que las
personas estn en ella una y slo una vez. Un hombre, un voto es la mxima
a custodiar. Para lograr esta aspiracin, la tecnologa ha venido en auxilio de
las instituciones responsables. En principio, los ciudadanos deben mostrar que
son nacionales, y esto se consigue con el acta de nacimiento. Hoy en da circula
una cantidad importante de actas apcrifas, y por lo tanto la presentacin de
la misma no garantiza que la persona sea quien dice ser, o que no est inscrita
en ms de una ocasin en distintos lugares. Por ello, se recurre directamente a la
informacin de los libros de inscripcin, lo cual reduce el riesgo, mas no lo elimina. La forma en que este problema se ha minimizado es gracias a la captacin
y confronta de las huellas dactilares utilizando la tecnologa AFIS, con la cual, al
comparar dos dedos (los ndices) se logra una aproximacin muy elevada de deteccin de posibles duplicados. Aunado a ello, hoy en da existen mtodos adicionales que pueden complementar la comparacin de huellas, dado el caso de
personas que no tienen manos o que debido a su actividad laboral han perdido
la claridad en sus huellas dactilares. Para paliar este problema hay tcnicas de
reconocimiento facial y, recientemente, de identificacin del iris, que apuntan a
dar mayor confianza en los resultados. Estas tcnicas son ya una realidad, y los
sistemas desarrollados permiten la comparacin masiva de datos, con lo cual el
asunto de la unicidad es casi una garanta. Queda por resolver con certeza el que
la persona sea ciudadana del pas en cuestin.
Deterioro en el tiempo (dinmica demogrfica)
Todos los registros de personas tienen como enemigos a los hechos demogrficos. La natalidad, la mortalidad y la migracin son las variables de la dinmica
demogrfica, que son captadas a travs de fuentes externas a la electoral y, por
lo tanto, hacen que el padrn sea dependiente de una problemtica ajena. Los
registros civiles captan los nacimientos y las defunciones, y si bien el registro de
los nacimientos no tiene influencia directa sobre la actualizacin del padrn, s
la tiene el que jvenes de 18 aos o ms no cuenten con su acta de nacimiento.
Por otra parte, una lista actualizada al 100% en Mxico implicara que los cerca
de dos millones de jvenes que anualmente entran a la edad ciudadana soliciten
su registro. Este es un esfuerzo permanente que se aborda a travs de campaas
dirigidas particularmente a este grupo poblacional.
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Finalmente, no hay registro de los mexicanos que cruzan la frontera norte del
pas para irse a trabajar a los Estados Unidos. Ese cambio de residencia no se
avisa a la autoridad electoral y en los ltimos aos la cifra de personas que anualmente se quedan del lado estadounidense est por encima de los 400 mil.
Dos millones de nacimientos, medio milln de defunciones y 400 mil emigrantes evidencian la necesidad de crear nuevas estrategias para mantener el registro
de todas estas acciones y as contar con un padrn ms actualizado. Desafortunadamente, las formas que se utilizan para ello en la mayora de los pases del
mundo tienen que ver con alguna accin coercitiva; por ejemplo, que quien no
actualiza sus datos no puede salir del pas o incluso cobrar su salario. A estos
datos se suma el problema de los cambios de domicilio dentro de la geografa
nacional, que implican la ubicacin del ciudadano en un lugar distinto en cuanto al marco electoral, y que si bien no le impide ir a votar al lugar de origen, s
aumenta el abstencionismo de manera falsa.
Costos
Los costos de mantener actualizado un padrn electoral son muy elevados. Las
campaas anuales, ya sean en campo o en cuanto al gasto en publicidad, son
onerosas. Tiene que construirse un sistema que evite la carga de buscar al ciudadano y motivarlo para que registre su inscripcin o los cambios. Esto debera
ocurrir por accin del interesado y por vas automatizadas, donde por internet
el ciudadano pudiera realizar los trmites, con algn dispositivo de lectura de
huellas que asegure que quien hace el movimiento es el interesado. Algunas medidas coercitivas se tendran que contemplar para que los electores cumplan.
gias de atencin a los ciudadanos cuya premisa bsica sea evitar la prdida de
tiempo, traducida en facilitar los trmites. Hace aos la tecnologa poda estar
reida con la confianza: instrumentos que hubieran permitido ahorrar molestias
a los electores, hoy deberan ser puestos a prueba.
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En la lgica de la poblacin no se entiende la necesidad de contar con dos instrumentos para identificarse. Eso suena a tirar los recursos por la borda. Pero es
un hecho que la credencial para votar es una identificacin blanda, pues no se
genera a partir de los datos duros de los libros de inscripcin de nacimientos
de los registros civiles. Lo importante aqu es encontrar la forma de que el ciudadano no haga dos trmites sino slo uno, buscar el esquema que permita dar
certidumbre de que las personas cuenten con el instrumento que les da derecho
a la identidad y al mismo tiempo les permita sufragar. La lgica rebasa los intereses institucionales. La poblacin debe ir por delante. Hay modelos diversos en
los pases de Amrica Latina en los cuales apoyarse y hay tecnologa probada
a niveles masivos que facilitara las inscripciones y las actualizaciones. Lo importante es que, dada la credibilidad del rgano electoral, se tome el riesgo de
innovar, de probar nuevas formas de atender al elector, con filosofa de servicio,
con ganas de entender al cliente.
Ejercicio de transparencia y participacin
Si algo hemos aprendido en estos aos es que la mejor receta para tener
comicios limpios y crebles es actuar con transparencia y mostrar los proyectos
o tareas para la opinin, en principio, de los interlocutores formales, los partidos polticos; pero tambin hay que recalcarlo de la poblacin, a travs de
los distintos actores que generen o multipliquen la informacin.
Es importante perder el sentido de propiedad de los proyectos y entender que
estos son de la comunidad y que la institucin solamente los administra. En estos aos se ha avanzado mucho en estos temas, aunque an existe camino por
recorrer.
Bibliografa
Credencial para votar con fotografa, IFE, Mxico, 1994.
197
Depuracin integral del Padrn Electoral y nueva credencial para votar con fotografa, IFE, Mxico, 1993.
Diseo de la nueva credencial para votar con fotografa, IFE, Mxico, 1992.
El Proceso Electoral Federal 1994, IFE, Mxico, 1994.
La fotografa en la credencial para votar, la redistritacin y el Registro Nacional
de Ciudadanos, IFE, Mxico, 1992.
Memoria del Proceso Electoral Federal de 1991, Monografa, IFE, Mxico, 1991.
Programa Nuevo Padrn Electoral 1991, IFE, Mxico, 1991.
El Servicio Profesional
Electoral del IFE.
Una larga historia
de xitos
198
U
I.
Uno de los debates ms antiguos y, a un tiempo, ms actuales de la ciencia poltica tanto a lo largo de la historia de la teora poltica como en su variante de
teora de las organizaciones est en el examen del orden que han de seguir los
factores humanos e institucionales para el xito de un proyecto colectivo. Qu
hace posible que las grandes organizaciones triunfen o fracasen? Qu les da
sentido y estabilidad a lo largo del tiempo? Las reglas o los individuos?
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Hay evidencia suficiente para afirmar que el xito de las instituciones reside en su
capacidad de reducir los mrgenes de incertidumbre en las relaciones que se establecen entre personas. Las instituciones son las reglas del juego: emiten seales
que dotan de significado a los vnculos entre individuos; fijan valores y con ellos
nos dicen qu es bueno y qu es malo, as como los criterios para seleccionar
entre la mejor y la peor alternativa; y producen premios y castigos: incentivos
de signo positivo o negativo ante la conducta de cada uno. En este sentido, las
instituciones quieren conducir cuando no determinar el comportamiento de
quienes participan en una accin colectiva ms o menos permanente. Al fijar
las reglas y sus consecuencias asumiendo que esas reglas sern cumplidas
no slo se espera que los individuos adapten su conducta a ellas, sino que esa
conducta se vuelva ms o menos previsible. Cuando las instituciones funcionan
exitosamente se produce certidumbre y confianza en el desempeo de las organizaciones; es decir, todo el mundo sabe cules son las reglas y sabe tambin a
qu se atiene cuando las cumple y cuando no las cumple.
Nada de esto significa, sin embargo, que haya siempre una perfecta armona
entre las reglas y los propsitos que persigue una organizacin. Ni mucho menos
que los intereses de los individuos se acoplen con exactitud a los imperativos establecidos por esas reglas. Por el contrario, con frecuencia ocurre que re-
glas excesivamente rgidas o establecidas en un momento determinado del pasado se vuelven en contra de las decisiones que deben tomar los individuos para
cumplir los propsitos de una organizacin. Y con ms frecuencia an, sucede
que los integrantes de una organizacin se oponen a las reglas en defensa de sus
intereses. De esa doble contradiccin se desprenden casi todos los escenarios de
conflicto que suelen desafiar a las organizaciones: de un lado, los que colocan
a los responsables de ejecutar ciertas tareas o de obtener determinados resultados bajo presin y en plazos limitados ante la disyuntiva de seguir las reglas
a pie juntillas y aun a riesgo del fracaso, o de contrariarlas para lograr el xito
de una encomienda; y de otro, los escenarios ms habituales que enfrentan los
intereses de ciertos individuos o de algunos grupos a la frontera de las reglas institucionales que los niegan y los neutralizan. Es decir, las reglas enfrentadas a
los propsitos de las organizaciones o bien a los intereses de los individuos, ya
sea por buenas o por malas razones.
200
Porque las personas no somos computadoras ni las reglas teclados para operarlas, es que casi nunca se cumple el ideal institucional, segn el cual basta un
buen diseo de las normas y los procedimientos formales para que las cosas
funcionen bien. Por eso es indispensable aadir otras variables menos precisas pero ms relevantes a la frmula que hace posible que las organizaciones
cumplan su cometido. A las reglas, los propsitos y los intereses hay que sumar
los valores de cada individuo y tambin los que, en conjunto, se van construyendo entre quienes comparten un proyecto de largo plazo. Los valores: esas
seales que no slo nos dicen lo que es bueno o malo, sino que tambin fijan
lmites, producen identidades y dan sentido de pertenencia. Al crearse y usarse
en la vida cotidiana de las organizaciones, los valores generan a su vez otro tipo
de normas, no escritas y no formales, que sin embargo producen tanta o ms
certidumbre que las reglas y los procedimientos que se plasman en leyes y reglamentos. Reglas no escritas que dan, adems, sentido de lo apropiado: de lo que
aceptamos o rechazamos como miembros de una organizacin con historia y
memoria propias de nuevo: para bien y para mal. Y que en ese sentido, refuerzan a su vez las experiencias y el aprendizaje comn y confirman la manera en
que cada organizacin afronta tanto sus desafos cotidianos como sus momentos
de crisis.
De ah que sea intil imaginar que un puado de buenas reglas pueda ser suficiente para conducir con xito una organizacin. Tanto, como suponer que sea
posible hacerlo sin contar con un marco institucional suficiente para mitigar el
margen de incertidumbre que hay en todas las relaciones humanas, para fijar
los fines legales y las atribuciones formales, para asignar y distribuir los recursos, para definir los procedimientos, para establecer responsabilidades y autoridades. En una palabra, para responder qu, quin, cundo y dnde, segn la
frmula clsica del profesor Lasswell. Pero tras las reglas bien diseadas bien
diseadas por su adecuacin de sentido entre lo que se busca y lo que se ordena, es inexorable que vengan los individuos que les darn cumplimiento; que
se adaptarn a ellas, sin abandonar los propsitos principales de la organizacin.
Que acoplarn o ajustarn sus intereses legtimos a esas reglas, hasta producir
la mayor afinidad posible entre ambas cosas, y que producirn valores comunes
y reglas no escritas, con sentido de identidad y de pertenencia, a travs de proyectos de largo aliento. De modo que la ecuacin del xito organizacional no
prescinde de las variables humanas ni tampoco sacrifica las reglas. No se engaa
con el supuesto de que todo puede ser gobernado sin ms a golpe de normas,
reglamentos, manuales y oficios, ni se abandona a la pura negociacin entre
intereses individuales y colectivos. El xito de una buena organizacin es una
mezcla ms o menos tcnica, ms o menos jurdica, y ms o menos artesanal,
donde las personas importan tanto o ms que las reglas, porque de ellas depende
que las reglas se cumplan.
201
II.
El IFE sera inexplicable sin esa mezcla afortunada de reglas y seres humanos.
Quien intente seguir la lgica del cambio institucional que el IFE simboliz y
encarn, al mismo tiempo, sin incluir esas dos variables en la ecuacin, habr
cometido un error. Desde sus primeros orgenes, esta institucin pblica (en el
sentido tradicional del trmino), responsable de organizar los procesos electorales federales, asumi que su papel fundamental consista en establecer reglas y
procedimientos confiables. Rodeado de la llamada feria de las desconfianzas
como calificara Jorge Carpizo al entorno poltico en el que naci el IFE el
rgano electoral respondi con dos criterios que asentaron sus primeras seas
de identidad: en primer lugar, dise procedimientos puntuales, precisos, cla-
202
Con esos valores se construy la primera pieza de la cultura del servicio electoral que habra de perdurar con el tiempo, pero que todava no se corresponda con la construccin de un sistema profesional de carrera. Que el IFE fuera
profesional en su desempeo, como ordenaba la Constitucin, significaba ms
bien que la institucin asuma un compromiso de fondo con el cumplimiento
de sus funciones, con apego indiscutible a la ley, con apertura a la vigilancia de
los partidos y dando muestras sistemticas de su capacidad de respuesta a los
desafos de la organizacin electoral. La idea de imparcialidad todava no se
vinculaba bien a bien con el servicio profesional de carrera, ni con la forma en
que los funcionarios del IFE eran seleccionados, evaluados y promovidos, sino
con su eficacia y su apego a la ley. En esa lgica, era ms imparcial quien mejor
cumpla sus funciones y quien mejor demostraba haberlo hecho en tiempo y en
forma. Ante la inminencia del proceso electoral de 1991, esa fue la mejor respuesta ante los imperativos del da.
203
Con todo, fue poco despus de ese primer desafo electoral cuando el IFE se
plante la construccin de un servicio profesional de carrera de largo aliento, en
atencin a los nuevos ordenamientos legales y tambin a la presin poltica del
momento, en aquellos tiempos complejos en los que hubo reformas electorales
constantes, a fin de que se cumpliera a pie juntillas con el principio de profesionalismo que haba quedado plasmado en la reforma al artculo 41 constitucional
de 1989, as como en el nuevo Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales. La nueva ley ordenaba formar el Servicio Profesional Electoral, a
travs de la confeccin de un estatuto que lo organizara completo, a partir de un
diseo del que sera responsable la Junta General Ejecutiva y cuya ejecucin correra a cargo de una nueva direccin ejecutiva responsable del rea. Un nuevo
instrumento que no sera presentado al Consejo General del IFE sino hasta el 31
de enero de 1992. Y que el Consejo General, por su parte, aprob en su versin
definitiva tras haber recogido algunas observaciones de los entonces consejeros magistrados el 30 de abril. Pero fue hasta el 29 de junio de 1992 cuando
el Estatuto del Servicio Profesional Electoral se public en el Diario Oficial de la
Federacin. Y no es exagerado decir que ese da naci la garanta principal de
la organizacin electoral federal en su conjunto: la columna vertebral del IFE,
como ms tarde se reconocera.
No obstante, a partir de la promulgacin del Estatuto se inyectara a la dinmica
del Instituto un nuevo conjunto de criterios y reglas formales e informales
que habra de orientar las decisiones y los procesos del servicio profesional por
varios aos y que, incluso, marcara sus reformas posteriores. En efecto, tras la
puesta en marcha de las nuevas reglas estatutarias se plantearon al menos tres
dilemas de fondo: uno, en la relacin entre profesionalismo e imparcialidad del
rgano electoral en su conjunto; otro, entre el sentido poltico de la vigilancia al
personal de carrera y el control del funcionamiento del servicio profesional, da
a da; y el tercero, en la coherencia y la continuidad entre los procedimientos de
tiva para vigilar la operacin cotidiana de los procedimientos propios del sistema de carrera recin creado.1
205
Hctor Armbula capt muy bien esa lectura contrapuesta entre profesionalismo e imparcialidad, citando a los diputados Pablo Gmez y Javier Lpez Moreno, en los debates que
llevaron al diseo original del IFE. Deca Pablo Gmez, diputado del PRD, el 16 de octubre
de 1989: No estamos en contra de la profesionalidad del organismo electoral, siempre y
cuando sea imparcial; [] la cuestin no est en el profesionalismo; el profesionalismo se
puede desarrollar y puede haber una carrera de la cuestin electoral y de la organizacin
de las elecciones, siempre y cuando esa estructura sea imparcial. En cambio, el diputado
Lpez Moreno, del PRI, alegaba el 13 de julio de 1990 que la profesionalizacin deba ser
el verdadero y definitivo soporte de la imparcialidad. Cfr. ambos textos, tomados de los
diarios de los debates de cada fecha, se citan en Hctor Armbula Quiones, El Servicio
Profesional Electoral, 1993-2003: En busca de un servicio civil meritocrtico de carrera, El
Colegio de Mxico, Mxico, 2004, p. 70. Tesis Profesional.
que una institucin asume sus funciones; y que la construccin normativa y tcnica especfica del servicio profesional solamente puede llevarse a cabo, en la
prctica, como secuela de esa definicin. Bajo ninguna circunstancia y en ningn caso, los servicios de carrera han sido un propsito que se justifique o se
explique a s mismo. Siempre han sido un instrumento para gestionar el capital
humano de las organizaciones. Y el IFE no es la excepcin.
De ah la importancia de esa primera definicin que, como era obvio, estuvo
claramente vinculada a la concepcin ms amplia del papel que habra de jugar
el rgano electoral en aquellos aos fundadores y que, a despecho de los debates y las reformas que vendran despus, sembr una cultura del profesionalismo afincada en el compromiso de cumplir, tan puntual como claramente, las
obligaciones que habran de definir el trabajo cotidiano de cada miembro del
IFE. De modo que ya desde entonces, estar en el servicio profesional electoral comenz a significar mucho ms que ocupar un puesto pblico. Pertenecer
a ese servicio equivala tambin a despejar dudas y sospechas de los partidos
polticos o de quien las tuviera sobre el desempeo del IFE, demostrando que
efectivamente se haban cumplido los procedimientos de ley y que la tarea se
haba hecho exactamente de la manera en que estaba prevista. Durante aquellos
primeros aos, adems, la nueva Direccin Ejecutiva del Servicio Profesional
Electoral emprendi el diseo y la puesta en marcha de un ambicioso programa
de capacitacin y comenz a producir cursos, materiales de lectura y exmenes de conocimientos que poco a poco se asentaron en las rutinas del rgano
Electoral. Hacer el trabajo con la mayor eficacia posible, despejar sospechas de
parcialidad con evidencias sobre el cumplimiento de la tarea y la ley en la mano
y prepararse cada vez ms en los cursos de formacin profesional ordenados por
el Estatuto del Servicio Profesional Electoral, fueron rasgos derivados de aquellas
primeras reglas del juego, que perduran hasta la fecha.
206
Sobre esa base profesional se llevaron a cabo las muy complejas y desafiantes
elecciones de 1994. Y no es trivial aadir que, para entonces, el IFE ya haba
cambiado dramticamente su conformacin original tras las reformas electorales
que se llevaron a cabo ese mismo ao, en momentos crticos para el pas. Lo ms
destacable fue la modificacin en la conformacin del Consejo General del Instituto, para establecer la novedosa figura de los seis consejeros ciudadanos que
207
Varios autores han llamado la atencin sobre esa aparente contradiccin: ante
la inminencia de las elecciones presidenciales posteriores a las que dieron lugar
a la creacin del IFE en busca de transparencia y legitimidad, y ante los hechos
violentos que marcaron ese ao sobre todo, la emergencia del EZLN en Chiapas y el magnicidio de Luis Donaldo Colosio pareca inaceptable que la integracin de los rganos ejecutivos del Instituto y especialmente de los desconcentrados (juntas locales y distritales, responsables de llevar a cabo las funciones
operativas de mayor importancia en la organizacin de las elecciones), no se
modificara en el mismo sentido que lo hizo el Consejo General recin renovado.
En el mejor de los casos, esa decisin haca pensar en un rgano de direccin
que acaso vigilara y dara testimonio de la limpieza, o no, de los comicios presidenciales organizados por una estructura gubernamental creada desde antes; y
en el peor, gener la idea de un Instituto escindido entre los rganos ciudadanos
y los cuerpos profesionales. Una divisin que ya no slo discuta la distancia
entre la imparcialidad poltica y el profesionalismo eficaz, sino que fij en aquellos dos grupos, respectivamente, la representacin de quienes (supuestamente)
encarnaban esos valores.
Hubo al menos dos argumentos que se esgrimieron para insistir en esa fractura
(y que todava escucho a veces): el primero acusaba la integracin original del
servicio profesional electoral como prueba de la parcialidad de la mayora de
sus funcionarios. Ese argumento insista en que, tras la promulgacin del estatuto
previsto en la ley, la convocatoria lanzada en diciembre de 1992 por la Junta
General Ejecutiva para ocupar las plazas del servicio profesional electoral por
concurso pblico abierto se anul en la prctica. A todas luces, el concurso
privilegi a los funcionarios que ya haban participado en las elecciones de
1991: ms de la mitad de las plazas que se sometieron a aquel concurso de integracin (55%) fueron ocupadas por quienes ya laboraban en el IFE. Y de ellas,
casi seis de cada 10 situadas en las juntas locales y distritales y ms de siete de
208
cipar en el proceso electoral de 1994. En ningn caso las bajas derivadas de ese proceso
obedecieron al incumplimiento de los requisitos de ingreso del servicio profesional elec-
toral, a faltas en el cumplimiento de las obligaciones laborales por parte del personal o
por haber incurrido en conductas indebidas.2
209
Con razn, ese episodio que se llev a cabo en dos momentos de mayo y junio de
1994 fue calificado por quienes lograron permanecer en sus puestos como la
noche de los cuchillos largos. Esa decisin, institucionalmente aceptada, signific adems un reconocimiento implcito de los defectos de integracin original
del servicio. Sin discutir qu podra significar la escasa idoneidad de los antecedentes curriculares de los funcionarios, esa negociacin estableci que los
miembros del servicio profesional electoral podan ser nombrados y despedidos
por razones polticas, ms all de sus competencias, sus conocimientos, su experiencia o sus cualidades profesionales. Algo que, en la prctica, equivala a
la destruccin de los principios ms caros de cualquier servicio civil de carrera.
Pero que en el IFE estableci adems un precedente demoledor. Y ste se complet, como si el despido masivo de funcionarios no hubiera bastado, con la propuesta de reintegrar los puestos vacantes a travs de un sistema de ternas,
que permitiran a los superiores jerrquicos de cada plaza vacante proponer a
quienes podran ocuparlos, siempre que estos lograran superar un examen de
ingreso. Y a los partidos polticos, negociar cada nombramiento conforme a sus intereses. As pues, si el concurso pblico de 1993 cre dudas, la noche de los
cuchillos largos de 1994 las profundiz. En definitiva, aunque el servicio profesional electoral volvi a dar prueba de su eficacia y de su compromiso con
la legalidad en los comicios presidenciales de agosto de 1994, tambin qued
claro que era indispensable renovar sus procedimientos desde la raz, a riesgo de
que ese sistema quedara atrapado entre negociaciones polticas y preferencias
partidarias sin lmite.3
IFE, 1994, tu eleccin. Memoria del proceso electoral federal, Mxico, 1995, pp. 55-56.
Debo aadir que tras la noche de los cuchillos largos, los testimonios que recog despus
entre varios de los consejeros ciudadanos de aquella poca fueron muy elogiosos con el profesionalismo de los miembros del servicio profesional. Sobre todo Jos Woldenberg, quien
despus asumira el cargo de Consejero Presidente del IFE, posicin desde la cual defendi
su trabajo, su calidad y su imparcialidad. Tambin Fernando Zertuche, quien aos despus
se volvera la cabeza de la estructura ejecutiva en su conjunto (con un xito que no debe
escatimarse en ningn sentido). Y aado que tambin escuch muestras de reconocimiento
en el testimonio de Ricardo Pozas Horcasitas y, con mayor cautela, de Miguel ngel Granados Chapa y de Jos Agustn Ortiz Pinchetti. Con todos ellos con excepcin de Santiago
III.
Son bien conocidos los antecedentes de la reforma electoral de 1996, que no slo renov por segunda vez al Consejo General del IFE, sino que convirti al
Instituto en un rgano autnomo del Estado mexicano y le cre un rgimen
jurdico singular. No paso revista a los contenidos de esa reforma, que ya han
sido reseados y comentados de manera amplia en muchos otros lugares. Lo que
me interesa recordar, en cambio, es que desde la primera intervencin de los
nuevos consejeros electorales se dijo que no iban a refundar sino a reformar
la institucin a la que llegaban. Y esto significaba, entre otras cosas, que los integrantes con voz y voto del nuevo rgano de direccin del IFE reconocieron el
profesionalismo con el que haba operado la institucin desde su fundacin.
Pero tambin anunciaron que, a diferencia del consejo anterior cuyas facultades legales eran distintas, los nuevos consejeros electorales s participaran de
manera activa en la direccin y en la toma de decisiones operativas del Instituto.
El IFE no slo haba ganado autonoma, sino que la nueva composicin y las
nuevas atribuciones de su rgano de direccin presagiaban tambin una relacin muy diferente de la que hasta entonces se haba dado entre el Consejo y la
Junta General Ejecutiva y, por aadidura, entre sus integrantes.
No obstante, los antecedentes de 1994 haban dejado su impronta poltica aunque con matices notables en los debates que llevaron a la reforma electoral de
1996 y cuyas conclusiones se fijaron en las normas del nuevo COFIPE. En ellas
se plante una doble tarea que resultara fundamental para reformar y consolidar
el servicio de carrera del IFE: de un lado, se insisti en la necesidad poltica de
revisar nuevamente la integracin y la composicin de la estructura desconcentrada del Instituto; y de otro, se estableci la obligacin de emitir un nuevo estatuto del servicio profesional de carrera que fijara, con visin de largo aliento, los
criterios, las reglas y los procedimientos que normaran en adelante la gestin
del personal profesional del IFE. Pero con esas instrucciones que adems se de-
210
positaron explcitamente en la rbita del Consejo General los legisladores tambin dejaron claro que, a pesar de todo, seguan sin confiar en la integracin del
servicio profesional y que tampoco tenan certidumbre sobre los procedimientos
que hasta entonces se haban seguido en la operacin del servicio.
211
La cita es larga pero merece la pena, porque ese artculo transitorio junto con
los que ordenaban la expedicin de un nuevo estatuto del servicio profesional
electoral marc los criterios y las pautas de actuacin que habra de seguir el
Consejo General durante los aos siguientes: si bien la norma recordaba los
despropsitos cometidos en la noche de los cuchillos largos, tambin estableca, a diferencia de aquel episodio lamentable, que slo seran los vocales
ejecutivos cabeza de las juntas locales y distritales del IFE quienes podran
ser impugnados por los representantes de los partidos, as como la obligacin
de fijar un procedimiento reglamentario y desechar las impugnaciones que no
estuvieran fundadas. De modo que la comisin encargada de regular y conducir
el proceso hizo ambas cosas, pero en lugar de decidir el destino de los miembros
del servicio profesional sin ms argumento que las simpatas o las sospechas
que estos despertaran entre partidos, orient el proceso hacia una evaluacin
de esos funcionarios e hizo explcita su intencin de desestimar los argumentos basados en las biografas personales para subrayar, en cambio, las trayectorias
profesionales verificables dentro del IFE y el cumplimiento de las obligaciones
asumidas por el servicio profesional. Se trataba de cumplir con un ordenamiento
legal, mediante una operacin basada en un acuerdo poltico: atajar las dudas
sobre las biografas personales, con procedimientos abiertos, bien vigilados por
el Consejo General y tcnicamente bien construidos.
Me detengo en este episodio, porque no slo fij los criterios que orientaran la
conduccin del servicio profesional en lo sucesivo, sino porque emiti un mensaje de largo aliento: a los partidos polticos les ofreci transparencia, veracidad
y objetividad en las decisiones que habran de tomarse, y al personal de carrera
le hizo saber que podran continuarla siempre que cumplieran sus funciones con
profesionalismo, honestidad e imparcialidad. El Consejo General ya no buscara
la salida de personal por razones de antipata o desconfianza personal, ni tampoco la entrada a los puestos del servicio profesional electoral por razones de
cercana y amistad. Esos dos lados de la mecnica basada en la construccin
de carreras en funcin de lealtades seran paulatina pero firmemente sustituidos
por procedimientos de ingreso, evaluacin, ascenso, sancin y salida basados en
el desempeo, la trayectoria profesional y los conocimientos de los servidores
pblicos de la institucin.
212
Pero esa decisin tena que asentarse a su vez en la construccin de reglas, procedimientos e instrumentos tcnicos que le dieran sustento. De modo que tras la
evaluacin de los funcionarios que resultaron impugnados, vino un acuerdo del
Consejo General para que las plazas vacantes fueran siempre e invariablemente
ocupadas mediante un procedimiento avalado por el rgano de direccin, caso
por caso. Los vocales ejecutivos presidentes de los consejos locales o distritales
del IFE durante los procesos electorales federales seran nombrados a partir de
entonces por acuerdo del Consejo General, tras haber verificado su trayectoria
profesional, sus conocimientos y su imparcialidad. Y asimismo, las designaciones que hara la Junta General Ejecutiva sobre el resto de los integrantes del servicio profesional electoral seguiran un procedimiento anlogo, del que tomara
nota la comisin del Consejo encargada del seguimiento del tema y el propio
Consejo, mediante los informes presentados por el Secretario Ejecutivo. Aado
que tras la confirmacin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de las decisiones tomadas con esos criterios, vino el aval y la colaboracin
de los partidos polticos para ir a la siguiente etapa en la reforma del servicio
profesional electoral: la de la construccin de los nuevos instrumentos y de las
normas estatutarias para dejar atrs las historias personales y las discusiones polticas sobre el contenido de la imparcialidad, para entrar de lleno a la hechura
de una verdadera poltica profesional de largo aliento.
213
Hago una mencin especial a los tres directores ejecutivos del Servicio Profesional Electoral
con quienes trabaj personalmente: Rubn Lara Len, Jos Luis Mndez y Marco Antonio
Baos Martnez. Con los tres tuve encuentros y desencuentros, derivados en buena medida
de la intensidad de las circunstancias que nos rodearon. Pero a los tres les tengo un sincero
aprecio profesional; y al ltimo, adems, el afecto de la amistad.
As pues, tras los criterios establecidos por el Consejo General para reformar el
estatuto, vino ese mapa de ruta que, en trminos generales, comprendi la hechura de condiciones previas a la aprobacin final del nuevo marco normativo
del servicio de carrera. Una visin ptima de la reforma que fue propuesta por
la comisin del servicio profesional electoral, hacia febrero de 1998, con los
siguientes elementos:
1. Un servicio profesional integrado en su gran mayora por miembros titulares salvo
aquellos de ingreso reciente, que habran obtenido su titularidad luego de un proceso de
evaluacin tan riguroso como objetivo, aprobado por el Consejo General e instrumentado
por la Junta General Ejecutiva.
2. Un Centro de Formacin y Desarrollo Electoral directamente relacionado con la capacitacin a los miembros del servicio, puesto por puesto, impartida sobre la base de las
caractersticas y de las aptitudes deseables para cada uno de ellos.
3. Un sistema de ingreso y promocin basado en exmenes y concursos de oposicin para
cada uno de los puestos del servicio, capaz de reclutar y promover a los mejores candidatos de manera objetiva e imparcial, bajo la vigilancia permanente de los miembros del
Consejo General.
4. Un mtodo de evaluacin que permita identificar la eficiencia (procedimientos a cumplir), la eficacia (objetivos programados), el profesionalismo (actitudes y aportaciones),
la imparcialidad (impugnaciones fundadas), y la capacidad (exmenes de conocimientos
relacionados con el cargo ocupado), de cada uno de los miembros del servicio que organizarn los elecciones del ao 2000, sobre una base de transparencia y objetividad, y
5. Un Estatuto del Servicio Profesional Electoral que le d pleno sustento jurdico a los
puntos anteriores y que ofrezca, a un tiempo, confianza a los partidos polticos, seguridad
laboral y perspectiva profesional de largo plazo para los miembros del servicio.5
214
215
el de convertirse en un eje de la reflexin, la investigacin y el diseo de propuestas para el desarrollo institucional y la promocin de los estudios sobre la
democracia. El Centro naci como un complemento necesario a la tarea de
capacitacin y formacin que se vena haciendo en la Direccin Ejecutiva del
Servicio Profesional Electoral, pero tambin como un espacio para articular y
potenciar las investigaciones que hasta entonces se llevaban a cabo en distintas
oficinas del IFE. Una iniciativa que, con el tiempo, acreditara su enorme contribucin a los objetivos del servicio profesional electoral y del desarrollo de la
institucin en su conjunto. A travs del Centro, adems, se gestaron los instrumentos y se organizaron los medios para que la formacin de los miembros del
servicio ganara cada vez mayor densidad acadmica, hasta el punto en que los
estudios realizados por los miembros del servicio de carrera equivaldran de
acuerdo con la valoracin que hizo en su momento la Secretara de Educacin
Pblica a los de una maestra en instituciones y procesos electorales. Un desenlace inesperado ante la peticin de acreditar oficialmente el programa de estudios del IFE, que sin embargo revel la magnitud del esfuerzo emprendido en
esos aos para promover la formacin de conocimientos y de capacidades entre
el personal profesional de carrera.
216
buscaba incluir a todas las partes en la hechura de una nueva poltica y en una
reforma institucional duradera. La tarea era ganar confianza poltica paso a paso
y no slo proteger las cualidades tcnicas del servicio civil que se estaba construyendo en el IFE. Y estoy convencido de que ambos propsitos se lograron.
217
No sobra recordar que, antes de las elecciones del 2000, se convoc al primer
concurso abierto de oposicin para ocupar las plazas vacantes del servicio profesional que haba en ese momento. Los representantes de los partidos y los consejeros electorales atestiguamos cada paso de ese concurso, hasta el detalle: la
confeccin de distintas bateras de preguntas, hechas por grupos e instituciones
distintas y sin comunicacin entre ellas; la mezcla de esas preguntas con doble
sistema azaroso electrnico, tanto en el orden de las preguntas como en el orden
de cada respuesta; la verificacin del momento preciso en que los exmenes se
impriman, se numeraban y se empacaban, uno a uno, as como la constatacin
fsica del momento en que esos exmenes llegaban, del momento en que se
abran, se entregaban y se respondan; la verificacin de los requisitos de entrada a los concursos en cada expediente de quienes aspiraban a ocupar un puesto
vacante; la vigilancia en la aplicacin de las pruebas, en la calificacin electrnica de los resultados, en la apertura posterior de los sobres que contenan
los nombres de los ganadores de cada etapa, de conformidad con el nmero de
expediente con el que haban concursado, etctera.
Puedo dar testimonio de que, nunca antes ni nunca despus, fui testigo de una
operacin de reclutamiento y seleccin de personal tan vigilada, tan precisa,
tan imparcial. Cada detalle de los concursos que se abriran a partir de entonces
fue celosamente vigilado por partidos y consejeros. Y gracias a esa operacin
puntillosa, pesada y barroca fue posible designar sin sobresaltos y sin negociaciones sobre biografas personales o lealtades polticas de ninguna ndole, a 27
vocales ejecutivos locales y distritales, as como a 299 integrantes del servicio
profesional de carrera en diversos puestos del Instituto. Y no es trivial agregar
que el 81% de los vocales ejecutivos nombrados por ese mtodo ya formaban
parte de la estructura profesional de la casa. Con esa misma dinmica, hasta el
ao 2003 se habran de emitir nueve convocatorias: cuatro para nombrar un
total de 79 vocales ejecutivos, y cinco para designar a un contingente de 757
funcionarios en otros puestos del servicio profesional. Algo que en 1997 pareca
simplemente imposible, pero que a partir del ao 2000 signific una garanta de
confianza para todos los actores polticos relevantes.
218
IV.
Tengo la impresin de que despus del 2003, los problemas que ha enfrentado el
servicio profesional electoral han sido de otra naturaleza. Ya no han sido los desafos de la integracin inicial ni de la imparcialidad cuestionada, como en los
aos fundadores del IFE; tampoco han sido los del diseo y la puesta en marcha
de los criterios, las normas y los instrumentos tcnicos necesarios para establecer un servicio profesional de carrera de largo aliento. Hasta donde alcanzo a
ver, las dificultades que ha enfrentado durante el ltimo lustro ese complejo
sistema de gestin del capital humano del IFE han sido, ms bien, el resultado
de su propia evolucin. O dicho de otra manera: los desafos de la consolidacin del sistema y, quizs, los que se desprendieron de los errores de diseo, de
operacin y/o de percepcin que tambin han medrado sobre los aos recientes. Recuerdo bien, por ejemplo, que despus de la reforma estatutaria de 1999,
la mayor desconfianza hacia los integrantes del servicio profesional de carrera
ya no provino de los partidos polticos como en la fase inicial, sino de los
consejeros electorales locales y distritales, que con frecuencia disputaban con
los miembros del servicio la direccin y el sentido de los procesos electorales,
decisin por decisin y tarea por tarea. Un cambio fundamental ocurri cuando los miembros de la comisin del servicio profesional electoral del Consejo
General dejamos de ocuparnos tanto de convencer a los representantes de los
partidos, para dedicarnos a persuadir a los consejeros electorales de estados y
distritos electorales. Y de paso, a sembrar entre los propios miembros del servicio profesional lo que entonces era una promesa y hoy es una realidad palpable:
que ellas y ellos seguiran en sus puestos, siempre que cumplieran con su labor
y con los principios del IFE, mucho despus de que nosotros dejramos de servir
a la institucin.
