Avaliação de Qualidade Do Gasto Público

AVALIAO DA
QUALIDADE DO GASTO PBLICO

E MENSURAO DA EFICINCIA
ORGANIZADORES: Rogrio Boueri Fabiana Rocha Fabiana Rodopoulos
Ministrio da Fazenda
Secretaria do Tesouro Nacional
Organizadores:
Rogrio Boueri
Fabiana Rocha
Fabiana Rodopoulos
AVALIAO DA
QUALIDADE DO GASTO PBLICO
E MENSURAO DA EFICINCIA
Braslia, 2015
Ministro da Fazenda
Joaquim Vieira Ferreira Levy
Secretrio do Tesouro Nacional
Marcelo Barbosa Saintive
Subsecretrios
Gildenora Batista Dantas Milhomem
Lscio Fbio de Brasil Camargo
Marcus Pereira Auclio
Otavio Ladeira de Medeiros
Paulo Fontoura Valle
Pricilla Maria Santana
Organizadores
Rogrio Boueri
Fabiana Rocha
Fabiana Rodopoulos (Secretaria do Tesouro Nacional)
Coordenao Editorial: Secretaria do Tesouro Nacional
Reviso de Texto: Beth Nardelli e Fernanda Gomes (Njobs Comunicao)
Diagramao: Daniela Rodrigues (Njobs Comunicao)
Impresso: Cidade Grfica e Editora Ltda.
Tiragem: 3.000 exemplares
Boueri, Rogrio; Rocha, Fabiana; Rodopoulos, Fabiana.

Avaliao da Qualidade do Gasto Pblico e Mensurao da Eficincia/ Rogrio
Boueri, Fabiana Rocha, Fabiana Rodopoulos (Organizadores) - Braslia: Secretaria do
Tesouro Nacional, 2015.
463 p.
1. Viso Macroeconmica do Gasto Pblico no Brasil. 2. Dvida Pblica: Gesto

Eficiente. 3. Experincia Internacional na Avaliao do Gasto Pblico. 4. Conceitos e
Mensurao de Eficincia. 5. Modelos Paramtricos e No Paramtricos. 6. Software
Livre R. 7. Federalismo e Descentralizao. 8. Tpicos Avanados. I. Ttulo.
Copyright Tesouro Nacional, 2015

Todos os direitos reservados Secretaria do Tesouro Nacional Braslia-DF. Nenhuma parte desta publicao
poder ser reproduzida ou transmitida sem prvia autorizao por escrito da instituio. Para permisso de
fotocpia ou reimpresso de qualquer parte deste livro, envie, por favor, uma solicitao para:
Secretaria do Tesouro Nacional
Coordenao-geral de Desenvolvimento Institucional (Codin)
Esplanada dos Ministrios, Ministrio da Fazenda (MF)
Bloco P, ed. anexo do MF, ala A, Trreo.
CEP: 70.048-900 Braslia, DF Brasil.
Telefone: (55) 61 3412-3973 Fax: (55) 61 3412-1623
email: geifo.codin.df.stn@fazenda.gov.br
Este livro foi elaborado por vrios autores, dentre os quais servidores do Tesouro Nacional, USP, FGV, Universidade
Catlica de Braslia, UFPB e do Banco Mundial. As opinies, interpretaes e concluses expressas neste livro no
refletem necessariamente as opinies dessas instituies. O Tesouro Nacional se isenta da responsabilidade sobre
a exatido dos dados includos no trabalho.
Sumrio
Apresentao da Secretaria do Tesouro Nacional
Agradecimentos
Sumrio Executivo
9
11
13
PARTE I - UM RETRATO DO GASTO PBLICO NO BRASIL:

UMA VISO MACROECONMICA
Captulo 1 - Um retrato do gasto pblico no Brasil: por que se
buscar a eficincia
Alex Pereira Bencio Fabiana M. A. Rodopoulos Felipe Palmeira Bardella
1.1 Introduo
19
1.2 Para que governo?
20
1.3 A importncia da qualidade do ajuste fiscal
21
1.4 Anlise dos gastos pblicos no Brasil
24
1.5 Uma viso de longo prazo das finanas pblicas:
desafios e oportunidades para os gastos pblicos brasileiros
41
Referncias 48
Apndice
50
Captulo 2 - Dvida pblica: contribuies de uma gesto eficiente

para a estabilidade econmica
Fabiano Silvio Colbano Mauricio Dias Leister
2.1 Introduo
2.2 O papel da dvida pblica em um ambiente no ricardiano
2.3 A gesto da dvida pblica e a suavizao da carga tributria
2.4 A importncia da gesto de riscos
2.5 A centralizao da gesto da dvida pblica
2.6 Evidncias empricas da contribuio da gesto da dvida
brasileira ao equilbrio fiscal
2.7 Consideraes finais
Referncias
53
54
60
64
69
71
78
79
Captulo 3 - Composio tima do gasto pblico para o
crescimento econmico
Ana Carolina Giuberti Fabiana Rocha

3.1 Introduo
81
3.2 A literatura terica
82
3.3 A literatura emprica
87
3.4 Gasto pblico, eficincia e crescimento econmico
96
100
Referncias 102
PARTE II - A EXPERINCIA INTERNACIONAL NA AVALIAO

DO GASTO PBLICO
Captulo 4 - Revises de Despesas na OCDE
Marc Robinson
4.1 Introduo
4.2 Holanda
4.3 Canad
4.4 Austrlia
4.5 Dinamarca
4.6 Reino Unido
4.7 Frana
Referncias
107
118
121
126
129
132
136
140
155
Captulo 5 - Reviso das Despesas Pblicas

Ian Lienert
5.1 Introduo
5.2 O que uma PER, seu escopo e estrutura de anlise?
5.3 Questes tipicamente abordadas nas PERs e ferramentas
5.4 De que modo uma PER difere de uma Reviso de Despesa?
5.5 Estudos de Caso de PERs: Mxico, Peru, Rssia e Turquia
5.6 Lies apreendidas de experincias da PER
Referncias
161
162
165
184
186
200
204
206
PARTE III - O QUE EFICINCIA?

Captulo 6 - Conceitos sobre eficincia
Enlinson Mattos Rafael Terra
6.1 Introduo
6.2 Conceitos bsicos de eficincia na produo de bens
6.3 Conceitos bsicos de eficincia na produo pblica de bens
Referncias
211
213
219
232
233
Captulo 7 - Fundamentos microeconmicos da mensurao

de eficincia
Enlinson Mattos Rafael Terra
7.1 Elementos bsicos da teoria da produo
7.2 Definies e medidas de eficincia econmica
Referncias
235
248
263
265
PARTE IV - COMO MEDIR A EFICINCIA?

Captulo 8 - Modelos no paramtricos: Anlise Envoltria
de Dados (DEA)
Rogrio Boueri
8.1 Introduo
8.2 ndices de produtividade
8.3 Modelo CCR com tica nos insumos
8.4 Modelo CCR com tica nos produtos
8.5 Modelos duais
8.6 Conjuntos de referncia
8.7 Modelos com retornos variveis de escala
8.8 Painel de dados em DEA
8.9 Tecnologias alternativas de avaliao
8.10 Utilizando o painel de dados para a decomposio
da variao da produtividade
8.11 Variveis ambientais e variveis no discricionrias
8.12 Modelo de dois estgios
Referncias
269
270
271
276
280
283
285
288
290
291
298
301
305
Captulo 9 - Modelos paramtricos: Fronteira Estocstica

Rogrio Boueri
9.1 Introduo
9.2 Modelo terico
9.3 Estimao da Fronteira Estocstica fronteira de produo
9.4 Estimao da Fronteira Estocstica fronteira de custo
9.5 Dados em painel: eficincia temporalmente constante
9.6 Dados em painel: variao temporal da eficincia
9.7 Variveis ambientais
9.8 Funo translogartmica inversa (translog)
9.9 Decomposio da evoluo da eficincia com a FE
Referncias
307
309
312
316
318
321
323
325
329
331
Captulo 10 - R: Um software livre para mensurao da eficincia

Luis Felipe Vital Nunes Pereira
10.1 Introduo: o desafio computacional da mensurao
da eficincia
10.2 R: Um software livre
10.3 Aplicaes de DEA com o pacote Benchmarking
10.4 Aplicaes de fronteira estocstica com o pacote Frontier
Referncias
333
335
345
367
375
Captulo 11 - Federalismo e Descentralizao

Janete Duarte Srgio Ricardo de Brito Gadelha Plnio Portela de Oliveira
Luis Felipe V. N. Pereira
11.1 Introduo
377
11.2 As transferncias intergovernamentais
379
11.3 Distribuio das responsabilidades de gastos
383
11.4 Financiamento da sade e da educao no Brasil
385
11.5 O papel dos consrcios na eficincia dos
servios descentralizados
389
Referncias 391
PARTE V - TPICOS AVANADOS EM MENSURAO DE EFICINCIA

Captulo 12 - Eficincia na proviso de educao e sade:
resenha e aplicaes para os municpios brasileiros
Fabiana Rocha Janete Duarte Srgio Ricardo de Brito Gadelha Jos de Anchieta Semedo
Neves Plnio Portela de Oliveira Luis Felipe Vital Nunes Pereira
12.1 Introduo
395
12.2 Reviso da literatura
396
12.3 Tpicos avanados na mensurao da eficincia:
a abordagem da metafronteira
404
Referncias 418
Captulo 13 - Deteco de outliers em modelos no paramtricos:

o mtodo Jackstrap ampliado
Maria da Conceio Sampaio de Sousa Borko D. Stosic
13.1 Introduo
421
13.2 O mtodo Jackstrap 424
13.3 Deteco e incluso de outliers 424
429
Referncias
431
Captulo 14 - Aplicao do Mtodo Jackstrap na

Ateno Bsica Sade
Maria da Conceio Sampaio de Sousa Rodrigo Hitoshi Dias
14.1 Introduo
14.2 Insumos e produtos
14.3 Resultados
14.4 Escores robustos de eficincia
Referncias
433
434
436
442
448
449
Anexo - Bases de dados disponveis em reas finalsticas para

a avaliao de polticas pblicas
Nota sobre os autores
Sobre o projeto grfico
451
459
463
Apresentao da Secretaria
do Tesouro Nacional
com muita satisfao que a Secretaria do Tesouro Nacional

apresenta esta obra, resultado de um gratificante trabalho desta
instituio com algumas das principais universidades do pas e com
o Banco Mundial.
Este livro tem como objetivo fomentar o debate sobre qualidade
do gasto pblico, bem como disseminar tcnicas de mensurao
de eficincia do gasto. uma publicao inovadora por apresentar,
em uma nica obra, aspectos conceituais, empricos e a experincia
internacional sobre mensurao da eficincia do gasto pblico.
Como poder ser observado nos captulos iniciais, a poltica
fiscal brasileira tem um compromisso com um modelo que combina
crescimento econmico com erradicao da pobreza e reduo das
desigualdades sociais. Esse modelo implica uma demanda crescente
por gastos em sade, educao e benefcios assistenciais, ao mesmo
tempo em que exige investimentos em infraestrutura para permitir o
crescimento econmico sustentvel.
Sem prejuzo da necessidade de manter o compromisso de
responsabilidade fiscal para garantir a estabilidade macroeconmica,
a busca da qualidade dos servios pblicos outro conceito que a
administrao pblica vem incorporando ao longo dos anos. Nesse
contexto, faz-se necessria a introduo e disseminao da viso de
eficincia no setor pblico brasileiro. Assim, no basta saber quanto
o governo gasta com a proviso de bens e servios, necessrio
avaliar e ponderar os custos e os benefcios desses gastos para
determinar a respectiva utilidade para o contribuinte. O foco passa
para o aumento da conscincia a respeito do valor dos recursos
pblicos, procurando incorporar o valor da eficincia na lgica de
funcionamento da administrao pblica.
10
Para medir a qualidade do gasto pblico so necessrios dados
sobre esse gasto, tcnicas de mensurao e gestores bem capacitados.
Esta publicao cobre todos esses pontos e poder ser utilizada por
gestores pblicos em suas atividades dirias. Adicionalmente, os
captulos aplicados foram elaborados em software livre, de forma a
evitar que eventuais restries de software impeam a adoo das
tcnicas aqui apresentadas.
A Secretaria do Tesouro Nacional tambm dedica especial ateno
formao dos futuros gestores, alunos de graduao e ps-graduao
em administrao, economia e reas correlatas. Por esse motivo, esta
publicao tem o formato de um livro-texto, com teorias, tcnicas e
exerccios, o que possibilita sua adoo em sala de aula.
A busca pela melhoria da qualidade do gasto pblico misso
institucional da Secretaria do Tesouro Nacional e um desafio
permanente daqueles que receberam da sociedade brasileira a
incumbncia da gesto de recursos pblicos. Nesse contexto, esta
publicao, pelo carter pioneiro, emerge como uma contribuio
significativa e oportuna s discusses necessrias para o
desenvolvimento de uma cultura de eficincia do gasto, essencial
para o desenvolvimento econmico nacional.
Marcelo Barbosa Saintive

Secretrio do Tesouro Nacional
11
Agradecimentos
Este livro resultado de um projeto que envolveu a Secretaria

do Tesouro Nacional, o Banco Mundial e a academia na busca para
fomentar o debate sobre a qualidade e a eficincia do gasto pblico.
A publicao combina a experincia na execuo da poltica fiscal, a
pesquisa acadmica sobre qualidade do gasto pblico e a experincia
internacional, de forma a fornecer ao leitor uma viso ampla sobre
como medir a qualidade e a eficincia do gasto pblico.
Os autores foram cuidadosamente selecionados e so gestores e/
ou pesquisadores de prestgio em suas reas de atuao. As teorias e
tcnicas apresentadas cobrem as vises e linhas de pensamento das
principais universidades do Brasil, dentre elas a Universidade de So
Paulo (USP), a Universidade de Braslia (UnB), a Universidade Catlica
de Braslia (UCB), a Fundao Getlio Vargas (FGV/SP), a Universidade
Federal da Paraba (UFPB) e a Universidade Rural de Pernambuco
(UFRPE), alm da experincia internacional do Banco Mundial.
Os organizadores agradecem ao subsecretrio de Assuntos
Corporativos da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Liscio
Camargo, e ao subsecretrio de Planejamento e Estatsticas Fiscais
quando da elaborao do livro, Cleber Oliveira, pelo empenho e
dedicao que tornaram possvel a publicao deste livro e por
acreditarem que a soluo para um gasto pblico mais eficiente
passa pela capacitao de atuais e futuros gestores. Alm disso,
agradecemos ao Otaviano Canuto e ao Pablo Fajnzylber, do Banco
Mundial, por confiarem no projeto e colocarem a equipe do Banco
disposio. Agradecemos ainda Edith Kikone pela coordenao
dos captulos feitos pelo Banco Mundial.
12
Os organizadores tambm agradecem Embaixada Britnica, pela
parceria no mbito do Projeto Integrao Institucional para Melhoria
da Eficincia do Gasto Pblico, e ao Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD), pelo suporte administrativo prestado
nos trmites relativos contratao de prestadores de servios
diversos. Por fim, gostaramos de agradecer aos diversos profissionais
que colaboraram de alguma forma para o sucesso deste projeto,
em especial, Karla Rocha, da gerncia de estatsticas de finanas
pblicas, , Helise Gomes e aos colegas da gerncia de informao
da Coordenao-Geral de Desenvolvimento Institucional. Por fim,
equipe da gerncia de estudos econmico-fiscais da Secretaria do
Tesouro Nacional, em especial Janete Duarte e Artur Santos, sem os
quais a concretizao deste livro no teria sido possvel.
Bons estudos.
Os organizadores.
13
Sumrio Executivo
A economia brasileira alcanou, nas ltimas duas dcadas,

conquistas importantes que permitiram melhorias de bem-estar
sem precedentes populao. A primeira dessas conquistas foi a
estabilizao monetria atingida a partir de meados da dcada de
1990 e que contribui decisivamente para a ampliao da credibilidade
e da confiana na economia nacional.
O outro grande sucesso logrado pelo nosso sistema econmico
foi o ingresso em um processo de reduo das desigualdades sociais
e da pobreza. Embora esse processo tenha sido beneficiado por
elementos externos, como a elevao dos preos das commodities
e a alta disponibilidade de liquidez nos mercados financeiros
internacionais, inegvel que as polticas institudas e aprofundadas
na dcada passada tiveram um impacto benfico poderoso no
combate s desigualdades e misria.
No obstante a importncia dessas conquistas, novos passos devem
ser tomados de maneira a manter a trajetria de desenvolvimento
sustentado to ansiosamente desejada pela populao brasileira.
E o prximo passo nessa direo est relacionado qualidade e
eficincia do gasto pblico.
Se por um lado a capacidade de tributao tem limites a partir
dos quais comea a prejudicar a atividade produtiva, por outro, h
expectativas concretas da populao em relao proviso servios
pblicos. Anseios pela melhoria dos servios refletem os avanos j
obtidos e no tendem a desaparecer.
Forma-se ento um dilema, por um lado, a capacidade do governo
extrair recursos da sociedade para o financiamento dos servios
14
pblicos limitada, por outro, as demandas por tais servios tendem
a crescer. Como conciliar essas duas realidades diante da inexorvel
restrio oramentria?
A chave est na racionalizao e priorizao do gasto pblico
de forma a se atingir os objetivos dos cidados em relao aos
servios pblicos com a utilizao dos recursos disponveis, sem
que haja necessidade de crescimento desmesurado do gasto. Essa
racionalizao do gasto , sem dvida, o grande desafio que ora se
apresenta ao desenvolvimento econmico brasileiro.
Faz-se necessrio que os diversos projetos e programas
governamentais sejam planejados, executados e avaliados no mbito
de uma cultura de racionalidade econmico-social. primordial que
o apreo aos recursos pblicos se manifeste no s no que concerne
a transparncia de como so utilizados, mas tambm aos efeitos
positivos que o seu dispndio trar sociedade como um todo, em
vista do custo de retir-los da prpria sociedade atravs da tributao.
Esse volume pretende ser um instrumento para o aprofundamento
dessa cultura de racionalizao e priorizao da despesa pblica.
Para tanto, ele aborda primeiramente, a experincia brasileira,
apontando suas discrepncias e os mecanismos para lidar com elas. A
seguir trata de experincias internacionais, especialmente aquelas de
pases com grande tradio na anlise as despesas pblicas. Por fim,
so estudadas as tcnicas necessrias para lidar com o assunto, que
por natureza complexo e controverso. Tais metodologias servem tanto
para identificar dificuldades e diagnosticar problemas, quanto para
apontar solues, ou pelo menos, balizar decises bem informadas.
Especificamente, o livro composto de 14 captulos, divididos
em cinco partes, alm de um anexo. Os trs captulos que compem
a Parte I trazem uma viso macroeconmica do gasto pblico
brasileiro e de como a busca pela eficincia pode ampliar os
recursos destinados s reais necessidades da populao. O captulo
1 retrata a evoluo do gasto pblico, apontando algumas de suas
virtudes, mas tambm peculiaridades e idiossincrasias, de modo a
guiar a busca pela eficincia e qualidade. No captulo 2, a gesto da
dvida pblica discutida tambm com o intuito de torn-la mais
racional e eficiente, diminuindo assim o nus econmico e social
15
que o seu servio inevitavelmente impe s finanas pblicas da
nao. O captulo 3 discute a composio do gasto pblico. Embora
reconhea que no h composio inequivocamente tima entre
investimentos e gastos de custeio, esse captulo busca balizar e
apontar a direo que se deve perseguir.
Um pouco da experincia internacional sobre avaliao e reviso
das despesas pblicas descrita da Parte II do volume. No captulo
4, so apresentadas as prticas de reviso da despesa pblica em
seis pases da OCDE. Nesse captulo, o autor ressalta que o spending
review ferramenta usada no somente para reduzir os gastos
agregados, mas tambm capaz de aumentar o espao disponvel
para priorizar novas despesas consistentes com a manuteno
de uma poltica fiscal slida. O captulo 5 apresenta exerccio
semelhante realizado pelo Banco Mundial em relao a quatro
naes emergentes (Mxico, Peru, Rssia e Turquia).
A Parte III discute o conceito de eficincia sob um ponto de
vista terico e microeconmico. Enquanto o captulo 6 explicita
as definies tericas de eficincia, o captulo 7 analisa, ainda
teoricamente, as formas de medi-la. Esses dois captulos tm
importncia especialmente quando se consideram dois objetivos. Em
primeiro lugar, eles servem para a estruturao do modelo bsico de
avaliao microeconmica da eficincia das aes governamentais,
ainda que sob o ponto de vista extremamente conceitual. Em
segundo lugar, eles lanam as bases para as ferramentas prticas de
mensurao da eficincia descritas na prxima parte do volume.
Portanto, na Parte IV so desenvolvidas as principais ferramentas
empricas para aferio de eficincia do gasto pblico. Essa parte
composta por quatro captulos, sendo que dois deles, os captulos 8
e 9, descrevem as metodologias de Anlise Envoltria de Dados e de
Fronteira Estocstica, respectivamente. Essas tcnicas so utilizadas
na anlise comparativa de eficincia e vem ganhado cada vez mais
espao na comparao de unidades produtoras de servios pblicos.
O captulo 10 apresenta o software R, no qual essas metodologias
podem ser programadas. Por ser um software livre e com inmeras
bibliotecas contendo rotinas para a aplicao das mais variadas tcnicas
estatsticas e numricas, esse programa tem se tornado a ferramenta
favorita dos praticantes de anlise de eficincia pelo mundo afora. O
16
captulo 11 fecha essa parte do livro descrevendo como a estrutura
federativa brasileira pode favorecer ou desfavorecer a eficincia dos
gastos nas reas de responsabilidade compartilhada entre os diversos
entes federativos, como o caso da sade e da educao.
A parte final do livro (Parte V) apresenta trs captulos nos quais
ocorre aplicaes e refinamento das tcnicas bsicas expostas na
parte anterior. Mais uma vez o foco recai sobre os gastos com sade
e educao, cujas eficincias relativas so analisadas no captulo
12. Tcnicas para deteco de pontos extremos, ou outliers, so
apresentadas nos captulo 13 e 14. vlido notar que, quando se
trabalha na avaliao do gasto pblico em mbito municipal tais
tcnicas so imprescindveis, uma vez que, a probabilidade de que
haja incorrees nos dados muito grande.
Alm desses catorze captulos, o volume tambm contm um
anexo no qual so apresentadas as principais bases de dados
disponveis para anlise da qualidade e da eficincia do gasto pblico.
Esse anexo somado ao tom descritivo da maioria dos captulos
atesta o carter didtico do livro, que poder ser utilizado no s por
estudantes universitrios, mas tambm pelos oficiais responsveis
pelo planejamento, execuo e avaliao do gasto pblico nas
diversas esferas de governo.
Boa leitura!
Atenciosamente,
Joaquim Vieira Ferreira Levy
Ministro de Estado da Fazenda
PARTE I
UM RETRATO DO GASTO PBLICO NO BRASIL:

UMA VISO MACROECONMICA
19
Captulo 1
Um retrato do gasto pblico no Brasil:

por que se buscar a eficincia
Alex Pereira Bencio

Fabiana M. A. Rodopoulos
Felipe Palmeira Bardella
1.1 Introduo
Nos ltimos anos, a poltica fiscal tem ganhado importncia nas
discusses de poltica econmica, motivada principalmente pelos
desafios postos a partir da crise financeira de 2008. Os tpicos
dessa agenda de discusses enfatizam o dilema entre o estmulo
fiscal em um ambiente de forte desacelerao econmica global e
a consolidao fiscal em um contexto de grave crise das finanas
pblicas das principais economias desenvolvidas.
Ao mesmo tempo, a demanda por servios pblicos crescente
e o debate pblico costumeiramente centra-se no montante de
recursos financeiros necessrios para atender s necessidades
da populao, muitas vezes baseado no discurso de que uma
quantidade maior de recursos condio necessria para satisfazer
demanda por mais bens pblicos.
Em um contexto de crise e ajustamento fiscal, as discusses sobre
o tamanho do ajuste fiscal despertou a necessidade de avaliar outras
questes fundamentais, como a qualidade do gasto pblico e os
desafios de longo prazo das finanas pblicas.
O objetivo do captulo apresentar um panorama dos gastos
pblicos no Brasil, com intuito de familiarizar o leitor com algumas
de suas particularidades e fundamentar o argumento quanto
necessidade de aumentar a eficincia desses gastos. O desafio para
esta e para as prximas geraes, portanto, no apenas conter a
expanso do gasto pblico, mas tambm avaliar onde ele pouco
produtivo, buscando fazer mais com menos recursos e priorizando a
eficincia dos programas pblicos.
20
Este captulo est organizado da seguinte forma: a seo
1.2 introduz a discusso sobre gasto pblico, descrevendo as
atribuies do governo sob a tica econmica, decomposto nas
funes alocativa, estabilizadora e distributiva. A seo 1.3 apresenta
argumentos em favor do aspecto qualitativo de um programa de
ajuste fiscal, em detrimento do foco exclusivo na magnitude do
esforo fiscal. A seo 1.4 descreve os gastos pblicos no Brasil
em uma perspectiva internacional e analisa a composio dos
dispndios. Finalmente, a seo 1.5 versa sobre a necessidade de
viso de longo prazo para as finanas pblicas brasileiras e resume
os desafios e oportunidades para esta e para as prximas geraes.
1.2 Para que governo?

De acordo com a classificao tradicional de Musgrave (1959),
podemos agrupar as atribuies do governo em trs funes:
alocativa, estabilizadora e distributiva.
Comeando pela ltima, a ao estatal no exerccio da funo
distributiva refere-se quelas medidas destinadas a minorar os
desequilbrios de renda e condies de vida entre indivduos e regies
para nveis socialmente aceitveis. Como o mercado no capaz de
redistribuir renda de acordo com os ideais de justia social, compete
ao governo interferir na economia, buscando a redistribuio de
renda ou alvio da pobreza de acordo com o que a sociedade almeja.
Enquadram-se nesse segmento, por exemplo, os gastos com a rede de
amparo social e cobertura de benefcios previdencirios por critrios
universais, sem preexistncia de contribuio por parte do beneficirio.
Em um pas com muitas desigualdades, como o Brasil, o cumprimento
pleno dessa funo pode demandar expressivos recursos pblicos.
Por sua vez, a funo estabilizadora requer do governo aes
tempestivas destinadas a controlar os efeitos dos choques
econmicos sobre a renda e o consumo. Isso se justifica pela perda
de bem-estar social provocada por recesses e superaquecimentos
da economia, os quais prejudicam tanto as famlias quanto o
funcionamento eficiente dos arranjos produtivos. Para esse fim, a
demanda agregada o canal utilizado para estimular a atividade
econmica em momentos de depresso, ou control-la em perodos
de acelerao inflacionria. Incluem-se neste rol aquelas medidas
21
destinadas a controlar o gasto pblico, a tributao, o crdito e outras
de natureza regulatria que afetem o nvel de demanda agregada.
Finalmente, a funo alocativa do governo engloba o fornecimento
de bens e servios que o setor privado incapaz de fornecer em nveis
satisfatrios na vigncia exclusivamente dos mecanismos de mercado.
Isso ocorre devido a falhas que o mercado privado apresenta, dentre
as quais merece destaque a existncia dos chamados bens pblicos.
Esta denominao aplica-se queles bens que possuem os seguintes
atributos: no so rivais e nem excludentes, ou seja, o consumo
do bem por um indivduo no reduz a disponibilidade para outro
e ningum pode ser impedido de consumi-lo. A ttulo de exemplo,
enquadram-se nesta categoria os gastos com Defesa Nacional e
Segurana Pblica. Sua importncia econmica e social enseja que
o setor pblico atue para garantir que esses bens sejam fornecidos
em quantidades satisfatrias. H ainda os chamados bens meritrios,
os quais apesar de poderem ser fornecidos pelo setor privado
recomendam um esforo complementar do Estado, dada a relevncia
do impacto econmico e social que esses bens tm. So exemplos
disso aes na esfera educacional e de sade pblica.
1.3 A importncia da qualidade do ajuste fiscal

Desde a publicao da Teoria Geral de Keynes, em 1936, a teoria
econmica convencional clara em apontar a poltica de tributao
e principalmente dos gastos pblicos como importante
instrumento para mitigao dos ciclos econmicos. Em situaes
de crise, quando a atividade econmica opera abaixo do seu nvel
natural, o gasto pblico ganha destaque como varivel de controle
das autoridades econmicas para estimular a economia.
Contudo, experincias de ajustes fiscais com efeitos expansionistas
na economia enfraqueceram as prescries keynesianas de poltica
fiscal. Em estudo bastante conhecido, Alesina e Perotti (1997)
investigaram empiricamente padres de resposta da economia
em episdios de grandes ajustes fiscais no perodo 1960-1994.
Os resultados encontrados mostraram que ajustes fiscais bemsucedidos definidos no sentido de manuteno do equilbrio
oramentrio aps a implementao do programa estavam
associados: (i) nfase no corte de gastos, ao invs do aumento de
22
receitas; (ii) ao corte dos gastos correntes, ao invs dos investimentos.
Quanto aos efeitos econmicos, foi observado que os ajustes
bem-sucedidos resultavam em expanso do crescimento econmico
e queda do desemprego, dentre outros resultados positivos.
Esses resultados foram justificados por uma srie de argumentos,
baseados em pesquisas especficas de outros autores. Dentre
esses argumentos, mencione-se a situao em que cortes de
gastos percebidos como permanentes possam gerar nos agentes
econmicos a expectativa de reduo da carga tributria futura,
ampliando o consumo privado e, por conseguinte, a demanda
agregada j no momento presente. Outro argumento que o ajuste
fiscal pode reduzir a taxa de juros pelo efeito credibilidade, ao
diminuir o prmio de risco da inflao e de um eventual default. Alm
de incentivar o investimento pela elevao do valor de mercado da
riqueza privada, a queda da taxa de juros viabiliza a realizao de
novos investimentos privados, bem como a compra de bens durveis.
Alesina e Ardagna (2009) fizeram uma atualizao daquele estudo
ampliando a base de dados e utilizando tcnicas de anlise mais
sofisticadas. Os resultados encontrados confirmam as concluses
do primeiro estudo, enfatizando que cortes de gastos so mais
efetivos para estabilizar a dvida e evitar recesses do que aumento
de receitas. Cortes de impostos, por sua vez, so mais efetivos para
estimular a economia do que aumento de gastos.
Em 2010, o Fundo Monetrio Internacional divulgou estudo em
que investigava o efeito de consolidaes fiscais sobre a atividade
econmica, baseado em anlise de dados histricos das economias
avanadas e do modelo de equilbrio geral GIMF (IMFs Global
Integrated Monetary and Fiscal Model).1 Os resultados encontrados
corroboravam a abordagem keynesiana de que uma consolidao
fiscal normalmente reduz o produto e o emprego no curto prazo.
Esses efeitos contracionistas seriam agravados quando: (i) o risco de
solvncia fosse percebido como baixo; (ii) ocorresse simultaneamente
em vrios pases; e (iii) se a poltica monetria estivesse esgotada,
com taxas de juros prximas do limite inferior.
1 International Monetary Fund (2010).
23
Contudo, de modo similar ao obtido nas pesquisas de Alesina e
Perotti (1997) e Alesina e Ardagna (2009), apontado que ajustes
baseados somente em aumentos de receitas teriam efeitos mais
severos na retrao econmica quando comparados opo de corte
de gastos. Os efeitos negativos do aumento de impostos seriam ainda
mais acentuados quando concentrados em tributos indiretos, em vez
daqueles diretos. Tambm de forma similar, identificado que cortes
dos gastos com investimentos so mais recessivos do que cortes no
consumo do governo, que, por sua vez, so mais recessivos do que
cortes de gastos com transferncias. Na verdade, esses cortes (sobre
transferncias) teriam efeitos expansionistas sobre o produto, totalmente
em linha com os resultados observados em estudos anteriores. Essas
convergncias mostram a importncia do controle efetivo das despesas
pblicas correntes como instrumento de estabilizao econmica.
Diversas evidncias empricas do suporte a esse argumento. Gupta
et al. (2002), em um estudo de 39 pases de baixa renda, encontram
evidncia de que a composio dos gastos pblicos um determinante
importante para o crescimento econmico de curto prazo. Um ajuste
fiscal baseado em cortes nos gastos correntes tende a gerar taxas
de crescimento mais altas do que ajustes baseados em aumento de
impostos. Em particular, gastos de capital devem ser preservados em
um ajustamento fiscal, uma vez que implicam maior crescimento,
enquanto redues de pagamento de despesas obrigatrias no
prejudicam o crescimento. A construo de uma estrada, por exemplo,
ao induzir a expanso da atividade econmica de uma regio, poderia
gerar efeito sobre o Produto Interno Bruto superior ao resultado
individual do empreendimento, do ponto de vista do setor privado.
Alm da composio do ajuste fiscal, o tamanho do ajuste tambm
influencia o impacto sobre a atividade econmica, na medida
em que ampliado espao para a poupana privada financiar os
investimentos privados. Ademais, pesquisa emprica conduzida por
McDermott e Wescott (1996) concluiu que quanto maior o ajuste
fiscal, maior a probabilidade de que este fosse permanente e tivesse
impacto positivo sobre o produto e a renda.
O tamanho do ajuste fiscal afeta diretamente o funcionamento
dos servios pblicos prestados populao, de modo que uma
interrupo sem critrio pode causar srios transtornos. Assim,
24
importante a informao de quais programas tm margem para
reduo de gastos sem grandes prejuzos qualidade e cobertura
dos servios prestados. Para isso, o monitoramento do nvel de
eficincia dos gastos surge como uma ferramenta para os gestores
pblicos realizarem o controle das despesas de modo mais racional.
1.4 Anlise dos gastos pblicos no Brasil

Nesta seo apresentado um panorama do gasto pblico no
Brasil com o propsito de discutir trs questes: (i) o tamanho do
gasto no Brasil; (ii) a composio dos dispndios; e (iii) a esfera de
governo que executa o gasto.
A primeira questo desenvolvida sob a tica de comparao
internacional do nvel de gastos realizados pela administrao
pblica em pases com diferentes graus de desenvolvimento
econmico e social. O segundo ponto em anlise se apresenta por
meio da avaliao das despesas segundo a estrutura funcional.
Especial ateno dada para as despesas realizadas na funo sade
e educao, que so o foco deste livro. Por fim, so analisados os
gastos realizados por esfera de governo no Brasil, destacando-se
as competncias atribudas pela Constituio Federal de 1988 aos
governos federal, estaduais e municipais no pas.
1.4.1 Gasto pblico no Brasil uma comparao internacional

O tamanho do gasto pblico no Brasil pode ser mais bem compreendido
quando situado em um painel internacional, comparando-se com grupos
de pases classificados segundo o grau de desenvolvimento econmico e
padro cultural/social. Utilizou-se a estrutura de agrupamento de pases
feita pelo Fundo Monetrio Internacional na publicao Fiscal Monitor,2
com incluso do grupo dos pases nrdicos, que tm um padro
elevado de gastos pblicos em razo do estado de bem-estar social que
implementaram em suas economias.
Em termos de base de dados, optou-se por utilizar as estatsticas
contidas no Government Finance Statistics Yearbook (GFSY) do Fundo
Monetrio Internacional, que permite a realizao de comparao
2 International Monetary Fund (2013).
25
entre pases. No caso do Brasil, os dados so elaborados pela Secretaria
do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda (STN/MF), compatveis
com os dados divulgados no Padro Especial de Disseminao de
Dados (PEDD) (Special Data Dissemination Standard SDDS, em ingls).
Os dados referem-se, em sua maior parte, ao ano de 2012.3
Relativamente cobertura de governo, os dados utilizados adotam
o conceito de governo geral, que compreende as administraes
direta, indireta e as empresas pblicas dependentes4 de todas as
esferas de governo. Dessa forma, possvel fazer comparao entre
pases com diferentes estruturas poltico-administrativas, desde
estados unitrios, at estruturas federativas, como a brasileira, que
tem trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. A despesa
total do governo geral inclui despesa primria e juros nominais, mas
no inclui gastos com investimento pblico, pois na metodologia
adotada pelo Fundo Monetrio Internacional tais gastos so tratados
como aquisio de patrimnio pblico.
Inicialmente, pode-se posicionar o Brasil relativamente aos grupos
de pases por grau de desenvolvimento econmico, destacando-se
os pases de economia avanada, os de economia emergente e os
grupos G-7 e G-20, que renem as maiores economias do mundo.5
Grfico 1.1 Despesa total do governo geral (% PIB) des. econmico, 2012
60
50
40
30
20
37
10
0
G-7
Economias
Avanadas
G-20
Brasil
Economias
Emergentes
Demais
Fonte: International Monetary Fund (2013).
3 Alguns pases apresentam dados referentes a perodos anteriores listados no Apndice 3.

4 Empresas pblicas independentes dos oramentos no esto includas no governo geral.
5 Veja a lista de pases includos em cada grupo no Apndice 1.
26
Em 2012, a despesa total do governo geral no Brasil correspondeu
a 37% do Produto Interno Bruto (PIB), superior em aproximadamente
5,0 pontos percentuais de PIB ao gasto realizado pelo conjunto dos
pases de economia emergente (Grfico 1.1). O padro brasileiro de
gasto pblico tambm supera aquele dos pases emergentes, bem
como os de menor grau de desenvolvimento econmico.
Relativamente s economias avanadas e aos grupos das maiores
economias do mundo (G-7 e G-20), os gastos brasileiros so inferiores,
especialmente em relao ao padro dos pases europeus, o que
fica evidente no Grfico 1.2. Canad, Israel e Alemanha apresentam
nveis de gasto pblico de cerca de 40% do PIB, pouco superiores
ao padro brasileiro. Os Estados Unidos, por sua vez, tm gastos
similares ao Brasil, em torno de 37% do PIB. Desta feita, o patamar de
gasto pblico no Brasil, ainda que seja inferior ao padro europeu,
comparvel ao de alguns pases de economia avanada.
Grfico 1.2 Despesa total do governo geral
(% PIB) padro cultural/social, 2012
60
50
40
30
20
37
10
0
Pases Nrdicos
Zona do Euro
Europa Emergente
Brasil
Amrica Latina
Emergente
Asia Emergente
Essa segunda estrutura de agrupamento dos pases (Grfico 1.2)

tem como propsito organizar os pases segundo similaridades em
termos de padres culturais e sociais. Nesse sentido, os pases nrdicos
apresentam patamares de gasto pblico superiores a 50% do PIB de
forma a manter o estado de bem-estar social que os caracteriza.
27
As economias da zona do Euro tambm se caracterizam por
gastos pblicos em nveis elevados. No entanto, a Europa tem
passado por uma importante crise econmica que pode alterar a
estrutura dos seus dispndios. A crise financeira internacional de
2008 e 2009 obrigou os governos e bancos centrais das economias
avanadas a socorrerem bancos e instituies financeiras, de forma
a evitar o colapso dos sistemas financeiros naqueles pases. Essa
poltica propiciou as condies para a crise fiscal vivenciada a partir
de 2011. Os pases da zona do Euro tiveram dificuldades de financiar
os elevados nveis de gasto dos estados nacionais, e polticas de
austeridade fiscal foram discutidas. Um pacto fiscal que limita o
dficit pblico e o endividamento foi aprovado pelo bloco e alguns
pases realizaram cortes oramentrios expressivos. Dessa forma, o
padro de gasto dos pases da zona do euro pode ser alterado aps
o trmino desse processo.
Comparativamente s naes emergentes, tanto da Amrica
Latina quanto da sia, o padro de gasto pblico no Brasil
significativamente superior. Dos vizinhos sul-americanos, apenas
Colmbia e Costa Rica, com um gasto total em torno de 27% do PIB,
aproximam-se do padro brasileiro. Os demais pases da amostra
apresentam gastos em patamares mais prximos de 20% do PIB. Por
fim, comparando-se com os BRICS (agrupamento que rene Brasil,
Rssia, ndia, China e frica do Sul), o total de gasto pblico no Brasil
levemente superado pela Rssia e pela frica do Sul. No entanto,
o gasto brasileiro significativamente superior ao da ndia e ao da
China (Grfico 1.3).
28
Grfico 1.3 Despesa total do governo geral BRICS (% PIB), 2012
60
50
40
30
20
37
10
0
Russia
Brasil
frica do Sul
China
India
mdia BRICS
Em resumo, o tamanho do gasto pblico total no Brasil j apresenta

um padro elevado comparativamente ao padro internacional. Caso
haja condies econmicas para a elevao de gastos pblicos no
Pas, esse espao certamente reduzido. Nesse sentido, a elevao
dos nveis dos servios pblicos ofertados pelo Estado brasileiro
deve se dar por meio do aprimoramento da eficincia na aplicao
dos recursos pblicos.
1.4.2 Anlise da composio do gasto pblico

Uma vez analisado o tamanho do gasto pblico, a pergunta que
se apresenta naturalmente com o que o Brasil gasta?. Na oferta
de quais servios pblicos o Estado brasileiro tem empregado mais
recursos? Uma das formas de responder tais questes por meio
da anlise do gasto pblico classificado por funo de governo.
A classificao funcional organiza os gastos pblicos por rea de
atuao governamental, por exemplo, gastos com sade, educao
e previdncia social.
No Brasil, tal estrutura de classificao composta por um conjunto
de funes e subfunes que so disciplinadas pela Secretaria de
Oramento Federal (SOF) do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MP). A atual classificao funcional foi instituda pela
29
Portaria6 no 42, de 14 de abril de 1999, do ento Ministrio do
Oramento e Gesto (MOG), que atualizou aquela constante da
Lei no 4.320/1964.7
A referida portaria estabelece 28 funes de governo que devem
ser utilizadas para classificar o gasto pblico. Tais funes esto
dispostas no Quadro 1.1 a seguir.
Quadro 1.1 Classificao funcional do gasto pblico
01 Legislativa
15 Urbanismo
02 Judiciria
16 Habitao
03 Essencial Justia
17 Saneamento
04 Administrao
18 Gesto Ambiental
05 Defesa Nacional
19 Cincia e Tecnologia
06 Segurana Pblica
20 Agricultura
07 Relaes Exteriores
21 Organizao Agrria
08 Assistncia Social
22 Indstria
09 Previdncia Social
23 Comrcio e Servios
10 Sade
24 Comunicaes
11 Trabalho
25 Energia
12 Educao
26 Transporte
13 Cultura
27 Desporto e Lazer
14 Direitos da Cidadania
28 Encargos Especiais
Fonte: Portaria MOG n 42, de 14 de abril de 1999.
O Grfico 1.4 apresenta a composio do gasto pblico no Brasil

por funo.8 Para fins analticos, alm das funes sade, educao,
administrao e segurana pblica, so apresentadas duas outras
classificaes que representam agrupamentos das funes
relacionadas no Quadro 1.1. Nesse sentido, o item seguridade social
6 A Portaria MOG n o 42, de 14 de abril de 1999, pode ser acessada por meio do
endereo eletrnico: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/
Portarias/990414_port_42.pdf>.
7 Tratados no inciso I do 1o do art. 2o e 2o do art. 8o, ambos da Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964.
8 Foi retirada desse clculo a funo encargos especiais, pois essa funo provoca uma
distoro na srie, uma vez que representa um volume elevado de gasto decorrente da
rolagem da dvida pblica.
30
congrega os gastos nas funes assistncia social e seguridade
social, enquanto o item infraestrutura rene as funes: urbanismo,
habitao, saneamento, comunicaes, energia e transporte.
A forma como se dividiram as atividades do governo geral em 2014
pode ser identificada no Grfico 1.4. Portanto, aproximadamente
63% do total do gasto pblico no financeiro no Brasil referem-se a
despesas realizadas com seguridade social, educao e sade.
Grfico 1.4 Perfil do gasto pblico no financeiro do
governo geral por funo (% do gasto total), 2014
Segurana Pblica
Administrao
Infraestrutura
Sade
2014
Demais
Educao
Seguridade Social
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Balano do Setor Pblico Nacional.
As despesas com seguridade social na funo previdncia social

representam 36% do gasto e concentram as despesas do Regime Geral
de Previdncia Social (RGPS) e dos Regimes Prprios de Previdncia
dos Servidores Pblicos (RPPS) nas trs esferas de governo.
O RGPS gerenciado na esfera federal pelo Ministrio da
Previdncia Social (MPS), dispe de um oramento anual da ordem
de R$ 400 bilhes em 2014 e paga uma quantidade aproximada
de 28 milhes de benefcios previdencirios e acidentrios. Os
gastos de assistncia social, por sua vez, contemplam as despesas
ao amparo da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), e os gastos
com a Renda Mensal Vitalcia (RMV).
31
O aumento da composio da seguridade social est associado
a fatores institucionais como a deciso de poltica econmica de
conceder aumentos de salrio mnimo acima da inflao no perodo
analisado, impactando previdncia 9 e programas assistenciais
(LOAS/RMV); e tambm a fatores estruturais, como o envelhecimento
natural da populao e o aumento da expectativa de vida.
No que se refere ao RPPS da Unio, os gastos relativos aos
benefcios previdencirios dos inativos e pensionistas aumentaram
em virtude da poltica de governo de valorizao do servidor pblico.
Dois fatores explicam o incremento: (i) o crescimento vegetativo da
folha salarial; (ii) os ganhos reais concedidos pelo governo, fruto
da recomposio salarial do funcionalismo federal em geral e da
reestruturao de algumas carreiras.
Em relao assistncia social, com objetivo de estabelecer
polticas pblicas para combate e erradicao da pobreza, a partir de
2003, foram ampliados programas assistenciais, como o Bolsa Famlia,
cuja finalidade a transferncia de renda para as famlias em situao
de pobreza. Depois da seguridade social, as funes educao
e sade concentram os maiores gastos da administrao pblica
brasileira: juntas, as duas funes representaram aproximadamente
31% de toda a despesa pblica no ano de 2014.
Quadro 1.2 Gastos nas funes educao e sade (% do gasto total)
2000
2005
2011
2014
Funo Educao
14,0%
13,4%
15,5%
17,8%
Funo Sade
11,5%
14,0%
14,1%
13,6%
O incremento de 2,1 pontos percentuais nos gastos em sade

entre 2000 e 2014 deve-se, entre outros fatores, promulgao da
Emenda Constitucional no 29, de 2000, que viabilizou o crescimento
dos aportes de estados e municpios para a sade. No caso federal,
entretanto, a regra de definir o volume de recursos a serem aplicados
9 Cerca de 2/3 do total de beneficirios recebem at um salrio mnimo.
32
no ano por meio da correo, pela variao nominal do PIB, do valor
apurado no ano anterior, teve o efeito de manter a participao em
termos da sua parcela no PIB aos patamares do ano de 2000.10
O crescimento recente dos gastos da rea da educao reflete
a Emenda Constitucional no 53, promulgada no fim de 2006
que, dentre outras medidas, substituiu o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef ) pelo Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (Fundeb), expandindo os valores da
complementao da Unio aos recursos estaduais e municipais
aplicados na educao bsica, bem como a implantao do Plano
Nacional de Educao no qual se destaca o intenso processo de
reestruturao e expanso das instituies federais de ensino
superior e tecnolgico.
Por fim, os gastos com infraestrutura no Brasil representam 7%
do total, em mdia. Nesse ponto, chega-se questo de como
so executados esses gastos dentro da estrutura federativa do
Estado brasileiro. Estados, Distrito Federal, municpios e Unio
atuam de forma equilibrada no provimento dos servios pblicos?
Ou determinado gasto majoritariamente realizado por alguma
esfera de governo?
1.4.3 Anlise do gasto pblico no Brasil com educao e sade

Diferentemente da previdncia e da assistncia social, nas quais os
gastos pblicos so majoritariamente realizados pela esfera federal,
os gastos com educao e com sade so executados pelas trs
esferas de governo de forma coordenada. Assim, estados, Distrito
Federal e municpios assumem, com a Unio, a responsabilidade
de prover servios pblicos nessas reas. O objetivo desta seo
apresentar a composio dos gastos em sade e educao no Brasil
com intuito de disseminar a viso do aumento da eficincia do setor
pblico em um sistema de governo federativo. O detalhamento
sobre descentralizao e eficincia ser tratado no captulo 11.
10 Ribeiro; Piola; Servo (2007).
33
Box 1.1 Recursos mnimos obrigatrios para sade e educao
Com a Constituio de 1988, a prestao de servios de sade passou
a se dar de forma compartilhada entre os trs nveis de governo, cabendo
Unio determinar as diretrizes da poltica de sade e aos estados e
municpios sua execuo.
No mbito da Unio, enquanto no existe lei complementar que defina
a base de clculo e os percentuais aplicveis, vigora a exigncia de se
aplicar, a cada ano, pelo menos o mesmo valor efetivamente empenhado
em aes e servios pblicos de sade no ano imediatamente anterior (ou
o mnimo constitucionalmente exigido para esse ano, em caso de infrao
regra constitucional), corrigido pela variao nominal do Produto
Interno Bruto (PIB) do ano de elaborao da proposta oramentria.
Para os estados e municpios, o montante mnimo de recursos
aplicados em sade deveria corresponder a um percentual da receita
de impostos e transferncias constitucionais e legais. Esse percentual
foi gradualmente ampliado e, desde 2004, corresponde a 12% para os
estados e 15% para os municpios.
Para a rea de educao, a organizao de sistemas de ensino
responsabilidade conjunta de todas as esferas de governo (Unio,
estados, Distrito Federal e municpios), que devem cumpri-la em
regime de colaborao. Os recursos para o financiamento dos sistemas
de ensino provm de recursos tributrios dos oramentos de todos os
entes da Federao e tambm de uma contribuio social especial,
o salrio-educao.
No caso da Unio, o montante mnimo que deve ser destinado
manuteno e ao desenvolvimento do ensino corresponde a 18% da receita
de impostos (lquida de transferncias pagas). J os estados, o Distrito
Federal e os municpios devem destinar a essa finalidade pelo menos 25%
da receita de impostos e transferncias lquidas. Esses montantes devem
necessariamente ser aplicados: nos respectivos sistemas pblicos de ensino;
em escolas comunitrias, confessionais e filantrpicas, nos termos da lei;
ou ainda em atividades universitrias de pesquisa e extenso. As receitas
do salrio-educao (que no imposto, e sim contribuio social) no
so includas entre os recursos mnimos obrigatrios de nenhum ente da
Federao; trata-se de uma fonte adicional de recursos.
(continua)
34
(continuao)
Box 1.1 Recursos mnimos obrigatrios para sade e educao

Cabe ressaltar que, desde 2011, os recursos mnimos obrigatrios
vinculados educao no so atingidos pela Desvinculao de Receitas
da Unio (DRU).
A DRU constitui elemento essencial para a gesto eficiente dos recursos
federais, uma vez que permite a desvinculao de 20% das receitas de
impostos e contribuies, possibilitando ao governo maior flexibilidade
na aplicao dos recursos. Iniciou-se em 1994, com a criao do Fundo
Social de Emergncia, aprovado por meio de emenda constitucional.
Em 1997, esse dispositivo foi substitudo pelo Fundo de Estabilizao
Fiscal. Em 2000, foi instituda a denominada Desvinculao de Receitas da
Unio (DRU), que vigorou at 2003. A DRU foi renovada em 2003, 2007,
2009 e 2011, atualmente com data prevista de trmino em 2015.
Observa-se que a Unio responde em maior medida pela sade

(38% do total dos gastos nesta funo), enquanto os estados
respondem principalmente pela educao (43% do total). J os
gastos dos municpios nessas duas funes esto distribudos de
forma semelhante: 33% na sade e 35% na educao.
Grfico 1.5 Participao de cada esfera de governo no
gasto pblico no Brasil, mdia de 2000 a 2014
Gasto na Funo Sade
33%
Gasto na Funo Educao
21%
38%
35%
29%
Unio
43%
Estados + DF
Municpios
35
A forma de organizao do sistema educacional no Brasil est
disciplinada pela prpria Constituio Federal de 1988. Em seu artigo
211, a Carta Magna determina que Unio, estados, Distrito Federal e
municpios atuem de forma colaborativa no provimento de servios
educacionais no territrio brasileiro. A Unio deve fornecer assistncia
aos estados e municpios de forma a assegurar padro mnimo de
qualidade e igualdade de oportunidades. Os estados e o Distrito
Federal devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e mdio,
e os municpios, no ensino fundamental e na educao infantil.
So oito as subfunes da funo educao definidas pela
Portaria no 42/2004:
Quadro 1.3 Classificao funcional do gasto pblico em educao
361 Ensino Fundamental
362 Ensino Mdio
363 Ensino Profissional
12 Educao
364 Ensino Superior

365 Educao Infantil
366 Educao de Jovens e Adultos
367 Educao Especial
368 Educao Bsica
Os estados e o Distrito Federal esto cumprindo seu papel

constitucional de priorizarem o ensino fundamental e mdio, pelo
menos no que diz respeito alocao de recursos. O Grfico 1.6 mostra
que o volume de recursos aplicados nessas duas subfunes dobrou
no perodo de 2004 a 2014. Entre as outras subfunes, destaca-se o
gasto das administraes estaduais com ensino superior por meio da
manuteno de universidades estaduais em quase todas as unidades
da Federao.
36
Grfico 1.6 Gasto na funo educao por subfuno
(R$ bilhes) estados, Distrito Federal e municpios
60
Estados e Distrito Federal
50
Bilhes
40
30
20
10
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Ensino Fundamental e Mdio e Ed. Bsica
2011
2012
2013
2014
Outras Subfunes
120
Municpios
100
Bilhes
80
60
40
20
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Ensino Fundamental, Ed. Infantil e Ed. Bsica
2010
2011
2012
2013
2014
Outras Subfunes
No caso dos municpios, a aplicao de recursos nas subfunes

ensino fundamental e educao infantil representa a quase
totalidade dos gastos realizados nessa esfera com educao.
Por fim, os gastos do governo federal (Grfico 1.7) esto
concentrados em provimento de ensino superior e ensino
profissionalizante por meio das universidades e das escolas
tcnicas federais.
37
Grfico 1.7 Gastos da Unio por subfuno (R$ bilhes)
45
40
Bilhes
35
30
25
20
15
10
5
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Ensino Superior e Profissional
2012
2013
2014
Outras Subfunes
Assim como na educao, o sistema de sade pblica no Brasil

tambm est disciplinado pela prpria Constituio Federal de 1988.
No entanto, neste caso, a Carta Magna estabelece um sistema nico
de sade financiado e operacionalizado por todas as trs esferas
de governo. O sistema organizado de forma descentralizada,
com direo nica em cada esfera de governo, e financiado com
recursos oramentrios da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios.
So seis as subfunes da funo sade definidas pela
Portaria no 42/2004:
Quadro 1.4 Classificao funcional do gasto pblico em Sade
301 Ateno Bsica
302 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial
10 Sade
303 Suporte Profiltico e Teraputico