219
Con todo, lo cierto es que el nuevo Consejo General del IFE no tuvo mucho
tiempo para ocuparse del tema. Aunque de modo muy comprensible los nuevos
consejeros electorales dejaron su impronta en los temas que tenan a su cargo,
la exigencia de organizar las elecciones presidenciales del 2006 y la presin
de hacerlo en condiciones especialmente difciles impidi que fueran a fondo
en las reformas que haban previsto al servicio profesional de carrera. Ese Consejo observ, sin embargo, los problemas que haba generado el muy exitoso
220
Los cambios ms relevantes vendran despus de las elecciones del 2006, tras la
reforma a las normas electorales, al modelo de comunicacin y a las bases de
la competencia poltica. En ese momento tambin cambi en medio de debates que todava no terminan la integracin del Consejo General del IFE. Pero
ya nadie puso en tela de juicio las aportaciones o la importancia del servicio
profesional electoral. Ese tema, que fue motivo de largas polmicas al final de
los aos noventa, se convertira al principio del siglo XXI en una de las mejores
seas de identidad del rgano electoral. No obstante, el tiempo transcurrido des-
de la promulgacin del Estatuto del Servicio Profesional Electoral y las modificaciones de fondo que sufri el IFE en 2007 y 2008, obligaron al recin renovado
Consejo General a modificar esa norma reglamentaria para adecuarla a las 53
nuevas atribuciones que, casi literalmente, le cayeron encima a la institucin.
Una reforma obligada por las nuevas circunstancias polticas y jurdicas que,
sin embargo, apunt tambin la conveniencia de revisar de manera integral el
resto del entramado en el que vena operando el sistema profesional de carrera.
De modo que en la misma sesin del 10 de julio del 2008, cuando el Consejo
aprob las primeras reformas al Estatuto desde 1999, tambin orden iniciar
un proceso de revisin integral del sistema que durara 15 meses curioso: uno
menos que la primera vez para adecuar la operacin del servicio a las nuevas
exigencias del IFE:
221
Entre las razones que obligan a reformar de manera integral el Estatuto dijo la direccin
ejecutiva del servicio profesional electoral, destacan los estudios, las reuniones de trabajo y los diagnsticos realizados a partir del ao 2005 que indican la necesidad de cambiar
el servicio profesional electoral. Asimismo, la reforma al Artculo 6 constitucional de
2007 y la reforma electoral, constitucional y legal de 2007-2008. Con ello se pretende volver a hacer del SPE un referente de los servicios civiles y la gestin de recursos
humanos en Mxico, as como cumplir con el mandato del Consejo General del IFE, expresado a travs del acuerdo aludido de julio del 2008.6
Vase, IFE, Documento sobre la reforma al Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del
Personal del Instituto Federal Electoral, Mimeo, 30 de septiembre de 2009. Las cursivas son
mas.
[...] es importante sealar que aunque el proceso de reclutamiento e ingreso al SPE goza
de garantas de transparencia y equidad, necesita de reglas que le otorguen fluidez y
mayor operatividad; la formacin de los funcionarios de carrera requiere, por su parte,
un mecanismo que propicie la actualizacin constante de los contenidos y los mtodos
pedaggicos en la imparticin de las materias ticas, jurdicas, administrativas y tcnicas
y que tambin d lugar a que los funcionarios cuenten con mejores herramientas para
el desempeo de sus funciones; la evaluacin debe tener como una de sus principales
metas reflejar el desempeo real y objetivo de los funcionarios electorales y reconocer el
trabajo de instancias colectivas del Instituto; el otorgamiento de promociones e incentivos
requiere adecuarse al nuevo contexto y problemtica de operacin del SPE, con el objeto de diversificarse y fomentar el esfuerzo constante de los miembros del servicio; y la
sancin necesita operar como un incentivo negativo que aplique las normas con criterios
uniformes y acerque a los funcionarios a la conducta tica deseable.7
Un servicio profesional de carrera establecido y consolidado, que se ha acreditado como la columna vertebral del IFE y que busca, con razn, conservar los
concursos abiertos pero tambin disear una carrera administrativa de largo plazo para los funcionarios electorales; que quiere simplificar procesos sustantivos
y ofrecer mayor certidumbre jurdica a los miembros del servicio; que aspira a
perfeccionar el uso de plataformas informticas; que quiere profundizar en la
transparencia y la rendicin de cuentas y reorientar el perfil de los integrantes
del sistema profesional hacia competencias y resultados. Tercera generacin de
reformas, que a partir del 2010 estn ya desafiando la capacidad operativa y
poltica del Instituto para pasar de los propsitos a los hechos.
222
No dudo que el IFE lograr una vez ms esos fines, ni tampoco que el modelo
de servicio profesional electoral que se ha propuesto edificar para los prximos
aos volver a ser un referente para todo el pas. Apuesto con cartas marcadas,
porque detrs del cumplimiento de esos objetivos renovados est el respaldo
de la mayor parte de los profesionales que le han demostrado a Mxico, una y
otra vez, que son capaces de cumplir sus funciones bajo presin, con la eficacia
y la imparcialidad que les fue exigida desde un principio, y con la calidad y la
tica con la que supieron afrontar todos los cambios y todas las reformas que les
7
Ibdem, p. 5.
ha tocado vivir. De modo que la mejor garanta de que este nuevo horizonte de
profesionalizacin se cumplir, est en los propios miembros del servicio profesional electoral del IFE.
223
Y aunque las preguntas planteadas al principio de este ensayo no tengan una respuesta definitiva, en el IFE hoy confluyen los dos ingredientes que hacen posible
el xito de las instituciones en cualquier parte del mundo: normas bien hechas
e individuos comprometidos y competentes. Pero si antes de cerrar esta reflexin
fuera preciso inclinarse por alguno de esos extremos, lo hara sin reservas por el
lado de los individuos. Quizs es todava muy temprano para decirlo y an ms
para reconocerlo, pero Mxico tiene una deuda de reconocimiento y de gratitud
con la gran mayora de los integrantes del servicio profesional electoral del IFE
que, desde 1994 y hasta la fecha, nos han obsequiado cinco elecciones tcnicamente impecables, en medio de todo y a pesar de todo. Mientras esa pieza
maestra del IFE siga intacta y fuerte, tras la bruma de los conflictos polticos que
cada eleccin trae consigo, podremos respirar tranquilos: ah estn los profesionales que saben hacer elecciones.
224
225
Presentacin
Instalado el 11 de octubre de 1990, el Instituto Federal Electoral (IFE) cumple 20 aos de existencia. La edicin del presente libro responde al propsito
de reflexionar colectivamente sobre ese lapso en el que los mexicanos hemos
contado con este organismo constitucional autnomo para celebrar peridica y
pacficamente nuestras elecciones federales.
Reflexionar sobre el IFE es meditar sobre algo ms que dos dcadas de lucha de
los mexicanos por la construccin de su democracia, ya que existe una historia
previa que conduce a la creacin de la institucin, a la que se suma el perodo
en que sta se ha convertido en uno de los motores ms potentes de la transformacin poltica de la nacin. La biografa del IFE nos refleja en perspectiva
una parte sustancial de la historia poltica de Mxico de finales del siglo XX y
principios del XXI. De hecho, sin el IFE sera imposible explicar este perodo
histrico; y ello es as porque este organismo nacional es uno de los crisoles
ms relevantes donde se forja una nueva cultura poltica. El IFE es un punto de
apoyo comn de los ciudadanos mexicanos para impulsar la construccin, consolidacin y preservacin de su ms importante obra colectiva: la democracia,
es decir, ese modo de convivencia donde cada uno vale lo mismo que el otro,
en todo lo que atae a la eleccin de los gobernantes, como punto de partida
para la corresponsabilidad entre estos y los gobernados sobre los asuntos de
inters pblico.
Estas lneas toman al IFE como el objeto primordial de su atencin. No se hace
un anlisis integral del cambio poltico en las ltimas dos dcadas, sino una
revisin de la forma como el IFE ha participado en el mismo. Este ensayo no pretende revisar todos los aspectos que las reformas electorales de este perodo han
comprendido, sino slo aquellos que ataen de manera directa a la vida interna
del IFE y al papel que ha desempeado dentro del sistema electoral. Tampoco se
trata de una apologa acrtica de la institucin. Hacer un ejercicio de esa ndole
sera como pretender que los ltimos 20 aos de construccin democrtica han
Apenas un ao antes de la creacin del IFE se haba registrado un primer signo de alternancia poltica, en el estado de Baja California, cuando se reconoci el triunfo del candidato del
PAN a la gubernatura del estado.
227
El rgimen poltico escrito en la Constitucin no era del todo real, ya que la divisin de poderes no se traduca en un autntico juego de pesos y contrapesos
entre el Ejecutivo y el Legislativo del pas. No hay duda de la eficacia funcional
que tena el sistema para la toma de decisiones y la expedicin de leyes y decretos. Slo que stas no eran la resultante de procesos de deliberacin parlamentaria, sino el producto de una ratificacin automtica de la voluntad del Ejecutivo
por parte del Legislativo. En rigor, la vida parlamentaria era marginal. Queda
claro entonces que el gran legislador era el Presidente de la Repblica, mientras
que en los estados sus rplicas eran los gobernadores. La constitucin real se adverta ms como un sistema presidencialista hegemnico que uno de carcter plural
y democrtico.
Aunque haba elecciones, el poder poltico no se decida en las urnas. stas
slo servan para complementar un proceso de legitimacin que en la realidad
2
Antes de la reforma poltica de 1977 ya se haba dado un paso importante hacia la pluralizacin del sistema de partidos: en 1963 se reform la Constitucin a fin de introducir el primer
antecedente de sistema mixto para la integracin de la Cmara de Diputados, el llamado
sistema de diputados de partido. Junto a los que se elegan por mayora relativa se adopt
un mecanismo orientado a garantizar a los partidos minoritarios posiciones en dicha cmara, sobre la base de un porcentaje de votacin preestablecido y no necesariamente a partir
de triunfos obtenidos por mayora en cada distrito electoral. Conforme al sistema adoptado
en ese entonces todo partido poltico nacional que obtuviera el 2.5% de la votacin total en
el pas en la votacin respectiva, tendra derecho a que se le acreditaran de sus candidatos
a cinco diputados y a uno ms, hasta veinte como mximo, por cada medio por ciento ms
de los votos emitidos. Las organizaciones polticas que hubiesen alcanzado hasta veinte
triunfos de mayora, no tendran derecho a la asignacin de diputados de partido. Arturo
Nez Jimnez, La reforma electoral de 1989-1990, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
D.F., primera edicin, 1993, pp. 59-60.
228
En cuarto lugar, porque las elecciones eran validadas por los colegios electorales de las cmaras legislativas, es decir, por el partido poltico que dominaba
en ellas, lo que llevado al extremo condujo a que en 1988 se incurriera en una
autovalidacin de las elecciones legislativas a cargo de aquellos mismos que
presuntamente haban sido elegidos. Haba un tribunal electoral,3 pero care3
El Tribunal de lo Contencioso Electoral ms conocido por su acrnimo TRICOEL, normado en el Libro Octavo del Cdigo Federal Electoral, expedido en 1986, era definido como el
229
En quinto lugar, porque casi siempre ganaba un solo partido los puestos ejecutivos, y porque el sistema electoral stricto sensu es decir, el mecanismo por medio del cual se traducen los votos en escaos le garantizaba al mismo partido
una mayora aplastante en todos los rganos legislativos del pas. Ciertamente,
ya se haban abierto espacios a otros partidos desde 1963 y ms decididamente
a la oposicin desde 1977, pero lo que no era posible era que sta unida o
separada pudiera constituir una mayora legislativa. No haba condiciones reales para una alternancia poltica que reflejara los eventuales cambios de orientacin de sectores relevantes determinantes del electorado.
Si las elecciones no eran las que decidan la conformacin del poder poltico,
qu ciudadanos poda haber? La nocin de ciudadana tena poco asidero en
la realidad, porque las personas y las organizaciones que ellas constituan (excepto las que formaban parte de la cpula del sistema hegemnico) tenan una
mnima o nula influencia en la integracin, ejercicio y orientacin del poder
pblico. La ciudadana era ms bien un concepto constitucional esperando a
ser colmado por la realidad. Sin embargo, debemos recordar que hablamos de
fenmenos que no son estticos, y que fue precisamente el cambio de actitud
de los mexicanos frente al proceso poltico lo que condujo a crear un nuevo
sistema electoral y, con el mismo, al IFE. El reclamo de elecciones autnticas,
limpias y transparentes, era la expresin de muchos mexicanos que aspiraban a
alcanzar una genuina condicin ciudadana. La sociedad de los ciudadanos, esto
es, la sociedad civil, con capacidad tanto de apoyar como de oponerse organizadamente al gobierno, apenas emerga, acicateada en gran medida por el enorme
230
Sobre la secuencia histrica que en Mxico hubo desde la legitimidad revolucionaria, pasando por la que estaba asociada a la eficacia en la gestin gubernamental, hasta la construccin de la legitimidad democrtica del rgimen poltico, se recomienda consultar el trabajo
de Noem Lujn Ponce denominado La construccin de la confianza poltica, publicado en
la serie Ensayos, nm. 6, Coleccin Temas de la Democracia, IFE, Mxico, 1999, pp. 13-58;
123-150.
En 1988 se articularon un dficit estructural de confianza con una crisis de legitimidad. Ante
el agotamiento de las fuentes tradicionales de legitimidad del sistema poltico mexicano, la
falta de credibilidad y confianza en los procesos electorales, que haba sido una constante
histrica en Mxico, se transform en un problema poltico relevante, Noem Lujan Ponce,
Procesos de construccin de credibilidad en los organismos electorales, publicado en
Antologa de Lecturas Bsicas, El Instituto Federal Electoral como institucin que contribuye
al mantenimiento y consolidacin de la vida democrtica, rea Modular tico-Institucional,
Mdulo II, IFE, 2000, p. 133.
231
232
La Comisin Federal Electoral que administr las elecciones de 1988, constituida con base en los resultados de los comicios de 1985 y conforme a las reglas
establecidas a partir de la llamada renovacin poltica electoral en 1986-1987
en el Cdigo Federal Electoral que disponan una representacin proporcional de partidos dentro del rgano colegiado inclua 16 comisionados de un
solo partido, mientras que slo haba 12 comisionados representando al total de
los partidos que se le oponan. Se trataba de una entidad inscrita en el sistema
hegemnico prevaleciente desde dcadas atrs en el pas. Con tal composicin
era claro para los actores polticos que no poda haber confianza en que la autoridad electoral se desempeara con objetividad e imparcialidad.
233
ros del Poder Legislativo, dos diputados y dos senadores uno de ellos propuesto
en cada Cmara por la mayora y el otro por la primera minora, representantes
de los partidos polticos a razn de uno por cada tramo de 10% de la votacin
nacional, sin que ninguno de ellos pudiera tener ms de cuatro representantes,
y seis consejeros magistrados, todos con derecho a voz y voto excepto aquellos
que representasen a partidos polticos con registro condicionado, en cuyo caso
slo tendran derecho a voz, e) Las sesiones de ese rgano colegiado y de todos
los dems que formaran parte de la nueva organizacin electoral seran pblicas, f) El organismo se hara cargo en forma integral y directa de las actividades
relativas al padrn electoral, a la preparacin de la jornada electoral, los cmputos y el otorgamiento de constancias, a la capacitacin electoral y la educacin
cvica, a la impresin de materiales electorales y a los derechos y prerrogativas
de los partidos polticos, adems de las que determinare la ley, g) Los principios
rectores en el ejercicio de esta funcin estatal seran los de certeza, legalidad,
imparcialidad, objetividad y profesionalismo, y g) Los fines que se perseguiran
con la nueva organizacin electoral seran los de contribuir al desarrollo de la
vida democrtica; preservar el fortalecimiento del rgimen de partidos polticos;
integrar el Registro Federal de Electores; asegurar a los ciudadanos el ejercicio
de los derechos poltico-electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones; garantizar la celebracin peridica y pacfica de las elecciones para renovar
a los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unin; velar por la
autenticidad y efectividad del sufragio, y coadyuvar en la promocin y difusin
de la cultura poltica.
234
235
Si la poltica mexicana haba superado en lo esencial las primitivas etapas de la lucha que
Duverger identifica como las de la eliminacin del contrario, o la exclusin del enemigo,
y haba arribado a la etapa de la convivencia plural, ahora estaba por verse si las fuerzas
polticas seran capaces de superar descalificaciones mutuas y, ms difcil an, alcanzar el
nivel superior donde las fuerzas contendientes fueran capaces de lograr acuerdos de beneficio comn que contribuyeran a la integracin, en un marco de ejercicio poltico con un alto
grado de civilidad, Mauricio Collado Martnez, Concertacin: mtodo democrtico para
ampliar la democracia, publicado en La concertacin en Mxico, coordinado por Jaime
Domingo Lpez Buitrn, Asociacin Franco-Mexicana de Administradores Pblicos, A.C.,
abril de 1991, p. 111.
Los topes a los gastos de campaa se introdujeron en el COFIPE durante la reforma de 1993,
crendose para ello el artculo 182-A.
10
Acta de la sesin ordinaria del Consejo General celebrada el 22 de enero de 1991. Vase
tambin Arturo Nez Jimnez, La reforma electoral de 1989-1990, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, D.F., primera edicin, 1993, pp. 152-153.
236
hacer funcionar el sistema electoral del pas. Fue el inicio de uno de los aspectos
ms interesantes y conspicuos de promocin de la cultura democrtica que se
hayan producido deliberadamente en la nacin: la formacin de un verdadero
ejrcito de activistas y organizadores de la democracia, un cuerpo uniforme,
debidamente jerarquizado y especializado en sus funciones, que comparte una
misma deontologa, que es sujeto a una formacin rigurosa y actualizacin terica y tcnica, y que se forja y galvaniza en el marco de una prctica profesional
intensa, acicateada al ritmo de reformas y procesos electorales, es decir, al fragor
de las batallas que le son propias. El Servicio Profesional Electoral es, por definicin, la columna vertebral del IFE.
237
La reforma electoral de 1993 fortaleci al Consejo General al facultarlo para designar a los directores ejecutivos del IFE, por el voto de las dos terceras partes
de sus miembros,11 ya que esa potestad corresponda al Director General. Asimismo, formaliz la atribucin de ese rgano para designar a los consejeros
ciudadanos de los consejos locales. La percepcin de los actores polticos sobre
este asunto mejor, pues el hecho de que anteriormente el Director General
fuese nombrado a propuesta del Secretario de Gobernacin, y luego fuere ste
quien tuviera la facultad de nombrar a los integrantes de la Junta General Ejecutiva y a los consejos locales, alimentaba la percepcin de que la estructura electoral segua dependiendo de las decisiones del gobierno. El cambio fortaleci la
autonoma de la institucin.12
La reforma electoral de 1994 se caracteriz por su aportacin a favor de la llamada ciudadanizacin del IFE. Ello porque se enfatiz que la funcin estatal
de organizar las elecciones se realizara a travs de un organismo pblico au-
11
12
En realidad el cambio de mayor trascendencia promovido por la reforma de 1993 fue la eliminacin de la autocalificacin de las elecciones de diputados y senadores, trasladndose
la tarea de calificar estas elecciones al Instituto Federal Electoral, como se ver ms ampliamente en el apartado relativo a la proclamacin de los candidatos electos.
tnomo dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, en cuya integracin ya no slo concurriran los partidos polticos y los poderes Legislativo y Ejecutivo, sino tambin los ciudadanos. Adems, porque se aadi a los principios
rectores de la funcin electoral el de independencia, que al sugerir de manera
indirecta lmites a la influencia del gobierno u otros actores polticos, subray el
componente ciudadano de la autoridad electoral. Asimismo, porque se cre la
figura de consejero ciudadano, que sustituy a la de consejero magistrado en el
Consejo General, culminando de ese modo la integracin de todos los consejos del Instituto desde los distritales al General, pasando por los locales con
consejeros ciudadanos. Igualmente, porque el Poder Ejecutivo fue excluido del
proceso de eleccin de los consejeros ciudadanos en el Consejo General, y
porque es en este rgano donde se deposita la facultad de designar a los consejeros ciudadanos de los consejos locales y distritales. No es poca cosa, ya que,
aunque el Secretario de Gobernacin seguira fungiendo como presidente del
Consejo General, es claro que su poder de decisin dentro del organismo haba
sido acotado de manera drstica, en beneficio de los dems actores concurrentes, al tiempo que se reforz un factor de neutralidad y de imparcialidad muy
poderoso, ya que los consejeros ciudadanos, por lo dems, seran en lo sucesivo
mayora absoluta en todos los consejos electorales del Instituto (seis de once
en el Consejo General y seis de siete en todos los consejos locales y distritales),
debido a que esta reforma tambin incluy el retiro del derecho de voto de los
partidos polticos en todos los consejos electorales.
238
En 1996 los actores polticos llevaron a cabo una reforma electoral que de acuerdo con algunos de sus promotores pretenda ser definitiva. Se trat de la reforma
que consolid la independencia institucional del sistema electoral mexicano.
Ello porque desapareci el ltimo de los colegios electorales de las cmaras legislativas el correspondiente a la eleccin de Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, y se cre el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin,
mismo que en lo sucesivo se hara cargo de la calificacin de la eleccin del
titular del Ejecutivo, entre otras atribuciones fundamentales. Asimismo, porque
adems de que el Poder Ejecutivo haba dejado de intervenir desde 1994 en la
eleccin de los integrantes del Consejo General, ahora ya no estara representado al interior de ese mximo rgano de decisin del IFE. Fue la reforma que
culmin la construccin de la autoridad electoral confiable que se necesitaba
239
La organizacin del Servicio Profesional Electoral ser regulada por las normas establecidas
por este Cdigo y por las del Estatuto que apruebe el Consejo General, artculo 167, prrafo
3, Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de noviembre de 1996.
14
Mauricio Merino, El servicio civil de carrera del Instituto Federal Electoral, publicado
en Antologa Lecturas Complementarias, El Instituto Federal Electoral como institucin que
240
241
ingresar a los puestos vacantes sera el concurso de oposicin, a travs de convocatoria abierta para reclutar aspirantes externos capaces de aprobar exmenes
especializados.15
Comentario especial merece el tema de la formacin de los servidores pblicos
electorales. Aparte de que en el marco de la reforma del Servicio Profesional
Electoral fue creado el Centro de Formacin y Desarrollo, a fin de que el mismo
se constituyera en el eje de los procesos relacionados con el ingreso, evaluacin
y ascenso del personal profesional, es de destacarse que el programa de formacin y desarrollo del IFE se conformara en el ms completo y profundo esquema de capacitacin de personal existente en la administracin pblica mexicana. Este programa se desplegara en tres fases: Formacin Bsica, Formacin
Profesional y Formacin Especializada. Los contenidos temticos estaran agrupados en cuatro mdulos: a) tico-Institucional, b) Administrativo-Gerencial,
c) Tcnico-Instrumental, y d) Jurdico-Poltico. Con ellos se buscara obtener una
formacin integral del servidor pblico electoral, en el sentido de que sta comprendiera desde la construccin de un marco deontolgico que estableciera los
fines, alcances y lmites de su accin, hasta el desarrollo de habilidades tcnicas
y administrativas, que incluyeran capacidades de mando y liderazgo, pasando
por un conocimiento profundo del marco terico-jurdico de los sistemas electorales, especialmente el mexicano. Los textos que se utilizaran en el Programa
de Formacin y Desarrollo habran de incluir analistas de relieve internacional,
como Giovanni Sartori, Norberto Bobbio, Fernando Savater, Anthony Giddens y
Dieter Nohlen, entre otros, as como autores de indiscutible prestigio en nuestro
pas, como Adolfo Snchez Vzquez, Jos Woldenberg, Noem Lujn, Gerardo
Laveaga, Jacqueline Peschard y Mauricio Merino, entre otros.
contribuye al mantenimiento y consolidacin de la vida democrtica, rea Modular ticoInstitucional, Mdulo II, IFE, 2000, p. 95.
15
La reforma del SPE signific as la posibilidad de pasar del debate poltico concentrado en
nombres propios y las historias personales de quienes integraban los cuerpos del SPE como
haba ocurrido hasta entonces a la revisin tcnica y jurdica de los procedimientos y de
las normas que regulaban su operacin cotidiana. Ibd., pp. 90-91.
242
Fiscalizacin, el Comit de Radio y Televisin y la Comisin de Quejas y Denuncias del Consejo General responsable de sustanciar las medidas cautelares
del nuevo procedimiento especial sancionador, mismos que revisaremos en
otros apartados temticos de este trabajo. Pero quizs el ms importante, en lo
que atae a la vida interna del Instituto, haya sido la formulacin del Ttulo Segundo, dentro del nuevo Libro Sptimo del cdigo electoral, mediante el cual se
fortaleci el rgimen disciplinario interno aplicable a los servidores pblicos del
Instituto y se cre la Contralora General, encargada de aplicarlo.17
243
El rgimen disciplinario interno no slo sera aplicable al personal tcnico administrativo o del Servicio Profesional Electoral correspondiente a los niveles
bsicos de la estructura, sino tambin a los vocales ejecutivos de los rganos
desconcentrados, los jefes de unidades administrativas, los directores ejecutivos,
el director general de la Unidad de Fiscalizacin, el Contralor General, el Secretario Ejecutivo, y todos los consejeros electorales, desde los que integran los
consejos distritales hasta los consejeros del Consejo General, incluido el Consejero Presidente. Dentro de las causas de responsabilidad que podran imputarse a estos funcionarios se establecieron las de realizar conductas que atenten
contra la independencia de la funcin electoral o cualquier accin que genere
o implique subordinacin respecto de terceros, no informar al Consejo General
de todo acto que vulnere la independencia de la funcin electoral y no preservar
los principios que rigen el funcionamiento del IFE, entre otras causas que, por
supuesto, contemplan conductas de negligencia, abuso o falta de probidad.
La Contralora General fue creada en el texto del artculo 41 constitucional,
siendo dotada de autonoma tcnica y de gestin,18 lo que explica por qu su
17
Sobre el rgimen disciplinario, especficamente sobre las autoridades que deben aplicarlo,
el autor de estas lneas sostiene un punto de vista a favor de que su aplicacin, en todos los
aspectos no relacionados con la fiscalizacin de los ingresos y egresos del Instituto, se norme en el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y se sustancie por instancias propias del
IFE, a fin de preservar inclume la independencia y la autonoma de la autoridad electoral.
18
Sobre los antecedentes relativos al rgano de control interno que existi antes de la Contralora General, se recomienda leer el ensayo del contador pblico Gregorio Guerrero Pozas
titulado La Contralora General del Instituto Federal Electoral, mismo que fue publicado en
noviembre de 2008 por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, dentro de
la obra coordinada por Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte bajo el ttulo Es-
titular habra de ser nombrado, en lo sucesivo, por las dos terceras partes de los
miembros presentes en la Cmara de Diputados, y no por el Consejo General,
como suceda anteriormente. La renovada fuerza del rgano de control interno
del IFE que le permitira, incluso, iniciar procedimientos contra los ms altos
funcionarios de la institucin lo habra de capacitar para cumplir eficientemente la misin que se le encomend, que sera la de fiscalizar todos los ingresos y
egresos del Instituto.
La reforma electoral de 2007-2008 promovi un extenso proceso de ajuste y
construccin normativa institucional dentro del IFE. Ello porque en el artculo
noveno transitorio del COFIPE se orden que el Consejo General expidiera los
reglamentos que se derivaran del propio ordenamiento, una vez reformado, en
un plazo no mayor a 180 das, lo que se cumpli puntualmente mediante la
aprobacin de 21 reglamentos y tres disposiciones reglamentarias adicionales,
en cuatro sesiones de ese rgano colegiado.
Adems de una serie de innovaciones introducidas a los reglamentos tradicionales, tales como el reglamento interior o el de sesiones del Consejo General,
se emitieron ordenamientos totalmente nuevos, como por ejemplo: Reglamento
de Quejas y Denuncias; Reglamento de Acceso a Radio y Televisin en Materia
Electoral; Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Propaganda Institucional y Poltico-Electoral de Servidores Pblicos; Normas Reglamentarias sobre Propaganda Gubernamental []; Normas Reglamentarias sobre Imparcialidad en el Uso de Recursos Pblicos []; Normas Reglamentarias sobre
244
tudios sobre la reforma electoral 2007, hacia un nuevo modelo, el cual en la parte que nos
interesa informa lo siguiente: El origen del rgano de control interno del Instituto, bajo los
trminos y funciones de una instancia de fiscalizacin de recursos, se da a partir de la sesin
ordinaria de Consejo General, celebrada el 16 de diciembre de 1997, donde se discuti y
aprob el acuerdo por el que se formaliz la existencia de la Unidad Tcnica de Contralora
Interna del Instituto Federal Electoral. La creacin de dicha unidad tcnica tena la finalidad
de integrar un rea responsable, de la fiscalizacin de los recursos del IFE, as como instalar
un rgano responsable del trmite y atencin a las quejas que en materia administrativa se
presentaran sobre los diversos servidores pblicos que forman parte del Instituto. Asimismo,
se determin que la Contralora Interna estara acompaada por la creacin de una comisin del Consejo General que se encargara de dar seguimiento a las actividades de dicha
unidad, p. 364.
245
19
20
Al votarse este cuerpo normativo en el Consejo General, en relacin con el tema de las autoridades facultadas para la aplicacin del rgimen disciplinario interno, me permit emitir
un voto particular en el que hube de pronunciarme contra los contenidos del Ttulo Quinto
del estatuto citado, porque considero que vulneran la autonoma del Instituto y las garantas
constitucionales de los miembros del servicio profesional. Sobre el particular se puede solicitar al rgano de transparencia el Voto particular que emite el Consejero Electoral Marco
Antonio Baos Martnez, con relacin al Acuerdo que por instruccin de la Junta General Ejecutiva, presenta el Secretario Ejecutivo al Consejo General del Instituto Federal Electoral, por
el que se aprueba el Proyecto Integral de Reforma al Estatuto del Servicio Profesional Electoral
y del Personal del Instituto Federal Electoral, aprobado durante la Sesin Extraordinaria
del Consejo General del Instituto Federal Electoral el 16 de diciembre de 2009.
Despus de la publicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, el Consejo General emiti en junio de 2003
el Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. De esta manera el IFE conflua con los esfuerzos nacionales por consolidar la transparencia administrativa y la prctica de
la rendicin de cuentas.21 Posteriormente se cre la Comisin del Consejo para la
Transparencia y el Acceso a la Informacin Pblica. Los trabajos y la experiencia de esta Comisin dieron lugar a que el reglamento correspondiente fuese
reformado en dos ocasiones, hasta que finalmente fue creado el rgano Garante
de la Transparencia y el Acceso a la Informacin del Instituto Federal Electoral,
el 10 de julio de 2008, a fin de dar cumplimiento a lo previsto en la fraccin IV
21
246
247
En resumen, podemos observar que la estructura y rgimen interno de la institucin central del sistema electoral mexicano la autoridad organizadora de
las elecciones se transform radicalmente desde principios de la dcada de los
noventa, y sigui evolucionando a lo largo de 20 aos en renglones tales como
la independencia respecto del gobierno; la autonoma y el equilibrio en sus
rganos decisorios para autogobernarse; la profesionalidad, integridad tica,
conviccin democrtica y eficiencia operativa de su personal; la creacin de las
estructuras administrativas y los procedimientos reglamentarios adecuados para
atender nuevas funciones; la supervisin y control de sus recursos financieros y
materiales, as como la transparencia y la rendicin de cuentas.
Ahora que hemos visto cmo evolucion la institucin en el mbito de su normatividad y organizacin interna, tratemos de responder a las interrogantes relativas a cmo ha evolucionado en el mbito de la regulacin del sistema de
partidos polticos y de la organizacin de los procesos electorales: a) Cmo se
ha procesado la conexin entre ciudadana y elecciones? Esto comprende desde
la tramitacin de la credencial para votar hasta el acto mismo de votar, pasando
por la participacin en las mesas de casilla y en la vigilancia de los comicios;
b) Cmo se ha procesado el rgimen de partidos polticos y las condiciones de
la competencia electoral? Aqu interesa analizar lo relativo a su registro, a sus
alianzas, a su financiamiento, a su acceso a la radio y la televisin, a la fiscalizacin de sus recursos, a la regulacin de la propaganda y al arbitraje del IFE entre
los actores legtimos de las contiendas electorales y frente a actores diversos
que deben respetar el espacio de los electores, partidos y candidatos; c) Cmo
han evolucionado los instrumentos y la logstica de la organizacin electoral?
Se han vuelto ms eficientes y confiables? En este punto nos interesa revisar la
evolucin en la calidad y confiabilidad de la documentacin y los materiales
248
22
Si en 1988 la eleccin tuvo que atenerse a un padrn con un 50% de consistencia (reconocida oficialmente), si en 1991(con el proceso de fotocredencializacin en curso) tena
todava un 12% de inconsistencias, en 1994 todos los estudios con diferentes metodologas
y alcances coincidieron en atribuirle entre 2.5 y 4.1% de inconsistencias al nuevo padrn,
Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en
Mxico. Elecciones, partidos y reformas, Ediciones Cal y Arena, Mxico, D.F., segunda edicin, 2000, p. 336.
23
En aquellos aos, cuando no se saba que la credencial para votar iba a constituirse en
los hechos en el medio de identificacin oficial de los mexicanos, y que por tanto la desvinculacin de la identidad, respecto del carnet para votar, podra desalentar la inscripcin
puso lo que algunos llamaron iniciar desde cero en la construccin del nuevo
padrn. Para ello habra de aplicarse una tcnica censal total y un gran despliegue operativo (ms de 70 mil operarios y casi 42 mil mdulos) en todos los
249
rincones del pas, a fin de realizar dos visitas domiciliarias: la primera para levantar los datos del catlogo y la segunda para empadronar y credencializar, en
ms de 16 millones de viviendas. Las visitas domiciliarias tuvieron el efecto de
traducirse en una promocin del empadronamiento muy eficaz. De esa manera
se levant un padrn de ms de 39 millones de inscritos, con una cobertura de
89% respecto del catlogo, y se credencializaron ms de 36 millones de ciudadanos, es decir, el 93.1% de los empadronados.24
El proyecto de incluir la fotografa del elector en la credencial para votar no
se pudo concretar para las elecciones de 1991, pero s para las de 1994. En
este sentido, el 30 de abril de 1992 el Consejo General aprob el Programa de
Depuracin Integral del Padrn Electoral y la Fotocredencializacin, y tom la
iniciativa de recomendar reformas al COFIPE para poder incorporar la fotografa
antes de las elecciones de 1994. El Consejo General se mostr sensible al tomar
dicha iniciativa, ya que en realidad retomaba la experiencia reciente habida en
las elecciones de Baja California del ao anterior, en las que se utiliz una cre-
250
25
Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en
Mxico. Elecciones, partidos y reformas, op.cit., p. 36.
26
Antes de que existiera el IFE, los presidentes y secretarios de las mesas directivas
de casilla eran nombrados por los presidentes de los comits distritales electorales (los escrutadores se designaban por insaculacin de las personas propuestas
por los comisionados de los partidos polticos en los citados comits), que a su
vez eran designados por el presidente de la Comisin Federal Electoral, es decir,
el Secretario de Gobernacin; y aunque se hablaba de requisitos tales como la
probidad, tener un modo honesto de vivir y conocimientos suficientes para el
desempeo de las funciones de los integrantes de las mesas directivas, el hecho
era que no exista procedimiento alguno verificable para designarlos. Es claro que
no se trataba de una operacin transparente y mucho menos ciudadana: era una
operacin de Estado, que se procesaba desde las estructuras gubernamentales,
sin transparencia y sin convocatoria a la ciudadana.
251
252
Otro rengln fundamental de la participacin ciudadana lo constituye la vigilancia de las elecciones, que se encuentra fijada en la ley electoral mexicana desde la reforma de 1993, mediante la cual se estableci el derecho exclusivo de
los ciudadanos mexicanos a participar como observadores durante la jornada
electoral. Dentro de los requisitos para acreditarse como observador electoral, el
ciudadano deba no ser ni haber sido durante los ltimos tres aos dirigente o
candidato de algn partido poltico, adems de asistir al curso de preparacin
impartido por el Instituto Federal Electoral. Muy pronto despus, en 1994, antes de la jornada electoral, el marco normativo de los observadores electorales
fue modificado y enriquecido en beneficio de una ms amplia participacin
ciudadana en la materia. Dentro de las modificaciones introducidas destaca la
extensin del derecho a la observacin a todas las etapas del proceso y no slo
durante la jornada electoral, as como la posibilidad de ejercer este derecho en
cualquier mbito territorial de la Repblica Mexicana. Asimismo, se previ que
los observadores pudieran solicitar informacin que no fuese confidencial en los
trminos de la ley a las juntas locales, para el mejor desarrollo de sus actividades. Dentro de la capacitacin a los funcionarios de casilla se contempl la
explicacin relativa a la presencia de los observadores electorales, as como los
derechos y obligaciones inherentes a su actuacin. Finalmente, se previ que
la acreditacin de observadores electorales pudiese ser tambin a travs de las
agrupaciones a las que pertenecieran, en su caso. De igual manera, se abri
la posibilidad de que el curso de preparacin pudiera ser impartido por las correspondientes organizaciones de la sociedad civil. Posteriormente, en las reformas electorales de 1996 y de 2007, se introdujeron y ajustaron normas que
establecieron la obligacin de las organizaciones de los observadores electorales de rendir informe a la autoridad electoral sobre el origen, monto y aplicacin del financiamiento que obtuvieran para el desarrollo de sus actividades.