304 Vigilncia Sanitria
305 Vigilncia Epidemiolgica
306 Alimentao e Nutrio
38
O Grfico 1.8 a seguir mostra que os maiores gastos so realizados
nas subfunes ateno bsica e assistncia hospitalar e ambulatorial.
Na primeira, os municpios tm maior participao no total de recursos
aplicados. J as despesas com assistncia hospitalar e ambulatorial so
executadas de forma homognea por estados, Distrito Federal e Unio.
Grfico 1.8 Gastos pblicos no Brasil por subfuno de sade (R$ bilhes)
140,0
120,0
Bilhes
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
Ateno Bsica
Assistncia Hospitalar e
Ambulatorial
Unio
Estados + DF
Demais
Municpios
No obstante o montante dos dispndios pblicos em sade e

educao, o Brasil apresenta grande heterogeneidade interna no que
tange ao desempenho dos produtos oferecidos.
Na rea da sade, isso pode ser observado quando avaliamos o
ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade (Idsus) de 2011
(Figura 1.1). Referido ndice foi criado em 2011 pelo Ministrio da
Sade, que avaliou entre 2008 e 2010 os diferentes nveis de ateno
(bsica, especializada ambulatorial e hospitalar e de urgncia e
emergncia), verificando a infraestrutura de sade para atender s
pessoas e se os servios ofertados tm capacidade de dar as melhores
respostas aos problemas de sade da populao. O ndice avalia, com
pontuao de 0 a 10, municpios, regies, estados e pas com base
em informaes de acesso, que mostram como est a oferta de aes
e servios de sade, e de efetividade, que medem o desempenho do
sistema, ou seja, o grau com que os servios e aes de sade esto
atingindo os resultados esperados.
39
Importante ressaltar a necessidade de cautela nas comparaes
individualizadas por municpios, em funo da grande diversidade
(demogrfica, cultural, socioeconmica, geogrfica etc.) dos territrios
do nosso Pas. Para uma anlise comparativa das notas do Idsus, foram
criados grupos homogneos. Apenas dentro deles, por apresentarem
caractersticas similares entre si, possvel traar um paralelo.
O ndice apontou que 93,8% dos municpios tiveram nota abaixo
da mdia, estabelecida como 7. Do total dos municpios brasileiros,
a maior parte ficou abaixo do regular: 2,4% (132 municpios) tiveram
notas variando de 0 a 3,9; 18,3% (1.018) ganharam de 4 a 4,9; 47%
(2.616) receberam de 5 a 5,9; 26,1% (1.450) de 6 a 6,9; 6,1% (341) de 7
a 7,9. Apenas seis municpios ficaram com nota acima de 8.
Figura 1.1 ndice de Desempenho do SUS (Idsus) por municpio, 2011
IDSUS
0.0000
4.9700
5.4100
5.8100
6.3700
4.9700
5.4100
5.8100
6.3700
8.3700
Elaborao dos autores. Fonte: Ministrio da Sade.
Nocasodaeducao,o ndicedeDesenvolvimentodaEducaoBsica
(Ideb) foi criado pelo Ministrio da Educao em 2005, e considera tanto
informaesdedesempenhoemexamespadronizadosquantoasdefluxo
escolar, tendo como resultado a combinao de dois outros indicadores:
(i) pontuao mdia dos estudantes em exames padronizados ao final
40
de determinada etapa da educao bsica (5 e 9 anos do ensino
fundamental e 3 ano do ensino mdio); e (ii) taxa mdia de aprovao
dos estudantes da correspondente etapa de ensino. O indicador
calculado a partir dos dados sobre aprovao escolar, obtidos no Censo
Escolar, e mdias de desempenho nas avaliaes do Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), o Sistema
Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) para as unidades da
federao e para o pas, e a Prova Brasil para os municpios.
A Figura 1.2 apresenta a mdia do Ideb para 5 e 9 anos. Do total
de municpios do pas, 5.490 tiveram avaliao auferida pelo Ideb
2013 (5 e 9 anos da rede pblica) e, destes, 34% apresentaram notas
menores que 4 (1.845 municpios). Na ponta oposta, a da excelncia,
apenas 20% dos municpios apresentaram notas superiores a 5,3
(1.093 municpios). Destes, 65% ficam no Sudeste (706 municpios),
23% no Sul (252 municpios), 9% no Centro-Oeste (99 municpios),
3% no Nordeste (33 municpios) e 0,3% no Norte (3 municpios).
Figura 1.2 ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb),
mdia de 5 e 9 anos, 2013
IDEB Mdia 2013

Missing Values
1.0000 - 4.2000
4.2000 - 4.8400
4.8400 - 5.3000
5.3000 - 7.5000
Elaborao dos autores. Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Educacionais Ansio Teixeira (Inep).
41
1.5 Uma viso de longo prazo das finanas pblicas: desafios e

oportunidades para os gastos pblicos brasileiros
Tomando a perspectiva de longo prazo, a literatura das finanas
pblicas apresenta diversas teorias para explicar o crescimento
historicamente observado do tamanho dos gastos pblicos. Dentre
eles, a chamada Lei de Wagner atribui essa tendncia ao aumento
da demanda por bens tpicos do setor pblico por mecanismos
intrnsecos ao desenvolvimento econmico. Outra explicao est
associada ao aumento dos custos relativos do setor pblico, em
decorrncia da tendncia de ganhos salariais do setor de servios
em escala superior aos seus ganhos de produtividade, medida que
evolui o processo de desenvolvimento econmico.
A esses elementos agregam-se novos fatores no perodo
contemporneo, relacionados dinmica demogrfica. Em sntese,
o aumento da longevidade da populao ter impactos substanciais
sobre as finanas pblicas nas prximas dcadas. Como seria de se
esperar, o item de despesa mais afetado ser o gasto previdencirio,
que tomar proporo cada vez maior da despesa pblica,
acompanhando a transformao na pirmide etria.
No caso da Sade, a situao ainda mais grave, na medida em
que ao fator demogrfico acrescenta-se a tendncia de elevao do
custo relativo desse servio. Levantamento feito por Erixon e Van Der
Marel (2011) em pases europeus evidencia o crescimento observado
de gastos per capita com sade acima da renda, ao longo das ltimas
quatro dcadas (1960-2005). Para o caso brasileiro, por se tratar de uma
economia com nvel de desenvolvimento socioeconmico inferior ao
europeu, h que se mencionar ainda a necessidade de expanso da
infraestrutura instalada para a prestao dos servios pblicos.
42
Grfico 1.9 Crescimento mdio anual per capita do PIB e das
despesas com sade, pases selecionados, 1960-2005, %
10
9
8
Variao %
7
6
5
4
3
2
Crescimento mdio anual das despesas per capita com Sade
Luxemburgo
Portgual
Espanha
Grcia
Polnia
Irlanda
Reino Unido
Blgica
Rep. Tcheca
Frana
Hungria
ustria
Holanda
Finlndia
Dinamarca
Itlia
Alemanha
Sucia
Crescimento mdio anual do PIB per capita
Fonte: Erixon; Van Der Marel (2011).
Em termos prospectivos, esperado que perdure a dinmica

observada desses gastos nas prximas dcadas, devido aos fatores
estruturais mencionados. O grfico a seguir apresenta projees do
FMI para os gastos relacionados ao envelhecimento da populao
em economias avanadas. estimado que no perodo 2014-2030 tais
despesas aumentem em 3,8 pontos percentuais do PIB, sendo 74%
desse acrscimo no mbito da sade e o restante no da previdncia.
Trata-se de magnitudes expressivas, visto serem gastos permanentes.
43
Grfico 1.10 Pases avanados: crescimento estimado das despesas
relacionadas ao envelhecimento, % do PIB, 2014-2030
6,4 6,2 6,2
5,4
4,7 4,5
4,4
3,7
2,0 2,0 1,9
1,5 1,5 1,4 1,4
Irlanda
Islndia
Japo
Dinamarca
Reino Unido
Alemanha
Eslovquia
Australia
Eslovnia
Austria
Canad
Suia
Finlndia
Coria do Sul
Blgica
Nova Zelndia
Holanda
Estados Unidos
1,1 1,1 1,0
0,7 0,5
0,1
Itlia
Sucia
2,6 2,4
Rep. Tcheca
3,0
Frana
Espanha
% PIB
Portugal
Fonte: International Monetary Fund (2014). Methodological and Statistical Appendix, Statistical Table 24a.
Depreende-se desses cenrios a necessidade da realizao de

reformas estruturais nos sistemas pblicos destinados a garantir
a viabilidade financeira da prestao desses servios. Contudo,
paralelamente a tais reformas, devero ser realizados esforos de
racionalizao dos gastos pblicos, por meio dos ganhos de eficincia
nesses setores. No tocante a esse aspecto, vale mencionar estudo
da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE),11 que estimou a economia potencial de gastos dos seus
pases membros se fossem adotadas medidas que harmonizassem o
nvel de eficincia entre diferentes unidades prestadoras de sade e
educao. No caso da sade, os resultados esto reportados a seguir,
e mostram que tais ganhos variam de 0,5 a 4,5 pontos percentuais
do PIB, conforme o pas, alcanando quase 2 pontos percentuais na
mdia. Tambm se trata de uma magnitude expressiva, e que serve
para ilustrar o quanto a anlise quantitativa da eficincia do gasto
pode ser uma aliada no enfrentamento dos desafios de longo prazo
das finanas pblicas.
11 Sutherland; Hollter; Rossana (2012)
44
Grfico 1.11 Economia potencial com maior eficincia no
gasto pblico com Sade, pases da OCDE, % PIB 2017
5,0
4,5
4,0
% PIB 2017
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,0
Irlanda
Grcia
Gr-Bretanha
Dinamarca
Sucia
Estados Unidos
Holanda
Eslovquia
Nova Zelndia
Canad
Finlndia
Blgica
Luxemburgo
OECD
Islndia
ustria
Hungria
Espanha
Polnia
Noruega
Turquia
Rep. Tcheca
Alemanha
Frana
Itlia
Portugal
Japo
Mxico
Coreia do Sul
Austrlia
Suia
0,5
Fonte: Sutherland; Hollter; Rossana (2012, p. 19).
Nesse sentido, vrios estudos mostram o Brasil em uma posio

desfavorvel frente a um painel internacional, considerando
diferentes categorias de pases. O grfico a seguir sintetiza alguns
desses estudos para o Brasil.
Grfico 1.12 Nvel de eficincia do gasto pblico em pases selecionados,
conforme trs diferentes estudos
Afonso et al. (2006)
Tailndia
Singapura
Chipre
Irlanda
Malta
Coreia do Sul
Eslovnia
Grcia
Hungria
I. Maurcio
Portugal
Eslovquia
Rep. Tcheca
Estnia
Polnia
Letnia
MDIA
Chile
Litunia
Mxico
frica do Sul
Romnia
BRASIL
Bulgria
Turquia
1
1
0,867
0,813
0,753
0,743
0,731
0,713
0,687
0,686
0,678
0,674
0,637
0,632
0,627
0,624
0,6215
0,615
0,588
0,551
0,529
0,509
0,488
0,483
0,482
0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20
Ribeiro e Rodrigues
Jnior (2007)
Trin. e Tobago
Rep. Dominicana
Panam
Mxico
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
Chile
Haiti
Argentina
Uruguai
Peru
Equador
MDIA
Venezuela
Paraguai
Nicargua
Jamaica
Bolvia
Honduras
BRASIL
Colmbia
Ribeiro (2008)
Costa Rica
Uruguai
1
1
Chile
1
Mxico
1
Rep. Dominicana
1
1
El Salvador
1
Peru
1
Colmbia
0,997
0,988
MDIA
0,984
Equador
0,982
BRASIL
0,916
0,874
Argentina
0,792
Nicargua
0,762
Honduras
0,751
0,735
Guatemala
0,706
Paraguai
0,621
Venezuela
0,613
0,505
Bolvia
0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20
0,00
1,029
1,032
1,04
1,139
1,198
1,21
1,241
1,256
1,26
1,262
1,262
1,321
1,348
1,359
1,363
1,395
1,405
1,562
0,50
1,00
1,50
2,00
Fonte: Afonso; Schuknecht; Tanzi (2006).
45
Afonso, Schuknecht e Tanzi (2006) traam um comparativo do
Brasil com 24 pases em desenvolvimento de diferentes continentes
e realidades econmicas e sociais. Nesse estudo, o nvel de eficincia
do gasto pblico brasileiro aparece na antepenltima posio. Ribeiro
e Rodrigues Jnior (2007) e Ribeiro (2008) estimam e comparam o
nvel de eficincia do gasto do setor pblico brasileiro ao de diversos
pases da Amrica Latina, que apresentam aspectos econmicos e
culturais mais semelhantes aos nossos. Em ambos os estudos, o nvel
de eficincia do Brasil aparece abaixo da mdia. Em linha com esses
resultados, estudo publicado pelo FMI (2015b, p. 20) estima que a
reduo de ineficincias dos gastos pblicos brasileiros em educao,
sade, assistncia social e investimentos pblicos permitiria uma
economia potencial superior a 3% do PIB.
Em que pese a grande heterogeneidade dos gastos em termos
nacionais, o aspecto negativo desse resultado que em termos
agregados os recursos pblicos no Brasil esto sendo pouco
produtivos para os padres internacionais. Contudo, se analisarmos
por outro ngulo, possvel argumentar que, com um dado esforo
de racionalizao do gasto, tambm seriam grandes as economias de
recursos. Para isso, a utilizao de tcnicas de mensurao da eficincia
das unidades fornecedoras de servios pblicos especialmente em
sade e educao pode constituir-se em uma ferramenta muito til
para elaborao de polticas de aprimoramento do gasto pblico.
A economia obtida com a racionalizao dos gastos pblicos ser
fundamental para o pas enfrentar os desafios postos pela transio
demogrfica em curso e seus impactos nas contas pblicas.
Os dados oficiais indicam que ainda somos uma nao relativamente
jovem, o que implica teoricamente menor demanda por servios
pblicos voltados aos idosos. Contudo, os avanos econmicos e
sociais nas ltimas dcadas ensejaram rpidas transformaes no
perfil demogrfico do pas, as quais seguem em ritmo acelerado. Isso
pode ser evidenciado no ndice de envelhecimento da populao
brasileira, produzido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE). Como observado no Grfico 1.13, em 2000, para cada grupo
de 100 crianas de 0 a 14 anos, havia 18,7 idosos de 65 anos ou mais
de idade. Em 2040, a populao idosa superaria a de crianas em 13%
e, em 2060, a relao poder ser de 100 para 206,2. Essa mudana no
perfil demogrfico ir pressionar ainda mais as finanas pblicas.
46
Grfico 1.13 Evoluo do ndice envelhecimento
da populao Brasil 2000/2060
Razo idosos (acima de 64) /

jovens (abaixo de 15 anos)
250,0
206,2
200,0
184,6
161,0
150,0
135,2
113,2
94,4
100,0
76,4
50,0
18,7
26,5
22,0
34,1
59,3
45,1
0,0
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (2013).
Essa presso sobre as finanas pblicas ocorrer no somente pela via

do gasto previdencirio, mas tambm pelo acrscimo nos gastos pblicos
com sade. Uma sinalizao desse fenmeno pode ser encontrada pela
evoluo dos dados de internaes por grupos de doena, associados ao
perfil etrio correspondente, no perodo 1999 a 2007. Apesar de referir-se
a um perodo curto quando se trata de transformaes demogrficas, a
proporo das internaes por doenas mais associadas a adultos e idosos
(neoplasma, doenas do sistema circulatrio e digestivo) apresentaram
crescimento de 4,12 pontos percentuais no perodo. Esse dado ilustra a
velocidade da mudana no perfil demogrfico da populao brasileira e
seu impacto na demanda pelos servios pblicos.
Quadro 1.5 Internaes de acordo com o grupo de doena, em % do total
Doenas associadas a adultos e idosos
1999
2007
Variao em p.p.
20,54
24,66
4,12
Neoplasma
2,98
5,65
2,67
Doenas do sistema circulatrio
9,21
10,22
1,01
Doenas do sistema digestivo
8,35
8,79
0,44
79,46
75,34
-4,12
Demais grupos de doenas
Fonte: World Bank (2011, p. 92).
47
Em termos prospectivos, estudo recente do FMI12 apontou que,
nos prximos 15 anos, os gastos com sade no Brasil iro elevar-se
em cerca de 1,9 ponto percentual do PIB, o segundo maior impacto
dentre os pases emergentes pesquisados. Esses dados revelam os
desafios fiscais que o pas ir enfrentar nos prximos anos com a
mudana em curso no perfil demogrfico da sua populao.
Grfico 1.14 Pases emergentes: aumento esperado
no gasto com sade, % do PIB, 2015-2030
2,5
2,1
2
1,5
1
0,5
1,9 1,9
1,7 1,7
1,6 1,6
1,5
1,3 1,3
1,2
1,1 1,1 1,1
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
Fonte: International Monetary Fund (2015a), Methodological and Statistical Appendix, Statistical Table A24..
O crescimento natural dos gastos associados ao envelhecimento

da populao poder ser parcialmente compensado por economias
geradas pela adoo de melhores prticas de gesto pblica, que
logrem os mesmos resultados com uma quantidade inferior de
recursos pblicos aplicados. Portanto, mais do que uma oportunidade,
o aumento da eficincia do gasto pblico no Brasil uma necessidade.
O primeiro passo nessa direo a mensurao do desempenho
das unidades produtoras desses servios pblicos, cujas tcnicas e
procedimentos afins sero discutidos ao longo deste livro.
12 International Monetary Fund (2015a), Methodological and Statistical Appendix, Statistical

A24.
48
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50
APNDICE
1. Agrupamento segundo o grau de desenvolvimento econmico
G-7: Canad, Frana, Alemanha, Itlia, Japo, Reino Unido, Estados
Unidos.
Economias avanadas: Austrlia, ustria, Blgica, Canad,
Repblica Checa, Dinamarca, Estnia, Finlndia, Frana, Alemanha,
Grcia, Islndia, Irlanda, Israel, Itlia, Japo, Coreia do Sul, Holanda,
Nova Zelndia, Noruega, Portugal, Cingapura, Eslovquia, Eslovnia,
Espanha, Sucia, Sua, Reino Unido, Estados Unidos.
G-20: Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Frana,
Alemanha, ndia, Itlia, Japo, Coreia, Rssia, frica do Sul, Turquia,
Reino Unido, Estados Unidos.
Economias emergentes: Argentina, Brasil, Bulgria, Chile, China,
Colmbia, Hungria, ndia, Jordnia, Cazaquisto, Letnia, Litunia,
Marrocos, Peru, Polnia, Romnia, Rssia, frica do Sul, Tailndia,
Turquia, Ucrnia.
Demais: Afeganisto, Armnia, Bolvia, Cabo Verde, Repblica do
Congo, Gergia, Honduras, Lesoto, Maldivas, Moldvia, Monglia,
Tajiquisto, Imen, Bsnia e Herzegovina, Hong Kong, Costa Rica,
El Salvador, Jamaica, Ilhas Maurcio, San Marino, Gaza, Albnia,
Barbados, Belarus, Buto, Macao, Crocia, Egito, Macednia, Paraguai,
Srvia, Ilhas Seychelles, So Cristvo e Nevis, Suazilndia, Tunsia.
2. Agrupamento segundo o padro cultural/social

Pases nrdicos: Dinamarca, Finlndia, Noruega, Sucia.
Zona Euro: ustria, Blgica, Chipre, Finlndia, Frana, Alemanha,
Grcia, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Malta, Holanda, Portugal,
Eslovquia, Eslovnia, Espanha.
sia emergente: China, ndia, Indonsia, Malsia, Paquisto,
Filipinas, Tailndia.
Europa emergente: Bulgria, Hungria, Letnia, Litunia, Polnia,
Romnia, Rssia Turquia, Ucrnia.
Amrica Latina emergente: Argentina, Brasil, Chile, Colmbia,
Mxico, Peru.
51
3. Relao dos pases que apresentam dados fiscais anteriores a 2011

Sua (2010), China (2009), ndia (2008), Jordnia (2009),
Cazaquisto (2010), Marrocos (2010), Peru (2010), Bolvia (2007), Cabo
Verde (2009), Repblica do Congo (2005), Lesoto (2008), Maldivas
(2010), Tajiquisto (2004), Imen (2009), Bsnia e Herzegovina (2010),
Hong Kong (2010), Costa Rica (2010), Jamaica (2005), San Marino
(2009), Gaza (2010), Barbados (2004), Buto (2009), Macednia
(2008), Ilhas Seychelles (2010), Suazilndia (2003).
53
Captulo 2
Dvida pblica: contribuies de uma gesto

eficiente para a estabilidade econmica
Fabiano Silvio Colbano

Mauricio Dias Leister
2.1 Introduo
Este captulo tem por finalidade demonstrar a relevncia da gesto
da dvida pblica para o objeto de estudo deste livro: a eficincia do
gasto pblico. Ao fim da leitura do captulo, espera-se que esteja
claro que uma gesto eficiente da dvida pblica permite reduo
do seu custo de financiamento, abrindo espao no mdio prazo
para ampliao de outras despesas consideradas relevantes. Ainda
mais, a boa gesto do endividamento capaz de reduzir o grau de
vulnerabilidade das finanas pblicas, bem como suavizar o efeito
dos ciclos econmicos.
Tal qual um agente privado, que objetiva suavizar seu consumo
intertemporalmente e avalia os riscos sobre sua renda futura,
importante que o governo se preocupe com a evoluo do seu
passivo lquido e tambm com as variaes no esperadas das suas
receitas e despesas. Alm disso, objetivando maximizar o bem-estar
social, h diversas razes que justificam o gerenciamento cuidadoso
da dvida pblica, por meio da determinao de sua estrutura tima:
(i) diminuio do peso das distores decorrentes de uma estrutura
tributria distorciva; (ii) maior credibilidade das polticas fiscal
e monetria; (iii) suavizao de problemas de restrio de crdito
ao setor privado; (iv) determinao de uma alocao de equilbrio
dos riscos no caso de mercados privados incompletos de ativos; e
(v) redistribuio de riscos intra e intergeraes.
Tambm se espera que fique evidente o quanto a gesto da dvida
pblica tem evoludo ao longo desta ltima dcada. A esse respeito, a
Secretaria do Tesouro Nacional, ente responsvel pela gesto da dvida
soberana brasileira, logrou transferir para a sociedade o bnus que o
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bom cumprimento dessa tarefa traz consigo. A consistente evoluo
da classificao de risco torna concretas as conquistas desse processo.
Para atender aos objetivos acima, este captulo dividido da
seguinte forma. A segunda seo argumenta, do ponto de vista
terico, em favor da relevncia econmica da gesto da dvida,
inclusive como esta contribui para a suavizao de ciclos econmicos.
A questo de como a dvida pblica pode interferir na volatilidade
tributria e no oramento governamental o tema da terceira seo.
na quarta seo que a contribuio da gesto de risco para o gestor
da dvida pblica abordada. A apresentao de evidncias empricas
de como a gesto da dvida pblica brasileira contribuiu para reduo
nos seus custos de financiamento vista na quinta seo.
2.2 O papel da dvida pblica em um ambiente no ricardiano

Nesta seo ser abordado o tema da gesto da dvida pblica
de um ponto de vista terico-econmico. Nesse sentido, a questo
a ser respondida : de que forma a gesto da dvida pblica afeta o
ambiente macroeconmico?
A dvida pblica tem importantes efeitos sobre a economia real.
Sob determinadas hipteses a cerca das preferncias dos agentes
privados (a completude, a eficincia dos mercados financeiros e a
tributao), a trajetria dos gastos pblicos ser neutra do ponto
de vista da alocao real de recursos na economia. Contudo, ainda
que estas restries no se verifiquem no mundo real, estudlas importante por duas razes. Primeiramente, o resultado de
neutralidade da deciso governamental de se financiar via arrecadao
de impostos ou dvida, conhecido como Equivalncia Ricardiana
(BARRO, 1974), tornou-se um referencial terico fundamental para
as finanas pblicas. Em segundo lugar, essa anlise constitui-se um
primeiro passo para melhor compreenso dos efeitos econmicos do
gerenciamento da dvida pblica.
Concretamente, conforme argumentam Brennan e Buchanan
(1986) e Feldstein (1976), as condies necessrias para que o
Teorema da Equivalncia Ricardiana seja vlido so as seguintes:
1. A existncia de mercados de capitais perfeitos, para que os
agentes possam emprestar e pedir emprestado fundos
mesma taxa de juro que o Estado;
55
2. Os agentes no tm qualquer incerteza acerca do nvel dos
seus rendimentos presentes e futuros;
3. Os agentes, enquanto contribuintes presentes e futuros,
comportam-se como se tivessem horizontes infinitos;
4. Os agentes antecipam perfeitamente as responsabilidades
fiscais futuras implcitas na dvida pblica; e
5. Todos os impostos so lump-sum.
Os resultados derivados na Equivalncia Ricardiana tambm se
apoiam em duas hipteses: expectativas racionais1 e o modelo do
ciclo de vida.2 Com esses pressupostos, qualquer aumento do dficit
pblico, que redunde em elevao da dvida pblica, leva os agentes
a aumentarem suas poupanas. Isso porque, dadas as expectativas
racionais, eles antecipam a necessidade de aumento futuro nos
impostos para que o governo possa cumprir com os pagamentos
de maiores encargos financeiros da dvida. Nesse caso, os efeitos
econmicos do aumento de gastos do governo seriam inteiramente
revertidos pelo aumento da poupana privada para fazer frente ao
aumento futuro esperado dos impostos. Tambm, o aumento da
poupana privada reduziria o consumo privado, anulando o efeito
do aumento dos gastos do governo sobre o crescimento econmico.
Da mesma forma, um aumento do gasto pblico que fosse financiado
via elevao de impostos no afetaria o crescimento econmico, isto
porque a elevao dos impostos diminuiria a renda disponvel do setor
privado. Consequentemente, tambm haveria reduo do consumo
privado, que compensaria o aumento do gasto pblico.
A taxa de juros tambm no afetada pelo aumento da dvida
pblica, pois como a poupana privada aumenta no mesmo montante
que o dficit pblico, a taxa de juro mantm-se inalterada. Assim, o
1 Assume-se que h um comportamento humano racional, maximizador de utilidades
esperadas e apto a processar de maneira tima todas as informaes disponveis, de forma
que os indivduos no cometem erros sistemticos ao prever o futuro e fazem eficiente uso de
todas as informaes disponveis. Para mais detalhes ver Muth (1961) e Lucas e Sargent (1978).
2 Defende que os agentes econmicos determinam a distribuio da sua renda entre consumo
e poupana, sempre com vistas manuteno de um padro estvel de consumo ao longo
da vida, apesar das variaes correntes da renda disponvel. Em outras palavras, os agentes
determinam seus nveis de consumo de acordo com sua expectativa de renda permanente.
Quaisquer diferenas entre a renda corrente e a renda permanente afetaro seus nveis de
poupana. Para mais detalhes ver Modigliani e Brumberg (1954).
56
dficit no provoca qualquer reduo no ritmo de acumulao do
estoque de capital, nem deteriorao das contas externas. Enfim, a
dvida pblica no afeta a riqueza do setor privado.
Para a economia como um todo, a diferena entre o governo
financiar seu aumento de gasto via dvida pblica ou via elevao dos
impostos que, no primeiro caso, ele provoca elevao da poupana
privada e reduo da poupana pblica, mantendo-se a poupana
domstica total inalterada, enquanto, no segundo, no h mudana
na poupana dos agentes. Em todo caso, o crescimento econmico
tambm no seria afetado.
A concluso, apresentada por Hermann (2002, p. 7), que
o dficit pblico no traria, portanto, qualquer benefcio
em termos de crescimento econmico, tendo, ao
contrrio, um impacto negativo sobre o bem-estar da
sociedade, representado pelo nus da dvida a ser paga
pelas geraes futuras. Da a recomendao de uma
poltica fiscal de permanente equilbrio oramentrio.
Ao manter constante o nvel corrente de gastos, restringe-se o

conjunto de polticas por meio das quais o governo pode afetar
a economia. Disto, segue que a proposio ricardiana condio
suficiente para a neutralidade do gerenciamento da dvida pblica,
j que os agentes podem antecipar perfeitamente o estado futuro da
economia. Ou seja, a gesto da dvida torna-se irrelevante.3
No entanto, possvel derivar condies mais gerais sobre a
estrutura da economia sob as quais o gerenciamento da dvida neutro
mesmo em um ambiente no ricardiano.4 Nesse caso, pode-se pensar
a neutralidade da dvida pblica como uma extenso da Equivalncia
Ricardiana. A principal diferena entre ambas que, por definio,
a escolha dos instrumentos de dvida no afeta a arrecadao de
3 Aqui cabe um esclarecimento: para Buchanan (1976), a paternidade do teorema proposto
por Barro (1974) deve ser atribuda a Ricardo, e, portanto, segundo esse entendimento,
possvel afirmar que Ricardo era ctico em relao s hipteses de uma teoria que ganhou
publicidade mais de cem anos depois. Para Buchanan, op. cit., depois de Ricardo enunciar
claramente a equivalncia, ele nega a sua validade, devido presena daquilo que hoje
conhecido como iluso fiscal.
4 Como se pode ver, a equivalncia ricardiana somente vlida sob condies bastante restritivas,
tornando-a pouco realista. As crticas a essas hipteses esto difundidas em vrios estudos.
As condies 1 e 2 so criticadas por Tobin (1980). Para Ricardo (1820, 1821), as condies 3 e 4
no parecem ser crveis. E a condio 5 criticada por Tobin (1980) e Brennan e Buchanan (1986).
57
impostos (e os gastos) correntes, mas apenas no futuro e em diferentes
estados da natureza.5 Dessa forma, mudanas na composio da
dvida alteram seu custo de carregamento futuro para vrios estados
da natureza, afetando consequentemente o passivo total do governo.
Missale (1999, p. 11) apresenta o Teorema da Neutralidade da
Dvida, formado por um conjunto de condies suficientes para que
as operaes financeiras do governo no alterem o equilbrio da
economia em um ambiente no ricardiano:
Dados os impostos correntes e uma trajetria exgena
para os gastos pblicos, o gerenciamento da dvida
pblica no afetar a alocao real de recursos se:
i. os agentes privados so racionais; ou as geraes
atuais de indivduos percebem um aumento futuro
dos impostos decorrentes das aes do governo ou
eles esto ligados s geraes futuras atravs de
transferncias com motivaes altrustas;
ii. a proporo de impostos futuros paga por cada
indivduo independe do estado da natureza;
iii. os mercados de capitais so perfeitos. Em particular,
ou no h restries s vendas a descoberto de
ativos governamentais ou existem substitutos
privados para estes ativos;
iv. o uso de dvida no cria valor, ou seja, no h
possibilidade de esquemas Ponzi com dvida;
v. a estrutura tributria no causa distores na
economia (impostos so do tipo lump-sum).
Uma anlise mais detalhada das condies impostas pelo

teorema explica por que o gerenciamento da dvida pblica afeta
5 Para um dado evento futuro, o custo de carregamento da dvida depender da sua
composio, a qual afeta, consequentemente, o volume necessrio de impostos para se manter
determinada trajetria de dvida. A composio tima da dvida pblica definida com base nas
preferncias sociais entre custo e risco. Assim, o gestor de dvida pblica define o perfil desejado
para o passivo de longo prazo, ou seja, a composio tima, de modo que o financiamento
ocorra da forma menos onerosa possvel sem, no entanto, ocasionar elevada exposio a riscos.
A questo da composio ser tratada com mais detalhes ao longo do captulo.
58
a atividade econmica e aponta para os efeitos em termos de bemestar decorrentes de medidas especficas de poltica econmica.
Particularmente, a escolha dos instrumentos de dvida tem
importantes implicaes sobre a redistribuio de riscos na economia
e sobre a eficincia do sistema tributrio e dos mercados financeiros.
Em um mundo com incerteza, o trade-off custo-risco para uma dada
composio da dvida tem importantes implicaes para a estrutura
tributria.6 Como a tributao futura depende da composio da dvida,
mudanas em sua composio alteram a tributao nos momentos
seguintes. Se a estrutura tributria distorcida, tais mudanas
impactam diretamente a oferta total de trabalho e o investimento,
com efeitos sobre o crescimento econmico e o bem-estar social.
Nesse caso, a composio da dvida pode contribuir para minimizar os
impactos das distores geradas pela estrutura tributria e, com isso,
aumentar o nvel de bem-estar social.
Para alcanar uma estrutura tributria eficiente, a composio
da dvida relevante para o governo, j que ela determina
em que medida as distores podem ser suavizadas. Com um
mercado completo de ativos contingentes aos diversos estados da
natureza, esse trabalho facilitado, e o governo pode programar
as polticas timas. No entanto, mais importante do que ter um
mercado completo a capacidade do governo de emitir ttulos
com indexadores coerentes aos fatores de riscos econmicos mais
relevantes, fato que contribuiria para a diversificao de riscos na
economia intra e intergeraes.
O problema da inconsistncia temporal das polticas fiscal e
monetria outra razo para que a gesto da dvida seja relevante.
Na presena de uma estrutura tributria ineficiente, h incentivos
futuros para que o governo altere a tributao tima definida
inicialmente. Isto acontece porque, uma vez emitida determinada
composio de dvida, as regras timas de polticas fiscal e monetria
se alteram. A composio e a maturidade da dvida pblica so
relevantes para determinar o tamanho do incentivo governamental
6 Correspondendo estrutura tributria tima, existe uma nica composio da dvida
pblica associada a esta estrutura. Portanto, em um ambiente dinmico e estocstico, a teoria
de tributao tima tambm uma teoria para o gerenciamento timo da dvida pblica,
como mostrado em Lucas e Stokey (1983).
59
para se desviar do plano tributrio original. Portanto, possvel elevar
ex-ante a credibilidade das polticas macroeconmicas simplesmente
com a escolha da composio adequada de dvida. Essa situao
tambm poderia ser contornada no caso de o governo ser capaz
de se comprometer com a tributao tima inicialmente escolhida,
que implicaria a impossibilidade de alterao ex-post das polticas
escolhidas anteriormente.
Um exemplo de como a composio da dvida pode aumentar
a credibilidade da poltica monetria est a seguir. Uma dvida
pblica com um percentual alto de ttulos prefixados cria um
incentivo para que o governo incorra em uma inflao mais alta
no futuro, que poderia reduzir o valor real da dvida e provocar
perdas para os investidores. Nesse caso, se os agentes so racionais,
eles cobraro um prmio mais alto de inflao sobre os papis
prefixados, elevando o custo desses papis para o governo e, assim,
reduzindo os incentivos do governo a gerar uma inflao mais alta.
Esses incentivos desaparecem caso a dvida tenha uma parcela
maior de papis indexados inflao ou taxa de cmbio. Dessa
forma, o governo pode usar a gesto da dvida pblica como uma
indicao de que h comprometimento com a poltica monetria
previamente estabelecida.7
Goldfajn e Paula (1999) trabalham com um contexto mais prximo
da realidade e relaxam a hiptese da equivalncia ricardiana,
e tambm descartam a observncia de outras duas hipteses:
inexistncia de distores tributrias, e existncia de mercados
completos e informao simtrica. Com isso, o resultado a que
chegam um ambiente onde o perfil de vencimentos da dvida
torna-se um importante instrumento para amenizar a variao dos
impostos. Ou seja, quando tais hipteses no so consideradas, a
composio da dvida pblica se torna um importante instrumento
para a suavizao de impostos, para a partilha do risco e para a
construo de credibilidade do governo.
7 Importante salientar que a gesto da dvida pblica para fins de sinalizao de comprometimento
com a poltica monetria no pode ser levada ao extremo. Isso porque objetivos diversos para a
gesto da dvida pblica (suavizao de carga tributria e sinalizao para a poltica monetria,
por exemplo) podem gerar diretrizes contraditrias entre si. Portanto, entende-se que o gestor
de dvida deve primeiramente perseguir as diretrizes da boa gesto da dvida e, naquilo que no
for conflitante com tais princpios, atuar no sentido de reforar a sinalizao da poltica monetria.
60
Compreendido, ento, que a gesto da dvida pblica tarefa
relevante para a economia de um pas, o momento de apresentar
quais seriam os princpios, os objetivos e a composio que a dvida
pblica deve respeitar. Esse o tema da prxima seo.
2.3 A gesto da dvida pblica e a suavizao da carga tributria

A gesto eficiente da dvida pblica deve contribuir para um melhor
resultado fiscal. Para entendimento dessa questo, oportuno que
se comente alguns aspectos tericos referentes gesto de dvida
soberana. Primeiramente, um gestor de dvida pblica deve escolher
quais ttulos pblicos emitir, questo fundamental na determinao
tanto dos tipos de riscos aos quais a dvida estar exposta, o que se
reflete no nvel total de risco embutido no estoque de dvida, quanto
dos respectivos custos. Com isso, aspectos relacionados a indexadores
e estrutura de vencimentos esto no foco do gestor da dvida.
Quanto aos indexadores, os mais usuais so: prefixados,
remunerados por ndices de preos, indexados taxa flutuante e
taxa de cmbio. Cada indexador embute um grau de risco especfico.8
A determinao de qual mais ou menos arriscado depende
da particularidade de cada devedor. Em outras palavras, o risco
depende da natureza dos ativos e das receitas do emissor,9 pois so
estes que garantiro o pagamento dos juros e principal dos ttulos
emitidos. Portanto, no caso das dvidas soberanas, desejvel, entre
outros aspectos, que os gastos com o servio da dvida contratada
sejam pr-cclicos em relao s receitas arrecadadas pelo governo e
correlacionados com os ativos estatais.
Deve-se ter em mente outros dois aspectos importantes para a
escolha dos ttulos a serem emitidos: custo e prazo. Assim, os ttulos
menos arriscados do ponto de vista do emissor (em geral mais arriscados
para o investidor), sero acompanhados por maiores exigncias em
8 A seo 2.4 discute a questo da gesto de riscos da dvida pblica.

9 Por exemplo, um pas onde o governo detenha controle sobre grandes reservas petrolferas,
cuja extrao destinada majoritariamente exportao, pode no ter o risco cambial
como sua principal fonte de risco. Isso porque as receitas que esse governo arrecada esto
fortemente atreladas s divisas estrangeiras. Por outro lado, um pas com reduzida atividade
em sua balana comercial e diminuto volume de reservas internacionais pode encarar os
ttulos cambiais como extremamente arriscados, pois tanto suas receitas quanto seus ativos
no possuem correlao com as divisas estrangeiras.
61
relao aos custos a eles associados. Analogamente, os prazos (tempo a
decorrer at o vencimento) tendem a ser maiores quanto mais arriscado
for o ttulo para o emissor (menos arriscado para o investidor).10
Aqui deve estar claro que uma composio de dvida que se
mostre mais vulnervel, luz das particularidades do emissor,
reflete-se em maior custo de financiamento ao longo do tempo,
mesmo que em determinado momento a emisso de dvida mais
arriscada seja menos custosa. Portanto, a busca permanente da
menor vulnerabilidade deve se traduzir em menores presses sobre
as finanas pblicas, com comprometimento cada vez menor de
recursos oramentrios, necessrios para fazer frente aos juros
dessa dvida. A busca de uma composio tima de indexadores
da dvida pblica atua justamente na conquista do binmio menor
vulnerabilidade/menor custo de emisso.
Feito esse breve relato, possvel compreender que a escolha dos
ttulos que comporo a dvida pblica de um pas, bem como a sua
representatividade no estoque, no fruto de uma regra padronizada.
uma deciso que envolve anlises profundas de riscos, custos e
prazos de acordo com as particularidades de cada governo. E, para tal,
fundamental a criao de capacidade tcnica, passando por regras
claras de governana, eficiente estrutura institucional, centralizao da
gesto11 e formao e investimento em equipes qualificadas.
Alm do princpio supracitado de perseguio da composio
tima com a finalidade de reduo da vulnerabilidade das finanas
pblicas, a perseguio do princpio de suavizao da carga
tributria (tax-smoothing) e da reduo dos efeitos dos choques
macroeconmicos sobre os contribuintes e sobre o oramento do
governo tambm devem ser preocupaes do gestor da dvida pblica.
desejvel que uma carga tributria seja constante no tempo
(suavizao de impostos), o que garante a consistncia intertemporal
na deciso dos agentes econmicos. Assim, o governo deve
estruturar a dvida pblica com o objetivo de estabilizar o imposto
no tempo, considerando os diferentes estados da natureza.
10 Daqui em diante, caso no se faa meno em contrrio, o risco ser tratado pela tica
do emissor.
11 Sobre a centralizao da gesto, ver seo 2.5.
62
A suavizao da volatilidade tributria significa que, se os gastos
do governo se elevam, por uma razo qualquer, durante determinado
perodo de tempo, em vez de aumentar os impostos, o governo se
financia por meio da emisso de ttulos pblicos. Analogamente,
quando os gastos se reduzem e, mantida a carga tributria, os
supervits oramentrios da advindos devem ser utilizados para
reduo do endividamento pblico.12
Uma carga tributria voltil tambm redunda em outros custos alm
dos envolvidos na arrecadao de impostos, tais como as distores
provocadas nas decises econmicas e as incertezas geradas aos
negcios. Considerando todos esses custos fica claro que, sob a tica
dessa teoria, os dficits pblicos so importantes porque minimizam
os problemas associados s variaes tributrias, dado que so usados
para manter a carga tributria constante ao longo do tempo, apesar de
flutuaes tanto nos gastos quanto na receita do governo.
Choques sobre o oramento governamental tambm podem
ser minimizados pela boa gesto da dvida pblica. Na medida em
que uma gesto eficiente da dvida minimiza os efeitos dos choques
sobre o oramento do governo, ela contribui para a manuteno dos
gastos pblicos essenciais. Por conseguinte, a maior estabilidade do
oramento pode elevar a qualidade desses gastos.13
Uma boa administrao do perfil da dvida em termos de
indexadores, prazos e concentrao de vencimentos garante que se
caminhe cada vez mais para um binmio custo-risco que redunde
em um suprimento eficiente das necessidades de financiamento
do governo ao menor custo de financiamento no longo prazo,
respeitando-se a manuteno de nveis prudentes de risco.
Vale aqui discutir brevemente os tipos de indexadores da
dvida pblica sob a tica dos impactos de cada um no oramento
12 A razo para tal est explicitada no trabalho de Barro (1979), que difundiu a teoria conhecida
como tax-smoothing. Nele, o autor defende que o governo, no intuito de minimizar os custos
de distoro envolvidos na arrecadao de impostos esses custos incluem transferncia de
recursos dos indivduos para o governo e custos de coleta de impostos , utilize-se da dvida
pblica para tornar regular a carga tributria ao longo do tempo.
13 Na prtica, o gestor da dvida deve ter ateno especial no somente para os riscos do servio
da dvida, mas tambm para os relacionados ao estoque, pois muitas vezes o aumento inesperado
deste altera a percepo dos investidores sobre a sustentabilidade da dvida, obrigando o gestor
a elevar a carga tributria para sinalizar comprometimento com o seu pagamento.
63
do governo. Essa questo explorada por Togo (2007) e aqui
reproduziremos os argumentos desse trabalho de forma resumida.
Em relao parcela da dvida prefixada, sabe-se que ela pode
proteger a posio fiscal em momentos de choque negativo de
oferta agregada. Isso porque tal choque gera reduo do produto e
elevao do nvel de preos. Assim, de se esperar que as receitas
governamentais se reduzam e os gastos aumentem. Portanto,
enquanto o servio da dvida indexada inflao tende a aumentar
com o nvel de preos, os ttulos prefixados atuam no sentido
contrrio, reduzindo os juros da dvida em termos reais. Dessa
forma, nesse cenrio os ttulos prefixados fornecem proteo e
previsibilidade ao balano fiscal do governo.
Em relao aos ttulos indexados a ndices de preos, a proteo do
oramento governamental ocorre em cenrio de choque negativo de
demanda. Dado que a queda na demanda conduz a uma contrao
nos nveis de preos e no produto, as receitas governamentais
tendem a cair, pois so positivamente correlacionadas com a
atividade econmica, e os gastos do governo tendem a se elevar,
devido s medidas anticclicas. Paralelamente, o servio da dvida
indexada inflao se reduz, acompanhando o nvel de preos e
oferecendo proteo posio fiscal.
J os ttulos com taxas de juros flutuantes se mostram favorveis ao
oramento governamental quando o ambiente de choque negativo
de demanda agregada ou choque positivo de oferta, dado que a taxa
de juros de curto prazo tende a ser reduzida, gerando tambm reduo
nos gastos com juros nominais desses ttulos. No caso de um choque
positivo de demanda ou de um choque negativo de oferta agregada, a
taxa de juros de curto prazo tende a aumentar em resposta ao aumento
no nvel de preos, elevando os gastos com juros nominais. Dessa forma,
como argumenta Alves (2009, p. 12),
em comparao com os prefixados, os ttulos com taxas
de juros flutuantes tendem a se comportar bem diante de
choques de demanda, mas no em eventos de choques
de oferta. A comparao entre ttulos indexados inflao
e aqueles com taxas de juros flutuantes depende da
medida em que a taxa de juros de curto prazo mudar em
comparao com a taxa de inflao. Portanto, depende
do que acontecer com a taxa real de juros.
64
Por fim a parcela da dvida constituda por papis indexados a
moeda estrangeira pode trazer maior volatilidade. Isso porque,
para as contas pblicas, uma depreciao da moeda domstica
pode representar aumento do valor do servio desses ttulos da
dvida pblica. Importante destacar que o grau de vulnerabilidade
de cada pas em relao dvida em moeda estrangeira depende
de um conjunto de fatores, entre eles a quantidade de reservas
internacionais e o grau de abertura econmica.
Enfim, o que deve ficar claro que uma das funes da
composio da dvida amortecer a variabilidade dos gastos com
o seu servio. Assim, como afirmam Goldfajn e de Paula (1999), a
escolha da composio da dvida deve levar em conta as categorias
que minimizem o risco de flutuaes no custo da dvida, bem como
na carga tributria.14 Sob esse aspecto, o tema gesto de riscos da
dvida pblica tratado na seo seguinte.
2.4 A importncia da gesto de riscos

Como visto nas sees anteriores, a estrutura da dvida um
fator importante a ser monitorado para o alcance de uma gesto
eficiente dos gastos pblicos, uma vez que auxilia na reduo
dos riscos associados a flutuaes no seu custo. Nesse sentido, a
composio e o perfil de dvida que o governo deve perseguir
assunto de perene interesse dos gestores pblicos, tendo o gestor
de riscos da dvida pblica o papel importante de apontar os
dilemas envolvidos em termos de custos e riscos para as diferentes
estratgias de dvida de longo prazo.
Quanto a esse tema, esta seo apresentar os objetivos, as
diretrizes, os indicadores e os instrumentos usados na gesto de
riscos da dvida pblica brasileira. 15
14 Aqui vale uma qualificao. importante ter em mente que no se deve privilegiar
unicamente a minimizao de riscos a qualquer custo. Isso porque a reduo de risco
marginal tende a ser cada vez mais custosa medida que se atingem graus de risco
menores. Portanto, a partir de determinado ponto, o custo de se diminuir uma unidade
de risco pode ser extremamente alto, no valendo a pena do ponto de vista de gesto
estratgica da dvida pblica.
15 Para cumprir tal misso, esta seo se apoiou basicamente em dois captulos do livro
Dvida Pblica: a experincia brasileira, organizado por Silva, de Carvalho e de Medeiros (2009).
Os captulos especificamente so os apresentados por Alves e Silva (2009) e por Silva, Cabral e
Baghdassarian (2009).
65
Segundo Silva, Cabral e Baghdassarian (2009, p. 175),
o gestor de riscos identifica possveis riscos para
a implementao da estratgia de dvida e refina as
estimativas (alvos) para a composio e o perfil da dvida
no futuro [...]. tambm seu papel o monitoramento
da execuo da estratgia e, quando necessrio, a
sugesto de medidas corretivas na conduo da
estratgia de emisses.
Os riscos mais relevantes para a dvida pblica so: risco de

mercado, risco de refinanciamento, risco oramentrio e risco
de demanda. O risco de mercado captura a possibilidade de elevao
no estoque da dvida decorrente de alteraes nas condies de
mercado que afetem os custos dos ttulos pblicos, tais como as
variaes nas taxas de juros de curto prazo, de cmbio e de inflao,
ou na estrutura a termo da taxa de juros. No caso especfico da Dvida
Pblica Federal (DPF) brasileira, a presena de ttulos remunerados
pela taxa Selic ou por ndices de preos e de ttulos denominados
em moeda externa faz com que alteraes nessas variveis afetem
o custo da DPF (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2012). No
mercado financeiro, esse tipo de risco est relacionado volatilidade
dos preos dos ativos. Porm, quando se trata de dvida pblica, esse
risco refere-se a mudanas no valor da carteira (estoque da dvida).
A anlise inicial dos riscos do estoque de dvida pblica envolve um
conjunto abrangente de indicadores de risco, tais como composio,
prazo mdio, duration de repactuao e perfil de maturao (medido
como um percentual da dvida que vence no curto prazo, por exemplo).16
O risco de refinanciamento da dvida pblica, por sua vez,
definido como o risco de mudanas abruptas no perfil de pagamentos
da dvida no momento do seu refinanciamento (SILVA; CABRAL;
BAGHDASSARIAN, 2009). No extremo, esse risco pode redundar em
incapacidade de um governo de refinanciar parte ou a totalidade da
dvida vincenda em determinado momento.
16 No entanto, h outros tipos relevantes de medidas que, inclusive, abrangem modelos
financeiros mais sofisticados e com simulaes estocsticas. A primeira dessas medidas o Costat-Risk (CaR), que busca simular o estoque da dvida a partir de choques em seus indexadores
durante o perodo de um ano. Outras medidas que envolvem simulaes estocsticas so o
Cash-Flow-at-Risk (CfaR) e o Budget-at-Risk (BaR).
66
A Secretaria do Tesouro Nacional utiliza trs indicadores para
mensurar esse tipo de risco: prazo mdio, perfil de maturao da
dvida (em especial o percentual da dvida vincendo no curto prazo)
e Cash-Flow-at-Risk (CfaR). Cada um desses indicadores apura o
risco de refinanciamento sob uma tica diferente. Assim, o prazo
mdio explicita um ponto de equilbrio de todos os vencimentos de
dvida. Como uma mdia, o acompanhamento da evoluo desse
indicador ao longo do tempo pode ajudar a prevenir encurtamentos
sistemticos da dvida, o que poderia trazer problemas para os
gestores (SILVA; CABRAL; BAGHDASSARIAN, 2009).
O indicador de percentual da dvida vencendo em 12 meses
complementar ao prazo mdio, pois tem foco no curto prazo. Como
afirmam Silva, Cabral e Baghdassarian (2009, p. 181), enquanto o
prazo mdio mede possveis redues sistemticas nos prazos dos
fluxos de pagamentos, o percentual da dvida vencendo em 12
meses est mais focado nas necessidades de caixa para honrar os
pagamentos em um ano.
Finalmente, o Cash-Flow-at-Risk (CfaR) mede, a um dado nvel
de significncia, o valor mximo do fluxo de caixa (pagamentos)
em datas ou perodos especficos no futuro. Vale lembrar que esse
risco no est associado a ttulos prefixados, pois, dada a natureza
desses papis, j se sabe de antemo qual o valor exato do fluxo
de caixa. Porm, a regra diferente para ttulos a taxas flutuantes
ou indexados inflao/cmbio, dado que no possvel saber
antecipadamente qual ser o valor exato dos desembolsos exigidos
em moeda domstica. Para estes, o uso do CfaR bastante til na
mensurao do risco de refinanciamento.
O risco oramentrio, por sua vez, consiste no risco de que o
servio da dvida dentro do ano fiscal supere o valor originalmente
aprovado pelo Congresso no oramento. O indicador que mensura
esse risco o Budget-at-Risk (BaR). Segundo Silva, Cabral e
Baghdassarian (2009, p. 183),
o BaR bastante similar ao CfaR no sentido de que ambos
medem a incerteza de fluxos de caixa. A diferena essencial
entre os dois que o BaR focado no perodo fixo de um
ano (ano fiscal), enquanto o CfaR mais flexvel e pode ser
computado para qualquer data ou perodo especfico.
67
Outra diferena que o BaR possui um valor de referncia
exogenamente determinado, o limite oramentrio, ao passo que
o CfaR prov, para um dado nvel de significncia, o valor mximo
esperado para o fluxo de caixa em determinada data.
O constante monitoramento do risco oramentrio importante
porque o gestor, ao perceber a possibilidade de exceder o oramento,
antecipa ou evita uma misso potencialmente desgastante de
apresentar ao Congresso um requerimento de crditos suplementares
para honrar os compromissos da dvida.
Por fim, o risco do lado da demanda representa o risco de
mudanas bruscas na demanda por ttulos pblicos. O guia condutor
principal de mudanas repentinas na demanda desses papis a
taxa de juros, embora, obviamente, possa haver mltiplas razes
para tal. Nesse sentido, parcela expressiva dos demandantes de
ttulos pblicos, em suas estratgias de investimentos, obedece a
limites de exposio ao risco de taxa de juros.
Isso implica que o gestor de dvida tem de estar ciente de que h
restries, usualmente de curto prazo, para a transferncia de risco
de taxa de juros ao mercado. Uma das mtricas mais utilizadas pelos
participantes do mercado financeiro em termos de sensibilidade de
taxa de juros o Value-at-Risk (VaR). Nas palavras de Silva, Cabral e
Baghdassarian (2009, p. 184),
durante momentos de volatilidade, agravando tal
situao, o VaR pode atingir nveis elevados e levar
a operaes de stop-loss por parte dos investidores.
O efeito de tais mudanas na demanda pode ser
desastroso implantao de uma estratgia de dvida.
Logo, o acompanhamento desse indicador por parte do gestor

de riscos da dvida pblica justificado e necessrio. Os autores
ainda lembram que esse acompanhamento especialmente
importante naqueles pases que esto em processo de aumentar o
prazo de seus ttulos e a participao de ttulos prefixados, como
o caso brasileiro.
Outro instrumento utilizado por muitos gestores de dvida
pblica a definio e o contnuo acompanhamento da
composio tima de longo prazo, tambm conhecida como
68
benchmark. Tal instrumento consiste em um conjunto de
indicadores de dvida relevantes, tais como composio, durao,
perfil da dvida, etc. A ideia que ele consista em uma meta de
longo prazo, representando as preferncias da sociedade (SILVA;
CABRAL; BAGHDASSARIAN, 2009, p. 186).
Para Alves e Silva (2009, p. 152), o passo seguinte
a elaborao de uma estratgia de transio
que se baseia nos objetivos indicados pelo
benchmark, respeitadas as condies iniciais (isto ,
a composio corrente da dvida e sua estrutura de
vencimentos), e procura tratar a questo de quo
rpida deveria ser a convergncia para o perfil de
dvida desejado no futuro.
Obviamente essa etapa deve vir acompanhada de perene

administrao de risco e monitoramento de sua execuo.
Nesse sentido, desde 2001 a Secretaria do Tesouro Nacional
explicita os objetivos e as metas anuais para o perfil da dvida
no Plano Anual de Financiamento (PAF). Como explicam Silva e
Medeiros (2009), mais que uma ferramenta de planejamento,
o PAF consolidou-se como um instrumento de ampliao da
transparncia e da previsibilidade no gerenciamento da dvida
pblica. Assim, o PAF fornece anlise detalhada do programa de
aes da STN, expondo diretrizes e metas a serem observadas
pelos gestores da dvida pblica federal em cada ano.17
Entretanto, vale adiantar um aspecto elencado pelos autores
(SILVA, MEDEIROS, 2009, p. 115):
tomando por base as estratgias traadas, o PAF
apresenta os valores mnimos e mximos, projetados
para o final do perodo, de cada um dos indicadores
(da dvida pblica federal) considerados relevantes,
expressos na forma de limites indicativos. O documento
tambm apresenta captulo especfico com indicadores
dos riscos financeiro e de refinanciamento.
17 Para maiores detalhes sobre o PAF, ver Silva e Medeiros (2009).
69
Quanto composio tima de longo prazo, importante
salientar que esta seja elaborada sob uma viso de gesto integrada
de ativos e passivos (ALM). Segundo Silva, Cabral e Baghdassarian
(2009, p. 190), faz todo o sentido para o governo, ao avaliar seus
riscos, no gerenciar seus passivos sem levar em conta a estrutura e as
caractersticas de seus ativos. Os autores ainda afirmam que o maior
ativo de um governo a capacidade, ou o direito, de cobrar impostos.
Assim, as caractersticas dos supervits primrios futuros torna-se um
fator-chave para a determinao da estrutura tima da dvida.
Compreendido at aqui a relevncia da gesto da dvida para a
economia, quais objetivos e diretrizes ela deve perseguir e o que se
espera da boa gesto de riscos, momento de averiguar como esses
aspectos tm evoludo na economia brasileira, no que se refere DPF.
Esse assunto apresentado na prxima seo.
2.5 A centralizao da gesto da dvida pblica

As sees anteriores descreveram as funes, os cuidados e os
dilemas presentes na atuao dos gestores de dvida pblica. Esta seo
ilustra como um desenho institucional adequado favorece a gesto
eficiente da dvida pblica e, em ltima medida, o prprio gasto pblico.
Borrensen e Coso-Pascal (2002) elencam trs modelos bsicos de
estruturas organizacionais de administrao da dvida pblica em que
os agentes principais podem ser: (i) o Banco Central; (ii) o Ministrio das
Finanas (ou Fazenda/Economia); ou (iii) um Departamento de Dvida
Pblica (na literatura internacional, Debt Management Office DMO).
Os autores afirmam que o arranjo onde o Banco Central o
agente principal na gesto da dvida acontece principalmente
quando o gerenciamento de dvida est fortemente integrado com
operaes monetrias, ou quando o Banco Central o responsvel
pelo desenvolvimento e bom funcionamento do mercado de ttulos
pblicos. Nesse caso, a autoridade monetria pode ser responsvel,
dentre outras funes e dentro de parmetros bem especificados,
pela estratgia e pela administrao de curto prazo da dvida pblica.
No segundo modelo o Ministrio das Finanas responsvel,
entre outras atribuies, pelo planejamento ttico e estratgico da
dvida pblica. As funes de administrao da dvida so geralmente
70
realizadas por setores dentro do Ministrio, por exemplo, um
Departamento ou Secretaria do Tesouro. Esse o modelo brasileiro.
Por fim, a criao de um DMO como agente principal representa
maior separao institucional entre as polticas fiscal, monetria e
de gesto da dvida pblica. Nessa estrutura, a agncia pauta sua
atuao nas diretrizes de longo prazo definidas pelo Ministrio das
Finanas e conta com maior liberdade e autonomia para a gesto
tcnica da dvida. Borrensen e Coso-Pascal (2002) lembram ainda
que em geral, neste tipo de arranjo, o Banco Central est bem mais
distante das questes relacionadas dvida.
Apesar disso, h boas razes para a adoo do modelo em que
a gesto da dvida responsabilidade do Ministrio das Finanas,
tal qual feito no Brasil. A principal delas refere-se importncia de
se manter relacionamento estreito com setores do governo ligados
execuo oramentrio-financeira e conduo da poltica fiscal.
Desta forma, aproveitam-se as sinergias inerentes coordenao
entre essas reas. De fato, possvel manter esse arranjo sem que isso
redunde em perda de autonomia tanto para o planejamento quanto
para a execuo, em nveis ttico e estratgico.
Nyawata (2012) defende a centralizao da gesto da dvida
pblica no Ministrio das Finanas em detrimento do Banco
Central. Isso porque conflitos potenciais podem surgir de acordo
com os arranjos institucional, legal e administrativo pertinentes s
decises sobre perfis de maturidade, restries sobre os volumes
e a falta de acordo formal entre o Tesouro Nacional e o Banco
Central. Para o autor, essa defesa fica ainda mais forte quando se
consideram trs aspectos: (i) viso integrada do financiamento do
setor pblico; (ii) poltica pblica de fomento ao mercado financeiro;
e (iii) externalidades positivas que ttulos pblicos exercem sobre
os demais instrumentos financeiros e o restante da economia.
Para Nyawata (2012), se a autoridade monetria for responsvel
pela totalidade ou parte da emisso de ttulos pblicos, pode-se
gerar conflito com os objetivos do governo na gesto da dvida
pblica. E, no caso de as duas instituies emitirem ttulos pblicos,
abre-se espao para a segmentao de mercado, com disputa por
investidores entre o Banco Central e o gestor da dvida pblica,
especialmente se os vencimentos dos ttulos forem semelhantes.
71
Alm disso, a existncia de dois emissores de dvida soberana pode
prejudicar a liquidez, bem como potencial corrida para ttulos do
Banco Central em detrimento dos ttulos do Tesouro Nacional em
momentos de maior instabilidade financeira. Desta forma, Nyawata
(2012) defende que a autoridade monetria no emita ttulos
prprios e faa uso dos papis de dvida emitidos pelo governo na
conduo da poltica monetria.
Outro desenho possvel, no contemplado no trabalho de
Borrensen e Coso-Pascal (2002), permitir que cada ente
de governo crie e administre sua prpria dvida de acordo com
sua necessidade e convenincia. Por exemplo, cada um dos
ministrios de determinado governo emita e administre ttulos
pblicos para o financiamento de suas necessidades. O ponto
fraco desse desenho justamente a incapacidade de se ter uma
viso integrada e eficiente do financiamento do setor pblico, o
que pode gerar disputa por investidores entre os diferentes entes
pblicos. Uma consequncia previsvel desse cenrio o maior
custo endividamento para o governo, bem como a dificuldade de
se manter uma percepo coesa do risco soberano brasileiro por
parte de investidores internos e externos.
2.6 Evidncias empricas da contribuio da gesto da dvida brasileira ao

equilbrio fiscal
A gesto da DPF conquistou na ltima dcada importantes
melhoras. A reduo da vulnerabilidade foi o avano mais expressivo
em termos de gesto de dvida pblica, e esta foi alcanada, entre
outros fatores, por meio da contnua reduo do volume de dvida
externa, da reduo expressiva da dvida interna indexada ao cmbio,
do alongamento da maturidade, do aumento da participao
de ttulos prefixados e indexados inflao, e da busca de maior
diversificao na base de investidores.
Particularmente no caso brasileiro, as receitas esto fortemente
ligadas dinmica do mercado domstico, de forma que os recursos
oriundos da atividade exportadora e das reservas internacionais
acumuladas so capazes de oferecer proteo cambial somente
at determinado montante. Nesse contexto, os ttulos prefixados
carregam o menor grau de risco para o emissor, porque alm de
72
ser denominado em moeda domstica, no ato da emisso do ttulo
j se sabe previamente o seu custo total e o valor dos juros e do
principal a serem pagos em cada momento. Embora eles aumentem
a previsibilidade dos custos de financiamento e dos fluxos de
pagamento, uma vez contratados no variam conforme a dinmica
de arrecadao mais frente, pois esto fixados. Obviamente, como
dito anteriormente, a este menor grau de risco para o emissor
corresponde um custo maior de emisso e um prazo de vencimento
potencialmente menor, reflexo do trade-off entre custo e risco.
A segunda categoria com menor risco para o governo brasileiro so
os ttulos indexados a ndices de preos. Tambm so denominados em
moeda local, assim como a maior parte dos recursos arrecadados, e a
mecnica desse tipo de papel a seguinte: o investidor remunerado
por uma taxa de juros real prefixada mais o valor correspondente
inflao no perodo. Considerando a existncia de correlao positiva
entre as receitas governamentais e a inflao, eles costumam oferecer
boa proteo s finanas pblicas. Nesse caso em particular, apesar
do risco mais reduzido, o prazo de vencimento desse ttulo tende a ser
maior inclusive que os com taxas flutuantes e cambiais. J seu custo
de emisso tende a ser superior ao de ambos.
J os ttulos indexados s taxas de juros flutuantes, apesar
de denominados em reais, embutem um risco maior, dado que a
correlao entre as taxas de juros de curto prazo e a arrecadao
governamental inversa. Por fim, o ttulo mais arriscado, no caso
brasileiro, o atrelado ao cmbio. A razo est no fato de o seu custo
ser determinado pelo comportamento da variao de uma moeda
estrangeira, que no est sob estrito controle do governo brasileiro,
podendo gerar muita vulnerabilidade s finanas pblicas. Contudo,
esse o tipo de dvida com menor exigncia de custo pelo investidor,
pois o ttulo, entre todos os citados, com maior correlao com as
taxas de juros internacionais, dada a sua denominao em moeda
estrangeira. Alm disso, tais ttulos possuem prazos de vencimentos
bem maiores, se comparados com os demais.
Os frutos naturais desse processo foram a reduo nos riscos
de mercado e de refinanciamento da dvida, com efeitos benficos
sobre o custo da dvida, promovendo maior previsibilidade ao
oramento e gerando economia de recursos para o governo.
73
A chancela desse processo, por parte das finanas internacionais,
se deu com a conquista da classificao de risco conhecida como
grau de investimento (investment grade) em 2008, concedida pelas
agncias de classificao de risco Fitch e Standard & Poors.
Alguns nmeros podem contextualizar esse ponto. O Grfico 2.1
ilustra bem a melhora na composio da DPF nas ltimas dcadas,
por meio da reduo da parcela indexada ao cmbio ou taxa
flutuante e aumento da parcela prefixada ou indexada a ndices de
preos. No incio de 2001, os ttulos atrelados ao cmbio e taxa
flutuante representavam 83,4% do estoque da DPF, ao passo que em
dezembro de 2013 essa parcela se reduziu para 23,4%. No mesmo
perodo, a participao dos ttulos prefixados e os indexados a ndices
de preos aumentou de 16,6% do total da DPF para 76,5%.
Grfico 2.1 Composio da Dvida Pblica Federal (DPF), 1995-2013
60
50
40
30
20
37
10
0
G-7
Economias
Avanadas
G-20
Brasil
Economias
Emergentes
Demais
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional.
Em termos de custo mdio mensal, em 2002 o custo da Dvida

Pblica Mobiliria Federal Interna (DPMFi)18 era de 20,9% ao ano, ao
passo que em dezembro de 2013 caiu para 10,8%, como podemos
ver no Grfico 2.2. Tamanha reduo no custo da dvida pblica
18 A DPF composta pela Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi) e pela Dvida
Pblica Federal externa (DPFe). A DPMFi a parcela mais expressiva da DPF, representando cerca
de 95% da DPF. Embora a srie histrica mais longa de custo da dvida, iniciada em 1997, refirase apenas DPMFi, entendemos que, dada a sua grande representatividade dentro da DPF, no
h prejuzo na anlise da evoluo do custo da dvida total utilizando a DPMFi como referncia.
74
contribuiu para que a apropriao de juros nominais na Dvida
Lquida do Setor Pblico Consolidado (DLSP) casse de 7,6% do PIB
em 2002 para 4,8% do PIB em 2013.
Grfico 2.2 Custo da DPMFi e gastos com juros nominais do Setor Pblico
Consolidado, 2002-2013 (% do PIB)
7,6
7,3
8,4
6,7
6,0
6,6
5,3
5,0
5,4
4,5
5,1
4,8
20,9
14,8
15,5
18,4
14,2
14,5
12,3
10,3
12,1
12,5
11,3
10,8
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Custo da DPMFi (% aa)
Juros nominais (% PIB)
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (Custo da DPMFi) e Banco Central do Brasil (Juros Nominais).
Como consequncia da reduo na conta de juros nominais e

da realizao de consistentes supervits primrios anuais pelo setor
pblico, o resultado nominal tambm melhorou: de um dficit de
4,5% do PIB em 2002, o setor pblico passou a apresentar um dficit
de apenas 3,1% do PIB em 2013. Com isto, a poupana pblica19
melhorou consideravelmente nesse perodo, permitindo o aumento
do investimento do setor pblico, como se pode ver no Grfico 2.3.
19 A poupana pblica (SG = T-G) calculada pela diferena entre receitas correntes e
despesas correntes (que inclui juros). Como ela no inclui o investimento pblico (IG), que
uma despesa primria, se quisermos calcular a poupana pblica a partir do resultado nominal
(RN), devemos fazer: SG = RN + IG = RP-J+IG, em que RP o resultado primrio do setor pblico
e J o juro nominal. Por exemplo, para um dficit nominal de 2% do PIB e um investimento
governamental de 3% do PIB, teramos uma poupana pblica de 1% do PIB.
75
Grfico 2.3 Evoluo da poupana do setor pblico (% do PIB), 1999-2013
3,0
2,7
2,0
1,0
1,5
1,8
1,9
2,2
1,6
1,5
1,6
2,0
2,2
2,3
2,2
0,3
0,2
-0,3
0,0
-1,0
-1,6
-1,9
-2,2
-2,0
-0,8
-1,6
-2,0
-3,0
-3,7
-3,7
-3,4
-4,0
-3,5
-3,6
2005
2006
-2,5
-2,3
-3,1
-3,2
-4,4
-5,0
-6,0
-2,4
-2,7
-2,9
-3,3
2,3
-0,1
-0,9
-1,0
-1,3
-1,4
2,2
1,7
-5,2
-5,3
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Poupana do setor pblico
2007
2008
Investimento
2009
2010
2011
2012
2013
Resultado nominal
Elaborao dos autores. Fontes: Dados disponibilizados por MF/SPE e

Ipea (Investimento) e Banco Central do Brasil (Resultado Nominal).
O Grfico 2.4 mostra a evoluo do risco de aumento no estoque

da DPF em situaes de grandes e persistentes turbulncias. Definese estresse, nesse exerccio, por um choque de 3 desvios padro
sobre a mdia da taxa de juros Selic real e da desvalorizao cambial
real acumuladas em 12 meses, aplicado sobre as parcelas do
estoque da DPF remuneradas por taxas de juros flutuantes ou pela
variao cambial. Aplica-se o cenrio de estresse para o perodo de
um ano sobre a dvida em Selic e, instantaneamente, para a correo
da dvida cambial. De 2004 a 2013, o impacto de um choque de
propores extremas nos juros e no cmbio diminuiu de 8,6% do PIB
ao final de 2004 para apenas 1,9% do PIB ao final de 2013. Ou seja,
devido mudana no perfil da dvida neste perodo, houve uma
reduo de 77,9% na sensibilidade do estoque da DPF choques de
taxa de juros e cmbio.
76
Grfico 2.4 Impacto de um cenrio de estresse sobre o estoque da DPF, 2004-2013
8,6%
6,8%
5,5%
3,7%
2,2%
1,8%
1,8%
2004
2005
2,5%
1,8%
1,2%
1,0%
1,9%
1,0%
1,0%
1,3%
1,1%
1,2%
1,4%
1,2%
1,3%
0,9%
0,9%
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Selic
Cmbio
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional.
Outro aspecto significativo para o gestor da dvida diz respeito

estrutura de vencimentos, que determina o risco de refinanciamento
da dvida. Em termos de maturidade, tambm se verificou melhoras:
em 2004, a DPF exibia um prazo mdio de 2,9 anos, elevando-se para
4,1 anos em 2013. J o percentual da DPF que vence em 12 meses
caiu consideravelmente, de 39,3% para 24,8%, como podemos ver
no Grfico 2.5, a seguir.
77
Grfico 2.5 Indicadores de maturidade da DPF, 2004-2013
4,2
39,3%
36,3%
4,0
32,4%
28,2%
3,6
3,5
3,5
23,6%
23,9%
3,5
25,4%
24,4%
24,8%
2012
2013
21,9%
3,3
3,0
2,9
2,8
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Percentual vencendo em 12 meses
2010
2011
Prazo mdio (anos)
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal.
Todos esses indicadores apresentados permitem concluir que a

gesto da DPF nos ltimos anos levou a um perfil de endividamento
que tem trazido menores riscos s contas pblicas, menores custos e
consequente melhora na classificao de risco atribuda pelas agncias
de rating. Em paralelo, houve reduo do gasto com juros nominais do
setor pblico, contribuindo para a consolidao fiscal brasileira.
78

Ao longo deste captulo ficou claro que a gesto da DPF
relevante no que diz respeito conquista de um melhor perfil do
endividamento pblico brasileiro, abrindo espao para que os gastos
com juros sejam reduzidos e, consequentemente, liberando recursos
no mdio prazo para outros projetos governamentais.
Ainda mais, reconhecendo que a tese da equivalncia ricardiana
pressupe hipteses muito restritas, foi mostrado que, em um ambiente
onde estas so relaxadas, a dvida pblica capaz de suavizar a carga
tributria, gerando maior bem-estar para a sociedade. Tambm ficou
evidente que a boa gesto da dvida pblica, preocupada em buscar
uma composio tima e com o acompanhamento de instrumentos
de riscos relacionados ao seu gerenciamento, capaz de trazer maior
estabilidade ao oramento governamental.
Concluiu-se que a centralizao da gesto da dvida pblica em
um nico departamento benfica, pois as decises implcitas
gesto da dvida envolvem anlises profundas de riscos, custos e
prazos de acordo com as particularidades de cada governo. Assim,
necessrio o fomento da capacidade tcnica, eficiente estrutura
institucional e centralizao da gesto.
79
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81
Captulo 3
Composio tima do gasto pblico para

o crescimento econmico
Ana Carolina Giuberti

Fabiana Rocha
3.1 Introduo
O impacto da poltica fiscal sobre o crescimento de uma economia
pode ser medido de duas maneiras. A primeira avalia a produtividade
e a eficincia do setor pblico que so, em ltima instncia, aspectos
que afetam o crescimento. Nessa vertente da literatura esto
os trabalhos que medem o desempenho do setor pblico e sua
eficincia a partir das relaes entre produto e insumo. O restante
deste livro, portanto, trata dessas questes.
A segunda forma analisa a relao entre o nvel e a composio
do gasto pblico e o crescimento econmico. O foco inicial e que
recebeu maior ateno da literatura foi o impacto do tamanho do
governo (medido por variveis fiscais agregadas, como o gasto
total) sobre o crescimento. No entanto, os trabalhos empricos
no encontraram evidncia de uma relao positiva entre gasto
agregado e crescimento da economia, pelo contrrio, alguns estudos
reportaram uma relao negativa e significante entre estas variveis
por exemplo, Barro e Sala-i-Martin (1995) e Flster e Henrekson
(1997) e outros, uma relao negativa, mas no significante por
exemplo, Heitger (2001), Bassanini, Scarpett, Hemmings (2001).
Tais resultados levaram a literatura sobre o tema a destacar a
importncia da anlise desagregada, uma vez que nem todos os tipos
de gastos tm o mesmo efeito sobre o crescimento: a composio da
despesa ganhou, portanto, relevncia nesses estudos. Dois fatores
justificam sua importncia: primeiro, enquanto o tamanho do
governo uma questo de escolha pblica, sua composio objeto
de disputa poltica. A distino entre gastos pblicos produtivos e
improdutivos e o estabelecimento de como um pas pode melhorar
82
seu desempenho econmico, mudando a combinao entre os dois,
pode ajudar na acomodao dessa disputa. Segundo, depois de
sucessivos ajustes fiscais, a questo difcil onde fazer cortes fiscais
adicionais. Que componente do gasto pblico deve ser cortado?
A resposta deve obviamente depender, entre outras coisas, da
contribuio que cada um dos componentes do gasto tem para o
crescimento econmico.
Estudos mais recentes no tema passaram a reavaliar a relao
entre tamanho/composio fiscal e crescimento sob a tica da
eficincia. Eles diferem, dessa forma, do restante da literatura
emprica de crescimento ao explicitamente considerarem que essa
relao depende da eficincia do setor pblico, combinando, dessa
forma, as duas maneiras de medir o impacto da poltica fiscal sobre o
crescimento presentes na literatura.
Assim, o objetivo deste captulo apresentar e discutir a literatura
acerca do impacto do gasto pblico sobre o crescimento econmico
de longo prazo, com foco na composio das despesas. Para tanto,
est dividido em cinco sees, alm desta introduo. A prxima seo
apresenta a literatura terica sobre o tema. A seo trs traz as evidncias
empricas tanto para a economia brasileira quanto as apresentadas
pela literatura internacional. A seo quatro discute os trabalhos
mais recentes que relacionam gasto pblico, eficincia e crescimento
econmico, e a quinta e ltima seo apresenta as concluses.
3.2 A literatura terica

Desde a dcada de 1960, a relao entre gasto pblico e
crescimento da economia estudada no mainstream econmico
por pesquisadores: primeiro, na linha dos modelos neoclssicos
de crescimento, cujo expoente maior o modelo de Solow (1956),
seguido, a partir de meados da dcada de 1980, pelos modelos
neoclssicos de crescimento endgeno, quando o debate ganhou
impulso, em particular, com a publicao do artigo de Barro (1990).
Antes de apresentar os resultados dessa literatura, interessante
ressaltar as diferenas no processo de crescimento de longo
prazo entre os dois modelos e, consequentemente, as diferenas
no impacto do gasto pblico nesse processo. O modelo de Solow
parte de uma funo de produo com retornos constantes de
83
escala e retornos marginais decrescentes acumulao dos fatores
de produo capital e trabalho. O principal resultado do modelo,
centrado nessas caractersticas da funo de produo, que a taxa
de equilbrio de crescimento do produto por trabalhador1 no longo
prazo determinada pela taxa de progresso tcnico, exgena ao
modelo.2 Fatores que afetam a acumulao de capital, como a taxa
de poupana, modificam apenas o patamar do equilbrio, i.e., o nvel
de produto e capital por trabalhador, mas no a taxa de crescimento
neste ponto. Assim, um aumento na taxa de poupana da economia,
que eleva a taxa de investimento e resulta em um nvel de produto
maior por trabalhador, proporciona uma taxa de crescimento superior
taxa de progresso tcnico apenas durante a transio para o novo
ponto de equilbrio. Uma vez alcanado o novo estado estacionrio,
a taxa de progresso tcnico que determina o crescimento de longo
prazo do produto por trabalhador.
A consequncia desse modelo para os efeitos da poltica fiscal
direta: polticas que afetam a taxa de poupana da economia, como
variaes no gasto pblico, bem como na dvida pblica, ou alteraes
no sistema tributrio, determinam o nvel de produto no equilbrio e
afetam a taxa de crescimento durante o perodo de transio, mas no
promovem maior crescimento da economia no steady-state.
A inovao presente nos modelos de crescimento endgeno, que
os diferencia desses primeiros modelos neoclssicos de crescimento,
a hiptese de que a funo de produo apresenta retornos marginais
no decrescentes acumulao de capital. O capital entendido em
sentido amplo nesta literatura, e inclui o capital humano e o estoque
de conhecimento da economia. Em geral, os modelos consideram
que o capital, ou um subgrupo desse capital, apresenta retornos
1 Os modelos de crescimento, tanto neoclssicos quanto os de crescimento endgeno,

reportam seus resultados de longo prazo, quando a economia alcana seu estado estacionrio
ou de equilbrio (steady-state), em termos da taxa de crescimento do produto por trabalhador
ou da taxa de crescimento do produto per capita, sob a hiptese de que a fora de trabalho
igual populao. No que se segue, o termo por trabalhador/per capita ser suprimido para
evitar constantes repeties no decorrer do texto, mas a taxa de crescimento mencionada ser
sempre a taxa por trabalhador/per capita. Do mesmo modo, as expresses longo prazo, estado
estacionrio e equilbrio no sero constantemente mencionadas, mas a anlise da taxa de
crescimento refere-se taxa de longo prazo, exceto quando mencionado o contrrio.
2 No equilbrio, a taxa de crescimento do produto agregado determinada pelo progresso tcnico
e pela taxa de crescimento da populao, assumindo-se que esta igual fora de trabalho.
84
constantes de escala. A formulao tradicional considera o produto
como uma funo linear do estoque de capital, y=Ak, onde y e k esto
medidos em unidades por trabalhador. Outra estratgia considerar
a existncia de externalidades, spillover e bens pblicos com os
retornos constantes de escala nos fatores acumulveis, que tornam
o retorno social acumulao de capital no decrescente, ainda que
o retorno privado seja decrescente. Com isso, a taxa de equilbrio
de crescimento do produto por trabalhador no longo prazo
determinada endogenamente pelos modelos, e os fatores que afetam
a acumulao de capital, ou seja, que afetam as decises de poupar
e investir dos agentes, iro produzir efeitos duradouros sobre a taxa
de crescimento no estado estacionrio. Consequentemente, a poltica
fiscal passa a influenciar tanto o nvel de produto quanto a taxa de
crescimento da economia no longo prazo. A direo e a intensidade
desse efeito variam de acordo com o modelo e as hipteses adotadas.
Na linha dos modelos neoclssicos de crescimento, Carboni
e Medda (2011) estudam o tamanho timo do governo e a
composio do gasto pblico que maximizam a taxa de crescimento
da economia na transio para o novo estado estacionrio e o nvel
de produto per capita no longo prazo. Seguindo Arrow e Kurz (1969),
os autores consideram toda a despesa pblica como um processo
cumulativo destinado a criar capital pblico produtivo, capital este
considerado como insumo na funo de produo do setor privado.
O resultado encontrado uma relao no monotnica entre o nvel
de produto no estado estacionrio e o tamanho do governo: se,
a princpio, um aumento do gasto pblico total eleva o nvel de
produto no equilbrio, uma vez que esse gasto compe o capital
pblico, utilizado como insumo na funo de produo, a partir
de determinado ponto, definido pelos parmetros do modelo, o
aumento passa a ter efeitos deletrios sobre o produto. Do mesmo
modo, uma mudana na composio do gasto pode elevar o nvel
de produto de equilbrio, se forem elevadas as despesas com maior
elasticidade na funo de produo. No entanto, esse processo de
realocao de despesa para aumentar o nvel de produto limitado,
uma vez que o capital pblico possui retornos decrescentes de
escala. De modo semelhante, os autores mostram que os efeitos do
tamanho do governo e da composio do gasto sobre o crescimento
econmico no perodo de transio tambm so no monotnicos;
85
os efeitos so positivos at o ponto em que o produto marginal do
capital pblico igual ao custo marginal de financi-lo, dado pela
arrecadao de impostos.
Este trade-off entre o benefcio de um maior gasto pblico e o
seu custo foi primeiro apontado por Barro (1990), em seu artigo
seminal, ao incorporar o setor pblico no modelo de crescimento
endgeno pela incluso dos servios pblicos (gasto) como
insumo na funo de produo dos agentes da economia, funo
esta que apresenta retornos constantes de escala para capital e
gasto pblico juntos, mas retornos decrescentes para o capital
privado. Como o gasto pblico amplia a produtividade do capital
no setor privado, denominado gasto produtivo. O modelo assume
ainda que no h externalidades associadas ao uso dos servios
pblicos e que os gastos realizados so financiados por um imposto
constante sobre a renda, de modo que o oramento est sempre
equilibrado; o governo no incorre em dficits ou supervits.
O resultado que a taxa de crescimento do consumo e, portanto, a
taxa de crescimento da economia no estado estacionrio, depende
da alquota do imposto de renda e do tamanho do governo,
medido pela razo gasto produtivo/produto. Assim, um aumento
no tamanho do governo, por meio do aumento do gasto pblico,
apresenta dois efeitos sobre a taxa de crescimento. O primeiro
efeito o aumento da razo gasto produtivo/produto, que por sua
vez eleva a produtividade do capital no setor privado e, portanto,
o crescimento da economia. O segundo efeito deriva da hiptese
de oramento equilibrado: o aumento no gasto do governo deve
ser financiado pelo aumento no imposto de renda, que por sua
vez um imposto distorcivo, o que reduz a taxa de crescimento
no longo prazo. Enquanto o primeiro efeito dominar o segundo, o
efeito total ser o aumento no crescimento econmico de longo
prazo. Isso implica que h um tamanho timo para o governo alm
do qual os aumentos nos gastos reduzem a taxa de crescimento de
longo prazo, ainda que estes gastos aumentem a produtividade do
capital privado, pois so financiados por aumentos nos impostos
que distorcem a deciso entre consumo e poupana das famlias.
Barro (1990) considera ainda uma extenso do modelo citado
anteriormente, na qual, alm da presena do gasto pblico na funo
de produo, inclui o consumo do governo como argumento da
86
funo de utilidade de cada famlia. Mantida a hiptese de oramento
equilibrado, o novo gasto deve ser financiado por um imposto sobre
a renda maior. A consequncia que a taxa de crescimento de
longo prazo, neste caso, menor do que a taxa obtida no modelo
em que o gasto todo alocado na funo de produo. Por suas
caractersticas e resultados, esse tipo de gasto pblico ficou
consagrado na literatura como gasto improdutivo. O efeito negativo
do consumo do governo sobre o crescimento de longo prazo est
diretamente relacionado forma de financiamento desse gasto,
por meio de um imposto distorcivo. O financiamento de forma no
distorciva, por um imposto lump-sum, tornaria o efeito do consumo
sobre o crescimento neutro. Considerando que o modelo no inclui a
escolha entre trabalho e lazer dos indivduos, o imposto sobre consumo
teria o mesmo resultado que um imposto tipo lump-sum no modelo.
De modo geral, podem-se distinguir quatro tipos de impacto
da poltica fiscal na economia a partir do modelo de Barro. Esses
resultados dependem da combinao entre o tipo de gasto realizado
e sua forma de financiamento, considerando a restrio do oramento
equilibrado. Assim, gastos produtivos financiados por impostos no
distorcivos afetam positivamente o crescimento econmico, de
modo inequvoco. J gastos produtivos financiados por impostos
distorcivos possuem efeito positivo sobre o crescimento quando o
tamanho do governo for menor do que o tamanho timo, e efeitos
negativos quando o tamanho do governo ultrapassar esse limite.
Por outro lado, gastos com consumo do governo financiados por
impostos no distorcivos no afetam a taxa de crescimento, enquanto
o consumo do governo financiado por impostos distorcivos deprime
o crescimento de longo prazo.
O modelo acima se tornou base para diversos trabalhos na
literatura de crescimento endgeno, como o de Devarajan, Swaroop
e Zou (1996), que estudam o efeito da composio do gasto pblico
sobre o crescimento de longo prazo da economia. No entanto,
diferentemente de Barro (1990), que distingue entre dois tipos
de gastos pblicos, produtivos e improdutivos de acordo com a
forma em que esses gastos so alocados no modelo, se na funo de
produo ou na funo de utilidade, respectivamente , Devarajan,
Swaroop e Zou (1996) supem a presena de dois tipos de gastos
pblicos, produtivos e improdutivos, na funo de produo agregada
87
da economia. Seguindo Barro (1990), os autores consideram que as
despesas so financiadas por um imposto constante sobre a renda,
de modo que o oramento est sempre equilibrado. O resultado
que a taxa de crescimento da economia depende da composio
entre os dois tipos de gastos. A classificao do gasto em produtivo
ou improdutivo, por sua vez, determinada endogenamente
pelo modelo: define-se gasto produtivo aquele cujo aumento na
participao oramentria eleva a taxa de crescimento da economia
no estado estacionrio. Este resultado depende no apenas da
elasticidade do produto em relao aos dois tipos de gastos includos
no modelo, como tambm da participao inicial de cada gasto no
oramento. Nesse caso, no necessrio que um dos dois tipos de
despesa apresente elasticidade negativa (seja substituto produo
privada), para que seja feita a classificao entre gasto produtivo e
improdutivo. Ambos os componentes podem ser complementares
produo privada, no entanto, o que apresentar maior elasticidade
considerado produtivo em relao ao outro. Alm disso, para
que aumentos em gastos considerados produtivos elevem a taxa
de crescimento do produto, necessrio que a sua participao no
oramento no esteja em um patamar muito elevado.3
Nota-se que os resultados apresentados por Carboni e Medda
(2011), no que tange aos efeitos da composio do gasto pblico
sobre o crescimento, assemelham-se aos resultados de Devarajan,
Swaroop e Zou (1996): em ambos os casos, h uma composio
tima para o gasto pblico. No entanto, enquanto no primeiro artigo
os efeitos so limitados ao crescimento no perodo de transio para
um novo estado estacionrio da economia, no segundo, os efeitos
sobre a taxa de crescimento do produto so permanentes.
3.3 A literatura emprica

Embora a relao entre gasto pblico e crescimento esteja definida
na literatura terica, do ponto de vista emprico no h um consenso
sobre os efeitos da poltica fiscal sobre o crescimento de longo prazo.
Tal questo fica evidente em diversos trabalhos que trazem uma
reviso dessa literatura, por exemplo, os artigos de Easterly e Rebelo
3 Em termos dos parmetros do modelo, necessrio que a participao no oramento seja
menor do que a razo das elasticidades.
88
(1993), de Levine e Renelt (1992), o artigo de Nijkamp e Poot (2004)
e os trabalhos de Kneller, Bleanney e Gemmel (1998) e Gemmell e
Kneller (2001).
Easterly e Rebelo (1993) argumentam que os resultados das
variveis fiscais nos modelos empricos de crescimento dependem
do conjunto de variveis de controle e de condies iniciais. Usando
um conjunto de regresses em cross-section, os autores encontram
evidncias de que o investimento pblico em transporte e comunicao
em pases em desenvolvimento leva a um maior crescimento
econmico. Para outras categorias de gasto pblico as evidncias no
so, de fato, conclusivas, se eles constituem gasto produtivo.
Nijkamp e Poot (2004) apresentam fortes evidncias neste
sentido a partir de uma meta-anlise estatstica para uma amostra
de 123 estudos de caso publicados entre 1983 e 1998. Em geral,
considera-se que o consumo do governo, a tributao e os gastos
com defesa so prejudiciais ao crescimento econmico, enquanto
os gastos com educao e infraestrutura apresentam efeito positivo.
No entanto, os autores mostram que as evidncias com relao a
esses efeitos esperados so fracas, embora a importncia comum
atribuda aos gastos com infraestrutura e educao seja confirmada,
e que os resultados sejam sensveis metodologia utilizada. A anlise
do tpico mais estudado no que tange ao impacto da poltica fiscal
sobre o crescimento do produto o efeito do tamanho do governo
deixa clara essa questo: estudos de cross-section apresentam
maior probabilidade de encontrar um efeito negativo do tamanho
do governo sobre o crescimento do que modelos de painel. Ademais,
modelos de cross-section que excluem a renda inicial como varivel
explicativa apresentam menor probabilidade de encontrar um
efeito significante da poltica fiscal do que os modelos que incluem
essa varivel; e regresses convencionais de crescimento parecem
ser menos informativas do que outros mtodos, dado o grande
percentual de resultados inconclusivos.
Gemmell e Kneller (2001) fazem uma interessante reviso dessa
literatura dividindo os trabalhos empricos em trs geraes. A primeira
gerao de estudos anterior aos modelos de crescimento endgeno
e testa uma variedade de hipteses ad hoc acerca do impacto da
atividade do governo no crescimento da economia. Os autores
89
destacam que devido m especificao dos modelos, limitao dos
dados e a falhas nas tcnicas economtricas utilizadas, os resultados
encontrados no so robustos nem comparveis. A segunda gerao
de trabalhos sobre os impactos da tributao e da despesa pblica no
crescimento de longo prazo da economia tem por base os modelos
neoclssicos de crescimento e/ou os modelos de crescimento
endgeno. As metodologias economtricas aplicadas nesses trabalhos
tendem a ser mais sofisticadas do que as utilizadas anteriormente, com
a estimao, em alguns casos, de modelos por variveis instrumentais
para lidar com o possvel problema de endogeneidade e causalidade
reversa entre o crescimento do produto e as variveis fiscais, despesa
e tributao. No obstante, os resultados permanecem no robustos.
Apenas para destacar algumas das diferentes concluses apresentadas
pelos trabalhos desta gerao, cita-se, de um lado, o artigo de Flster
e Henrekson (1997) que reporta efeitos negativos e significantes da
despesa total sobre o crescimento da economia, e de outro, o trabalho
de Agell, Lindth e Ohlsson (1999), segundo o qual a despesa total no
apresenta efeitos significantes. Do mesmo modo, Barro e Sala-i-Martin
(1995) concluem que a despesa em educao possui efeito positivo e
significante sobre o crescimento, enquanto Easterly e Rebelo (1993)
no encontram evidncias que suportem esta concluso.
Resultados distintos dos esperados teoricamente tambm so
apresentados por Devarajan Swaroop e Zou (1996). A partir do modelo
terico, exposto anteriormente, os autores estimam os efeitos da
composio do gasto pblico sobre o crescimento de longo prazo para
um conjunto de 43 pases em desenvolvimento ao longo de 20 anos, e
reportam que para todas as categorias de despesas tradicionalmente
vistas como produtivas, como investimento em capital e despesas com
transporte e comunicao, sade e educao, os coeficientes estimados
foram negativos ou insignificantes. J a despesa corrente, como
categoria ampla, considerada improdutiva no modelo de Barro (1990) e
nos demais, apresentou impactos positivos no crescimento econmico
de longo prazo. Os autores concluem que os investimentos em capital
nos pases em desenvolvimento devem ter sidos excessivos, de modo
que estes se tornaram improdutivos na margem. A contrapartida
que os gastos correntes, por terem sido restringidos, revelaram-se
produtivos na margem, demonstrando um caso de m alocao dos
recursos nesses pases.
90
Um ponto importante desses modelos de segunda gerao,
enfatizado por Gemmell e Kneller (2001, p. 107), que a maioria dos
trabalhos neste grupo estuda a tributao e o gasto pblico de forma
isolada, ou seja, inclui apenas uma ou outra varivel no modelo
estimado, e no leva em conta a restrio oramentria do governo
e a forma de financiamento implcito da despesa. Do ponto de vista
terico, Adam e Bevan (2005) concluem que o resultado de uma
poltica fiscal sobre o crescimento da economia depende da forma de
financiamento dessa poltica. Alm do resultado terico, essa questo
tem uma importante implicao emprica para a estimao dos efeitos
da tributao e do gasto pblico como argumentam Kneller, Bleanney
e Gemmel (1999). Os autores demonstram que, dada a restrio linear
entre tributao e despesa imposta pela restrio oramentria do
governo, o coeficiente estimado para cada varivel fiscal no deve
ser interpretado como o impacto da variao em uma unidade desta
varivel sobre o crescimento do produto, mas como o impacto
desta varivel descontado o efeito da varivel fiscal omitida, que
constitui o elemento financiador implcito para a mudana na varivel
analisada. Apenas quando o impacto da varivel fiscal omitida igual
a zero, ou seja, ela neutra, que o coeficiente estimado de fato
reflete o efeito da varivel estimada sobre o crescimento. Portanto,
deve-se evitar o problema de m especificao do modelo omitindo
apenas categorias fiscais consideradas neutras. Essa concluso, no
entanto, contestada por Adam e Bevan (2005, p. 581). Para eles,
embora desejvel, a hiptese de neutralidade de uma categoria
da receita, ou despesa, ou resultado fiscal no necessria, nem
provvel, em termos empricos. Neste caso, os coeficientes estimados
devem ser lidos como o efeito de uma varivel fiscal particular sobre o
crescimento, descontado o efeito da varivel omitida.
Com base na questo acima, Gemmell e Kneller (2011) classificam
como de terceira gerao4 os trabalhos que reconhecem de forma
4 Os autores classificam o artigo de Devarajan, Swaroop, Zou (1996) como de terceira
gerao por estudar a composio do gasto pblico, embora este no considere a restrio
oramentria do governo, ao no incluir a tributao nos modelos estimados. Entretanto, ainda
que este artigo avance na anlise, tanto em termos dos gastos analisados quanto da tcnica
economtrica, utilizando mdias mveis da taxa de crescimento real per capita do produto para
o perodo de cinco anos adiante, como forma de controlar a endogeneidade e a causalidade
reversa, acredita-se que ele esteja mais prximo dos trabalhos de segunda gerao, e, por isso,
optou-se por apresentar os seus resultados empricos com demais trabalhos desse grupo.
91
explcita ou implcita o papel da restrio oramentria do governo na
estimao dos efeitos da poltica fiscal, ao incluir simultaneamente no
modelo pelo menos duas dentre as trs categorias fiscais tributao,
despesa e resultado fiscal (dficit/supervit) e que adotam mtodos
avanados recentes de estimao em painel ou sries de tempo,
incluindo teste para a possvel endogeneidade da poltica fiscal.
Os resultados desses modelos tendem a ser mais robustos, reportando,
em geral, efeitos negativos para a tributao, efeitos positivos para
algumas categorias de investimento e efeitos negativos ou neutros
para o consumo e o gasto com seguridade social. Ademais, os autores
ressaltam que a omisso de variveis fiscais no neutras pode levar
a resultados bastante distintos para os parmetros estimados, o que
no deve ser interpretado como falta de robustez, mas sim como
reflexo das diferentes categorias omitidas, convergindo assim com a
concluso de Adam e Bevan (2005).
Dentre os trabalhos desta gerao, Miller e Russek (1997) reportam
que no apenas a forma de financiamento dos gastos pblicos afeta o
impacto da poltica fiscal sobre o crescimento, mas tambm que este
efeito diferente entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
Enquanto, para os primeiros, aumentos no gasto pblico financiados por
dvida no alteram a taxa de crescimento e aumentos financiados
por elevao nos impostos reduzem o crescimento econmico, para
pases em desenvolvimento, a expanso das despesas pblicas via
endividamento tem impacto negativo sobre a economia, mas a expanso
financiada por aumento na carga tributria favorece o crescimento.
Os autores argumentam que a diferena nos resultados entre os dois
grupos de pases pode refletir a forma de financiamento da dvida, se
por ttulos ou por emisso de moeda. Se os pases em desenvolvimento
utilizam o financiamento por emisso de moeda mais frequentemente,
ento, essas diferenas sugerem que o financiamento por moeda
restringe o crescimento econmico, enquanto o financiamento por
ttulos, no. Contudo, essa hiptese no testada explicitamente.
Alm disso, resultados distintos para as categorias de gasto pblico
tambm foram encontrados. Aumentos nos gastos com defesa,
sade e seguridade social financiados por dvida tendem a reduzir o
crescimento econmico em pases em desenvolvimento. Porm, se o
maior endividamento for direcionado para a expanso das despesas
com educao, o resultado positivo para a economia. A partir desses
92
resultados, Miller e Russek (1997) inferem que os gastos com defesa,
sade e seguridade social devem representar uma parcela muito grande
do oramento dos pases em desenvolvimento, enquanto os gastos com
educao correspondem a uma parcela pequena. Desse modo, pode
existir um limite timo para a participao de cada gasto do oramento
na promoo do crescimento econmico. Novamente, os autores no
testam essa hiptese.
Entretanto, como apresentado anteriormente, o trabalho de
Devarajan, Swaroop e Zou (1996) investiga justamente a existncia
de um limite timo para a participao dos diferentes gastos
no oramento do governo no aumento do crescimento. Para as
despesas com sade e defesa, os resultados encontrados corroboram
a hiptese levantada por Miller e Russek (1997): os efeitos negativos
ou no significantes reportados por Devarajan, Swaroop e Zou (1996)
indicam que a parcela desses gastos ultrapassou o limite mximo,
tornando-os improdutivos na margem. Por sua vez, a hiptese de
que os gastos com educao sejam produtivos no corroborada.
Os impactos no crescimento econmico tanto do dficit fiscal
quanto das diferentes formas de financiamento desse dficit
so estudados por Adam e Bevan (2005). A partir de uma amostra
de 45 pases no membros da Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), de 1977 a 1999, os autores
concluem que o impacto do dficit pblico depende do valor inicial
deste. Para dficits menores do que 1,5% do PIB, uma expanso nos
gastos produtivos ou nos gastos no produtivos, ou uma reduo na
tributao, financiados por aumento no dficit, tm impacto positivo
no crescimento. Entretanto, se o dficit inicial for maior do que o
limite acima, o impacto passa a ser negativo. Em relao s formas
de financiamento do dficit pblico, os resultados mostram que se o
financiamento por ttulos de dvida for usado para aumentar o gasto
produtivo ou reduzir a carga tributria, seu efeito sobre o crescimento
do produto estatisticamente neutro. J se o financiamento das
polticas acima for por senhoriagem, o impacto sobre o crescimento ser
positivo, se a senhoriagem ficar abaixo do limite de 1,25% do PIB, e no
apresentar efeitos negativos, se estiver acima desse limite. No entanto,
se a senhoriagem ultrapassar o limite de 1,25% do PIB e for utilizada
para financiar as despesas residuais, no produtivas, o crescimento
reduzido de forma acentuada. Nesse sentido, os resultados de Adam
93
e Bevan (2005) qualificam a hiptese levantada por Miller e Russek
(1997) de que o efeito negativo da expanso dos gastos nos pases em
desenvolvimento est ligado ao financiamento do dficit pblico por
emisso de moeda: apenas quando o financiamento supera a marca
de 1,25% do PIB e utilizado para financiar gastos no produtivos,
observa-se reduo no crescimento econmico.
Alguns estudos relacionando poltica fiscal e crescimento
econmico foram desenvolvidos para a economia brasileira. E embora
a literatura emprica internacional tenha crescido desde meados
da dcada de 1980, apenas no perodo recente, a partir do fim da
dcada de 1990, que se observa um nmero significativo de trabalhos
empricos, cujo foco principal avaliar os impactos dos gastos pblicos
no crescimento da economia brasileira no longo prazo.
Dentre esses estudos destacam-se os trabalhos de Blanco e
Herrera (2006), Cndido Jnior (2001), e Silva e Cndido Junior
(2009), que utilizam modelos de correo de erros para estimar a
relao entre poltica fiscal e crescimento econmico. Blanco e
Herrera (2006) partem de um modelo autorregressivo de defasagens
distribudas (ARDL) com correo de erros e utilizam dados anuais
para o perodo de 1950 a 2000, para estimar o impacto da poltica
fiscal no crescimento da economia brasileira. Os autores consideram
a restrio oramentria do governo ao inclurem a tributao e a
dvida pblica no modelo estimado, de modo a controlar para o
potencial efeito negativo do financiamento pblico na atividade
econmica, seguindo assim na linha dos estudos de terceira gerao.
Os resultados obtidos apontam que, no longo prazo, os efeitos da
tributao e do gasto pblico foram semelhantes aos observados
no curto prazo: os impostos apresentam forte impacto negativo
sobre o produto per capita da economia; os gastos com consumo e
seguridade social no afetam o produto; e os gastos com subsdios
possuem efeito negativo.
Cndido Jr. (2001) avalia empiricamente a relao entre gastos
pblicos (agregados) e crescimento econmico no Brasil entre 1947
e 1995. As estimativas da elasticidade gasto-produto aparecem
sempre como negativas, quando se utiliza o conceito mais restrito
de gasto pblico (consumo mais transferncias). Quando o gasto
pblico passa a incluir tambm os investimentos das administraes
94
pblicas, o impacto torna-se positivo. A estimativa do diferencial de
produtividade entre os setores pblico e privado indica que o setor
pblico tem uma produtividade de apenas 60% da do setor privado.
As estimativas de curto prazo, no entanto, apontam que os gastos
pblicos defasados um ano tm impacto positivo sobre o produto,
sendo esse efeito revertido no longo prazo.
Silva e Cndido Jnior (2009) estudam a relao de longo prazo
a partir de um modelo vetorial autorregressivo (VAR) na forma de
modelo de correo de erros para o Brasil, no perodo de 1970 a
2003, e de mais cinco economias latino-americanas: Argentina (19702002), Chile (1970-2002), Colmbia (1970-2002), Mxico (1970-2002)
e Venezuela (1970-2002). Em particular, os autores investigam os
efeitos do consumo e investimento do governo sobre produto e seus
componentes e analisam as consequncias para a trajetria do produto
de choques nos gastos pblicos. As estimaes foram realizadas para
cada pas individualmente, mas de um modo geral, observou-se que
os investimentos das administraes pblicas possuem efeito positivo
no crescimento de longo prazo da economia. Quanto ao consumo do
governo, o impacto estimado foi negativo para a Argentina, o Brasil e
a Venezuela, porm positivo para as economias chilena e mexicana.
Dado que o Mxico apresentou a mais baixa relao consumo do
governo/PIB dentre os pases analisados e que, no Chile, a participao
do consumo do governo no produto apresentou trajetria de queda
no perodo, os autores argumentam que para estes casos possvel
que a baixa participao do consumo gere efeitos marginais positivos,
como no modelo de Devarajan, Swaroop e Zou (1996).
Souza, Kannebley e Diniz (2010) avaliam a relao entre poltica
fiscal e crescimento econmico a partir de um modelo ARDL e de
dados para a receita e para a despesa por funo da Unio, estados
e municpios, no perodo 1980-2008. Seguindo o trabalho de Barro
(1990), que classifica as despesas entre produtivas e improdutivas,
os autores concluem que os gastos produtivos agregados afetam de
forma positiva o crescimento de longo prazo da economia, enquanto
que a tributao sobre a renda apresenta efeito negativo. A anlise dos
gastos produtivos de forma desagregada destaca efeitos positivos
principalmente para gasto com infraestrutura. Neste trabalho os
autores no incluem o dficit pblico, de modo a controlar para a
restrio oramentria do governo. Contudo, em verso anterior
95
Souza (2007) essa questo tratada explicitamente com a incluso
do dficit fiscal e a reestimao dos modelos para a incluso das
diferentes categorias fiscais omitidas: os gastos no produtivos e
a tributao no distorciva. Embora a teoria postule que essas
categorias sejam neutras em relao ao crescimento econmico,
o impacto estimado para ambas foi negativo. A no neutralidade
dessas variveis, entretanto, no afetou o sinal e a significncia
encontrados para os coeficientes das variveis gastos produtivos e
tributao distorciva.
Alguns trabalhos tm por foco o impacto dos investimentos
em infraestrutura sobre o crescimento da economia brasileira no
longo prazo, e neste ponto os resultados so congruentes: todos
encontram uma relao positiva entre o estoque de capital pblico
em infraestrutura e o crescimento da economia. Ferreira (1996)
considera como capital federal de infraestrutura o capital investido em
telecomunicaes, energia eltrica, portos, setor martimo e ferrovias,
e encontra esse resultado para o perodo de 1970-1993. J Ferreira
e Malliagros (1998) observam esse mesmo impacto positivo, para o
perodo 1950-1995, considerando o setor rodovirio nos gastos em
infraestrutura. Ferreira e Arajo (2006) ampliam o perodo de anlise,
de 1960 a 2000, e tambm concluem que o impacto do estoque de
capital positivo. Outro resultado importante apresentado nesses
trabalhos a constatao da queda contnua dos investimentos
pblicos em infraestrutura. Como mostram Ferreira e Arajo (2006, p. 2),
a participao do investimento pblico no PIB vem caindo nos ltimos
25 anos, e afetou os investimentos em infraestrutura em praticamente
todos os setores. Enquanto entre 1969 e 1984 a formao bruta de
capital do governo foi em mdia 4,03%, entre 1985 e 2001 reduziuse para 1,85%, chegando a 0,9%, entre 2002 e 2005. Essa queda nos
investimentos pblicos em infraestrutura reflete as crises enfrentadas
pela economia brasileira ao longo das ltimas dcadas o descontrole
da inflao at meados da dcada de 1990, as crises fiscais e financeiras
da Unio, o endividamento excessivo dos governos estaduais bem
como a rigidez do oramento brasileiro que torna os investimentos
pblicos a principal rubrica de ajuste fiscal. No entanto, dada a
importncia do capital pblico em infraestrutura no crescimento da
economia, a tendncia observada de queda nesses investimentos gera
uma expectativa de menores taxas de crescimento no futuro.
96
Assis e Dias (2004) tambm avaliam somente o impacto do
investimento pblico agregado sobre o crescimento econmico.
Concluem que quanto maior a razo capital pblico/capital privado,
maior a taxa de crescimento econmico. Encontram evidncia, ainda,
de que a carga tributria exerce um efeito negativo sobre o crescimento
econmico quando ultrapassa o nvel timo de participao do
governo na economia em termos de tributao, estabelecido como
sendo de 25% do produto. Assim, concluem que os efeitos da poltica
fiscal sobre o crescimento econmico so ambguos.
Rocha e Giuberti (2007) analisam a relao entre composio
dos gastos e crescimento econmico dos estados brasileiros para
o perodo de 1986 a 2003. As autoras partem do modelo terico
de Devarajan, Swaroop e Zou (1996) e a partir de um modelo de
dados em painel apresentam o seguinte diagnstico: os gastos
com defesa, educao, transporte e comunicao possuem um
efeito positivo e significante sobre o crescimento; os gastos com
capital afetam positivamente a taxa de crescimento e este efeito
aparentemente no linear; e as despesas correntes primrias do
governo apresentam uma relao aparentemente positiva e no
linear. Desse modo, confirmam os resultados padro da literatura
para o gasto produtivo e encontram evidncias de que a despesa
com consumo do governo no to prejudicial economia como
argumentado pela literatura.
3.4 Gasto pblico, eficincia e crescimento econmico