La diferencia entre esas reformas en este punto consista en que de acuerdo a la
253
Hay dos derechos ms que se han establecido en beneficio de la participacin ciudadana desde que existe el IFE: el del voto activo concedido en 1993
en beneficio de los ministros del culto religioso mismo que no implic accin
especial alguna por parte de la autoridad electoral y el derecho a votar de los
mexicanos residentes fuera del territorio nacional, opcin que se abri desde
que se reform el artculo 36 constitucional en el marco de la reforma electoral
de 1996, eliminndose la restriccin territorial para el ejercicio del sufragio, con
la intencin de que los mexicanos residentes en el extranjero pudiesen votar
para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en la correspondiente eleccin
del ao 2000.27
Al respecto, es necesario precisar que esto no sucedi, ya que se haba previsto en el decreto de reformas al COFIPE que para entonces se hubiera creado
el Registro Nacional de Ciudadanos en los trminos contemplados desde las
reformas de 1989-1990 que se hicieron a la Constitucin en esta materia y
se hubiera expedido la Cdula de Identidad Ciudadana, lo cual no aconteci,
razn por la que se cancel el proyecto. Entretanto, desde 1998 y hasta 2004
se presentaron en el Poder Legislativo 18 iniciativas que promovan el voto de
los mexicanos en el extranjero, dejando as constancia de la relevancia que los
diversos partidos le concedan al tema. Perodo en el que como se aludi anteriormente se desarrollaron los trabajos de la Comisin de Especialistas que
se haba constituido en el IFE para asesorar estos esfuerzos. Finalmente, el 30 de
junio de 2005 se public la reforma por medio de la cual se permiti el voto por
correo de los mexicanos residentes en el extranjero que contaran con su credencial para votar con fotografa.
27
Exposicin de motivos del Dictamen con proyecto de Decreto por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado el 30 de junio de 2005 en el Diario Oficial de la Federacin. Tambin
se puede consultar en Jorge Alcocer V. (comp.), El voto de los mexicanos en el extranjero,
Nuevo Horizonte Editores, Mxico, D.F., agosto de 2005, p. 335.
Mara del Carmen Alanis Figueroa, La gran causa, publicado en 15 aos IFE. Viviendo la
democracia, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F., primera edicin, 2005, pp.104 y 105.
29
Ver Leticia Caldern Chelius, Algunas coordenadas de anlisis para comprender el voto
en el exterior de 2006, publicado en 2 de julio, reflexiones y alternativas, coordinado por
Jacqueline Peschard, UNAM, Mxico, D,F., primera edicin, 2007, pp. 147-161.
30
Diferencias del Padrn Electoral con las cifras de poblacin. 1 de abril de 2008, Registro
Federal de Electores, Coordinacin de Operacin en Campo, Direccin de Estadstica.
254
255
31
La doctora Jacqueline Peschard, que haba concluido su encargo como Consejera Electoral
en el mes de octubre de 2003, motivada por estos resultados escribi un artculo denominado Elecciones en 2003. El alejamiento de las urnas, cuya lectura se recomienda, y que
aparece en el libro Mxico 2003: elecciones intermedias, resultados y perspectivas, coordinado por Hugo A. Concha Cant y Mario Melgar Adalid, serie Estudios Jurdicos, nm.
68, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, D.F., primera edicin, 2004,
pp. 81-99.
32
33
Ver Alejandro Romero Gudio, Fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos y
el blindaje electoral, en Monitor democrtico. Balance en el proceso democratizador de
Mxico 1988-2009, coordinado por Luis J. Molina Pieiro, Jos Fernando Ojesto Martnez
Porcayo y Ruperto Patio Manffer, Editorial Porra-UNAM, Mxico, D.F., primera edicin,
2010, pp. 294-295
34
256
opacidad en torno a los recursos empleados por los partidos polticos prevaleci
antes y an durante la primera etapa de desarrollo del IFE.35
257
No fue sino hasta la reforma de 1993 cuando se sentaron las primeras bases para
otorgar a la autoridad electoral facultades de fiscalizacin de los recursos que
empleaban los partidos polticos. Al efecto se estableci una tipologa del financiamiento que distingua las modalidades aceptadas por la ley (pblico, por la
militancia, de simpatizantes, autofinanciamiento y por rendimientos financieros)
de aquellas que expresamente se prohibieron (de poderes pblicos, de entidades
extranjeras, de ministros del culto, de empresas mercantiles, entre otras). Dentro
de esa clasificacin se indic que el financiamiento pblico prevalecera sobre
las otras modalidades. Se orden la presentacin anual de un informe financiero
al IFE, que podra en su caso ser sancionado por el Tribunal Electoral.36
Las elecciones de 1994 se realizaron bajo estos dispositivos, mismos que en
realidad poco aportaron para nivelar la contienda electoral. Si bien ese proceso
electoral destac por la puesta en marcha de una gran estrategia encaminada a
conquistar la confianza de la ciudadana en la limpieza de las elecciones y la
credibilidad sobre sus resultados, el hecho fue que hasta el propio candidato
presidencial triunfador hubo de sealar que las mismas fueron inequitativas. Era
necesario ir ms a fondo en esta materia para poder afrontar el reto.
La reforma de 1996 promovi cambios importantes en materia de fiscalizacin:
oblig a los partidos polticos a constituir un rgano interno encargado de
la obtencin y administracin de sus recursos generales y de campaa. Dicho
rgano tendra tambin a su cargo la presentacin de los informes de sus gastos.
Estos seran presentados conforme a una clasificacin y un procedimiento
detallados en el artculo 49-A del cdigo electoral de la poca, que fue-
35
36
Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en
Mxico. Elecciones, partidos y reformas, op.cit., pp. 295-298.
ron elaborados ex profeso para ese fin. Con el objeto de revisar los informes y
ejercer la vigilancia en el manejo de los recursos se cre la Comisin de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas, con facultades
para solicitar la documentacin necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en dichos informes. En ese artculo se prevea ya un procedimiento
sancionatorio cuya resolucin correspondera al Consejo General, misma que
eventualmente poda recurrirse.
No obstante los esfuerzos descritos, es de recordarse que con motivo de las elecciones presidenciales de 2000 se suscitaron hechos contrarios a la equidad en la
competencia electoral y claramente violatorios de las normas que a la sazn regulaban el financiamiento de los partidos polticos. Estuvieron involucrados los
dos partidos polticos que haban obtenido mayor votacin en esas elecciones.
Ambos partidos por separado se vieron inmiscuidos en hechos diferentes, violatorios, sobre todo, de las normas que establecan cules eran las fuentes legtimas de financiamiento y cules estaban prohibidas. El IFE se vea enfrentado a
conocer de denuncias sin precedente en la materia, principalmente por su magnitud. Contaba con el arsenal jurdico que le haba legado la reforma de 1996
y con la magra experiencia de la Comisin de Fiscalizacin que en realidad
no haba conocido de caso alguno en elecciones presidenciales, ni se le haba
encargado un asunto de tal envergadura. Sin embargo, puso en prctica ambos recursos y se emple a fondo en intentar aplicarlos, pero se encontr con
serios obstculos para avanzar en sus investigaciones. Esencialmente, se topaba
con la falta de colaboracin o con la manifiesta parcialidad de otras autoridades,
que oponan sobre todo argumentos relacionados con su falta de atribuciones
para actuar o para proporcionar informacin crucial en el marco de las indagaciones de la autoridad electoral.37 Al final, y despus de largos procedimientos se
llevaron aos, los casos se resolvieron con castigos econmicos ejemplares, con-
37
258
Nos faltan dientes, se comentaba en las oficinas del IFE: nada ms ladramos. Ello porque los funcionarios se topaban con sus homlogos en la Comisin Nacional Bancaria y de
Valores, y en la Secretara de Hacienda, alegando que el secreto bancario, fiscal y fiduciario
les impeda proporcionar la informacin que la autoridad electoral les requera para poder
culminar sus indagatorias y, en su caso, fincar las responsabilidades.
259
38
1,000 millones al PRI, y 545 al PAN y al PVEM que se haban coaligado bajo la denominacin Alianza por el Cambio. Cifras sin precedente en el pas, y en el caso de la ms alta,
tambin en el mundo.
39
La anterior es una reforma pertinente que evita que los consejeros, a la vez que sustancian
las investigaciones en materia de financiamiento, sean los que imponen las sanciones cuando se detectan violaciones a la norma. Ciro Murayama Rendn, Financiamiento a los
partidos polticos: el nuevo modelo mexicano, en Estudios sobre la reforma electoral 2007,
hacia un nuevo modelo, coordinado por Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mxico, D.F., primera edicin, noviembre de 2008, p. 285.
260
Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (LFOPPE), artculo 49, seccin
A, reformado en 1980. Tambin es recomendable consultar el Reglamento de los Organismos
Electorales y Previsiones para la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales que regulaba con mayor precisin jurdica todo lo relacionado con esta prerrogativa. Entre
otros aspectos relevantes, ah se estableci por primera vez el esquema de programas de 15
minutos y se dispuso que cada partido poltico nombrara a un representante ante la Comisin de Radiodifusin, con facultades de decisin sobre la elaboracin de sus programas. En
ese reglamento se puede advertir un diseo de acceso de los partidos polticos a los medios
electrnicos que en lo sustancial se preserv hasta las reformas de 1996.
261
41
Ibd.
42
que seal por primera ocasin que era derecho exclusivo de los partidos polticos contratar tiempos en radio y televisin para difundir mensajes orientados a la
obtencin del voto durante las campaas electorales, aunque no se dispusieron
los mecanismos para detectar violaciones a este precepto, ni procedimientos
para sancionarlas. La segunda aportacin consisti en disear un procedimiento de reparto y asignacin de tiempos para la adquisicin comercial por parte
de los partidos polticos, con el que se pretenda evitar un trato inequitativo de los
medios a los candidatos y partidos en lo tocante a la disponibilidad de horarios,
que se complementara con la norma establecida anteriormente que indicaba que
las tarifas no seran superiores a las de la publicidad comercial, buscando evitar
aunque de manera muy tenue un trato diferenciado. El defecto fundamental
de ese procedimiento era que supona que se poda hacer una reserva anticipada de tiempos comerciales, sin garanta de ninguna especie de que esos
tiempos seran efectivamente contratados, adems de que no haba mecanismos para detectar si un partido o un candidato estuviera comprando tiempos por
fuera de los que se le hubieren asignado. No obstante ello, es de comentarse que
en los aos subsecuentes la discusin sobre la aplicacin de ese procedimiento
coadyuv a poner en el centro de la atencin de los actores polticos la enorme
relevancia del tema, pues la adquisicin indiscriminada de tiempos para influir
en las campaas amenazaba convertir el dinero en un factor decisivo en las justas electorales. La tercera aportacin consisti en que se dispuso que el Director
Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Polticos del IFE se reunira con la Cmara de
la Industria de Radio y Televisin y con la Comisin de Radiodifusin en el mes
de diciembre anterior a la eleccin, para sugerir lineamientos aplicables en sus
noticiarios respecto de la informacin o difusin de las actividades de campaa
de los partidos polticos. Tal vez esta norma debi haber apelado desde un principio a la tica de los periodistas en el marco de su libertad de expresin, en vez
de presentar sugerencias de polticas editoriales a los capitanes de la industria
relativa, y sin duda faltaba un mecanismo para verificar la eficacia de la estrategia prevista en la ley; pero, a pesar de sus defectos, no hay duda de que este precepto, complementado posteriormente con el monitoreo de noticiarios, habra
de demostrar su eficacia, en un marco de respeto a la libertad de expresin.
262
En las apresuradas pero indispensables reformas de 1994 no se registraron avances en esta materia, por lo que atae a la letra de la ley. Pero hubo avances muy
263
En el marco de la reforma electoral de 1996-1997 se introdujeron seis modificaciones significativas. Tres de ellas no slo atinentes al objetivo de acceder a los
medios masivos, sino tambin al de construir una funcin arbitral eficaz del IFE
durante las campaas. Una dirigida a reforzar sustancialmente el acceso de los
partidos a la radio y la televisin con cargo a tiempos del Estado; otra ms con el
mismo objetivo, pero con cargo al erario, y una ms orientada a incrementar la
difusin de los mensajes. Estas innovaciones, ante todo, recogan las experiencias obtenidas en las elecciones de 1994, en las que se probaron por primera
vez estos dispositivos sin que estuvieran plasmados an en la ley. Al efecto, la
antigua norma que reclamaba que las transmisiones de los partidos y del IFE
tendran preferencia dentro de los tiempos de los que dispusiere el Estado, fue
complementada con una nueva disposicin que ordenaba a los concesionarios
realizarlas en horarios de mayor audiencia.43 Se introdujo un vigoroso esquema de difusin de las candidaturas de todos los partidos a travs de tiempos de
Estado, otorgndose 250 horas en radio y 200 en televisin, para ser distribuidas
entre los partidos polticos, con un criterio anlogo al que se haba establecido
43
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La notable experiencia obtenida en las elecciones de 1994 mediante la aplicacin del monitoreo citado anteriormente para conocer el comportamiento de
los noticiarios frente a las campaas, fue recuperada por el legislador, al establecer que en lo sucesivo la Comisin de Radiodifusin realizara monitoreos
muestrales de los tiempos de transmisin sobre las campaas de los partidos polticos en los espacios noticiosos de los medios de comunicacin, para informar
al Consejo General. A partir de entonces se ha contado con esa herramienta,
que ha permitido disuadir en significativa medida excesos y desviaciones respecto del ejercicio periodstico en la aplicacin de las polticas editoriales de los
noticiarios. Ello con total respeto a la libertad de expresin. El primer monitoreo,
aplicado en 1994, comprendi noticiarios nicamente de la Ciudad de Mxico.
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45
Ahora esta consulta se realiza al interior del Comit de Radio y Televisin, creado por la
reforma de 2007.
46
La expresin transmitidos en cobertura nacional era interpretada, desde antao, por el gobierno y los medios como una modalidad de transmisiones en canales y estaciones de cobertura nacional, y no como un plan de transmisiones que involucrara medios distribuidos
a lo largo y ancho del territorio nacional. Interpretacin que se reforzaba por el hecho de
que el marco legal tambin contemplaba la transmisin de programas en cobertura regional, a solicitud de los partidos polticos, mismos que resultaban impracticables por la forma
como estaban concebidos en la ley (los partidos difcilmente se pondran de acuerdo en
las regiones a cubrir, salvo, quizs, en los casos en que hubiere elecciones locales, y eso
dependiendo de la composicin y correlacin de fuerzas en la entidad). De tal manera
que se pretenda que la exigencia legal de cobertura nacional se satisfaca con transmitir
los programas en uno o dos canales tales como el 2 o el 13 (que se configuran, cada uno,
con una extensa red de transmisores locales para poder distribuir la misma seal en todo el
territorio nacional), y una cantidad nfima (menos de 20) de estaciones de radio con la que
se pretenda atender el mandato legal (en realidad no existen estaciones de radio con
cobertura nacional, ni siquiera estatal; las estaciones siempre son locales; lo que existe
son transmisiones especficas que se extienden en diversas coberturas regionales, conforme a convenios entre empresas o con el gobierno para transmitir determinados contenidos, como la Hora Nacional o algunos noticiarios).
y los funcionarios del IFE asumieron que no poda sostenerse una interpretacin
restrictiva de la ley en este punto, y decidieron que en lo sucesivo se solicitara
a la Secretara de Gobernacin la apertura de tiempos de los previstos en el artculo 59 de la Ley de Radio y Televisin, denominados por algunos especialistas
como tiempos de Estado conforme a un plan de medios que verdaderamente
diera cobertura nacional a los mensajes de los partidos polticos, tal y como lo
mandataba la ley electoral. El primer plan de medios, puesto en marcha en el
ao de 1997 an sin que se hubiese modificado el marco legal al respecto, ya
que la reforma electoral que se acababa de aprobar no atendi este rengln,
comprenda 52 canales de televisin y 123 estaciones de radio, conforme al
primer mapa de coberturas que el IFE elabor con base en datos de las secretaras de Gobernacin y de Comunicaciones y Transportes, y en los catlogos
comerciales que se acostumbraban en la industria. Una vez logrado ese objetivo romper la vieja interpretacin y reivindicar una verdadera cobertura nacional, lo que sigui fue la presentacin del plan de medios para los programas
permanentes y especiales de los partidos polticos, ao tras ao, incrementndose progresivamente la solicitud del nmero de emisoras, hasta que en el ao
2006 se solicit prcticamente toda la infraestructura de medios no restringidos
del pas para dar sustento a los mensajes de los partidos polticos. Se oper una
verdadera liberalizacin diran los transicionistas, que permiti realizar lo que
diversos jurisconsultos denominan el espritu de la ley. Aparejado a este esfuerzo
y a la constante puja por los horarios de mayor audiencia reclamados tambin por la ley, la autoridad electoral enfrentaba un permanente litigio y hasta
friccin con los medios y con el gobierno por el constante incumplimiento de
las transmisiones de los partidos polticos. El IFE haba decidido que hara causa
comn con todos los partidos en la defensa de sus transmisiones y comenz
a poner en prctica los procedimientos disponibles hasta entonces, exigiendo
la aplicacin de los dispositivos previstos en la Ley de Radio y Televisin para
asegurar la eficacia de esas transmisiones del Estado, y en su caso, de las sanciones correspondientes. Pronto se demostr que los mecanismos vigentes eran
claramente insuficientes para atender el problema. Muy probablemente por ello
es que los actores polticos decidieron aos despus, en 2007, otorgarle al IFE el
carcter de administrador nico de los tiempos de Estado.47
266
47
No obstante los cambios que se produjeron desde 1996 tanto en la ley como en
la prctica y sin desconocer la trascendencia democrtica de dimensiones histricas que la caracterizaron, la eleccin presidencial del 2000 arroj un saldo
de claroscuros en materia de medios: la zona iluminada se caracteriz por una
cobertura sin precedentes de los medios de comunicacin a todas las campaas
electorales,48 y por una provisin de tiempos de Estado gestionados, organizados
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2 mil 650 horas, considerando slo 222 noticiarios monitoreados por el IFE, entre el 19 de
enero y el 29 de junio. No nos atrevemos a precisar una cifra del total de noticiarios existente entonces en el pas. Pero podemos asumir, conservadoramente, que al menos exista el
triple de noticiarios respecto del nmero de los que fueron incluidos en la lista. Ello, porque
no se incorporaron todas las localidades del pas donde existan medios electrnicos con
noticiarios, ni se incluyeron todas las emisoras en que haba noticiarios, en cada localidad
de las seleccionadas, ni se monitorearon todos los horarios con espacios noticiosos en tales emisoras. As que por limitaciones presupuestales, comprensibles ante un universo tan
grande de medios de comunicacin, se monitorearon slo los noticiarios de mayor audiencia o fama a juicio de los partidos en la Comisin de Radiodifusin, excepto en algunas
localidades pequeas incluidas por lo regular a peticin de los partidos polticos en que
simplemente se monitorearon los escasos espacios noticiosos existentes. Otro aspecto positivo importante consisti en que el 90% de las notas monitoreadas careca de valoraciones a
favor o en contra de los candidatos, partidos y campaas; es decir, prevaleci la objetividad
en la presentacin de notas informativas.
y suministrados por el IFE que alcanz a sumar 1,620 horas en radio y 420 horas
en televisin, cifras tambin sin precedentes en las campaas electorales mexicanas. La zona de grises se reflej en la distribucin del tiempo que los medios
otorgaron a las diferentes opciones polticas: Alianza por el Cambio 27.4%; PRI
39.8%; Alianza por Mxico 20.1%; PARM 4.9%; PCD 4%, y DSPPN 3.5%. Una
distribucin muy desequilibrada, tanto por lo que corresponda a la relacin
entre las tres primeras fuerzas polticas, como por lo que hace a la comparacin entre stas y las tres restantes.
Pas la prueba la reforma de 1996?, se preguntaban diversos estudiosos del
tema.49 Podramos decir que s, por lo que corresponde a la indudable aportacin a la equidad que significaron los tiempos de Estado destinados a apoyar las
candidaturas, y a los spots que la autoridad electoral distribuy entre los partidos con ese mismo fin, y tambin por la drstica ampliacin del plan de medios
de programas permanentes y especiales que sustentaba transmisiones prcticamente en todo el pas; y tambin podramos decir que no, por lo que atae al
desequilibrio en la cantidad de tiempos que los medios privados concedieron a
las distintas opciones existentes. El arbitraje, aunque muy activo, result todava
insuficiente en esta materia.
De las elecciones de 2003 slo recordaremos que en el distrito electoral con
cabecera en la ciudad de Zamora, Michoacn, hubo de anularse la eleccin,
de manera que, por supuesto, hubo que reponerla. Esa eleccin se anul por
el Tribunal Electoral , porque uno de los candidatos a diputado federal era integrante de una familia de empresarios que detentaba la propiedad de todas las
emisoras, no slo de la localidad, sino tambin de la regin en que se ubica, y
adems diriga un programa de radio que se trasmita en esas emisoras, sin que
lo hubiere dejado de conducir durante el perodo de las campaas. El programa
era usado con fines electorales, a juicio de sus oponentes. El problema no se
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Entre otros el doctor Germn Prez Fernndez del Castillo ex Consejero Magistrado del
Consejo General de IFE, quin as intitul un artculo a propsito de las elecciones federales del ao 2000: Pas la prueba la reforma electoral de 1996?, mismo que fue publicado
en El dos de julio: reflexiones posteriores, coordinado por Yolanda Meyenberg Leycegui,
Textos de Coyuntura, Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, Mxico, D.F., primera
edicin, mayo de 2001, pp. 31-38.
resolvi a tiempo. La eleccin fue impugnada. Fue necesario realizar una eleccin extraordinaria. Los funcionarios del IFE tuvieron que estar muy cerca de
los actores en contienda, y se tuvo que instrumentar un monitoreo total de me-
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dos con la difusin de obra pblica y de programas sociales durante los 40 das
previos a la jornada electoral. Sin embargo, estos esfuerzos resultaron insuficientes, como lo habra de asumir en su oportunidad quien a la sazn funga como
Consejero Presidente del Consejo General.51
Los spots que aparecieron en radio y televisin durante las campaas electorales a nombre de algunos organismos empresariales y civiles, as como de
candidatos no registrados, constituyeron otro factor que, incluso a juicio del
Tribunal Electoral, afect a la eleccin, aunque no lo consider determinante.52
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51
En su testimonio escrito de esas elecciones, el doctor Luis Carlos Ugalde narra: Poco antes
de que iniciaran las campaas presidenciales, el gobierno de Vicente Fox lanz, en enero
de 2006, una campaa masiva en radio y TV para presumir los logros de su administracin.
Los spots buscaban influir en el nimo de los ciudadanos. Para seguir avanzando, hay que
seguir por el mismo camino [] Si seguimos por este camino, maana Mxico ser mejor
que ayer. Al respecto puntualiza: [] la ley electoral no prohiba que el gobierno transmitiera spots para presumir los logros de la administracin. Un poco ms adelante aada:
[] Adems de los spots, Fox emprendi una campaa retrica para resaltar la importancia
de mantener el mismo rumbo, evitar cambiar de caballo y no sucumbir al canto de las
sirenas. Ms adelante, despus de seguir narrando acciones del Presidente en apoyo de su
partido, esclarece: [] frente al activismo presidencial y las precampaas en marcha, en
noviembre de 2005, los consejeros emitimos un acuerdo, la tregua navidea, para que, entre el 11 de diciembre de 2005 y el 18 de enero de 2006, ningn candidato a la presidencia
realizara actos de proselitismo o propaganda. Abunda: [] Tambin a fines de 2005 algunos consejeros iniciamos la redaccin de reglas de neutralidad que limitaran el activismo
de los servidores pblicos. E insiste: [] Las negociaciones entre los consejeros para aprobar las reglas de neutralidad se aceleraron frente a la dinmica que imprima la campaa
meditica que haba detonado Fox en enero de 2006 []. Y, ms adelante, vuelve a puntualizar: [] La ley electoral no daba al Instituto facultades para sancionar a funcionarios
pblicos. Y despus de ilustrar el difcil camino para consolidar los acuerdos que contuvieran el problema, concluye: [] Los exhortos y llamados del IFE fueron insuficientes.
Fox mantuvo su activismo verbal y sus alegoras que reitero no violaban en sentido literal
el acuerdo de neutralidad pero daban la percepcin, real como era, de que Fox buscaba
demeritar a Lpez Obrador. Para muchos, el Instituto era complaciente con su actuacin.
Luis Carlos Ugalde, As lo Viv. Testimonio de la eleccin presidencial de 2006, la ms competida en la historia moderna de Mxico, Editorial Grijalbo, primera edicin, octubre de
2008, pp.117-129
52
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54
55
Ver Equidad, p. 28, y Luis Carlos Ugalde, As lo viv..., op. cit., pp. 129-136.
56
Ibd.
En relacin con las campaas negativas, negras o sucias como se les quiera denominar, el IFE resolvi 18 procedimientos especializados relativos a 28 spots,
de los cuales se orden el retiro de 22, por considerarse que su contenido no
estaba permitido por la ley. Sin embargo, esto no sucedi sino hasta que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin despus de que el Consejo
General declarara infundadas dos quejas presentadas por la misma parte quejosa, y sta acudiera al recurso de apelacin, recibiendo fallo favorable hubo de
disear un procedimiento expedito para resolver esas quejas, ordenndole al IFE
aplicarlo en lo sucesivo cuando fuese procedente. As, quedara en manos del
Consejo General resolver sobre contenidos de spots, considerados no permitidos por la ley, a travs de un procedimiento rpido.
Fue una experiencia dura para la institucin. Recuerda en alguna forma los sonados casos sobre las infracciones a las normas del financiamiento en las elecciones de 2000. Ahora haba materia de reflexin para los actores polticos, en
particular para los legisladores, pues la falta de agilidad y eficacia que la institucin acus en 2006 se debi en gran medida a la ausencia de procedimientos
adecuados.
Se haba aprendido la leccin? Se entenda la gravedad y profundidad del
problema, y en consecuencia, qu clase de mecanismos haba que disear para
emparejar el terreno de la contienda en el futuro? La respuesta estara en la reforma que vendra y en su posterior aplicacin.
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273
57
Podra decirse figuradamente que hubo un salto cuntico desde aquel esquema de 1977,
que en lo sustancial segua siendo el mismo que en los primeros aos del IFE, hasta el impresionante modelo de comunicacin diseado en la reforma electoral de 2007.
aceptndose como nicas excepciones las campaas de informacin de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la proteccin civil en casos de emergencia. Estas medidas fueron complementadas con un dispositivo constitucional que indic que las infracciones
a lo dispuesto en la base III del artculo 41 constitucional donde se encuentran
las normas que se estn describiendo seran sancionadas por el IFE mediante
procedimientos expeditos, que podran incluir la orden de cancelacin inmediata de las transmisiones en radio y televisin, de concesionarios y permisionarios,
que resultaren violatorias a la ley. Estas reformas son realmente vanguardistas, ya
que tienden a consolidar decisivamente la capacidad arbitral del IFE.
275
Por otra parte, en el mismo artculo constitucional se prescribi que en la propaganda poltica o electoral que difundiesen, los partidos se abstendran de expresiones que denigraran a las instituciones y a los propios partidos, o que calumniaran
a las personas, quedando tambin este dispositivo protegido por el apartado D,
que indica que las infracciones a lo dispuesto en la base III, citada anteriormente,
sern sancionadas por el IFE mediante procedimientos expeditos que podran
ordenar la cancelacin inmediata de las correspondientes transmisiones.
Esta es la forma como los actores polticos concibieron el modo de atemperar, o
mejor an, de acotar la influencia del dinero en las campaas, y por ende en los
resultados electorales. Es un modelo de comunicacin que representara un reto
maysculo para el IFE en la tarea de instrumentar su aplicacin.
Para el proceso electoral de 2009, el IFE se dio a la tarea de iniciar la implementacin prctica del nuevo modelo de comunicacin, a travs de diversas
acciones, entre las que destacaremos las siguientes: a) El Instituto aprob 47
acuerdos en seis meses que establecieron criterios y lineamientos para hacer posible la implementacin del modelo, que incluyen, entre otros, un Reglamento
de Acceso a Radio y Televisin en Materia Electoral, criterios para distribuir los
promocionales de partidos y autoridades electorales en las pautas de transmisin
federales y locales, y otras normas orientadas a precisar las acciones correspondientes; b) Se dot de infraestructura tecnolgica de punta para la implementacin del Sistema Integral para la Administracin del Tiempo del Estado; y c)
el Consejo General del IFE puso en prctica el nuevo rgimen sancionador y
que los debates de 2000 y de 2006 pusieron de relieve el tema de las reglas del
juego sobre los debates mismos. Quin podra olvidar el debate del debate
del ao 2000, en donde en paralelo a los apremios de uno de los candidatos para
que se verificara un debate ese mismo da, se poda observar claramente en pantalla cmo las televisoras intervenan activamente en la discusin sobre la fecha
y hora de tal debate? Quin podra olvidar el rspido debate del debate que de
hecho se ventil durante semanas en los medios de comunicacin, en el 2006,
en donde la discusin sobre asistir o no asistir a la primera de dos rondas que se
proponan por algunos no slo se convirti en arma de lucha, sino en manzana
de la discordia? Ante ello, cul fue el margen de accin que tena la autoridad
electoral para intervenir? Pues a juzgar desde la perspectiva legal, ese margen
era tan ancho o tan estrecho como lo determinaran los propios contendientes, e
incluso los medios de comunicacin masiva. En ese contexto, quin poda dar
certidumbre a los candidatos sobre las reglas del juego y su cumplimiento? En
manos de quin estaban las variables reales para determinar las condiciones de
lugar, horario, formato, cobertura meditica y dems aspectos que rodearan un
evento de esa ndole?
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La reforma electoral de 2007 tambin se caracteriza por haber incluido por primera vez en la legislacin electoral una regulacin de los debates presidenciales. Esta regulacin comenz por establecer que con motivo de las campaas
para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el IFE coordinara la realizacin de dos debates entre los candidatos registrados a dicho cargo, conforme
a lo que determinara el Consejo General. De acuerdo con esa premisa, a esta
autoridad le correspondera fijar el da, la hora y la duracin de los debates, as
como sus reglas, escuchando previamente a los partidos. En cualquier caso el
primer debate sera en la primera semana de mayo, y el segundo a ms tardar
en la segunda semana de junio del ao de la eleccin. Estas normas se apoyan
a su vez en otras que estn destinadas a proveer los elementos necesarios para
hacer viables las premisas descritas. En ese sentido, se dispuso que los debates
seran transmitidos en vivo de manera obligatoria por las estaciones de radio y
canales de televisin de permisionarios pblicos, incluyendo las de seal restringida, autorizndose a los dems permisionarios y a los concesionarios utilizar
gratuitamente las seales de radio y televisin generadas por el IFE, el cual a su
vez gestionara la transmisin de los debates en el mayor nmero posible de
estaciones y canales. Adems, el Instituto utilizara los tiempos que por ley se le
asignan en radio y televisin, para anunciar la realizacin de los debates.
En la democracia, la competencia electoral reinventa a los partidos, no slo
porque decide su influencia en el sistema, sino tambin porque los obliga a
renovarse para sobrevivir al paso de las generaciones. En el mundo actual slo
se tiene un saludable y vigoroso sistema de partidos cuando el mismo es competitivo y transparente. Lo descrito nos permite aseverar que el IFE no obstante
los tramos difciles por los que ha pasado, principalmente por falta de algunas
herramientas legales ha contribuido vigorosamente a consolidar el sistema de
partidos en Mxico.
5. Condiciones de confianza para el ejercicio libre del sufragio
278
expectativas que al respecto tenan los ciudadanos y los actores polticos, para
bien de nuestra democracia. Pero insistimos ello no es obstculo para seguir
innovando, como cuando se introdujeron las mascarillas Braille para facilitar el
voto de los invidentes, garantizando al mismo tiempo su secreca.
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La cada del sistema se convirti en concepto emblemtico y dio lugar a las reformas que en
aos subsecuentes habran de transformar radicalmente al sistema y las instituciones electorales de Mxico, afirmara en 2005 el entonces senador Diego Fernndez de Cevallos. Ver
15 aos IFE. Viviendo la democracia, op. cit., p. 62.
280
60
Es decir, lo suficientemente como para que su acompaamiento fuese considerado necesario en la tarea de gobernar.
61
La mayor parte de la dcada de los ochenta fue turbulenta en lo electoral, desde la disputa
por la alcalda de Ciudad Jurez en 1983 que tuvo su momento cspide cuando una de las
partes tom el puente internacional hasta la controversia de 1988 y otras crisis posteriores
en algunas entidades federativas.
resultados de las actas contenidas en los paquetes con los de las actas en poder
del Comit Distrital. Tambin por primera vez se diseaba un procedimiento
para publicar resultados electorales preliminares en comits distritales y comits
locales electorales que estuvieran ubicados en la cabecera de una circunscripcin plurinominal. Las sumatorias en los comits distritales no se iniciaran sino
hasta que se hubieren recibido todos los paquetes. Los resultados se publicaran
en el exterior de las oficinas, conteniendo los de cada eleccin. No se prevea
una sumatoria nacional antes de iniciarse el procedimiento de la calificacin.
Con ese andamiaje jurdico se habran de celebrar las elecciones presidenciales
que estaban prximas en el calendario.
281
La forma en que fueron presentados los resultados preliminares en las elecciones de 1988 no se limit a lo previsto en el cdigo electoral aprobado apenas
un ao y medio antes, sino que incluy una sumatoria nacional que obligaba
a incorporar elementos que habran requerido mayor sustento legal y la instrumentacin anticipada de la infraestructura tcnica que eso demandaba. Al
margen de cualquier consideracin sobre las intenciones de quienes tenan en
sus manos el manejo del sistema de cmputo electrnico, as como sobre la
legalidad y legitimidad de esas elecciones; el hecho claramente observable es
que no hubo procedimientos previamente definidos para instalarlo y ponerlo en
operacin; no contaba con medidas de supervisin previamente acordadas con
los partidos, para construir su confiabilidad; no contemplaba una bitcora de
acciones, eventualmente auditables; no fue probado y ajustado con la antelacin debida, y no se definieron estrategias para enfrentar contingencias. Es decir:
se improvis, y esa decisin tuvo enormes consecuencias polticas, muchas de
ellas indeseadas.62
62
Oscar de Lass, quien fue director del Sistema Nacional de Informacin Poltica Electoral,
explic hace no ms de un par de aos a la periodista Martha Anaya que el rea dirigida
por l ya exista desde aos antes y haba operado en las elecciones de 1985: Era muy sencillo, cosa de nios. Qu hacas? Establecer contacto con las autoridades electorales en
tal entidad federativa, y que los delegados del registro te proporcionaran la informacin
en el momento en que llegara al comit distrital respectivo. Nosotros tenamos 300 fuentes
informativas, una por cada distrito electoral. El procedimiento es igual al que hoy utiliza el
PREP. Ms adelante, en esa conversacin explic las circunstancias en que se dieron los
hechos, comentando cmo las declaraciones de otro funcionario a la prensa, prometiendo
un sistema de cmputo que proporcionara resultados la misma noche de la eleccin, rebasaban lo acordado y previsto en la Comisin Federal Electoral. Acto seguido dio su versin
282
de cmo se habra suscitado la famosa cada del sistema: Esto comienza as: cuando los
partidos le piden a Bartlett acceso a la informacin de los resultados, Bartlett le dijo a Calles
[entonces Secretario Tcnico de la Comisin Federal Electoral]: comntale a Oscar para
que se prevea un dispositivo que permita que tengan acceso a la informacin como vaya
llegando. Entonces le solicit al programador que monte una lnea al registro para que los
partidos vieran la informacin como iba llegando. Esto se decidi a 72 horas de la eleccin,
estbamos contrarreloj. En sentido estricto, la instalacin no era compleja, pero se realiz
con el tiempo encima. Y la periodista al llegar a ese punto pregunt: Por qu se cay el
sistema?. A lo que el entrevistado contest: El problema residi en que al estar probando
el sistema de acceso a los monitores para los partidos polticos, no se dejaron bien establecidos los candados de acceso al programa general de recepcin de datos, en el que se clasificaba la informacin por distrito electoral. La noche de la eleccin, el analista de un partido
poltico consultaba su monitor en la sede del registro y logr meterse al sistema general de
resultados. Al percatarse de ello, el programador de la Direccin de Informtica en Gobernacin [] entr en pnico y por reflejo condicionado la apag; cerr inmediatamente la
comunicacin va mdem. No hubo malicia poltica, simplemente pavor. Qu pasaba?
Casi no haba votos, no haban cerrado muchsimas casillas. Fue un error tcnico producto
del cansancio o de la insuficiencia tecnolgica para montar el sistema. La periodista retom: No funcion el candado. Y l prosigui: Obviamente. Qu hizo el tcnico? En lugar
de corregirlo, opt por apagarlo, repararlo y volver a mandarlo despus. Pero en realidad no
se interrumpi un flujo importante de informacin. Martha Anaya, 1988: El ao que call
el sistema, Debate, Random House Mondadori, Mxico, D.F., primera edicin, noviembre
de 2008, pp. 257-262.
283
namientos por parte de dos partidos polticos, sin que estos produjeran mayores
consecuencias, al igual que la calificacin de las elecciones.
Las reformas electorales de 1993 y 1994 introdujeron importantes innovaciones
antes de la eleccin presidencial: se facult al Director General para ordenar
cuando lo estimara conveniente la realizacin de los estudios o procedimientos
pertinentes a fin de conocer las tendencias electorales el da de la jornada electoral, sealndose que los resultados slo podran ser difundidos previo acuerdo
del Consejo General. Con ello se estaba abriendo la puerta al uso de conteos
rpidos, que aos ms adelante habran de ser indicados explcitamente en el
texto legal. A las anteriores causales de recuento se aadieron los errores o alteraciones evidentes en las actas. En materia de calificacin se dio un paso histrico: se elimin la autocalificacin. Los presuntos electos ya no habran de fungir
en el futuro como jueces y partes de sus propias elecciones. El Tribunal Federal
Electoral se fortalecera sustancialmente, ya que se convertira en la mxima autoridad electoral en lo referente a las elecciones de diputados y senadores. Quedaba pendiente la eleccin presidencial, pues sta seguira siendo calificada por
el Colegio Electoral de la Cmara de Diputados, aunque no por mucho tiempo.