Sanchez (2004) considera em seu modelo dois tipos de gasto
pblico: investimento e consumo pblico produtivo, gasto este
referente manuteno do investimento pblico. A hiptese do
modelo que esse tipo de consumo pode substituir a acumulao
de capital pblico: a realocao da despesa pblica em favor do
consumo produtivo leva a uma menor acumulao de capital em
infraestrutura, mas tambm a um uso mais eficiente desse capital,
de modo que pode eventualmente elevar a infraestrutura disponvel
em termos de unidade de eficincia. Desse modo, a infraestrutura
efetiva, determinada pelo estoque nominal de capital e pelo ndice
de eficincia, que entra na funo de produo da economia e possui,
portanto, efeito sobre o produto. O ndice de eficincia, por sua vez,
funo da parcela do gasto destinado ao consumo produtivo, i. e.,
97
da parcela destinada ao uso e manuteno da infraestrutura fsica.
No entanto, o efeito de uma realocao do gasto em favor do
consumo do governo indeterminado a priori, uma vez que essa
realocao, embora aumente o ndice de eficincia, de um lado,
reduz o estoque de capital, do outro. Ademais, o efeito apenas
sobre o nvel de produto e o crescimento no perodo de transio
para o novo estado estacionrio, dado que no modelo postulado a
autora considera retornos decrescentes para o estoque de capital
pblico e privado. O resultado depende, portanto, da anlise
emprica. Calibrando o modelo para a economia americana, a autora
mostra que as trajetrias de queda na despesa com investimento
e de aumento na despesa com consumo produtivo do governo,
observadas para os EUA, no perodo de 1952 a 2001, seguiram de
perto a composio tima derivada pelo modelo.
Existem ainda dois trabalhos empricos que ligam a eficincia do
gasto pblico, entendida da forma feita no restante deste livro, e o
crescimento econmico.
O primeiro o de Angelopoulos, Philippopoulos e Tsiona
(2008), que trata somente do gasto agregado, mas que deve ser
discutido pois pode facilmente ser expandido para uma avaliao
da composio do gasto.
Angelopoulos, Philippopoulos e Tsiona (2008) observam que se
por um lado o governo fornece bens e servios e corrige as falhas
de mercado, por outro gera uma srie de distores na economia
(os gastos devem ser financiados por impostos que alteram os
incentivos existentes).
Na realidade o governo se defronta com um trade-off que
depende da combinao tamanho-eficincia. Se o tamanho do
governo muito grande e/ou se sua eficincia muito baixa, os
efeitos negativos devem suplantar os positivos. Em outras palavras,
a relao entre o tamanho do governo e o crescimento deve ser
no monotnica.
Para avaliar empiricamente essa hiptese, eles incorporam duas
medidas de eficincia em um modelo de crescimento la Barro
(1990). Com isso o crescimento passa a ser determinado no s pelo
tamanho do governo, mas tambm por uma varivel resultante da
interao entre o tamanho do governo e as medidas de eficincia.
98
So utilizadas duas medidas de eficincia. A primeira o ndice
construdo por Afonso, Schuknecht e Tanzi (2005) para os pases
da OCDE. Afonso, Schuknecht e Tanzi (2005) criam um ndice
composto de desempenho do setor pblico a partir de sete grupos
de indicadores que procuram captar as principais funes/reas de
atuao do governo: administrao, educao, sade, infraestrutura,
estabilizao, redistribuio e alocao (esses trs ltimos tentam
incorporar o que ficou conhecido como funes musgravianas
do governo). Cada um desses grupos, por sua vez, composto
por subindicadores. Por exemplo, o indicador de sade tem como
componentes a taxa de mortalidade infantil e a expectativa de vida.
O peso de cada grupo de indicadores no ndice composto o mesmo
(1/7) e o peso de cada subindicador no grupo de indicadores tambm
o mesmo e depende do nmero de subindicadores considerados.
No caso do grupo de indicadores de sade, como so
considerados somente dois indicadores, cada um deles tem 50% de
peso. Uma vez construdo o indicador de desempenho, ele dividido
pelos recursos usados (o gasto pblico) para que possa captar a
eficincia. Como o ndice de desempenho e o gasto so medidos
em unidades diferentes, para ser possvel estabelecer comparaes
entre os governos dos diferentes pases, o desempenho e os gastos
de cada pas so expressos relativamente mdia do desempenho e
dos gastos de todos os pases.
O ndice de eficincia, em suma, mede a eficincia do setor pblico
em alcanar um conjunto de objetivos e consiste basicamente na
razo do indicador composto de desempenho (produto) e o gasto
pblico relacionado a esse indicador (insumo).
Tambm obtida uma estimativa da eficincia tcnica, usando
a abordagem Free Disposable Hull (FDH), uma metodologia similar
Anlise Envoltria de Dados (DEA5) que define fronteiras no
paramtricas a partir dos valores extremos do espao dimensional
de insumos e produtos, mas sem adotar a hiptese de convexidade.
Angelopoulos, Philippopoulos e Tsiona (2008) adotam exatamente
o mesmo procedimento, porm avaliam somente quatro reas:
5 Anlise Envoltria de Dados a traduo literal do termo em ingls Data Envelopment
Analysis (DEA).
99
administrao, educao, infraestrutura e estabilizao. Uma vez que
no existem informaes para muitos pases para todas as reas, optam
por sacrificar o nmero de reas a fim de aumentar o tamanho da
amostra a ser analisada. Eles utilizam, ento, uma amostra de 64 pases,
desenvolvidos e em desenvolvimento, durante o perodo 1980-2000.
A segunda medida de eficincia resultante da estimao de um
modelo de fronteira estocstica, como ser discutido no captulo
10. O ndice composto de desempenho utilizado como medida
de produto e o gasto total do governo como parcela do produto
usado como insumo.
A evidncia obtida mostra que, de fato, a relao entre tamanho
do governo e o crescimento econmico no monotnica, indicando
que o mix tamanho-eficincia mais importante para o crescimento
do que o tamanho do governo propriamente dito.
A extenso direta do trabalho de Angelopoulos, Philippopoulos
e Tsiona (2008) envolveria avaliar o impacto da composio e
da eficincia sobre o crescimento econmico. Os pases podem
apresentar eficincias diferentes, por exemplo, nos seus gastos em
educao e sade e, assim, seria fundamental avaliar qual o efeito sobre
o crescimento da interao entre eficincia e gastos em diferentes
reas. Em suma, preciso combinar a discusso da composio dos
gastos com uma avaliao mais especfica da eficincia dos diferentes
tipos de gastos.
J Gonand (2007) avalia o impacto sobre o crescimento econmico
de um aumento na eficincia do gasto pblico em educao primria
e secundria, ainda que em uma abordagem de accounting.
Nesse sentido, h uma tentativa de desagregao maior, ainda
que no sejam consideradas as eficincias dos outros tipos de gasto.
Como ser visto no captulo 7, a maior eficincia pode ser
usada para reduzir insumos (eficincia orientada pelos insumos)
ou aumentar produtos (eficincia orientada pelo produto), o que
leva existncia de dois canais atravs dos quais uma melhoria na
eficincia poderia promover o crescimento econmico.
No caso de ganhos de eficincia resultantes da reduo de insumos,
dois mecanismos dinamizam o nvel de produo do setor privado:
100
1. O aumento no emprego privado resultante da mudana de
recursos para o setor privado, o que promove a produo
desse setor.
2. Diferena de crescimento da produtividade entre o setor
pblico e o setor privado. Os ganhos de produtividade, na
mdia, so estruturalmente mais baixos na educao pblica
do que na privada. Diante disso, mudar os professores
do setor pblico para o setor privado aumenta o nvel de
unidades de trabalho eficientes na economia ainda mais e,
consequentemente, o nvel de produto.
Os ganhos de eficincia que aumentam o produto, por sua
vez, incrementam a produtividade do trabalho no setor privado
e o produto, porque melhoram o estoque de capital humano a
gastos pblicos inalterados. Tal efeito se materializa gradualmente
ao longo do tempo, medida que coortes mais bem treinadas e
relativamente mais produtivas vo progressivamente substituindo
as coortes mais antigas, com menor nvel de educao e que vo
paulatinamente se aposentando.
Os resultados so apresentados para 12 pases da OCDE, sendo
as medidas de eficincia (orientadas pelo produto ou pelo insumo)
obtidas de Sutherland et al. (2007). Estes calculam estimativas de
eficincia dos gastos em educao primria e secundria usando a
metodologia DEA em que so utilizados como insumos o nmero de
professores por aluno e o back-ground socioeconmico dos alunos
e, como produtos, o escore mdio no Programa Internacional de
Avaliao de Alunos (Pisa) e a homogeneidade dos escores nesse
programa. A evidncia emprica obtida por Gonand (2007) sugere
que os ganhos de eficincia tero feitos maiores sobre o produto se
eles forem usados para aumentar os resultados em educao, em vez
de usados para reduzir insumos. Um aumento de 10% no resultado
do produto (o que equivale aproximadamente a aumentar o nmero
mdio de anos de escolaridade em um ano, com os mesmos insumos)
leva a um aumento no produto, em mdia, de 3% a 6% no longo
prazo. Se os ganhos de eficincia implicam transferncia de recursos
para o setor privado (reduo de insumo), o impacto estimado sobre
o produto passa a ser de menos de 1%.
101

Diante da grande quantidade de resultados apresentados pela
literatura internacional e brasileira, a concluso mais apropriada
parece ser a de que os efeitos da poltica fiscal sobre o crescimento
do produto dependem das caractersticas de cada economia e
de cada perodo. Ainda assim, alguns fatores destacam-se como
importantes nessa anlise: a composio da despesa, a estrutura
tributria e a restrio oramentria do governo. A literatura terica
prev distintos efeitos sobre o crescimento do produto para os
diferentes tipos de gastos pblicos, de acordo com o canal pelo
qual esses gastos afetam a economia: se pela funo de produo
das firmas ou da utilidade das famlias. De modo anlogo, os
diversos tributos afetam de forma distinta os incentivos dos
agentes, o que tambm reflete no crescimento. O dficit fiscal e o
seu financiamento tambm operam como fatores de influncia na
economia e, portanto, no seu crescimento. A literatura emprica,
embora nem sempre confirme as predies tericas em termos de
sinal e significncia de cada uma das categorias fiscais, confirma
a existncia de efeitos distintos entre as diferentes variveis que
compem a poltica fiscal.
102
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PARTE II
A EXPERINCIA INTERNACIONAL NA
AVALIAO DO GASTO PBLICO
106
107
Captulo 4
Revises de Despesas na OCDE
Marc Robinson
4.1 Introduo
Este captulo examina as prticas de reviso de despesas1 em
seis pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), para identificar as principais caractersticas
do processo e tirar concluses a respeito da melhor maneira de
estruturar a anlise de gastos. Cinco dos seis pases abordados neste
captulo Austrlia, Canad, Dinamarca, Holanda e Reino Unido
foram selecionados porque tm processos de reviso das despesas
mais bem desenvolvidos do que a maioria de seus pares da OCDE.
O sexto pas a Frana foi escolhido porque passou recentemente
por um grande episdio de reviso de despesas, com o qual foram
aprendidas lies importantes.
A primeira seo deste captulo descreve a natureza e os objetivos
da reviso de despesas, enfatizando que se trata de uma ferramenta
usada no somente para reduzir os gastos agregados, mas tambm
capaz de aumentar o espao disponvel para priorizar novas despesas
consistentes com a manuteno de uma poltica fiscal agregada
slida. A seo apresenta uma tipologia de prticas de reviso
de despesas que baseada em seu foco e cobertura. Um ponto
importante apresentado neste contexto que a reviso de despesas
est interessada no somente em identificar ganhos de eficincia
(reduzindo o desperdcio), mas tambm em aumentar a priorizao
e, portanto, a eficcia dos gastos pblicos. A seo discute as
funes institucionais e distingue reviso de despesas da anlise de
gastos, incluindo avaliaes que podem ser usadas para fornecer uma
base de informaes mais slidas para a reviso de despesas.
1 A expresso reviso de despesas a traduo literal da expresso inglesa spending review.
108
Da seo 4.2 4.7 so apresentados estudos de casos nacionais.
Cada um deles comea com uma descrio das caractersticas
e objetivos bsicos da reviso de despesas no pas em questo.
A descrio seguida de (i) uma discusso sobre processos e
funes institucionais; (ii) uma anlise da base de informaes da
reviso de despesas; e (iii) uma avaliao geral do sistema, que
identifica pontos fortes e pontos fracos.
A seo 4.8 apresenta uma sntese, o principal objetivo para
tirar concluses a respeito de como a reviso de despesas pode
ser organizada para se tornar mais eficaz. Neste contexto, a seo
analisa se a reviso das despesas deve visar a ser global ou seletiva,
quais funes a liderana poltica e o servio pblico devem ter, e
o que pode ser feito para fortalecer a base de informaes. A seo
tambm aponta reas importantes onde h grandes diferenas de
abordagem para a reviso de despesas entre os pases, mas onde no
possvel identificar melhores prticas. Essa concluso no causa
surpresa: o projeto de uma boa reviso de despesas tambm precisa
levar em conta caractersticas nacionais e no pode adotar o mesmo
modelo para todos os lugares.
4.1.1 O que uma reviso de despesas?

Uma reviso de despesas um processo institucionalizado para a
reviso do cenrio base de gastos com o principal objetivo de identificar
opes de economia a serem analisadas no processo oramentrio.
Cenrio base de gastos nesse contexto significa gasto em projetos
ou programas existentes (servios ou pagamentos de transferncias
existentes). Portanto, a reviso de despesas no est relacionada
avaliao oramentria de novas propostas de despesas.
A identificao de opes de economia uma parte essencial do
processo de reviso de despesas. No entanto, esse processo pode
ser designado para identificar opes de aumento ou de reduo
de financiamentos destinados aos programas existentes. No que se
refere a opes de reduo de financiamento, a reviso de despesas
visa a identificar opes de economia oramentria que podem ser
realizadas melhorando a eficincia ou reduzindo gastos ineficazes
ou de baixa prioridade. Nenhuma opo de economia identificada
durante as revises de despesas , por definio, opo de economia
109
especfica, em oposio a cortes oramentrios indiscriminados ou
gerais (ver Box 4.1 e a discusso logo em seguida).
A reviso de despesas um processo explicitamente destinado a
contribuir para as decises oramentrias. Por esse motivo, a reviso de
despesas necessariamente um processo comandado e gerenciado
no nvel burocrtico pelo Ministrio das Finanas (MF), possivelmente
em parceria com alguns rgos centrais que talvez tenham, em
determinados pases, uma funo fundamental na preparao do
oramento, como o Gabinete do primeiro-ministro ou o do presidente.
Box 4.1 Definio de reviso da despesa: a abordagem da OCDE
[Reviso de despesas ] a anlise retrospectiva de um programa,
poltica ou organizao que encomendado ex-ante com o objetivo
especfico de identificar uma economia oramentria em todo o
governo A reviso de despesas pode ser usada para reduzir o dficit
e/ou criar espao fiscal para programas de prioridade mais alta por
meio de reestruturao ou corte de atividades. Embora as revises de
despesas tambm possam examinar a eficcia dos programas (como
melhorar o desempenho e o projeto de um programa), seu diferencial
o foco na identificao e extrao de economia de recursos por
meio do processo oramentrio... [H] um vnculo explcito com a
tomada de decises oramentrias, tanto em termos de anlise e
recomendao em nveis de financiamento alternativo (p. ex., metas
da reviso de despesas) como em termos do processo oramentrio.
Fonte: OECD (2011, p. 3).
Embora a reviso de despesas tenha como principal objetivo

informar decises oramentrias sobre o nvel de financiamento para
programas e projetos existentes, ela tambm pode ter objetivos mais
amplos de melhoria de desempenho. Seria o caso, por exemplo, se o
processo de economia exigisse explicitamente que o gerenciamento
do rgo tivesse de lidar com problemas de desempenho identificados
durante a reviso de despesas e responder, quando apropriado,
com melhorias no desenho do programa ou no gerenciamento do
processo, ou em ambos. Contudo, um processo de reviso que visa
110
unicamente melhoria do desempenho, sem o objetivo explcito
de mudar os nveis de financiamento dos programas existentes, no
constitui uma reviso de despesas.
4.1.2 Reviso de despesas e priorizao dos gastos

A reviso de despesas uma ferramenta para melhorar a
priorizao dos gastos. Priorizar gastos significa alocar recursos
limitados do governo para os programas que oferecem maiores
benefcios sociedade (eficincia alocativa).
Em relao a novas propostas de despesas, uma boa priorizao de
gastos significa garantir que somente essas propostas que oferecem
sociedade o maior valor de dinheiro sejam financiadas no oramento.
Com relao ao cenrio de referncia de gastos, uma boa priorizao
significa assegurar que recursos escassos no continuem a ser
desperdiados em processos de produo ineficientes ou em programas
existentes que sejam inerentemente ineficazes ou de prioridade baixa.
Tambm significa fornecer financiamento adicional necessrio quando
a expanso de um programa existente socialmente importante.
Um problema amplamente reconhecido que a preparao do
oramento governamental tende a focar desproporcionalmente
sobre a considerao de novas propostas de despesas, com pouca
reviso de cenrio de referncia de gastos. A reviso de despesas com
seu foco especfico neste cenrio visa a lidar com esse problema.
Na maioria dos pases, a melhoria da priorizao dos gastos requer
no somente uma reviso de despesas, mas tambm a melhoria
dos processos existentes para o escrutnio de novas propostas de
despesas. Contudo, esses processos no esto includos no escopo
deste captulo, que foca exclusivamente na reviso de despesas.
4.1.3 Reviso de despesas e gastos governamentais agregados

A reviso de despesas aumenta o escopo para novas despesas de
alta prioridade. geralmente difcil encontrar espao fiscal para novos
projetos ou programas prioritrios pelo menos sem gerar uma
taxa de crescimento insustentvel dos gastos pblicos agregados.
A reviso de despesas fornece um meio sistemtico de ajustar o
cenrio de referncia de gastos ineficientes e de baixa prioridade
111
para aumentar o espao para as novas prioridades. Isso tambm
pode ser um meio importante de aumentar o nvel de despesa com
infraestrutura, ajustando seletivamente o gasto atual.
O benefcio da reviso de despesas verdadeiro em perodos de
forte crescimento na economia e nas receitas pblicas. Mesmo nessas
circunstncias, til aumentar o espao para uma nova despesa
prioritria. Nesse contexto, a reviso de despesas reduz o risco de,
durante perodos favorveis, o governo usar aumentos cclicos na
receita unicamente para financiar novas prioridades, levando
deteriorao no saldo oramentrio estrutural.
Alm de aumentar o escopo para uma nova despesa de alta
prioridade, a reviso de despesas s vezes serve para reduzir os
gastos pblicos agregados. Nesse caso, qualquer economia realizada
por meio da reviso de despesas ser alocada nos gastos priorizados
pelo governo em vez de ser alocada para financiar novas iniciativas
de despesa. A reviso de despesas tende a ser usada dessa forma
quando o objetivo da poltica fiscal do governo reduzir dficits e
dvidas (durante perodos de consolidao fiscal).
Em resumo, os governos usam a reviso de despesas (i) para
aumentar o espao fiscal a novos gastos prioritrios ou (ii) para
reduzir o gasto pblico agregado.
4.1.4 Quais so os tipos de economia de recursos?

A reviso de despesas oferece dois tipos de ganhos oramentrios:
ganhos de eficincia e economias dos produtos2. Os ganhos de eficincia
so obtidos mudando-se a forma como os servios so prestados, de
modo que esses servios (produtos) forneam a mesma quantidade
e qualidade a um custo mais baixo em outras palavras, economia
resultante da melhoria da eficincia tcnica. A despesa reduzida obtida
pelo corte de servios no qualificada como economia da eficincia.
As economias dos produtos um novo termo introduzido neste
captulo so aquelas obtidas pela reduo ou pela eliminao de
servios ou pagamentos de transferncias que so ineficazes ou de
baixa prioridade. Aqui, esse tipo de economia designado economias
2 A expresso economias dos produtos traduo literal da expresso inglesa output savings.
112
dos produtos porque produtos so servios fornecidos comunidade
e porque as economias dos produtos envolvem redues deliberadas
e direcionadas na quantidade ou na qualidade desses servios.
Como citado anteriormente, as opes de economia identificadas
pela reviso de despesas so, em princpio, especficas. Isso significa que
um governo sabe como a reduo dos gastos bsicos ser alcanada,
ou seja, quais servios sero reduzidos (no caso das economias dos
produtos) ou quais mudanas de reduo de custos sero feitas nos
processos de negcios (no caso de ganhos de eficincia). As redues
dos gastos obtidas por meio da reviso da despesa so, portanto,
diferentes dos cortes no especficos, definidos como cortes que
o governo impe aos ministrios sem que os ministros saibam de
antemo como essas redues sero implementadas (Box 4.2).
Box 4.2 Exemplos de tcnicas de reduo de gastos no especficos
As seguintes tcnicas oramentrias so amplamente usadas
para impor redues de gastos no especficos aos ministrios.
Elas contrastam com o objetivo da reviso de despesas, de realizar
redues de gastos por meio de economia especfica:
Cortes gerais: Esta tcnica envolve a aplicao de uma
reduo de porcentagem-padro para todos os oramentos
de despesa ministerial com base nica (p. ex., cortar todos os
oramentos ministeriais em cerca de 7% no ano seguinte).
Dividendo de produtividade: Tambm conhecido em alguns
pases como um dividendo em eficincia, envolve a aplicao
contnua (a cada ano) de uma pequena reduo percentual
(p. ex., 1% para cada oramento ministerial, baseada na
justificativa de que os ministrios deveriam ser, de modo
geral, capazes de aumentar a eficincia em pelo menos 1%
anualmente). Normalmente, determinadas categorias dos
gastos ministeriais, que no so potencialmente abertas
aos ganhos de eficincia, so excludas da cobertura de
dividendos de produtividade (como pagamentos de
transferncias para terceiros).
Fontes: Australian Government (2011); Diamond 2006; Doggett (2010); Luinaud e Wilhelmsson (2012).
113
A reviso de despesas busca deliberadamente reduzir a dependncia
do governo quando as redues de gastos so inevitveis para
cortes no especficos. O principal foco deste livro est nas tcnicas
e mtodos para a melhoria da eficincia tcnica nos gastos pblicos
(p. ex., pelo uso de metodologias formais, como a Anlise Envoltria de
Dados (DEA3)). A reviso de despesas vinculada a este trabalho porque
ele fornece uma metodologia para usar, no processo oramentrio, as
informaes fornecidas pela anlise da eficincia. Contudo, a reviso de
despesas tambm um processo mais amplo, precisamente porque
pode focar no somente nos ganhos de eficincia, mas tambm nas
economias dos produtos. Em outras palavras, a reviso de despesas
uma ferramenta de eficincia tcnica e alocativa.
4.1.5 Foco e escopo da reviso de despesas

Qualquer processo de reviso de despesas compreende um
conjunto de revises de tpicos. Existem trs tipos principais de
reviso de tpicos:
Revises de programas: esse tipo examina os programas
especficos (ou seja, categorias de servios ou pagamentos
de transferncias especficos) e pode fornecer ganhos de
eficincia (reduzindo os custos da prestao dos servios do
programa) ou economias dos produtos (reduzindo os servios
prestados pelo programa), ou ambos.
As revises do processo examinaro minuciosamente processos
de negcio especficos usados na produo de servios
pblicos (p. ex., processos de aquisio, sistemas de tecnologia
da informao [TI] e prticas de gesto de recursos humanos).
Essas revises ajudam a obter ganhos de eficincia ao invs de
economias dos produtos.
As revises dos rgos examinam um rgo pblico inteiro
(ministrio ou outro rgo) e podem, em princpio, abranger
todos os programas e processos do rgo.
Revises de programas e processos tambm so denominadas
revises estratgicas e funcionais, respectivamente (OCDE, 2011,
p. 3-4). Elas podem ser especficas de um rgo ou podem ser
Analysis (DEA).
114
horizontais. Uma reviso de programa horizontal examina um grupo
de programas relacionados, realizado por dois ou mais rgos,
enquanto uma reviso de processo horizontal analisa um domnio
particular dos processos de negcios em vrios (ou em todos os)
rgos governamentais (p. ex., uma reviso das prticas de aquisio
de grande parte do governo).
Os processos de reviso de despesas nunca revisam todos os
programas governamentais e todos os processos de negcios, mesmo
quando os governos, s vezes, descrevem suas revises das despesas
como globais. Seria impraticvel revisar tudo. Portanto, o termo global
no deveria ser levado ao p da letra. No entanto, h uma real diferena
entre revises globais das despesas e revises seletivas das despesas.
Uma reviso seletiva das despesas limitada a uma lista especfica
de tpicos programas, processos ou rgos e estimulada no
incio de cada rodada de reviso de despesas.
Em uma reviso global das despesas, por outro lado, o escopo no
limitado a uma lista ex ante de tpicos. As equipes de reviso so
solicitadas a examinar todos os ministrios com a expectativa de que
identificaro, na medida do possvel, as opes de economia mais
importantes. Uma reviso global das despesas deve ter um escopo
maior e gerar mais economia do que uma reviso seletiva.
Os processos de reviso de despesas diferem em sua
abrangncia. Algumas revises de despesas focam somente nos
gastos oramentrios (no gasto que legalmente autorizado na lei
oramentria anual), enquanto outras revises tambm cobrem os
gastos obrigatrios (portanto, gastos como benefcios de seguro
social, autorizados pela legislao em vigor, tambm so conhecidos
como gastos estatutrios). Outra questo importante da abrangncia
se a reviso de despesas no nvel governamental nacional
inclui transferncias governamentais nacionais para governos
subnacionais, como estados ou provncias.
4.1.6 Processo e funes institucionais

O processo da reviso de despesas varia enormemente entre
pases. Em alguns, um processo contnuo (anual ou peridico); em
outros, um processo ad hoc. As principais diferenas nas funes
institucionais podem ser vistas nos nveis polticos e burocrticos.
115
No nvel burocrtico, as funes desempenhadas pelo MF (e outros
rgos centrais relevantes), pelos ministrios que efetuam as despesas
e pelos peritos externos diferem em estgios cruciais do processo
de reviso de despesas como decidir o que ser revisado e como
conduzir as revises. Essas diferenas dizem respeito, em parte, ao
poder do MF sobre os ministrios que efetuam as despesas.
No nvel poltico, os pases diferem com relao a quais instituies
ou lderes polticos devem determinar as opes de reviso
de despesas a serem adotadas no oramento. Essas diferenas
dependem parcialmente de onde reside o real poder oramentrio do
pas (em oposio ao poder legal formal para aprovar o oramento),
seja com o legislativo, executivo, instituies ou lderes especficos do
governo (o presidente, o primeiro-ministro ou o ministro das Finanas).
4.1.7 Reviso das despesas em oposio anlise dos gastos

Os estudos de caso neste captulo tambm examinam a base de
informaes usada para a reviso de despesas. Distinta da reviso
de despesas, a anlise dos gastos refere-se a anlises da eficincia,
eficcia ou relevncia do gasto (p. ex., prioridade e duplicao).
Toda reviso de despesas envolve algum tipo de anlise dos gastos.
Contudo, a reviso de despesas mais do que uma anlise dos gastos,
porque identifica explicitamente as opes para nveis alternativos
de financiamento (incluindo opes de economia).
Somente a anlise de um volume limitado de gastos pode ser
realizada dentro do cronograma da maioria dos ciclos de reviso das
despesas (normalmente, de vrios meses a um ano). Uma boa reviso
de despesas deve, portanto, ser capaz de aproveitar uma anlise de
gastos de alta qualidade que realizada separadamente e, antes,
do processo de reviso de despesas. Isso aponta para uma questo
crucial da reviso de despesas: a qualidade da anlise de gastos que
apoia o processo.
Uma questo chave neste contexto diz respeito a (i) at que
ponto a reviso de despesas capaz de aproveitar a anlise formal
de gastos ou (ii) se obrigada a contar basicamente com a anlise
informal de gastos. Anlise formal de gastos, neste contexto, significa
uma anlise de gastos que envolve a aplicao de tcnicas analticas
formais, como uma avaliao de resultados (ver Box 4.3).
116
Box 4.3 Exemplos de tcnicas de anlise formal de gastos
A seguir esto algumas das tcnicas de anlise de gastos que
podem ser usadas para apoiar a reviso de despesas:
Anlise de processo de negcio: uma forma de anlise
de eficincia baseada na reviso de processos de negcios
existentes e em sua modificao, de forma a reduzir o custo do
fornecimento de produtos.
Padres de referncia de custos: processo de anlise de
eficincia baseado na comparao dos custos de um produto
ou processo com os custos dos mesmos produtos ou de
similares produzidos por outras empresas.
Avaliaes de resultados: avaliaes para garantir at que
ponto os resultados pretendidos de um programa ou projeto
tenham sido alcanados.
Avaliaes de processos: tipo de avaliao que revisa a
implementao de um programa ou projeto, geralmente com
o objetivo de identificar mudanas na gesto ou formulao
de polticas para melhorar a eficcia.
Anlise lgica do programa: processo que examina a forma
como um determinado programa ou projeto apoiado
para obter seu resultado pretendido e que pergunta se,
considerando teoria e experincia relevantes, tem chances
de ser eficaz; tambm conhecida como avaliao baseada em
teorias (BANCO MUNDIAL, 2004, p. 10).
A pergunta sobre a base de informaes da reviso de despesas

tambm levanta duas outras questes intimamente relacionadas:
Como os indicadores de desempenho disponveis provaram ser teis
no processo de reviso de despesas? At que ponto a estrutura do
desempenho oramentrio onde ela existe impactou a eficcia
do processo de reviso de despesas?
Como mencionado anteriormente, os sistemas de avaliao e
classificao da eficcia e eficincia dos gastos governamentais no
117
constituem, na maioria dos casos, uma reviso de despesas porque
a identificao das opes de economia no um dos recursos
desses tipos de sistemas. Somente os processos de reviso criados
para desenvolver opes de economia explcitas para a tomada
de decises do governo podem ser considerados como reviso de
despesas. Portanto, sistemas de classificao e avaliao so tidos
mais como uma parte da base de informaes que est disponvel
para a reviso de despesas (ver Box 4.4).
A lgica dessa distino que, por exemplo, o fato de um
programa especfico ter sido classificado ou avaliado como ineficaz
informao til para a reviso de despesas, mas no significa
automaticamente que o programa em questo represente uma
opo de economia. Reduzir o financiamento do programa pode
ser muito inapropriado: a resposta apropriada s dificuldades do
programa pode ser a reformulao desse programa ou at mesmo
um financiamento adicional. Somente uma reviso das despesas
pode fazer esse discernimento (ver Box 4.4).
Box 4.4 Avaliao de desempenho e sistemas de classificao
no constituem uma reviso de despesas
A Ferramenta de Classificao para Avaliao do Programa,
utilizada nos Estados Unidos entre 2002 e 2009, no foi um
processo de reviso de despesas porque sua funo era
atribuir classificaes como eficaz e ineficaz aos programas
do governo local e no para identificar opes de economia
(MARK; PFEIFFER 2011; GILMOUR, 2006; WHITE, 2011).
Um sistema de avaliao em todo o governo, como existiu no
Canad por muitos anos e na Austrlia nas dcadas de 1980
e 1990, requer ministrios para avaliar seus programas e
sistemas de acordo com um ciclo de reviso. Requer tambm
que todos os programas sejam revisados em um perodo de
cinco anos (MACKAY, 1998; 2004; SECRETARIA DO CONSELHO
DO TESOURO, 2004; 2009).
118
Os estudos de casos dos pases a seguir so apresentados em
uma ordem que reflete, em linhas gerais, o amadurecimento do
processo de reviso de despesas, ou seja quo bem desenvolvidos
e bem estabelecidos esto esses processos nos pases em questo.
Portanto, os estudos comeam com a Holanda que, sem dvida, tem
o processo de reviso de despesas mais duradouro e eficaz. Para uma
viso geral comparativa dos seis pases da OCDE, consulte a Tabela
4.1 no final deste captulo.
4.2 Holanda
Caractersticas bsicas, objetivos e foco
Na Holanda, a reviso de despesas formal existe desde o incio da
dcada de 1980 inicialmente como Procedimento de Reconsiderao;
a partir de 1995, como Reviso de Polticas Interdepartamentais (IPR);
e finalmente, em 2010, como Reviso Global de Despesas (CER).
A Holanda tem um sistema de tetos de gastos plurianuais que cobre,
a cada perodo parlamentar de quatro anos, as prioridades dos gastos
estabelecidas em acordos de coalizo. A CER de 2010 teve um papel
fundamental no debate da eleio daquele ano sobre medidas de
economia oramentria e no acordo de coalizao subsequente sobre
tetos de gastos. H hoje um consenso entre todos os partidos para
adotar um ciclo de reviso de despesas regular de quatro anos, tendo
um processo como a CER de 2010 conduzido durante a preparao
para cada eleio.
Refletindo a forte presso da Unio Europeia para reduzir os dficits
oramentais, que surgiram durante a crise financeira global, a CER
de 2010 focou exclusivamente nos objetivos oramentrios e mais
especificamente na reduo de gastos agregados. Em oposio, o
foco da IPR no foi somente na identificao de opes oramentrias,
mas tambm na melhoria do desempenho de modo geral.
O processo de reviso de despesas incluiu uma anlise no
somente das opes de economia de gastos, mas tambm das
opes de cortes de gastos tributrios e de aumentos em cobranas
dos usurios. As opes de gastos adicionais geralmente no so
consideradas (com poucas excees) como parte do processo de
reviso de despesas.
119
Essa reviso de despesas tem sido seletiva e no global. A CER
de 2010 teve 20 tpicos de reviso e focou principalmente nas
economias dos produtos. A maior parte das revises de tpicos da
CER foi de revises de programas (tanto especficas de rgos quanto
horizontais) e no de revises de processos. Consistente com uma
norma antiga, a CER de 2010 exigiu que cada fora-tarefa de reviso
apresentasse opes capazes de gerar pelo menos 20% de reduo
nos gastos ao longo de quatro anos no programa sob reviso.
Ainda no se sabe se essa norma ser mantida durante as CER futuras.
Nenhum gasto do governo central est, em princpio, fora dos limites
para reviso de despesas na Holanda. Os gastos obrigatrios foram o
foco principal da CER de 2010, assim como o foram outras questes
politicamente delicadas, como a deduo de juros de hipoteca.
Processo e funes institucionais

Os tpicos de reviso so formalmente decididos pelo Gabinete,
seguindo as recomendaes feitas ao ministro das Finanas pela
Inspeo de Oramento no Ministrio (MF), em consulta com
os ministrios que efetuam as despesas. A CER de 2010 foi
supervisionada pelo primeiro-ministro e dois primeiros-ministros
adjuntos. No nvel burocrtico, a superviso do processo foi
de responsabilidade da Comisso de Reviso de Despesas
Interdepartamentais, liderada pela Inspeo de Oramento.
As revises dos tpicos so realizadas pelas foras-tarefa de
reviso, com termos de referncia e processos uniformes definidos
pelo MF e acordados pelo Gabinete. Durante a CER de 2010, as 20
foras-tarefa foram compostas essencialmente por funcionrios
pblicos (em servio ou aposentados), incluindo representantes
do Ministrio das Finanas. As foras-tarefa conseguiram contratar
especialistas externos (dentre eles, especialistas de universidades
e instituies de pesquisas pblicas). Seguindo a tradio e para
evitar conflitos de interesse, a presidncia da fora-tarefa era
independente, ou seja, no era do MF nem dos ministrios que
efetuam as despesas abordadas pela reviso. As foras-tarefa
da reviso de despesas sempre tm dado total liberdade na
identificao de opes, sem direito a vetar aquelas apresentadas
por uma minoria de seus membros.
120
A intensa participao dos funcionrios do Ministrio das Finanas
com slidas habilidades polticas e conhecimento detalhado de
portflio especialmente da Inspeo de Oramento tem sido
essencial para o sucesso da reviso de despesas. Para maximizar sua
influncia sobre o processo, o MF insistiu em nomear funcionrios de
alto nvel incluindo o diretor de Oramento como funcionrios
das foras-tarefa de reviso. Os representantes do Ministrio tendem
a desempenhar funes muito ativas em foras-tarefa, inclusive
propondo opes de economia especficas para anlise.
Base de informaes da reviso da despesa

De modo geral, a anlise informal tem sido mais importante no
processo holands do que a anlise formal dos gastos, e a reviso de
despesas usa principalmente a anlise de gastos que j foi realizada,
em oposio a uma anlise especialmente encomendada para apoiar
a despesa. (Ver Box 4.5).
Box 4.5 Estudo de caso: reforma da Assistncia Social
Um dos muitos resultados bem-sucedidos de reviso de despesas
na Holanda, sob o sistema da IPR no final da dcada de 1990, foi
uma grande reforma do esquema de assistncia social. Esse sistema
proporcionou s administraes municipais, que administram
benefcios sociais, grandes incentivos para controlar os custos das
reivindicaes. Ele conseguiu isso dividindo o oramento central para
benefcios entre os municpios com base em uma frmula (um sistema
baseado na populao municipal, nvel de renda e fatorao do sucesso
das polticas de reemprego) e permitindo que os municpios retivessem
qualquer excedente depois de pagar os direitos aos benefcios sociais.
Aps essas mudanas, o nmero de requerentes de benefcios
baixou de 336.000 em dezembro de 2003 para 311.000 (excluindo
pessoas com mais de 65 anos de idade) em setembro de 2006.
Geralmente, as foras-tarefa de reviso encontram indicadores

de desempenho analisados isoladamente (em oposio anlise
de gastos formal), de valor limitado em seu trabalho. As avaliaes
121
realizadas pelos ministrios que efetuam as despesas tambm
comprovaram ser de valor muito limitado para foras-tarefa de
reviso de despesas. Foram dadas duas razes para esse limite: muitas
avaliaes so consideradas de baixa qualidade e, como regra geral,
elas no avaliam a eficcia de uma poltica. As informaes limitadas
disponveis sobre a eficcia do programa so percebidas como uma
grande limitao do processo de reviso de despesas, embora esta
percepo varie entre reas de polticas.
Avaliao
O processo de reviso de despesas da Holanda tem sido um
dos mais bem-sucedidos em termos de capacidade de identificar
opes concretas de economia incluindo economia de programas
frequentemente adotadas pela liderana poltica. A cultura
poltica de consenso e a ampla aceitao da necessidade de
restringir as despesas tm sido fatores decisivos para esse sucesso.
Outro fator importante que as instituies de servios pblicos
relevantes, intimamente envolvidas no processo de reviso de
despesas, so consideradas imparciais e tecnicamente slidas,
o que d credibilidade s opes de economia identificadas pelas
foras-tarefa.
Um apoio poltico slido e de alto nvel para a reviso de
despesas, incluindo o do primeiro-ministro e o dos lderes dos
partidos polticos na coalizao em vigor, tambm tem sido
considerado crucial para forar os ministrios que efetuam despesas
a passar a bola e cooperar. Finalmente, o fortalecimento da base de
informaes, especialmente por meio do desenvolvimento de uma
avaliao mais relevante, visto como prioridade na melhoria da
eficcia do processo de reviso de despesas.
4.3 Canad
O Canad tem realizado, desde 2007, um processo anual de
reviso de despesas implementado inicialmente na forma de Reviso
Estratgica (SR), que se tornou Reviso Estratgica e Operacional (SOR)
em 2011. Um episdio anterior de reviso de despesas, o processo
122
Reviso do Programa de 1994 a 1996, tambm foi importante (ver
Box 4.6). Desde o incio, o principal foco do processo de reviso de
despesas tem sido oramentrio. No entanto, o governo tambm
identificou a melhoria do desempenho como uma meta do processo.
No houve, contudo, mecanismos explcitos para exigir que os rgos
solucionassem os problemas de desempenho identificados durante
o processo de reviso de despesas.
Na Reviso Estratgica, o principal objetivo era criar um espao
fiscal adicional para novas prioridades da despesa, e o governo
alegou, durante os quatro anos do processo, ter realocado toda a
economia de recursos para novas iniciativas de despesa. Consistente
com esta alegao, durante quatro anos os ministrios que efetuam
as despesas tiveram autorizao para apresentar opes de novas
despesas financiadas pela economia gerada: as chamadas propostas
de reinvestimento. Em 2011, na SOR, o foco mudou para consolidao
fiscal e um controle gradual dos gastos agregados. A economia era
alocada principalmente linha de base e os rgos no tinham mais
permisso para apresentar propostas de reinvestimento.
Na SR e na SOR, os rgos tinham sido proibidos de apresentar
opes de gastar para economizar, ou seja, opes que exigiam uma
despesa significativa (como novos sistemas de TI) para obter ganhos
de eficincia. Na SR, o foco era maior nos ganhos de eficincia e nas
economias dos produtos. A SOR envolveu certa mudana de nfase
nos ganhos de eficincia.
Durante todo esse tempo, o processo de reviso de despesas
canadense tem sido do tipo global. No caso da SR, contudo, a cobertura
global foi obtida em um ciclo de quatro anos, com cerca de um quarto
dos rgos federais revisados todos os anos. Em um processo de SOR,
mais intensivo, todos os rgos foram includos em um nico ano, em
preparao para uma consolidao fiscal substancial no oramento
de 2012. O processo tem sido limitado chamada despesa de
programa direto, que exclui os principais benefcios de seguro social e
as transferncias para provncias e territrios.
Os processos de SR e SOR tm sido quase inteiramente revises
de rgos. Contudo, foram includas determinadas revises de
processos horizontais, como a reviso (de 2008 a 2009) da poltica de
gesto dos recursos humanos centrais.
123
O governo definiu uma meta de economia agregada para o
processo de SOR de 2011 a 2012, mas no o fez durante os quatro
anos da SR. As metas no mbito dos rgos foram aplicadas, contudo,
na SR e na SOR. Na SR, essa meta tomou a forma de um requisito para
que todo rgo identificasse opes de economia que totalizassem
pelo menos 5% de sua despesa com programas. Na SOR, tinham que
ser apresentados dois conjuntos de opes, um para corte de 5% e
outro para corte de 10%.
Box 4.6 Reviso do programa canadense em meados da dcada de 1990
O Canad reconhecido pelo grande sucesso do processo de
reviso da despesa da Reviso do Programa, que ocorreu durante
as rodadas dos oramentos de 1995 e 1996. A reviso do programa
objetivava explicitamente a consolidao fiscal para refrear
os altos dficits e reduzir a dvida. Foram estabelecidas duras
metas de economia especficas dos rgos at 50% no caso do
Ministrio dos Transportes e de 15% a 25% para a maioria dos
outros ministrios. O processo de reviso do programa baseou-se
em revises dos rgos e foi orientado por seis testes (critrios de
avaliao do programa). O processo foi supervisionado por uma
subcomisso do Gabinete. O primeiro-ministro apoiou visvel
e firmemente seu ministro das Finanas, contra os ministros
que efetuam despesas (GOOD, 2007). Os gastos pblicos foram
reduzidos em cerca de 10% em dois anos (BOURGON, 2009).
Processos e funes institucionais

Os processos de SOR e SR foram supervisionados no nvel
poltico por uma subcomisso do Gabinete. No nvel burocrtico,
o processo coordenado pela Secretaria do Conselho do Tesouro
(TBS), instituio canadense responsvel pela alocao dos gastos
do processo de preparao do oramento que no se reporta a um
nico ministro, mas a uma comisso de ministros (o Conselho do
Tesouro). No Canad, o Departamento das Finanas responsvel
pela poltica macroeconmica e fiscal agregada e, portanto, no est
fortemente envolvido no processo de reviso da despesa.
124
Como observado antes, a reviso da despesa no Canad
principalmente um processo de revises dos rgos, essencialmente
descentralizadas: cada rgo faz sua prpria reviso e cria suas
prprias opes de economia, sem a participao direta da equipe da
TBS. Depois disso, os rgos apresentam ao governo as propostas das
revises. Embora no seja feita uma consulta entre a equipe da TBS e
a equipe do ministrio que efetua as despesas durante a preparao
das propostas da reviso do rgo, a principal contribuio da equipe
da TBS feita depois que os ministrios que efetuam despesas enviam
suas revises. Nesse estgio, a equipe da TBS analisa as opes de
economia propostas e assessora os ministros quanto ao efeito geral
e adequabilidade das opes. Normalmente, a equipe da TBS no
apresenta aos ministrios opes alternativas de economia. O processo
descentralizado visto como vantajoso pelos participantes.
O conhecimento dos programas e processos dos rgos, por
parte dos oficiais da TBS, constituiu parte importante do sucesso
do processo de reviso da despesa no pas, processo que exige uma
grande parcela do tempo da equipe da Secretaria do Conselho do
Tesouro. Peritos externos tambm tm papel de consultoria.
O perigo potencial de um processo de reviso da despesa
descentralizado como o do Canad o de os ministrios que
efetuam as despesas deixarem de apresentar opes de economia
ou apresentarem deliberadamente opes que no so realistas na
esperana de serem rejeitadas. Esse risco atenuado de trs formas
principais: (i) o processo impe metas mnimas de economia no nvel
do rgo; (ii) as apresentaes departamentais insatisfatrias so
rejeitadas e os rgos em questo so solicitados a repetir a tarefa; e
(iii) os ministros dos rgos devem participar ativamente das revises,
aprovar as propostas e apresent-las aos colegas do Gabinete.
As revises dos rgos so primeiramente apresentadas e analisadas
pela subcomisso do Gabinete que supervisiona o processo de reviso
da despesa. Essa subcomisso tende a desempenhar o papel mais
importante na deciso das opes de economia que sero adotadas.
Aps essa etapa, o presidente do Conselho do Tesouro apresenta as
opes recomendadas Comisso de Planejamento e Prioridades do
Gabinete (presidida pelo primeiro-ministro) para reviso. As decises
finais sobre todas as propostas cabem ao primeiro-ministro.
125

Os participantes acreditam que h necessidade de fortalecer a base
de anlise de gastos da reviso da despesa. Embora o Canad tenha
exigido por muitos anos que os ministrios que efetuam despesas
avaliassem seus programas, as avaliaes no demonstraram
ser muito teis para as decises oramentrias em geral e para a
reviso da despesa em particular. Como resultado, est sendo feito
um esforo ativo de melhoria na importncia das avaliaes para
fins oramentrios. Os indicadores de desempenho do programa
relativamente bem desenvolvidos no Canad so considerados
como fonte til de informaes no processo de reviso da despesa,
embora seja difcil julgar o quanto eles foram realmente teis.
Avaliao
Os 5,2 bilhes de dlares canadenses (CAD) em economias contnuas
reivindicados como resultado do processo de SOR so equivalentes a
pouco menos de 2% da despesa direta do programa federal, aos quais
devem ser adicionados os CAD2,8 bilhes de economia reivindicados
como resultado do processo de SR. Entretanto, essa estimativa ainda
no foi verificada de forma independente.
A abordagem para a reviso da despesa foi influenciada por
duas caractersticas nacionais. A primeira a ampla aceitao da
importncia da sustentabilidade e da disciplina nos gastos pblicos.
A segunda a tradio de descentralizao na administrao
pblica. De acordo com os participantes do processo, a abordagem
descentralizada da reviso da despesa com a elaborao das
opes de economia deixada para os ministrios que efetuam as
despesas tem duas grandes vantagens: mobilizou o conhecimento
dos ministrios que efetuam as despesas quanto s melhores opes
de economia; e, ao garantir a propriedade do rgo, aumentou as
possibilidades de implementao real das opes de economia.
A dominao do processo de reviso da despesa segundo as
revises dos rgos, em vez das revises seletivas dos programas,
limita a capacidade dos responsveis pelas decises do oramento
central de concentrar-se, durante os processos de reviso da despesa,
nos programas considerados particularmente questionveis.
126
4.4 Austrlia
Os processos sistemticos de reviso da despesa, que so
essencialmente gerenciados pela Comisso de Reviso de Despesas
(ERC, Expenditure Review Committee) do Gabinete, existem na
Austrlia desde 1976. A ERC a comisso de oramento do Gabinete
e no uma comisso exclusivamente dedicada reviso dos gastos
bsicos. A ltima rodada de atividades de reviso da despesa,
conhecida como Reviso Global das Despesas (CER, Comprehensive
Expenditure Review), funcionou durante trs ciclos do oramento a
partir de 2008-2009.
Embora certo nvel de reviso da despesa seja contnuo, a
atividade intensa de reviso da despesa concentrou-se em trs
perodos-chave: final da dcada de 1970, com a consolidao fiscal
sob um governo conservador; meados da dcada de 1980, com a
consolidao fiscal e uma mudana de prioridades sob um governo
social-democrata; e o perodo de 2008-2010, com uma mudana
de prioridades e a preparao para a consolidao fiscal, sob um
governo social-democrata. O processo australiano de reviso da
despesa totalmente voltado para a identificao de economias
oramentrias e no formalmente vinculado a processos mais
amplos de melhoria do desempenho.
O poder oramentrio na Austrlia est fortemente concentrado
no governo executivo. Embora o primeiro-ministro seja poderoso,
o Gabinete particularmente a ERC toma muitas das principais
decises oramentrias. O ministro das Finanas tem um papel de
liderana na ERC e na preparao do oramento de forma mais geral.
Alm do Departamento de Finanas (DOF), que tem responsabilidade
direta pela preparao do oramento detalhado, o Departamento do
Primeiro-Ministro e Gabinete (PM&C, Department of the Prime Minister
and Cabinet) tem grande influncia nas prioridades dos gastos.
A reviso da despesa tem enfocado de forma consistente as
economias dos produtos e no exclusivamente, ou principalmente,
os ganhos de eficincia. No entanto, s vezes foi dedicado um esforo
considervel busca por opes de ganhos de eficincia, tais como
127
a importante reviso de tecnologia da informao (TI) realizada
na CER de 2008-2010. A reviso da despesa tambm englobou,
de forma consistente, tanto os gastos obrigatrios quanto os
gastos oramentrios. Em relao s transferncias para o governo
subnacional, ela no engloba as transferncias desvinculadas
(transferncias de fundos que no esto vinculados a fins
especficos), mas s vezes analisa as transferncias vinculadas.
Aparentemente no foram definidas metas de economias durante
a CER de 2008-2010. Entretanto, as metas de economias especficas
da carteira foram uma caracterstica-chave do processo em meados
da dcada de 1980.
O processo australiano utilizou as revises dos rgos e tambm
as revises de processos e programas. A ERC que toma a deciso ex
ante sobre quais programas ou processos sero revisados. Entretanto,
o foco da reviso da despesa no se limitou necessariamente a
esses tpicos: durante a ltima CER, alm dos tpicos de reviso
identificados, os oficiais do DOF realizaram uma busca mais
abrangente por opes de economia.

O processo de reviso da despesa supervisionado no nvel
poltico pela ERC. No nvel burocrtico, o DOF e o PM&C que
tendem a cooperar estreitamente supervisionam o processo.
As revises da despesa so realizadas principalmente pela burocracia.
Embora s vezes tenham sido lideradas por pessoas proeminentes
de fora (como uma reviso de TI de 2008), ainda assim as equipes
de reviso so invariavelmente compostas por servidores pblicos.
Contudo, especialistas externos so frequentemente usados
como consultores. Apenas ocasionalmente (2008) o pblico foi
expressamente convidado a contribuir com propostas de economias.
Cada ministrio que efetua despesas conduz sua prpria
reviso interna e identifica suas opes de economia para cada
rodada do oramento. Ao mesmo tempo, o DOF elabora opes
de economia durante a CER de 2008-2010, criou, para este fim,
uma Fora de Trabalho para Reviso das Despesas. O Departamento
desenvolveu fortes competncias em anlise da poltica de gastos
e um conhecimento detalhado dos programas do rgo, essenciais
128
para sua funo no processo de reviso da despesa. As opes de
economia criadas tanto pelos ministrios que efetuam as despesas
quanto pelo DOF so apresentadas ERC, que normalmente decide
quais opes sero adotadas no oramento.

Um sistema de revises estratgicas foi introduzido em 2007
como forma de anlise de gastos de determinados programas ou
processos, com o objetivo, em parte, de apoiar a reviso da despesa.
As revises estratgicas no devem ser consideradas como revises
da despesa, uma vez que no tm a finalidade de identificar opes
de economia do oramento. As revises estratgicas so realizadas
conjuntamente por equipes do ministrio que efetuou as despesas e
do DOF, e baseiam-se principalmente na anlise informal dos gastos.
Apesar das informaes teis geradas, o DOF considera que o
processo de reviso estratgica tem um sucesso limitado e acredita
ser necessrio mais para fortalecer a base de informaes da reviso
da despesa. Essa necessidade reforada pela viso do DOF de que as
avaliaes feitas pelos prprios ministrios que efetuam as despesas
tm um valor limitado para a reviso da despesa, em parte porque
sua qualidade mdia classificada como baixa. De um modo geral,
deve-se dizer que no feito um amplo uso de tcnicas formais de
anlise de gastos para apoiar a reviso da despesa na Austrlia.
Avaliao
O processo foi considerado bastante eficaz na criao de opes
de economia para ajudar a conseguir a consolidao fiscal e para
levar a despesa a novas prioridades. O sucesso do sistema reflete
parcialmente o consenso poltico e o dos eleitores sobre a importncia
de manter a sustentabilidade fiscal e, desse modo, controlar os gastos
agregados. No nvel burocrtico, o sistema australiano de reviso
da despesa, que coloca uma responsabilidade considervel nos
prprios ministrios que efetuam as despesas para identificar opes
de economia, reflete as tradies descentralizadas da administrao
pblica. Do mesmo modo, o sucesso do sistema reflete o maior poder
exercido pelos rgos centrais sobre assuntos de importncia para
todo o governo, incluindo o nvel de gastos agregados.
129
4.5 Dinamarca
Desde meados dos anos 1980 a Dinamarca tem um sistema de
reviso da despesa conhecido como estudos especiais. Esses estudos
fazem parte do processo normal de preparao do oramento anual,
embora em alguns anos no tenham sido realizados. Em princpio, os
estudos especiais podem recomendar aumentos no financiamento
dos programas existentes, mas na prtica esse resultado no
comum e o foco voltado para as opes de economia. O sistema
no tem vnculo formal com processos mais amplos de melhoria do
desempenho do governo.
Os governos dinamarqueses geralmente so de coalizo e os
acordos sobre quais programas devem ser cortados ou devem receber
maior financiamento normalmente so definidos em acordos preleitorais. A Comisso Econmica do Gabinete, presidida pelo ministro
e apoiada pelo Ministrio das Finanas (MF), o principal rgo de
tomada de decises executivas e oramentrias. O MF, responsvel
no nvel burocrtico pela preparao do oramento, uma instituio
poderosa em relao aos ministrios que efetuam as despesas.
Normalmente, so feitos de 10 a 15 estudos especiais por ano, mas
s vezes o nmero significativamente maior, incluindo o ano atual.
Historicamente, o foco principal do processo de estudos especiais
tem sido o aumento do espao fiscal para novas prioridades dos
gastos. Entretanto, o foco atual mudou para uma reduo dos gastos
agregados, com vistas consolidao fiscal. A mudana levou a um
aumento tanto no nmero de estudos especiais quanto no valor dos
gastos que eles abrangem (p. ex., um estudo dos gastos em defesa est
em andamento e um sobre a fora policial foi recentemente concludo).
A maioria dos estudos especiais refere-se a revises dos rgos
ou revises de programas, mas foram realizadas algumas revises de
processos, tais como a dos processos de aquisies do governo. O foco
principal dos estudos especiais tem sido, ao longo dos anos, mais em
ganhos de eficincia do que em economias dos produtos. As revises
que visam reconsiderar os programas com base na sua eficcia ou
na prioridade tendem a ocorrer em uma base ad hoc, separada do
130
processo de estudos especiais, que enfoca principalmente os gastos
oramentrios e, mais raramente, a previdncia social e outros
gastos obrigatrios.
No passado, normalmente no eram definidas metas quantitativas
para o valor das opes de economia identificadas pelos estudos
especiais. Essa abordagem, porm, mudou recentemente e as metas de
economia tornaram-se o foco dos ltimos estudos especiais principais.

Por recomendao do ministro das Finanas, os tpicos dos
estudos especiais so selecionados pelos membros da Comisso
Econmica do Gabinete que, por sua vez, recebe recomendaes do
MF. So reservados aproximadamente dois meses para a realizao
dos estudos especiais, supervisionados e gerenciados pelo Ministrio
das Finanas. As foras-tarefa conjuntas do MF e do ministrio que
efetua as despesas geralmente so estabelecidas para revises em
larga escala. As de menor escala, ao contrrio, normalmente so
realizadas somente por oficiais do MF (embora com a assessoria dos
oficiais do ministrio que efetua as despesas). No existe unidade
organizacional no Ministrio das Finanas, responsvel pelos estudos
especiais. Em comparao com outros pases analisados neste
captulo, a Dinamarca diferente por confiar muito mais fortemente
em consultores externos para efetuar uma parte significativa do
trabalho detalhado de reviso.
Uma caracterstica particular do sistema dinamarqus de estudos
especiais a falta de processos ou de critrios de reviso padronizados
que se apliquem a todas as revises. O Gabinete aprova termos de
referncia formais para estudos especiais em larga escala (ou seja,
aqueles executados por foras-tarefa conjuntas), mas no para os
estudos de menor escala conduzidos internamente no MF.
Para as revises de maior escala gerenciadas por foras-tarefa
especficas, a fora-tarefa que apresenta recomendaes para o
ministro das Finanas e a Comisso Econmica do Gabinete. Em
princpio, essas recomendaes devem ser baseadas no consenso
entre o MF e o ministrio que efetua as despesas em questo,
mas se no for alcanado um consenso, podem ser apresentadas
131
recomendaes separadas. A comisso geralmente toma a deciso
final sobre as opes de economia que sero adotadas no oramento.
Como em todos os lugares, a resistncia dos ministrios que
efetuam as despesas ao processo de reviso s vezes constitui
um problema. O Ministrio das Finanas acredita que o uso de
consultores externos contribui um pouco para isso, devido
condio independente dos consultores. Contudo, a presso das
lideranas polticas , em ltima anlise, o fator mais importante para
compelir os ministrios que efetuam as despesas a concordarem
com o processo de estudos especiais.

A anlise formal dos gastos no muito usada no processo de
estudos especiais e nenhuma dessas anlises (p. ex., avaliaes
de resultados, estudos de padres de referncia) comissionada
especificamente como contribuio para os estudos especiais.
Os indicadores de desempenho em geral no foram considerados
muito teis para os estudos especiais. As avaliaes feitas pelos
ministrios que efetuam as despesas nem sempre so verificadas
pelo MF ou no esto disponveis e, quando ocorre a verificao,
demonstram ter valor limitado para a reviso da despesa.
Avaliao
Uma vantagem do sistema dinamarqus a sua flexibilidade. Se o
governo e o Ministrio das Finanas veem um problema oramentrio
em um determinado ministrio ou programa, eles podem estabelecer
rapidamente um estudo especial para analisar a questo. Ao mesmo
tempo, entretanto, existe um sentimento generalizado de que a
adoo dos estudos especiais precisa se tornar mais sistemtica, com
processos mais padronizados estabelecidos para orient-los.
O grau de confiana nos consultores externos constitui um
problema, por dois motivos: contribui para a falta de um organismo
da equipe do MF com conhecimentos detalhados dos rgos e
dos programas; e os consultores externos de qualidade so caros.
provvel que sejam feitas grandes reformas no processo de estudos
especiais nos prximos anos.
132
4.6 Reino Unido

Ao analisar a reviso da despesa no Reino Unido, pode-se
facilmente ser confundido pela terminologia. As Revises das
Despesas (SRs) peridicas tm sido uma caracterstica das finanas
pblicas por mais de 20 anos as revises ocorrem a cada dois anos,
entre 1998 e 2004, e depois a cada trs anos, entre 2007 e 2010.
Essas SRs no devem ser confundidas com as revises da despesa no
sentido definido em outra parte deste captulo.
O processo local , essencialmente, o de preparao do oramento
plurianual e, como tal, inclui um intenso foco nas decises sobre novas
despesas.4 Alm disso, como o Tesouro do Reino Unido (o Ministrio
das Finanas) observa, antes de 2007 as SRs eram quase totalmente
voltadas para a alocao de aumentos incrementais na despesa
(TESOURO DO REINO UNIDO, 2006, p. 24), com pouco exame dos
gastos bsicos. Como foi enfatizado na introduo deste captulo, a
reviso da despesa no sentido mais usado enfoca explicitamente os
gastos bsicos, no as novas despesas.
Para evitar confuso, todas as referncias em letras minsculas
de reviso da despesa nesta seo devem ser interpretadas como
referentes a revises dos gastos bsicos. Por outro lado, quando
usado com iniciais maisculas, Reviso da Despesa (ou SR) refere-se
ao termo conforme usado no Reino Unido (o processo de preparao
do oramento plurianual).
Importantes revises da despesa de todo o governo revises
dos gastos bsicos foram realizadas em 2004, 2007 e 2010. A de
2004 tomou a forma de uma importante reviso isolada e com foco
na eficincia (a Reviso de Gershon, ver Box 4.7). Ela no somente
identificou ganhos de eficincia em potencial como tambm negociou
redues do oramento especficas, ministrio por ministrio, com
base nesses ganhos. As revises dos gastos bsicos de 2007 e 2010
fizeram parte das SRs oficiais realizadas nesses anos, mas foram
4 O Reino Unido tem um sistema de oramento pelo qual uma parte dos gastos pblicos
fica sujeita a compromissos plurianuais por parte do governo para os ministrios que
efetuam as despesas.
133
descritas pelo governo como Revises Globais das Despesas (CSRs),
para ressaltar o fato de que pretendiam revisar os gastos bsicos.
Box 4.7 Estudo de caso: a Reviso de Gershon
A Reviso de Gershon da Eficincia do Setor Pblico em 2004
identificou os departamentos que efetuaram despesas e negociou
acordos que, segundo estimou, gerariam 21,5 bilhes de libras em
ganhos de eficincia at 2008. Estimativas independentes, mas
altamente conservadoras do Escritrio Nacional de Auditoria (NAO,
National Audit Office), apontam que em 2007 o programa havia
gerado economias comprovveis de pelo menos 10 bilhes de
libras, equivalentes a cerca de 2,4% do total dos gastos do governo
central em 2007-2008. As principais reas de ganhos de eficincia
foram as seguintes:
Reformas de aquisies, tais como a agregao de pedidos
para aumentar o poder de negociao com os fornecedores.
Tratamento mais eficiente (principalmente por meio do uso
de TI) das interaes com o pblico em reas de servios tais
como impostos, alfndega e servios do governo local.
Reduo do tempo gasto pelos profissionais da linha de frente
(p. ex., mdicos e enfermeiros) em tarefas administrativas.
Melhoria dos processos de suporte (servios de suporte
corporativo).
Durante a CSR de 2010, o foco era em redues dos gastos agregados

para conseguir a consolidao fiscal. J o objetivo da Reviso de
Gershon de 2004 e da CSR de 2007 era criar uma margem de manobra
fiscal adicional para financiar as novas prioridades das despesas.
Anteriormente a 2010, o processo de SR mais amplo ou seja,
o processo de preparao do oramento plurianual sempre
combinava objetivos oramentrios com objetivos mais amplos
de melhoria do desempenho. Em particular, as trs primeiras SRs
(1998, 2002 e 2004) foram combinadas com um sistema de Acordos
de Servios Pblicos de metas de desempenho de alto nvel e
134
focadas em resultados. A CSR de 2010, por sua vez, tinha um foco
essencialmente centrado em objetivos oramentrios.
A CSR de 2010 era fortemente voltada para a obteno de
economias dos produtos, bem como ganhos de eficincia, enquanto
a nfase da Reviso de Gershon de 2004 e da CSR de 2007 era
principalmente em ganhos de eficincia. No entanto, no foram
definidas metas de economias especficas dos departamentos antes
da CSR de 2010. Na CSR de 2007, todos os departamentos deveriam
apresentar opes de ganhos de eficincia de pelo menos 3% ao ano.
Tanto em 2010 como em 2007, as CSRs foram abrangentes, ou
seja, no estavam limitadas por lista ex ante de tpicos de reviso
da despesa. A CSR de 2010 englobou quase todos os gastos
governamentais oramentrios, obrigatrios e transferncias para
o governo subnacional e tambm os gastos fiscais. A CSR de 2007
e a Reviso de Gershon de 2004 excluram a previdncia social e a
maioria dos outros gastos obrigatrios.

A CSR de 2010 foi presidida por uma recm-criada Comisso de
Despesa Pblica (PEX) do Gabinete. O papel central dessa comisso no
processo de reviso da despesa era um reflexo do governo de coalizo
(historicamente pouco usual). J a CSR de 2007 foi essencialmente
controlada pelo chanceler do Exchequer (o ministro das finanas
britnico), com uma participao bem limitada do Gabinete ou
mesmo do primeiro-ministro. No nvel burocrtico, a reviso da
despesa essencialmente gerenciada pelo Tesouro, uma instituio
muito poderosa em relao aos ministrios que efetuam as despesas.
Durante as CSRs de 2007 e de 2010, a principal fonte de opes
de economia eram os prprios ministrios que efetuam as despesas
(departamentos na terminologia britnica), que deviam conduzir
revises de despesas internas e, em seguida, apresentar propostas
formais detalhando as opes de economia para o Tesouro.
Os departamentos eram instrudos a aplicar um conjunto de critriospadro claramente definidos, tais como: se a atividade essencial
para atender s prioridades do governo, se o governo precisa
financiar essa atividade e se a atividade oferece valor econmico
substancial. Depois de receber as propostas dos departamentos,
135
os oficiais do Tesouro tambm injetavam suas prprias opes de
economia. A CSR de 2010 ainda incluiu um convite para sugestes
do pblico sobre opes de economia o chamado Desafio da
Despesa que at ento no tinha feito parte do processo.
A reviso de 2010 era apoiada por um grupo de especialistas
independentes (Independent Challenge Group), mas a grande maioria
dos membros era de funcionrios pblicos. O papel do Tesouro
substancial e exigente, e a CSR de 2010 consumiu, nas palavras de um
importante ministro, um esforo enorme do Tesouro. Com o passar
dos anos, o Tesouro construiu um grande conhecimento das reas de
servios dos ministrios que efetuam as despesas, o que foi essencial
para a gesto do processo de reviso. Em resumo, portanto, tanto as
revises da despesa de 2007 quanto as de 2010 foram principalmente
realizadas por funcionrios pblicos. Contudo, isso no ocorreu na
Reviso de Gershon de 2004, quando tanto o chefe quanto a maioria
da equipe de reviso eram externos ao governo.

As CSRs de 2007 e de 2010 foram apoiadas por importantes estudos
de programas e processos de negcios. Entretanto, os estudos foram
todos realizados de forma isolada e se basearam em anlises informais
dos gastos. O governo no tem um programa contnuo de anlise
formal de gastos elaborado para apoiar o processo de despesas,
tal como avaliao de programas, e aparentemente as avaliaes
realizadas pelos ministrios que efetuam as despesas por sua prpria
iniciativa no so muito usadas na tomada de decises oramentrias.
O Reino Unido um dos pases mais avanados do mundo no
desenvolvimento de indicadores de desempenho do setor pblico
inclusive na difcil rea de indicadores de eficcia (resultados) e
aparentemente esses indicadores so utilizados como variveis no
processo de revises de despesa na Inglaterra.
Avaliao
Embora o processo de reviso da despesa incorporado na CSR
de 2010 certamente tenha alcanado seu objetivo de facilitar
importantes cortes na despesa pblica agregada, o Reino Unido tem
136
um longo caminho a percorrer em relao ao estabelecimento de um
sistema eficaz de reviso contnua dos gastos bsicos. Grande parte do
processo usado em 2010 teve de ser criada pela primeira vez, j que
precisavam ser feitos cortes importantes no programa e os processos
anteriores de reviso da despesa eram voltados quase exclusivamente
para os ganhos de eficincia. Entretanto, o Reino Unido tem pelo
menos duas vantagens importantes que apoiaro uma reviso da
despesa eficaz no futuro: o poder do Tesouro e a ampla aceitao
pblica e poltica da necessidade de restrio dos gastos (apesar do
debate sobre o fato de a poltica fiscal atual ser muito pr-cclica).
Finalmente, embora muitas das economias conseguidas por
meio de revises da despesa tenham sido feitas explicitamente
incluindo, em 2010, os programas que seriam abolidos , em cada
caso importantes reas tinham sido imprecisas sobre a origem exata
de uma parte das economias do oramento reivindicadas pelo
governo. Particularmente, os crticos atacaram tanto a Reviso de
Gershon de 2004 quanto a CSR de 2007 por sua falha em detalhar
todos os ganhos de eficincia que elas alegaram ter identificado.
4.7 Frana
Caractersticas bsicas, objetivo e foco
A Frana oferece um estudo de caso de um recente processo
ambicioso de reviso da despesa, cujos resultados reais so um
pouco desapontadores. O processo em questo foi a Reviso Geral de
Polticas Pblicas (Rvision gnrale des politiques publiques [RGPP]),
constituda de duas rodadas: RGPP 1 (200708) e RGPP 2 (201011).
A RGPP, formalmente encerrada em maio de 2012, foi
explicitamente proposta como um processo de reviso da despesa,
mas tambm tinha dois objetivos mais amplos de melhoria
de desempenho: a melhoria do atendimento aos clientes e a
modernizao da gesto de recursos humanos do servio pblico.
Na reviso dos gastos bsicos, a RGPP excluiu essencialmente a
considerao de novas propostas de gastos, salvo as opes de
gastar para economizar.
O poder oramentrio na Frana est fortemente concentrado
no poder executivo: o poder oramentrio recai principalmente no
137
presidente e no primeiro-ministro. A funo do ministro das Finanas
dividida entre um ministro snior o ministro da Economia e das
Finanas e um ministro jnior o ministro do Oramento. Refletindo
essa disposio, no nvel burocrtico existe o Ministrio do Oramento,
que faz parte do superministrio de Economia e Finanas.
O objetivo oramentrio da RGPP durante as duas rodadas, mais
do que a criao de espao fiscal para novos gastos, era a reduo do
crescimento projetado nos gastos agregados. Esse objetivo refletia o
desejo do governo de corrigir a posio estruturalmente pouco slida
das finanas pblicas. Para esse fim, o governo declarou em 2007 uma
poltica de reduo do servio pblico por desgaste natural, que se
baseou na no substituio de um em cada dois servidores pblicos
aposentados. Essa poltica proporcionou a estrutura do processo da
RGPP (ver a citao a seguir).
A inteno inicial era que a RGPP 1 deveria ter um foco bem
amplo tanto em ganhos de eficincia quanto em economias dos
produtos. Na prtica, no entanto, os planejadores decidiram quase
imediatamente focar em ganhos de eficincia e, at de forma mais
restrita, em ganhos de eficincia resultantes de reorganizao
administrativa. O escopo restrito da RGPP foi um foco importante
de crtica, que gerou este comentrio por parte do Escritrio da
Administrao do auditor:
O processo da RGPP no constitui uma reviso dos
programas do tipo empreendido em outros pases.
A RGPP deveria inicialmente ter enfocado a reviso
dos fundamentos dos programas pblicos a fim de
evitar um foco unicamente em insumos e processos.
Na prtica, no entanto, o foco foi [...] em fazer mais com
menos, sem reexaminar as misses dos programas.
(COURS DES COMPTES 2010, p. 19-20).
A RGPP consistiu principalmente em revises dos rgos no em

revises de programas ou processos , embora um pequeno nmero
de revises horizontais de processos tenha sido realizado (p. ex., gesto
de recursos humanos). A cobertura das revises dos rgos pretendia
ser abrangente, comeando na RGPP 1 com uma reviso dos prprios
ministrios e, depois, estendendo-se na RGPP2 aos rgos associados.
138
Box 4.8 Estudo de caso: servios centralizados
Uma das principais medidas de economia da RGPP era a criao
de centros de servios unificados (servios centralizados) em alguns
setores de prestao de servios pblicos. Por exemplo, esses centros
fornecem servios para os quais os clientes anteriormente eram
obrigados a tratar com duas organizaes ou mais.
Centros de servios unificados para questes fiscais, com 390
unidades estabelecidas em todo o pas no final de 2010.
Centros de servios unificados para quem busca emprego,
com a criao de uma nova organizao (Ple emploi) como
resultado da fuso de duas empresas que antes j forneciam
esses servios.
A RGPP orientou-se pelo que eram, na verdade, metas quantitativas

de ganhos de eficincia. Especificamente, a equipe de reviso foi
solicitada a identificar ganhos de eficincia suficientes para garantir
que a poltica de no substituio de um em cada dois servidores
pblicos aposentados no afetaria os servios. Alm dessa meta,
a RGPP 2 definiu a de reduo de 10% nos custos no salariais da
administrao (a ser atingida em 2013).
Na prtica, a cobertura dos gastos da RGPP era pequena: visava
principalmente aos custos operacionais e de pessoal. Os pagamentos
de previdncia social foram excludos da reviso.

O processo da RGPP foi supervisionado por uma Comisso de
Monitoramento da RGPP (Comit de suivi de la RGPP) presidida
conjuntamente pelos chefes dos escritrios do presidente e do
primeiro-ministro, incluindo tambm o ministro do Oramento.
As revises foram feitas por equipes de auditoria (Equipes daudit)
formadas pelo pessoal do Ministrio do Oramento e por consultores
privados. Na primeira rodada da RGPP, as equipes de auditoria tiveram
11 meses para o trabalho e com mandatos muito bem definidos,
que incluam uma lista detalhada de perguntas-padro (critrios de
139
reviso). Particularmente durante a RGPP 1, houve (i) pouca consulta
por parte das equipes de auditoria aos ministrios que efetuam as
despesas em reviso e (ii) pouca oportunidade para que os ministrios
que efetuam as despesas apresentassem opes de reforma.
As equipes de auditoria apresentaram suas opes de economia
ao Ministrio do Oramento para verificao antes de apresent-las
liderana poltica. Elas foram, ento, primeiro consideradas pela
Comisso de Monitoramento da RGPP, que decidia quais opes
seriam apresentadas ao organismo responsvel pela deciso final,
o Conseil de la Modernisation des Politiques Publiques (Conselho de
Modernizao), chefiado pelo presidente.

Em geral, a anlise formal de gastos foi pouco usada no processo
de RGPP. Durante a conduo desse processo, houve uma percepo
crescente de que a fragilidade da avaliao e de outra anlise formal de
gastos estava reduzindo a eficcia da reviso da despesa. Refletindo
essa percepo, a RGPP tomou medidas para reformar o processo
de avaliao, incluindo a criao de uma comisso interministerial
de avaliao e de uma unidade responsvel pelo desenvolvimento
de avaliaes. Infelizmente, pouco parece ter sido feito desde ento
para implementar tal deciso.
A Frana desenvolveu um amplo conjunto de indicadores de
desempenho dos programas como um componente de reformas
oramentrias que entraram em operao em 2006. Esses
indicadores incluem muito mais os de eficcia dos programas
do que o geralmente observado em sistemas de oramentos de
programas. Conforme a afirmao do governo, os indicadores
devem, em princpio, ter sido teis para a RGPP. Na prtica, porm,
o estreitamento do foco da RGPP, bem como a no realizao de
revises efetivas dos programas e da abordagem de economias dos
produtos e ganhos de eficincia, significou que o valor potencial da
estrutura de indicadores no foi percebido.
Em princpio, a classificao dos programas orientados a resultados
do oramento, que foi apresentada nas reformas oramentrias de
desempenho de 2006, deveria ter sido tambm uma ferramenta
crucial em termos de reviso da despesa. A criao de programas
140
oramentrios deveria ter facilitado as revises dos programas e o
governo afirmou que este seria o caso mais genericamente, afirmou
que a RGPP foi criada diretamente com base na nova estrutura
oramentria de desempenho. Na verdade, isso parece contestvel,
ante a no realizao de revises efetivas de programas por parte da
RGPP. Na prtica, porm, essa falta de reviso de programas levou a
RGPP a adotar uma abordagem tradicional centrada nos dados de
entrada em relao a economias oramentrias.
Avaliao
O governo alegou uma economia bruta total acumulada das
duas rodadas do processo de RGPP, equivalente a 3,4% dos gastos
pblicos de 2011. Contudo, a natureza precisa da maior parte das
economias no foi explicitada e a preciso da estimativa do governo
em termos de economias foi amplamente contestada. O Cours des
Comptes (Tribunal de Contas) considerou que a RGPP tinha impacto
oramentrio limitado.
O processo de RGPP no teve um desempenho de acordo com
seus objetivos ambiciosos (principalmente) por causa do apoio
insuficiente para a conteno de gastos. Isso tem gerado presso
nos proponentes da RGPP para uma reformulao exclusivamente
relacionada eficincia administrativa e qualidade de servio.
No nvel do processo, um grande problema foi a natureza
excessivamente centralizada da RGPP e a participao limitada dos
ministrios que efetuam despesas. Esse problema no s limitou o
fluxo ascendente de possveis opes de economia, mas tambm
tornou a implementao das decises de RGPP mais difcil, porque
no havia um ttulo de propriedade dos ministrios que efetuam
despesas quanto s opes de economia identificadas.

Observaes gerais
Os estudos de caso analisados neste captulo indicam que a
reviso da despesa no uma inveno recente. Alguns pases tm
realizado tais revises de forma contnua ou peridica, h dcadas.
141
A reviso da despesa geralmente considerada como abordagem
a uma grande deficincia na capacidade do processo oramentrio de
atingir uma boa priorizao de gastos; isto , uma reviso insuficiente
no cenrio de referncia de gastos.
Em cada um dos seis pases analisados existem rotinas e requisitos
bem desenvolvidos para o escrutnio de novas propostas de despesas
no processo oramentrio. Apesar de esses processos poderem,
sem dvida, ser ainda mais aperfeioados, os pases em questo
geralmente consideraram a melhoria de processos para a reviso
de cenrios de referncia de gastos ainda mais importante para o
aumento da eficincia na alocao de recursos.
Os estudos de caso indicam que nem tudo o que se denominou
reviso da despesa , na verdade, uma reviso da despesa definida
como a reviso de cenrio de referncia de gastos para fins
oramentrios. Por exemplo, a maior parte das Revises da Despesa
britnicas focou principalmente a alocao de novas despesas e no
incluiu uma reviso sistemtica no cenrio de referncia de gastos.
Embora, em princpio, a reviso da despesa possa identificar
opes para aumentar e reduzir os recursos financeiros para servios
existentes, na prtica seu enfoque tem sido principalmente na
identificao de opes de economia (o nmero limitado de excees
sobre esse enfoque discutido mais adiante, neste documento).
Isso indiscutvel, uma vez que no existe necessidade de uso do
processo de reviso da despesa para garantir que as opes de
aumento das despesas em servios existentes sejam identificadas, j
que os ministrios que efetuam despesas podem ser usados para a
conduo dessa etapa de modo sistemtico.
Na maioria dos casos, as economias geradas das rodadas de reviso
da despesa no ultrapassaram 2% a 3% das despesas do governo.
Apesar de no serem to grandes, as economias so, todavia, bastante
teis para fins de realocao ou controle de gastos agregados.
Ocasionalmente, porm, a reviso da despesa tem sido usada
para a obteno de cortes mais profundos. O exemplo mais recente
a Reviso Global das Despesas do Reino Unido em 2010, quando
o governo estimou que reduziria os oramentos departamentais e
no a ajuda s reas de sade e alm-mar em at uma mdia de
142
19% por mais de quatro anos. Voltando mais no tempo, a Reviso
do Programa do Canad, na metade da dcada de 1990, reduziu as
despesas em cerca de 10% por mais de dois anos.
As economias geradas com a reviso da despesa no so
instantneas. Na maioria dos casos, so necessrios vrios anos
para a implementao das opes de economia, mesmo com
um processo dinmico. No caso de ganhos de eficincia, novos
processos precisam ser apresentados em conjunto com projetos
de TI s vezes significativos. Tanto os ganhos de eficincia quanto
as economias dos produtos geralmente requerem redues
de pessoal e tais alteraes demandam tempo para a devida
ocorrncia, principalmente se a segurana do emprego no servio
pblico significar que as redues de pessoal precisam ser obtidas
principalmente via contrio natural.
A experincia destaca a natureza exigente do processo de reviso
da despesa, mesmo se esta buscar ser seletiva em vez de global.
A reviso bem-sucedida de despesas requer um compromisso
que exige muito tempo por parte do pessoal do Ministrio das
Finanas (e quaisquer outros rgos centrais relevantes). A reviso
da despesa no pode simplesmente ser deixada para os ministrios
que efetuam despesas, mesmo quando bastante envolvidos (ver
outra discusso a seguir).
Na prtica, a reviso da despesa no tem sido buscada
exclusivamente como um instrumento para reduzir os gastos
pblicos agregados. A necessidade e a urgncia de consolidao
fiscal causaram, sem dvida, maior uso da reviso da despesa para
tal finalidade nos ltimos dois ou trs anos. Contudo, nas dcadas
anteriores, existem muitos exemplos de governos em busca da
reviso da despesa, principalmente como um mecanismo que
possibilitasse a criao de um espao fiscal adicional para as novas
despesas contempladas. Um exemplo notvel o processo de Reviso
Estratgica do Canad, em operao entre 2007 e 2010, quando o
governo consistentemente enfatizou que todas as economias do
processo de reviso estavam sendo reinvestidas.
Alm disso, a reviso da despesa no est associada a determinado
grupo no espectro poltico, mas tem sido usada tanto por governos
conservadores quanto pelos de centro-esquerda.
143
A reviso da despesa no tem sido usada o suficiente durante
os perodos de receitas favorveis e expanso fiscal. Apesar de
alguns governos terem continuado a operar tais sistemas durante os
chamados bons tempos, o processo era geralmente menos intenso
na ausncia de uma grande presso fiscal. Assim, por exemplo, o
nmero de revises realizadas a cada ano sob os sistemas holands e
dinamarqus diminuiu durante a dcada de 1990.
Foco e cobertura de reviso da despesa

Revises seletivas de despesas so muito mais comuns do que
revises globais. Essa afirmao relevante, apesar da recente srie
de revises globais decorrentes de presses de consolidao fiscal
ps-crise. Conforme descrito na introduo deste captulo, uma
reviso seletiva de despesas est limitada a uma lista especfica
de tpicos de reviso, definidos no incio de cada rodada. Uma
reviso global das despesas, por outro lado, no est limitada por
nenhuma lista desse tipo e visa ir mais longe na identificao das
opes de economia.
As revises globais das despesas so interessantes quando um
governo deseja obter grandes redues de gastos agregados em um
curto perodo de tempo. Elas tambm funcionam quando um novo
governo assume com prioridades de gastos radicalmente diferentes
daquelas de seu predecessor e quando precisa criar um espao fiscal
considervel para suas prprias prioridades. At mesmo uma reviso
seletiva de despesas exige bastante dos funcionrios do Ministrio das
Finanas. Uma reviso global das despesas, como as realizadas no Reino
Unido em 2010 e no Canad em 2011, um processo verdadeiramente
exaustivo durante o qual difcil para o MF encontrar o tempo necessrio
para suas outras responsabilidades. As revises globais das despesas
so s vezes inevitveis. Por exemplo, um governo que se sinta obrigado
a implementar grandes redues em um gasto agregado, geralmente
desejar fazer tais redues no incio de seu perodo no cargo, em vez
de arrast-las ao longo dos anos. Contudo, a menos que tais motivos
especiais existam, melhor evitar as revises globais.
Sob condies mais normais, a reviso seletiva de despesas
uma abordagem melhor. O interesse em evitar a presso extrema de
uma reviso global das despesas tem a vantagem agregada de que
144
as revises de tpicos realizadas durante cada rodada do processo
podem ser mais aprofundadas e de melhor qualidade.
A reviso da despesa mais bem executada como um processo
contnuo e no como um exerccio pontual. Funciona melhor executar
algumas revises da despesa a cada ano ou a cada dois ou trs anos.
Essa uma lio aprendida durante a dcada de 1980, quando revises
ad hoc de despesas em alguns pases, incluindo o Reino Unido e os
Estados Unidos, geraram resultados relativamente decepcionantes.
Quando um processo contnuo, ela pode apresentar um grupo de
pessoal de reviso qualificado, em vez de depender de pessoas novas.
Os processos de reviso tambm podem ser aprimorados e aperfeioados
com o tempo. Alm disso, um processo contnuo possibilita que cada
rodada seja seletiva, obtendo, porm, uma cobertura global da reviso
por alguns anos, conforme exemplificado na abordagem da Avaliao
Estratgica do Canad, que abrange todos os rgos em um ciclo
de quatro anos. Finalmente, com um processo contnuo de reviso
da despesa, os pases acham vivel autorizar uma anlise formal de
gastos que demanda algum tempo para sua realizao, tal como as
avaliaes de resultados para uso em futuras rodadas.
Se o governo desejar fazer grandes economias, a reviso da
despesa no dever ficar restrita pesquisa para fins de ganhos de
eficincia: dever tambm buscar identificar economias dos produtos.
A experincia ensina que, apesar de os governos gostarem muitas
vezes de invocar as imensas economias que podem ser geradas
com a reduo do desperdcio, em geral as revises de eficincia
no fornecem grandes redues nos gastos, a curto prazo. Assim, se
um governo desejar criar um espao fiscal considervel para novas
despesas ou para obter importantes redues em gastos agregados,
ele dever tambm procurar identificar programas ineficazes ou de
baixa prioridade e que possam ser abolidos ou reduzidos. Mesmo
nos pases mais bem geridos, nmeros significativos de programas
desse tipo so sempre encontrados, incluindo aqueles que podem
ter sido importantes anos atrs, quando foram introduzidos, mas que
agora deixaram de ter sua relevncia.
Os sistemas de reviso da despesa mais bem-sucedidos tm sido
os que revisam gastos obrigatrios e gastos do oramento. A restrio
da reviso da despesa para gastos do oramento limita bastante as
145
economias que podem ser potencialmente identificadas, uma vez que
exclui a segurana social e muitos outros pagamentos de transferncia,
responsveis por uma grande parte dos gastos do governo na maioria
dos pases. No contexto brasileiro, logicamente, alguns gastos
obrigatrios importantes surgem dos requisitos constitucionais
muito difceis de mudar, reduzindo assim de algum modo o possvel
escopo de reviso da despesa para fins de nova priorizao dos gastos.
Contudo, no Brasil, como em outros pases, a maior parte dos gastos
obrigatrios exigida pela legislao ordinria que pode ser alterada
pelo parlamento. Mesmo onde as disposies constitucionais tornem
obrigatrio o uso de uma determinada quantia em dinheiro em um
setor especfico (p. ex., educao), a reviso da despesa permanece
eficaz como uma ferramenta para garantir que os recursos sejam
alocados aos programas mais teis dentro do setor em questo.
A incluso de transferncias no vinculadas dentro do processo
de reviso da despesa provavelmente inapropriada (isto , o uso de
transferncias no condicionadas criadas apenas para garantir que
o governo subnacional tenha recursos suficientes para realizar suas
responsabilidades; em outras palavras, para contrapor o denominado
desequilbrio fiscal vertical). Na medida em que o governo nacional
usa subsdios vinculados (condicionados) ao governo subnacional
com o objetivo de alcanar seus prprios objetivos polticos, a
incluso de tais transferncias dentro do escopo de reviso da
despesa parece convincente.
No contexto de um processo seletivo de reviso da despesa, a
liderana poltica deve manter o direito de identificar programas e
processos especficos que deseja ver examinados durante uma futura
rodada. Geralmente, a liderana poltica e o MF consideram os programas
ou processos especficos como carentes de uma reviso da despesa, por
exemplo, como se sua eficcia e relevncia tivessem se tornado uma
questo de debate pblico. Por esse motivo, dever haver sempre um
mecanismo por meio do qual o Gabinete (ou outra instituio relevante)
possa indicar os programas ou processos especficos a serem revisados.
Reviso da despesa e opes para novas despesas

Na maioria dos pases, o processo de reviso da despesa tem
focado exclusivamente a identificao das opes de economia e
146
tem sido mantido separadamente dos processos que consideram
propostas de novas despesas.
Em alguns casos, porm, os processos tm permitido aos
ministrios que efetuam despesas apresentar opes de novos
gastos, financiados por economias geradas por meio da reviso.
Um timo exemplo ocorreu no Canad, onde os ministrios que
efetuam despesas puderam apresentar, como parte de suas Revises
Estratgicas durante os quatro anos (2007 a 2010), as denominadas
opes de reinvestimento que o governo poderia aceitar ou rejeitar.
Esse mecanismo foi criado para fornecer um incentivo adicional aos
ministrios que efetuam despesas para uma abordagem da tarefa de
identificar as opes de economia de modo relevante e, ao mesmo
tempo, convenc-los de que ao apresentarem opes atraentes de
realocao, seriam capazes de manter alguns dos recursos financeiros
ou todos os recursos que perderiam de outro modo, no processo de
Reviso Estratgica.
As opes de gastar para economizar constituem uma exceo
generalizada proibio de propostas de novas despesas
apresentadas como parte do processo de reviso. Alguns ganhos de
eficincia podem ser obtidos apenas se houver gastos antecipados,
tais como investimentos em tecnologias que economizam custos
(p. ex., sistemas de TI que reduzem custos com mo de obra). Pelo fato
de tal investimento ser to bvio, a maioria dos processos de reviso
da despesa tem permitido a apresentao das opes de economia
que exigem gastos antecipados significativos.
Funcionrios pblicos versus peritos externos no processo de reviso da despesa

Na maioria dos casos, a reviso da despesa nos pases abordados
neste captulo realizada principalmente por funcionrios pblicos.
Apesar de o uso de peritos externos ser bem generalizado, na maioria
dos casos eles atuam como assessores (ou, menos comumente,
membros) das equipes de reviso, que so por si s controladas e
predominantemente compostas por funcionrios pblicos. Nesse
sentido, a prtica contempornea de reviso da despesa difere da
abordagem usada em alguns pases na dcada de 1980 exemplificada
pela Comisso Grace nos Estados Unidos, sob a qual as revises da
despesa eram realizadas em uma base ad hoc por comisses lideradas
147
por ilustres empresrios e constitudas, principalmente, por pessoas
de fora. A experincia naquele momento foi considerada bem
decepcionante, em grande medida, porque as pessoas de fora no
tinham o conhecimento detalhado suficiente do governo para fazer o
trabalho do modo apropriado.
Por isso, hoje existe uma aceitao geral de que o servio pblico
deve desempenhar um papel central na conduo das revises da
despesa. Essa abordagem faz sentido quando se trata de um processo
contnuo, em vez de um exerccio puramente pontual. Esse ponto
salientado pelos problemas que a Dinamarca nico pas analisado
onde consultores externos realizam grande parte do trabalho de
reviso de tpicos tem com a falta de um conhecimento contnuo
dentro do MF.
Todavia, os peritos do setor privado podem potencialmente
desempenhar um importante papel na busca de ganhos de
eficincia. principalmente na rea de reviso de programas e, mais
especificamente, na busca de economias dos produtos, que o papel do
servio pblico essencial de modo geral, onde se pode encontrar
o grau de conhecimento detalhado dos programas de governo
necessrios para apoiar esse tipo de reviso. Por sua vez, a reviso do
processo, tal como a reviso nos processos de aquisio ou sistemas
de TI, uma rea onde o trabalho de reviso da despesa geralmente
mais genrico e onde a capacidade tcnica do setor privado mais
diretamente aplicvel ao governo. Este particularmente o caso
em revises direcionadas identificao de opes para melhorar a
eficincia de rgos governamentais que fornecem servios padro
de massa, tais como o fisco, a alfndega e os servios de visto (aos
quais o cientista poltico James Q. Wilson se referiu como rgos de
produo). Em rgos desse tipo, as solues de reengenharia de
negcios desenvolvidas no setor privado so em geral igualmente
aplicveis ao governo, o que explica por que um importante exemplo
recente de reviso da despesa executada principalmente por pessoas
de fora a reviso de eficincia de Gershon, no Reino Unido
geralmente considerado como tendo sido um sucesso.
Para a reviso da despesa realizada principalmente pelos
funcionrios pblicos ser bem-sucedida, essencial que o MF
(e quaisquer outros rgos centrais envolvidos na gesto do
148
processo) tenha uma poltica slida, alm de qualificaes e
conhecimento tcnico e financeiro. possvel melhorar a eficcia
do processo de preparao do oramento na realocao dos
gastos somente se o Ministrio das Finanas conseguir fornecer
liderana poltica snior um assessoramento de alto nvel
em relao s prioridades e opes de economia. Se o MF for
constitudo quase exclusivamente por funcionrios peritos em
contabilidade e gesto financeira, mas que sabem pouco sobre
poltica, o ministrio no poder desempenhar esse papel. Tem
sido crucial para o sucesso dos processos contemporneos de
reviso da despesa a transformao dos MF em organizaes com
aptides polticas mais slidas, onde os funcionrios responsveis
pelos oramentos de ministrios especficos que efetuam despesas
devem adquirir um entendimento detalhado das polticas e dos
prprios programas.
MF e funes dos ministrios que efetuam despesas na conduo da reviso

da despesa
Na grande maioria dos casos, a gesto e a conduo do processo de
reviso da despesa so, em nvel burocrtico, de responsabilidade do
MF ou rgo equivalente. Todavia, a atribuio de papis na liderana
burocrtica dessa reviso deve refletir as estruturas institucionais do
pas em questo. precisamente por essa razo que na Frana os
gabinetes do presidente e do primeiro-ministro desempenharam
papis to importantes na superviso da RGPP. Do mesmo modo, na
Austrlia, o Departamento do Primeiro-Ministro e o Gabinete tm
geralmente colaborado bastante com o Departamento de Finanas.
Em geral, o mais importante para os rgos centrais envolvidos na
preparao do oramento realizar uma abordagem coordenada e
cooperativa sobre a gesto do processo de reviso da despesa.
Nesse contexto, nenhum dos pases destacados neste captulo
tem Ministrio de Planejamento como o existente no Brasil e em
muitos outros pases. Se tal tipo de ministrio existisse em algum dos
seis pases, eles obviamente precisariam estar envolvidos na gesto
do processo de reviso da despesa.
Existem outras diferenas entre os pases quanto aos respectivos
papis do MF (ou de outros rgos centrais relevantes) e dos
149
ministrios que efetuam despesas na conduo real de revises
de tpicos, isto : no trabalho detalhado de anlise de programas
e processos para identificar as opes de economia. Em uma
extremidade do espectro, as equipes de reviso da despesa da RGPP
da Frana (equipes de auditoria) so compostas exclusivamente
pelo pessoal do rgo central (MF) e peritos externos, sendo que
as equipes no incluem representante dos ministrios que efetuam
despesas. Na outra extremidade, o Canad, cada ministrio tem
sido responsvel pela realizao de sua prpria reviso, sem
participao direta da Secretaria do Conselho do Tesouro na equipe
de reviso. Entre esses dois extremos est a Holanda (e, at certo
ponto, a Dinamarca), onde o trabalho de reviso da despesa
realizado por foras-tarefa conjuntas do MF e dos ministrios que
efetuam despesas.
um erro do Ministrio das Finanas tentar realizar revises
de tpicos sem a participao direta dos ministrios que efetuam
despesas. Estes no s tm um conhecimento detalhado incomparvel
de seus prprios programas e processos, como tambm so os que
precisam implementar todas as opes de economia que o governo
decidir adotar. Se os ministrios que efetuam despesas pelo menos no
entenderem a lgica das opes de economia que devem implementar,
a implementao poder se revelar bastante difcil. Esse o motivo
principal pelo qual a abordagem centralizada do processo de RGPP na
Frana foi subsequentemente reconhecida como um engano.
Alguns analistas poderiam sugerir que deixar a conduo das
revises para os ministrios que efetuam despesas torna todo o
processo dependente do empenho desses ministrios em participar
com a apresentao de slidas opes de economia. Afinal, os
ministrios que efetuam despesas tendem a proteger seus oramentos
e programas. Assim, por que eles deveriam oferecer unilateralmente
seus prprios programas para serem cortados? O problema da falta
de cooperao dos ministrios que efetuam despesas surge mesmo
no contexto da abordagem das foras-tarefa conjuntas (conforme
experincia demonstrada na Holanda). A questo geral levantada diz
respeito a quais presses ou incentivos pr em prtica para garantir
a cooperao dos ministrios que efetuam despesas (ver outra
discusso a seguir).
150
Se os ministrios que efetuam despesas conduzirem suas
prprias revises da despesa sem a participao direta do MF, este
dever desempenhar a funo de contestao das propostas desses
ministrios e, assim, ser obrigado a apresentar opes alternativas de
economia. Essas opes de economia precisam ser testadas de modo
rigoroso e independente, para fins de verificao de sua viabilidade e
impacto oramentrio, e esse papel mais bem desempenhado pelo
MF, juntamente com quaisquer outros rgos centrais relevantes.
A criao de uma unidade especfica de reviso da despesa
dentro do Ministrio das Finanas pode facilitar bastante o processo.
Essas unidades existem em alguns dos pases destacados, mas no
em todos. Logicamente, nenhuma unidade de reviso pode efetuar
sozinha todo o trabalho do MF na reviso da despesa. Os analistas
de oramento do setor devem necessariamente desempenhar uma
funo importante.
Garantia de cooperao dos ministrios que efetuam despesas

Mecanismos para incentivar a cooperao dos ministrios que
efetuam despesas na identificao das melhores opes de economia
so essenciais. A experincia demonstra que a cooperao pode ser
incentivada por uma mistura das seguintes medidas:
Definir objetivos para o valor mnimo das opes de economia
a serem encontradas por cada reviso de tpico ou ministrio
que efetua despesas. A maioria dos pases que usaram essa
abordagem definiu objetivos mnimos uniformes que se
aplicam a todas as revises de tpicos ou ministrios (p. ex.: 5%
para todos os ministrios). Contudo, possvel, principalmente
durante uma rgida reviso global das despesas, definir
objetivos diferenciados, em que se exige dos ministrios com
menor prioridade a identificao de mais opes de economia
do que daqueles com maior prioridade.
Ter presso dos principais lderes polticos (p.ex.: presidente,
primeiro-ministro ou Gabinete) nos ministrios que efetuam
despesas e que no estiverem cooperando. Mesmo quando
objetivos mnimos de economia so definidos, os ministrios
que efetuam despesas podem jogar, fornecendo opes bvia
e politicamente impossveis. Assim, essencial que qualquer
151
ministrio que efetue despesas e se comporte desse modo
seja imediatamente disciplinado pela liderana poltica.
Permitir que os ministrios que efetuam despesas apresentem
opes de realocao, juntamente com suas opes de economia.
Essa medida fornece a esses ministrios certa esperana de
poderem recuperar uma parte significativa de quaisquer
redues em seus oramentos causadas pelo processo de reviso
da despesa. Alm disso, pelo fato de o valor total das opes de
realocao apresentadas por um ministrio especfico que efetua
despesas no poder exceder o valor das opes de economia
apresentadas por tal ministrio, essa abordagem no significa
abrir a porta para inmeras propostas de novas despesas.
Ter o envolvimento do MF na identificao e anlise de opes
de economia. Conforme discutido anteriormente, a existncia
de assessoria por parte de um perito independente para
contestar os ministrios que efetuam despesas criar uma
presso adicional considervel nesses ministrios por melhoria
na qualidade das opes de economia por eles apresentadas.
Reviso da despesa e a liderana poltica

As diferenas institucionais entre os pases tornam impossvel
generalizar sobre o papel apropriado de instituies especficas em
nvel poltico, tais como o Gabinete ou parlamento, no processo de
reviso da despesa. Pode-se dizer que a tomada de decises polticas e
oramentrias deve desempenhar um papel importante no processo.
A reviso da despesa no pode ser bem-sucedida sem um slido
apoio dos principais tomadores de decises polticas e oramentrias.
Conforme mencionado na seo anterior, a presso da liderana
poltica essencial para garantir a cooperao de ministrios que
efetuam despesas. A liderana poltica deve tambm desempenhar
um papel central na promoo do servio pblico e na compreenso
pblica dos objetivos gerais que o governo est procurando obter
via reviso da despesa. Se, por exemplo, o objetivo principal for
redefinir as prioridades dos gastos, a liderana poltica dever
explicar ao pblico com cuidado que o exerccio no visa reduo
de servios, mas essencial para o financiamento de iniciativas das
novas despesas contempladas.
152
Cabe liderana poltica tomar a deciso final sobre quais
opes de economia devem ser implementadas. Essa abordagem
particularmente relevante em relao s decises de eliminao
ou reduo de programas, mas tambm se aplica s opes mais
importantes de ganhos de eficincia. Contudo, o modo como as
opes de economia so apresentadas aos lderes polticos para
fins de deciso e a forma como as decises so na verdade tomadas
variam entre os pases.
A base de informaes para reviso da despesa

A disponibilidade de boas informaes uma questo importante
na reviso da despesa. Do ponto de vista do MF e de outros rgos
centrais envolvidos, os problemas na obteno de informaes
suficientes sobre a eficcia, a eficincia e a relevncia de programas
e processos em reviso limitam sua capacidade de tomar decises
fundamentadas sobre opes de economia.
Na maioria dos pases analisados, os ministrios das Finanas
enfatizam a necessidade de melhoria da quantidade e qualidade
na anlise formal de gastos, inclusive por meio de mais avaliao
e anlise de eficincia, a fim de dar suporte ao processo de reviso
da despesa. Em relao avaliao, o problema ainda o fato de
muito pouco estar sendo realizado, ou de grande parte da avaliao
realizada pelos ministrios que efetuam despesas no ser muito til
para fins de tomada de decises oramentrias.5 Os limites de curto
prazo aplicados s revises da despesa geralmente impossibilitam a
realizao de uma anlise formal de gastos, o que, em muitos casos,
demanda um tempo considervel6 como parte do prprio processo
de reviso da despesa. Por isso, importante desenvolver uma anlise
mais formal de gastos que possa ser realizada separadamente, e
antes da reviso da despesa mas que seja criada para funcionar
como uma entrada ao processo.
5 Um motivo para isso que as avaliaes autorizadas pelos ministrios que efetuam despesas
tendem a ser mais focadas na orientao dos ministrios sobre como melhorar a formulao
e gesto dos programas do que na orientao do Ministrio das Finanas sobre o fato de os
programas precisarem ser cortados ou no.
6 Por exemplo, um espao de 18 meses considerado tempo muito curto para uma avaliao
dos resultados.
153
A disponibilidade de bons indicadores de desempenho crucial
para o desenvolvimento de uma boa anlise formal de gastos, a
fim de dar suporte ao processo de reviso da despesa. Contudo,
necessrio ser claro sobre o potencial papel dos indicadores e sobre
suas limitaes. Os indicadores de desempenho, por si s, raramente
fornecem informaes claras e conclusivas em termos de eficcia
e eficincia. Eles precisam passar principalmente por uma anlise
formal de gastos, antes de poderem fornecer a base de informaes
necessrias a uma boa reviso da despesa.
A classificao dos programas do oramento parte integrante
do sistema de oramento facilita a reviso da despesa, que inclui
a reviso dos programas e pesquisas de economias dos produtos,
apesar de no ser to essencial para a reviso focada exclusivamente
em ganhos de eficincia. Isso ocorre porque uma boa classificao
dos programas de oramento, baseada em resultados, identifica
de imediato os programas e subprogramas em que a reviso da
despesa precisar de enfoque. Alm disso, indica quanto dinheiro
est sendo gasto nos programas. O MF no pode efetuar uma
boa reviso da despesa, exceto se souber exatamente os servios
(e transferncias) prestados por cada ministrio que efetua despesas e
quanto est sendo gasto em cada um desses servios. Em um sistema
oramentrio tradicional, o MF geralmente no sabe com preciso o
que cada ministrio faz, alm daqueles evidentes (educao escolar
no caso do Ministrio da Educao, tratamentos mdicos no caso
do Ministrio da Sade). Um oramento dos programas torna esse
conhecimento bem mais claro.
Sob as condies econmicas atuais, a reviso da despesa est
se tornando cada vez mais importante. Alm dos pases analisados
neste captulo, muitos outros esto nos estgios iniciais de
desenvolvimento de processos de reviso da despesa. Desse modo,
as tcnicas usadas nas revises da despesa sero provavelmente
aperfeioadas nos prximos anos.
154
Tabela 4.1 Tabela comparativa das prticas mais recentes
de reviso da despesa em seis pases da OCDE
Nome do
processo de
reviso da
despesa
Holanda
Canad
Reviso Global
de Despesas
(CER)
Reviso
Estratgica e
Operacional
(SOR)
Austrlia Dinamarca
Reviso Global
de Despesas
(CER)
Estudos
Especiais
Reino
Unido
Frana
Reviso Global Reviso Geral

das Despesas
de Polticas
(CSR)
Pblicas (RGPP)
ltima rodada
2010
2011
2008-2010
2011-2012
2010
2010-2011
Contexto da
poltica fiscal
Consolidao
fiscal
Consolidao
fiscal
Consolidao
fiscal
Consolidao
fiscal
Consolidao
fiscal
Incerta
Cobertura
Seletiva
Global
Global
Seletiva
Global
Global
Melhoria do
desempenho?
No
Sim
No
No
Sim
Sim
Objetivo
principal
Reduzir
despesas
agregadas
Reduzir
despesas
agregadas
Reduzir
despesas
agregadas
Reduzir
despesas
agregadas
Reduzir
despesas
agregadas
Reduzir
despesas
agregadas
Foco em
ganhos de
eficincia?
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Foco em
economias dos
produtos?
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
Principal tipo
de reviso
Programa
rgo
Programa
Programa
rgo
rgo
Objetivos de
economia
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim
Objetivos + foco
Funes institucionais
Escolha ex ante
de tpicos de
reviso
Gabinete
n.a.
Comisso de
Gabinete
Comisso de
Gabinete
n.a.
n.a.
Foras-tarefa
conjuntas de
reviso?
Sim
No
No
Sim
No
No
Identificao
de opes de
economia
Foras-tarefa
conjuntas
Ministrios
que efetuam
despesas
Ministrios
que efetuam
despesas
MF
Foras-tarefa
conjuntas
Ministrios
que efetuam
despesas
MF
MF
Base de informaes
Anlise de
gastos
Principalmente Principalmente Principalmente Principalmente Principalmente Principalmente

informais
informais
informais
informais
informais
informais
Uso de
indicadores de
desempenho
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Amplo sistema
de avaliao do
governo
Sim
Sim
No
Sim
No
No
Fonte: Elaborao prpria.

Nota: n.a. = no se aplica.
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161
Captulo 5
Reviso das Despesas Pblicas

Ian Lienert
5.1 Introduo
A Reviso das Despesas Pblicas (PER1) um estudo diagnstico
que ajuda os pases a compreenderem desafios econmicos e da
despesa, proporcionando perspectivas para orientar o dilogo
sobre polticas e recomendar mecanismos mais eficazes para alocar
recursos pblicos disponveis. As PERs tm sido parte do trabalho
econmico e setorial do Banco Mundial h mais de quatro dcadas
e so feitas em colaborao com os pases. Oferecem um insumo
importante para o planejamento pblico, processos oramentrios
e tomada de decises estratgicas, e tm contribudo para reformas
fiscais e de polticas adotadas em pases de renda baixa e mdia.2
Os objetivos deste captulo so:
Discutir mais plenamente o que uma PER e descrever sua
estrutura inerente tpica;
Examinar brevemente a evoluo das PERs nos ltimos 40 anos;
Fazer comentrios sobre o contedo variado das PERs e a
diversidade das questes sobre despesa analisadas;
Comparar as PERs com revises da despesa;3
1 A expresso Reviso de Despesas Pblicas a traduo literal da expresso inglesa Public

Expenditure Review (PER).
2 O Banco Mundial normalmente no proporciona assessoramento em poltica nem realiza
PERs em pases de alta renda. Entretanto, j foram feitas PERs em alguns pases de renda mais
alta, incluindo a Polnia e a Repblica Eslovaca.
3 Ver Captulo 4 deste livro, o qual examina experincias em reviso da despesa em seis pases
da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
162
Ilustrar, em quatro estudos de casos, como foram abordadas
questes de despesa agregada e de setores especficos; e
Examinar lies aprendidas na preparao das PERs e melhorar
sua eficcia.
A Seo 5.2 examina a questo O que uma PER? e descreve o escopo
e a estrutura tpicos da anlise dos gastos pblicos. A seguir, discute
como as PERs evoluram. A Seo 5.3 analisa mais plenamente questes
relacionadas com o oramento e a despesa, comumente examinadas nas
PERs. A Seo 5.4 compara as PERs com revises da despesa realizadas
em alguns pases da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE). A Seo 5.5 examina certas PERs recentes em vrios
pases de renda mdia: Mxico, Peru, Federao Russa e Turquia. Esses
casos de pases ilustram como as PERs tm abordado tanto questes
macrofiscais (incluindo criao de espao fiscal para novas prioridades
da despesa) quanto eficincia da despesa em certos setores (a saber,
educao, sade e infraestrutura). Cada subseo resume as principais
constataes e as recomendaes dessas quatro PERs. A Seo 5.6
utiliza as principais lies aprendidas da realizao das PERs levando
em considerao os elementos e uma PER de alta qualidade, bem como
os fatores que aumentam a eficcia das PERs.
Este captulo tambm abrange as principais questes e mtodos
para realizar uma PER e refere-se a documentos prontamente
disponveis para orientar a preparao de uma PER. As concluses da
Seo 5.7 ressaltam a diversidade de questes examinadas nas PERs
realizadas em muitos pases, que vo desde grandes economias
como o Brasil, cujas instituies oramentrias so bem desenvolvidas
at pases de baixa renda, com capacidade tcnica e administrativa
limitada para implementar reformas de longo alcance de polticas e
instituies do gasto pblico propostas nas PERs.
5.2 O que uma PER, seu escopo e estrutura de anlise?