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285
Adems del PREP, el Director General del IFE orden la realizacin de tres conteos rpidos, ejerciendo de esa manera las facultades que se le atribuyeron para
realizar estudios a fin de conocer las tendencias electorales el mismo da de la
jornada electoral. Dos semanas antes de la eleccin el Consejo General dio a
conocer la metodologa para obtener la muestra que habra de utilizarse. Las
empresas que realizaron el conteo rpido fueron supervisadas por el Grupo Consultor del Conteo Rpido integrado por ocho destacados miembros del Consejo
Tcnico del Padrn Electoral. Estos resultados coincidieron en un alto grado de
proximidad con los del PREP, con los cmputos distritales y con los conteos
rpidos de 12 organizaciones, ms una encuesta de salida de la cmara empresarial de los medios electrnicos del pas.
Es importante sealar que el tema de la presentacin de los resultados electorales comenz a difundirse ampliamente a travs de declaraciones de prensa, de
folletos y foros con ms de una semana de anticipacin en los medios masivos
de comunicacin. Estrategia que se vio reforzada sustancialmente el da de las
elecciones mediante la presencia en la radio y televisin de diversos funcionarios electorales, que a lo largo del da fueron explicando a la ciudadana los pasos
de la jornada electoral y las actividades posteriores, incluyendo la forma en que
se daran a conocer los resultados preliminares y las tendencias de la votacin.
La reforma electoral de 1996 no toc el tema de los resultados preliminares
ni las tendencias de la votacin, pero lo que s produjo fue el paso definitivo
hacia la totalizacin de la calificacin jurisdiccional de las elecciones federales y locales, y con ella la consolidacin del Tribunal Electoral como mxima
autoridad en materia electoral, que ahora formara parte del Poder Judicial de la
Federacin como un rgano especializado. Fue el ltimo paso que se requera
para una calificacin de naturaleza no poltica sino jurdica de todos los comi-
cios, pues implic la eliminacin del ltimo Colegio Electoral: el que se constitua para calificar la eleccin presidencial. Se logr por fin establecer una base
firme para sustentar la plena legitimidad democrtica del poder presidencial.
Las elecciones de 1997, 2000 que dieron paso a la alternancia y 2003, siguieron en lo esencial el mismo modelo de 1994 por lo que hace a la presentacin
de los resultados, con las variantes en 2000, de que los resultados preliminares
se comenzaron a dar a conocer a travs de internet de manera continua en tiempo real conforme al ritmo en que se iban obteniendo, en tanto que el cmputo
de la eleccin presidencial y la declaracin de Presidente Electo correspondi
por primera vez al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
Sobre las elecciones presidenciales de 2006, la primera reflexin a la que nos
llama el conocido conflicto poselectoral que se suscit entonces, es que todos,
quizs, estbamos desde el 2000 preparados para reconocer la alternancia
como un evento natural de la democracia, pero no estbamos preparados para
una eleccin tan competida ni para un resultado con un final estrecho entre el
primero y el segundo lugar o como suele decirse en estos casos, con una conocida metfora hpica: un final de fotografa. Al parecer, ni el marco legal ni
la autoridad electoral ni los candidatos ni sus seguidores, ni el pblico en general fuimos preparados para un reto como ese. Y ello es comprensible en buena
medida porque venamos de una larga era donde la competencia electoral sencillamente no exista, y porque es tan corta nuestra historia de competitividad
entre partidos y candidatos que jams habamos conocido una justa electoral a
nivel presidencial con resultados tan prximos entre los punteros.
Quizs en el epicentro de la tormenta63 que se produjo ese da el 2 de julio
y los que le siguieron gravitaba una enorme confusin sobre quin tendra que
proclamar lo que algunos especialistas llaman la declaratoria del candidato elegido, cundo tendra que darse ese evento y bajo qu formas y procedimientos.
Al respecto, recordaremos algunas aportaciones conceptuales que sobre este
tema ha ofrecido el eminente maestro Martn Lauga. l distingue entre publica286
63
La tormenta perfecta, hubo de llamarle el doctor Luis Carlos Ugalde en su libro As lo viv...,
op. cit., p. 167.
cin de resultados electorales y proclamacin de candidatos electos, considerando a ambos como actos del escrutinio general. En el primer caso define:
se designar como publicacin el acto de hacer pblicos los resultados de una
eleccin o referndum, en tanto que en el segundo seala que por proclamacin
se entender el acto de designar a quienes han sido elegidos para ocupar un
cargo pblico.64 Si se mira bien, se advertir que a la luz de estos conceptos el
IFE no ha tenido ni tiene ahora la funcin de proclamar al candidato electo a la
Presidencia de la Repblica, pues esa funcin le corresponda al Colegio de
la Cmara de Diputados hasta 1996,65 ao en que se reform la norma, y desde
entonces hasta el presente esa funcin est a cargo del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin.66 La funcin que s corresponde al IFE, desde
esta perspectiva, es la de publicar los resultados electorales, tanto los provisio-
64
La publicacin tiene como objetivo poner en conocimiento de la poblacin y de los contendientes en la eleccin los resultados electorales provisionales o definitivos, los cuales
pueden ser a su vez parciales o totales. La proclamacin (o declaracin en la terminologa
de algunas legislaciones) habilita a los candidatos de manera oficial para desempear los
cargos para los cuales han sido elegidos. La publicacin y la proclamacin son actos fundamentales, pues de ser llevados a cabo por instituciones independientes en lo poltico contribuyen a la limpieza y legitimidad de una eleccin democrtica, ya que constituyen la base
para resolver las posibles demandas y reclamaciones de los partidos polticos y candidatos
sobre el resultado total o parcial de una eleccin. Ambos actos se hallan estrechamente
vinculados, pero remiten a tareas distintas. Se basan en los documentos merced a los cuales
se registran los resultados del escrutinio provisional y definitivo, formando as parte, junto
con las resoluciones del rgano u rganos correspondientes sobre las impugnaciones o reclamaciones, de la documentacin electoral. Martn Lauga, Publicacin de los resultados
electorales, proclamacin de los candidatos electos, publicado en Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, compilado por Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel
Zovatto, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F., primera edicin 1998, p. 689.
65
66
La Sala Superior realizar el cmputo final de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas, en su caso, las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular la declaracin de validez de la eleccin y la de
Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor nmero de votos.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 99, fraccin II, conforme a
reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federacin, el 22 de agosto de 1996. El IFE,
en cambio, es desde 1994 la autoridad responsable de la proclamacin de los candidatos
electos a diputados y senadores, tal y como lo prevn los artculos 295, prrafo 1, inciso
k); 296, prrafo 1; 304, prrafo 1, inciso d); 305, prrafo 1, inciso a); 311, prrafo 2; y 312,
prrafo 1, del COFIPE vigente. Antes, como ya se ha recordado, los presuntos diputados y
senadores se autocalificaban o autoproclamaban.
287
nales como los definitivos. En el caso de los primeros estamos hablando del
Programa de Resultados Electorales Preliminares, y en cuanto a los segundos nos
referimos a la estadstica electoral.67
Tal vez haba una confusin por parte de aquellos que s tenan la responsabilidad de hacer pblicos unos resultados electorales, particularmente los provisionales o preliminares, es decir, los del PREP, y aun de publicitar los definitivos,
pero no la de proclamar al candidato elegido. Quizs la norma que haca posible de manera potestativa y condicionada la realizacin de conteos rpidos a
cargo del IFE haya promovido la confusin, ya que permita la realizacin de esta clase de estudios con el fin de conocer las tendencias electorales el da de los
comicios.68 Es decir, pareca sugerir una proclamacin de candidato electo, en
la medida que al hacer referencia a tendencias electorales estaba suponiendo
que habra a la vista un ganador de la contienda. En este punto es crucial subrayar que en realidad la norma se refera a un posible ganador y no a un ganador
seguro, dado que se hablaba de tendencias y no propiamente de resultados elec-
288
67
Dentro de las atribuciones del Presidente del Consejo General figuraba la de Dar a conocer
la estadstica electoral, por seccin, municipio, distrito, entidad federativa y circunscripcin
plurinominal, una vez concluido el proceso electoral, artculo 83, prrafo 1, inciso l, Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 22 de noviembre de 1996.
68
289
69
Concedamos en este punto que se pudo haber asumido que los conteos rpidos del IFE estaban llamados a ofrecer un ganador claro o seguro de la contienda, desde una perspectiva
cientfica, y que esa era la razn de ser de esos ejercicios. Aun as es necesario puntualizar
que la autoridad no poda ofrecer en ningn caso un ganador claro o seguro a partir de los
datos de los conteos, pues para que la autoridad produzca una definicin de esa ndole y
trascendencia no basta apoyarse en criterios cientficos, sino que es menester fundamentarse
en criterios legales. Por lo dems, no debe extraar que el nico criterio legal que fundamenta a un ganador claro o seguro sea el que se basa en el que haya obtenido el mayor
nmero de votos entre los competidores siempre que se hubieren contado correctamente,
ya que este criterio proporciona un margen cientfico de seguridad indiscutiblemente mayor
que los clculos hechos sobre la base de los mtodos denominados Robusto, Clsico y Bayesiano o cualquiera otro que fueron los que apoyaron los conteos rpidos de 2006.
70
El 22 de junio el Consejo General aprob un acuerdo sobre las formas y condiciones para la
difusin de las conclusiones del Comit Tcnico, el cual contemplaba cuatro escenarios posibles para que se decidiera si era pertinente o no difundir los resultados del Conteo Rpido:
1. Existe claridad y certeza sobre la fuerza poltica que tiene el mayor porcentaje de votos,
2. Es necesario tiempo adicional para recopilar mayor informacin que d mayor certeza a
los resultados, 3. Existe un empate tcnico entre las dos fuerzas polticas, 4. No ser posible
conocer las tendencias por falta de informacin suficiente para realizar estimaciones.
En resumen, el Comit Tcnico del Conteo Rpido informa que en estos momentos no es
posible estimar con precisin la tendencia de la votacin para presidente de la Repblica.
El margen de diferencia entre el primero y el segundo lugar es muy estrecho y no se puede
anunciar un ganador. Para conocer los resultados oficiales de la votacin, el IFE realizar el
conteo distrital de los votos. Este inicia el mircoles 5 de julio y se lleva a cabo de manera
ininterrumpida. Cuando concluyan esos cmputos distritales, sabremos cual fue el candidato que obtuvo ms votos, Luis Carlos Ugalde, As lo viv..., op. cit., p. 187.
72
Es de la mayor importancia retener que esos conteos contaron con un sustento metodolgico y estructural muy firme, y que no haba duda de la eficiencia que mostraron frente a las
expectativas que de ellos tenan tanto los cientficos como los funcionarios.
73
Lo que remita, por supuesto, hacia el Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin.
290
291
74
En su libro, el doctor Luis Carlos Ugalde narr: A las seis de la tarde se reanud la sesin.
Lpez Bernal ley la suma de votos por candidato presidencial, sin sealar ganador alguno.
Cuando concluy, intervine y repet los votos que cada candidato haba obtenido. Destaqu
el papel ejemplar de los ciudadanos y reconoc el trabajo de todos los funcionarios del IFE
en el pas. Luego le una frase que caus malestar y crticas en los das y semanas subsecuentes: La regla de oro de la democracia establece que gana el candidato que tenga ms votos.
Han sido los ciudadanos y slo ellos quienes han decidido el resultado final. Dos prrafos
ms adelante consider: Creo que, luego de haber resistido durante varios das la presin
para declarar ganador, fue un error incluir esa frase. Fue innecesaria, y, simplemente exacerbaba la polmica. No hubo ninguna intencin deliberada, pero se trat de un error. En
su escrito para impugnar la eleccin presidencial, la CPBT consider parcial mi actuacin,
en virtud de que dicho funcionario anunci que el candidato del PAN haba ganado por
obtener el mayor nmero de votos, Luis Carlos Ugalde, As lo viv..., op. cit. pp. 264-265.
75
Si los cmputos de ese mircoles no eran pblicos, seran desconocidos por la CPBT en
caso de que perdiera. Ya haban desconocido el PREP, que s era pblico, y cuestionado el
conteo rpido del domingo por la noche. Era lgico que hicieran lo mismo con los cmputos distritales. Hacerlos transparentes, por lo tanto, generara certeza y ayudara a proteger
al IFE, en caso de una nueva acusacin, reflexion en su libro el doctor Ugalde, y remat:
La proyeccin de ese mapa con los avances numricos y porcentuales evit una catstrofe
meditica y poltica la noche de ese mircoles, cuyo eventual dao a la credibilidad []
hubiera sido muy difcil remontar, ibd., pp. 248-249.
El IFE haba sufrido una merma de su credibilidad por primera vez, desde que
haba sido instalado en 1990. Todos estaban obligados a recapitular lo aconteci-
293
sional Electoral abri y recont los paquetes de 42 mil 620 casillas electorales,
equivalentes al 30.63% de las casillas instaladas. Al inicio de los cmputos,
en 17 distritos los consejos acordaron realizar un recuento total a peticin del
segundo lugar. Al concluir los cmputos, el recuento total se realiz en dos distritos ms. En 201 consejos distritales se realizaron recuentos parciales. La causa
primordial de esos recuentos fue el supuesto de que el nmero de votos nulos
exceda la diferencia entre el primero y segundo lugares. Sin embargo, a juicio
de los funcionarios de la rama ejecutiva del IFE es improbable que las cosas
se desarrollen con la misma agilidad en 2012, tratndose de elecciones simultneas de diputados, senadores y presidente. Ellos opinan que debe considerarse
una ampliacin del plazo en esta materia, o en su caso, una apertura automtica
de paquetes electorales, es decir, sin que medie peticin de parte. Ante cualquiera de las opciones, estiman que lograr la conclusin a tiempo de los cmputos distritales, frente a recuentos masivos para las tres elecciones simultneas,
puede significar un reto de grandes dimensiones.76 De lo anterior se desprende
claramente una cosa: que la prueba de estas reformas ser propiamente en las
elecciones de 2012, al igual que las dems de 2007.
7. El IFE y el cambio poltico
El IFE es, hoy por hoy, una institucin clave del Estado mexicano, por sus logros, aportaciones, diseo y capacidad de adaptacin a los cambios. Por mucho, es tambin una institucin paradigmtica de la administracin nacional,
un ejemplo en el pas y en muchos pases del mundo. No obstante, sera faltar
a la verdad pretender que el IFE ha cruzado estas ltimas dos dcadas como un
gladiador triunfal que va cosechando victoria tras victoria a su paso. No ha sido
as: ha tenido tropiezos y ha sufrido algunos reveses, porque la institucin no es
perfecta. Es una obra colectiva humana que padece defectos y que puede caer
en anquilosamientos. Pero por lo mismo, es una obra reinventable y perfectible,
porque es tambin y ante todo expresin del talento y de la buena voluntad de
muchos mexicanos que anhelan un estado de convivencia sustentado en la
democracia y el estado de derecho.
294
76
Secretara Ejecutiva, Informe General sobre la Implementacin de la Reforma Electoral, durante el Proceso 2008-2009, Instituto Federal Electoral, diciembre de 2009, pp. 270-276.
295
dicin de orden vigente, marco de convivencia e instrumento para gobernar dentro de los lmites del estado de derecho y con respeto a los derechos humanos.
Aquella sociedad con pequeos sectores activos muy localizados y en ciernes,
que muchas veces no tenan cauces adecuados de expresin, rodeados de grandes grupos humanos pasivos y sin organizacin, se ha tornado en una vigorosa sociedad civil que an sigue articulndose y fortalecindose a travs de los
partidos polticos y de una gama cromtica de las ms diversas organizaciones,
que van desde los grupos comunitarios hasta las modernas redes sociales de internautas. Es una sociedad cada vez ms fuerte, que al paso de su articulacin y
de la consecucin de sus demandas va ampliando derechos y construyendo un
rgimen de vida ms incluyente.
Aquel estado permanente de confrontacin y exclusin que prevaleca entre
el sector dominante de la clase poltica y las oposiciones, enseoreado por la
desconfianza y el deseo de avasallar al adversario, que ms bien era visto como
enemigo, ha dado paso a una clase poltica que, no obstante la variedad ideolgica y la diversidad social y poltica de quienes la conforman, es capaz de
reconocerse a s misma como un sector que tiene el inters comn por dar cauce
pacfico a la diversidad de intereses muchas veces encontrados que gravitan
en la sociedad. El cambio poltico tambin se est reflejando en los hbitos cada
vez ms civilizatorios de la clase poltica mexicana.
296
El IFE no es una varita mgica y por eso no se puede esperar de esta institucin
que cambie el panorama de desigualdad social que lamentablemente an priva
en nuestro pas, o que modifique el perfil econmico de la nacin. Para eso no
sirve, y los mexicanos debemos de estar conscientes de que eso depende de
otros esfuerzos, que son de naturaleza distinta. Para lo que s sirve es para que
la voluntad solidaria de los grupos humanos diversos que componen nuestra sociedad influya en las grandes decisiones del Estado, de acuerdo a la fuerza que
acumulen, o incluso se hagan de su conduccin por medios democrticos y civilizados, para as continuar la lucha por realizar sus anhelos de transformacin.
297
Esa decisin ir hacia la derecha o hacia la izquierda corresponde a la sociedad. El IFE est
ah para que la tome libremente.
299
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306
307
La democracia en su lugar
de origen: los ciudadanos
que hacen posible
las elecciones
308
Introduccin
El conjunto de reglas, prcticas y procedimientos inherentes a los procesos electorales despierta un renovado inters pblico y adquiere una nueva significacin
poltica en las democracias contemporneas. En Mxico, la transformacin y
democratizacin del rgimen poltico ha transitado de manera decisiva por el
mbito electoral, y el concepto de ciudadana est simblicamente asociado al
ejercicio del voto y al desarrollo de la conciencia de la importancia del mismo
(Olvera, 2008).
309
A diferencia de lo que ocurra antes de la dcada de los noventa del siglo pasado,
cuando lo electoral no representaba una opcin de cambio o un medio para influir en la poltica, porque sta ocurra en otros lados y no tena sentido votar ya
que de todos modos ganan los mismos, ahora los ciudadanos pueden votar
*
Investigadora del Instituto de Investigaciones en Innovacin y Gobernanza del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara y ex Consejera Electoral del Instituto Federal Electoral (2003-2008).
Woldenberg (2003) destaca las reformas electorales de 1977, 1986, 1989-1990, 1993 y
1994, hasta llegar a la ms abarcadora, profunda y consensuada, que fue la de 1996.
310
En el estudio pionero realizado por Almond y Verba en 1963, en el que comparan la cultura
poltica en cinco pases (Gran Bretaa y Estados Unidos, como ejemplos de democracias
estables; Italia y Alemania, con historias de inestabilidad poltica; y Mxico, como pas
en desarrollo con caractersticas autoritarias-democrticas), los mexicanos entrevistados no
consideraban que votar fuese un medio para influir en su gobierno. Entre las opciones elegidas, sealaron otras vas para ejercer influencia, como la de organizar grupos informales
(26%), acudir a las autoridades administrativas no elegidas (18%) y acudir a lderes polticos
o a la prensa (15%) (Almond y Verba, 1970).
311
sociedad como forma de gobierno y modo de convivencia social. En este sentido, cobran especial relevancia los cambios que se pueden generar en la cultura
poltica de los mexicanos, asociados esencialmente a la construccin de ciudadanas democrticas a travs de la educacin.
La capacitacin electoral forma parte de las acciones educativas que tienen
efectos decisivos en los procesos de democratizacin del pas, toda vez que
apuntan al ejercicio del derecho fundamental de los ciudadanos al sufragio y al
cumplimiento de las responsabilidades polticas. En torno a ella y sus prcticas
aparecen mltiples objetivos y programas, diagnsticos y propuestas, normas y
procedimientos, ideas tericas y metodologas, opiniones y experiencias, entre
otros elementos susceptibles de ser analizados y valorados en su contribucin a
la formacin de ciudadanas que requiere el orden democrtico para sostenerse
y profundizarse. Para animar la discusin, a continuacin se sugieren cinco pistas de abordaje y una de aterrizaje que apuntan, en conjunto, a generar procesos
reflexivos en torno al alcance y la trascendencia de la capacitacin electoral
dirigida a los ciudadanos que participan directamente en el desarrollo de los
procesos y jornadas electorales.
La funcin educativa de los organismos electorales
En Mxico, la capacitacin electoral y la educacin cvica de los ciudadanos
y futuros ciudadanos estn a cargo del rgano electoral. Hace dos dcadas, en
1990, se cre el Instituto Federal Electoral (IFE) con la funcin fundamental de
organizar las elecciones federales, y se ampliaron sus fines para incluir, adems
de los relativos a la capacitacin electoral, los de la educacin cvica, la promocin del voto y la difusin de la cultura poltica democrtica, como actividades
de naturaleza pblica a ser ejercidas por el Estado de manera permanente.4
La norma constitucional establece un vnculo estrecho entre la funcin electoral y la funcin educativa a travs del organismo electoral, principalmente por
medio de la capacitacin electoral, que refiere una accin educativa puntual
312
Cabe desatacar que el IFE representa el nico rgano del Estado al que la Constitucin confiere de manera expresa, en su artculo 41, atribuciones en materia de la educacin cvica
de los ciudadanos.
dirigida a capacitar a las personas para desempear alguna funcin electoral especfica, y de la educacin cvica, que busca formar a los ciudadanos y futuros
ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y desarrollar las competencias necesarias para su participacin efectiva en la vida pblica, desde esquema ideales y
deseables de ciudadana. Ambas, la capacitacin, con objetivos de corto plazo,
y la educacin, con objetivos de largo aliento, tienen como destinatario comn y
prioritario a los ciudadanos y se encuentran mediadas por condicionantes de la
vida social. La primera compete directamente al IFE, mientras que la segunda es
un campo de accin en el que intervienen diversos actores educativos, polticos
y sociales que comparten funciones y responsabilidades en el amplio campo de
la educacin en y para la democracia.
313
Ahora bien, desde una concepcin restringida de la democracia, se puede pensar que el hecho de atribuir la funcin estatal de formar ciudadanos a la instancia encargada de organizar los procesos electorales responde exclusivamente a
la idea de promover el voto de manera extensa entre la poblacin, dotando a los
ciudadanos de las herramientas informativas bsicas para que ejerzan su derecho al sufragio de la mejor manera posible (un voto libre, sin coaccin de ningn tipo; un voto secreto y un voto razonado). Sin embargo, la atribucin de la
educacin cvica otorgada al IFE, como actividad del Estado democrtico, obedece a razones histricas y del contexto particular mexicano (Concha, 2007). La
creacin del IFE como rgano autnomo del Estado mexicano encargado de los
comicios federales, as como el consecuente surgimiento de rganos electorales
locales en cada una de las entidades del pas, estuvieron claramente asociados
a la demanda de generar instituciones confiables, que no tuvieran nexo alguno
con los poderes constituidos, particularmente con el gobierno. Desde esta lgica
y una visin amplia de la democracia, se consider la enorme importancia estratgica que reviste el contar con una ciudadana democrtica y participativa,
para lo cual los rganos autnomos aparecan como las instituciones idneas para emprender la tarea de capacitar a los ciudadanos para la participacin poltica-electoral y hacerse cargo de la educacin cvica.5
5
Como en todo, existen argumentos a favor y en contra del hecho de atribuir responsabilidades educativas a los rganos electorales en varios pases de Amrica
Latina, como lo es en el caso mexicano. Por un lado, se afirma que a estos slo
les corresponde organizar elecciones y que no han sido concebidos para realizar tareas educativas, las cuales en principio son competencia de los sistemas
educativos y de los partidos polticos. Al asumir esta funcin, se advierte, los
organismos electorales se exponen a ser responsables del bajo nivel de participacin si, a pesar de motivar a los electores para que voten, la concurrencia a las
urnas es baja, adems de los costos econmicos adicionales que esto representa.
En contraste, se argumenta que el acto de votar debe responder a una actitud
y conciencia ciudadana, ms que a una obligacin legal, y que las instancias
electorales deben contribuir a consolidar la democracia y a que los ciudadanos
emitan su voto de manera informada, porque adems no hay campaas suficientes en esta lnea de accin por parte de otros actores sociales y polticos.
En su calidad de entes neutrales, pueden promover la participacin y ofrecer
una educacin cvica ms imparcial, lo que brinda legitimidad y transparencia a
las elecciones y contribuye a contar con ciudadanos capaces para actuar como
funcionarios imparciales en las mesas de votacin (Valds Escoffery, 2002).
Todo parece indicar que el hecho de que en Mxico el legislador encomiende
al IFE la responsabilidad de formar ciudadanos aptos para vivir en democracia
est animado por la idea de que, si bien las elecciones son un momento clave
en la moderna democracia representativa, lo electoral no resulta suficiente para
su consolidacin y profundizacin.6 La democracia, evidentemente, se vaca
de significado si no cuenta con la participacin libre, informada, consciente y
responsable de los ciudadanos, de manera sostenida en el tiempo y en los distintos espacios de la vida pblica, ms all de los ciclos electorales y de la ca(Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguay, Per y Venezuela), Tribunales y Cortes encargados de organizar elecciones tienen alguna funcin relacionada con la
promocin del voto y la educacin ciudadana, en su mayora en vnculo con los ministerios
de educacin. Evidentemente, las atribuciones y actividades de carcter educativo y de difusin varan entre las naciones (Concha, 2007).
6
314
As lo establece el artculo tercero constitucional al precisar que la concepcin de democracia que debe regir las polticas educativas del Estado mexicano la considerar no solamente
como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado
en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.
315
No obstante el mandato constitucional que asigna al IFE la capacitacin electoral y educacin cvica de los ciudadanos, es relativamente poco el peso que
tienen estas funciones en el cuerpo de la legislacin electoral federal. De un
total de 394 artculos que integran la actual ley (Cdigo Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales), poco ms de una docena refiere explcitamente a
estas funciones de carcter educativo-electoral.7 Se aprecia, pues, que en la legislacin hay una regulacin exhaustiva en ciertos temas, mientras que en estos
dos casos se limita a establecer la funcin genrica y algunos procedimientos.8
En ninguna parte se seala el tipo de formacin ciudadana esperada, los contenidos o modalidades que los programas de capacitacin electoral deben tener,
as como tampoco se determinan lineamientos de poltica pblica educativa.
Escasa tambin ha sido la atencin que se le ha dado a la funcin educativa del
IFE en las discusiones que han acompaado las recientes reformas electorales.
La doble funcin electoral y educativa de los organismos electorales se concreta
en la estrategia de capacitacin electoral que se desarrolla en cada eleccin,
y comprende desde la complejsima logstica necesaria para colocar casillas y
El artculo 105 hace mencin expresa a la funcin educativa del Instituto; los artculos 154
a 157 se refieren a la integracin de las mesas directivas de casilla y describen los requisitos
para ser integrante de las mismas y las funciones especficas a desarrollar, mientras que el
artculo 240 establece los procedimientos a seguir en este sentido. Otros (116, 121, 122,
132, 137, 147 y 152) dan cuenta de las instancias que tienen que ver con los programas
de capacitacin electoral y educacin cvica (comisiones, consejos distritales, direccin
ejecutiva, juntas locales y juntas distritales) y sus respectivas atribuciones. Con la reforma
electoral de 2008 se incorporan dos nuevos artculos relativos a la promocin del voto.
Para ilustrar lo poco que dice la ley electoral respecto a la capacitacin electoral y educacin cvica, basta comparar con lo que s dice respecto de procedimientos especiales de las
direcciones ejecutivas del Registro Federal de Electores en 32 artculos (del 171 al 202) y del
Servicio Profesional Electoral en seis extensos artculos (del 203 al 208).
urnas por todos los rincones del pas y la elaboracin y distribucin de los materiales didcticos, hasta la preparacin pertinente de los miles de ciudadanos
comunes, plurales y heterogneos en quienes recae la enorme responsabilidad
de la recepcin y conteo de los votos ciudadanos. De manera particular, a travs de
esta estrategia el IFE se hace visible y teje lazos de cercana con los ciudadanos
de todo el pas, entre quienes se extiende la idea de que se es parte o se puede
ser parte de la institucin. Adems, se revela la importancia y significacin poltica de la autonoma y la ciudadanizacin como caractersticas esenciales y
distintivas del IFE, las cuales expresan el objetivo de conformar un poder electoral independiente de la intervencin gubernamental, por encima de las disputas
partidistas y a cargo de ciudadanos.9 De esta manera, tanto en las disposiciones
normativas como en el imaginario colectivo, se destaca el carcter ciudadano
de su integracin, la autonoma del Instituto y su papel como rbitro imparcial
comprometido con las reglas electorales, no con los competidores, esto es, con
los principios de la legalidad democrtica.
El diseo institucional subraya la participacin activa de los ciudadanos, no
solamente en su calidad de electores y sujetos de derechos poltico-electorales,
sino tambin a travs de su intervencin directa en el desarrollo, operacin y
vigilancia de las diversas actividades relacionadas con las distintas etapas del
proceso electoral. Esto quiere decir que, de manera decisiva y recurrente, la
organizacin electoral descansa en la ciudadana, esto es, en los ciudadanos
que participan como consejeros electorales en las entidades federativas y en
los distritos electorales del pas,10 y como funcionarios de las mesas directivas
de casilla el da de la jornada electoral, compartiendo temporalmente con el
10
Para los procesos electorales, el Consejo General del IFE designa 192 ciudadanos independientes como consejeros electorales locales para integrar los 32 consejos locales
del pas (seis consejeros ciudadanos propietarios y sus respectivos suplentes). Por su parte,
estos designan a 1,800 consejeros distritales propietarios que integran los 300 consejos distritales. De esta manera, los tres mbitos territoriales (distrital, estatal y nacional) cuentan
con consejos que comparten la funcin de ser autoridad electoral.
316
317
318
Expertos electorales nacionales e internacionales, como Carlos Urruty y Dong Nguyen, sealan que as como no hay un modelo nico de sistema electoral en las democracias del
mundo ni verdades absolutas en esta materia con validez para todos los pueblos, tampoco
existen frmulas electorales acabadas y definidas, porque representan un trabajo que se
realiza sobre la marcha y todos los pases requieren de reformas peridicas para mejorar sus
sistemas electorales. Son de tal trascendencia las normas electorales que reclaman autonoma dentro del orden jurdico general y una actualizacin permanente (IFE, 2007).
voto radica no solamente en la escrupulosa organizacin de los procesos electorales en trminos logsticos, con los elementos de seguridad que la norma
contempla para que los ciudadanos ejerzan su derecho de manera libre, secreta
y personal, sino tambin en su funcin educativa de desarrollar en los ciudadanos las competencias cognitivas y prcticas necesarias para desempear su
trascendente papel como funcionarios y autoridades de las mesas de votacin.
319
320
321
Por ltimo, el fomento a la gobernabilidad significa acreditar que la democracia, adems de tener una superioridad tica sobre otros tipos de gobierno, es
un orden al mismo tiempo estable y eficaz en la resolucin de los problemas
sociales.
La capacitacin de los ciudadanos que hacen la eleccin
Hablar de la capacitacin electoral supone situarse en las elecciones, en el mtodo democrtico y los procedimientos de votacin, esto es, en la concepcin
procedimental de la democracia. En cualquiera de sus modalidades y mbitos
de aplicacin, la capacitacin electoral tiene un carcter formativo que se revitaliza en cada eleccin. Se trata de un proceso de enseanza-aprendizaje que la
autoridad electoral impulsa con el propsito de preparar adecuadamente a los
ciudadanos seleccionados para recibir, contar y registrar los votos el da de la
jornada electoral, dotndolos de la informacin, los conocimientos y habilidades necesarios para el desarrollo de esa importante funcin.
Garantizar la cobertura nacional y una accin educativa efectiva y de calidad
son los dos elementos estratgicos de la capacitacin en los procesos electorales. La Estrategia de Capacitacin y Asistencia Electoral, que se define y
aprueba para cada eleccin, es el instrumento normativo y de planeacin que
establece las directrices para la integracin de las mesas directivas de casilla
y describe cada uno de los pasos a seguir para lograr dicho objetivo, en sintona con los procedimientos previstos en la legislacin electoral. Esta estrategia
integra las etapas de diseo, ejecucin y evaluacin de la poltica de capacitacin, e incluye elementos de supervisin, verificacin y control, as como los
manuales de instruccin y herramientas didcticas para llevarla a cabo. Cada
eleccin implica la movilizacin de recursos humanos, as como la revisin y
el perfeccionamiento de las estrategias y programas especficos de capacitacin;
asimismo, representa la ocasin para recuperar los aprendizajes acumulados en
la materia, enriquecer las nuevas experiencias y poner a prueba las capacidades
institucionales de adaptacin a entornos cambiantes.
322
323
12
Esta seleccin se realiza a travs del llamado proceso de insaculacin, que consiste en
un sorteo que se realiza entre los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de Electores
en dos etapas: en la primera se utiliza como criterio de seleccin el mes de nacimiento; en
la segunda, la letra con que inicia el apellido paterno de los electores.
13
El universo inicial es del 10% de los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de Electores,
que resulta del primer proceso de seleccin o insaculacin (que en 2006 fue de poco ms de
siete millones de ciudadanos), quienes en su mayora reciben de manera directa y personal
un mensaje motivacional del IFE para participar como funcionarios de casilla en las elecciones, informacin sobre las elecciones y la carta en la que se les notifica que resultaron seleccionados. Dicho universo se reduce en la segunda etapa para emprender una capacitacin
puntual y directa a quienes fungirn como funcionarios de casilla electoral.
15
Se trata de una obligacin de naturaleza jurdica imperfecta puesto que no existe ningn
medio de coercibilidad o sancin para garantizar su cumplimiento por parte del ciudadano
324
el plan de sustituciones de funcionarios aplicando nuevamente los dos principios que definen la estrategia general, es decir, la aleatoriedad en la seleccin y
la capacitacin de los seleccionados. La ley considera, adems, el mecanismo
325
326
Los temas especficos de la capacitacin electoral estn referidos a los distintos momentos
de la jornada electoral: los procedimientos para la instalacin de casillas, el desarrollo de
la votacin y el conteo y cmputo de los votos; el llenado de actas, la integracin del expediente y del paquete electoral; la publicacin de resultados y el cierre de la casilla. Desde
luego, se introducen contenidos relativos a los derechos polticos, se contextualiza la competencia electoral y se trabaja en torno a la importancia y significado del voto ciudadano.
327
Si se considera que a cada uno de los aspectos del proceso electoral corresponde un conjunto de competencias especficas de los ciudadanos, entonces resulta indispensable desarrollarlas y/o fortalecerlas desde la capacitacin electoral, la
educacin cvica y las estrategias de difusin institucionales. As, por ejemplo,
a la inscripcin en el padrn electoral corresponde un ciudadano capaz no slo
de acudir a realizar el trmite y cubrir los requisitos legales, sino tambin de
encontrarle algn sentido a esa actividad: contar con la credencial para poder
votar y participar en las decisiones polticas y/o por razones prcticas de identificacin. A la etapa de las campaas electorales, corresponde un ciudadano capaz
de identificar las propuestas de las diferentes fuerzas polticas en competencia y
aquellas que responden ms a sus intereses o posiciones en relacin con la vida
pblica. Al acto de votar corresponde un elector con inters y disposicin a participar, interesado e informado sobre cmo, dnde y cundo votar, y capaz de
elegir con libertad entre las opciones que se le presentan. Frente a la notificacin
de haber sido seleccionado para integrar una mesa directiva de casilla electoral,
corresponde un ciudadano dispuesto a asumir la responsabilidad y a capacitarse
para desempear adecuadamente la funcin que le es asignada. As, el proceso
electoral en su conjunto demanda ciudadanos que encuentren interesante lo que
ocurre en el campo poltico-electoral, que reconozcan el carcter poltico de los
objetos socialmente considerados polticos y electorales y capaces de entender lo
que est en juego en un determinado momento, adems de compartir esquemas
categoriales que organizan la forma de ser de la vida poltica.
329
En este sentido, se puede concebir la capacitacin electoral y la educacin cvica desde la teora de los campos de Bourdieu y el concepto asociado de habitus
poltico-electoral que demanda el funcionamiento del rgimen democrtico a
sus ciudadanos, esto es, de un sistema socialmente constituido de disposiciones
estructuradas y estructurantes, adquirido mediante la prctica y siempre orientado hacia funciones prcticas (Bourdieu y Wacquant, 1995: 83).17 En este caso,
17
Desde esta teora es posible hablar del campo poltico-electoral y ubicar, como ya lo han
hecho algunos estudiosos (Alonso y Aziz, 2005; Garca Garduo, 2002), al IFE en el mismo,
en tanto espacio de relaciones objetivas con una lgica especfica. La nocin de campo remite a un modo de pensamiento relacional y analgico, as como a las relaciones de poder
constitutivas de un campo especfico relativamente autnomo, en este caso el campo electoral, cuya estructura se define por las relaciones de fuerza entre los jugadores que actan en
l (legisladores, partidos, candidatos, autoridades, funcionarios, medios de comunicacin y,
330
desde luego, los ciudadanos-electores). Bourdieu (1995) plantea la existencia de una red o
configuracin de relaciones objetivas entre posiciones, las cuales se definen objetivamente
en su existencia y en las determinaciones que imponen a su ocupantes (agentes o instituciones), por su situacin actual o potencial en la estructura de distribucin de las diferentes
especies de poder o capital y por sus relaciones objetivas con las dems posiciones.
331
Los otros dos momentos implican, por una parte, el anlisis de la posicin del campo especfico (en este caso el electoral) en relacin con el campo del poder, para descubrir de
qu manera est incluido en l; por la otra, la identificacin de la estructura objetiva de las
relaciones entre las posiciones ocupadas por los agentes o las instituciones que compiten
dentro del campo.