Ferramenta para analisar a alocao e a eficincia dos gastos
Normalmente uma PER analisa o nvel e a alocao dos gastos
pblicos, avalia a sua eficcia e a equidade e identifica gargalos
no intuito de melhorar a eficcia da despesa. As PERs fazem
163
recomendaes para aprimorar a gesto oramentria, as alocaes
de gastos entre setores amplos e, especialmente, a eficincia da
despesa dentro dos setores ou subsetores. As opes e sugestes
oferecidas nas PERs lanam luz sobre o desenvolvimento estratgico
de um pas e as escolhas de polticas da despesa, bem como a
estratgia prpria do Banco Mundial de assistncia aos pases e o seu
trabalho contnuo no setor econmico.
Estrutura de uma anlise de PER

Uma PER formada sobre uma estrutura analtica, cujo contedo
substantivo incluiria uma combinao dos seguintes componentes:4
Anlise de mdio prazo da sustentabilidade fiscal e da renda:
discusso sobre a evoluo de receitas agregadas, despesa e
equilbrios fiscais do setor pblico consolidado. A anlise pode
incluir uma avaliao que considera se o pas est gerando renda
adequada sem distores, equitativa e sustentvel;
Combinao pblico-privada de fornecimento de bens
e servios: anlise da justificao da interveno pblica
aps identificao de questes relacionadas com a falha do
mercado e redistribuio;
Alocao estratgica de recursos: avaliao de prioridades
do gasto pblico entre as funes e dentro de cada uma
dados as restries dos recursos e objetivos da distribuio;
Eficincia e eficcia da despesa: anlise para saber se os
resultados da despesa pblica esto sendo alcanados de forma
eficaz. Essa anlise pode incluir um exame da combinao de
insumos (p.ex., remuneraes versus operaes e manuteno)
ou as alocaes de capital versus despesas correntes dentro
dos setores ou subsetores;
Incidncia e equidade: o impacto de programas da despesa
sobre grupos alvo, especialmente pessoas de baixa renda, e se
a despesa equitativa; e
4 Os seus seis marcadores baseiam-se em Pradhan (1996) e na obra What is a good PER: the
substance (O que uma boa PER: a substncia), disponvel no website do Banco Mundial:
<http://web.worldbank.org/EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTOR>.
164
Instituies: o grau em que as instituies e processos
oramentrios promovem a disciplina fiscal, eficincia tcnica
e das alocaes, e equidade na composio da despesa.
Apesar do uso generalizado das PERs no Banco Mundial nas
ltimas trs dcadas, no h diretrizes formais ou obrigatrias para
sua implementao, em parte devido ampla heterogeneidade
de questes e enfoques das PERs. No entanto, o Banco Mundial
tem procurado documentar essas prticas. Por exemplo, algumas
diretrizes preliminares para trabalhos de gasto pblico (BANCO
MUNDIAL, 2001) recomendaram uma estratgia bem articulada
para a Anlise e Suporte da Despesa Pblica (PEAS5). Cada PEAS
selecionaria algumas ou todas as seis questes anteriores destacadas
ao formular a estratgia de anlise da despesa. O contedo de
cada PER seria adaptado ao seguinte: (i) disposio do governo de
realizar uma PER; (ii) capacidade do governo de implementar as
recomendaes da PER; (iii) solidez das instituies de superviso
interna (legislativo, auditoria externa, mdia, grupos de cidados); e
(iv) grau de dependncia da ajuda.
Ampliao do escopo e aumento da variedade de questes abordadas nas PERs

As PERs foram originalmente elaboradas como ferramenta de
avaliao interna do Banco Mundial. Em 1979 foram realizadas
somente trs PERs, em comparao com cerca de 40 por ano, hoje.
No correr do tempo, a PER evoluiu para incluir questes alm da
anlise da despesa nos nveis agregados e setoriais. Embora muitas
PERs ainda enfoquem tais questes, algumas PERs recentes
especialmente as preparadas nos pases de renda mdia examinam
questes fiscais mais amplas, inclusive sustentabilidade fiscal ou
espao fiscal. As PERs atualmente atribuem mais nfase ao papel das
instituies oramentrias, tais como a estrutura jurdica, dispositivos
organizacionais ou as regras dos procedimentos oramentrios.
As questes de economia poltica tambm so levadas em
considerao, porque as PERs podem discutir questes politicamente
sensveis, tais como reformas de subsdios.
5 A expresso Anlise e Suporte da Despesa Pblica a traduo literal da expresso inglesa

Public Expenditure Analysis and Support (PEAS).
165
Em algumas PERs utiliza-se uma viso abrangente do governo:
so analisadas no somente questes oramentrias e da despesa
do governo central, mas tambm alocaes extraoramentrias
ou subnacionais, porque frequentemente so importantes para
os resultados das polticas. Nessas PERs o escopo da anlise pode
tambm incluir instituies do setor pblico mais amplo. Em certos
pases, isso reflete a importncia de empresas estatais.6 Finalmente,
os acordos-limite pblico-privados, tais como parcerias pblicoprivadas, so discutidos nas PERs que examinam o alcance do
financiamento privado das polticas pblicas.
Algumas PERs enfatizam questes de microdespesas, especialmente
ao examinarem a eficincia da despesa. Quando o objetivo identificar
melhorias no efeito da despesa sobre a prestao de servios pblicos,
o enfoque pode estar na eficcia da despesa e no em sua eficincia.
Por exemplo, os estrangulamentos do fluxo de recursos para os
beneficirios finais podem ser examinados por meio de levantamentos
de rastreamento do gasto pblico (PETS) para identificar as limitaes
da oferta e da procura nas unidades de prestao de servios.
Em suma, amplo o alcance das questes examinadas em
diferentes PERs, indo da anlise microfiscal a uma anlise detalhada
de um ou mais setores da despesa pblica. Na prtica, o contedo de
cada PER adapta-se s necessidades de cada pas.
5.3 Questes tipicamente abordadas nas PERs e ferramentas

analticas especficas
Questes macrofiscais: Espao fiscal e estratgia oramentria de mdio prazo
Em alguns pases especialmente nas economias emergentes ,
as questes de sustentabilidade e espao fiscais revestem-se de
importncia especial, dado que a despesa adicional frequentemente
resulta em um aumento dos dficits fiscais e da dvida pblica.
Nos pases de renda mdia, a PER pode examinar as opes de polticas
disponveis para a criao de espao fiscal voltado a prioridades
urgentes da despesa pblica, assegurando ao mesmo tempo que
6 As empresas estatais so especialmente importantes nas PERs que enfocam a infraestrutura.
Por exemplo, o setor eltrico do Mxico e o setor ferrovirio da Rssia so dominados por
empresas estatais (ver respectivas PERs, resumidas adiante, neste captulo).
166
a posio fiscal de mdio prazo do pas seja sustentvel. Na PER os
cenrios fiscais de mdio prazo, preparados sob vrias hipteses,
podem proporcionar aos formuladores de polticas escolhas para
nova priorizao de polticas do gasto e medidas tributrias.
Neste contexto, algumas PERs dedicam um captulo anlise do
sistema tributrio. Essa anlise examina frequentemente o escopo
da melhoria das receitas. As despesas tributrias tambm podem ser
analisadas. Um tema recorrente nesse tipo de PER a necessidade
de simplificar o sistema tributrio e ampliar sua base, especialmente
mediante a reduo de isenes e outros privilgios fiscais. Algumas
PERs enfocam determinados impostos, inclusive o escopo do
aumento ou reduo de certas taxas tributrias, ao passo que outras
examinam medidas para aumentar a receita por meio de melhor
administrao de impostos e de no impostos.
Questes institucionais no nvel pblico central

As responsabilidades institucionais da gesto oramentria
central variam entre os pases. No ramo executivo do governo,
alguns pases tm ministrios distintos para o planejamento,
oramento, e gesto e contabilidade financeiras pblicas.
No entanto, no h consenso se um pas deve ter ministrios
distintos para o planejamento, oramento e finanas ou ter apenas
um superministrio. H argumentos em favor de fundir as funes
de planejamento e oramentao sob um nico ministrio,
especialmente se o pas tiver uma Estrutura dos Gastos de Mdio
Prazo (MTEF), na qual os oramentos correntes e de capital estejam
integrados. Entretanto, a fuso de dois ou mais ministrios centrais
pode ser impossvel devido existncia de limitaes legislativas
ou polticas que impedem essa combinao.7 Nesses pases, a PER
pode aceitar o sistema existente de responsabilidades centrais
pela gesto oramentria. No entanto, se houver possibilidade de
escolhas polticas, a PER pode propor opes para acordos sobre
mudana organizacional.
7 Na ndia, por exemplo, a constituio determina uma distino entre despesas correntes e de
capital. Em pases com governos de coalizo, os presidentes podem manter ministrios distintos
para o planejamento, oramento ou finanas, a fim de equilibrar o poder entre os partidos
polticos da coalizo. Um exemplo extremo o da Repblica Democrtica do Congo, que dispe
de quatro ministrios centrais distintos para planejamento, oramento, finanas e economia.
167
A estrutura jurdica da gesto oramentria e do gasto pode
ser examinada em uma PER. Mltiplas leis e regulamentaes so
normalmente inerentes aos sistemas de gesto oramentria e
financeira pblica. Devido a isso, a PER poder abordar apenas as
questes importantes nas quais so necessrias mudanas na lei ou nas
regulamentaes. Uma lista no exaustiva de questes que poderiam
ser abordadas em uma reviso das leis oramentrias existentes ou
em uma lei ou regulamentaes novas inclui o seguinte:
Mudana de normas processuais para a preparao,
execuo, apresentao de relatrios e auditoria oramentais,
especialmente se forem incompletas, ambguas, incoerentes
ou demasiadamente complexas para serem implementadas
na prtica; leis referentes ao sistema oramentrio tambm
determinam as responsabilidades institucionais em matria
de oramento;8
Introduo de novos requisitos de relatrios fiscais para
melhorar a transparncia;
Modificao ou introduo de normas fiscais que limitam
agregados oramentrios; e
Melhoria da contabilizao do executivo (governo) por
parte do legislativo (parlamento). Por exemplo, uma lei pode
obrigar o governo a atualizar periodicamente uma estratgia
oramentria de mdio prazo.
Processos oramentrios anuais do governo central

As PERs ressaltam frequentemente a necessidade de reforar a
relao entre as metas socioeconmicas estratgicas do pas e seu
oramento nacional. A preparao oramentria um exerccio
elaborado que envolve vrios ministrios e rgos pblicos.
Em alguns pases, as PERs identificam se as estimativas oramentrias
so motivadas mais pela inrcia do que pelo pensamento
estratgico. Isto se aplica especialmente ao caso dos pases que
dependem de oramentos com rubricas detalhadas nas quais se d
nfase gesto de insumos, tais como pessoal, viagens e materiais,
8 Para obter mais detalhes, ver Lienert e Moo-Kyung (2004), que examina disposies
legislativas sobre oramento de 13 pases da OCDE.
168
e no forma como a alocao oramentria contribui para a
realizao das metas sociais e econmicas do pas. Nesses pases
a PER pode recomendar a introduo do sistema oramentrio
baseado no desempenho (reconhecendo ao mesmo tempo que a
implementao de tal sistema um processo lento). Ao exigir que a
despesa setorial se enquadre no teto da despesa total, um sistema
oramentrio baseado no desempenho permite que as estratgias
setoriais dos ministrios da despesa sejam mais bem integradas
no oramento anual. O sistema geralmente requer relatrios que
indiquem se os recursos gastos em cada programa do oramento
alcanaram seus objetivos.
As PERs podem ressaltar a necessidade de o processo de
formulao oramentria incorporar no somente as diferentes
estratgias setoriais especficas, mas tambm os objetivos de polticas
pblicas que afetam o conjunto da economia. Entre estes figuram:
(i) metas macrofiscais de alto nvel, tais como consolidao fiscal ou
reduo da dvida; (ii) metas polticas, tais como descentralizao
de responsabilidades oramentrias para diminuir os nveis
do governo; ou (iii) metas especficas para a melhoria do
desenvolvimento humano ou realizao dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio.
As implicaes dos gastos de mdio prazo das diferentes
estratgias setoriais e objetivos de polticas pblicas que afetam
o conjunto da economia precisam ser claramente indicadas e
incorporadas no oramento anual. Nesse contexto pode ser til se
diferentes grupos no somente os diversos ministrios pblicos, mas
tambm os governos municipais e a sociedade civil participarem
da formulao das estratgias setoriais e do oramento global.
Quanto formulao do oramento anual, um problema
comumente abordado pelas PERs o incio tardio do ciclo
oramentrio, resultando em tempo limitado para o legislativo
examinar as propostas oramentrias do governo. Os ciclos
oramentrios curtos podem perpetuar o processo oramentrio
pela inrcia e crena nos ministrios da despesa de que o contedo
do oramento no importante. Para enfrentar essa crena, as PERs
podem sinalizar a necessidade de o governo indicar claramente
suas prioridades, de forma que possam ser traduzidas em alocaes
169
oramentrias anuais. Para isso necessrio examinar como o
Conselho de Ministros do pas chega a acordos sobre propostas
relacionadas com a despesa.
Oramento duplo a prtica de tomar separadamente
decises sobre despesas correntes e despesas de capital tem
sido abordada nas PERs. Dois ministrios distintos podem estar
envolvidos: o Ministrio das Finanas, que prepara as estimativas
sobre as despesas correntes, e o Ministrio do Planejamento (ou
equivalente), que prepara o plano de investimento pblico ou o
oramento. Podero surgir incoerncias, salvo se houver uma estreita
coordenao entre os dois rgos e um processo integrado. Por
exemplo, os investimentos de capital podem ser planejados sem
assegurar plenamente que a despesa recorrente futura, proveniente
do projeto de investimento, seja atendida. As PERs podem ressaltar
como o capital fsico (estradas, escolas, hospitais etc.) se deteriora
prematuramente em consequncia de manuteno precria ou
falta de materiais (p. ex., livros escolares, medicamentos). As PERs
podem tambm destacar a importncia de especificar claramente as
responsabilidades dos ministrios das Finanas, do Planejamento e
da Despesa, especialmente no tocante avaliao, planejamento e
financiamento do projeto de investimento. Uma Estrutura de Gastos
de Mdio Prazo (MTEF) bem planejada, na qual os tetos das despesas
correntes e de capital sejam coerentes com os recursos disponveis,
sumamente til para promover a integrao oramentria, a
coordenao entre setores e a previsibilidade do financiamento.
De modo geral, a execuo oramentria recebe ateno considervel
nas PERs. Essa a fase em que os recursos dos rgos pblicos e dos
governos locais so realmente transferidos para a prestao de bens
e servios pblicos. tambm o palco onde se tornam evidentes
as consequncias de uma formulao oramentria deficiente.
Por exemplo, quando os programas de despesas oramentrias
so subfinanciados devido a estimativas oramentrias irreais, os
formuladores de polticas que executam o oramento tomam decises
arbitrrias a respeito de quais programas devem ser financiados.
Em alguns pases, especialmente os que tm rgos de superviso
ineficientes, a alocao de fundos no transparente. Uma
demonstrao importante de uma execuo oramentria deficiente
170
o fato de os fundos pblicos no alcanarem os beneficirios
pretendidos. Algumas PERs discutem e resumem as principais questes
de gesto das finanas pblicas, incluindo procedimentos de execuo
oramentria, aquisies pblicas, controle interno e auditoria,
contabilidade pblica, auditoria externa e papel do parlamento e da
sociedade civil. Exemplos recentes incluem as PERs para a Indonsia
(BANCO MUNDIAL, 2007) e Turquia (BANCO MUNDIAL, 2006b).
O setor pblico ampliado

Um problema comum em algumas PERs a falta de abrangncia
de oramentos pblicos centrais. Para fins de transparncia, o
oramento em cada nvel governamental precisa incorporar
informaes sobre todas as receitas e gastos dos rgos pblicos.
No incomum constatar despesas no includas no oramento
de rgos pblicos autnomos ou fundos extraoramentrios
legalmente estabelecidos. Em alguns pases as despesas
extraoramentrias podem ser produto de acordos informais
e no transparentes. Subsdios implcitos para empresas estatais
deficitrias (p. ex., mediante regimes tributrios especiais ou
garantias governamentais) ou para despesas militares ocultas
podem constituir um problema em alguns pases. Uma questo
estreitamente relacionada a destinao de recursos para
despesas especficas. Quando h destinao generalizada difcil
fazer realocaes oramentrias devido ao fato de uma parcela
considervel da despesa oramentria no estar disponibilizada
para outros usos.
As PERs podem recomendar a ampliao do alcance do oramento
para incluir todas as taxas de uso e despesas extraoramentrias,
bem como comunicao transparente de dvidas garantidas e
outros passivos pblicos. A identificao de riscos fiscais, inclusive
aqueles associados a parcerias pblico-privadas, precisa constar de
documentos oramentrios anuais.
Oramento pblico de entes subnacionais e responsabilidades da despesa

O grau em que esferas pblicas mais baixas aumentam as prprias
receitas, gastam recursos oramentrios, incorrem em dficits ou
acumulam dvidas pode ser especificado na constituio ou nas
171
leis. O nvel apropriado de participao do governo estadual ou
provincial e do governo local ou municipal em responsabilidades
oramentrias e gesto financeira uma questo altamente
poltica. Embora algumas PERs examinem questes centrais e locais
especficas (p. ex., as respectivas responsabilidades e gesto de
recursos para a educao), menos frequente examinarem opes
de descentralizao da gesto financeira, salvo se houver solicitao
especfica de autoridades polticas para que a PER considere opes
amplas para aumentar a delegao regional ou municipal de
responsabilidades fiscais. Geralmente disposies constitucionais e
jurdicas para a governana descentralizada so aplicadas como fixas.
Por essa razo, em alguns pases federais as PERs tm sido realizadas
em um ou mais estados ou provncias selecionados (p. ex., China,
ndia, Indonsia, Mxico e Paquisto).
Um aspecto especfico da descentralizao o sistema
de transferncias intergovernamentais incondicionais e
condicionais. Essas transferncias podem ser analisadas em uma
PER, especialmente nas PERs de setores especficos, em pases nos
quais os governos central e subnacional tm responsabilidade
conjunta da despesa, como por exemplo, na educao, sade
ou infraestrutura. O grau em que essa anlise realizada na PER
depende do interesse das autoridades em desenvolver um dilogo
nacional sobre essas questes.
Papel do governo versus setor privado na prestao de servios

Outra questo importante discutida nas PERs se os governos
deveriam gastar dinheiro em atividades que podem ser mais bem
desempenhadas pelo setor privado. Se o governo estiver envolvido
em atividades no necessrias, esse envolvimento prejudica o
enfoque estratgico da despesa pblica. No setor da sade, por
exemplo, se o papel do governo for expandido para prestar uma
ampla gama de servios de sade, incluindo cuidados especializados
para toda a populao, essa responsabilidade adicional limita a
capacidade de o governo focar funes de sade pblica mais
prementes, tais como financiamento de servios de sade para
pessoas de baixa renda ou regulamentao de servios de sade
privada. No trabalho da PER sobre economias outrora planejadas
centralmente, foi utilizada a abordagem de rvore decisria
172
para determinar se certas funes governamentais deveriam ser
descartadas, reduzidas ou mantidas (ver MANNING; PARISON
2001). Embora as PERs no proponham uma viso de privatizao
extrema, algumas PERs demonstram que o setor privado pode
produzir certos resultados de forma mais eficiente.
Dados e ferramentas da anlise da despesa

Muitas PERs comeam focando a alocao da despesa pblica
total por agregados amplos. As parcelas da despesa so
frequentemente comparadas com as de outros pases e
so identificadas as anomalias principais. Com frequncia so
utilizados dados das Estatsticas de Finanas Pblicas (GFS) 9.
Os dados das GFS so classificados por funo (defesa, educao,
sade etc.) e por categoria econmica (salrios, despesa corrente
no relacionada com salrios etc.). A maioria dos pases latinoamericanos publica dados gerais sobre a despesa pblica no GFS
Yearbook do Fundo Monetrio Internacional (FMI) ou seja, os
dados so consolidados por unidades federais e centrais, estaduais,
municipais e inclusive unidades extraoramentrias.
Ao fazer comparaes internacionais, Pradhan (1996) argumenta
que prefervel comear com a classificao funcional, porque
difcil analisar a composio econmica da despesa em um nvel
agregado (p. ex., a conta do total de salrios ou a despesa total de
investimentos) sem conhecimento prvio da composio funcional.
No mbito de uma determinada rea (ou setor) de funo, a PER pode
identificar padres de gastar de menos ou gastar demais de categorias
econmicas da despesa. A PER pode ressaltar desequilbrios na
mescla de insumos, tais como financiamento inadequado de custos
correntes de novos investimentos em hospitais e instalaes de
sade. Segundo observam vrias PERs, a despesa com remuneraes
tem aumentado rapidamente em comparao com materiais
essenciais (p. ex., livros escolares ou medicamentos), para os quais a
despesa pode ser totalmente inadequada.
Em alocaes oramentrias anuais, muito poucos pases utilizam
as classificaes de despesa das GFS. A maioria dos pases adota a lei
9 A expresso Estatsticas de Finanas Pblicas a traduo literal da expresso inglesa
Government Finance Statistics (GFS).
173
do oramento anual, sendo a despesa classificada no primeiro nvel
por unidade administrativa (ministrios responsveis pela despesa,
rgos pblicos, parlamento, judicirio, escritrio de auditoria
externa etc.). O segundo nvel da despesa pode ser classificado
por programa ou produto ou alternativamente por insumo (verso
local das categorias econmicas das GFS). Quando classificada por
programa, a despesa no pode ser comparada entre os pases.
Uma PER macro requer dados sobre agregados oramentrios
para o governo em geral (a saber, dados confiveis para todos os
nveis de governo, incluindo suas unidades extraoramentrias).
Embora uma anlise de dados sobre despesa disponveis nas
GFS seja um ponto de partida adequado, dados desagregados
so necessrios nos nveis de setor, subsetor ou programa para
identificar: (i) ineficincias; (ii) nmero excessivo de funcionrios
pblicos; (iii) subfinanciamento da despesa no relacionada
remunerao; e (iv) investimentos pblicos ineficazes etc. Estudos
sobre a eficincia da despesa requerem dados sobre insumos e
produtos ou resultados da despesa, custos unitrios e indicadores
de desempenho. Em alguns setores h tambm necessidade de
dados sobre prestao de servios do setor privado e despesas
ocultas. Levantamentos de domiclios ou outros dados detalhados
da despesa so necessrios para realizar anlises da incidncia
de benefcios e para identificar o acesso aos servios pblicos e
privados de diversos grupos de renda (p. ex., quintis).
Em muitos pases, os dados da despesa desagregada so
frequentemente incompletos, indisponveis ou disponveis somente
aps intervalo considervel. Essa falta de dados um desafio de
grandes propores para a PER. Mesmo disponveis, os dados talvez
no sejam comparveis entre os anos, reas geogrficas, setores
ou classificaes econmicas. Em resposta a tais desafios, o Banco
Mundial desenvolveu a ferramenta de dados BOOST,10 que apoia
a criao, uso e publicao de bancos de dados sobre a despesa
desagregada (Box 5.1). Em 2011, 17 pases construram bancos de
dados BOOST e dois pases (Qunia e Moldvia) os disponibilizaram
publicamente, oferecendo assim meios para seus cidados
monitorarem e analisarem a despesa pblica no nvel de base.
10 A sigla BOOST refere-se : Business, Organized Global Education, Opportunity, Science and
Technology.
174
Box 5.1 A Iniciativa BOOST
O que o BOOST?
O BOOST foi desenvolvido pelo Banco Mundial para coletar
e compilar dados sobre despesa pblica e apresent-los em um
formato de fcil utilizao. O banco de dados usado para examinar
tendncias em alocaes de recursos pblicos e eficincia da despesa.
Como funciona o BOOST?
Coleta dados detalhados sobre despesa pblica do tesouro
nacional e de outros sistemas de registro de rgos pblicos.
Os dados brutos so coligidos no nvel mais desagregado para
tirar proveito da profundidade total da classificao oramentria
do pas e dos sistemas contbeis. O banco de dados visa a
abranger todos os setores, unidades da despesa e tipos de gasto
registrado em diversos sistemas. O banco de dados de cada pas
especial e normalmente contm informaes sobre o oramento
aprovado e a despesa real, discriminada nas seguintes dimenses:
(i) nvel governamental; (ii) unidade administrativa, incluindo
unidades subnacionais da despesa; (iii) classificao econmica;
(iv) classificao funcional; (v) classificao programtica e (vi) fonte
de financiamento. O banco de dados pode ser complementado
com indicadores socioeconmicos, se esses dados estiverem
disponibilizados no nvel nacional ou descentralizado.
Benefcios do BOOST
Um banco de dados coerente e detalhado proporciona alcance
para melhorar a qualidade e a profundidade da anlise da despesa.
Uma vez estabelecido o banco de dados, os usurios podem
examinar o desvio entre as despesas oramentrias planejadas e
reais, bem como identificar ineficincias da despesa. Os governos
podem aumentar a transparncia quando decidem disponibilizar
dados de fcil utilizao publicamente. Esse acesso possibilita a
organizaes da sociedade civil utilizar os dados, melhorando assim
a qualidade do assessoramento em polticas.
Fonte: Kheyfets et al. (2011).
175
Os bancos de dados tm sido utilizados por PERs que analisam
a qualidade da despesa pblica em setores especficos, tais como
educao e sade, como a PER da Guatemala (BANCO MUNDIAL,
2012a). Na Moldvia, a despesa por aluno e outros dados sobre
educao fornecidos pelo BOOST foram usados para gerar fronteiras
de eficincia por meio da Anlise de Envolvimento de Dados
(discutida posteriormente neste captulo). Os pontos relativos da
eficincia foram comparados com indicadores da necessidade
(ndice nacional de privao) e do que foi recebido (montante da
despesa por estudante). Os resultados foram mapeados para revelar
diferenas entre cada distrito do pas.11 Em 2012 os pilotos do
BOOST foram lanados em dois estados do Brasil: Minas Gerais e
Rio Grande do Sul. Prev-se que os dados, uma vez disponibilizados,
sejam integrados aos processos de planejamento plurianual na
esfera estadual e apoiem processos de participao existentes em
cada estado, incluindo monitoramento de decises sobre execuo
oramentria e eficincia da despesa.
Eficincia, eficcia e equidade da despesa

No mago de muitas PERs est uma anlise da eficincia, eficcia e
equidade da despesa pblica. A Parte III deste livro trata de conceitos
e mensurao da eficincia. Nas PERs dois conceitos comumente
usados so eficincia da alocao e eficincia operacional ou eficincia
tcnica. Eficincia da alocao refere-se priorizao estratgica de
gastos nas polticas, programas e projetos, ao passo que a eficincia
operacional ou tcnica diz respeito consecuo de produtos ao
custo mais baixo possvel. A eficincia operacional avaliada nas
PERs medindo-se o seguinte: (i) eficincia do custo volume ideal
de insumos usados para obter um determinado nvel de resultado;
e (ii)eficincia interna combinao ideal de insumos alocados para
gerar produtos ou resultados dentro de um setor, dados os preos
dos insumos e sua produtividade marginal.
11 Em: <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/MOLDOVA
BOOST>, a figura tem reas verdes que mostram distritos de alto desempenho e as reas
vermelhas que indicam distritos que requerem ao corretiva.
176
Eficincia da despesa dentro de setores sociais

A comparao da eficincia entre os setores no direta, porque muitos
setores produzem bens e servios no prontamente comercializveis.
Na defesa nacional e relaes exteriores, por exemplo, difcil medir
produtos. Alm disso, no caso de certas despesas, as externalidades
custos e benefcios externos ao setor so difceis de serem mensuradas.
De modo geral, as estimativas da eficincia da despesa por meio dos
setores so demasiadamente tnues para a formulao de polticas e
alocao oramentria. Em contraste, a comparao da eficincia (ou
taxas de retorno) da despesa dentro de um nico setor mais fcil do que
entre setores. Essa a razo pela qual muitas PERs analisam a despesa
dentro de um setor ou subsetor (p. ex., a PER da Rssia, examinada aqui
nos estudos de caso, discute rodovias e ferrovias).
Como a educao, sade e outras despesas sociais so geralmente
um grande componente da despesa pblica total e porque
possvel medir a eficincia nesses setores, as PERs frequentemente
focam a eficincia da despesa dos setores sociais. Psacharopoulos e
Patrinos (2002) estabelecem que os retornos da despesa no ensino
fundamental so maiores do que os do ensino mdio e superior.
Igualmente, constatou-se que a despesa pblica em cuidados
preventivos da sade, tais como preveno de doenas transmissveis
(p. ex., imunizao infantil), mais eficiente do que a despesa com
cuidados curativos da sade. Vrias PERs concluram que a despesa
pblica se inclina em favor de nveis mais altos de escolaridade e
cuidados curativos da sade (p. ex., a PER de 2007 da Indonsia).
A Anlise Envoltria de Dados (DEA12) tem sido usada em vrias
PERs para calcular eficincias tcnicas. Neste mtodo so calculadas
a fronteira de eficincia e a distncia da fronteira a cada unidade
(escolas, hospitais, postos mdicos etc.). O mtodo DEA transforma os
insumos e produtos (resultados alcanados) de uma unidade em uma
nica medida de eficincia (ver detalhes no Captulo 8). As unidades
que utilizam os recursos da melhor forma possvel so classificadas
com eficincia de 100%; so unidades referenciais sobre a fronteira
da eficincia. O mtodo DEA identifica a eficincia relativa de todas as
unidades, o que permite estabelecer metas de melhoria da eficincia
para as unidades classificadas com menos de 100%.

Analysis (DEA).
177
Esse tipo de anlise foi usado no setor da educao na PER da
Guatemala (BANCO MUNDIAL, 2012a). A fronteira da eficincia
baseou-se em vrios indicadores de produo, incluindo taxas de
concluso e notas de testes, bem como em produtos tais como
custo unitrio do ensino fundamental e coeficientes professor-aluno.
Indicadores socioeconmicos vinculados ao aproveitamento escolar,
tais como taxas de alfabetizao de adultos e taxas de subnutrio,
foram usados como variveis de controle. A anlise constatou apenas
uma fraca relao entre o nvel da despesa e o aproveitamento
escolar resultado encontrado em estudos realizados em outras
partes. Na PER das Filipinas (BANCO MUNDIAL, 2011a) as fronteiras
da eficincia foram estabelecidas no ensino fundamental e mdio.
O mtodo DEA foi tambm aplicado ao setor de sade das Filipinas,
utilizando a mortalidade materno-infantil como indicador de
produtos e as despesas pblicas nacional e local per capita como
insumos, ao mesmo tempo em que como controle para o nvel
da despesa em sade privada. Em ambos os setores foram feitas
comparaes de eficincia com outros pases asiticos. No Brasil, este
mtodo foi usado em uma PER do ensino municipal (Box 5.2).
Box 5.2 Brasil: Uso do DEA no ensino municipal
Metodologia
A taxa de aprovao das escolas municipais foi usada como
principal indicador de produto. Embora trs insumos despesas
administrativas, despesas com professores e despesa de capital
por aluno tenham sido examinados, quando os resultados foram
apresentados o enfoque concentrou-se na pontuao de eficincia
do DEA para despesas administrativas por aluno. Foram analisadas
cinco categorias demogrficas, desde municpios muito pequenos a
cidades muito grandes (com mais de 500.000 habitantes).
Principais concluses
As despesas administrativas e as taxas de aprovao de estudantes
esto fortemente correlacionadas entre si nos municpios, ao
passo que nos estados as despesas administrativas maiores no
esto associadas a melhores resultados.
(continua)
178
(continuao)
Em contextos quase idnticos, os municpios mostram

grandes diferenas na eficincia do uso da despesa pblica
na educao. O Nordeste estava bem representado nos
municpios que eram 100% eficientes.
Os recursos do Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica
(Fundef ) foram bem utilizados: municpios eficientes no
somente utilizaram recursos do Fundef para aumentar salrios,
mas tambm os aplicaram no apoio administrativo e de pessoal.
A eficincia no necessariamente maior entre os municpios
mais ricos.
Alguns municpios grandes tm obrigaes importantes em
matria de penses de professores (inativos).
Recomendaes sobre polticas
Formular intervenes de polticas que se baseiem no sucesso
de municpios com melhor desempenho: aqueles que
melhoraram a qualidade dos professores proporcionaram aos
professores maior apoio administrativo e pedaggico, investiram
adequadamente na atualizao e racionalizao da infraestrutura
escolar e instituram servios de transporte para as crianas.
Estabelecer padres operacionais mnimos para escolas e
secretarias municipais.
Permitir aos governos federal e estadual assumir a liderana
na criao de oportunidades para transmitir o sucesso de
municpios de alto desempenho a municpios em atraso.
Alavancar programas federais para induzir mudanas no
comportamento municipal proporcionando incentivos e
assistncia tcnica.
Fontes: Banco Mundial (2002a; 2002b).
179
Eficincia da despesa na infraestrutura exemplo das rodovias

As PERs de infraestrutura utilizam as constataes de que as taxas
de retorno de gastos rodovirios so geralmente mais elevadas para
a manuteno de rodovias existentes do que para a construo de
novas. A manuteno inadequada impe grandes custos correntes
e de capital e a negligncia na manuteno rotineira relativamente
barata pode aumentar os problemas do pavimento das estradas.
Essa negligncia resulta na substituio de toda a pavimentao da
rodovia e a um custo mais elevado do que a manuteno regular.
Na Amrica Latina calcula-se que para cada dlar no gasto em
manuteno, so necessrios de US$ 3 a US$ 4 para reconstruo
prematura (citado em PRADHAN, 1996, p. 12). Embora a anlise da
taxa de retorno possa detectar essas ineficincias da despesa, no
caso de projetos de infraestrutura podem existir grandes benefcios
polticos na construo de novas estruturas em comparao com
a manuteno das existentes. Por essa razo, as PERs levam em
considerao questes institucionais que envolvem o planejamento
da infraestrutura e a tomada de decises com vistas a melhorar os
incentivos, a fim de evitar a alocao indevida de recursos.
Eficcia da despesa: o dinheiro atinge os beneficirios pretendidos?

Eficcia refere-se ao fato de um programa de despesa alcanar ou
no os objetivos declarados. Alguns pases tm grandes discrepncias
entre despesa orada e despesa real devido perda em vrios
estgios da execuo oramentria. Essas discrepncias tornam
difcil medir a eficcia, pelo menos utilizando dados oramentrios,
que constituem um indicador precrio da despesa real.
As Pesquisas de Rastreamento do Gasto Pblico (Public
Expenditure Tracking Surveys PETS 13) foram desenvolvidos na
dcada de 1990 pelo Banco Mundial para rastrear o fluxo de recursos
pblicos atravs da hierarquia administrativa: do oramento pblico
central aos prestadores de servios na linha de frente (instalaes
13 A expresso Pesquisas de Rastreamento do Gasto Pblico a traduo literal da expresso

inglesa Public Expenditure Tracking Surveys (PETS).
180
ou pessoal de sade, escolas, professores e outros). 14 As PETS tm
sido usadas nas PERs ou para complement-las em vrios pases
africanos, asiticos e latino-americanos, inclusive no Brasil (Box 5.3),
Colmbia, Equador e Peru.
Box 5.3 As PETS no Sistema nico de Sade do Brasil
Estrutura analtica
O estudo sobre levantamentos de rastreamento do gasto pblico
examinou a prestao de servios e a qualidade do gasto em
sade mediante o seguinte: (i) anlise do planejamento e sistema
oramentrio; (ii) rastreamento dos fluxos financeiros entre os
diferentes nveis do governo, incluindo as unidades de prestao de
servios de sade; (iii) avaliao do modo como os recursos foram
usados nas unidades de sade; e (iv) comparao dos recursos
usados com os resultados alcanados em termos da quantidade e
qualidade dos servios de sade produzidos.
Coleta e comparao de dados
A coleta de dados foi feita em quatro esferas: Ministrio da Sade,
secretarias estaduais da Sade, secretarias municipais da Sade e
unidades de sade (hospitais e clnicas ambulatoriais). Seis estados,
18 municpios e 76 unidades de sade foram escolhidos para obter
uma amostragem diversificada. Os levantamentos utilizaram trs
fontes complementares de dados: (i) questionrio estruturado para
gestores; (ii) entrevistas com pessoal tcnico; e (iii) relatrios oficiais
e outros documentos. Os questionrios foram testados no campo
antes da coleta de dados. Seis equipes de entrevistadores receberam
treinamento em mtodos de coleta de dados. Os questionrios tinham
sete componentes dos quais os dados foram retirados, classificados e
tabulados em um banco de dados para facilitar a anlise quantitativa.
(continua)
14 Para obter mais detalhes, ver Public Expenditure Tracking and Facility Surveys: A General
Note on Methodology (Rastreamento do gasto pblico e levantamento de instalaes: uma
nota geral sobre metodologia) e outros documentos disponibilizados no website <http://web.
worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/PETS>.
181
(continuao)
Recomendaes principais
Sincronizar o planejamento, oramentao e gesto
de informao.
Orientar o sistema oramentrio para o desempenho.
Desenvolver dispositivos organizacionais que confiram s
unidades de sade maior autonomia de gesto.
Reforar a responsabilizao, por exemplo, mediante a
introduo de contratos de gesto que incentivem os
administradores a focar metas e resultados especficos.
Estabelecer sistemas robustos de monitoramento e avaliao.
Fortalecer e profissionalizar a capacidade administrativa.
Fonte: Banco Mundial (2006a).
As PETS identificam no somente o grau de perda de recursos

a diferena entre o montante de recursos desembolsados no nvel
central e o montante de recursos realmente recebidos pelas instalaes
de servios mas tambm o montante da perda em cada estgio da
cadeia de prestao de servios. So tambm identificadas as fontes
potenciais de perda. Essas fontes incluem deficincias institucionais,
tais como inadimplncia de procedimentos de aquisies,
dispositivos ineficientes de prestao de servios, corrupo e
fraude. Os levantamentos tambm podem destacar o desperdcio
de recursos, tais como absentesmo de professores, e podem
identificar estrangulamentos importantes na execuo de gastos
(tanto no tesouro nacional quanto nos ministrios pblicos). Embora
as PETS ofeream uma fonte rica de informao sobre a qualidade
da prestao de servios, elas requerem um bom conhecimento de
procedimentos oramentrios, formais e informais, e de questionrios
bem formulados, alm de recursos considerveis.
Equidade da despesa pblica

Equidade refere-se distribuio de benefcios da despesa pblica.
Se uma parcela desproporcional dos benefcios for absorvida por
182
pessoas em melhores condies financeiras, a despesa pblica
considerada injusta ou regressiva. Em contrapartida, quando os
pobres se beneficiam de forma mais do que proporcional, a despesa
descrita como pr-pobres ou progressiva.
As PERs, especialmente as PERs setoriais, podem identificar
grupos de renda que se beneficiam de polticas da despesa pblica.
Com base nos levantamentos de domiclios, os beneficirios so
estratificados por nvel de renda a fim de analisar a equidade da
despesa social. Por exemplo, a PER da educao na Polnia, em
2009, proporcionou evidncia de que subsdios ao ensino superior
(ensino gratuito para os estudantes do turno do dia) beneficiavam
desproporcionalmente os mais abastados. O relatrio recomendou
teste de renda verificada para os beneficirios de subsdios do
ensino superior (RODRIGUEZ; HERBST 2009).
A Anlise de Incidncia de Benefcios (BIA)15 uma ferramenta
usada em algumas PERs para examinar questes relacionadas com
a equidade da despesa (ver Box 5.4). As BIAs tm demonstrado que
a despesa pblica no ensino fundamental pr-pobres por trs
razes: primeiro, os pobres tendem a ter mais filhos em idade do
ensino fundamental do que os no pobres; segundo, as crianas
pobres tm maior probabilidade de frequentar escolas pblicas de
ensino fundamental do que crianas em melhores condies, as
quais tendem a frequentar escolas de ensino fundamental privadas;
e terceiro, crianas de domiclios pobres tm menos probabilidade
de se matricularem no ensino mdio do que crianas de domiclios
de alta renda. Igualmente, a despesa pblica em cuidados bsicos
da sade normalmente mais pr-pobres do que a despesa em
cuidados secundrios. Portanto, a despesa com ensino fundamental
e cuidados preventivos de sade pode favorecer as metas, tanto de
eficincia quanto de equidade.
15 A expresso Anlise de Incidncia de Benefcios a traduo literal da expresso inglesa

Benefit Incidence Analysis (BIA).
183
Box 5.4 Anlise da Incidncia de Benefcios (BIA)
Uma BIA examina a parcela de benefcios de um programa de
despesas que recebida por diferentes grupos. Os nicos dados
necessrios para uma BIA so variveis que definem o grupo e uma
estimativa dos benefcios que cada grupo recebe. Uma BIA tem trs
etapas bsicas:
Identificar aqueles que utilizam o servio. Uma pesquisa de
domiclios uma boa fonte de informao.
Calcular os custos unitrios dividindo o total da despesa
pblica para a prestao do servio (p. ex.: educao de alunos
do ensino fundamental) pelo nmero total de beneficirios
ou usurios (ou seja, o nmero total de estudantes que
completaram o ensino fundamental ou que se matricularam
no ensino fundamental).
Agregar usurios em grupos relevantes por renda ou despesa,
regio ou gnero para a anlise comparativa. Essa etapa envolve
primeiramente ordenar os usurios usando uma medida bemestar, tais como a renda para definir quantis. A anlise mais
profunda examina essas quantis e investiga se os beneficirios
residem em rea urbana ou rural, por grupos de gnero etc.
Outra medida para entender qual grupo populacional se

beneficia da despesa em determinados servios o coeficiente de
concentrao ou quasi-Gini. Essa medida mostra se os grupos mais
pobres recebem proporcionalmente mais ou menos benefcios.16
A PER da Costa Rica demonstrou que a despesa com Educao e
Proteo Social (excludas as penses contributivas) beneficiou mais
os pobres no perodo entre 1998 e 2004 (Grfico 5.1).
16 O quasi-Gini baseia-se nos gastos pblicos recebidos que cada segmento da populao
recebe (em geral so usados quintis), dos mais pobres para os mais ricos. Quando os domiclios
mais pobres recebem uma parcela desproporcionalmente elevada de despesas, o quasi-Gini
negativo. O quasi-Gini varia de -1 a 1. Os valores negativos denotam despesas pr-pobres
(progressivas) e os valores positivos indicam que os relativamente ricos so os mais beneficiados
pela despesa (despesa regressiva).
184
Grfico 5.1 Costa Rica: Despesa social (quasi-Gini), 1998 e 2004
Pr-pobres
-0,5
-0,4
-0,3
-0,2
1998
2004
Pr-ricos
-0,1
Educao
Sade
Proteo Social
0,1
0,2
Fonte: Banco Mundial (2008). Tabela 2.3.
5.4 De que modo uma PER difere de uma Reviso de Despesa?

Uma reviso da despesa definida como um processo
institucionalizado para a reviso de um cenrio base de gastos com
o objetivo principal de identificar opes para nveis alternativos
de financiamento para considerao no processo oramentrio
(ver Captulo 4). Revises de despesas e PERs diferem nos
seguintes aspectos:
Objetivos e escopo: As PERs so adaptadas s necessidades
da anlise de despesas dos formuladores de polticas. Algumas
PERs concentram-se em questes macrofiscais, ao passo que
outras so extremamente focadas em um ou alguns setores
de despesas. PERs que examinam questes micro de eficincia
geralmente incluem uma anlise de despesa setorial nas
esferas nacional e subnacional. Em contrapartida, o foco das
revises de despesas restrito: elas reexaminam as polticas
de despesa existentes, especialmente no mbito do governo
central. Mais especificamente, as revises de despesas tm o
objetivo explcito de auxiliar os formuladores de deciso no
processo de preparao do oramento acerca do futuro nvel
de financiamento para os programas existentes;
185
Foco da anlise: As PERs podem comear com uma viso geral
das despesas por funo ou por tipo econmico, ou ambos, e
so frequentes as comparaes internacionais entre amplas
categorias de despesas. As PERs geralmente enfocam os
setores sociais (educao e sade) ou a infraestrutura, reas nas
quais o Banco Mundial tem ampla experincia. Por sua vez, as
revises de despesas geralmente examinam todas as despesas
(ou sua maior parte) dos rgos governamentais, com foco
na identificao da eficincia da despesa ou na economia
dos produtos (Nota do tradutor: a expresso economias dos
produtos traduo literal da expresso inglesa output savings);
Vnculo com o oramento anual: Uma PER um documento
analtico com recomendaes para melhorias na elaborao
e implementao da poltica; ela no est necessariamente
vinculada ao ciclo do oramento anual. J o objetivo central
de uma reviso de despesa reexaminar a fundamentao
para as polticas de gastos iniciais, ou seja, em relao ao
cenrio de referncia de gastos com o objetivo de modificlas no prximo oramento anual. Em alguns casos, a reviso
est explicitamente ligada garantia de que as despesas
futuras, em conjunto, no excedam os subtetos da Estratgia
de Despesas a Mdio Prazo (MTEF);
Uso de ferramentas analticas: As PERs utilizam uma
ampla gama de ferramentas analticas (p. ex.: anlise de
custo-benefcio, BIA, DEA). Em alguns casos, so preparados
bancos de dados detalhados, tais como o BOOST. possvel
usar um nmero menor de ferramentas nas revises de
despesas, nas quais o foco est frequentemente voltado
para a compreenso das ligaes entre os resultados da
despesa (para os quais foram desenvolvidos indicadores de
desempenho) e o tamanho das alocaes de oramento para
a despesa do programa de linha de base;
Responsabilidade dos ministrios que efetuam as
despesas: As revises de despesa so proveitosas quando
os ministrios responsveis pela despesa e no apenas o do
oramento central ou o Ministrio das Finanas, apresentam
propostas para alterar as polticas de despesa. Embora as
186
PERs setoriais envolvam totalmente ministrios (tais como
Agricultura, Educao, Sade ou Obras Pblicas), pode haver
menos interao dos ministrios que efetuam as despesas
setoriais com o oramento central ou Ministrio das Finanas
(em comparao com a interao das revises de despesa);
Recomendaes sobre polticas: Tanto as PERs quanto as
revises de despesa geralmente incluem recomendaes
sobre polticas para a obteno de ganhos de eficincia.
Ambas podem tambm recomendar a reviso das polticas de
definio de preos e de recuperao de custos para a prestao
de servios governamentais e para a melhoria dos dispositivos
institucionais para as despesas. Embora as recomendaes das
PERs possam enfocar as melhorias na poltica de despesas, as
revises de despesa tm mais probabilidade de sugerir opes
para cortes de financiamento; e
Regularidade das atualizaes: Uma reviso de despesa
geralmente preparada em um ciclo anual regular ou
plurianual (p. ex.: trs anos); ou seja, ela geralmente no
uma reviso isolada. Em contrapartida, as PERs so em geral
revises nicas e no exerccios contnuos. Embora alguns
pases tenham preparado vrias PERs durante um perodo
de 5 a 10 anos, em muitos pases o intervalo entre duas PERs
sucessivas em geral longo.17
5.5 Estudos de Caso de PERs: Mxico, Peru, Rssia e Turquia

Mxico PER de infraestrutura de 2005
Experincia anterior com PERs: No perodo 2000-2005, o
Banco Mundial apoiou ativamente a agenda de reforma de finanas
pblicas, inclusive a reforma tributria e fiscal, a sustentabilidade fiscal
e a gesto fiscal em regime de descentralizao. Como os estados
e municpios administram quase a metade da despesa pblica,
considerou-se importante examinar as responsabilidades federais
e estaduais ou municipais nos setores-chave. Por esse motivo, foi
17 Na lista de 89 PERs regulares realizadas no perodo 2001-2007 (ver DEOLALIKAR, 2008, p. 3),
somente oito pases tiveram PERs repetidas nesses seis anos.
187
realizado em 2003 um PER subnacional para o estado de Veracruz.
Esse PER foi seguido de outro, em 2004, que analisou a incidncia de
benefcios nos diferentes nveis de renda e a distribuio de despesas
federais nos estados. Em 2009 foi realizado outro PER setorial para
agricultura e desenvolvimento rural.
Objetivos: Embora os PERs de 2003-2004 tenham dado alguma
ateno ao investimento em infraestrutura pblica, houve forte
necessidade de realizar uma anlise mais completa. O objetivo
principal do PER de Infraestrutura (IPER) de 2005 foi apresentar opes
para tratar das necessidades de servios de infraestrutura, inclusive
(i)melhorias na concepo do programa e alocaes oramentrias; (ii)
ganhos de eficincia na prestao de servios; e (iii) maior participao
e financiamento do setor privado (BANCO MUNDIAL, 2005).
Escopo: O IPER forneceu uma viso geral da despesa dos setores
de infraestrutura, rgos e da despesa agregada. Essa viso geral
preparou o cenrio para a avaliao do desempenho do setor de
infraestrutura. Foi realizada uma anlise aprofundada dos processos
de planejamento, elaborao do oramento e coordenao para
os subsetores de transporte, eletricidade e abastecimento de gua.
Foram examinados os mecanismos para recuperao dos custos, a
qualidade e a eficincia dos servios de infraestrutura e a eficcia dos
programas para incentivar a participao e o financiamento privados,
assim como os papis dos governos federal e estadual.
Anlise utilizada: O desempenho da infraestrutura foi analisado
mediante o uso de indicadores de resultados dos setores. Com relao
eletricidade, por exemplo, foram desenvolvidos indicadores para
examinar o acesso (em comparao com outros pases) e a qualidade
do servio (interrupes do servio, nmero de reclamaes por
mil clientes e horrios de conexo). Para calcular as necessidades
de despesa com infraestrutura, foram utilizadas tcnicas simples e
avanadas, desde padres de referncia por exemplo, exerccios
de custos para definir metas, tais como quanto custaria para elevar a
infraestrutura do Mxico per capita, por unidade do Produto Interno
Bruto (PIB) e por quilmetro quadrado ao mesmo nvel dos lderes da
Amrica Latina mediante modelos econmicos economtricos ou de
engenharia. Embora o relatrio no desenvolva modelos sofisticados,
ele apresenta alguns resultados de pesquisa. Na abordagem do
crescimento, por exemplo, a anlise constatou que o Mxico poderia
188
obter lucros significativos se aumentasse a cobertura de infraestrutura,
mas essa alterao exigiria aumentos substanciais de investimento.
Principais constataes: Houve progresso constante no
aumento, em todo o pas, da cobertura de estradas, eletricidade, gua
e saneamento; em 2005 os nveis estiveram entre os mais elevados
da Amrica Latina. Embora ainda tenham sido observadas algumas
lacunas no acesso aos servios de infraestrutura, notadamente
nas comunidades de baixa renda, rurais e indgenas, os principais
desafios foram a melhoria da qualidade dos servios e a eficincia
operacional, tendo em vista, especialmente, que a qualidade mdia
da infraestrutura do Mxico era ligeiramente inferior de outras
importantes economias da Amrica Latina e de algumas do Leste
Asitico (Grfico5.2) Em 2005, o maior hiato de qualidade ocorreu
no fornecimento de eletricidade e o menor, em portos e estradas de
ferro. A necessidade de aprimorar a qualidade ficou mais evidente
para as estradas, onde havia necessidade urgente de reparos devido
ao crescente volume de trfego e ao envelhecimento da malha
rodoviria, particularmente das rodovias administradas por estados
e municpios. Em infraestrutura, a ausncia de polticas de subsdios
abrangentes e a multiplicidade de atores nas esferas federal,
estadual e municipal produziu uma grande variao no grau de
recuperao de custos e de subsdios entre os setores e regies.
Foram estabelecidas tarifas muito abaixo dos custos para algumas
reas e usurios, at mesmo para aqueles que podiam pagar.
Constatou-se que a forma mais comum de subsdio para usurios
eram tarifas reduzidas para algumas categorias deles nos setores
de eletricidade, abastecimento de gua e saneamento. As tarifas
das estradas com pedgio eram elevadas em comparao com
os padres internacionais. Dentre os setores de infraestrutura, a
despesa pblica recebeu peso muito elevado para novas construes
e reformas, ao passo que as atividades regulares de manuteno
receberam recursos financeiros insuficientes. No caso das estradas,
os gastos federais com manuteno foram insuficientes para manter
a malha em boas condies. Para alcanar melhor qualidade, acesso
e eficincia em servios de infraestrutura so necessrios dispositivos
institucionais mais robustos, com maior coordenao e planejamento
intra e intersetorial e maior responsabilizao.
189
Grfico 5.2 Qualidade da infraestrutura. Pases selecionados, 2003
Mxico
Argentina
Brasil
Chile
Colmbia
Estados Unidos
China
Indonsia
Malsia
Tailndia
Filipinas
0
Fonte: Banco Mundial (2005).

Nota: O Grfico baseia-se na Tabela 1 da IPER, que derivada do Frum Econmico Mundial (2004), que
investiga grandes usurios industriais. Os indicadores de qualidade para todos os setores de infraestrutura
esto includos (o transporte areo e tecnologias da informao e da comunicao no fazem parte da
IPER do Mxico). A avaliao da pesquisa feita em uma escala de 1 (subdesenvolvida e ineficiente) a 7
(desenvolvida e eficiente como a melhor do mundo).
Principais recomendaes de poltica: Uma mensagem central

da PER foi que os recursos gastos em infraestrutura devem ser mais
bem utilizados. Foram feitas sete sugestes especficas:
Fazer uso mais eficaz dos recursos dos contribuintes no
investimento pblico e concentrar o foco em reas que o setor
privado no possa financiar. Reduzir o papel do governo no
financiamento do setor eltrico e de estradas com pedgio,
os quais fizeram demandas fiscais considerveis (muitas delas
fora do oramento ou eventuais);
Aumentar a eficincia das despesas, especialmente em trs
reas: manuteno e recuperao, gargalos estratgicos em
segmentos da infraestrutura e ampliao dos servios bsicos
populao de baixa renda;
Adotar medidas para melhorar a concepo dos programas de
investimento e a escolha de projetos de infraestrutura;
Mobilizar mais financiamento privado para a infraestrutura,
tanto de fontes nacionais quanto internacionais;
190
Revisar a concepo e o funcionamento dos aumentos de
crdito federal, necessrios para atrair vultosas somas
de financiamento privado;
Criar rgos independentes para a regulamentao de tarifas
e qualidade dos servios, especialmente nos setores em que
esses rgos esto em grande parte ausentes, notadamente
em eletricidade e recursos hdricos; e
Aumentar a responsabilizao e a informao sobre
desempenho, especialmente para obter informaes
sistemticas acerca da qualidade dos resultados dos projetos.
Peru PER 2012

Experincia anterior com PERs: Uma PER regular foi concluda em
2002. Em 2010 o Banco Mundial auxiliou as autoridades na preparao
de um documento de poltica (O Processo de Descentralizao e suas
Ligaes com a Eficincia das Despesas Pblicas). Em 2011, o pessoal
do Banco Mundial preparou uma srie de notas sobre polticas
acerca de questes especficas dos setores e de gesto das finanas
pblicas para a prxima administrao. Em 2012, a PER foi preparada
em estreita colaborao com as autoridades peruanas.
Objetivos: O principal objetivo da PER 2012 (BANCO MUNDIAL,
2012b) foi contribuir para as discusses polticas sobre questes de
gastos pblicos. Como j haviam transcorrido 10 anos desde a ltima
PER, era necessrio fazer uma avaliao. A reviso procurou abordar
trs questes importantes: (i)evolues dos gastos pblicos e receitas
durante a dcada anterior; (ii) o impacto da descentralizao na
mudana para a elaborao do oramento com base em resultados;
e (iii) at que ponto as despesas pblicas so eficientes em termos
tcnicos e de alocao.
Escopo: A PER tem um foco macrofiscal. Ela identifica os principais
desafios enfrentados pelos gastos pblicos, particularmente as
desigualdades de acesso aos servios pblicos e a sua baixa qualidade.
Ela examinou de que modo a estabilizao macroeconmica e a
poltica fiscal esto relacionadas. A adequao da receita e o sistema
tributrio foram revisados, seguidos de uma anlise da alocao,
da eficincia e da equidade dos gastos. As notas sobre polticas
191
preparadas em 2011 podem ser consideradas o equivalente aos
captulos sobre setores de uma PER regular.
Anlise utilizada: A PER analisou as tendncias do PIB, receita
total e despesa total e seus principais componentes. Embora o
foco fosse a explorao completa dos dados macrofiscais do Peru,
foram feitas algumas comparaes internacionais, inclusive para a
despesa com educao, sade e despesa social. Foram utilizadas
tcnicas economtricas para determinar a relao entre crescimento
econmico e receitas tributrias e entre crescimento e gastos
pblicos, alm de identificar os pases pares do Peru (em termos
de PIB per capita e populao). Foram criados dois ndices18 sobre
a eficincia da despesa com educao, sade e transporte e foram
feitas as correlaes entre os subndices.
Principais constataes:
A slida gesto macroeconmica havia trazido estabilidade
econmica e rpido crescimento do produto durante a
dcada anterior. Polticas fiscais cautelosas contriburam para
esse resultado;
O sistema tributrio arrecada um volume limitado de receita,
em parte porque a base tributria prejudicada por inmeras
isenes. Alm disso, existe forte dependncia dos tributos
indiretos, o que torna o sistema tributrio injusto;
A taxa de pobreza caiu significativamente entre 2005 e 2010.
O resultado no se deveu totalmente ao rpido crescimento da
despesa pblica total. As baixas taxas de execuo oramentria,
limitaes de gesto e as restries da capacidade administrativa
e de infraestrutura tambm foram fatores que contriburam;
O programa de transferncia condicionada de renda (Juntos),
voltado para os pobres das reas rurais, parece ter tido efeito
positivo na reduo da pobreza rural, aumentando o uso dos
servios de sade e assegurando que as crianas ingressem e
concluam o ensino fundamental;
18 Os dois ndices o ndice de Desempenho do Setor Pblico e o ndice de Eficincia do Setor

Pblico so baseados em Afonso, Schuknecht e Tanzi (2005).
192
Houve grande progresso na melhoria da cobertura dos servios
pblicos bsicos em sade e educao. Entretanto, o acesso aos
servios pblicos foi altamente desigual entre os distintos grupos
de pessoas e a anlise demonstrou diferenas significativas no
desempenho e na eficincia do governo entre as regies;
A introduo de elaborao de oramento baseada em
resultados em 2008 produziu um foco bem-vindo em resultados,
monitoramento e avaliao;
O investimento pblico aumentou substancialmente (de
3% para 6% do PIB), mas havia necessidade de melhorar o
planejamento, gesto e coordenao do investimento entre as
esferas de governo e o setor privado;
O planejamento, execuo e contabilidade do investimento no
eram vinculados ao sistema de gesto financeira do governo; e
O mecanismo para a alocao das receitas com recursos
naturais exacerbou as desigualdades regionais.
Principais recomendaes de poltica: A PER reiterou
recomendaes especficas (comunicadas pela primeira vez nas
notas sobre poltica de 2011) para a melhoria da responsabilizao
nos setores de educao e sade para o aprimoramento da gesto
das finanas pblicas. Em questes macrofiscais, a PER comunicou as
seguintes mensagens:
Manter uma postura de poltica fiscal cautelosa;
Ampliar a base tributria reduzindo as isenes de impostos e
no aumentando ainda mais as taxas de impostos;
Simplificar ainda mais o sistema tributrio;
Depender menos dos trabalhadores assalariados para obter
receitas do imposto de renda de pessoas fsicas;
Se forem contempladas as mudanas nas taxas de impostos
sobre recursos naturais, examinar cuidadosamente as
consequncias de mdio prazo e o possvel impacto adverso
sobre o investimento;
Reorientar a despesa pblica para que haja maior reduo da
pobreza, diminuio das grandes desigualdades de renda e
melhoria da qualidade do servio pblico;
193
Basear o sistema oramentrio em resultados mais pragmticos
e evitar que ele se torne mais um requisito de relatrio para os
rgos de primeira linha;
Aprimorar o planejamento do investimento, inclusive com o
aumento da capacidade de governos locais, para que todos os
projetos de investimento sejam avaliados adequadamente e a
fragmentao do investimento seja evitada;
Assegurar que as despesas recorrentes sejam adequadas para
manter o capital existente;
Criar uma interface entre o sistema de investimento pblico e
o sistema de gesto financeira do governo; e
Revisar as relaes intergovernamentais com o objetivo de
reduzir as desigualdades da despesa pblica no mbito local,
inclusive modificando a distribuio desigual de receitas dos
recursos naturais.
Rssia PER 2012

Este estudo de caso enfoca o captulo da PER intitulado Fortalecimento
do Oramento de Capital nos Setores Rodovirio e Ferrovirio.
Experincia anterior com PER: H muitos anos, o Banco Mundial
fornece assistncia analtica e tcnica ao Departamento de Poltica
Oramentria do Ministrio das Finanas (MF). As vrias questes
incluem (i) avaliao dos riscos fiscais; (ii) preparao de um Estudo
de Sustentabilidade Fiscal de Longo Prazo; (iii) realizao de
anlises macroeconmicas e fiscais regulares; e (iv) fornecimento
de consultoria para fortalecer o oramento e a gesto das finanas
pblicas. Com o incio da crise global em 2008 e o aumento das
restries oramentrias, o dilogo enfocou medidas para aumentar
a eficincia das despesas pblicas. Em 2011, o Banco Mundial
finalizou uma Reviso de Despesa Social acerca da eficincia da
despesa pblica subnacional em sade, educao e assistncia social
(BANCO MUNDIAL, 2011b). Essa reviso foi seguida em 2012 de
uma PER que enfocou questes macrofiscais e dois setores (BANCO
MUNDIAL, 2012c).
Objetivos: A PER de 2012 complementou a reviso do setor social
de 2011. O objetivo principal da PER foi auxiliar o MF na identificao de
194
oportunidades de economia e ganhos de eficincia em duas grandes
categorias de despesa: infraestrutura de transportes e emprego no
setor pblico. Relatrios analticos separados de antecedentes sobre
aqueles dois setores j haviam sido preparados para as autoridades
russas; os dois foram integrados PER 2012.
Escopo: A PER analisou primeiro a disciplina fiscal agregada
e a gesto das finanas pblicas em geral. Essa anlise forneceu o
contexto para a reviso do escopo do espao fiscal adicional para
a despesa em dois subsetores de infraestrutura, particularmente
rodovias (onde havia escassez de recursos) e ferrovias. No setor de
transportes, embora a PER da Rssia tenha examinado somente
rodovias e ferrovias, a IPER do Mxico examinou tambm os portos.
Anlise utilizada: A anlise da PER fez comparaes internacionais
relevantes, fornecendo assim padres de referncia. Para rodovias,
por exemplo, a PER ressaltou que, na dcada de 1990, a China gastou
por ano 3,5% do PIB em rodovias, em comparao com 2,8% em 2000
e apenas 1,5% da Rssia em 2009. Com relao aos custos unitrios,
foram feitas comparaes com a Finlndia, um pas com condies
climticas semelhantes. Houve tambm anlise de planejamento de
manuteno de rodovias e ferrovias, intensidade do trfego rodovirio
e o escopo para o aumento das tarifas dos usurios e financiamento
da infraestrutura rodoviria ou ferroviria. O relatrio identificou o
hiato de financiamento para a manuteno de rodovias. A Estratgia
de Transportes do governo tambm foi analisada.
Rodovias Com escassez crnica de recursos, a infraestrutura
rodoviria deteriorou-se significativamente durante o perodo 20002011. Dos quase 50 mil quilmetros de rodovias federais, somente cerca
de um tero foi considerado estar em condies boas ou razoveis.
Embora os custos reais de manuteno por quilmetro das rodovias na
Rssia e na Finlndia fossem semelhantes, os dois pases tm resultados
em termos de condies rodovirias muito diferentes. Alm disso, os
custos unitrios reais de despesa por quilmetro de rodovia eram muito
inferiores aos custos unitrios oficiais. A maioria dos padres de projeto
de rodovias pblicas era baseada em cargas mximas por eixo de menos
de 10 toneladas, o que altamente inadequado para os caminhes
europeus, resultando em uma vida til relativamente curta da superfcie
195
das rodovias. O relatrio constatou um vultoso hiato de financiamento
para a manuteno e reconstruo de rodovias embora houvesse
espao para um programa de manuteno totalmente financiado.
Para os projetos de infraestrutura rodoviria, eram necessrios recursos
financeiros adicionais; esses recursos poderiam vir de pedgios, ttulos
de infraestrutura, entidades de aumento de crdito local e novos
projetos financiados por instituies financeiras internacionais.
Ferrovias A Ferrovia Russa (RDZ) tem status de monoplio como
proprietria da infraestrutura ferroviria nacional e fornecedora
de locomotivas. A RDZ domina o mercado de frete ferrovirio.
O financiamento da RDZ continuar a ser determinado principalmente
pela estrutura de tarifas, indexao anual de tarifas e apoio financeiro
do governo. Os subsdios para a operao de frete foram introduzidos
como uma medida temporria em 2009 e continuaram no oramento
federal em 2010. A estratgia de transportes do governo prev,
primeiramente, a modernizao do transporte ferrovirio (at 2015)
e, em segundo lugar, a expanso da malha ferroviria (2016-2030).
As principais questes que os formuladores de poltica precisam
abordar so (i) as compensaes entre o crescimento perifrico e
nacional para o investimento em infraestrutura ferroviria; (ii) as
distncias eficientes para as diversas modalidades de transporte e uma
anlise da velocidade com que os novos trilhos devem ser construdos;
e (iii) a questo da escassez de recursos financeiros das extremamente
necessrias manuteno e recuperao, tendo em vista especialmente
a grande expanso planejada nas malhas ferrovirias.
Principais recomendaes de poltica:
Rodovias
Garantir o fornecimento adequado de financiamento.
Aumentar as cobranas dos usurios das rodovias (impostos
de consumo sobre os combustveis e taxas de licenciamento
de veculos);
Aumentar gradualmente a despesa com manuteno,
recuperao e reconstruo de rodovias;
Introduzir um fundo de manuteno de estradas de segunda
gerao; e
196
Estabelecer uma estrutura de financiamento em vrias camadas
e levar em conta a assistncia financeira de International
Financial Institutions (IFIs).
Fortalecer as prticas de gesto e planejamento:
Revisar os objetivos e o cronograma da Estratgia de Transportes;
Realizar um exerccio de classificao funcional de rodovias e
melhorar a gesto dos ativos rodovirios;
Introduzir contratos de manuteno de estradas baseado em
desempenho; e
Revisar os padres de projetos de veculos e de estradas e
fortalecer os controles da sobrecarga de caminhes.
Aumentar a estrutura institucional:
Revisar a Lei de Aquisies e aumentar a competio para a
aquisio de construo de estradas; e
Fortalecer a estrutura jurdica e institucional para parcerias
pblico-privadas.
Ferrovias
Para aumentar a dotao oramentria:
Dar prioridade manuteno e recuperao;
Ajustar as taxas de frete para assegurar a recuperao dos
custos; e
Revisar o processo para a indexao das tarifas de frete.
Fortalecer as prticas de gesto e planejamento:
Revisar os objetivos e o cronograma da primeira fase da
Estratgia de Transportes;
Assegurar que o investimento em infraestrutura ferroviria nas
regies perifricas se justifica do ponto de vista financeiro e
econmico; e
Revisar a necessidade de 10 mil quilmetros de trilhos de
alta velocidade.
197
Para melhorar a estrutura institucional:
Introduzir o financiamento obrigatrio do servio pblico; e
Revisar o requisito legal de que uma empresa de transporte
deva fornecer servios em toda a rede.
Turquia PER 2006

Experincia anterior com PERs: A PER macrofiscal de 2006 para
a Turquia (BANCO MUNDIAL, 2006b) seguiu uma PER do setor de
educao que foi concluda em 2005.
Objetivos: Os objetivos da PER eram rever os desenvolvimentos
e perspectivas macrofiscais. Os objetivos especficos eram examinar
(i) as fontes de consolidao fiscal e a qualidade do ajuste fiscal;
(ii) as opes de ganhos de eficincia na despesa pblica, questes
horizontais e especficas de setores; e (iii) as instituies oramentrias
e gesto das finanas pblicas.
Escopo: A PER teve um escopo amplo: a cobertura institucional
estendeu-se para alm do governo geral sempre que a disponibilidade
de dados permitiu (empresas estatais e instituies de seguridade
social tm um efeito importante sobre o desenvolvimento do setor
pblico na Turquia). O lado da receita do oramento tambm foi
examinado, assim como os gastos tributrios. O escopo para ganhos
de eficincia foi examinado quanto despesa com o servio pblico
e a gesto dos investimentos pblicos (questes horizontais) e
em quatro setores especficos: despesas com educao, sade,
previdncia social e desenvolvimento rural. Finalmente, foram
avaliadas as reformas da gesto das finanas pblicas.
Anlise utilizada: A PER foi primordialmente uma anlise
esttica, na qual os dados macrofiscais e setoriais foram analisados
em tabelas e grficos. Foram feitas comparaes internacionais,
principalmente com pases da OCDE (da qual a Turquia membro),
mas foram feitas tambm algumas comparaes com outros
pases emergentes, inclusive o Brasil. Prepararam-se cenrios de
referncia e alternativos de poltica fiscal, cenrios que ajudaram
a identificar o espao fiscal. A PER no utilizou ferramentas
especficas (p. ex.: BIA, DEA) para examinar a eficincia da despesa
em setores especficos.
198
Durante o perodo 2001-2005 um ajuste fiscal ambicioso serviu
de base para um declnio substancial na taxa de dvida pblica
e para o forte desempenho econmico;
Em 2006, ocorreram dois importantes desafios fiscais:
manuteno da disciplina fiscal e criao do espao
fiscal necessrio para atender aos prementes desafios de
desenvolvimento;
Foram necessrias reformas fiscais estruturais para manter a
disciplina fiscal e, ao mesmo tempo, criar espao fiscal para
a despesa com o aumento do crescimento e reduo de
impostos no futuro;
A composio das receitas mudou substancialmente no
sentido da tributao indireta. A base para os impostos
diretos era pequena devido s numerosas isenes e os gastos
tributrios para 15 provises para impostos foram calculados
em 1,6% do PIB por ano;
Poderiam ser obtidos ganhos de eficincia horizontais se as
reformas do servio pblico fossem direcionadas para o alcance
de melhor desempenho e, ao mesmo tempo, conteno da
presso sobre a folha salarial;
Quanto ao investimento pblico, regras de processamento
pouco claras levaram ao excesso de investimento e prazos
muito longos para a execuo de projetos;
Ainda no havia uma estrutura normativa adequada para
incentivar as parcerias pblico-privadas. No setor energtico,
embora o investimento privado respondesse por 50% da
gerao de eletricidade, esse percentual s ocorreu porque
o governo havia assumido novos passivos contingentes
importantes na forma de garantias e contratos de explorao;
Vrias reformas da gesto das finanas pblicas haviam sido
adotadas, especialmente a promulgao em 2003 da Lei de
Gesto e Controle das Finanas Pblicas (PFMC) e melhor
cobertura, formulao, execuo, contabilidade, auditoria e
aquisio oramentria;
199
Foram feitos avanos notveis nas taxas de matrcula no
ensino fundamental. Entretanto, ainda existiam diversos hiatos
educacionais e houve uma necessidade de aumentar a despesa
com educao para ampliar a parcela de gastos no relacionados
a pessoal, a fim de melhorar a eficincia, obter melhor equilbrio
regional em servios educacionais e aumentar a autonomia da
gesto nos estabelecimentos de ensino;
A introduo do seguro sade universal havia melhorado o
acesso sade, mas os resultados na sade eram ruins, apesar
da despesa relativamente alta; e
A reforma da previdncia de 2006, se integralmente
implementada, eliminaria o dficit das aposentadorias em
2040. Esse resultado exigiria a manuteno dos impostos
sobre a folha de pagamento, tanto para empregados quanto
para empregadores, em nvel elevado em comparao com os
padres internacionais.
Principais recomendaes de poltica:
Racionalizar os impostos, ampliar a base tributria e estabelecer
uma estrutura de gastos com impostos que promova a
responsabilizao e a transparncia;
Fortalecer os incentivos para que os servidores pblicos alcancem
resultados e, ao mesmo tempo, controlar a massa salarial,
harmonizando as escalas de salrios e reformando os auxlios;
Adotar mtodos de avaliao eficientes para projetos
plurianuais de investimento pblico e assegurar a proviso
adequada para a despesa com manuteno;
Incentivar o setor privado a desempenhar um papel mais
relevante no financiamento, desenvolvimento e operao
do investimento em infraestrutura, desde que os riscos de
passivos contingentes adicionais do governo nas parcerias
pblico-privadas sejam reduzidos;
Enfrentar a grande agenda inacabada de gesto das finanas
pblicas, focando primeiramente a criao de estruturas
de auditoria interna, promulgando uma lei do Tribunal de
200
Contas coerente com a Lei PFMC19 e trazendo os recursos
extraoramentrios e rotativos remanescentes para o controle
oramentrio e financeiro;
Estimular as escolas a limitarem a capacidade das salas de aula
dentro de nveis aceitveis; fornecer autonomia de recursos
financeiros para as escolas e, ao mesmo tempo, introduzir a
responsabilizao pelos resultados educacionais; conceder s
instituies de educao superior mais autonomia sobre os
recursos financeiros e modernizar o sistema de exame para
ingresso nas universidades, de modo a eliminar a vantagem
dos cursos privados preparatrios para o exame;
Implementar economia de custos e medidas para aumento
da eficincia em sade (a PER continha vrias recomendaes
especficas para o setor de sade); e
Alterar as polticas de previdncia social caso fique decidido
reduzir as taxas de contribuio previdenciria para alcanar
supervit de previdncia no futuro.
5.6 Lies apreendidas de experincias da PER

A experincia de preparar PERs nas ltimas dcadas forneceu
os principais ingredientes para a identificao de uma PER de alta
qualidade. Entretanto, mesmo que a PER tenha alta qualidade, sua
eficcia depende primordialmente da vontade das autoridades do pas
e da capacidade para implementar as principais mensagens da PER.
Ingredientes de uma PER de alta qualidade

Os tpicos a seguir descrevem algumas caractersticas-chave de
uma PER de alta qualidade:
Dados de alta qualidade e oportunos so importantes. Muitas
PERs exploram dados das Estatsticas de Finanas Pblicas (GFS)
para despesas por funes e principais categorias econmicas, o
que permite o estudo das tendncias na alocao de despesas.
Para o trabalho setorial, so necessrios dados detalhados
confiveis, inclusive para despesa por unidade oramentria
19 A sigla PFMC significa Public Financial Management and Control.
201
(na esfera central e nas diversas esferas subnacionais), indicadores
de resultados, custos unitrios, indicadores de qualidade etc.
Talvez seja necessrio um esforo considervel para estabelecer
um banco de dados multidimensional adequado, como nos
moldes dos dados do BOOST. Os dados da pesquisa tambm
so de grande ajuda. Se houver suspeita de perdas de receita, as
PETs so teis para revelar as discrepncias entre o oramento e
os dados do resultado;
Tcnicas especficas so necessrias para a anlise de
gastos. As PERs podem ser enriquecidas com uma srie de
tcnicas, que precisam ser utilizadas em anlises de eficincia,
eficcia e equidade da despesa, inclusive BIAs, DEAs e outras,
para avaliar a eficincia e o impacto da despesa sobre os pobres;
PERs requerem slidas habilidades analticas e conhecimento
setorial especializado. As PERs requerem pessoal competente
com habilidades slidas para analisar as questes da poltica de
despesas. O conhecimento especializado de peritos de setores
(agricultura, educao, sade, infraestrutura etc.) de grande ajuda.
O Banco Mundial possui vantagem comparativa no fornecimento
desse conhecimento;
Comparaes internacionais em PERs so muito teis.
Pela comparao dos principais resultados da despesa ou custos
unitrios com os resultados dos pases em estgio semelhante
de desenvolvimento, possvel estabelecer metas para examinar
os resultados da despesa de um pas do mesmo nvel, levando
em conta as limitaes de tal comparao, dadas as diferenas
entre os pases em termos de instituies e capacidade;
A anlise de PER precisa ser oportuna. A anlise de PER
precisa estar atualizada e ser fornecida s autoridades do
pas de maneira oportuna. 20 Em PERs com projees de
desenvolvimentos de despesas futuras nos termos de opes
diferentes (por exemplo, a PER da Turquia revisada na seo
anterior), as propostas de polticas relacionadas a elas precisam
20 O Banco Mundial (2009) alerta os gerentes de PERs para definirem recursos de tempo e
oramento realistas para (i) misses para coletar dados; (ii) misses para discutir e disseminar
resultados; e (iii) acompanhar as discusses da poltica. Os atrasos na realizao de cada etapa
esto includos nos Termos de Referncia de uma PER.
202
ser apresentadas s autoridades do pas antes que as projees
fiquem obsoletas e, de preferncia, em um ponto crtico do
ciclo de preparao do oramento anual;
Colaborao com organizaes multilaterais evita
incoerncia na consultoria sobre polticas. As recomendaes
sobre polticas das PERs lideradas pelo Banco Mundial precisam
ser coerentes com as de outras organizaes. Em 2003, o Banco
Mundial e o FMI fizeram um acordo sobre as diretrizes para a
colaborao em um trabalho sobre o gasto pblico, que foi
bom em muitos pases, inclusive Bulgria, Peru e Turquia.21 Da
mesma forma, no raro rgos de desenvolvimento regional
participarem de PERs. Por exemplo, o Banco de Desenvolvimento
Interamericano (BID) contribuiu para a PER do Peru de 2002 e a
PER da Guatemala de 2012;
Outras instituies de desenvolvimento podem ter
recomendaes teis. Tanto os organismos financiados
com recursos pblicos quanto privados realizam anlises
e avaliaes da qualidade da despesa pblica. Por exemplo,
o Instituto de Desenvolvimento Alm-mar do Reino Unido
(mediante seu programa Cape22) prepara anlises do efeito
geral da ajuda e do gasto pblico em uma srie de pases.
As PERs devem levar em considerao as recomendaes
sobre polticas das organizaes voltadas para pesquisa; e
necessria uma estratgia para a preparao, finalizao,
disseminao e acompanhamento. Para tanto, o Banco
Mundial preparou notas de orientao para o trabalho de PER
em desenvolvimento humano (cobrindo educao, sade e
proteo social), agricultura e silvicultura.23 As notas fornecem
21 Para obter detalhes, veja Banco Mundial e FMI (2003), que apresenta as seguintes diretrizes:
(i) o FMI deve ser o organismo principal para aspectos de poltica macroeconmica agregada,
inclusive despesa e receita do setor pblico; (ii) o Banco Mundial deve ser o organismo principal
em questes relacionadas composio e eficincia dos gastos pblicos, inclusive a reforma
das empresas estatais, reforma do servio pblico, reforma da previdncia e proteo social; e
(iii) a gesto do gasto pblico uma rea de responsabilidade compartilhada.
22 Cape o Centro de Ajuda e Despesa Pblica. Ver <http://www.odi.org.uk/programmes/
aid-public-expenditure>.
23 Ver Banco Mundial (2009) para PERs de desenvolvimento humano, Banco Mundial (2011c)
para PERs sobre agricultura, e Fowler et al. (2011) para orientao sobre PERs de silvicultura.
203
uma lista de verificao de tpicos que devem ser considerados
em PERs setoriais, referncias e recursos teis e exemplos de
boas PERs. Em 2001 foi elaborada uma nota de orientao para
PERs macrofiscais (BANCO MUNDIAL, 2001) que enfatizou a
necessidade de uma abordagem estratgica para PERs.
Eficcia das PERs

As PERs contribuem para o entendimento de uma ampla
variedade de questes de polticas de gastos. Elas oferecem aos MF,
ministrios responsveis pela despesa, e aos governos uma base
slida para a alterao das polticas fiscais em geral ou polticas de
despesa especficas de setores.
Embora nenhuma anlise independente tenha examinado
a eficcia das PERs, as constataes das PERs, em alguns pases,
produziram alteraes nas polticas de gastos.24 A PER das Filipinas
(BANCO MUNDIAL, 2011a) um exemplo. A PER props alteraes
na poltica sobre redistribuio e transparncia dos gastos; essas
propostas foram adotadas e refletidas no oramento de 2011.
Contudo, a eficcia de uma PER seu impacto na melhoria da
eficincia e equidade da despesa depende da vontade poltica
de um pas e da capacidade administrativa para implementar as
principais mensagens das PERs. As PERs tm probabilidade de serem
mais eficazes quando so reconhecidos os seguintes elementos:
As restries polticas e institucionais podem ser
substanciais. As restries institucionais so atualmente
analisadas de forma mais explcita nas PEIRs,25 particularmente
para as estruturas jurdicas que so inerentes s polticas
de despesa (ver, por exemplo, as recomendaes da
PER rodoviria e ferroviria da Rssia, na seo anterior).
Entretanto, difcil para as PEIRs avaliar todas as restries
24 Em 1998, o Departamento de Avaliao das Operaes (OED) do Banco Mundial conduziu
uma avaliao aprofundada da eficcia das PERs. Desde ento, no tem havido anlise
aprofundada da eficcia da PER comparvel, embora Deolaliker (2008) tenha destacado a
importncia das comparaes entre custos unitrios em nvel micro e tenha defendido o maior
uso de PERs em esferas subnacionais.
25 As Revises das Despesas Pblicas e Institucionais (PEIRs) enfocam particularmente as
restries institucionais.
204
polticas e administrativas que impedem a implementao das
recomendaes de uma PER;
A propriedade da PER por parte do pas importante. Nos
ltimos anos, o Banco Mundial vem procurando ampliar o nvel
de participao nas PERs. Nos pases de renda mdia, as PERs
tendem a ser conduzidas pelo pas ou em conjunto.26 Porm,
a propriedade poltica de alto nvel talvez no seja adequada
quando a viso para a reforma no totalmente compartilhada
dentro do executivo poltico,27 pela administrao pblica ou
com outros atores, tais como o parlamento ou os sindicatos de
servidores pblicos;
As opes de polticas devem ser viveis e especficas.
As PERs revisadas neste captulo ilustram a diversidade de
propostas de polticas. Em PERs setoriais as recomendaes
de mudanas nas polticas so geralmente bastante
especficas e direcionadas para (i) aumentar a eficincia ou a
equidade (ou ambas); ou (ii) alinhar mais as polticas setoriais
boa prtica internacional. Em contrapartida, para as PERs
macrofiscais, tais como as que analisam o espao fiscal para
novas polticas de despesa, a tendncia apresentar opes
de polticas realistas em lugar de adotar uma linha rgida para
medidas especficas de aumento de receita ou reorientao
de despesa, para as quais as autoridades polticas nacionais
exercero suas prerrogativas.

As PERs continuam em demanda pelas autoridades dos pases
para a anlise dos gastos pblicos e desenvolvimentos fiscais,
estabelecendo mecanismos eficazes e transparentes para a alocao
de recursos pblicos e melhoria da eficincia da despesa. No h
26 O Banco Mundial (2001) identifica trs prottipos de PERs: (i) conduzida em conjunto ou
pelo pas, na qual o Banco Mundial fornece suporte substancial para a liderana cliente-pas;
(ii) participativa liderada pelo Banco Mundial, na qual a gesto geral da PER efetuada pelo
Banco Mundial, mas h substancial participao do pas; e (iii) totalmente interna, na qual
a coleta e anlise de dados so realizadas pelo pessoal do Banco Mundial ou consultores
externos, com participao limitada do pas.
27 Isso est ilustrado no Captulo 4 na discusso da reviso da despesa da Frana, 2007-2011,
na qual a iniciativa presidencial no foi totalmente aceita em outros setores do governo.
205
uma estrutura nica para todas as PERs, que so adaptadas s
necessidades especficas de cada pas. No obstante, as PERs enfocam
(i) questes macrofiscais, tais como a sustentabilidade de mdio
prazo de agregados do oramento ou a alocao estratgica dos
recursos oramentrios ou (ii) os setores de despesa, onde h forte
nfase na eficincia das polticas de despesas setoriais, a equidade e a
incidncia de despesa, alm da escolha entre o fornecimento pblico
ou privado de bens e servios. Algumas PERs combinam questes
macrofiscais e especficas de setores, reunindo diversas questes de
despesa em um pacote coerente para opes de reforma da despesa.
O contedo das PERs bastante varivel e reflete a diversidade
das questes de gastos entre os pases e as diferenas de prioridades
de despesas fiscais e pblicas das autoridades nacionais. Cada vez
mais, as PERs incluem uma anlise das instituies oramentrias,
especialmente as estruturas jurdica e normativa para despesa.
A gesto e as prticas de planejamento das despesas agora tambm
recebem mais foco do que em PERs anteriores. As questes de
economia poltica so includas de alguma forma.
impossvel precisar o efeito exato das PERs nas prioridades e
polticas de despesa dos pases porque essa anlise exigiria saber o
que teria acontecido na ausncia da PER. Entretanto, com o benefcio
de mais de 30 anos na preparao de PERs, os principais ingredientes
de uma PER de alta qualidade j so conhecidos. Ademais, a eficcia
de uma PER para reorientar os resultados da despesa aumenta
quando as opes de alterao de polticas so claras, viveis e
cientes das restries polticas e administrativas nacionais. O xito de
uma PER na alterao de polticas de gastos depende da aceitao
das propostas por parte das autoridades polticas de um pas sua
disposio, no apenas para aprovar a alterao da poltica, como
tambm para assegurar sua total implementao.
206
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PARTE III
O QUE EFICINCIA?
211
Captulo 6
Conceitos sobre eficincia
Enlinson Mattos
Rafael Terra
6.1 Introduo
O problema central da teoria econmica sabidamente a escassez.
Por isso, em um mundo com restries, os economistas se devotam a
desenvolver uma teoria que fornea sugestes de polticas para tirar
maior proveito dos recursos disponveis. De fato, sob a tica da teoria
econmica, eficincia tem a ver exatamente com isso: obter o maior
benefcio possvel de uma quantidade fixa de recursos.
Estudos sobre as condies suficientes para resultados eficientes
deram origem ao Primeiro Teorema do Bem-Estar Social. De acordo
com o teorema, se todos os bens forem transacionados em um
mercado com preos definidos publicamente, e consumidores e
produtores agirem competitivamente, ento a alocao e a produo
de bens sero Eficientes de no sentido de Pareto. Economistas
neoclssicos procuram elaborar polticas no sentido de garantir
as condies necessrias para atingir a eficincia, como mercados
domsticos competitivos, livre comrcio, mercado de trabalho no
sindicalizado, impostos no distorcivos etc.
Apesar de o Primeiro Teorema do Bem-Estar assegurar eficincia
sob determinadas condies, ele no garante que a alocao ser
justa, i.e., possvel que a distribuio de recursos seja assimtrica
entre os agentes. Nesse caso, a teoria econmica prev que possvel
atingir qualquer alocao Pareto tima por meio de transferncias
lump-sum de riqueza, contanto que as preferncias e os conjuntos de
produo sejam convexos, os mercados sejam completos, os preos
sejam conhecidos publicamente e os agentes ajam competitivamente.
A essa concluso d-se o nome de Segundo Teorema do Bem-Estar
Social: se a sociedade preferir uma distribuio de riqueza mais
212
igualitria, o governo poderia atuar no sentido de equalizar as dotaes
dos agentes por meio de impostos e transferncias lump-sum, e ainda
assim lograr um resultado Eficiente de Pareto.
Note que impostos lump-sum no distorcem os comportamentos
dos agentes, i.e., no provocam um efeito substituio, pois no
alteram os incentivos para consumirem um ou outro bem, ou
ofertarem mais ou menos trabalho. Na prtica, no entanto, a aplicao
de impostos lump-sum extremamente complicada. Um imposto do
tipo head-tax, por exemplo, prev a cobrana de um montante fixo
a todos os agentes. fcil perceber que tal imposto regressivo e
dificilmente obteria apoio dos agentes para sua implementao. Uma
alternativa seria um imposto de montante fixo incidente de acordo
com caractersticas dos contribuintes que determinam maiores
rendimentos. Ocorre que tal tipo de imposto dificilmente seria factvel.
Um imposto em funo (crescente) do QI, por exemplo, seria razovel,
mas de difcil implementao, pois os agentes no teriam incentivos
para revelarem seus verdadeiros quocientes de inteligncia.
Portanto, para realizar redistribuies ou outras atividades o
governo obrigado utilizar outros tipos de impostos, dentre os
quais se destacam aqueles sobre bens e sobre a renda. Tais impostos
geram distores e resultam em ineficincias. Ainda que estudos
sobre tributao tima se dediquem a descrever as condies sob as
quais tais distores so minimizadas, alguma distoro inevitvel
para que o governo cumpra suas funes bsicas.
Esses tipos de distores ou ineficincias esto no cerne da Teoria
Microeconmica. No entanto, existem outros conceitos de eficincia
relacionados especificamente com a atividade produtiva. Nesse
caso, a preocupao com o uso eficiente dos recursos escassos.
Esses conceitos se baseiam no pressuposto de que a relao entre
insumos e produtos no determinstica como preconizado pela
Teoria Microeconmica tradicional, e.g., a quantidade de produto
produzida com um montante fixo de insumos varia de acordo com
fatores motivacionais. Esse tipo de ineficincia pode existir mesmo se
as condies bsicas do Primeiro Teorema forem vlidas e a despeito
do objetivo de maximizao de lucros das firmas.
Este captulo procura descrever os conceitos bsicos de eficincia
na produo, fazendo uma diferenciao entre eficincia, eficcia
213
e produtividade, e depois definindo os vrios tipos de eficincia
relacionados atividade produtora. Em seguida, so apresentados
conceitos de eficincia na produo de bens e servios pelo setor
pblico. Nesse sentido, o problema de definio dos objetivos
do setor pblico apresentado, assim como o indicador de
desempenho do setor pblico de Afonso, Schuknecht e Tanzi (2005),
que procura refletir os objetivos corretos associados maximizao
do bem-estar da populao.
6.2 Conceitos bsicos de eficincia na produo de bens

Produo o processo pelo qual insumos so combinados de
uma maneira especfica para serem transformados em produtos, o
qual levado a cabo por unidades produtoras denominadas pela
teoria econmica como firmas, ou como unidades de deciso (DMUs)
pelas cincias da gesto. Esse processo no determinstico e pode
variar devido a diversos fatores. Nesse sentido se inserem conceitos
como eficincia e produtividade, que refletem uma preocupao
em obter o maior retorno econmico possvel com uma quantidade
escassa de recursos. Comumente se confundem erroneamente as
definies de produtividade e eficincia. Por exemplo, um produtor
dito mais ou menos eficiente, quando na verdade o intuito era
classific-lo como produtivo.
Produtividade
A Produtividade Mdia pode ser definida como a razo entre
produtos e insumos ou quantas unidades de produto podem ser
produzidas por unidade de insumo. Essa medida frequentemente
utilizada para aferir a performance de uma firma, indstria ou
economia. Tendo em vista que uma firma pode usar vrios insumos
para produzir diversos produtos, o clculo da produtividade se
torna mais complexo, pois exige que se usem medidas agregadas
de insumos e produtos, e nesse caso teremos uma medida de
Produtividade Total dos Fatores.
Modelos macroeconmicos de crescimento lidam constantemente
com a questo dos diferenciais de produtividade entre pases.
Por ser difcil modelar o progresso tcnico que leva a aumentos
de produtividade, esta tratada como resduo de uma funo de
214
produo que pode ser atribudo a diversos fatores. Fried, Lovell
e Schimidt (2008) destacam o estado da tecnologia de produo, o
ambiente em que ela se d, a eficincia e a escala de operao das
firmas como os principais fatores. Determinar as causas de aumentos
ou quedas na produtividade essencial para saber quais prticas
incentivar ou desincentivar por meio de polticas pblicas ou atos
privados. Somente os fatores ligados ao ambiente de produo
incluindo fatores institucionais, culturais e religiosos no podem
ser ajustados livremente para a melhoria da produtividade.
Os demais fatores, no entanto, esto todos sob o controle de agentes
privados ou pblicos.
Tipos de eficincia
H diversos conceitos de eficincia e importante diferencilos. Um deles o de eficincia tcnica, que pode ser definida pela
tica do produto como a diferena entre o montante efetivamente
produzido com certa quantidade de insumos e o montante factvel
de ser produzido, dada a tecnologia disponvel. Esse montante
factvel de produo sob a tica do produto descrito pela Fronteira
de Possibilidades de Produo (FPP). Sob outra tica, a do insumo,
a eficincia tcnica pode ser entendida como a diferena entre a
quantidade de insumos efetivamente utilizada para produzir
determinado nvel de produto e o montante mnimo factvel de
insumos necessrios para produzir esse mesmo nvel de produto
com a tecnologia de produo disponvel. Nesse caso, a combinao
de insumos factveis para a produo de um dado nvel de produto
almejado descrita pela Fronteira de Custos.
O conceito de eficincia de escala est associado eficincia tcnica.
A ineficincia de escala surge quando a firma opera em uma escala
desfavorvel aquela em que a produtividade mdia dos insumos no
mxima. Sob a tica do produto, um exemplo refere-se explorao
de recursos comuns, como no caso da indstria pesqueira. Considere
que a rea onde opera uma firma permite a produo de at 20
toneladas/dia de peixe e que os insumos da firma sejam somente dois
barcos pesqueiros com capacidade de produzir 4 toneladas/dia de
peixe, cada. Em um primeiro momento, somente essa firma opera na
rea, mas no perodo seguinte mais quatro firmas idnticas passam
215
a explorar a rea com dois barcos idnticos, cada uma. A produo
de cada firma nesse segundo momento ser igual a 4 toneladas/dia
(2 toneladas/dia de pescado por barco). Nessa situao, os retornos
escala para cada firma sero decrescentes. Note que todas as firmas
operam eficientemente, i.e., sobre suas fronteiras de produo,
produzindo o mximo possvel com os seus insumos (dois barcos).
Mas se cada firma reduzisse o nmero de barcos para um,
todas as firmas poderiam manter a mesma produo total de 4
toneladas/dia, cada uma. Portanto, a escala de cada firma aps o
aumento da competio desfavorvel. E haveria um ganho em
reduzir a escala de operao.
No longo prazo, as funes de produo das firmas pesqueiras
devem apresentar retornos constantes, isto , as firmas podem
sempre ajustar suas escalas de operao, de modo que aumentos
ou diminuies na quantidade de insumos utilizados levem a
variaes equiproporcionais no produto. No curto prazo, no entanto,
esse ajuste pode no ocorrer, por uma srie de razes, resultando
em uma produo ineficiente em relao funo de produo
de longo prazo. A eficincia tcnica associada tecnologia com
retornos constantes denominada eficincia tcnica global e pode
ser decomposta em um componente de eficincia associada escala
atual de operao, por vezes denominada eficincia tcnica pura
local ou eficincia sob retornos variveis a escala, e outro componente
que mede a distncia entre a escala atual e a ideal (com retornos
constantes). Tal distncia pode ser medida a partir da razo entre a
produtividade mxima (obtida na escala tima) e a produtividade
efetivamente obtida pela firma se ela fosse tecnicamente eficiente
em sua escala atual de operao.
Outro conceito o de eficincia alocativa, o qual est relacionado ao
objetivo e ao comportamento da firma. Se busca maximizar os lucros, a
firma ir escolher a quantidade a ser produzida, de modo que a diferena
entre as receitas e os custos seja mxima. Sob outra perspectiva, se
a firma busca minimizar os custos, ela ir escolher o montante e a
proporo de insumos que produzam o total desejado ao mnimo
custo. possvel haver eficincia do ponto de vista tcnico mesmo que
o lucro no seja o mximo ou o custo seja o mnimo possvel. Nesse
sentido, qualquer desvio em relao ao ponto de lucro ou custo timos,
216
ainda que haja eficincia tcnica, representar ineficincia alocativa, no
sentido de que uma melhoria paretiana seria possvel.
Um ltimo conceito o de eficincia social, que est relacionado ao
montante e proporo timas de bens do ponto de vista social , i.e.,
aquela cesta de bens produzida que maximiza a utilidade da sociedade.
Sob a tica do produto, a utilidade percebida pela sociedade ser
mxima em um ponto em que no se poder produzir mais de um bem
sem reduzir a produo de outro, ou seja, um ponto sobre a fronteira
de possibilidades de produo. Mas a combinao tima de produtos
do ponto de vista social pode ou no ser igual produo tima do
ponto de vista alocativo. A presena de externalidades, bens pblicos
ou poder de mercado pode fazer com que a combinao de produtos
no seja tima do ponto de vista social, ainda que o seja do ponto de
vista alocativo (em que a firma s considera a prpria funo custo ou
receita). Na ausncia de tais imperfeies de mercado, e na presena
de um sistema de preos e mercados completos, a firma eficiente do
ponto de vista alocativo tambm ser eficiente do ponto de vista social.
Eficincia x eficcia
Outro conceito relacionado Teoria da Produo e que deve ser
diferenciado de eficincia o de eficcia, que se refere capacidade
de atingir um objetivo proposto. Em termos tcnicos, a razo
entre o produto planejado (ou desejado) e o produto efetivamente
observado. Por exemplo, se o objetivo de uma firma for produzir uma
no primeiro
quantidade em cada perodo e ela produz
perodo e
no segundo, pode-se dizer que a mesma atuou de
forma mais eficaz no segundo perodo em comparao ao primeiro.
No entanto, isso no quer dizer que a firma produziu da melhor
maneira possvel ou com a menor quantidade de insumos. possvel
no perodo 1, e no o
que ela tenha sido eficiente ao produzir
tenha sido no perodo 2, quando produziu .
Aspectos conceituais da mensurao da eficincia

Quando falamos em mensurar a eficincia, referimo-nos
normalmente eficincia tcnica. Nesse sentido, Fried, Lovell
e Schimidt (2008) destacam trs problemas centrais para a
mensurao. O primeiro se refere a quais insumos e produtos
217
devem ser considerados. O segundo, ponderao que deve ser
dada a cada insumo e produto sob anlise quando vrios produtos
so produzidos com vrios insumos. O terceiro se refere a como
determinar a tecnologia de produo tima.
O primeiro problema est intrinsicamente ligado fonte das
ineficincias. H divergncias tericas entre as vises de Leibenstein
(1966) e Stigler (1976) em relao ao que se pode considerar como
fonte de ineficincia. Leibenstein (1966) argumenta que a eficincia
alocativa no to importante quanto preconizado pela teoria
econmica e que a maior fonte de ineficincia se deve ao que se
convencionou chamar de X-efficiency (doravante denominada
eficincia-X). Essa ineficincia se deve basicamente a trs fatores:
(i) eficincia motivacional interna firma; (ii) eficincia motivacional
externa; e (iii) eficincia de insumos sem mercados. Segundo o
autor, a relao entre o emprego de insumos e a produo no
determinstica, e a motivao desempenha um importante papel
para a determinao da produo eficiente. Os trabalhadores
e mesmo as firmas podem no agir com o afinco necessrio para
produzir o mximo possvel com os recursos disponveis.
Do ponto de vista dos trabalhadores (agentes), essa questo
motivacional intrafirma pode ser explicada pelo problema inerente
a sua relao com a firma (principal), pela existncia de contratos
incompletos e pelas dificuldades de monitoramento dos agentes.
A informao acerca do esforo empregado na produo assimtrica
entre os agentes e os principais. Se os custos de monitoramento dos
agentes so proibitivos e os agentes tm responsabilidade limitada no
resultado da firma, sem um mecanismo de incentivos adequado, os
agentes maximizaro sua utilidade empregando um esforo mnimo.
Esse mecanismo de incentivo adequado est associado realizao de
contratos completos, i.e., que definam legalmente as consequncias
para cada possvel estado da natureza. Mas a elaborao de tais contratos
pode ter custos proibitivos, tornando-os infactveis. Portanto, variaes
na eficincia-X esto associadas habilidade dos principais em desenhar
mecanismos (ou contratos) que incentivem o esforo dos agentes.
Os problemas mo t ivacio n ais ex ter no s s e referem
predominantemente s caractersticas do ambiente institucional que
podem desincentivar a operao eficiente da firma. Por exemplo,
218
em uma economia centralmente planificada (e.g. socialista) no
h motivao para a firma ser eficiente, tendo em vista que sua
sobrevivncia no depende disso, diferentemente do que ocorre
nos mercados competitivos. Mesmo em uma economia de mercado,
a falta de competio pode determinar menor motivao para
adotar as melhores prticas, pois estas no so to essenciais
para a sobrevivncia das firmas. A motivao de firmas em mercados
concentrados para produzir na fronteira de eficincia tcnica pode
ser substituda por outros objetivos, dando lugar ineficincia-X.
Outro exemplo o de uma economia de mercado que tributa todo
o lucro que exceder determinado patamar. Nesse caso, mudam os
incentivos maximizao de lucros, e no necessariamente haver
adoo das prticas produtivas eficientes.
O ltimo fator destacado como determinante da ineficincia se
refere existncia de insumos sem mercado, ou ao acesso desigual
das firmas a insumos com mercados. Tais fatores podem resultar
em maior ou menor produo para um nvel de insumos fixos. Por
exemplo, em determinadas localidades as informaes sobre as
melhores prticas gerenciais ou melhores tecnologias podem estar
mais facilmente disponveis, conferindo uma vantagem produtiva
em relao s firmas de outras localidades.
Stigler (1976) critica essa noo de eficincia-X e defende que
o que esse conceito considera como ineficincia , de fato, erro
de especificao da funo de produo. Para o autor, todos esses
fatores deveriam entrar como insumos da funo de produo.
Especificando completamente a funo de produo, o conceito de
ineficincia-X no mais existiria: s desperdcio. Para o autor, somente
a ineficincia alocativa seria relevante para a teoria econmica.
O segundo problema para mensurar a eficincia destacado por
Fried, Lovell e Schimidt (2008) surge quando mltiplos insumos so
utilizados ou mltiplos produtos so produzidos. Nesse caso, uma
ponderao natural para cada insumo ou produto dada por seu
preo. No entanto, variaes nos preos podem ocorrer ao longo do
tempo e entre firmas. A existncia de monoplios ou monopsnios
pode se refletir nos preos de mercado e distorcer os pesos. Ademais,
como j mencionado, existem fatores externos no precificados pelo
mercado que interagem com os insumos empregados na atividade
219
produtiva e aumentam a produo em relao quelas firmas onde
tais fatores externos no esto disponveis.
O terceiro e ltimo dos problemas de mensurao da eficincia
destacados por Fried, Lovell e Schimidt (2008) se refere determinao
da fronteira de possibilidades de produo. Empiricamente, o
exerccio de estimar essa fronteira se d por meio de comparaes
entre o nvel de produo e a utilizao de insumos de diversas firmas.
No entanto, no h como saber se a unidade produtora que se utiliza
das melhores prticas verificadas entre seus pares , de fato, eficiente, no
sentido de que nenhuma melhoria poderia ser atingida, dado o estado
tecnolgico. Dessa forma, a fronteira tecnolgica emprica s pode ser
considerada uma fronteira de melhores prticas, e no de eficincia
tecnolgica. Entretanto, medida que o nmero de firmas utilizadas
no exerccio de avaliao emprica aumenta, a fronteira de melhores
prticas tende a se aproximar da fronteira eficincia verdadeira.
Isso no quer dizer que a estimao dessas fronteiras seja desprovida
de sentido. Mesmo diferindo do ideal de produo, as fronteiras
empricas permitem identificar a fonte das ineficincias, separando
os determinantes controlveis dos incontrolveis. Com isso, polticas
pblicas e privadas podem ser implementadas para a diminuio da
ineficincia. Ao mensurar sua eficincia periodicamente e identificar
os fatores que podem ser alterados para diminuir as ineficincias, a
firma procurar melhorar sua performance produtiva, pois com isso
melhorar seus indicadores financeiros. Em termos agregados, esse
comportamento ter reflexos no crescimento macroeconmico.
6.3 Conceitos bsicos de eficincia na produo pblica de bens

Afonso, Schuknecht e Tanzi (2006) destacam que a eficincia na
produo de bens de um modo geral se baseia na relao entre
quantidade de insumos e produtos ou custos e benefcios, e requer
geralmente: (i) uma estimativa de custos; (ii) uma estimativa de
produtos; e (iii) a comparao entre os dois. Com isso, para medir
a eficincia na produo de bens, pode-se comparar essa relao
produto/custo de uma determinada firma, pas ou unidade de
deciso (DMU) com um padro ideal em que a produo tima
do ponto de vista terico; ou, na falta desse padro, comparar com
outras firmas, pases ou unidades de deciso.
220
No caso da produo de bens pblicos, esse procedimento
tambm vlido. Mas h algumas dificuldades adicionais envolvidas.
Primeiramente, como ser visto adiante, a mensurao dos custos da
atividade pblica complicada. Alm disso, os objetivos do governo
so distintos daqueles das firmas. Para que o benefcio sociedade
seja mximo, alm do quanto produzir de um bem, o setor pblico
deve decidir qual bem produzir e de que forma.
6.3.1 O problema da mensurao dos custos de produo de bens pelo

setor pblico
Do ponto de vista de um agente privado, como uma firma, podese assumir uma curva de oferta de insumo perfeitamente elstica.
Isto , para produzir determinado montante de produto, a firma pode
obter quantidades adicionais de determinado insumo aos mesmos
preos das quantidades anteriores. O mesmo no se verifica no
caso do gasto pblico, que financiado pelas receitas de impostos
distorcivos. Para obter receitas adicionais, o governo deve aumentar
os impostos, que tero custos marginais crescentes e normalmente
maiores do que o custo mdio. De acordo com Afonso, Schuknecht
e Tanzi (2006), tais impostos distorcivos normalmente apresentaro:
(i) peso morto, associado ao efeito substituio que reflete a mudana
nos incentivos decorrente dos impostos; (ii) custos adicionais de
administrao do sistema tributrio; e (iii) custos adicionais aos
contribuintes. Dessa forma, o custo marginal de arrecadao de uma
unidade monetria adicional (que serve de insumo) crescente e
pode ser consideravelmente superior ao de uma unidade monetria.
Diferentemente da produo privada, em que a oferta de insumos
perfeitamente elstica, para bens pblicos o mesmo no se verifica.
Do ponto de vista social, o gasto pblico gera benefcios que
devem ser levados em conta na mensurao da eficincia, assim
como todos os custos associados tributao. Obviamente, a
incorporao de tais custos problemtica, o que leva a maioria
dos estudos empricos a focar na eficincia do uso da receita, i.e., na
eficincia tcnica do gasto pblico ou receita arrecadada.
No Grfico 6.1 podem-se observar no eixo das abscissas os gastos e
receitas, e no eixo das ordenadas, os benefcios e os custos decorrentes
dos impostos que incluem o peso morto, os custos administrativos e
221
os custos adicionais infligidos aos contribuintes, inclusive subornos,
caso o sistema tributrio seja corrupto. Nesse caso, assume-se que a
unidade de medida para custos e benefcios a mesma.
Grfico 6.1 Diagrama de custos e benefcios totais
Custo
Custo ou
Benefcio
Total
Benefcio
B
Gasto ou
Receita
Fonte: baseado em Afonso, Schuknecht e Tanzi (2006).
A curva de benefcios mostra que quanto maior o gasto

pblico, maior o benefcio social; mas o benefcio social marginal
decrescente (a segunda derivada negativa), o que bastante
razovel, dado que o gasto pblico utilizado para produzir bens e
servios que proporcionam utilidades marginais decrescentes aos
indivduos. A curva de custos mostra uma relao positiva entre
custos e receitas. Quanto mais o governo arrecadar, maiores sero
os custos impostos ao contribuinte, e esses custos crescem a taxas
crescentes (a segunda derivada positiva).
Supondo que o oramento seja equilibrado, do ponto de vista da
sociedade, o nvel timo de arrecadao dar-se- quando o benefcio
marginal de uma unidade de gasto pblico for igual ao custo
marginal de arrecadao de uma unidade monetria. O nvel timo
dado pelo ponto C, em que as inclinaes das curvas de custos
e benefcios totais so iguais e, portanto, a distncia AB mxima.
Em pontos esquerda de C, um aumento de uma unidade monetria
222
na arrecadao (e por consequncia no gasto) gera um benefcio
adicional maior do que o custo marginal. Portanto, do ponto de
vista social h espao para aumentar a arrecadao. J em pontos
direita de C h incentivos para o governo diminuir a arrecadao,
pois o custo adicional que ela impe sociedade maior do que o
benefcio marginal.
Dahlby (2008) caracteriza algebricamente a condio de
produo tima de bens pblicos, em que o governo escolhe a
alquota tributria e os gastos com proviso de bens para maximizar
o bem-estar social. Para verificar essa caracterizao, considere
, em que um vetor de
uma funo arrecadao total
alquotas incidentes sobre o mesmo nmero de bases tributrias,
e o vetor de bens e servios providos pelo setor pblico. A
restrio do governo dada por
, em que
representa o custo total de proviso dos bens. Note que esse custo
difere daquele representado no Grfico 6.1 e se refere somente ao
custo de produo. Note tambm que a proviso de bens pelo setor
pblico deve afetar as receitas tributrias. Com alquotas tributrias
fixas, os nveis de arrecadao afetaro a demanda ou a oferta de
bases tributrias, mas o sinal ambguo. Ademais, tais bases so
interdependentes, de modo que um aumento em afetar a receita
obtida da base tributria .
O benefcio gerado pela proviso desses bens capturado
. Por simplicidade,
pela funo de bem-estar social
assume-se aqui que as utilidades individuais so uma funo das
alquotas e bens pblicos . Portanto, a funo de bem-estar
social pode ser representada por
. razovel supor que,
em geral,
, pois um aumento na alquota eleva
os preos para os consumidores e reduz os preos percebidos pelos
, ou
produtores. Adicionalmente, supe-se que
seja, quantidades adicionais de bens pblicos, em mdia, aumentaro
as utilidades individuais e o bem-estar social. O problema do governo
pode ser representado por:
(6.1)
223
O Lagrangeano representado por:
(6.2)
As condies de primeira ordem nesse caso so dadas por:
(6.3)
(6.4)
Rearranjando (6.3) temos:
(6.5)
Em que
o custo marginal social de financiamento
do setor pblico e representa o custo de arrecadar uma unidade
monetria adicional da base tributria . A condio (6.5) nos diz que,
no timo, o
deve ser igual entre as bases tributrias.
Substituindo (6.5) em (6.4) e rearranjando:
(6.6)
Denotando o benefcio marginal social
por
receita marginal
por
, o custo marginal
por
rearranjando resulta em:
, a
e
(6.7)
Essa condio para proviso tima de bens pblicos via impostos
distorcivos tambm conhecida como regra de Atkinson-Stern (1974).
) tal que
De acordo com essa regra, o Custo Social Marginal (
, ou seja, dado pela diferena entre
o custo de se produzir uma unidade adicional de bem pblico e o
aumento na arrecadao proporcionado por essa unidade adicional,
multiplicado pelo custo de financiamento do setor pblico. Note que
224
no Grfico 6.1,
representa o custo total e a condio de timo
(6.7) est associada ao ponto C do grfico.
Outra dificuldade na mensurao do custo da proviso dos
bens providos pelo setor pblico se refere dificuldade em
se considerarem os possveis usos alternativos dos recursos.
Por exemplo, escolas, hospitais e prdios pblicos em geral poderiam
ser alugados para o setor privado, e para obter os verdadeiros
custos de cada servio provido, tais fatores deveriam ser levados em
considerao. Outro fator comumente ignorado e que leva a uma
significativa subestimao dos verdadeiros custos de proviso de
determinado bem a necessidade de um governo institudo para
que o bem seja produzido. Por exemplo, normalmente considera-se
que o custo de proviso de defesa, sade etc. dado pelo montante
destinado pelo governo a essas reas, e o custo de ter um governo
institudo ignorado.
6.3.2 Eficincia no gasto pblico e objetivos do governo