332
333
335
Esta reflexin sobre la capacitacin electoral insiste en concebir la democracia, y cada uno de sus procesos electivos, como una fuente de oportunidades
para gozar de derechos y ampliar los horizontes democrticos del rgimen, del
Estado y de la sociedad. En la base est una nocin integral de ciudadana y
del ejercicio de todos los derechos ciudadanos como palanca para proyectar
la democracia hacia otros mbitos del ejercicio del poder poltico, ms all del
rgimen y de lo electoral, esto es, de la eleccin de gobernantes en un marco
de libertades pblicas. Esto hace pensar en nuevas herramientas de formacin y
participacin que permitan una mejor aproximacin de los ciudadanos con sus
instituciones y una apropiacin cotidiana de las oportunidades que brinda el
orden democrtico.
La capacitacin electoral ofrece la valiosa oportunidad de explorar en sus prcticas y resultados la esencia de lo poltico-electoral y lo educativo. Plantea el
gran reto de pensar la educacin poltica de los ciudadanos y de recuperar la
poltica como actividad y capacidad propia de los ciudadanos, lo que significa
centrar la atencin en las posibilidades democrticas y democratizadoras de la
sociedad.
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336
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julio de 2002.
337
Sesin del
Consejo General
1995
340
I. Introduccin
La organizacin de las elecciones es una funcin estatal de gran relevancia para
los sistemas polticos en la medida que conlleva la realizacin de un conjunto
de tareas encaminadas a determinar quines reciben el mandato popular de
gobernar y ejercer la representacin poltica. La cuestin electoral abarca desde
la elaboracin del padrn de electores, el establecimiento de las casillas con
los funcionarios que recaban los votos de los ciudadanos y hacen el recuento,
la calificacin de las elecciones y la resolucin de las controversias, hasta las
tareas que tienen que ver con generar las condiciones de competencia entre
los partidos y los candidatos. La organizacin de los comicios implica tambin
desarrollar acciones que van ms all de la coyuntura y que estn encaminadas
a generar un contexto de convivencia equitativa y plural en el que el comportamiento de los votantes se apegue a las prcticas ciudadanas propias de una
participacin libre y responsable. Dicho de otra manera, la organizacin de las
elecciones tiene como horizonte deseable la construccin no slo de electores
libres y autnomos, sino de ciudadanos, entendidos como sujetos activos y responsables de la vida poltica.
341
Si las elecciones sirven para que los votantes ejerzan su derecho al sufragio, es
decir, a nombrar a sus representantes y gobernantes, a fin de que este ejercicio
sea informado y razonado es necesario que el votante tenga ciertas capacidades
que slo pueden desarrollarse en primersimo lugar a travs de la adecuada
informacin sobre el significado del voto, sobre lo que est en juego en una
contienda electoral (la alternancia en el poder, el cambio de rgimen poltico, el
fortalecimiento de una corriente poltica); sobre la oferta poltico-ideolgica de
los diversos partidos y sobre las consecuencias de sta para el futuro gobierno.
Dicho conocimiento es la herramienta ms eficaz para que el voto sea consciente y razonado y el punto de partida para que los votantes aspiren a ser miembros
de una comunidad poltica con plenos derechos y obligaciones. La propia experimentacin en contiendas democrticas y disputadas es uno de los nutrientes
fundamentales de dicho conocimiento, es decir, la formacin de ciudadanos
*
pasa por la prctica constante en elecciones libres y justas que cumplan con los
estndares internacionales.
Para que elecciones libres, justas y competidas se asienten como una prctica
social permanente, en la que lo nico incierto sea el ganador de la contienda,
debido a que las reglas del juego son claras y conocidas previamente por todos
los actores involucrados (partidos, candidatos y ciudadanos), es indispensable
que los ciudadanos compartan visiones y percepciones comunes sobre la democracia, sus implicaciones, sus bondades, su aportacin a la vida de una sociedad, es decir, que tengan una cultura poltica cvica o democrtica que gue
su actuacin. Si convenimos con Gabriel Almond y Sidney Verba1 autores que
desarrollaron el concepto de cultura poltica dentro de la teora emprica de
la democracia que la cultura poltica es el conjunto de imgenes, percepciones
y orientaciones que los individuos tenemos sobre la poltica, sus instituciones,
actores y procesos, entenderemos, entonces, que sta se refiere al mbito subjetivo de la vida poltica. Esas representaciones sobre la poltica se aprenden e
internalizan a lo largo de las distintas etapas del desarrollo de la persona, ya sea
por la va de la exposicin a fenmenos y circunstancias concretas del mundo
de la poltica, o a travs de un aprendizaje dirigido a generar cierta forma deseable de relacionarse con la poltica y con base en valores democrticos. Esto se
conoce como educacin cvica y se refiere a aquella enseanza encaminada a
la adopcin de habilidades y destrezas necesarias para que el individuo se erija
en un ciudadano en el sentido pleno del trmino; es el mecanismo para aprender a ser ciudadano.
La construccin de ciudadana, entendida como la formacin de una comunidad poltica con visiones y cdigos democrticos, requiere necesariamente de
los dos mecanismos que se refuerzan entre s, porque para que la enseanza
en prcticas democrticas cobre sentido y se implante, es necesario que la vida
poltica la parte objetiva de la poltica se desarrolle con base en los propios
principios democrticos. De tal suerte, la educacin cvica slo puede prosperar
y ser eficaz si va acompaada de procesos, circunstancias y eventos marcados
342
1
Gabriel Almond y Sydney Verba, The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in
Five Nations, Little Brown and Co., Boston, 1965.
343
344
vos estadios de adiestramiento que permitan extender los alcances de la educacin cvica.
345
No deja de llamar la atencin tal imperativo legal, no slo por lo que podra
considerarse a la fecha como una tarea excesiva, sobre todo considerando los
trminos integral y directa del texto constitucional, sino tambin complicada,
al asignarle al Instituto una actividad que formal y materialmente tambin podra
hallarse en la esfera de competencias de la Secretara de Educacin Pblica.
Sin embargo, si lo anterior no constituyera ya un reto considerable para la novel
institucin, un aspecto adicional de complejidad radicaba en el simple hecho
de que no exista en la reforma constitucional ni en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) orientacin mnima, un criterio bsico, una sola palabra acerca de qu entender por educacin cvica. Obvio
es que ni la Constitucin ni la ley pueden desarrollar todas las situaciones de
antemano imprevisibles, y an ms tratndose de temas cuya sola formulacin
jurdica suele constituirse en una camisa de fuerza que limite el actuar institucional, considerando, como en el caso, que la nocin misma de educacin
cvica puede y debe cambiar con el paso de los aos, como en la prctica ha
sucedido. Asumiendo todo lo anterior, lo que es un hecho es que la concepcin
misma de lo que la educacin cvica deba de ser en el pas, y de lo cual se
le responsabiliz al IFE, prcticamente debi construirse y desarrollarse por el
propio Instituto sin mayores referentes, salvo los internacionales. Cabe recordar
que para ese momento ni siquiera exista en el plan de estudios de educacin
bsica una asignatura expresamente orientada a esta materia, dado que los contenidos anlogos se encontraban subsumidos en el rea de ciencias sociales,5
346
y quiz precisamente por esta razn se le atribuy al IFE dicha responsabilidad. No obstante lo anterior, y visto a la distancia, tal parece que esta formulacin constitucional result finalmente atinada, en tanto que ello oblig a una
extendida y profunda reflexin sobre los alcances de la educacin cvica. Esto es
as, dado que a lo largo de estos 20 aos no sin limitaciones, carencias y mltiples dificultades el IFE ha desarrollado un conjunto de criterios, ideas, proyectos y programas que difcilmente alguien ms hubiera propiciado y auspiciado.
Para decirlo en una palabra, la importancia que hoy reviste la educacin cvica
slo se entiende con base en el esfuerzo decidido del Instituto Federal Electoral
a lo largo de estos 20 aos.
5
Carmen de la Peza y Sarah Corona, Educacin cvica y cultura poltica, en Yolanda Corona Caraveo (coord.), Infancia, legislacin y poltica, UAM, Mxico, 2000, pp. 69-78.
347
Una segunda ruta fue la incipiente vinculacin con la esfera escolar, a travs de
lo que en su momento se conoci como las Jornadas Cvicas,7 que consistan en
reuniones de funcionarios de las juntas distritales del IFE con profesores y alumnos de educacin bsica, para familiarizarlos con las tareas del propio Instituto
en la organizacin de las elecciones federales, as como para promover ideas
bsicas acerca de la democracia y el sufragio.
Un tercer campo de actividades fue el relativo a la difusin de temas y problemas en torno a la construccin de instituciones y prcticas democrticas,
dirigidos a jvenes de bachillerato y licenciatura, as como a un pblico ms
informado. Ello se materializ con dos de los proyectos ms significativos
del Instituto, como lo son los Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica y las Conferencias Magistrales, mismos que comenzaron a publicarse a partir
de 1993 y 1995, respectivamente, y que se convirtieron en una de las caras ms
visibles de la educacin cvica entre el pblico informado en todo el pas.
Es preciso recordar, por otra parte, que estos primeros aos estuvieron marcados
por una febril, y en ocasiones tensa, actividad poltica, que encontr su expresin ms clara en la rpida sucesin de reformas electorales aprobadas (1990,
1993, 1994 y 1996), lo que constitua un evidente obstculo para el desarrollo
Ibd; as tambin debe considerarse sobre este aspecto en lo particular el conocido texto de
Rafael Segovia, La politizacin del nio mexicano, El Colegio de Mxico, Mxico, 1975.
348
Entre los cambios instrumentados a partir de esas reformas electorales bastara con recordar
slo por su trascendencia e impacto la reintegracin en tres ocasiones, de los integrantes del
Consejo General (1990, 1994 y 1996); la emisin de la credencial para votar con fotografa
y el procedimiento de doble insaculacin para la designacin de funcionarios de casilla.
amplia trayectoria. Sin estos tres elementos derivados de la existencia de comisiones permanentes al seno del Consejo General, resulta difcil comprender el
desarrollo que tuvieron los trabajos institucionales en los aos por venir, y una
buena muestra de ello puede apreciarse precisamente en las tareas de educacin
cvica emprendidas por el Instituto a partir de entonces.
349
La reforma constitucional entr en vigor en agosto de 1996; de ah vino el proceso de designacin de consejeros electorales que concluy a fines del mes de octubre. Finalmente, en
noviembre del mismo ao se aprobaron las reformas correspondientes en el Cdigo Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales.
10
Memoria del proceso electoral federal 1997, IFE, Mxico, 1998, pp. 431-437.
11
Para las elecciones federales de los aos 2000 y 2003 el proyecto fue denominado Consulta
Infantil y Juvenil; vase Aurora Elizondo Huerta, Luca Rodrguez McKeon y Ana Corina
Fernndez Alatorre, Una enseanza de democracia: la Consulta Infantil y Juvenil 2000,
IFE-UPN, Mxico, 2003, p. 116. Para los procesos electorales subsecuentes se denomin
Nuestra eleccin es participar por la escuela que queremos, cuyas caractersticas se describen ms adelante.
350
El resultado del esfuerzo se puede observar en la Memoria del proceso electoral federal
2000, IFE, Mxico, 2001, T. II, pp. 365-380.
Un segundo programa que comenz a gestarse entre 1998 y 2000 es el conocido como Proyecto Ciudadano, diseado originalmente por el Center for Civic
Education,13 que consista en el diseo e implementacin de talleres mediante
los cuales se procuraba la resolucin de problemas de distintos grupos y comunidades a travs de procedimientos de participacin democrtica. El proyecto
tena por virtud que poda desarrollarse lo mismo en el mbito escolar que en el
espacio comunitario.
351
Esta breve enumeracin de proyectos comienza a perfilar algunos de los principios que se fueron gestando en torno a lo que deba ser la educacin cvica en
la perspectiva institucional, principios que podran describirse en los siguientes
trminos:
Unificacin de criterios que permitieran convertir a la educacin cvica en un eje transversal que abarcara a las actividades desarrolladas por
todas las reas del Instituto. Al igual que los mensajes en las campaas
de comunicacin del Registro Federal de Electores no podan separarse de
la divulgacin de valores, de esa misma manera las tareas del resto de las
reas deban concebirse como parte del proceso de socializacin de valores democrticos; ello adems de las ventajas y potencialidades que podan desarrollarse a travs de esa sinergia institucional. El siguiente paso
sera concebir la labor del Instituto como una prctica educativa en s misma, en la que se diera paso a la participacin, e incluso la exigibilidad
ciudadana en una lgica de rendicin de cuentas.
El diseo de programas para grupos y sectores sociales diferenciados. Ms
que pensar a la poblacin como un universo nico para el cual los productos del Instituto fueran asimilados de manera homognea, la nueva ruta
(concebida de manera incipiente con el Proyecto Ciudadano, diferenciando espacio escolar y educacin no formal) indicaba que era indispensable
el desarrollo de distintos productos que atendieran las necesidades y condiciones de esos diferentes pblicos. Dicho de otra manera, la focalizacin
de los programas de educacin cvica hablaba de cmo se haba ido
13
Para ms informacin sobre el programa original puede consultarse la pgina del Centro:
http://www.civiced.org/
lo cual estaba sujeto a la habilidad y relaciones de los vocales del ramo con los
directivos escolares o autoridades regionales para ampliar sus alcances, lo que
sin duda gener una importante limitacin, pues lo haca depender de personas
y voluntades. De ah que, para potenciar su desarrollo, resultaba indispensable
establecer acuerdos con las ms altas autoridades educativas del pas, a efecto
de que el Instituto estuviera en capacidad de ampliar su oferta educativa. Adems, era conveniente que dicha colaboracin se hiciera extensiva a la participacin institucional en el diseo de contenidos en las materias impartidas en
educacin bsica, a efecto de integrar la concepcin del IFE sobre la educacin
ciudadana a los programas de todos los alumnos de educacin bsica en el pas.
353
Es en ese tenor que se comprende la preeminencia que tuvo para al Plan Trianual
la firma de un convenio de colaboracin con la Secretara de Educacin Pblica,
el cual se suscribi, junto con la Secretara de Gobernacin, en 2002. Por su parte, tambin se previ, para el ptimo desarrollo de los programas de educacin
cvica impulsados en este rubro, la indispensable colaboracin del magisterio
nacional.
Si bien ambos propsitos fueron cubiertos durante la vigencia del Plan Trianual,
sus efectos ms significativos no pudieron observarse sino hasta aos despus.
As, el informe correspondiente rendido ante el Consejo General a mediados de
2005 consigna tales consecuencias positivas:
El mayor logro que el IFE puede registrar, derivado de este proyecto, es haber contribuido,
a partir de su modelo educativo y de materiales didcticos especficos, al diseo del Programa Integral de Formacin Cvica y tica para la educacin primaria en el pas.15
Con relacin a las actividades relacionadas con el magisterio, el mismo informe consigna que los talleres diseados por el IFE fueron considerados, con valor
a carrera magisterial, como parte del Programa Nacional de Actualizacin de
profesores de educacin bsica. Con esta posibilidad se cerraba el crculo virtuoso del programa, pues se oficializaba el contenido de la Formacin Cvica y tica
y se generaban los incentivos necesarios para que los maestros lo asumieran.
15
Primer informe semestral del Plan Estratgico de Educacin Cvica 2005-2010, IFE, Mxico,
p. 17.
354
Este programa global, a diferencia del relativo al espacio escolar, fue el de mayor
complejidad, en la medida en que no slo se carece de un espacio institucional
al cual recurrir, sino tambin por la heterogeneidad de actores involucrados. De
tal suerte, es un programa que requiere, adems, de una confluencia de intereses
y actividades en los distintos grupos y organizaciones participantes, as como su
plena anuencia para insertarse en las actividades del Instituto. Por ende, fue un
programa que tuvo que plantearse calendarios precisos de actividades que se
van aplicando y cuya lgica principal es que puedan ser replicados a travs
de otras organizaciones sociales regionales o locales.
3. Informacin y comunicacin
Finalmente, en esta materia, las actividades se centraron en el reforzamiento
de la uniformidad conceptual y de imagen institucional en todos los productos desarrollados por el IFE, buscando incorporar en ellos los contenidos en materia
de educacin cvica como eje transversal de las tareas institucionales. De igual
forma que en aos anteriores, tambin contempl el diseo de las campaas de
difusin masiva del IFE para darle uniformidad a las actividades de promocin
de los derechos polticos y cvicos.
355
Slo para efecto de resaltar lo logrado por el Instituto en virtud de la aplicacin del Plan Trianual, en el ltimo informe presentado ante el Consejo General
en octubre de 2003 se indicaba que durante la vigencia del Plan Trianual se haba logrado atender a un universo de 7 millones 120 personas, en contraste con
los tres y medio millones de personas atendidas durante los siete aos anteriores.17
No obstante estos logros, tambin era un hecho que el impacto cualitativo de los
programas de educacin cvica no poda ser valorado a cabalidad, al no contarse
con instrumentos de evaluacin medianamente estructurados o porque estos
se encontraban apenas en sus primeras fases de desarrollo, como se reconoci
en aquella ocasin. Si bien se haba avanzado en el plano cuantitativo de cobertura, quedaba pendiente identificar el impacto cualitativo de los programas. Este
corte de caja permiti establecer que la evaluacin de la calidad de los programas instrumentados por el IFE era una de las tareas por desarrollar obligadamente en el futuro.
Cabe sealar que estos ltimos comentarios plantean una eventual tensin en el
desarrollo de los programas institucionales de educacin cvica, en virtud de la
ubicacin que deba asumir el IFE en la materia. Si por una parte se asume que
el Instituto deba ser ms generador de iniciativas y menos ejecutor de acciones,
como arriba se indic, qu tanto deba entonces preocuparse por el nmero de
personas directamente atendidas, incluso teniendo en mente el mandato constitucional para que el IFE sea el responsable integral de la educacin cvica? En
los siguientes aos se abordaran este y otros problemas similares.
IV. Consolidacin y nuevos horizontes (2003-2009)
Con la nueva integracin del Consejo General del IFE a finales de 2003, los
consejeros electorales que conformaron la Comisin de Capacitacin Electoral y
356
16
17
357
Dicho Comit qued integrado por Emilio lvarez Icaza, Miguel Bazdresch Parada, Salvador Martnez Licn, Patricia Mc Carthy Caballero, Alberto Olvera y Ricardo Raphael de la
Madrid.
358
19
2. Actualizacin:
a) Educacin para la vida pblica (antes conocida como Talleres de educacin ciudadana);
b) Educacin para el ejercicio libre, responsable y razonado del voto, dirigido
a poblacin de los 193 municipios con mayor grado de marginalidad;
359
3. Nuevos proyectos:
a) Fortalecimiento de la educacin cvica en Mxico, tuvo como propsito la
coordinacin interinstitucional, donde destacaron el posicionamiento del
Plan Estratgico de Educacin Cvica (PEEC), las actividades de educacin
con partidos y agrupaciones polticas y nuevos convenios.
b) Diseo e instrumentacin de iniciativas locales.
Los primeros aos de vigencia del Plan Estratgico fueron una etapa de transicin entre la instrumentacin de los nuevos programas que comenzaron su
fase de diseo y la continuidad de aquellos proyectos de los que se resolvi
su continuidad. Pero lo ms relevante es que durante el primer ao se fue haciendo evidente, adems del dilema expuesto entre la responsabilidad integral
del Instituto y su necesaria limitacin para ampliar el alcance de su atencin,
una nueva interrogante relativa a la temporalidad electoral en el desarrollo de
los programas de educacin cvica, es decir, resultaba factible concebir programas de educacin cvica que logren una efectiva continuidad, con independencia de las actividades relativas al proceso electoral? O bien, tales actividades
pueden encontrar una suerte de coexistencia? Esta disyuntiva tambin qued
planteada durante 2005, precisamente por tratarse del ao de inicio del proceso
electoral federal.
Tales interrogantes fueron atendindose al ir desarrollando ciertos criterios bsicos, a saber:
1. Definicin de estrategias marco, con base en las cuales orientar el trabajo
institucional considerando las prioridades institucionales e introduciendo
los ajustes necesarios conforme a los tiempos a los que se sujeta el Insti-
360
361
El segundo aspecto fue el desarrollo de una tipologa de municipios que, considerando variables econmicas, sociales, electorales, as como de participacin
de programas de beneficio social, permitiera orientar los trabajos institucionales de manera ms eficiente hacia sectores de poblacin con problemticas especficas que atender, lo que se denomin estrategia focalizada. Sin duda tales
diagnsticos y orientaciones especficas resultaron esenciales para que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) lo considerara como
relevante en su Informe de Buenas Prcticas 2006.
Para 2007, y dentro de la estrategia marco sealada, dos programas fueron centrales en su conformacin. Por un lado, Educacin para el ejercicio de los derechos ciudadanos bsicos, el cual ha pretendido involucrar a todas las reas del
Instituto conforme a tres criterios: 1) desarrollo de indicadores de diagnstico de
la poblacin por atender; 2) evaluacin de las actividades de educacin cvica y,
sobre todo, 3) elaboracin de materiales de soporte a todo el trabajo institucional.21 De hecho, la preparacin de los materiales de apoyo a las distintas tareas
y el monitoreo de los mismos para evaluar su viabilidad fue uno de los objetivos
que mayor horizonte tendra para la promocin de la educacin cvica.
En este periodo uno de los esfuerzos ms destacados del Instituto se dirigi a la
sistematizacin y el desarrollo terico y metodolgico para la implementacin
de programas de educacin cvica. Es en este marco en donde se inserta el segundo de los programas relevantes de este ao: el Modelo de Educacin para
la Participacin Democrtica (MEPD), el cual constituye la propuesta educativa
ms desarrollada y verstil que el Instituto Federal Electoral ha logrado desarrollar hasta el momento. Cuando al inicio del presente ensayo se mencionaba
cmo la ausencia de alguna referencia en la ley dificult los trabajos del Instituto
20
Educacin para el ejercicio del voto libre y razonado. Informe final 2006, IFE, Mxico, 2008,
p. 9.
21
Educacin para el ejercicio de los derechos ciudadanos bsicos. Informe final 2007, IFE,
Mxico, 2008.
en sus inicios, tambin sealaba cmo justamente ello permiti al propio Instituto explorar distintas vas y alternativas. El MEPD podra definirse como la visin
institucional ms refinada de lo que debe ser la educacin cvica.22
Un elemento adicional que no debe soslayarse es el relativo a la firma de un nuevo convenio con la SEP en junio de 2007, por el cual el IFE se incorpor como
coadyuvante con el Instituto Nacional de Evaluacin Educativa en la construccin del examen de calidad y logro educativo Excale 2009 de formacin cvica y
tica, para ser aplicado a los alumnos del tercer grado de secundaria en 2009.
Cabe hacer mencin, por otra parte, que a partir de 2008 el Instituto debi emprender una revisin puntual respecto al impacto derivado de la reforma constitucional y legal en materia electoral, emprendida por el Congreso de la Unin, y
en lo particular, en lo relativo a la capacitacin electoral y la educacin cvica.
De hecho, la primera consecuencia fue una recomposicin del Consejo General
y con ello, la completa renovacin de la comisin respectiva. Asimismo, y con
el inicio del proceso electoral federal en octubre de ese ao, otro efecto fue su
fusin con la Comisin de Organizacin Electoral, en trminos de la nueva disposicin contenida en el artculo 116, prrafo 3, del cdigo de la materia.
No obstante, ello no implic que se desatendieran los trabajos referentes a la
educacin cvica, al privilegiar los de la organizacin electoral; por el contrario,
la integracin permiti un fortalecimiento de las tareas institucionales en esta
materia. As, por ejemplo, entre las dos estrategias definidas para el proceso
electoral, la primera denominada Educar para la participacin democrtica, en
sus dos fases, se logr atender a seis y medio millones de personas. Un aspecto
adicional que cabe mencionar es que se alcanz una mayor sensibilizacin, y
por ende un ms efectivo involucramiento de diferentes sectores en las tareas de
educacin cvica.23
La segunda estrategia institucional promovida durante estos aos, denominada
Formacin de nios y jvenes, en esta ocasin fue segmentada en tres univer362
22
23
Educacin para la participacin democrtica. Informe final 2008-2009, IFE, Mxico, p. 26.
sos dependiendo del grado escolar, y en ella participaron un milln 807 mil
alumnos de primaria, y poco menos de 900 mil alumnos de secundaria, es decir,
casi 2 millones 700 mil estudiantes de educacin bsica. Ello, adems de que
se realiz la sptima edicin del Parlamento de las Nias y los Nios, as como
el desarrollo de la Agenda juvenil, evento a travs del cual se formularon a nivel
nacional un conjunto de demandas juveniles que fueron entregadas a representantes de todos los partidos polticos con registro.24 En este sentido, el IFE se
erigi en punto de contacto entre los jvenes y los partidos polticos, relacin
que se haba mostrado insuficiente.
363
24
Octavo informe semestral del Plan Estratgico de Educacin Cvica 2005-2010, IFE, Mxico, 2009.
Ibd, p. 50.
26
Ulises Beltrn, et al., Los mexicanos de los noventa, UNAM, Mxico, 1996.
27
28
Encuesta Nacional de Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas, ediciones 2001, 2003, 2005
y 2008, mismas que se pueden consultar en http://www.encup.gob.mx/encup/
29
Consultable en http://www.latinobarometro.org/, y por el cual prcticamente se han levantado encuestas al respecto desde 1995 a 2009.
364
sas privadas.30 Sin embargo, tambin se debe destacar que la aparicin de dichas
encuestas no supone necesariamente un efectivo seguimiento que permita comparar los datos de todas ellas en una secuencia histrica, particularmente debido
a la modificacin o uso de diferentes reactivos para evaluar un mismo tema.
365
Por otra parte, la reflexin en torno a las condiciones que favorecen y/o dificultan el cambio en la cultura poltica de la sociedad ha encontrado en estas
investigaciones un insumo insustituible. En este contexto, bien se podra afirmar que son dos las vertientes de interpretacin que de manera ms frecuente
se han perfilado. Por un lado, la perspectiva racional, a travs de la cual las
palancas del cambio cultural se explican en funcin de la existencia o no de
incentivos capaces de estimular cierto tipo de actitudes y comportamientos.
Por el otro, la perspectiva cultural, segn la cual el cambio de actitudes y convicciones se genera a travs del aprendizaje y la socializacin poltica en sus
distintas modalidades.31
En cualquiera de estas interpretaciones no cabe duda que en los resultados
de tales mediciones la participacin del Instituto Federal Electoral ha sido importante, tanto para promover la realizacin misma de encuestas sobre cultura poltica, como para difundir y promover la discusin sobre los resultados de las
diferentes encuestas nacionales, regionales e internacionales, dndoles mayor
proyeccin.
No obstante, con todo y los 20 aos de existencia del IFE y de sus polticas de
educacin cvica y de promocin de los estudios sobre los valores que guan el
comportamiento de los ciudadanos mexicanos, el esfuerzo es insuficiente de
cara a la titnica tarea de modificar la cultura poltica de los ciudadanos, que en
los aos sesenta los propios Almond y Verba caracterizaran como de corte sbdito, ms que plenamente cvico. De acuerdo con dichos autores, los contenidos de una cultura poltica abarcan varias dimensiones, que van desde un nivel
30
Una relacin de dichos trabajos se puede consultar en el artculo de Enrique Alducin Abitia
Los valores de los mexicanos en los ltimos 25 aos, en Este pas, nm. 170, mayo de
2005, pp. 26-33.
31
Jacqueline Peschard, La cultura poltica en Mxico, en Mauricio Merino, coord., La ciencia poltica en Mxico, CNCA-FCE, Mxico, 1999.
366
Gilberto Guevara Niebla y Felipe Tirado Segura, Actitudes cvicas en Mxico y otras naciones, en Nexos, 345, septiembre de 2006, p. 83.
taba complicada; hacia 2003, la cifra era de 65%, que se divida entre los que
pensaban que era muy complicada (30%) y slo complicada (35%). Para
2008, 51% de las personas estaban de acuerdo con la frase siguiente: La poltica algunas veces es tan complicada que las personas como usted no entienden
lo que sucede.
367
368
Desde la perspectiva comparada del Informe 2009 de Latinobarmetro, Mxico es el pas que ms ha reducido su apoyo a la democracia, al pasar del 51%
al 42% en el periodo de 1995 a 2009. De hecho, slo 11% de la poblacin
considera que el pas es totalmente democrtico. Frente a la disyuntiva entre
democracia o desarrollo, el reporte 2009 ubica a Mxico entre las situaciones
ms delicadas, ya que nicamente 30% asume su preferencia absoluta por la de-
369
Percepcin de la legalidad
Uno de los valores ms revisados en las diferentes encuestas se refiere a la percepcin sobre la legalidad. En 1994, ante la pregunta de cmo actuara con
respecto a leyes que parecieran injustas, 36% consider que siempre deban
obedecerlas; 29% opt por cambiarlas si no les parecan, y 24% consideraba
vlido desobedecerlas. En las encuestas levantadas en 2003 y 2005 la opcin de
desobedecer se haba reducido al 11% y 12%.
No obstante lo anterior, cuando se ha interrogado a las personas sobre circunstancias concretas, esos porcentajes suelen variar de manera significativa. En
1994 se planteaba la siguiente hiptesis: en el caso de que una comunidad no
reciba atencin por ms de un ao a una demanda por agua, y en protesta se
toma una carretera, se consult a los ciudadanos si aprobaban o no tal actuacin. En 1994 cuatro de cada 10 personas lo aprobaba absolutamente y 13% en
parte (53% en total), mientras 46% no lo aprobaba. En las encuestas de 2003
y 2005, entre las opciones de aprobar y aprobar en parte, el porcentaje alcanz
cerca de 60%, pero la opcin que desaprueba se redujo a cifras del 34% a 32%,
respectivamente, es decir, 12 puntos porcentuales por debajo de lo registrado
una dcada atrs.
En adicin de lo anterior, tal percepcin parecera que podra agudizarse en los
prximos aos de no modificar la situacin imperante. La ya citada investigacin de Guevara Niebla y Tirado apunta hacia esa ruta, al sealar que entre los
jvenes de secundaria al consultarles si es legtimo no apegarse a la ley cuando
est en contra de sus intereses, el 47% de los escolares mexicanos est de acuerdo con esto.33 Dicho de otra manera, a pesar de que los datos revelan que se ha
33
Ibd, p. 82.
370
34
Ibd, p. 85.
con su derecho a la eleccin y sancin a los gobernantes, que cada vez conocen y ejercen
de forma ms amplia sus derechos civiles y polticos.35
371
En suma, la serie de encuestas sobre cultura poltica muestran que no hay datos
contundentes sobre cambios en las percepciones y actitudes de los mexicanos respecto a la poltica, sino que hay oscilaciones que revelan ms situaciones
coyunturales que una nueva forma de cultura poltica ya asentada y capaz de ser
objeto de una clasificacin contundente de cultura cvica o democrtica. Esto
se explica, en buena medida, porque aunque en los ltimos 20 aos la vida poltica de nuestro pas se ha transformado significativamente para ganar en competencia y pluralidad y esta circunstancia ha generado respuestas variadas en
la poblacin mexicana, no es posible an sostener que hay avances sistemticos
en materia de construccin de una cultura democrtica, capaz de ser el sostn
ms firme de instituciones del mismo corte.
Los esfuerzos que el IFE ha desarrollado en el campo de la educacin cvica son
dignos de reconocimiento no slo nacional, sino allende nuestras fronteras. Los
programas de educacin cvica se han ido sofisticando, hacindose ms precisos y dirigidos hacia poblaciones objetivo, abarcando desde el mbito escolar
hasta el de las organizaciones sociales, desde los nios y jvenes hasta las poblaciones adultas marginadas. La evaluacin de dichos programas habla de un
aprendizaje acumulado y sistematizado y de un compromiso con las promesas
de la educacin, sin embargo, su impacto directo sobre las percepciones de la
poblacin dista an de ser proporcional al esfuerzo institucional desplegado.
El hecho es que el IFE tiene el mandato constitucional de desarrollar la educacin cvica; pero la magnitud de la tarea es tal que solamente por la va de la
participacin de las diferentes instituciones que desarrollan labores educativas,
del apoyo de la sociedad y tambin de los partidos polticos, ser posible lograr
que ese esfuerzo redunde en una vida poltica democrtica ms asentada institucional y culturalmente.
35
La comunicacin poltica
durante la transicin:
las reglas de acceso a
radio y televisin
372
I. Introduccin
El acceso de los partidos polticos a la radio y la televisin es un tema regulado
en la legislacin electoral desde 1973 y es quiz la prerrogativa que ms se ha
modificado a lo largo de la transicin democrtica. De ese entonces a la fecha se
han llevado a cabo 13 procesos electorales federales y el Congreso ha elaborado
siete leyes electorales que en su momento buscaron adecuarse a las realidades y
necesidades polticas nacionales y, en consecuencia, han permitido fortalecer
y consolidar el sistema electoral y de partidos en Mxico.
373
374
Para rescatar la experiencia adquirida por el Instituto Federal Electoral en sus primeros 20 aos de vida, en este trabajo se presentarn y analizarn los elementos
que configuraron la forma en que los partidos acceden a la radio y la televisin
como consecuencia de la aplicacin de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos y del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Elec-
375
Este ensayo est dividido en cuatro apartados, en los que se describe, en primer
lugar, la forma como los partidos polticos accedan a la radio y la televisin desde que el tema fue regulado por primera vez, en 1973, y hasta 1994. En segundo
lugar, se analiza a detalle el contenido de la reforma electoral de 1996 y cmo
fue aplicada por el Instituto Federal Electoral para garantizar el acceso equitativo de los partidos a la radio y la televisin durante 11 aos y cuatro procesos
electorales consecutivos. En tercer trmino, se realiza un recuento de las nuevas
problemticas que se presentaron desde el inicio del proceso electoral de 2006
y que el Instituto Federal Electoral busc reglamentar a travs de acuerdos del
Consejo General, con alcances jurdicos limitados. Finalmente, en cuarto lugar,
este ensayo busca describir las caractersticas del nuevo modelo de comunicacin poltica surgido a raz de la reforma electoral de 2007 y 2008 y explicar la
forma en que el Instituto Federal Electoral la ha instrumentado.
A manera de introduccin conviene hacer una reflexin general: la aplicacin
de la legislacin electoral en materia de acceso de partidos y autoridades a la
radio y la televisin no ha sido una tarea fcil para ninguno de los actores involucrados. Anteriormente era factible definir el papel de los medios de comunicacin como un constante puente entre partidos, autoridades y ciudadanos. Los
usos y costumbres para regular a los medios operaban con relativa estabilidad,
no sin conflictos, pero en medio de una tensin acotada y contenida. Hoy es
importante tener en cuenta que este es un asunto en el que confluyen las voluntades y los intereses de muchos actores: legisladores, partidos, concesionarios y
permisionarios de radio y televisin, funcionarios pblicos, empresarios, candidatos, precandidatos y aspirantes a algn cargo de eleccin popular, autoridades
electorales administrativas y jurisdiccionales y, por supuesto, los ciudadanos. Si
cualquiera de ellos negara su disposicin para hacer cumplir la ley, sera muy
difcil que este o cualquier otro modelo funcionara. El proceso electoral de 2009
puso a prueba el diseo del nuevo modelo, pero la eleccin presidencial de
2012 representa el verdadero reto para la creacin de consensos en la instrumentacin y ajuste de este sistema.
En las elecciones federales de 1973 y 1976 se utiliz la misma Ley Federal Electoral. En ambos comicios contendieron los cuatro partidos polticos que haban
mantenido su registro desde los aos cincuenta. Vale la pena recordar que tres
partidos el Revolucionario Institucional, el Popular Socialista y el Autntico de
la Revolucin Mexicana registraron al mismo candidato a la Presidencia: Jos
Lpez Portillo. Por su parte, el Partido Accin Nacional no logr el consenso
entre sus militantes para registrar a un candidato a este cargo en 1976. Mientras
tanto, las autoridades de la Secretara de Gobernacin otorgaron los tiempos
reglamentarios a cada partido poltico nacional.2
377
La garanta en el acceso a los medios de comunicacin represent un gran avance para los partidos polticos, en particular para aqullos con menor porcentaje
de votacin. Con todo, a decir de los entonces partidos de oposicin, prevalecan
problemas que obstaculizaban el avance a la democracia, como la organizacin
de las elecciones por parte del gobierno, la dependencia de los medios de comunicacin hacia ste, la prevalencia del partido en el poder en los noticiarios
y otros programas de la radio y la televisin, as como los horarios sin audiencia
en los que eran transmitidos los programas previstos en la ley para los partidos.
Para las elecciones federales de 1979 ya estaba vigente la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (LOPPE), promulgada en 1977. El
presidente Jos Lpez Portillo haba encargado a su Secretario de Gobernacin,
Jess Reyes Heroles, que convocara a organizaciones sociales, polticas y acadmicas a una consulta pblica de la cual surgi el proyecto de realizar una
reforma poltica que dara lugar a la LOPPE de 1977.
La nueva ley garantiz el acceso permanente de los partidos polticos a la radio
y la televisin, de manera equitativa. Se trataba de que en todo tiempo, hubiere elecciones o no, los partidos polticos tuvieran la oportunidad de transmitir
sus mensajes y de poner a la consideracin de la sociedad sus posiciones en
programas mensuales de debate. Adicionalmente, la nueva ley contemplaba un
incremento de las transmisiones partidistas durante los procesos electorales. La
2
Reglamento de los organismos electorales y previsiones para la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 27 de
octubre de 1978.
peso y una sensacin de agotamiento del sistema poltico. Jos Lpez Portillo haba nacionalizado la Banca y al presidente Miguel de la Madrid le haba tocado
enfrentar la crisis de la deuda exterior que, si bien no era exclusiva de Mxico,
afectaba considerablemente los bolsillos de los mexicanos. Despus de la eleccin de 1985, a Miguel de la Madrid le tocara enfrentar la compleja situacin
provocada por los terremotos del 19 de septiembre de ese mismo ao.
379
Para las elecciones federales de 1988 ya estaba en vigor el Cdigo Federal Electoral, producto de una nueva reforma electoral y publicado en el Diario Oficial
de la Federacin el 12 de febrero de 1987. Esa reforma obedeca a la creciente
crtica de la oposicin sobre la falta de procedimientos democrticos en las elecciones, especialmente en los procesos electorales locales de esos aos; adems,
el PRI enfrentaba una fuerte crisis con la formacin de la llamada Corriente Democrtica, encabezada por Cuauhtmoc Crdenas y Porfirio Muoz Ledo. Los
medios de comunicacin ya desempeaban un papel importante en la difusin
de las noticias de la poca.
En la ley de 1987 se estableci que cada partido dispondra de 15 minutos mensuales en radio y televisin y, adems de las prerrogativas ya mencionadas en
leyes anteriores, se contemplaba para cada partido poltico el derecho a acreditar, ante la Comisin de Radiodifusin, a un representante con facultades de
decisin sobre la elaboracin de los programas de su partido. Tambin se estableci la posibilidad de transmitir programas con cobertura regional, as como la
produccin y transmisin de programas especiales en los que participaran todos
los partidos polticos dos veces al mes.
Adicionalmente, el Cdigo Federal Electoral estableca que la Comisin de Radiodifusin podra solicitar la ampliacin de los tiempos asignados a los partidos
polticos en la radio y televisin, as como la frecuencia de sus transmisiones en
estos medios de comunicacin.
Este ordenamiento legal permiti a los partidos polticos diversificar sus transmisiones para obtener ms tiempo en la radio y la televisin en las elecciones
de 1988, toda vez que, adems de los tiempos regulares a que tenan derecho
a travs de sus programas permanentes y especiales, se transmitieron spots pro-
380
Al igual que en legislaciones anteriores, se otorgaron espacios para la transmisin de programas permanentes, regionales, especiales y adicionales. Asimismo,
se contempl el incremento en la duracin de las transmisiones en periodos
electorales, pero esta vez en proporcin a la fuerza electoral de los partidos polticos. Adems, cada partido deba emplear la mitad de su tiempo para difundir
sus plataformas electorales.
381
El nuevo Cdigo Electoral contemplaba que los programas de los partidos polticos y del Instituto Federal Electoral tendran preferencia dentro de la programacin general en el tiempo estatal de radio y televisin. Para la publicidad pagada por los partidos, el Instituto solicitara a la Secretara de Comunicaciones y
Transportes gestionar ante los concesionarios de radio y televisin tarifas que no
fueran superiores a las de la publicidad comercial. Por primera vez, en 1991, la
autoridad electoral llev un registro del tiempo otorgado a cada partido, el cual
se muestra en el siguiente cuadro:
Tiempos permanentes, adicionales y regionales otorgados a cada
partido poltico durante el periodo de campaa en 1991*
Partido
Radio
Televisin
Total
PAN
24:20:00
17:46:00
42:06:00
PRI
26:28:00
20:18:00
46:46:00
PPS
23:24:00
16:50:00
40:14:00
PRD
22:56:00
16:22:00
39:18:00
PFCRN
23:52:00
17:18:00
41:10:00
PARM
23:24:00
16:50:00
40:14:00
PDM
22:28:00
15:48:00
38:16:00
PRT
20:28:00
14:48:00
35:16:00
PEM
19:58:00
14:33:00
34:31:00
... contina
Partido
Radio
Televisin
Total
PT
20:28:00
14:48:00
35:16:00
TOTAL
227:46:00
165:21:00
393:07:00
* Al total presentado en el cuadro, hay que aadir tres horas de programas especiales en radio
y 16 horas en televisin.
Fuente: Memoria del Proceso Electoral Federal de 1991, Instituto Federal Electoral.
382
slo se trataba de que los partidos pudieran contratar tiempos, sino de que los
medios vendieran dichos espacios a todas las fuerzas electorales que lo solicitaran. Por ello, se estableci un trmite para garantizar la contratacin de tiempos
en radio y televisin de acuerdo con las estaciones, canales y horarios en que
los partidos estuvieran interesados.
383
Tiempos
Total
Partidos
Spots con
bonificaciones
Minutos
Permanentes
Especiales
Adicionales
Regionales
PAN
1,274
424 40
765
170
1,440
1,344
4,14340
15.02
PRI
1,764
588
765
170
2,010
1,344
4,877
17.67
PPS
294
98
765
170
154
1,344
2,531
9.17
PRD
784
261 20
765
170
885
1,344
3,42520
12.41
PC
392
130 40
765
170
217
1,344
2,62640
9.52
PARM
294
98
765
170
154
1,344
2,531
9.17
PDM
294
98
765
170
110
1,344
2,487
9.01
PT
294
98
765
170
110
1,344
2,487
9.01
PVEM
294
98
765
170
110
1,344
2,487
9.01
TOTAL
5,684
31 h. 34
86 h. 30
201 h. 36
459 h. 55
40
100
114 h. 45 25 h. 30
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Polticos del Instituto Federal Electoral.
Por si fuera poco, desde la reforma de 1993 se aadi en el COFIPE la obligacin del Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Polticos de reunirse con
la Comisin de Radiodifusin y con la Cmara Nacional de la Industria de Radio
y Televisin, para sugerir los lineamientos generales aplicables en los noticiarios
de los medios, en los que se cubriran y reportaran las actividades de campaa de los partidos polticos. As, el 14 de febrero de 1994 estas instancias se
reunieron con el fin de presentar el documento en el que se establecan dichos
lineamientos. Por primera vez se estableca en la ley una norma que buscaba sugerir un comportamiento determinado por parte de los medios ante las
campaas electorales, para garantizar alguna forma de equidad en la cobertura.
Evidentemente, no se estableci sancin alguna ante el eventual incumplimiento de las sugerencias.
Esta norma constituy la base para que el Consejo General del IFE, a travs de
un acuerdo, formulara exhortaciones y recomendaciones a los medios de comunicacin para que en los noticiarios de radio y televisin se respete el derecho
a la informacin de los mexicanos, actuando de manera veraz, objetiva, equilibrada, plural y equitativa, observando los lineamientos generales aplicables en
los noticiarios de radio y televisin, respecto de la informacin o difusin de las
actividades de campaa [].4
Asimismo, el Consejo General instruy a la Comisin de Radiodifusin del Instituto Federal Electoral para que, a ms tardar el 30 de junio de 1994, entregara
a los miembros del Consejo General un informe sobre el monitoreo de los principales noticiarios de radio y televisin que reflejara la manera como los medios
ofrecieron la informacin sobre las actividades de campaa de los partidos polticos, y que a partir de esa fecha lo hiciera quincenalmente hasta la conclusin
de las propias campaas electorales. Ese era uno de los primeros monitoreos que
realizara el IFE a las transmisiones de los medios de comunicacin, todava no
previsto en la ley.
384
4
Acuerdo aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral en sesin celebrada
el 18 de junio de 1994.
Por primera vez, en 1994, la autoridad electoral intentaba inducir un comportamiento diferente entre los comunicadores para informar de la contienda
poltica.5 En esa ocasin se monitorearon siete noticiarios de radio y nueve noticiarios de televisin. Durante las ocho semanas de monitoreo, el PRI obtuvo el
34.9% del tiempo total dedicado a las campaas polticas en la radio, mientras
que el PRD y el PAN obtuvieron el 26.1% y el 21.56%, respectivamente. El
resto de los partidos PDM, PARM, PPS, PVEM, PFCRN y PT obtuvieron en
conjunto el 17.44% del tiempo total en este medio electrnico. En televisin, el
PRI obtuvo el 31% del tiempo total dedicado a las campaas polticas, el PRD
y el PAN, el 19.4% y el 16.12%, respectivamente. Los seis partidos restantes
obtuvieron el 33.5% del tiempo total dedicado al tema en cuestin.6
385
Los resultados del monitoreo, as como las quejas de los partidos polticos respecto del comportamiento de los medios, llevaron al Consejo General del Instituto Federal Electoral a producir nuevos exhortos y recomendaciones a los
medios durante la campaa, y a solicitar al gobierno del presidente Salinas de
Gortari suspender la propaganda gubernamental en los medios electrnicos
de comunicacin diez das antes de la jornada electoral.7
Adicionalmente a las reformas legales y a los acuerdos del Consejo General del
Instituto Federal Electoral, algunos actores sociales presionaron para concientizar a la sociedad sobre la importancia de reorientar el comportamiento de los
medios de comunicacin. Ejemplo de ello fue el trabajo de monitoreo de medios
electrnicos realizado por la organizacin no gubernamental Alianza Cvica, los
debates en televisin de los candidatos a la Presidencia, la cobertura en radio y
Ricardo Becerra, et al., La reforma electoral de 1996, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
D.F., p. 102.
Ver Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se determina la
suspensin de la propaganda electoral partidaria pagada en los medios electrnicos de comunicacin diez das antes de la jornada electoral, con excepcin de la relativa a los actos
de cierre de campaas, aprobado en la sesin ordinaria del 20 de julio de 1994.
386
387
Se otorgaban a los partidos 15 minutos mensuales en cada estacin de radio y canal de televisin, a travs de tres programas de cinco minutos, dos veces al mes.
10
Los partidos participaban de manera conjunta en un programa mensual de debate con duracin de media hora.
11
Eran tiempos que contemplaban 250 horas en televisin y 200 horas en radio durante las
campaas para presidente de la Repblica. En elecciones intermedias se otorgaba el 50%
de ese tiempo y la distribucin se realizaba 30% de manera igualitaria y 70% de manera
proporcional al porcentaje de votacin obtenido por cada partido en la ltima eleccin.
12
El Cdigo Electoral estableca que a solicitud de los partidos polticos, podran transmitirse
programas de cobertura regional; sin embargo, con la ampliacin del plan de medios a
emisoras que tenan cobertura en las 32 entidades federativas, no fue necesario gestionar
espacios para el uso de esta prerrogativa.
388
1994
1997
2000
2003
2006
Radio
17
123
362
626
771
Televisin
52
47
58
55
389
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Polticos del Instituto Federal Electoral.
nales en radio y 400 en televisin, destinados a los partidos polticos con el fin
de difundir sus candidaturas.13
De acuerdo con el Cdigo Electoral, a cada partido que an no tuviera representacin en el Congreso de la Unin se otorgara el 4% del nmero total de
promocionales. Tal era el caso de los partidos de nueva creacin, por ejemplo.
El resto de los promocionales se distribua de la siguiente manera: el 30% de
manera igualitaria y el 70% de manera proporcional a la fuerza electoral de los
partidos con representacin en el Congreso.
El nico lmite para la adquisicin de estos promocionales era que, en ningn
caso, el costo total de los promocionales excedera el 20% del financiamiento
pblico para las campaas en ao de eleccin presidencial y el 12% cuando
slo se eligiera a integrantes del Congreso de la Unin.
El cuadro que se presenta a continuacin muestra los montos totales erogados
por el Instituto Federal Electoral en cada proceso electoral llevado a cabo durante la vigencia de la ley electoral de 1996:
Comparativo de gasto en promocionales de 20 segundos en las
elecciones de 1997, 2000, 2003 y 2006*
Medio
1997
2000
2003
2006
Radio
$54547,418.90
43.64
$124859,107.97
64.61
$233,726,795.50
80.43
324,167,818.01
78.79
TV
$70459,002.50
56.36
$68405,361.45
35.39
$56,866,637.50
19.57
87,242,142.38
21.20
Total
$125006,421.40
100%
$193264,469.42
100
$290,593,433.00
100%
411,409,960.39
100%
* En precios corrientes.
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos
Polticos del Instituto Federal Electoral.
13
390
391
La compra de promocionales era definida como una prerrogativa para los partidos polticos, por lo que la Direccin Ejecutiva de Prerrogativas sigui el criterio
de realizar la adquisicin con base en la seleccin que cada uno de los partidos
indicara, de manera que fueran ellos los que incorporaran dichos promocionales en su diseo de campaa. Frecuentemente ese criterio gener la protesta de
los medios que no se vean favorecidos por la compra, por no ser preferidos
de alguna de las fuerzas polticas.
Por su parte, al saber que exista un presupuesto definido para la compra de
espacios, los concesionarios entraban en una compleja negociacin con el IFE
para ofrecer sus tiempos a diversas tarifas, buscando que sus empresas realizaran
la mayor venta posible. Sin embargo, la cantidad de promocionales a adquirir
por parte del IFE, especialmente en televisin, no era significativa en comparacin con la cantidad de espacios que adquiriran los partidos por s mismos con
los recursos de sus prerrogativas. As, se fue evidenciando la inoperancia de un
procedimiento de compra-venta que ya para el ao 2006 no funcionaba como
se esperaba cuando fue creado, 10 aos antes.
Los partidos polticos contaron, desde 1997, con financiamiento pblico suficiente para adquirir espacios para promocionales por su cuenta. Adicionalmente, las fuerzas electorales incrementaron la posibilidad de difundir mensajes a
travs de los tiempos oficiales que se gestionaban en todo el pas a travs de la
Secretara de Gobernacin.
El nmero reducido de impactos a repartir entre todos los partidos y coaliciones
no haca una diferencia significativa con respecto al nmero total de impactos
que se generaron durante las campaas electorales de 2006.14 Por ello, resultaba urgente modificar las disposiciones de la adquisicin de promocionales con
el fin de evitar distorsiones que afectaran las condiciones de la competencia
electoral.
c) La difusin de las campaas en los noticiarios de radio y TV
Otra de las preocupaciones de los partidos de oposicin, abiertamente manifiesta durante la eleccin de 1994, era el presunto sesgo que hacan los noticiarios
de la radio y la televisin en su cobertura de las campaas electorales. En el
apartado correspondiente a la primera etapa, se describi cmo el Consejo General del IFE en 1994 promovi la realizacin de un monitoreo que registrara
los tiempos que algunos noticiarios dedicaban a cada candidato y partido. Con
la reforma electoral de 1996 se incorpor al Cdigo Electoral la obligacin de
realizar durante las campaas electorales ese tipo de monitoreos. El objetivo era
que a travs de un ejercicio de seguimiento de noticiarios se verificara el cumplimiento por parte de los medios de comunicacin de los Lineamientos Generales
aplicables respecto de la informacin de las actividades de los partidos polticos,
sugeridos a la Cmara Nacional de la Industria de Radio y Televisin.15
De acuerdo con la ley, los resultados de este monitoreo deban presentarse de
manera peridica al Consejo General. En 1997 y en los procesos electorales subsecuentes, la Comisin de Radiodifusin elabor la metodologa con la que se
llev a cabo el monitoreo. Dicha metodologa inclua la medicin de variables16
392
14
De acuerdo con el monitoreo realizado por el Instituto Federal Electoral durante las campaas electorales de 2006, se calcula que los 10,000 promocionales de radio representaron
slo el 1.77% del total detectado y los 400 promocionales de televisin representaron slo
el 0.28% de los promocionales detectados en este medio. Conjuntamente, los 10,400 promocionales representaron el 1.47% del total detectado en radio y televisin.
15
Estos lineamientos eran sugerencias de la manera como los noticiarios de radio y televisin
deban presentar la informacin sobre las actividades de los candidatos y partidos polticos
en campaa y eran entregados a los representantes de la Cmara Nacional de la Industria de
Radio y Televisin antes del inicio de cada proceso electoral.
16
que permitan conocer la forma como los noticiarios de radio y televisin daban
a conocer al pblico en general la informacin sobre los candidatos y partidos
polticos en campaa.
393
En los primeros aos de su instrumentacin, el monitoreo de noticiarios constituy un insumo fundamental para garantizar la equidad en las contiendas electorales, toda vez que, aunque no haba una sancin formal a los medios que
incumplieran los lineamientos, la difusin de los resultados del monitoreo era
un incentivo para los medios de presentar de manera ms equitativa la informacin sobre todas las opciones polticas. Para el ao 2006, el tema de la presentacin de la informacin de los partidos polticos en los noticiarios de radio y
televisin era una cuestin superada y la preocupacin sobre el acceso de los
partidos a los medios estaba centrada en otros temas relacionados con la adquisicin de espacios en la radio y la televisin. Con todo, es importante resaltar
que la instrumentacin del monitoreo de noticiarios fue el nico rubro intocado
en la ley con la reforma electoral de 2007-2008.
En la grfica que se presenta a continuacin se muestra el tiempo obtenido a
travs del monitoreo de noticiarios de televisin por el PAN, el PRI y el PRD
y/o sus coaliciones respectivas en las elecciones presidenciales de 1994, 2000
y 2006:
Fuente: Elaboracin propia con datos de los informes finales de los monitoreos de noticiarios de
televisin en 1994, 2000 y 2006.
394
395
La estrategia seguida por el Instituto Federal Electoral a partir del ao 2000 fue la
realizacin de monitoreos para conocer el nmero de impactos que adquiran
los partidos y candidatos durante las campaas. El objetivo era dotar al IFE de
un indicador muestral y suficientemente claro de promocionales transmitidos
por los partidos durante las campaas. Los resultados de los monitoreos se compulsaban con la informacin que los partidos estaban obligados a presentar a
la autoridad electoral en sus informes de gastos de campaa. Con base en estos
monitoreos la Comisin de Fiscalizacin del Consejo General pudo medir el
nivel de cumplimiento de los partidos en su responsabilidad de informar sobre
los gastos realizados en medios de comunicacin en los procesos electorales
federales.
Para 2006 el monitoreo alcanz una cobertura de 20 de las principales ciudades de la Repblica y analiz la presencia partidista en las campaas en cuatro
medios de comunicacin: la prensa, la radio, la televisin y anuncios espectaculares. El nmero de impactos detectados en estos medios que promocionaban a
los candidatos a presidente, diputados, senadores y genricos,17 del 19 de enero
al 28 de junio de 2006, se presentan en el siguiente cuadro:
Nmero de promocionales de candidatos a presidente,
diputados, senadores y genricos detectados
a travs del monitoreo en 2006
Partido
Televisin
Radio
Anuncios
Espectaculares
Inserciones
de Prensa
Accin Nacional
37,603
204,026
1,715
3,570
60,224
206,023
3,242
7,864
29,923
116,731
321
3,765
792
4,472
34
Nueva Alianza
12,572
20,764
412
311
Partido Revolucionario
Institucional
396
470
10
Partido de la Revolucin
Democrtica
708
3,403
24
45
129
Convergencia
95
6,226
17
Total
142,358
5,722
15,579
562,244
Fuente: Elaboracin propia con datos del Reporte final de los monitoreos de promocionales.
Periodo del 18 de enero al 28 de junio de 2006, Instituto Federal Electoral.
396
17
De manera adicional a los monitoreos, en el ao 2006 se llev a cabo un monitoreo de los promocionales transmitidos con motivo de los procesos de seleccin interna de candidatos a la Presidencia. El Consejo General del Instituto
Federal Electoral aprob el acuerdo por el que se estableci la entonces llamada
tregua navidea para la suspensin de actos proselitistas por parte de partidos
polticos, al concluir los procesos internos y hasta el inicio de las campaas electorales para presidente, y emiti reglas de neutralidad para ser atendidas por los
servidores pblicos durante el Proceso Electoral Federal 2005-2006.
397
Sin embargo, estas medidas no fueron suficientes para que los partidos polticos,
sus candidatos e incluso terceros interesados moderaran sus nimos en el uso de
los medios de comunicacin, ante la cerrada competencia por la Presidencia
de la Repblica. Conforme avanzaba el proceso electoral de 2006 fue ms evidente el novedoso papel que estaban desempeando los medios de comunicacin
en la eleccin. Incluso antes de la jornada electoral haba quedado muy claro
que sera necesario legislar en esta materia si se quera garantizar la equidad en
las contiendas. Despus del 2 de julio, durante los complejos eventos posteriores, incluso durante los procedimientos de cmputo en los distritos electorales y
en el anuncio final de los resultados, los medios electrnicos de comunicacin
estuvieron en el centro de la polmica. Al mismo tiempo que cumplan con el
importante papel de informar, permitieron que la sociedad le diera seguimiento,
minuto a minuto, a acontecimientos que seran fundamentales para consolidar
los resultados electorales. Despus de aquellos difciles das, la siguiente etapa
era pensar en los cambios que evidentemente requera la ley.
IV. La reforma de 2007-2008
Una vez concluido el proceso de 2006 no pareci haber gran debate entre los
legisladores sobre cules eran los temas relevantes de la reforma electoral: el uso
de la radio y la televisin, el dinero en las campaas, los contenidos de las campaas y su duracin, adems de darle atribuciones a la autoridad electoral para
garantizar contiendas en las que imperaran los principios de constitucionalidad
y legalidad por parte de los actores polticos. El resultado de los cambios gener
una transformacin profunda, tambin vinculada con el modelo de comunicacin poltica que servira de marco para garantizar la equidad.
Sin embargo, con mucha discrecin y sin consenso pleno de todas las partes involucradas, los legisladores crearon un nuevo modelo de comunicacin
poltica que cambiara radicalmente las formas de hacer campaa. Estos cambios impactaron no slo a la autoridad electoral y a los partidos polticos, sino
tambin a concesionarios y permisionarios de radio y televisin, a las autoridades de todos los rdenes de gobierno, a los aspirantes a alguna candidatura a
cargos de eleccin popular y a la ciudadana en general.
Las caractersticas del nuevo modelo de comunicacin poltica pueden describirse de manera puntual. En primer lugar, los partidos nicamente pueden acceder a la radio y la televisin a travs de los tiempos del Estado administrados
por el IFE.18 Durante los periodos en que no hay procesos electorales, el IFE
administra diariamente el 12% del tiempo del Estado en cada estacin de radio
y canal de televisin, lo que equivale a 5 minutos 45 segundos en televisin y
7 minutos 48 segundos en radio.
Autoridad administradora
de los tiempos del Estado
Radio
TV
7 min. 48 seg.
5 min. 45 seg.
57 min. 12 seg.
42 min. 15 seg.
Total
65 minutos
48 minutos
Del tiempo total que administra el IFE, el 50% se destina para el uso de los
partidos polticos y el tiempo restante se destina a las autoridades electorales,
incluidas las autoridades electorales locales. De esta manera, se garantiza el
acceso permanente de los partidos a la radio y a la televisin, como ya estaba
previsto en la ley anterior, pero ahora la ley define al IFE como la autoridad nica para la administracin de los tiempos del Estado.
Evidentemente, la parte central de la reforma tena que ver con las elecciones.
Por lo tanto, durante los procesos electorales el IFE administra 48 minutos en
398
18
Por primera vez, la Secretara de Gobernacin, como autoridad competente, comparti con
el Instituto Federal Electoral la atribucin de administrar los tiempos del Estado en radio y
televisin.
399
Precampaa
Intercampaa
Campaa
Veda
Partidos polticos
18
41
Autoridades
electorales
30
48
48
Total
48
48
48
48
En cada uno de estos momentos, los partidos y las autoridades electorales cuentan con tiempos definidos que se reparten entre todos los participantes en la
contienda electoral. Hasta aqu, el modelo pareciera sencillo y fcil de aplicar;
sin embargo, la nueva ley electoral impuso diversos candados que tuvieron como
consecuencia que el modelo fuera muy rgido y de operacin muy compleja.
Por un lado, los 48 minutos deben ser distribuidos en dos y tres minutos por cada
hora de transmisin, entre las 6:00 a.m. y las 24:00 horas; los mensajes de los
partidos pueden tener una duracin de 30 segundos, de uno o de dos minutos;
los mensajes de las autoridades electorales deben tener una duracin de 20 y 30
segundos; en proceso electoral, el 30% del tiempo se distribuye entre los parti-
19
Estos 48 minutos representan la totalidad de los tiempos del Estado en televisin y el 74% de
los tiempos del Estado en radio.
20
401
% pautado
% detectado
PAN
27.7
27.1
PRI
19.3
21.1
PRD
17.1
16.8
PVEM
8.7
9.1
PT
6.4
5.2
CONVERGENCIA
7.7
7.9
NUEVA ALIANZA
7.3
7.2
PSD
5.6
5.7
Fuente: Informe sobre la operacin general del modelo de comunicacin poltico-electoral durante la campaa federal de 2009, presentado en la sesin del Consejo General del Instituto
Federal Electoral el 30 de julio de 2009.
Independientemente del alto porcentaje de cumplimiento por parte de los medios, entre febrero y julio de 2009 el Instituto Federal Electoral envi 563 requerimientos de informacin (376 correspondientes a estaciones de radio y 187
a canales de televisin) sobre presuntos incumplimientos en la transmisin de
promocionales de carcter electoral. Una vez desahogados los requerimientos
respectivos, se turnaron 52 vistas a la Secretara del Consejo General y el mximo rgano de direccin del IFE resolvi 60 procedimientos especiales sancionadores en materia de radio y televisin.
Estos procedimientos permitieron dar cuenta de que, en la mayora de los casos,
los incumplimientos se debieron ms a la novedad de la dinmica en la instrumentacin del nuevo modelo de comunicacin poltica, que a una posible
intencionalidad por parte de las emisoras de transgredir la nueva legislacin
electoral.
Otro reto que enfrent el IFE en el proceso electoral federal de 2009 fue aplicar,
con sus nuevas atribuciones, la normatividad en relacin con la prohibicin
de difusin de propaganda gubernamental durante las campaas. A lo largo
del Proceso Electoral Federal 2008-2009, el Instituto Federal Electoral recibi
1,032 denuncias por infracciones relacionadas con la difusin de propaganda
gubernamental durante las campaas, por la promocin personalizada de servidores pblicos, por la contratacin indebida de mensajes en radio y televisin,
incumplimientos a los pautados ordenados por el Instituto, actos anticipados de
campaa y, en general, cualquier otro tipo de propaganda contraria a la normatividad electoral.
Todos estos procedimientos generaron que se modificara sustancialmente la dinmica de trabajo del Consejo General del IFE y de sus consejos locales y distritales. La frecuencia de la presentacin de las denuncias implic que los Consejos
concentraran sus actividades en resolver este tipo de casos. Adicionalmente, por
ser la primera vez que se aplicaban estas normas, la autoridad electoral se vio
forzada a establecer nuevos criterios para resolver las situaciones novedosas.
402
403
Infraccin
Consejo General
Consejos Distritales
Total
Denigracin, calumnia
o diatriba
59
32
91
Promocin personalizada
de los servidores pblicos y
parcialidad en la utilizacin
de recursos pblicos
72
59
131
Contratacin indebida de
spots de radio y TV
47
47
Propaganda contraria a la
normatividad electoral
47
398
445
Propaganda gubernamental
durante las campaas
44
15
59
Actos anticipados
de campaa
48
129
177
36
36
Utilizacin indebida de
programas sociales
de gobierno
10
25
35
Coaccin al voto
11
11
Total
363
669
1,032
Fuente: Elaboracin propia con datos tomados del Informe General sobre la implementacin de
la Reforma Electoral, durante el proceso 2008-2009, Instituto Federal Electoral.
Sin duda, a partir de la experiencia del proceso electoral federal de 2009 y de las
nuevas situaciones que se enfrentaron durante los procesos electorales locales
de 2010, ser necesario hacer una reflexin profunda que permita recapitular
y de esa manera hacer modificaciones urgentes a los reglamentos que estuvieron vigentes durante estas elecciones. Sobre todo, es urgente estar en mejores
condiciones jurdicas para brindar mayor claridad y certeza en la resolucin
de los casos relacionados con las infracciones a los artculos 41 y 134 constitucionales. Si se piensa en la eleccin presidencial de 2012, pareciera urgente
establecer criterios claros para interpretar correctamente situaciones en las que
existen lneas muy delgadas entre la crtica severa y una expresin denigratoria;
o bien, entre la difusin de las labores de un funcionario en el marco de sus
obligaciones como servidor pblico y la promocin del mismo funcionario con
otros fines; todo ello, garantizando dos derechos fundamentales: la libertad de
expresin y el derecho a la informacin.
En trminos generales, uno de los efectos de este tipo de reformas fue el surgimiento de un nuevo Instituto Federal Electoral, con ms atribuciones, con ms
facultades, pero tambin con nuevos sujetos regulados y actividades que regular. Este nuevo IFE es una autoridad electoral administrativa que ya no slo se
interacciona con sus clientes naturales, los partidos polticos, sino tambin con
sus precandidatos, aspirantes y precandidatos; con los medios de comunicacin;
con otras autoridades electorales; con autoridades y servidores pblicos de cualquier orden de gobierno; con los ciudadanos y con cualquier persona fsica o
moral que realice acciones vinculadas a los procesos electorales.
Por lo pronto, la dinmica del Consejo General y del Instituto en su conjunto
cambi radicalmente. De una sesin mensual con la que el IFE resolva la organizacin de una eleccin, el Consejo sesiona una vez por semana, y a veces dos.
Esta nueva dinmica coloca al IFE en un nuevo terreno ante la opinin pblica,
y dado que el tema central sigue siendo la administracin de los tiempos del
Estado en la radio y la televisin, frecuentemente es la crtica de esos medios la
que conforma la direccin de la opinin pblica sobre la credibilidad del IFE.
404
405
Por ello, 2010 represent un nuevo desafo para garantizar el acceso de los
partidos a la radio y la televisin. De las 16 elecciones locales, 12 incluan la
eleccin de gobernador, diputados y presidentes municipales;21 en tres entidades slo se eligieron diputados y presidentes municipales22 y se llev a cabo una
eleccin extraordinaria en dos municipios23 de una entidad.
El Instituto Federal Electoral estableci una estrecha coordinacin y colaboracin institucional con las autoridades electorales locales y con los concesionarios y permisionarios de radio y televisin en cada entidad. No obstante, la instrumentacin del modelo de comunicacin en 2010 plante, al menos, cuatro
retos que es necesario comentar.
El primer reto fue la disparidad en las fechas que cada legislacin local prev
para la celebracin de las precampaas y las campaas locales, a pesar de que
la jornada electoral se celebra el mismo da en la mayora de los estados. La
principal consecuencia de este esquema es que, en un principio, no se cumpli
uno de los objetivos de la reforma electoral, que era evitar que el pas estuviera
en elecciones permanentemente. Para el IFE, la diversidad de fechas de inicio
21
22
23
Coahuila.
406
Entidad
Aguascalientes
98.10%
Baja California
83.33%
Chiapas
92.69%
Chihuahua
93.23%
Durango
94.67%
Hidalgo
98.29%
Oaxaca
88.93%
Puebla
90.27%
Quintana Roo
96.67%
Sinaloa
94.09%
Tamaulipas
95.32%
Tlaxcala
99.52%
Veracruz
93.57%
Yucatn
95.65%
Zacatecas
94.54%
407
Fuente: Elaboracin propia con datos tomados de los informes semanales de monitoreo realizados por la Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Polticos del Instituto Federal Electoral,
con corte al 1 de junio de 2010.
Un reto ms para la administracin de los tiempos del Estado durante los procesos electorales locales en 2010 fue la conformacin de coaliciones en cada
entidad federativa. Lo anterior obedeci a que la distribucin de promocionales por partido poltico se modificaba al integrarse coaliciones totales en la entidad, por lo que fue necesario elaborar y aprobar nuevas pautas de transmisin,
hasta tres veces en una misma entidad, a fin de que el nmero de promocionales
por partido poltico o coalicin se distribuyera de acuerdo con lo sealado en
la ley electoral.
El ltimo reto para el Instituto Federal Electoral como autoridad reguladora del
acceso a la radio y la televisin en los procesos electorales locales de 2010 fue
el uso de distintas modalidades de publicidad por parte de los actores polticos.
Desde el inicio de la instrumentacin de la reforma electoral de 2007-2008 se
present una modalidad de publicidad que incluye la difusin de contenidos
integrados a programas de radio y/o televisin, de notas informativas con formatos especiales (denominados infomerciales o publirreportajes) en los noticiarios y entrevistas por parte de funcionarios pblicos, aspirantes y candidatos a
cargos de eleccin popular. Este tipo de apariciones en la radio y la televisin
provocaron que, ante las quejas de los partidos polticos, la autoridad electoral
se pronunciara sobre asuntos que se encuentran en la frontera entre las prohibiciones respecto de la difusin de propaganda poltico-electoral y el ejercicio
de la libertad de expresin de los medios de comunicacin y el derecho a la
informacin de la ciudadana.
408
Para el IFE, enfrentar ese tipo de retos implic nuevos aprendizajes y en muchos
casos debates complicados y la necesidad de acatar las correcciones a las resoluciones emitidas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
Con todo, es posible concluir que el nuevo modelo de comunicacin poltica
que se deriv de la reforma electoral fue instrumentado para perseguir los objetivos que buscaban los legisladores. Quiz est todava muy fresca la experiencia de las campaas locales en 2010, pero aun as se demostr la capacidad
institucional para atender una reforma legal que present muchas dificultades
tcnicas, polticas y econmicas al Instituto Federal Electoral.
V. Comentarios finales
Las reglas del acceso de los partidos a la radio y la televisin han sufrido drsticos y constantes cambios desde el momento en que fueron emitidas por primera
vez en 1973, y se han dado como consecuencia del uso que los partidos polticos, sus precandidatos, candidatos, aspirantes, funcionarios pblicos e incluso
terceras personas han hecho de estos medios durante los procesos electorales.
409
Cada reforma electoral en esta materia ha buscado combatir los efectos distorsionantes del acceso a la radio y la televisin que se generaron con la aplicacin de
cada ley; sin embargo, con cada eleccin surgen nuevos retos que es necesario
enfrentar. En su primera etapa, el reto de los partidos polticos fue simplemente
acceder a la radio y la televisin y tener ms tiempos gratuitos para posicionarse
entre la ciudadana, tanto de forma permanente, como en los procesos electorales. Posteriormente, el reto fue garantizar condiciones de equidad para acceder a
travs de la compra de tiempos y a travs de los noticiarios de radio y televisin.
Una vez logrado esto, el reto fue instrumentar una legislacin electoral en donde
se prohbe ahora la contratacin de espacios por parte de los partidos polticos
y de cualquier persona para influir en las preferencias electorales de los ciudadanos y distintas modalidades en la difusin de propaganda poltica, electoral y
gubernamental.
A pesar de las diferencias en los objetivos de cada reforma electoral, al final
todas han tenido un mismo propsito: garantizar la equidad de la competencia
electoral.
Hoy sabemos cules sern los retos de la comunicacin poltica para el ao
2012. Ser trabajo de los partidos polticos, de los medios de comunicacin, de
los legisladores y de la ciudadana garantizar las mejores condiciones para llevar
a cabo una contienda justa, imparcial y participativa en la que los principales
ganadores sean los ciudadanos. Por su parte, el Instituto Federal Electoral volver a garantizar la correcta instrumentacin de la ley.
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los lineamientos generales aplicables en los noticieros de radio y televisin respecto de la informacin y difusin de las actividades de campaa de los partidos
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1994.
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se determina la suspensin de la propaganda electoral partidaria pagada en los
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con excepcin de la relativa a los actos de cierre de campaas, aprobado en la
sesin del Consejo General celebrada 20 de julio de 1994.
________, Reporte final que presenta la Comisin de Radiodifusin al Consejo
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federativas de la Repblica Mexicana, presentado en la sesin del Consejo General celebrada el 23 de agosto de 2000.
410
________, Informe sobre la operacin general del modelo de comunicacin poltico-electoral durante la campaa federal de 2009, presentado en la sesin del
Consejo General el 30 de julio de 2009.
________, Informe general sobre la implementacin de la Reforma Electoral, durante el proceso 2008-2009, presentado en la sesin del Consejo General el 29
de enero de 2010.
411
412
Sesin del
Consejo General
1996
III
Cooperacin internacional
del Instituto Federal Electoral
416
Introduccin
En el presente trabajo se pretende examinar el proceso que sigui el Instituto
Federal Electoral en materia de cooperacin internacional desde su fundacin.
Para cumplir con este propsito, se hace una breve revisin de la poltica exterior de Mxico durante tres dcadas posteriores a la posguerra, perodo en que el
pas se mantuvo bajo dos principios: la soberana y cierto grado de independencia relativa respecto de las grandes potencias, en particular de Estados Unidos.
417
Lo anterior lleva a plantear que las funciones del Instituto en sus inicios y ante
nuevas reglas dispuestas en la reforma, adems de las condiciones que en ese
entonces prevalecan tanto en Mxico como en el entorno internacional,2 lo
guan a una postura nueva en la poltica exterior de nuestro pas.
Fue por ello que en enero de 1993, y por acuerdo del Consejo General del IFE,
se establece la Coordinacin de Asuntos Internacionales, unidad tcnica especializada adscrita a la Presidencia de dicho Consejo General. Desde entonces,
esta rea ha sido la encargada de realizar las actividades relativas a la vinculacin, informacin, cooperacin y difusin internacional del Instituto.
Creacin del IFE y condiciones generales de cooperacin internacional
El Instituto Federal Electoral se estableci de manera formal el 11 de octubre
de 1990 como resultado de una serie de reformas a la Constitucin poltica
aprobadas en 1989, y de la expedicin, en agosto de 1990, de una nueva legislacin reglamentaria en materia electoral: el Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (COFIPE), que experiment su ms reciente proceso
de reforma a finales de 2007.
En la integracin del IFE participaron el Congreso de la Unin, los partidos polticos nacionales y, de manera destacada, los ciudadanos.3
Desde la creacin del Instituto, la normatividad constitucional y legal en la materia ha experimentado importantes procesos de reforma que han impactado de
manera significativa en la integracin y funciones del organismo depositario
de la autoridad electoral.
Entre los principales cambios e innovaciones,4 resultado de estos procesos de
reforma, destacan los siguientes:
418
Para abundar ms en el tema, vase Humberto Garza Elizondo, Los cambios de la poltica
exterior de Mxico: 1989-1994, Foro Internacional, vol. 34, no. 4 (138) (octubre-diciembre
de 1994), p. 536.
Instituto Federal Electoral, Resea electoral 2009, IFE, Mxico, 2009, p. 61.
419
Gracias a estas reformas fue que comenz a forjarse el camino para desarrollar
instituciones electorales confiables, producto de las luchas de los partidos polticos y de las demandas de organizaciones civiles y de la sociedad en su conjunto; debemos recordar que durante largo tiempo el Poder Ejecutivo manej el
proceso electoral en el pas.
La evolucin de las instituciones democrticas en Mxico, como en los dems
pases de la regin latinoamericana, se dio a travs de rganos estatales encargados de las funciones electorales, en su mayora situados al margen de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.5
Desarrollo histrico previo a la creacin del IFE
El recorrido histrico del IFE como institucin electoral pas de una federalizacin de la estructura electoral con la creacin de la Comisin Federal de
Vigilancia Electoral (1946), la creacin de la Comisin Federal Electoral y la Ley
de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (1977), y la aparicin del
Tribunal Contencioso Electoral (1986), hasta llegar a la expedicin del Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que dio vida al Instituto
5
Juan Jaramillo, Los rganos electorales supremos, en Tratado de derecho electoral comparado en Amrica Latina, IIDH/CAPEL, Universidad de Heidelberg-TEPJF-IFE-FCE, 2007, pp.
371-436.
421
422
En este sentido, cabe recordar que el Instituto Federal Electoral como institucin
independiente en sus funciones y decisiones, y desde su creacin en 1990, ha
tenido un objetivo comn: contribuir a la vida pacfica y al fortalecimiento en la
transicin democrtica de los pases en materia electoral.
En Mxico, como en la mayor parte del mundo, asuntos que en el pasado se
consideraban como exclusivos de la soberana nacional han dejado de serlo,
ahora se habla con gran naturalidad de actores y procesos transnacionales cuya
existencia y dinmica no reconocen fronteras.7
423
Sobre estos ejes fundamentales, el IFE ha logrado desplegar una estrategia integral y sistemtica de vinculacin y colaboracin con la comunidad internacional, que ha tenido como principio rector contribuir al fortalecimiento y difusin
de los principios e instituciones democrticas, dentro de un marco de respeto,
armona y corresponsabilidad.
En la actualidad, la proyeccin y valoracin del IFE entre la comunidad internacional no slo tiene que ver con el nivel de desarrollo tcnico y profesional con
que cumple su funcin de organizar, de manera transparente e imparcial, las
elecciones federales en Mxico, sino adems con un compromiso de participar
y apoyar activamente en las iniciativas de cooperacin, intercambio y provisin
de asistencia tcnica a nivel internacional.
A continuacin se mencionan algunas de las principales vertientes y acciones de
la estrategia de vinculacin y cooperacin que el IFE ha desplegado entre 1993
y 2010 en cuanto a informacin, difusin y atencin a delegaciones o representaciones del extranjero.
El principal soporte de la estrategia de accin internacional del IFE radica en su
esfuerzo por establecer y mantener un proceso de vinculacin y comunicacin
permanente con organismos e instituciones del extranjero especializadas en
temas poltico-electorales, a travs de la elaboracin y distribucin de diversos
materiales informativos y de la atencin oportuna de consultas sobre el rgimen
electoral mexicano, as como del intercambio de conocimientos y experiencias
sobre aspectos concretos y puntuales de la organizacin electoral.
Observadores electorales internacionales en Mxico
424
Desde 1993 la legislacin reconoce como derecho de los ciudadanos mexicanos el de participar como observadores a lo largo de todo el proceso electoral en
cualquier parte del territorio nacional, en la forma y trminos que determine el
Consejo General del IFE para cada eleccin federal, a partir de un conjunto de
bases que han sido previstas en la ley; entre stas se incluyen solicitar oportunamente su registro ante el IFE a ms tardar el 31 de mayo del ao de la eleccin,
cumplir con ciertos requisitos de no vinculacin partidista y asistir a cursos de
425
Vase la Declaracin de principios para la observacin internacional de elecciones y el Cdigo de Conducta para observadores internacionales de elecciones, Acto de conmemoracin
celebrado en las Naciones Unidas el 27 de octubre de 2005, Nueva York. Disponible en:
http://ec.europa.eu/external_relations/human_rights/election_observation/docs/code_conduct_es.pdf
426
427
En las cinco ocasiones previas en que ha resultado procedente, es decir, para las
elecciones federales de 1994, 1997, 2000, 2003 y 2006, el Consejo General del
IFE no slo aprob por unanimidad el acuerdo en que se establecen las bases
y criterios para la atencin e informacin de los visitantes extranjeros, sino que
tambin ha realizado un esfuerzo sistemtico por brindarles las mayores garantas y facilidades para su acreditacin y el desempeo de sus actividades.10
El IFE disea y opera una estrategia integral que les permite contar con todo
el apoyo y facilidades requeridas para el desempeo de sus actividades, con
la colaboracin de las dependencias competentes del Poder Ejecutivo federal,
que incluye una campaa global para difundir y poner al alcance de todos los
interesados la informacin y documentacin necesarias para solicitar y obtener
su acreditacin como visitantes extranjeros.
Esta estrategia comprende una serie de sesiones informativas con funcionarios
del Instituto para que los visitantes extranjeros tengan la oportunidad de conocer
a detalle aspectos relevantes del proceso electoral federal, as como la elaboracin y distribucin de diversos materiales informativos.11
Adicionalmente, el IFE organiza foros de anlisis sobre temas electorales en
perspectiva comparada, con la presencia de funcionarios electorales de otros
pases e instituciones.
La grfica 1 muestra el nmero de solicitudes de visitantes extranjeros en ocasin de los diferentes procesos electorales desde 1994 hasta 2009 y el nmero
de pases acreditados.
9
10
11
Grfica 1
Solicitudes de visitantes extranjeros en diferentes
procesos electorales federales de Mxico
Fuente: Elaboracin propia a partir del anexo Numeralia sobre visitantes extranjeros en los procesos electorales federales de Mxico, Instituto Federal Electoral, Coordinacin de Asuntos Internacionales, junio de 2009.
12
espacios y condiciones propicias para pactar proyectos e iniciativas de colaboracin en reas de inters comn, que han llegado a formalizarse a travs de
convenios de cooperacin y asistencia tcnica, lo que nos habla del gran avance
que ha tenido el Instituto en materia internacional.
429
Ibd., p. 128.
Es por ello que se considera pertinente destacar los convenios suscritos por el IFE
con diversas instituciones extranjeras, como se muestra en la tabla 1.
431
Tabla 1
Convenios suscritos por el IFE con diversas instituciones extranjeras
Instituciones
A partir de:
1994
1996
1996
1998
1999
2003
2003
2004
2008
2009
2009
Fuente: Elaboracin propia. Instituto Federal Electoral, Resea Electoral federal 2009, Mxico,
p. 135.
432
1. Argelia
2. Burkina Faso
3. Congo
4. Ghana
5. Guinea
Ecuatorial
6. Marruecos
7. Namibia
8. Nigeria
9. Zambia
10. Zimbabue
Asia
1. Indonesia
2. Mongolia
3. Timor-Leste
Oriente Medio
1. Iraq
2. Lbano
Gran parte de la asistencia ofrecida se ha focalizado en temas inherentes a la integracin, mantenimiento y actualizacin de registros electorales; sin embargo, la
cantidad de apoyos brindados se ha ido ampliando y diversificando de manera gradual en temas como planeacin, logstica y capacitacin electoral, financiamiento
y fiscalizacin de partidos y campaas, sistemas electorales, educacin cvica y
programas para la provisin de resultados electorales preliminares, entre otros.
14
frica
Esta actividad ha sido importante para el IFE, no slo porque guarda relacin con
el compromiso y disposicin de estrechar vnculos de cooperacin y contribuir
al desarrollo de proyectos de fortalecimiento electoral en otros pases, sino porque tambin ofrece la oportunidad de compartir conocimientos y experiencias
con sus homlogos en reas de inters comn.
433
Ibd., p. 132.
Como caso especial, se cubri todo el ciclo electoral desarrollado durante 2005
en la Misin Internacional para las Elecciones de Iraq, donde el IFE contribuy en
la preparacin de reportes tcnicos sobre la actualizacin del registro electoral
y la certificacin de partidos polticos y candidatos.
Cabe resaltar que despus del terremoto que devast a Hait el 12 de enero de
2010, las autoridades electorales de esa nacin y la ONU solicitaron la intervencin del IFE para ayudar en la organizacin de las elecciones de este mismo ao.
Dicha solicitud la hizo personal y formalmente el presidente de Hait en ocasin
de una visita oficial a la Secretaria de Relaciones Exteriores de Mxico, que a su
vez la transmiti de manera oficial al Consejero Presidente del IFE.
Programa Internacional de Investigacin y Capacitacin Electoral
Quiz la expresin ms acabada y novedosa de los esfuerzos del IFE para participar en las redes globales de intercambio y cooperacin tcnica en materia
electoral lo constituye su iniciativa, concebida de manera conjunta con el PNUD
Mxico y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), para
crear un Programa Internacional de Investigacin y Capacitacin Electoral.
El propsito fundamental de este programa es apoyar los procesos de fortalecimiento y profesionalizacin de los organismos electorales, a travs de programas especializados de capacitacin y actualizacin de sus cuadros directivos y
ejecutivos, bajo una perspectiva de mediano y largo plazos y un especial nfasis
en la planeacin y conduccin estratgica de la gestin electoral.
Esta iniciativa fue planteada y discutida con diversos organismos e instituciones
electorales de todo el mundo, y en diciembre de 2006 fue avalada de manera
formal por el sistema de las Naciones Unidas como un proyecto preparatorio del
PNUD Mxico, para arropar institucionalmente su fase inicial de desarrollo
e instrumentacin.
434
Como parte de este proyecto destacan seis seminarios internacionales sobre gestin electoral celebrados en la Ciudad de Mxico.
435
En marzo del mismo ao, se llev a cabo el seminario para miembros del Ministerio de Administracin Estatal y Ordinario del Territorio (MAEOT) y del Secretariado Tcnico de Administracin Electoral (STAE) de la Repblica Democrtica
de Timor-Leste. Entre marzo y abril de 2009 se celebr el de medios y elecciones
en perspectiva comparada para Lbano. Y por ltimo, el preparado para la Comisin Electoral de Zambia, en abril de 2009.
En la misma tesitura, y al amparo del convenio de colaboracin suscrito con la
Organizacin de Estados Americanos (OEA), se puede destacar la celebracin
de las Primeras Jornadas Interamericanas sobre Democracia, en noviembre de
2008, que contaron tambin con la colaboracin de IDEA Internacional y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), en las que se reunieron
especialistas de los organismos electorales de los pases miembros de la OEA
para intercambiar conocimientos y experiencias de inters comn, bajo un novedoso formato de discusin que se pretende realizar cada ao.
Estudios y foros
Desde 1993, el IFE ha tenido la oportunidad de fungir como organizador o coorganizador de foros de divulgacin y deliberacin de carcter internacional,
y ha sido invitado con frecuencia para participar en mltiples foros celebrados
en el extranjero, usualmente para referir aspectos relativos al rgimen polticoelectoral mexicano.
A continuacin se mencionan algunos de los foros internacionales ms relevantes en los que las autoridades electorales mexicanas a nivel federal han tenido
oportunidad de ser anfitrionas:
Tabla 2
Conferencias, seminarios y cursos
Conferencias, seminarios, cursos
436
Ao
mayo de 1994
julio de 1996
agosto de 1998
septiembre de 1998
noviembre de 1998
mayo de 1999
noviembre de 1999
junio de 2001
febrero de 2003
marzo de 2003
octubre de 2005
marzo de 2006
abril de 2006
noviembre de 2008
Estudios comparados
Con el propsito de coadyuvar a su conocimiento, estudio o evaluacin y de
facilitar los procesos de vinculacin y cooperacin interinstitucional, el IFE ha
desarrollado o colaborado en diversos estudios sobre temas electorales de actualidad o relevancia desde una perspectiva internacional comparada.16
437
En algunas ocasiones, estos proyectos han respondido a iniciativas o requerimientos institucionales especficos; en otras, a compromisos de colaboracin
pactados en el marco de sus convenios de cooperacin con organismos e instituciones internacionales.
Entre los estudios comparados emprendidos por iniciativa institucional se pueden mencionar el Estudio internacional comparado sobre el voto en el extranjero, publicado de manera conjunta con la ONU y el TEPJF en 2002 en espaol e
ingls, y el Estudio comparado sobre los regmenes de financiamiento y fiscalizacin y las condiciones de equidad en 19 pases de Amrica Latina, publicado de
manera conjunta con la Organizacin de los Estados Americanos en 2005. Por
la actualidad y relevancia de estos temas, se realizan esfuerzos para actualizar
sus contenidos de manera sistemtica.
Como parte de los esfuerzos de cooperacin interinstitucional en esta materia,
el IFE colabor con IDEA Internacional en la concepcin, el diseo y la preparacin del Manual Internacional sobre el Voto en el Extranjero, publicado en
16
438
Acompaan al IFE otras instituciones que tienen el estatus de socio principal del
Proyecto, como IDEA Internacional, la Fundacin Internacional para Sistemas
Electorales (IFES), Elecciones Canad, el Instituto Electoral para el Sur de frica
(EISA), la Organizacin de las Naciones Unidas, que est representada a travs
17
439
independiente en sus funciones y decisiones, desde su creacin en 1990 ha tenido un objetivo comn, contribuir a la vida pacfica y al fortalecimiento en la
transicin democrtica de los pases en materia electoral.
La situacin histrica en materia electoral antes y despus de la creacin del
IFE contribuy a la transicin poltica, al proceso democratizador del pas y a
la consolidacin de la institucin organizadora de las elecciones en Mxico,
hecho que ha permitido que el Instituto haya sido receptor de visitantes extranjeros registrados en elecciones federales desde 1993.
Esta labor desempeada por parte de los observadores internacionales da fe de
la transparencia con que se han realizado las jornadas electorales. Ante este panorama, el pas se ha visto cada vez ms beneficiado por el reconocimiento en
el mbito internacional.
Es entonces que la observacin se ve como parte de un proceso continuo de
acompaamiento tcnico a los organismos electorales.
Es importante puntualizar que las observaciones que realizaron los visitantes
extranjeros y observadores electorales confirman la importancia del trabajo
que se realiz con los Estudios de Evaluacin del Proceso Electoral Federal
2008-2009.
En este sentido, uno de los mayores retos ante las sugerencias de los visitantes
extranjeros ha sido la realizacin de estudios de evaluacin en materia electoral,
teniendo como eje fundamental aportar elementos de informacin y conocimiento relevantes para realizar los cambios necesarios del material electoral, de
procesos y capacitacin.
440
441
Gran parte de la asistencia ofrecida se ha focalizado en temas relativos a la integracin, mantenimiento y actualizacin de registros electorales; la cantidad de
apoyos internacionales se ha ido ampliando y diversificando de manera gradual
en temas como planeacin, logstica y capacitacin electoral, financiamiento
y fiscalizacin de partidos y campaas, sistemas electorales, educacin cvica y
programas para dar resultados electorales preliminares.
El Instituto Federal Electoral, a 20 aos de se creacin, sigue trabajando por la
democracia. Hoy mantiene una mayor vinculacin con los pases y un intercambio internacional constante en materia electoral. Los retos que se presentan son
con miras a una mayor participacin ciudadana en las elecciones, a una cultura
poltica donde imperen los valores y principios democrticos.
Basta recordar que en 2001 la diplomacia mexicana logr diversificar y profundizar los vnculos con otras naciones, para ubicar a Mxico en una posicin en
el escenario internacional que le permiti su consolidacin como un puente
estratgico entre regiones y naciones, para fortalecer la democracia y los derechos humanos.
La actividad internacional del IFE ha comprendido una sistemtica vinculacin
y cooperacin con diversos pases y organismos internacionales, as como en el
diseo y la ejecucin de diversos proyectos de investigacin y difusin.
En esencia, estos proyectos han consolidado la promocin de instituciones,
prcticas y valores democrticos entendidos en su ms amplia acepcin.
Es innegable que contribuir al conocimiento, la reflexin o al estudio de temas
de inters, actualidad o relevancia tanto a nivel nacional como internacional, ha
dado como resultado el cumplimiento de compromisos negociados en el marco
442
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444
860
543
58
Estados
Unidos 415
(48.3%)
Canad 70
(8.1%)
Espaa 37
(4.3%)
397
202
33
Estados
Unidos 223
(56.2%)
Canad 46
(11.6%)
El Salvador
21 (5.3%)
943
101
34
Estados
Unidos 653
(68.6%)
Canad 55
(5.8%)
Espaa 39
(4.1%)
Solicitudes
Aprobadas
Solicitudes
Rechazadas
Total de pases de
procedencia de
acreditados
92
Estados
Unidos 1,653
(47.3%)
Canad 250
(7.1%)
Espaa 160
(4.6%)
Estados
Unidos 82
(19.3%)
Canad 39
(9.2%)
Argentina 28
(6.6%)
Estados
Unidos 219
(31.6%)
Espaa 51
(7.4%)
Argentina 33
(4.8%)
Canad 33
(4.8%)
Estados
Unidos 61
(33.9%)
Paraguay 12
(6.7%)
Brasil 9
(5.0%)
Venezuela 9
(5.0%)
3
4
5
89
3,497
3,586
Total
51
45
424
428
2009
60
693
693
2006
30
14
180
181
2003
Cuatro por ser ciudadanos mexicanos, cuatro por no entregar la documentacin en tiempo y forma, y dos por ser menores de edad.
18 por no entregar la documentacin en tiempo y forma, y dos por tratarse de ciudadanos mexicanos.
53 por no entregar la documentacin en tiempo y forma, y la otra por tratarse de una ciudadana mexicana.
No cumpli con la entrega de su documentacin completa.
Todos por ser mexicanos por nacimiento.
Fuente: Coordinacin de Asuntos Internacionales, Instituto Federal Electoral. Actualizado en junio de 2009.
914
417
953
2000
Solicitudes
Recibidas
1997
1994
Proceso Electoral
Anexo
445
Asistencia a la Observacin
Electoral
Secretara de Gobernacin.
Instituto Federal Electoral.
Instituciones
firmantes
13 de marzo
de 2003
17 de marzo
de 2000
22 de mayo
de 1997
18 y 19 de
diciembre de
1996
7 de julio de
1994
Fecha de
firma
Dado que el IFE formaba parte del Poder Ejecutivo federal, la Cancillera firm el convenio en representacin del Instituto.
Objeto
446
... contina
Vencido
Vencido
Vencido
Vencido
Vigencia
Contribuir financieramente a la
creacin del Fondo de Apoyo para
la Observacin Electoral 20082009.
Fuente: Coordinacin de Asuntos Internacionales, Instituto Federal Electoral. Actualizado al 10 de febrero de 2010.
Secretara de Gobernacin.
Instituto Federal Electoral.
Contribuir financieramente a la
creacin del Fondo de Apoyo para
la Observacin Electoral 20052006.
Instituciones
firmantes
Objeto
25 de noviembre de
2008
30 de octubre de 2008
12 de octubre de 2005
12 de octubre de 2005
16 de abril
de 2003
Fecha de
firma
Junio de
2010
30 de abril
de 2010
Vencido
Vencido
Vencido
Vigencia
447
Total de pases
Temas
abordados
448
64
31
17 de Amrica
(47 asistencias)
10 de frica
(11 asistencias)
5 de Asia
(6 asistencias)
Sesin del
Consejo General
1997
Profesionalizacin a trves de
una alianza: relacin entre la
Direccin General de
Elecciones de Canad
y el Instituto Federal
Electoral de Mxico
Marc Mayrand*
450
451
La Oficina del Director General de Elecciones de Canad tambin es conocida como Direccin General de Elecciones de Canad.
452
453
El Director General de Elecciones debe rendir cuentas de sus actividades a travs de varios mecanismos, especialmente informando al Parlamento y presentndose ante los comits permanentes responsables de asuntos electorales en
ambas cmaras del Parlamento. La Oficina del Director General de Elecciones
de Canad tambin est sujeta a auditoras del Interventor General de Cuentas de
Canad, que notifica sus resultados al Parlamento; este es un ejemplo del contrapeso que instaura el Parlamento para fiscalizar el alto grado de autonoma del
Director General de Elecciones. Otras leyes que se aplican a la Direccin General de Elecciones de Canad son la Ley de proteccin de los datos personales,
la Ley de acceso a la informacin, la Ley sobre la gestin de las finanzas pblicas, la Ley sobre las lenguas oficiales y la Ley sobre el empleo en la funcin
pblica. Para asegurar an ms la transparencia, la confianza pblica y la responsabilidad, el Director General de Elecciones de Canad se rene en forma
regular con el Comit Consultivo de los Partidos Polticos3 y se mantiene en
comunicacin con los miembros del Parlamento a travs de correspondencia
y reuniones.
3
El Comit Consultivo de Partidos Polticos fue creado como foro para intercambiar informacin, alentar las buenas relaciones de trabajo, llevar a cabo consultas sobre cambios
legislativos y resolver las cuestiones administrativas que puedan repercutir sobre los partidos y los candidatos.
Desde 1974, el Director General de Elecciones de Canad nombra al Comisionado de Elecciones Federales, cuya responsabilidad es velar por el cumplimiento de la Ley electoral de Canad. Aunque interponer una accin judicial
sigue siendo la va de ltima instancia para imponer el cumplimiento, en el ao
2000 entraron en vigor dos nuevas vas: la habilitacin para suscribir acuerdos
de cumplimiento y la posibilidad de obtener un requerimiento judicial durante
un periodo electoral. Si el Comisionado cree que se ha cometido una infraccin
a la Ley electoral de Canad, puede remitir el asunto al Director de la Fiscala
Pblica, quien decide si se debe iniciar un proceso. La Oficina del Comisionado
es un elemento importante del proceso electoral canadiense porque puede atender cualquier queja relacionada con el incumplimiento de la Ley electoral.
Desde 1983, la Ley electoral de Canad tambin faculta al Director General
de Elecciones de Canad para nombrar al rbitro en materia de radiodifusin,
quien asigna el tiempo de transmisin a cada partido poltico de conformidad
con dicha ley. Este rbitro tambin establece lineamientos sobre las obligaciones
de las emisoras durante las elecciones generales y arbitra las controversias entre
partidos polticos y emisoras en cuestiones de aplicacin de la Ley electoral.
Cabe destacar que el poder de nombrar directores de escrutinio fue transferido
del gobierno al Director General de Elecciones de Canad en 2006. Actualmente los nombramientos se realizan sobre una base meritoria. Como estos funcionarios son responsables de administrar las elecciones a nivel de distrito, este
cambio aument la imparcialidad y el profesionalismo del proceso electoral en
general.
454
455
Todos los informes financieros recibidos por la Direccin General de Elecciones se publican
en su sitio web (www.elections.ca).
456
El Director General de Elecciones puede ejecutar programas pblicos de educacin e informacin electoral para difundir el proceso electoral, especialmente
entre las personas y las agrupaciones ms susceptibles a no ejercer sus derechos
democrticos. En la actualidad, la Direccin General de Elecciones se concentra
en la juventud, ya que la participacin de los jvenes contina disminuyendo
desde hace 40 aos, afectando las cifras de participacin electoral general desde
principios de la dcada de 1990.
457
458
Los lazos entre las dos organizaciones se remontan a casi dos dcadas, cuando
a principios de 1993 Mxico inici un programa de profunda reforma electoral.
Durante la dcada de 1990 hubo intercambios de informacin mediante visitas
mutuas. Esos intercambios sentaron una valiosa base para fundar una relacin
slida. Los avances en la administracin electoral mexicana inspiraron a los funcionarios electorales canadienses, especialmente cuando Mxico implement
una lista permanente de electores para las elecciones presidenciales de 1993. La
buena disposicin del IFE para compartir informacin permiti que la Direccin
General de Elecciones pudiera observar, de manera directa, la adopcin de la
5
Manuel Carrillo, Cooperacin Electoral Internacional: Visin desde Mxico, en Comprensin Electoral, vol. 8, nm. 1, marzo de 2006, pp. 6-12.
ms moderna tecnologa electoral: una credencial electoral que utilizaba la biometra, una innovacin muy adelantada para su tiempo. Las interacciones del
IFE con el sector privado para concretar esas innovaciones tambin fueron fuente til de inspiracin. A su vez, la EC apoy al IFE en sus iniciativas de reforma
electoral. Conforme las dos instituciones fueron aprendiendo una de la otra, se
fue desarrollando una alianza de colaboracin sana y duradera.
459
En 1994, Mxico, Canad y Estados Unidos dieron pasos importantes para integrar sus economas mediante la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Entretanto, las autoridades electorales avanzaban hacia mayores
intercambios de informacin en el rea de la administracin electoral. A mediados de la dcada de 1990, cada uno de los tres pases fue anfitrin de una
conferencia anual sobre asuntos de administracin electoral. En esas reuniones
se examinaron asuntos relacionados con la reforma electoral, la redefinicin de
distritos, la inscripcin en el registro electoral y el acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin.
Desde entonces, nuestra cooperacin se ha ampliado, tanto en mbito bilateral
como multilateral, para beneficio de todos. Esto condujo a la creacin de un
marco formal para la relacin bilateral entre el IFE y la EC. En junio de 1996, ambas instituciones firmaron un Acuerdo de Cooperacin Tcnica de cinco aos.6
Alianza de cooperacin bilateral
El Acuerdo de Cooperacin Tcnica estableci un marco formal para el intercambio de expertos y de experiencias entre el IFE y la Direccin General de
Elecciones de Canad en el mbito de la administracin electoral, transformando la relacin de colaboracin entre ambas instituciones en una asociacin de
cooperacin. En 2001, el Acuerdo se prorrog por cinco aos ms. Desde entonces, la EC y el IFE continan su labor conjunta.
Acuerdo de Cooperacin Tcnica entre el Instituto Federal Electoral de los Estados Unidos
Mexicanos y la Oficina del Director General de Elecciones de Canad, Ottawa, 12 de junio
de 1996.
El registro de electores fue una de las reas de cooperacin del acuerdo tcnico firmado en 1996. Ello coincidi con la creacin del Registro Nacional de
Electores en Canad un ao despus. En este aspecto, la Direccin General
de Elecciones de Canad sigui los pasos del IFE, que haba establecido el Padrn Electoral, o lista de electores, para las elecciones federales mexicanas de
1993. Esa fue una de las numerosas reformas que han establecido el prestigio del
IFE como lder en materia de administracin electoral.
Otra cuestin de inters mutuo ha sido encontrar vas para que puedan votar los electores calificados que se encuentran fuera del pas. En Canad existe
un mecanismo desde 1993, cuando la votacin mediante papeleta especial de
voto se extendi a todos los electores en las elecciones federales, incluyendo a
las personas que estaban de viaje o residiendo temporalmente en el extranjero.
Esta cuestin ha sido motivo de muchas deliberaciones, especialmente durante
la Cuarta Conferencia de la Unin Interamericana de Organismos Electorales
(UNIORE) de la cual la Direccin General de Elecciones de Canad fue anfitriona en 1998. En 2000, el IFE recibi a un delegado de la EC para intercambiar
ideas sobre la votacin fuera del pas. En 2005, el Congreso de la Unin de
Mxico otorg a los ciudadanos mexicanos que residen fuera del pas el derecho
a votar en las elecciones presidenciales. El procedimiento no es muy diferente
del que se estableci en 1993 para las elecciones canadienses.
Como se ha destacado, una de las reas de cooperacin propuestas en el acuerdo
tcnico de 1996 fue la capacitacin de los funcionarios electorales. Desarrollar
un plantel de profesionales es fundamental para instaurar y mantener un sistema
electoral eficaz y fiable. Esta es una de las reas en las que la Direccin General
de Elecciones de Canad y el IFE han intercambiado expertos y experiencias en
numerosas ocasiones, tanto de manera recproca como con otras instituciones.
Intercambios y cooperacin multilaterales
460
La experiencia y los conocimientos que adquirimos mediante intercambios bilaterales han sido compartidos con colegas en foros multilaterales. Tanto el IFE
como la Direccin General de Elecciones han sido participantes activos, y la
461
El IFE y la EC han trabajado juntos en encuentros auspiciados por diversas organizaciones, tales como la Organizacin de los Estados Americanos. Por ejemplo, el IFE dirigi la iniciativa para organizar los Seminarios Interamericanos de
Capacitacin Electoral con la OEA, y la EC contribuye activamente al desarrollo
de los mismos.
Ambas entidades electorales tambin han contribuido de forma notable al establecimiento de la Red Mundial de Organismos Electorales (Global Electoral
Organization, o GEO por sus siglas en ingls). La EC y el IFE fueron sede de la
primera y segunda Conferencia GEO, en 1999 y en 2000, respectivamente.
La Conferencia GEO rene a las autoridades electorales de seis continentes y
sirve como foro mundial de reflexin e intercambio colectivo sobre numerosos
y complejos desafos de administracin electoral.
En fecha reciente, la Direccin General de Elecciones de Canad y el IFE prestaron asesora conjunta a otros pases. Dos xitos notables a los que ambas
instituciones contribuyeron fueron la Misin Internacional para las Elecciones
Iraques (establecida en diciembre de 2004) y la Misin Internacional para el
Monitoreo de las Elecciones en Hait, efectuada en junio de 2005. El IFE integr
los comits de direccin de ambas misiones, que la EC presidi. El IFE aport, en
ambas misiones, el valor de la experiencia que acumul durante las profundas
reformas electorales efectuadas en Mxico.
Ambas misiones tuvieron por objetivo monitorear los procesos electorales democrticos en Irak y en Hait, as como ayudar a desarrollar la capacidad de esos
pases para administrar sus procesos electorales a largo plazo. En las dos misiones se trabaj en colaboracin con las autoridades locales. Las misiones contribuyeron a asegurar que las elecciones en Irak y en Hait acataran las normas
electorales internacionales y que sus resultados electorales fueran aceptados por
la mayora de sus ciudadanos y por la comunidad internacional.
En aos recientes, el IFE ha desempeado un importante papel en el desarrollo de la capacidad profesional de las instituciones de administracin electoral,
como atestigua el nmero de seminarios internacionales de capacitacin de funcionarios electorales que ha impartido. El IFE ha invitado a la Direccin General
de Elecciones de Canad a participar en esos seminarios para beneficio de los
pases participantes.
El liderazgo internacional del IFE se complementa con una participacin activa
en la Red de Conocimientos Electorales ACE. El IFE ha asumido el liderazgo de
ese proyecto desde su inicio en la dcada de 1990, principalmente traduciendo
al espaol el contenido de su sitio web y convirtindose en centro regional de
ACE para Centroamrica. En forma paralela, la EC se encarga de traducir al francs el contenido del sitio web de ACE. Ambas instituciones se afiliaron a ACE
en 2004, cuando los socios fundadores acordaron ampliar la capacidad de
ACE estableciendo una red de funcionarios. Esa red fue inaugurada oficialmente
en Ottawa en mayo de 2006 y un mes despus se inaugur el captulo regional en
Mxico.
Futuro de las relaciones entre la EC y el IFE
Para el periodo 2008-2013, la Direccin General de Elecciones de Canad
ha adoptado un plan estratgico enfocado en la confianza, la accesibilidad y
el compromiso. Buscamos aumentar la confianza ciudadana fortaleciendo el
reconocimiento entre la poblacin canadiense de que administramos la legislacin electoral de manera imparcial, uniforme, eficaz y transparente. Asimismo,
buscamos incrementar el acceso ofreciendo vas adicionales de inscripcin al
registro electoral y ensayando nuevas formas de votar. Por ltimo, buscamos
involucrar a los canadienses jvenes en el proceso electoral y trabajar con
los representantes electos y con los partidos polticos para fortalecer el marco
electoral.
462
463
464
Introduccin
El proceso electoral en Zambia se basa directamente en la Constitucin, y su
gnesis se remonta hasta 1924, cuando el gobierno britnico estableci el dominio colonial en el territorio. Zambia hered un sistema electoral de escrutinio
uninominal mayoritario de su poder colonial y su Constitucin ha sido enmendada de manera gradual para adecuarse al clima poltico, social y econmico
imperante.
465
La Gran Bretaa estableci tres rdenes de gobierno el Poder Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial en Rhodesia del Norte en 1924, tras la entrega del territorio por la Compaa Britnica de Sudfrica, que lo manej con fines de lucro en
virtud de una Carta Real del Gobierno Britnico. Las ramas del gobierno fueron
estrechamente fusionadas sin mucha separacin de poder entre ellas.
El gobernador, quien era la cabeza del gobierno, era tambin el jefe de la Legislatura, y era nombrado por el rey de Inglaterra. Un juez encabezaba el Poder
Judicial y tambin era miembro del Ejecutivo, adems de ser el asesor jurdico
principal del gobierno.
Un Consejo Ejecutivo encabezado por el gobernador fue puesto en marcha para
establecer la ley y el orden, mientras que el Consejo Legislativo era responsable
de la elaboracin de leyes. El Consejo Legislativo y el Ejecutivo tambin estaban
encabezados por el gobernador.
La membresa del Consejo Legislativo estaba limitada a los colonos y los cinco
miembros eran nominados por el gobernador. Con los aos, los miembros del
consejo fueron elegidos por los colonos y su nmero aument a 12. Las elecciones fueron llevadas a cabo por el Consejo Ejecutivo bajo el liderazgo del gobernador, utilizando el sistema de escrutinio uninominal mayoritario, en donde el
ganador se lleva todo. El gobernador supervisaba directamente las elecciones y
todas las disputas electorales eran determinadas por l.
El gobernador renunci a la presidencia del Consejo Legislativo en 1948, cuando
el presidente de la Cmara de los Comunes fue introducido en el noveno Consejo Legislativo, estableciendo la separacin de poderes entre el Ejecutivo y la
Legislatura. En el mismo ao los indgenas africanos entraron en el Consejo Legislativo, con dos de ellos elegidos por el Consejo Africano de Representantes.
Antes de 1948 los indgenas no tenan derecho a votar o presentarse a la eleccin
para un cargo pblico. Slo los colonos tenan derecho a ello. A los africanos se
les otorg el derecho a votar, de manera selectiva, despus de 1948: solamente
podan votar los africanos que tenan cierta cantidad de propiedades, ingresos
anuales y educacin. Esto exclua a la mayora, que careca de dichos requisitos.
Adems, el registro de votantes estaba dividido en dos, uno para colonos blancos, llamado Upper Roll, y otro para indgenas, llamado Lower Roll.
Durante ese tiempo, los indgenas africanos se volvieron polticamente conscientes e hicieron campaa a favor del autogobierno a travs de lderes democrticamente electos por el sufragio universal adulto. As, conformaron el Consejo
Africano de Representantes, precursor de su primer movimiento poltico, el Congreso Nacional Africano.
466
467
468
Antes de 1996, las elecciones eran administradas por la oficina del vicepresidente a travs de la Oficina de las Elecciones. Las polticas electorales eran responsabilidad de una Comisin Electoral de tiempo parcial presidida por un juez del
Tribunal Supremo; la Comisin era disuelta despus de cada eleccin.
469
Funciones constitucionales
La Constitucin Republicana de 1991, en su versin modificada en 1996, ordenaba a la Comisin Electoral cumplir las siguientes funciones constitucionales:
Supervisar el registro de los votantes y revisar el Registro Electoral;
Conducir las elecciones presidenciales y de la Asamblea Nacional; y
Revisar los lmites de los distritos electorales en los que Zambia est dividida para la organizacin de las elecciones.
Funciones legales
Adems de las funciones constitucionales, el Parlamento instruy a la Comisin
para realizar las siguientes:
Supervisar un Referndum (Referendum Act CAP 14);
Conducir y supervisar las elecciones de gobierno local (Local Government
Elections Act CAP 282);
Llevar a cabo un registro continuo de votantes;
Llevar a cabo una educacin del votante (Ley Electoral No. 12 de 2006)
Formular y revisar el Reglamento General Electoral;
Dirimir las controversias electorales mediante el establecimiento de comits para el manejo de conflictos; y
Desempear cualquier otra funcin legal que la Asamblea Nacional pueda
requerir.
La independencia de la Comisin Electoral est consagrada en la Constitucin
Republicana y est ampliada por la Ley Electoral No. 12 de 2006, que establece
el modo de llevar a cabo las elecciones presidenciales y de la Asamblea Nacional. La Ley Electoral adems mandata que la Comisin no debe estar sujeta a la
470
El director es asistido por aquel personal que la Comisin nombre, por decreto, en los trminos y condiciones que sta pueda determinar. La Comisin es
centralizada y no tiene presencia en provincias y distritos. Sin embargo, la Ley
Electoral y la Ley de Elecciones de Gobierno Local la facultan para nombrar fun-
471
En virtud de las dos leyes, la Comisin cuenta con los siguientes funcionarios
electorales:
Cada funcionario electoral debe prestar y suscribir un juramento de confirmacin antes de ejercer cualquiera de las funciones de su cargo.
Financiacin de la Comisin
La Comisin es financiada por el gobierno a travs del Ministerio de Finanzas
y Planificacin Nacional para que pueda llevar a cabo sus actividades. Est sujeta a todos los requisitos de rendicin de informes del Ministerio de Finanzas,
y estos incluyen la presentacin de declaraciones de gastos mensuales, estados
financieros anuales e informes de administracin. Las cuentas de la Comisin
son auditadas por el Auditor General.
La legislacin electoral despus de 1996
Despus de las elecciones presidenciales y de la Asamblea Nacional de 1996,
las primeras elecciones tripartitas (presidencial, parlamentaria y de gobierno local) se llevaron a cabo en 2001, siendo ampliamente impugnadas. En un esfuerzo por mejorar el proceso electoral y abordar las preocupaciones de los
interesados, el gobierno nombr un Comit Tcnico de Reforma Electoral y una
Comisin de Revisin Constitucional para verificar que todo el marco jurdico
electoral estuviera listo para las elecciones generales de 2006. Se hicieron numerosas recomendaciones, lo que dio como resultado la promulgacin de la
nueva Ley Electoral No. 12 de 2006, en virtud de la cual se realizaron las elecciones tripartitas de ese mismo ao.
472
Manejo de conflictos
La nueva Ley Electoral tambin ordena que la Comisin establezca comits para
el manejo de conflictos, a fin de resolver las controversias antes, durante y despus de las elecciones a travs de la mediacin.
473
La Comisin propuso por primera vez la idea de dichos comits a nivel nacional
y distrital en 2001, ya que estaba preocupada por el aumento de los conflictos
durante las elecciones parciales o extraordinarias. La Comisin consideraba que
tales conflictos podan prevenirse y manejarse mediante el arbitraje, reduciendo
as, posiblemente, las peticiones electorales si los conflictos se podan resolver
de forma amistosa.
La revisin a la Ley Electoral en 2006 dio a la Comisin el mandato de manejar
los conflictos, y los comits nacionales y distritales para el manejo de conflictos
fueron reconstituidos para las elecciones tripartitas de 2006.
El Comit Nacional de Manejo de Conflictos cuenta actualmente con 46 miembros procedentes de la sociedad civil, las instituciones gubernamentales, la polica, la Comisin Anticorrupcin y la Comisin para el Control de Drogas. El presidente del Comit es nombrado por la Comisin, y el vicepresidente es elegido
por sus miembros. La secretara corre a cargo de la Comisin.
Los comits distritales para conflictos tienen entre ocho y 15 miembros, cuya
composicin es similar a la del comit nacional, dependiendo de las organizaciones/instituciones que se encuentran en el distrito. El presidente del comit
distrital es elegido por los miembros y la secretara corre a cargo del consejo
de distrito.
La funcin principal de los comits de manejo de conflictos, como ya se ha establecido, es resolver las controversias electorales antes, durante y despus de una
eleccin. No son tribunales y no tienen poderes de enjuiciamiento. Se limitan
a la amonestacin y/o asesoramiento para evitar errores del partido/candidato,
y si el delito es de carcter penal pueden reportarlo a la polica. El objetivo de
474
Austral (EISA, por sus siglas en ingls) y el Instituto Holands para la Democracia ayudaron con la facilitacin del taller. Tambin fueron invitados dos
miembros del Parlamento de Kenia y de Ghana para compartir las experiencias
de sus pases.
475
La Ley Electoral establece ahora la aplicacin de la ley y del Cdigo por parte
de la Comisin, la polica y la Comisin Anticorrupcin. Tambin se introdujeron penalizaciones ms severas para los casos de violacin al Cdigo, tales
como un aumento a la multa mxima de K72,000 (12 dlares estadounidenses)
a K3,600,000 (620 dlares estadounidenses), y la pena mxima privativa de la
libertad de seis meses a dos aos.
La Comisin tambin poda hacer cumplir la Ley Electoral y el Cdigo de Conducta Electoral, lo cual llev, por ejemplo, al enjuiciamiento de individuos que
se registraron como votantes ms de una vez. Despus del ejercicio de registro
de votantes en 2005, 126 personas fueron condenadas por registro doble y multadas con cantidades que iban de los 10 a los 100 dlares, en tanto un individuo
fue condenado a seis meses de prisin.
Adems, la Comisin facilit la cobertura televisiva semanal de los candidatos presidenciales a costa suya durante el periodo de campaa. Estos avances
impactaron positivamente en el mejoramiento de la confianza pblica en el
proceso electoral y en la eficacia del apoyo que la Comisin reciba para las
elecciones del 2006 por parte de los asociados cooperantes.
Otros aspectos que mostraron un destacado mejoramiento fueron:
La Fundacin para el Proceso Democrtico, una organizacin local no gubernamental, concluy que las elecciones cumplieron con la mayora de los puntos
de referencia para una eleccin aceptable.
A pesar de estos notables logros, la Comisin tom nota de las reas que necesitan mejorar para futuras elecciones, segn lo sealado por los grupos de observadores internacionales y locales. Por ello, la Comisin comenz a abordar
las deficiencias indicadas por diversas evaluaciones postelectorales encargadas
tanto por la Comisin como por la comunidad donante.
Elecciones presidenciales de 2008
476
477
478
Las experiencias del IFE y el TEPJF se destacaron en las diversas presentaciones del taller. La delegacin del ECZ, encabezada por la Comisionada Grace
M. Mulapesi, estaba compuesta por altos funcionarios de los departamentos
de Tecnologa de la Informacin, Jurdico y de Operaciones Electorales. Se
aprendieron muchas lecciones valiosas y tiles para la ECZ en su preparacin
para iniciar el registro continuo de votantes y de los planes para las elecciones
generales de 2011.
La ECZ busca futuros intercambios tcnicos con el IFE para seguir recurriendo a
sus conocimientos y experiencia en reas tales como la interaccin de los actores, especialmente los partidos polticos, el registro de votantes, la delimitacin
de distritos, educacin (cvica) del votante y el voto en el extranjero.
479
480
Sesin del
Consejo General
2004
482
Introduccin
Timor-Leste fue colonizado por Portugal en el siglo XVI y fue conocido como Timor Portugus hasta la descolonizacin del pas. En 1975 se declar su independencia, pero pocos das despus fue invadido y ocupado por fuerzas indonesias.
En julio de 1976 Indonesia incorpor a Timor-Leste como la provincia de Timor
Timur (que quiere decir Timor-Leste en bahasa indonesio). Todos los procesos
electorales de Timor-Leste se organizaron conforme a las leyes y procedimientos portugueses hasta 1975 o indonesios entre 1975 a 1999. Las instituciones de
administracin electoral de esos pases han sido estudiadas ampliamente, por lo
que no necesitan ser abordadas aqu.
483
485
En diciembre de 1999 Vieira de Mello estableci un Consejo Consultivo Nacional (CCN) de 15 miembros,3 para permitir que representantes de la poblacin de
Timor-Leste tomaran parte en el proceso de toma de decisiones. En julio de 2000
el CCN fue remplazado por un Consejo Nacional (CN) de 33 miembros, y ese
mismo mes se estableci un nuevo gabinete, compuesto por cuatro funcionarios de Timor-Leste y cuatro funcionarios internacionales. Aunque estos ltimos
eventos no estaban directamente relacionados con los procesos electorales, es
importante notar que en diciembre de 2000 el CN adopt una agenda poltica
que contemplaba4 como primer paso llevar a cabo consultas y tomar decisiones con respecto a las modalidades electorales y la composicin de la Asamblea Constituyente (AC) a ser elegida por voto popular y que tendra la tarea de
redactar la constitucin nacional dentro de los 90 das siguientes a su creacin.
La resolucin 1338 del Consejo de Seguridad de la ONU del 31 de enero de
2001 reconoca que UNTAET era enteramente responsable de la conduccin
de las elecciones de la AC, la cual deba llevarse a cabo en colaboracin con
el pueblo de Timor-Leste. El proceso electoral deba de ser observado por una
comisin electoral independiente compuesta por miembros internacionales y de
Timor-Leste.
El 16 de marzo de 2001 el Administrador de Transicin promulg el reglamento
de UNTAET 2001/2 sobre la eleccin de la AC, que tambin creaba una Co-
misin Electoral Independiente (CEI) compuesta por cinco comisarios con voto
(dos originarios de Timor-Leste y tres expertos internacionales) designados por
el Secretario General de la ONU y por el Jefe Electoral (CEO por sus siglas en
ingls), quien participaba sin voto. La Comisin Electoral Independiente, de la
cual el CEO era parte, fue la responsable de la organizacin y la conduccin de
todo el proceso electoral, incluyendo la redaccin de los procedimientos y las
directivas, el registro de los partidos polticos, la prevencin de irregularidades,
la adjudicacin de las disputas electorales y la certificacin de los resultados de
las elecciones.
La Asamblea Constituyente tendra 88 lugares, uno por representante distrital
electo por mayora y 75 elegidos por proporcin en una eleccin nacional nica. Diecisis partidos se registraron y nombraron candidatos para las elecciones;
cinco candidatos se presentaron a nivel nacional y 11 a nivel distrital. La campaa dur seis semanas.
Entre marzo y junio de 2001 hubo una campaa nacional de registro civil, y las
listas de votantes fueron producidas a partir del registro civil. Las listas finales
incluan 409,109 nombres. El da de la eleccin, los ciudadanos que pudieron
proporcionar prueba de su residencia en un distrito tambin pudieron votar.
El 30 de agosto se llevaron a cabo las votaciones en las 248 casillas designadas,
a cargo de cerca de 5,000 empleados electorales de Timor-Leste. El conteo se
realiz en 13 centros distritales, bajo la responsabilidad de coordinadores electorales distritales internacionales.
486
487
Las elecciones estuvieron abiertas tanto a ciudadanos nominados por los partidos polticos como a candidatos independientes. Eventualmente slo dos candidatos compitieron. Para garantizar el mximo nivel posible de inclusividad,
se decidi que esta vez no habra registro electoral, slo era necesario mostrar
prueba de registro civil para votar.
La votacin fue pacfica y ordenada el 14 de abril de 2002, en 282 centros de
votacin (con un total de 993 casillas) operadas por cerca de 6,000 funcionarios electorales de Timor-Leste. El conteo de votos se llev a cabo en 13 centros
distritales, pero esta vez cerca de la mitad fueron manejados por coordinadores
electorales timorenses.
El 17 de abril la Comisin anunci los resultados: participaron el 84.4% de los
votantes registrados, y el Sr. Xanana Gusmao fue declarado ganador, habiendo
obtenido el 82.69% de los votos vlidos.
Proclamacin de la Independencia y nueva Constitucin
Mientras tanto, el 22 de marzo de 2002 los 88 miembros de la Asamblea Constituyente adoptaron la Constitucin Nacional, la cual entrara en vigor el 20 de
488
6
Perodo 2002-2009
Al trasferirse la administracin de Timor-Leste al nuevo gobierno timorense electo, se cre el STAE como entidad de administracin electoral responsable de
planificar y organizar las actividades electorales (registro de votantes, elecciones
y referndum).
489
El STAE en 2004 organiz por primera vez un registro de votantes (lista electoral)
en Timor-Leste. Conforme con la Constitucin de la Repblica Democrtica de
Timor-Leste,7 el registro de votantes es obligatorio y debe actualizarse para cada
eleccin.
La base de datos electorales se estableci en 2004 y se almacen en las oficinas
centrales del STAE; 457,306 electores se inscribieron en tres meses. A todos los
votantes inscritos en la base de datos electoral se les proporcion una credencial electoral con su nombre, huella digital, la fecha y el lugar de nacimiento, la
firma y su lugar de inscripcin.
Desde diciembre de 2004 hasta septiembre de 2005, el STAE organiz y dirigi
las elecciones de 442 sucos (pueblos) para elegir Jefe de Sucos y miembros de los
Consejos locales (Consejo de Sucos). Las elecciones fueron implementadas en
cinco fases, con apoyo de donadores y del Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo, PNUD. El marco legal8 fue redactado, presentado al Parlamento
Nacional, aprobado y promulgado por el Presidente de la Repblica para establecer el marco legal de las elecciones de Suco, el registro de votantes y la creacin de la Comisin Nacional de Elecciones (CNE).9 Despus, el STAE propuso
reglamentos y procedimientos subsidiarios aprobados por la CNE .
En 2006 se aprob la ley10 para regular oficialmente a la CNE y a la STAE en
sus funciones. Al mismo tiempo, se aprob y promulg la legislacin para las
10
11
Ley 6/2006, 28 de diciembre, Ley de Elecciones Parlamentarias; Ley 7/2006, 28 de diciembre, Ley de Elecciones Presidenciales.
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13
490
491
Elma del Carmen Trejo Garca y Margarita lvarez Romero, Mxico y las Operaciones para
el Mantenimiento de la Paz de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), Servicio de
Investigacin y Anlisis, Subdireccin de Poltica Exterior, 2007. Consultado el 28 de enero
de 2010, http://www.diputados.gob.mex/cedia/sia/spe/SPE-ISS-12-07.pdf
492
Sesin del
Consejo General
2009
El derecho electoral
costarricense y algunos
paralelismos con
el mexicano
494
495
populares y, por ello, todos los funcionarios municipales mencionados son tambin nombrados a travs de elecciones peridicas.2
Hasta 1998 las elecciones nacionales y las municipales se hicieron de modo
concurrente, el primer domingo de febrero cada cuatro aos. Sin embargo, en
virtud de lo dispuesto en el Cdigo Municipal promulgado en 1998, los alcaldes
municipales y los concejales de distrito se tornaron funcionarios de eleccin
popular a elegir, conjuntamente con los sndicos, en una eleccin autnoma
que, en 2002, 2006 y 2010, corresponde verificar el primer domingo del mes de
diciembre siguiente a la eleccin nacional. Reformas electorales recientemente dispuestas harn que, a partir del 2016, la eleccin municipal se celebre a
mitad del perodo presidencial y que en sta se designen todos los funcionarios
municipales de eleccin popular, es decir, incluyendo a los regidores que, del
2002 al 2010, han seguido designndose conjuntamente con el Presidente de la
Repblica y los diputados de la Asamblea Legislativa.
I. Evolucin constitucional
Los procesos electorales tienen en Costa Rica, al igual que en el resto de las
democracias contemporneas, tres protagonistas: los ciudadanos, en tanto electores de los gobernantes; la institucionalidad electoral, que administra esos procesos y arbitra los conflictos resultantes; y los partidos polticos, que postulan
los respectivos candidatos y, en general, ordenan y canalizan la discusin y
competencia polticas. Pues bien, la Constitucin de 1949 es el punto de confluencia de tres lneas de evolucin constitucional que se desarrollan entre 1913
2
496
497
Esa evolucin, que de seguido analizaremos, ha sido factor crucial para que
la historia costarricense de las ltimas seis dcadas se haya caracterizado por
una ininterrumpida vigencia democrtica en lo electoral, altas tasas de participacin ciudadana en los diferentes comicios (aunque ciertamente declinantes
a partir de 1998) y una elevada adhesin de los costarricenses a las instituciones
republicanas.
1. La democratizacin de los procesos electorales
La historia del constitucionalismo, tanto en Costa Rica como en otras latitudes, evidencia que la constitucionalizacin del poder precedi a su
democratizacin,3 dado que, como regla general, durante el siglo XIX imperaron amplias restricciones al reconocimiento y el ejercicio del sufragio, tanto
activo como pasivo, y que slo se superan definitivamente en el siglo XX.4
No es gratuito que la sede central del TSE haya sido legalmente denominada
Ricardo Jimnez Oreamuno. Ese ilustre costarricense nico en la historia
patria en encabezar los tres Poderes del Gobierno tuvo un papel destacado
en la construccin de nuestra democracia electoral. Siendo Presidente de la
Repblica responsabilidad que los costarricenses le asignaron en tres ocasiones distintas impuls y logr tres cambios de la Constitucin de 1871 que
resultaron clave para el fortalecimiento del sufragio, a saber: el voto directo y
la universalizacin del sufragio masculino en 1913 aspectos esenciales para
su democratizacin y el voto secreto en 1925 garanta indispensable de la
libertad electoral.
Esas reformas no fueron empero suficientes para garantizar la libre y eficaz
expresin de la voluntad popular en las urnas. De hecho, las irregularidades
comiciales de 1948 detonaron el conflicto armado de ese ao; circunstancia por
la cual una de las preocupaciones fundamentales de los constituyentes en 1949
fue, precisamente, asegurar la pureza del sufragio mediante la construccin de
una institucionalidad electoral capaz de blindar eficazmente los procesos electorales, conforme explicaremos ms adelante.
498
499
500
Sus caractersticas ms significativas vienen dadas por ser un organismo permanente, autnomo, especializado y despartidizado, que concentra las atribuciones de administrador de las elecciones y de juez electoral. En su condicin de
jerarca del Registro Civil, que en nuestro pas tiene carcter centralizado
5
501
Detengmonos en las normas que nos legaron los constituyentes de 1949 y que
disean la institucionalidad electoral costarricense.
Junto a las funciones ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno, la Constitucin de 1949 prev una cuarta. Nos referimos a la funcin electoral, que sus
artculos 99 y 103 definen como la organizacin, direccin y vigilancia de los
actos relativos al sufragio, con exclusividad e independencia, mediante actos y
resoluciones que no tienen recurso. Su desarrollo hace posible la designacin
popular de los gobernantes, a nivel nacional y municipal, y, por ende, la alternabilidad democrtica.
La autonoma de esa funcin electoral se reconoce en el artculo 95, encargndosele al TSE su ejercicio.
Aunque desde un principio se le concibi constitucionalmente como un rgano
independiente, ello result reafirmado mediante la reforma del ao 1975 que,
de manera expresa, le atribuy al Tribunal el rango e independencia de los Poderes del Estado (art. 9 constitucional).
En el diseo de que venimos hablando, el TSE ocupa la cspide de la organizacin electoral, encontrndose bajo su dependencia exclusiva el Registro Civil y
las juntas electorales, organismos tambin de autntico cuo constitucional.
El Registro Civil, que est a cargo de una Direccin General, se encuentra dividido en dos departamentos: el Civil y el Electoral, rganos a travs de los cuales
ejerce sus atribuciones constitucionales, previstas en el numeral 104. Al Civil
le corresponde, adems de sus tareas de registrador civil, resolver las solicitudes de naturalizacin; al Electoral, la emisin de las cdulas de identidad y la
elaboracin de las listas de electores. Por mandato legal, la Direccin General
del Registro Civil ha asumido hasta hoy la inscripcin de los partidos polticos
y sus candidatos; sin embargo, con la reciente aprobacin del nuevo Cdigo
Electoral, esa atribucin se traslada a un nuevo rgano que ste crea: el Regis-
a) De acuerdo con el artculo 102 constitucional y en su condicin de administrador electoral, le compete al Tribunal: convocar a elecciones po-
503
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505
As sucede en el caso de Costa Rica, tal y como lo precis la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia en su sentencia n. 456-2007.
506
507
Costa Rica fue el segundo pas de Amrica Latina en introducir el financiamiento pblico de los partidos polticos, lo que efectivamente se produce en 1956
con la reforma del artculo 96 constitucional dispuesta por la ley n. 2036 de
18 de julio,7 momento a partir del cual se prev que el Estado reembolse, luego
de celebrados los respectivos comicios, los gastos en que incurran los Partidos
Polticos para elegir los miembros de los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
Esa enmienda constitucional se justific, en su momento, alegando que el subsidio era necesario para paliar la influencia en la poltica de los grupos de poder
econmico y para garantizar la equidad de la contienda electoral. El mecanismo
resultante que tiene como antecedente la legislacin promulgada en 1954, que
orden el pago de las deudas contradas por los partidos contendientes en la
eleccin del ao anterior y de acuerdo a la votacin obtenida en la misma vino
a sustituir la vieja prctica, prohibida por el constituyente de 1949, de cancelar
las deudas del partido triunfante mediante deducciones salariales a los funcionarios pblicos.8
Otras reformas al mismo numeral constitucional de gran relevancia fueron las
operadas por las leyes n. 4765 y 7675 de 17 de mayo de 1971 y 2 de julio de
1997, respectivamente.
Ya en 1910, durante la primera administracin de don Ricardo Jimnez, el partido triunfante emita una circular dirigida a los empleados pblicos con el fin de que autorizaran la
deduccin de parte de su salario para cancelar las deudas contradas por el partido durante
la campaa electoral. Con algunos altibajos la prctica devino en norma, siendo finalmente extirpada del sistema mediante la escueta declaracin aprobada por los constituyentes de
1949: Artculo 96.- El Estado no podr hacer ni permitir que se haga deduccin alguna en las
remuneraciones de los servidores pblicos para el pago de deudas polticas (Casas, 2001,
pp. 308-309).
Con esta adicin constitucional que reproduce una disposicin de la Constitucin espaola vigente9 y, por esa va, marca su influencia el Texto Fundamental
508
Los partidos polticos expresan el pluralismo poltico, concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participacin poltica.
Su creacin y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitucin y a
la ley. Su estructura y funcionamiento debern ser democrticos (art. 6 de la Constitucin
espaola de 1978).
germano de 194910 se introduce el imperativo de que los partidos se estructuren democrticamente. Ese imperativo se refuerza con lo dispuesto en el inciso
8) del artculo 95 de la Constitucin, tambin incorporado por la ley n. 7675,
segn el cual La ley regular el ejercicio del sufragio de acuerdo con los siguientes principios: [] 8.- Garantas para la designacin de autoridades y candidatos
segn los principios democrticos y sin discriminacin por gnero.
509
10
Los partidos polticos participan en la formacin de la voluntad poltica del pueblo. Su formacin es libre. Su organizacin interna debe responder a los principios democrticos []
(art. 21 de la Ley Fundamental para la Repblica Federal de Alemania).
510
para dar concrecin a este afn, corrigiendo una serie de prcticas y prejuicios
tradicionales de la realidad poltico-electoral que, respetando en apariencia las
formas jurdicas, traicionaban por el fondo el imperativo constitucional de una
praxis partidaria bajo estndares democrticos. En un trabajo anterior dbamos
algunos ejemplos de cmo la jurisprudencia electoral costarricense ha impulsado la democratizacin intrapartidaria, al establecer: a) la inexcusable renovacin
peridica de las estructuras partidarias;11 b) la improcedencia de que asambleas
partidarias, de corte representativo, dejen sin efecto candidaturas previamente
nominadas mediante convenciones u otras formas similares de postulacin por
11
511
En Costa Rica, buena parte de los partidos polticos omitan en sus estatutos hacer referencia al plazo de nombramiento de sus autoridades, incluyendo el de los delegados a las
distintas asambleas, as como al procedimiento de renovacin de las mismas, con la consecuencia prctica de entender que se trataba de designaciones vitalicias de una elite dirigente
que, de este modo, se constitua en una casta inamovible que llegaba a sentirse propietaria de la organizacin. La desconexin que esa situacin provocaba entre la militancia y
la cpula partidaria, haca a sta perder todo rasgo representativo y negaba, de modo rotundo y esencial, la praxis democrtica al interior de los partidos. Esta situacin se modific a
partir del dictado de la resolucin n. 1536-E-2001 de las 8 horas del 24 de julio del 2001,
mediante la cual se determin que los partidos en general y `acorde con el principio de
democratizacin interna, deben renovar peridicamente sus estructuras internas. No puede
aceptarse como vlido, que las designaciones de los asamblestas tengan carcter vitalicio o
indefinido. En este caso deber el partido ajustar su estatuto, en el sentido de establecer un
plazo y mecanismo que satisfaga sus propios intereses, siempre y cuando no supere el plazo
mximo de cuatro aos que marca el ciclo del perodo electoral costarricense. Aunado a
esa invocacin del principio de democratizacin interna de las formaciones partidas, el Tribunal record en esa oportunidad que el fortalecimiento del sistema democrtico del pas
est sustentado en la participacin poltica de los ciudadanos, la cual slo puede resultar
efectiva si las decisiones partidarias son el resultado de un proceso que vaya de abajo hacia
arriba y que propicie la circulacin de las elites dirigentes para evitar la creacin de crculos
oligrquicos que monopolicen la toma de decisiones al margen de la base partidaria. Y se
agrega: `Cuando los partidos polticos no establecen la renovacin peridica de los delegados ante las respectivas asambleas, sufren un desgaste, consecuencia de la fosilizacin de
sus estructuras [] Impiden tambin la participacin activa de los ciudadanos dentro de la
agrupacin poltica, negndoles la posibilidad de ser parte integrante de la organizacin
partidaria, conduciendo esto a la prdida del entusiasmo de los electores, pues desaparece
el incentivo de llegar a ocupar cargos o tener protagonismo poltico. Para que el pronunciamiento anterior pudiera resultar eficaz de cara a las elecciones del 2006, se estipul que
durante el 2005 todas las agrupaciones debern haber cumplido con la renovacin integral de sus estructuras internas, previa reforma estatutaria si fuere necesario, bajo la advertencia de que en caso contrario el Tribunal y el Registro Civil que tiene a su cargo la inscripcin de candidaturas en nuestro medio no daran curso a ninguna gestin que tuviera
incidencia en ese proceso electoral (Sobrado, 2007, pp. 25-26).
512
12
[] el Cdigo Electoral impone una estructura mnima para los partidos polticos que,
pretendiendo con ello garantizar la democracia interna de esas asociaciones polticas,
se caracteriza por una articulacin piramidal de asambleas, a partir de la asamblea de base
distrital de carcter abierto para todos los militantes del partido en cada uno de los distritos
administrativos del pas y que concluye en una asamblea superior integrada por representaciones de las asambleas inferiores. A esa asamblea superior le corresponde la direccin
poltica de los partidos y sus acuerdos son obligatorios para sus restantes organismos; asimismo, le compete ratificar las candidaturas a todos los cargos de eleccin popular, salvo
los municipales, que habrn de ser ratificadas por las respectivas asambleas cantonales (arts.
61 y 74). Sin embargo, a partir del dictado de la resolucin n. 1671-E-2001 de las 15 horas
del 10 de agosto del 2001, el Tribunal precis que dicha ratificacin no resulta necesaria
cuando las designaciones se hagan con base en convenciones u otros procedimientos de
consulta popular, previstos en los respectivos estatutos. Este tipo de procedimientos de postulacin popular resultan expresivos de la voluntad de las bases partidarias, la cual no puede
ser ignorada por los rganos partidarios representativos, incluida la asamblea superior. Con
tal pronunciamiento, la jurisprudencia electoral disip el mito de la supuesta soberana de
las asambleas partidarias. Precisamente comentando este punto y atendiendo a la naturaleza asociativa de los partidos, la resolucin n. 0046-E-2002 de las 15:20 horas del 16 de
enero del 2002 apuntaba que la autoridad primaria de un partido es la colectividad de sus
miembros, la que se manifiesta de modo directo a travs de las consultas populares, por
ejemplo. Las distintas asambleas de representantes no deben atribuirse esa soberana, por lo
que precisamente la asamblea superior no puede enervar la decisin de la base partidaria,
sin menoscabar groseramente la regla del funcionamiento democrtico interno que la Constitucin impone a los partidos (Sobrado, 2007, p. 27)
13
Algunas resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones han calificado como irrazonables ciertas normas y prcticas restrictivas de la participacin poltica, tomando en cuenta
su efecto antidemocrtico en la prctica poltica interna de los partidos. As, por ejemplo,
consider el cobro de sumas altas como requisito de inscripcin de precandidaturas a cargos de eleccin popular (resolucin n. 303-E-2000) y la exigencia de plazos de militancia
arbitrarios o desproporcionados como condicin para poder aspirar a candidaturas de eleccin popular en el seno de los partidos. As lo entendi la resolucin n. 0859-E-2001 de
las 15:30 horas del 17 de abril del 2001, al establecer que la exigencia estatutaria de un
partido de contar con una militancia previa de al menos nueve aos, vulnera el derecho
fundamental de participacin poltica y los ms elementales principios de la democracia
representativa. Por otro lado, la jurisprudencia electoral determin la inadmisibilidad de
la intervencin en asamblea mediante el uso de poderes especiales otorgados al efecto, por su
513
514
515
Aparejada a la necesidad de eliminar la provincia como arcaica circunscripcin electoral, es menester discutir sobre mecanismos que permitan establecer y profesionalizar la
carrera parlamentaria. Un adecuado diseo de la carrera parlamentaria puede mejorar el
control ciudadano sobre los diputados e incrementar su eficiencia.
Es importante dejar anotado que ya se encuentran en la corriente parlamentaria dos proyectos de reforma constitucional, impulsados por el TSE y los miembros de la Comisin de Reformas Electorales y Partidos Polticos de la Asamblea
Legislativa, que se orientan en la filosofa de un mayor fortalecimiento de la
institucionalidad electoral costarricense y que aconsejan la experiencia y los
cambios legislativos producidos luego de 1949.
El primero propone ampliar, de modo permanente, la conformacin del TSE a
cinco miembros propietarios, dado que, con la previsin actual de referendos,
as como de elecciones municipales autnomas, podemos augurar comicios
prcticamente todos los aos. El segundo consiste en ofrecer garantas ms
slidas de autonoma financiera al organismo electoral que, en momentos de
crisis poltica, le protejan de interferencias indebidas por parte de las fuerzas
polticas.
Se trata de cambios constitucionales que, sin duda, vendran a coronar la estupenda herencia de los constituyentes de 1949.
III. Algunos sugerentes paralelismos con Mxico
Por su obviedad, resulta innecesario detenerse en los aspectos que diferencian
la historia y las realidades costarricense y mexicana, as como sus respectivos
regmenes electorales. Mejor aprovechemos estas pginas finales para destacar
la estrecha vinculacin que se ha establecido entre los organismos electorales
de esos pases, as como dos sorprendentes paralelismos que la historia nos
ha deparado.
516
Mediante la reforma constitucional de 1996 se introdujo el Juicio para la proteccin de los derechos polticos electorales de los ciudadanos, como medio
de impugnacin que corresponde conocer al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y que garantiza el derecho fundamental al sufragio y
el de libre fundacin de partidos y de asociacin a estos. La Sala Superior del
Tribunal interpret que este ltimo derecho abarca todos los derechos inherentes a esa pertenencia, incluyendo el de participar en los procesos de eleccin
de candidatos y dirigentes, que han de ser democrticos. En segundo trmino,
entendi que los partidos polticos, [] por estar colocados en una relacin
preponderante frente a sus militantes en lo individual, pueden conculcar los
derechos que los propios estatutos otorgan a estos, por lo que consider que
los partidos pueden asimilarse a las autoridades y por lo tanto que proceda el
juicio de proteccin en contra de los actos definitivos e irreparables de esas entidades que violaran los derechos de sus afiliados.14 Esta tesis jurisprudencial se
convirti en derecho legislado con la reforma electoral 2007-2008.15
517
El otro paralelismo radica en que los organismos electorales de ambas naciones debieron enfrentar desenlaces electorales muy ajustados en sus respectivas
elecciones presidenciales de 2006, que condujeron a una intensa conflictividad
posterior.16
Esas tensiones, de curiosa recurrencia en Amrica Latina durante el bienio 20052006, pueden tener incalculables consecuencias para la estabilidad del rgimen
poltico y para la legitimidad de los gobiernos resultantes. En un trabajo cercano
a esa coyuntura, me permita apuntar cuanto sigue:
Quienes hemos tenido la oportunidad y responsabilidad de hacer declaratorias de eleccin luego de votaciones con resultados muy ajustados o inesperados, hemos visto cmo
se produce en esa coyuntura un incremento desmedido de la conflictividad electoral,
que se traduce en una gran cantidad de demandas, recursos y reclamaciones formales que
la jurisdiccin electoral debe anticipar para poder contar con los medios administrativos
necesarios, en orden a resolverlos con solvencia y prontitud.
Sin embargo, no es extrao que en algunas de esas ocasiones las agrupaciones en pugna
aprovechen esos mecanismos jurisdiccionales, as como su contacto con los medios de
comunicacin colectiva, para sobredimensionar cualquier anomala (real o ficticia). Con
ello se crea un clima exacerbado que polticamente presiona la resolucin favorable de
esos reclamos y as recortar las diferencias del escrutinio o, en el peor de los casos, forzar
la anulacin parcial o incluso total de las votaciones. No debera sorprender que en tales
situaciones lmite la apetencia de poder y la pasin poltica desbordada aconsejen propalar rumores falsos y cuestionamientos generalizados sobre la legitimidad de la consulta
popular, abarcando incluso la descalificacin de la administracin electoral y de quienes
14
15
16
Existe, entre los organismos electorales de la regin, una plena conciencia sobre
la trascendencia de este tipo de desenlaces electorales y respecto de la necesidad de prepararse para enfrentar correctamente sus consecuencias.18 De ah
518
17
18
Sobre ese aspecto y en el ltimo trabajo citado, el suscrito apuntaba: La solvencia tcnica
y la independencia de criterio del juez electoral, as como resoluciones acadmicamente
intachables, no son suficientes para conjurar estos riesgos y evitar que el alegato jurdico se
transforme en violencia callejera. Es necesario adems una jurisdiccin electoral que, con
gran presencia pblica, ocupe ese vaco de autoridad y luzca ante la ciudadana suficientemente protagnica, confiable y robusta para preservar los cauces jurdicos en la resolucin
del conflicto poltico-electoral, lo cual slo lo puede lograr mediante un adecuado posicionamiento institucional. Para lograrlo, resulta particularmente aconsejable: a) Una bien
pensada poltica de comunicacin que visibilice permanentemente al juez electoral ante la
opinin pblica y que privilegie una figuracin pblica proactiva de su parte y relaciones
fluidas, constantes y positivas con la prensa, las que pueden ser especialmente tiles para
poder transmitir confianza y serenidad a la poblacin. Dichas relaciones deben cultivarse
con actitudes de franqueza y apertura, que contribuyan a la transparencia del proceso electoral. Nada ms peligroso, en estos momentos, que los silencios, los misterios y los dobles
discursos. b) En dicha poltica de comunicacin no deben desaprovecharse herramientas tan
poderosas como la internet para difundir informacin que contribuya a disipar la eventual
confusin, tanto en el mbito nacional como internacional. Los sitios web que se desarrollen
no slo son idneos para transmitir las decisiones que se vayan adoptando, sino tambin
para compartir las reglas que disciplinan la contienda electoral y las pautas jurisprudenciales
que las aclaran y desarrollan; ordenamiento que permite prefigurar racionalmente dichas
decisiones concretas. c) No resultan para nada desdeables los detalles que rodean las apariciones pblicas de los jueces electorales. stas deben servir para resaltar su autoridad y no
una hueca solemnidad. La experiencia demuestra cmo una actividad inadecuadamente
dirigida, o incluso un escenario mal dispuesto (en virtud de ciertos aspectos aparentemente inocuos, como la colocacin de la mesa al mismo nivel en que est ubicado el auditorio
o sin prever una distancia segura), facilitan lamentables desenlaces en donde los magistrados electorales pierden el control de la situacin y acaban desbordados o amedrentados
por una prensa de ferocidad creciente o militantes partidarios desaforados. Tambin resulta
particularmente sensible que, en esas ocasiones, el mensaje de la jurisdiccin electoral no
que las conferencias de la UNIORE y del Protocolo de Tikal (que agrupa a los
organismos electorales de Centroamrica y algunos del Caribe) celebradas en el
2006 acordaron instruir al Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL),
en su condicin de Secretara Ejecutiva de las asociaciones, para que organizara actividades acadmicas y estudios especializados que permitan contar con
protocolos y otros instrumentos que ayuden a prever o a enfrentar exitosamente
situaciones potencialmente conflictivas, derivadas de resultados electorales con
mrgenes muy estrechos u otras situaciones especiales.
519
No obstante que los organismos electorales de nuestros pases superaron exitosamente esos trances poselectorales, ciertamente lo hicieron en un contexto de
sea contradictorio ni titubeante, lo cual le brinda especial importancia a la determinacin
de voceras oficiales y a la adecuada seleccin de los que las tendrn a cargo. En su presencia meditica, estos debern ser capaces de conducirse con aplomo, exhibir un sentido de
equilibrio que evidencie imparcialidad y, ante todo, denotar conocimiento y conviccin.
d) Debe fortalecerse la construccin de contactos y relaciones slidas y permanentes con
grupos y organizaciones que le sirvan de blindaje poltico a la jurisdiccin electoral. A la
comunidad acadmica, personajes especialmente apreciados por la opinin pblica, organizaciones no gubernamentales de particular relevancia, instancias de promocin de los derechos humanos y organismos internacionales encargados de la observacin internacional
de elecciones, debe prestrseles la ms adecuada atencin para vincularse creativamente
con ellos (mediante la promocin conjunta de seminarios, talleres, conversatorios y cualquier otra actividad de divulgacin y acercamiento con la ciudadana, por ejemplo). Los
puentes con el rgano parlamentario han de ser suficientes para que la jurisdiccin electoral
sea protagonista de las reformas electorales que se gestan y debaten en su seno y obtenga, adicionalmente, el respaldo presupuestario indispensable para una buena y eficiente
gestin. Tampoco debe aislarse el juez electoral de los partidos polticos, debiendo ms bien
procurarse vas formales o informales de comunicacin con sus personeros, cuya utilizacin
puede resultar especialmente relevante en momentos de crisis. e) Los ordenamientos electorales suelen tener marcadas deficiencias en la regulacin de los procesos electorales, por
presentar frecuentes contradicciones, ambigedades y vacos normativos. Resulta altamente
positivo que la jurisprudencia electoral se esfuerce por superar dichas deficiencias mediante
la oportuna interpretacin e integracin del ordenamiento electoral y, de gozar de la respectiva potestad, que el organismo electoral haga las necesarias precisiones reglamentarias.
Dicha tarea debe acometerse con una actitud de sana y de prudente anticipacin, cuando
esta insuficiencia normativa pueda preverse como fuente de especial conflictividad, de suerte tal que no se vea la jurisdiccin electoral obligada a hacer ese tipo de determinaciones
en caliente, es decir, cuando los dados ya estn echados y de esa definicin dependa un
resultado electoral y, por ende, pueda resultar de antemano polticamente sospechosa (Sobrado, 2006, pp. 168-170).
520
En una encuesta levantada el propio da de las elecciones del pasado mes de febrero, el 87%
de la poblacin calific la actuacin del TSE como buena o muy buena.
521
(1990-2010)
Directorio
histrico
IFE 20 AOS FINAL.indd 522
523
Consejeros Magistrados
Sonia Alcntara Magos
Manuel Barqun lvarez
Luis Espinoza Gorozpe
Olga Hernndez Espndola
Germn Prez Fernndez del Castillo
Luis Tirado Ledesma
Luis Carballo Balvanera
Consejeros Ciudadanos
Jos Woldenberg Karakowsky
Fernando Zertuche Muoz
Santiago Creel Miranda
Ricardo Pozas Horcasitas
Miguel ngel Granados Chapa
Jos Agustn Ortiz Pinchetti
Consejeros Electorales
Mauricio Merino Huerta
Jacqueline Peschard Mariscal
Juan Molinar Horcasitas
Alonso Lujambio Irazbal
Jess Cant Escalante
Jos Barragn Barragn
Emilio Zebada Gonzlez
Jaime Fernando Crdenas Gracia
Gastn Luken Garza
Virgilio Rivera Delgadillo
Andrs Albo Mrquez
Virgilio Andrade Martnez
Marco Antonio Gmez Alcntar
Mara Teresa de Jess Gonzlez Luna Corvera
Luisa Alejandra Latap Renner
524