Ao analisar a eficincia da despesa pblica, possvel observar
uma produo do bem pblico eficiente do ponto de vista
tcnico, e.g. o produto mximo com um montante de despesas
(ou insumos) fixo, mas no eficiente do ponto de vista social, i.e.,
no produz o maior bem-estar social factvel. Se o governo produzir
uma quantidade desproporcionalmente grande de um bem que no
gera muita utilidade aos indivduos, mesmo de forma tecnicamente
eficiente, ele estar sendo ineficiente do ponto de vista social. Isso
pode ocorrer, por exemplo, quando um governo gasta muito, e de
forma tecnicamente eficiente, com defesa, mas pouco com sade,
que em geral um bem mais valorizado pelas pessoas.
Poder-se-ia argumentar que se o governo gastar mais em defesa,
em uma sociedade democrtica, deve ser porque os indivduos
preferem mais gastos com esse bem, pois os polticos eleitos tendem a
reproduzir as preferncias de seus eleitores. No entanto, uma srie de
fatores pode contribuir para que os polticos ajam de forma distinta da
exigida por seus eleitores. A captura do Estado por grupos privados e a
corrupo podem fazer com que sejam perseguidos outros interesses
que no aqueles que maximizam o bem-estar social, e esses interesses
podem ser compatveis com a eficincia tcnica de determinados
225
tipos de bens. Portanto, a eficincia tcnica de determinado bem
analisado isoladamente no fornece muita informao relevante
para uma anlise da qualidade do governo como um todo. A anlise
deve ser mais abrangente e definir precisamente quais objetivos a
sociedade mais valoriza e deseja ver atendidos.
Afonso, Schuknecht e Tanzi (2006) destacam que tambm possvel
que os objetivos certos sejam perseguidos, mas de forma ineficiente.
Mesmo que o governo defina os objetivos corretos, estabelecendo
prioridades de gasto com categorias especficas de bens pblicos,
possvel que os recursos sejam capturados dentro dessas categorias
para a produo de bens e servios menos valorizados pela sociedade.
Por exemplo, dado um oramento para a sade considerado timo
pela sociedade, grupos de prestadores de servio com influncia
sobre a diviso do oramento da sade podem pressionar para que
os recursos sejam direcionados para hospitais de alta tecnologia que
atendam regies ricas, em vez de hospitais voltados aos cuidados
bsicos atendendo regies mais pobres. No mbito da educao,
o oramento pode ser, em sua maioria, direcionado para o ensino
superior, para atender alunos de maior poder aquisitivo, enquanto a
educao pblica bsica, que atende crianas e jovens mais pobres,
relegada a segundo plano. Considerando que servios de sade
e educacionais proporcionem utilidade marginal decrescente aos
indivduos, assumindo-se que o bem-estar dado pela soma de
utilidades, este seria maior se os bens fossem direcionados aos mais
pobres e com menor capacidade de obt-los no setor privado.
Outra forma de captura de recursos destinados a determinada
rea pode ocorrer se grupos de prestadores de servios pblicos
forem organizados o suficiente para ficarem com a maior parte dos
recursos. Servios como educao, por serem trabalho-intensivos,
apresentam normalmente grande parcela de gastos com pessoal.
Essa parcela pode ficar ainda maior se os prestadores pblicos de
servios educacionais pressionarem por salrios por meio de ameaas
de greve. O aumento na importncia da folha de pagamentos pode
diminuir os recursos disponveis para gastar em outros insumos, como
instalaes escolares e material pedaggico. Como esses insumos so
complementares mo de obra, os salrios pagos podem facilmente
exceder a produtividade marginal do trabalho. Note que nesse caso
pode haver eficincia tcnica no sentido de a combinao de insumos
226
utilizada gerar o maior nvel de produto factvel. Mas com a mesma
despesa pblica seria possvel aumentar a quantidade de insumos
disponvel e produzir mais, ou seja, a despesa pblica ineficiente.
Dessa forma, se os objetivos so corretos, mas recursos de
determinada rea so destinados para usos que geraro menor
bem-estar do que outras alternativas, ou, ainda, se h captura de
recursos para pagamento de salrios por grupos influentes dentro
dessas reas, ento o governo deve ser mais especfico na definio
de seus objetivos, atribuindo metas para cada componente a fim
de maximizar o bem-estar social. Ocorre, no entanto, que pode ser
invivel tamanho grau de detalhamento nos objetivos do governo.
Essa discusso demonstra que a despesa na produo de
determinado tipo de bem no deve ser confundida com o benefcio
ou resultado gerado. A despesa, direcionada para os insumos errados
ou menos adequados, ir produzir menos bens pblicos ou de pior
qualidade, resultando em menores benefcios para a sociedade.
Um fator crucial para a eficincia do gasto pblico se refere
existncia de corrupo. Em um ambiente permeado por casos de
corrupo, parte do dinheiro pblico utilizada para fins indevidos,
como a produo de bens e servios de qualidade inferior, ou, ainda,
o atendimento de interesses de terceiros. Por exemplo, fraudes em
licitaes constituem um grande problema para as administraes
pblicas brasileiras. Considerando que contratos celebrados entre
uma parte pblica e outra privada para a aquisio de bens ou servios
normalmente envolvem montantes vultosos, os agentes privados
tm incentivos para burlar os procedimentos legais e corromper
os agentes pblicos encarregados da escolha dos vencedores,
especialmente na ausncia de mecanismos de inibio de prticas
ilcitas, como a aplicao de penas severas. Portanto, a corrupo na
administrao pblica pode ser considerada o exemplo mais bvio
de ineficincia da despesa pblica, pois determina menor produo
de bens pblicos, ou bens de qualidade inferior.
A ineficincia pode se dever tambm a fatores motivacionais,
culturais e ambientais, que refletiro na produo de bens e servios
pblicos. A eficincia decorrente desses fatores a j conhecida
eficincia-X (ou X-efficiency) e est relacionada com a eficincia tcnica.
No setor pblico, tais fatores podem ser ainda mais importantes na
227
determinao da eficincia. A motivao para o esforo, por exemplo,
pode decrescer com a estabilidade no emprego caracterstica do
servio pblico. Com isso, a produo de bens e servios, dados
os mesmos insumos, tende a ser menor. De fato, a estabilidade no
emprego pode ser um dos principais determinantes da ineficincia
tcnica. Ademais, o monitoramento do esforo do servidor pblico
mais complexo do que o do funcionrio do setor privado, pois h
maior dificuldade em se mensurar o produto da atividade.
Iniciativas tm sido tomadas em todo o mundo no sentido de
tornar mais eficiente a administrao pblica. Para isso, os governos
tm elaborado mecanismos de incentivo produo eficiente
de bens e servios. Um princpio importante nesse sentido o
de accountability, pelo qual as informaes devem ser tornadas
pblicas para que os eleitores possam acompanhar o desempenho
dos governos eleitos e dos servidores pblicos. De preferncia, o
desempenho das administraes pblicas deve ser mensurvel,
permitindo a realizao de comparaes entre unidades de governo
e at dentro de um mesmo governo. Tal iniciativa incentiva a
responsabilizao dos representantes da populao, que buscaro
melhorar seus indicadores ao exigir mais empenho por parte dos
servidores, a fim de se reelegerem.
Para incentivar o esforo dos servidores, pode-se recorrer a
um sistema de pagamento por mrito baseado em indicadores
de produtividade. Em 2008, a rede estadual de Educao de
So Paulo adotou esse mecanismo para estimular o empenho
dos professores em melhorar a qualidade da educao local.
Outro expediente, utilizado na administrao pblica federal,
a concesso de cargos comissionados (conhecidos como DAS)
aos servidores com desempenho destacado, o que na prtica
equivale a uma promoo. Em teoria, os servidores se esforariam
para receber essa promoo e o aumento salarial associado. No
entanto, no Brasil tais cargos podem ser distribudos livremente
entre servidores e no servidores, e muitas vezes so usados para
favorecer determinadas pessoas por razes polticas ou no ligadas
ao melhor interesse pblico.
Por fim, do ponto de vista social, o objetivo do governo deve ser
maximizar o bem-estar da sociedade, o que envolve produzir os bens
228
e servios certos de forma eficiente. Para isso, os mecanismos de
incentivo adequados devem ser implementados e os objetivos do
governo devem refletir o bem-estar da populao. Nesse sentido,
a definio e a mensurao de tais objetivos, so cruciais e so
analisados na prxima seo.
6.3.3 Um indicador de desempenho do setor pblico

A elaborao de indicadores de desempenho do setor pblico
crucial para o monitoramento das atividades, para a mensurao do
bem-estar social e para a determinao da eficincia do setor pblico,
tanto do ponto de vista tcnico quanto do social. Em especial, os
indicadores de desempenho do setor pblico permitem calcular
a eficincia da despesa pblica, em que o indicador representa o
produto, e a despesa, o insumo da funo de produo.
O indicador de desempenho do setor pblico normalmente
multidimensional, pois deve refletir os objetivos corretos, isto ,
aqueles associados a um maior bem-estar da populao. Para cada
dimenso deve existir um subindicador que mea os resultados
da atividade correspondente e que consiste em uma proxy para
determinado objetivo do setor pblico. Por exemplo, se o objetivo
uma populao altamente qualificada, o indicador multidimensional
pode ser composto por uma mdia ponderada entre subindicadores,
como o desempenho de alunos do ensino bsico em matemtica
e leitura, a mdia de anos de escolaridade, o atraso escolar, o
percentual da populao com ensino superior, a produo cientfica
e tecnolgica, entre outros.
As medidas de desempenho do setor pblico podem ser macro
ou micro. Medidas macro buscam fornecer um panorama geral do
desempenho do setor pblico e do bem-estar proporcionado
populao. Com isso, pode-se verificar a eficincia da despesa pblica
total. J as medidas de desempenho micro se destinam a medir o
desempenho do setor pblico em reas especficas e a eficincia
do gasto pblico nessas reas. Tais medidas so limitadas, pois no
levam em considerao o peso dessas reas especficas no bemestar total da populao. Todavia so importantes, pois permitem
identificar detalhadamente onde se encontram os problemas na
proviso de bens e servios pblicos.
229
As medidas macro de desempenho permitem verificar, por
exemplo, o bem-estar geral da populao, se o gasto pblico total tem
algum impacto sobre esse bem-estar e se o gasto pblico eficiente.
O Grfico 6.2 apresenta a relao entre o Produto Interno Bruto (PIB)
per capita e o percentual dos gastos pblicos totais no PIB. O PIB per
capita pode ser entendido como uma medida (ainda que imperfeita)
do bem-estar da populao. Como se pode notar, aparentemente
h uma relao positiva. A correlao igual a 0,33. H excees
como Estados Unidos, Canad, Austrlia, Alemanha e Singapura,
onde a participao do setor pblico relativamente pequena e a
renda per capita alta. No entanto, Tanzi e Schuknecht (1997; 2000)
investigam a relao entre a participao do setor pblico e o nvel
de bem-estar medido por indicadores multidimensionais, e no
encontram evidncias de que o gasto pblico aumente o bem-estar.
Esse resultado sugere que os gastos pblicos no sejam eficientes.
Grfico 6.2 Tamanho do governo em pases selecionados, 2009
55
Gre
Despesas em % do PIB
50
Hun
45
Den
40
Nor
35
Sou
30
Bul
25
20
Lit
Pol
Lat
Mal Por
Slo
Cyp
Ita
Slo Cze
Tur
Bra
Chi
Mau
Ire
Aut
Ice
Aus US
Tha
Par
Per
Net
Kor
Can
Sin
15
10
Bel
Ger
Spa
Est
Fra
UK
10000
20000
30000
40000
50000
PIB per capita em dlares correntes (2009)

Fonte: verso atualizada de Afonso, Schuknecht e Tanzi (2006) com
base nas informaes de World Development Indicators (2009).
Obs.: Austrlia-Aus; ustria-Aut; Blgica-Bel; Brasil-Bra; Bulgria-Bul; Canad-Can; Chile-Chi;
Chipre-Cyp; Repblica Checa-Cze; Dinamarca-Den; Estnia-Est; Frana-Fra; Alemanha-Ger; GrciaGre; Hungria-Hun; Islndia-Ice; Irlanda-Ire; Itlia-Ita; Coreia do Sul-Kor; Letnia-Lat; Litunia-Lit;
Malta-Mal; Ilhas Maurcio-Mau; Holanda-Net; Noruega-Nor; Paraguai-Par; Peru-Per; Polnia-Pol;
Portugal-Por; Singapura-Sin; Eslovquia-Slo; Eslovnia-Slo; frica do Sul-Sou; Espanha-Spa;
Tailndia-Tha; Turquia-Tur; Reino Unido-UK; Estados Unidos-US. As siglas esto em ingls.
230
Uma medida de desempenho multidimensional proposta por
Afonso, Schuknecht e Tanzi (2005).
Considerando um indicador composto (
) que depende de
indicadores sociais e econmicos ( ) de reas do governo, tem-se:
(6.8)
Em que denota a unidade de anlise (pas, estado ou municpio),

.
Uma melhoria no desempenho do setor pblico depende da

melhoria nos indicadores econmicos e sociais:
(6.9)
De acordo com Afonso, Schuknecht e Tanzi (2005), os
indicadores de desempenho podem ser de dois tipos: indicadores
oportunidade, no sentido de que buscam medir o grau de igualdade
de oportunidades, e indicadores musgravianos, que abrangem
as tarefas do governo de alocao, distribuio e estabilizao.
O indicador agregado de desempenho do setor pblico composto
por sete subindicadores. Os quatro primeiros so indicadores de
oportunidades e abrangem resultados administrativos, educacionais,
de sade e de infraestrutura.
Cada subindicador pode ser composto por outros elementos.
O que mede os resultados administrativos, por exemplo, inclui
indicadores de corrupo, burocracia, qualidade do sistema
judicirio e de economia subterrnea. O indicador de sade abrange
taxa de mortalidade, esperana de vida, entre outros. O de educao
proposto pelos autores inclui desempenho de estudantes em testes
padronizados e taxa de matrcula no ensino mdio, mas poderia ainda
abranger a taxa de analfabetismo, a mdia de anos de escolaridade,
entre outros. O indicador de infraestrutura, como definido pelos
autores, reflete a qualidade das comunicaes e da infraestrutura
de transporte. Na viso de Afonso, Schuknecht e Tanzi (2005), uma
populao qualificada (educada), com acesso adequado a servios
de sade e infraestrutura e com uma administrao bem organizada,
231
que no dificulte a livre iniciativa e o acesso a diversos servios, tem
mais oportunidades e, portanto, o bem-estar social maior.
Os trs subindicadores restantes refletem as tarefas musgravianas
do governo. Esses indicadores buscam refletir a interao governo/
mercado. A tarefa distributiva pode ser mensurada pelo indicador de
distribuio de renda e a tarefa de estabilizao pode ser captada pelo
coeficiente de variao do crescimento do produto e pela inflao
mdia do perodo analisado. A tarefa alocativa est relacionada
eficincia alocativa e medida pelo desempenho econmico em
termos de crescimento do PIB e taxa de desemprego.
Esses subindicadores so utilizados para calcular um indicador
multidimensional de desempenho do setor pblico. Os pesos
conferidos a cada indicador so iguais, mas poderiam diferir de
acordo com algum critrio. Uma possibilidade definir os pesos de
acordo com o montante gasto. A esses indicadores de desempenho
do setor pblico Afonso, Schuknecht e Tanzi (2005) do o nome de
):
eficincia do Setor Pblico (
(6.10)
em que
so normalizados entre as i unidades, e
(6.11)
Os gastos, nesses casos, podem ser entendidos como os insumos
).
e variam para cada um dos indicadores de desempenho (
Para os indicadores de oportunidade, os insumos podem ser: (i) o
gasto pblico com consumo (que serve de proxy para os insumos do
indicador de desempenho administrativo); (ii) despesa com sade
(proxy de insumos para o desempenho em sade); (iii) despesas de
educao (para desempenho em educao).
Para os indicadores musgravianos, os insumos podem ser
representados por: (i) transferncias ou subsdios (que atuam como
proxies para os insumos do indicador de distribuio de renda);
(ii) despesa total (proxy para o insumo do indicador de estabilidade
econmica e para o indicador de eficincia econmica alocativa).
232
Finalmente, para o clculo da eficincia do gasto pblico possvel
tambm usar como referncia funes de produo (sob a tica do
produto) ou funes custo (sob a tica do insumo). Os princpios
so os mesmos utilizados para o clculo de eficincia da firma o
que difere so os insumos e os produtos, e os objetivos dos setores
privado e pblico. Empiricamente, no entanto, no h diferenas
importantes quanto ao mtodo de estimar.

Este captulo apresentou os conceitos bsicos de eficincia na
produo de bens. Primeiramente, foram definidos os conceitos de
eficincia econmica, no sentido de Pareto. Depois foram definidos
os conceitos de produtividade e eficcia. Estes foram diferenciados
do conceito de eficincia produtiva, a qual pode ser classificada em:
(i) eficincia tcnica; (ii) alocativa; (iii) total; (iv) de escala; e (v) social.
Em seguida, foi introduzido o conceito de eficincia sob a tica
do setor pblico. Foi mostrado, por exemplo, que a aplicao de
impostos distorcivos gera custos adicionais. Como os governos, em
geral, tm como objetivo maximizar o bem-estar da populao, na
deciso acerca do quanto produzir bens e servios pblicos, devem
considerar os custos e benefcios associados.
Se a maximizao do bem-estar a meta final, os governos
devem definir os objetivos corretos relacionados a um maior nvel de
satisfao social. Com isso, possvel obter indicadores mensurveis
do desempenho do setor pblico que representem uma medida
de bem-estar. Por ltimo, com esses indicadores possvel que o
governo racionalize o uso dos recursos, calculando indicadores de
eficincia do gasto do setor pblico.
No prximo captulo sero apresentados os fundamentos
microeconmicos do clculo da eficincia na produo e que
complementaro os conceitos aqui apresentados.
233
REFERNCIAS
international comparison. Public Choice, v. 123, n. 3-4, p. 321-347, 2005.
______. Public sector efficiency: evidence for new EU member states
and emerging markets. European Central Bank working paper series,
n. 581, 2006.
ATKINSON, A.; STERN, N. Pigou, taxation and public goods. Review of
Economic Studies, v. 41, p. 119-128, 1974.
DAHLBY, B. The marginal cost of public funds: theory and applications.
Cambridge: The MIT Press, 2008.
FRIED, H.; LOVELL, C.; SCHIMIDT, S. The measurement of productive
efficiency and productivity growth. New York: Oxford University
Press, 2008.
LEIBENSTEIN, H. Allocative efficiency vs. X-efficiency. American
Economic Review, v. 56, n. 3, p. 392-415, 1996.
STIGLER, G. J. The Xistence of X-efficiency. American Economic Review,
v. 66, n. 1, p. 213-216, maio 1976.
TANZI, V.; SCHUKNECHT, L. Reconsidering the fiscal role of government:
the international perspective. American Economic Review, v. 87, n. 2,
p. 164-168, 1997.
______. Public spending in the 20th century: a global perspective.
Cambridge: Cambridge University Press, 2000.
235
Captulo 7
Fundamentos microeconmicos da
mensurao de eficincia
Enlinson Mattos
Rafael Terra
Este captulo apresenta os fundamentos microeconmicos da

mensurao da eficincia. Para isso, primeiramente, necessrio
revisitar os conceitos bsicos da Teoria da Produo, fundamentais
para demonstrar microeconomicamente a existncia de ineficincia
por parte das unidades produtoras. Portanto, na seo 7.1 so
apresentados os elementos bsicos da Teoria da Produo, como
a funo de produo, as produtividades marginais e mdias,
isoquantas e taxa marginal de substituio tcnica e retornos
escala. Tambm so abordados os problemas duais de maximizao
de lucros e minimizao de custos, sendo o primeiro analisado em um
arcabouo orientado para o produto e o segundo, em um arcabouo
voltado aos insumos.
Em seguida, na seo 7.2, so apontados os fundamentos
microeconmicos da mensurao da eficincia, os quais utilizam
os conceitos previamente descritos na seo 7.1. So apresentados,
primeiramente, indicadores de eficincia estticos, descrevendo os
diferentes tipos de eficincia sob as ticas do insumo e do produto,
e, finalmente, os indicadores de mudana na eficincia tcnica ao
longo do tempo, tambm sob as ticas do insumo e do produto.
7.1 Elementos bsicos da teoria da produo

7.1.1 Produo
A atividade principal de uma firma sabidamente transformar
insumos em produtos. No mbito da teoria econmica, essa funo
formalizada em um modelo abstrato que mapeia a transformao
236
de insumos em produtos por meio de uma tecnologia de produo.
Essa funo de transformao tem a seguinte forma geral:
( )
Q=F X
(7.1)
Em que Q = q1 ,.q p representa o vetor de bens produzidos

por uma firma, X = x1 ,, xm o vetor que denota os insumos
utilizados, e F X a tecnologia de produo.
( )
Para facilitar a apresentao dos conceitos, consideraremos um

caso particular com apenas um bem a ser produzido por meio da
transformao de diversos insumos. Tal relao de transformao
comumente denominada funo de produo.
(7.2)
Essa funo mostra a quantidade mxima de produto que a firma
pode obter com a utilizao dos insumos x1 ,, xm .
Produtividade marginal
A produtividade marginal de um insumo dada pelo acrscimo
no produto resultante de uma variao de uma unidade de insumo,
com a quantidade dos demais insumos mantida constante.
O produto marginal do insumo (
PMg i =
q
= fi
xi
) tal que:
(7.3)
A produtividade marginal de um dado insumo pode ser

crescente ou decrescente, mas por hiptese sempre positiva ou
nula se supusermos que pode haver livre descarte dos insumos.
Matematicamente, a produtividade marginal decrescente
caracterizada pelas seguintes condies:
PMg i =
PMg i
=
xi
q
= fi > 0
xi
2
f x1 ,, xm
xi 2
(7.4)
)= f
ii
<0
(7.5)
237
A produtividade marginal ser crescente se
PMg i
=
xi
f x1 ,, xm
xi
)= f
ii
>0
(7.6)
A produtividade marginal de um insumo pode mudar com a

alterao na utilizao de outros insumos. Por exemplo:
f x1 ,, xm
xi x j
(7.7)
Isto , a produtividade marginal do insumo pode mudar de acordo

com o nvel do insumo empregado na produo. Normalmente, o
termo
positivo. Para ver isso, basta pensar
em como trabalho e em como capital. Nesse caso, a produtividade
marginal do trabalho deve ser maior quanto maior o estoque de capital
empregado na produo.
Produtividade mdia
A produtividade mdia (PMe) a medida mais comum e simples
usada para mensurar eficincia. No entanto uma medida imprecisa,
pois no leva em considerao o formato da funo de produo ou
se os retornos escala so constantes ou variveis. A produtividade
mdia dada pela razo entre o produto e o total de insumos
utilizados na produo:
PMei =
f x1 ,, xm
q
=
xi
xi
(7.8)
Note que a produtividade mdia tambm funo da quantidade

de outros insumos usados na atividade de produo, pois a
produtividade marginal de cada insumo pode variar de acordo com
o nvel de utilizao dos demais insumos. Ademais, pode-se medir
a produtividade mdia em relao ao total de insumos de todos os
tipos. No entanto, para agregar os insumos, necessrio traz-los
antes a uma mesma base.
238
Isoquantas e a taxa marginal de substituio tcnica

As isoquantas consistem em um modo conveniente de representar
as combinaes de insumo que geram determinado nvel de produto.
Para uma funo de produo com insumos e , as isoquantas
podem ser representadas graficamente, o que tambm possvel se
houver mais insumos, contanto que estes sejam considerados fixos
ou neutros em relao a e .
Matematicamente, uma isoquanta com insumos
representada por:
pode ser
(7.9)
Grfico 7.1 Um mapa de isoquantas

X2
X2A
TMST
q=q2
X2B
q=q1
q=q0
X1A
X1B
X1
Como se pode notar pelo Grfico 7.1, no ponto A empregada

que gera o nvel de produto
uma combinao de insumos
. No ponto B a combinao de insumos utilizada na produo
e o nvel de produto o mesmo, igual a . O grfico mostra
ainda que a produo da firma maior quanto mais a nordeste se
encontra a isoquanta.
239
Taxa Marginal de Substituio Tcnica

A inclinao das isoquantas no Grfico 7.1 mostra a qual taxa um
insumo pode ser trocado por outro, de modo a manter o nvel de
produto inalterado. A essa inclinao damos o nome de Taxa Marginal
:
Substituio Tcnica (TMST). Ao longo da isoquanta
(7.10)
O valor dessa taxa de troca entre insumos depende da quantidade
dada
de insumos utilizada na produo de . Alm disso, a
pela razo entre as produtividades marginais dos insumos e .
Note que a diferenciao total de (7.9) resulta em
(7.11)
Sobre uma mesma isoquanta
, o ganho de produto auferido
em virtude do aumento do insumo anulado pela perda de produto
em virtude da reduo em . Portanto, (7.11) pode ser rearranjado
de forma a obter a referida relao entre as produtividades marginais
e a TMST:
(7.12)
Retornos escala
Na seo anterior, vimos o conceito de produtividade marginal
dos insumos, o qual informa o acrscimo de produto induzido por
uma variao em determinado insumo, com os outros insumos
mantidos constantes. Outra pergunta que se deveria fazer como
o nvel de produto seria afetado por um aumento simultneo em
todos os insumos e na mesma proporo. Essa pergunta nos remete
ao conceito de retornos escala.
Uma firma pode apresentar uma tecnologia de produo com
retornos crescentes, decrescentes ou constantes escala. Se um
na utilizao de todos os insumos aumenta o
aumento de
240
produto em mais do que
, dizemos que a funo de produo
apresenta retornos crescentes escala. Se esse mesmo aumento
, dizemos que
produzir uma variao no produto menor do que
a tecnologia de produo apresenta retornos decrescentes escala.
, a firma apresenta uma
Se o aumento for exatamente igual a
funo de produo com retornos constantes escala.
Formalmente, se a funo de produo dada por
o aumento proporcional na utilizao do insumo igual a
seguinte funo de produo:
,
produz a
(7.13)
Se
, a funo de produo apresenta retornos constantes
escala; se
os retornos so decrescentes; e se
, os retornos
so crescentes.
Teoricamente, possvel que uma funo de produo apresente
retornos crescentes, decrescentes e constantes, dependendo da
escala em que esteja operando. Isto , dependendo da quantidade
de insumos que esteja sendo empregada para fins de produo.
Retornos constantes
A hiptese de retornos constantes escala considerada
empiricamente plausvel e, portanto, amplamente utilizada em
modelos microeconmicos. Tal hiptese faz sentido se pensarmos
se
que uma firma produzindo em uma planta pode produzir
dobrar todos os insumos empregados na produo, ao abrir uma
nova planta idntica.
Como visto anteriormente, tecnologias com retornos constantes
em (7.13), ou seja, tais funes de
escala tm coeficientes
produo so homogneas de grau 1. comum a utilizao de funes
de produo homogneas de grau 1 em livros-texto e modelos
microeconmicos devido s suas propriedades caractersticas.
As principais funes de produo homogneas podem ser do tipo
linear, de Coeficientes Fixos, Cobb-Douglas e CES.
Uma propriedade interessante das funes homogneas de
, e,
grau a de que suas derivadas so homogneas de grau
241
portanto, funes homogneas de grau 1 tero derivadas de grau 0.
Logo, para uma tecnologia homognea de grau 1, temos para um
insumo qualquer
(7.14)
Voltando ao exemplo com dois insumos
e , se
podemos reescrever os produtos marginais da seguinte forma:
(7.15)
Nesse caso, o produto marginal de qualquer insumo depende

e no dos valores absolutos desses
somente da razo entre
insumos. Isso quer dizer que a funo de produo homottica, e
suas isoquantas so expanses radiais umas das outras.
A elasticidade de substituio dada pela seguinte expresso:
(7.16)
Note que tem valor positivo, pois a TMST e a razo

se movem na mesma direo. Se tem um valor alto, a TMST no
muito sensvel a variaes em
e a isoquanta ser mais achatada.
J no caso de apresentar um valor baixo, a isoquanta ser bastante
inclinada e a TMST ser sensvel a mudanas em
Uma
propriedade interessante da classe de funes homotticas a de
que a elasticidade-substituio dos fatores constante. No caso de
, no caso linear,
,e
no
uma funo Cobb-Douglas,
caso de uma funo Leontief.
7.1.2 O problema da firma

Uma vez apresentados os elementos bsicos da teoria da produo,
cabe perguntar qual o objetivo principal da firma. Naturalmente,
242
a firma procurar auferir o maior ganho possvel com sua atividade
produtiva. Esse objetivo de maximizao dos ganhos pode ser
representado por um problema de maximizao dos lucros, i.e., a
firma procurar produzir um montante que maximize a diferena
entre receita e custos, ou de minimizao de custos, em que cabe a ela
escolher o montante de insumos que reduza os custos ante um nvel
de produo desejado. Tais problemas so duais, no sentido de que a
abordagem distinta, mas a escolha tima deve ser a mesma.
Minimizao de custos
Os custos para uma empresa, do ponto de vista econmico,
referem-se melhor remunerao que os insumos deveriam receber no
mercado, o que est relacionado questo de custos de oportunidade.
Outra forma de se pensar em custos econmicos considerar o preo
do aluguel desses insumos para utilizao no processo produtivo.
O custo de produo
dado pela funo:
(7.17)
em que
so os insumos utilizados na produo, e

so os preos dos insumos.
O problema da firma o de minimizao restrita dos custos.

A firma escolher a quantidade de insumos a ser utilizada para produzir
unidades do bem, de forma que os custos sejam minimizados.
Matematicamente, o problema pode ser representado por:
(7.18)
O lagrangeano ser, portanto,
(7.19)
As condies de primeira ordem para um insumo
sero
(7.20)
243
(7.21)
Tomando dois insumos
teremos, no timo:
quaisquer, possvel ver que
(7.22)
Isto , a firma minimizadora de custos deve escolher insumos
tais que a TMST entre dois insumos quaisquer seja igual razo
entre seus preos. Recorrendo novamente ao caso em que a firma
usa somente os insumos e , possvel ilustrar esse problema
graficamente. No Grfico 7.2 podem-se verificar retas paralelas de
,
isocusto cuja equao definida como
em que designa o nvel do custo total. No grfico, nota-se que
para uma dada quantidade de produto
desejada pela firma, a
escolha de insumos que ir minimizar os custos ser
, que
permite produzir a um custo total igual a , o mais baixo dentre as
alternativas factveis.
Grfico 7.2 O problema de minimizao de custos da firma
X2
X*2
I=C2
I=C1
O
X*1
I=Co
q=q0
x1
244
A funo custo total expressa como uma funo da quantidade
total de produto produzida . Para obt-la em funo de basta
determinar a escolha tima dos insumos e substitu-la na funo de
produo. Com isso, pode-se obter a utilizao tima de insumos
em termos de unidades de produto . Em seguida, substituindo as
expresses dos insumos em termos de na funo custo, obtemos a
funo custo total
, na qual
.
No caso da funo de produo com retornos constantes escala,
a funo custo total proporcional ao produto. Dessa maneira, o
custo de se produzir unidades de produto igual ao custo de se
produzir uma unidade de produto vezes .
(7.23)
A ocorrncia de um progresso tcnico no perodo permite que
os insumos necessrios para produzir uma unidade de produto no
viabilizem a produo de uma quantidade
de
perodo
unidades de produto, em que
.
(7.24)
A funo custo total pode ser reescrita como:
(7.25)
Dessa forma, os custos caem ao longo do tempo a uma taxa igual
taxa de mudana tecnolgica.
Maximizao de lucros
Como mencionado anteriormente, existe uma dualidade entre
os problemas de maximizao de lucros e minimizao de custos.
A escolha tima do nvel de produo ser a mesma para os dois
problemas. No de maximizao de lucros, a firma ir escolher tal
que o lucro seja mximo. O lucro definido como:
(7.26)
245
em que
a funo receita, tal que
,e
a
funo custo total. O problema da firma ser maximizar o lucro:
(7.27)
Portanto, o nvel de produto timo deve ser aquele que iguala
a receita marginal ao custo marginal. A condio suficiente para a
existncia de um ponto mximo da funo lucro a de que:
(7.28)
Ou seja, o lucro marginal deve ser crescente para
decrescente para
.
Fronteira de Possibilidades de Produo e maximizao de lucros

Normalmente as firmas produzem mais de um bem e enfrentam
trade-offs na produo desses bens. Pode-se pensar tambm em
uma economia que produz dois bens e que deve decidir quanto
produzir de cada um deles. O diagrama da Fronteira de Possibilidades
de Produo (FPP), no Grfico 7.3, mostra as combinaes factveis
de produo dos dois bens com um montante fixo de insumos
empregado no processo produtivo.
246
Grfico 7.3 A Fronteira de Possibilidades de
Produo e a maximizao das receitas
q2
q2
-p1/p2
q2*
R=R
B
R=R1
TMT
q1
q1*
FPP
q1
A inclinao da FPP em um ponto qualquer

nos informa
a Taxa Marginal de Transformao (TMT) do produto em , isto ,
a taxa qual a produo de um bem pode ser redirecionada para
a produo do outro bem, dados os nveis iniciais de produo.
A concavidade da FPP advm do custo de oportunidade crescente
de se aumentar a produo de um dos bens. A Taxa Marginal de
Transformao, como se pode notar pelo Grfico 7.3, aumenta
da direita para a esquerda. Note-se ainda que pontos interiores
fronteira so ineficientes, pois com o mesmo insumo poder-se-ia
produzir uma quantidade maior de pelo menos um dos produtos.
Pontos alm da fronteira, no entanto, no so factveis de serem
produzidos com a tecnologia disponvel.
Nesse arcabouo orientado para o produto, como a quantidade
de insumos utilizada fixa, os custos so constantes para pontos
interiores ou sobre a FPP. A escolha tima do mix de produo dos
dois bens se d naquele ponto em que a receita maximizada.
Essa soluo a mesma obtida em uma maximizao de lucros em
que os insumos e os custos so fixos. Perceba que para um dado
, as retas de isoreceita sero dadas
nvel de receitas
247
. As retas de isoreceita podem ser
por
observadas no Grfico 7.3. possvel produzir eficientemente, i.e.,
sobre a FPP, sem a receita ser mxima, como no ponto B do Grfico
7.3, em que a reta de isoreceita cruza a fronteira, mas a receita igual
a . No entanto, a receita maximizada no ponto A, em que
e a receita igual a Nesse ponto, a TMT igual aos preos relativos
dos produtos
.
Progresso tcnico
A posio da FPP em um dado perodo estabelecida pelo estado
da tecnologia de produo e a quantidade de fatores (insumos)
empregados na produo. Se houver uma melhoria tecnolgica que
aumente a produtividade dos fatores, com os insumos mantidos
constantes, a fronteira deve se deslocar para a direita. J em um
arcabouo orientado para o insumo, com o nvel de produo
mantido fixo, as isoquantas devem se deslocar para a esquerda (para
dentro). O Grfico 7.4 mostra os efeitos do progresso tcnico para os
dois arcabouos (para produtos e insumos).
Grfico 7.4 O efeito do progresso tcnico nos
arcabouos voltados para produto e insumos
q2
x2
q1=q
q2=q
FPP1
FPP2
q1
x1
248
7.2 Definies e medidas de eficincia econmica

Esta seo apresenta as definies e medidas de eficincia
econmica. 1 Para isso, consideram-se primeiramente cenrios
estticos, isto , em que no h progressos tcnicos que desloquem
as fronteiras de possibilidades de produo ou as isoquantas
associadas funo de produo.
Em seguida, so apresentadas as medidas de eficincia de
Malmquist (1953) que medem o crescimento na produtividade ao
longo do tempo. Essas medidas podem ter outros usos: comparar as
produtividades entre pases com diferentes tecnologias de produo
ou quaisquer outros casos que exigem a comparao de diferentes
funes de produo.
7.2.1 Medidas de eficincia econmica esttica

As medidas de eficincia econmica esttica podem ser avaliadas
sob a tica dos insumos ou dos produtos. A rigor no h uma tica
melhor que a outra. De fato, as duas produziro resultados iguais,
dependendo da hiptese que se faa sobre os retornos escala da
funo de produo.
Sob a tica dos insumos

Primeiramente, analisemos as medidas de eficincia econmica
sob a tica dos insumos. Como ponto de partida, pode-se considerar
uma firma com uma funo de produo com retornos constantes
escala, usando insumos para produzir no ponto F apresentado
no Grfico 7.5. Para produzir essa quantidade, qualquer combinao
e
sobre a isoquanta II do grfico suficiente. A firma em
de
questo est produzindo no ponto F, usando insumos
e .
Mas possvel para essa firma reduzir o emprego de cada um dos
insumos proporcionalmente (mantendo a mesma razo de insumos
) at o ponto G, em que os insumos so e , e ainda assim
manter a produo em .
1 Descries dos fundamentos tericos e das tcnicas economtricas de estimao de

eficincia tcnica podem ser encontrados tambm em Johnes (2004).
249
Grfico 7.5 Eficincia tcnica sob a tica do insumo
x2/q
I
F
x2*/q
x2/q
I
J
x1/q
x1*/q
x1/q
Com esse cenrio, possvel definir as trs medidas de eficincia

de Farrel (1957) sob a tica dos insumos. A primeira medida se refere
eficincia tcnica, e dada pela seguinte razo dos segmentos de
reta do Grfico 7.5:
(7.29)
medida que
tende a 1, a firma tende eficincia tcnica
(ou eficincia tcnica mxima); e quanto mais prximo de 0, mais
ineficincia tcnica a firma apresenta. A ineficincia tcnica (ITi),
portanto, pode ser expressa por:
(7.30)
Essa a medida da proporo qual os insumos poderiam ser
reduzidos mantendo a mesma razo entre si, sem reduzir a produo .
A segunda medida de eficincia sob a tica do insumo destacada
por Farrel (1953) a eficincia alocativa. Esta se refere eficincia
associada ao custo mnimo de produo de . Mesmo que a
firma reduza seus insumos proporcionalmente e passe a produzir
no ponto G, no qual h eficincia tcnica, este ponto no
250
necessariamente aquele em que o custo de produo minimizado.
Se realmente esses pontos no coincidirem, haver espao para
uma mudana na combinao (ou razo) de insumos que manter a
produo eficiente de do ponto de vista tcnico e ainda reduzir os
custos de produo, aumentando o bem-estar econmico.
No Grfico 7.5 pode-se verificar que a razo de insumos utilizada
na produo em G leva a um custo de produo maior do que
aquele representado pela reta de isocusto JJ. No ponto G verifica-se
tanto a eficincia tcnica quanto a eficincia alocativa (em termos
de minimizao de custos). Nesse ponto, a reta isocusto JJ tem
) a preos
inclinao igual dos preos relativos dos insumos (
competitivos (a firma no monopsonista) e, portanto, temos a
.
condio de timo
Os custos de produo em G so dados pelo segmento
, isto
, uma frao
dos custos de produzir em G. A medida de
eficincia alocativa ser dada por:
(7.31)
A medida de ineficincia alocativa ser dada por:
(7.32)
Finalmente, Farrel prope uma medida de eficincia geral sob a
tica do insumo, medida por:
(7.33)
A medida de ineficincia geral dada por:
(7.34)
O segmento
uma medida de reduo de custos que poderia
ser atingida se a firma mudasse seu ponto de produo de F para o
ponto de minimizao de custos G.
251
Sob a tica do produto

As medidas de eficincia sob a tica do produto so similares
quelas definidas sob a tica dos insumos. A princpio o cenrio
assumido o mesmo, de uma firma com retornos constantes
escala, mas para facilitar a anlise, consideramos que um insumo
utilizado em uma quantidade fixa para produzir dois produtos
.
Nesse caso, podemos analisar os diferentes tipos de eficincia em
um cenrio voltado para o produto com base em uma fronteira de
possibilidades de produo.
No Grfico 7.6 pode-se verificar a fronteira de possibilidades
produo dos bens e . A firma est produzindo no ponto F um
nvel de produto
, com insumo
fixo. Mas com o
mesmo nvel de insumo, a firma poderia produzir
no
ponto K, no qual haveria eficincia tcnica.
Portanto, a medida de eficincia tcnica sob a tica do produto
dada por:
(7.35)
J a medida de ineficincia sob a tica do produto dada por:
(7.36)
Essa medida informa a qual proporo se poderia aumentar o
produto (mantendo a mesma razo mix de produtos) sem
aumentar o nvel de insumos utilizados para produzir
no ponto F.
252
Grfico 7.6 Eficincia tcnica sob a tica do produto
B
q2/X
q2/X*
q2/X*
B
O
q1/X*
q1/X*
FPP
q1/X*
A reta de isorreceita BB est tambm representada no Grfico 7.6.

Sua inclinao dada pela razo entre os preos dos dois produtos
e a receita obtida com os produtos ao longo dessa reta
igual a . A insero da reta de isorreceita permite averiguar a
eficincia alocativa sob a tica do produto. Note-se que essa reta
tangencia a FPP no ponto K, indicando que no h nenhuma receita
superior a factvel de ser obtida com a tecnologia disponvel.
Como a inclinao da curva isorreceita igual Taxa Marginal
de Transformao no ponto timo K, ento vale a condio
. Nesse ponto, tanto a eficincia tcnica quanto a
alocativa so atingidas pela firma.
Mesmo que a firma opere em condies de eficincia tcnica no
ponto K, a receita no ser mxima,2 e ainda haver espao para que
ela altere seu mix de produtos sobre a FPP e aumente o nvel de
receitas. No ponto L temos a mesma receita , igual do ponto K, e a
razo de produtos igual quela em K e F. Com isso pode-se comparar
o nvel de receitas que se est abrindo mo de receber ao produzir
em K ao invs de em K.
2 Note-se que a receita cresce na direo nordeste do Grfico 7.6.
253
A medida de eficincia alocativa dada por:
(7.37)
Portanto, os pontos K e K so tecnicamente eficientes, mas o ganho
de receita que a firma poderia obter produzindo a proporo correta
.
de produtos (maximizadora de receitas) igual distncia
A eficincia total sob a tica do produto combina as duas medidas
de eficincia e dada por:
(7.38)
A medida de ineficincia geral ser:
(7.39)
A distncia
o montante que a firma poderia obter a mais
de receita ao se mover do ponto F para o ponto de maximizao de
receita K.
Finalmente, importante destacar que, sob retornos constantes
escala, as medidas de eficincia so idnticas, sob as ticas do insumo
e do produto, mas essas medidas podem diferir se os retornos
escala forem variveis.
Introduzindo retornos variveis escala

At aqui se considerou que a funo de produo tinha retornos
constantes escala. Mas, muitas vezes, a firma pode estar sendo
ineficiente por ter o tamanho errado. A ineficincia originada do
tamanho errado compe a ineficincia tcnica.
Para ver isso, basta construir um diagrama simples de uma
funo de produo com retornos variveis escala (crescentes em
determinadas escalas e decrescentes em outras), em que a firma usa
para produzir um produto . No Grfico 7.7
apenas um insumo
pode-se verificar esse cenrio, em que a fronteira de possibilidades de
. A firma opera inicialmente no ponto F, ou
produo dada por
254
seja, produz usando insumos. No mesmo grfico, consideramos
para efeito de comparao uma funo de produo com retornos
que seria a funo de produo ideal associada ao
constantes
equilbrio competitivo de longo prazo.
Grfico 7.7 Eficincia tcnica e eficincia de escala em
um arcabouo com retornos variveis escala
q
Z
G
Z
G
H
A medida de eficincia sob a tica do insumo, i.e., mantendo o

produto fixo e variando o insumo, dada pela distncia horizontal
do ponto de produo at a fronteira. Tomando como referncia
,
primeiramente a funo de produo com retornos constantes
a medida de eficincia tcnica dada por:
(7.40)
Sob a tica do produto, mantendo como referncia a tecnologia
com retornos constantes, a eficincia tcnica medida pela distncia
vertical at a fronteira. Portanto, temos
(7.41)
255
Se tomarmos como referncia a tecnologia com retornos variveis,
sob a tica do insumo, a eficincia tcnica ser medida pela distncia
horizontal at a fronteira:
(7.42)
Sob a tica do produto, a eficincia tcnica da firma com funo
de produo com retornos variveis escala dada pela distncia
vertical at a fronteira:
(7.43)
Se considerarmos uma funo de produo com retornos
variveis escala, as eficincias tcnicas sob as ticas do insumo e
do produto podem diferir, enquanto essas duas medidas sero iguais
para uma firma com tecnologia com retornos constantes. A eficincia
tcnica ser maior se a fronteira de produo tiver retornos variveis
comparativamente a retornos constantes, independentemente da
tica que se utilizar insumo versus produto. A nica exceo se d
no ponto H, onde as eficincias tcnicas so idnticas para as duas
tecnologias e a produtividade mdia mxima.
Portanto, caso a firma apresente retornos variveis escala, a
utilizao da fronteira com retornos constantes como referncia
tecnolgica ir atribuir ineficincia tcnica o que de fato uma
ineficincia de escala, i.e., causada por uma escala desfavorvel.
e
no Grfico 7.7 refletem as diferenas de
Os segmentos
utilizao de insumos e produo de produtos resultantes de uma
escala desfavorvel.
A eficincia tcnica baseada em uma tecnologia com retornos
constantes pode ser decomposta em dois termos: um referente
eficincia tcnica baseada em uma tecnologia com retornos
variveis e outro referente eficincia de escala. Sob a tica do
insumo temos, ento:
(7.44)
256
em que o primeiro termo se refere eficincia tcnica sob a tica do
insumo e retornos variveis. O segundo termo pode ser considerado
uma medida de eficincia de escala, pois mede a ineficincia devido
divergncia entre a escala real de operao em I e a escala mais
produtiva. Logo, (7.44) pode ser reescrito como:
(7.45)
Sob a tica do produto, o clculo similar. Para decompor a
medida de eficincia tcnica, basta notar que:
(7.46)
Que pode ser representado por:
(7.47)
Eficincia social
Outra medida de eficincia menos conhecida e utilizada pela
literatura emprica se refere eficincia social. Para obter uma medida
desse tipo de eficincia, consideramos um arcabouo orientado
so produzidos com
para produto em que dois produtos e
apenas um insumo fixo , tal como no Grfico 7.6. No Grfico 7.8,
adicionamos preferncias sociais representadas por QQ, o que
determina as diferentes combinaes de produto que geram o
mesmo nvel de utilidade.
257
Grfico 7.8 Eficincia social sob a tica do produto
Q
q2/x
L
N
K
N
F
B
O
q1/x
Se a firma opera inicialmente no ponto F, ela poderia aumentar

proporcionalmente sua produo at o ponto K sobre a fronteira.
Nesse caso, a firma seria eficiente do ponto de vista tcnico, mas
outros pontos tecnicamente eficientes poderiam ser atingidos e o
bem-estar seria maior. Como se pode verificar pelo grfico, a curva de
iso-bem-estar mais alta que se pode atingir dadas as possibilidades
de produo se d no ponto N, que , portanto, o timo do ponto
de vista social. O nvel de utilidade em N e N o mesmo do ponto de
. Desse modo, uma medida
vista da sociedade, i.e.,
de eficincia do ponto de vista social dada por:
(7.48)
Note-se que possvel ser eficiente do ponto de vista social sem ser
eficiente do ponto de vista alocativo, como no ponto N, por exemplo.
Da mesma forma, possvel ser eficiente em termos alocativos sem o
ser do ponto de vista social, como no ponto K.
258
A ineficincia social ser dada ento por:
(7.49)
7.2.2 Introduzindo melhorias tecnolgicas as medidas de eficincia

de Malmquist
At agora nenhuma considerao foi feita em relao ao papel
da tecnologia de produo no desempenho das firmas. No entanto,
possvel que entre dois perodos ocorra um progresso tecnolgico
que permita firma produzir o mesmo montante com menos insumos
ou, com os mesmo insumos, produzir mais produtos. Esta seo
apresenta os indicadores de Malmquist sob as ticas do produto e dos
insumos, os quais medem o crescimento na produtividade resultante
de um aumento na eficincia ou de um progresso tecnolgico.
Sob a tica do produto

Para obter uma medida de eficincia de Malmquist sob a tica
do produto, consideramos novamente um arcabouo orientado
para produto com retornos constantes, em que a firma produz
dois produtos e usando um nico insumo ao longo de dois
perodos (base) e (final). Esse arcabouo est representado no
Grfico 7.9, em que se podem observar as fronteiras de possibilidades
de produo nos dois perodos.
A firma produz inicialmente (perodo ) no ponto , claramente
abaixo da fronteira de eficincia
. A eficincia tcnica sob a tica
do produto no perodo segundo a metodologia vista at aqui :
(7.50)
J no perodo , a firma produz no ponto , tambm interior
fronteira
. Portanto, a firma est operando em t de forma
ineficiente, e a eficincia tcnica pode ser representada por:
(7.51)
259
Grfico 7.9 Mudana na eficincia sob a tica do produto ao longo do tempo
q2/x
Ft s
F2s
Fs
t
Ft
F
O
s
t
FPPS
Ft
FPPt
q1/x
Seja
o inverso do montante mximo que o
produto pode ser aumentado no perodo usando um insumo
constante. O termo
representa a eficincia tcnica
da produo no perodo e
a eficincia tcnica
no perodo .
Para examinar o modo como a produtividade mudou ao longo
do tempo basta usar uma das tecnologias nos perodos ou como
referncia. Usando a tecnologia em como referncia e considerando
a produo no perodo no ponto , o mximo que se conseguiria
produzir em usando a tecnologia disponvel em seria .
Usando a tecnologia do perodo
tcnica no ponto denotada por:
como referncia, a eficincia
(7.52)
O ndice de crescimento de produtividade, denominado ndice
de produtividade Malmquist sob a tica do produto com referencial
tecnolgico em , pode ser representado por:
(7.53)
260
Se, no entanto, usarmos a tecnologia do perodo t como referncia,
temos o seguinte ndice de Malmquist sob a tica do produto:
(7.54)
No h um melhor referencial tecnolgico a ser utilizado, em ou
. Ao invs, recomenda-se a utilizao de uma mdia ponderada dos
dois indicadores.
(7.55)
Multiplicando (7.55) por
e rearranjando resulta em:
(7.56)
O primeiro termo fora dos colchetes consiste na razo entre
as eficincias tcnicas em e , portanto, mostra a mudana na
eficincia tcnica entre os dois perodos. Se esse termo igual a 1,
isso significa que no houve aumento de eficincia. Se for maior
(menor) que 1, implica uma melhora (piora) na eficincia tcnica
entre os dois perodos.
O segundo termo (entre colchetes) mede a mudana na tecnologia
de produo entre e . Consiste na mdia geomtrica da mudana
tecnolgica entre e avaliadas nos nveis de insumo . Esse termo ser
igual a 1 quando no houver mudana tecnolgica, e ser maior (menor)
que 1 se a mudana tecnolgica tiver um efeito positivo (negativo).
261
Sob a tica do insumo

Para verificar a mudana na eficincia ao longo do tempo em
um arcabouo orientado para o insumo, consideramos uma firma
. A firma poderia
produzindo no ponto usando insumos
produzir no perodo usando menos insumos
. Portanto, a
firma est sendo tecnicamente ineficiente no perodo .
No perodo h um progresso tecnolgico. Note-se no Grfico 7.10
que a isoquanta est abaixo de , indicando que em possvel
produzir com uma quantidade de insumos inferior. Mesmo assim, no
perodo t, a firma opera de forma tecnicamente ineficiente no ponto ,
ainda que esteja em melhor situao do que a verificada no perodo .
Grfico 7.10 Mudana na eficincia sob a tica do insumo ao longo do tempo
x2/q
Fs
x2s*
s
x2s
s
s
FsI
Fts
x2t*
x2tt
Ft
Ftt
x1ss
x1s*
x1tt
Is
It
x1t*
x1/q
No perodo a funo distncia de insumo pode ser representada por:
(7.57)
262
Essa medida a recproca da medida de eficincia de Farrel para
eficincia tcnica sob a tica do insumo.
Pode-se tambm, nesse caso, tomar como referncia as tecnologias
em ou . Tomando como referncia a tecnologia em e avaliando o
ponto de produo , o insumo observado em relativo ao mnimo
requerido pela tecnologia em ser:
(7.58)
Comparando com a medida de eficincia da produo em ,
temos o ndice de Malmquist sob a tica do insumo com referencial
tecnolgico em :
(7.59)
Se, no entanto, adotarmos o referencial tecnolgico do perodo ,
o aumento na eficincia tcnica para um dado nvel de produto
medido a partir de por:
(7.60)
Partindo do ponto , e usando a tecnologia em como referncia,
obtemos uma medida da proporo de reduo de insumos possvel
com a nova tecnologia disponvel em :
(7.61)
O ndice de Malmquist sob a tica do insumo, usando a tecnologia
em como referncia, pode ento ser expresso por:
(7.62)
263
De forma similar ao verificado para o ndice de Malmquist sob
a tica do produto, sob a tica do insumo esse ndice dado pela
mdia geomtrica dos ndices com referencial tecnolgico em e :
s
i
Mi = M M
t
i
1/2
(
D (x
) (
,q ) D ( x
)
,q )
Dis x1t , x2t ,q Dit x1t , x2t ,q
s
i
1s
OFt / OFt s OFt / OFt t
, x2s
t
i
1s
, x2s
1/2
1/2
(7.63)
OFs / OFs s OFs / OFs t

Multiplicando (7.63) por
e rearranjando resulta em:
Mi =
OFt / OFt t
OFt / OFt s OFs / OFqs
OFs / OFs s
OFt / OFt t OFs / OFs t
1/2
(7.64)
O primeiro termo fora dos colchetes representa a mudana na

eficincia tcnica entre e . Esse termo ser igual a 1, se no houver
melhora na eficincia tcnica. E ser menor (maior) que 1 se houver
melhora (piora) na eficincia tcnica. Note-se que a interpretao
desse termo sob a tica do insumo contrria interpretao sob a
tica do produto.
O segundo termo (entre colchetes) mede a mudana na tecnologia
de produo entre e . Esse termo ser menor (maior) que 1 se a
mudana tecnolgica tiver um efeito positivo (negativo).

As medidas de eficincia tcnica apresentadas neste captulo
proveem uma fundamentao microeconmica para a mensurao
da eficincia. As anlises sob as ticas do produto ou dos insumos
so apenas duas maneiras distintas de abordar o mesmo problema.
No h uma recomendao acerca da melhor maneira de abordar
o problema. Empiricamente, a deciso da abordagem terica
depender do problema em mos.
Uma limitao importante em relao aos fundamentos
264
microeconmicos da mensurao da eficincia se refere ao fato de que
estes se baseiam em pressupostos de que a unidade produtora seja
maximizadora de lucros ou minimizadora de custos. Tais suposies
se adquam bem aos problemas de mensurao da eficincia
no setor privado, mas no necessariamente aos problemas de
mensurao da eficincia no setor pblico. possvel, por exemplo,
que o objetivo do burocrata administrador de empresas ou rgos
pblicos seja aumentar o bem-estar da populao. Nesse caso, ele
poder sacrificar eficincia em troca de aumento de bem-estar.
possvel tambm que o objetivo do burocrata seja maximizar seu
oramento para aumentar seu poder e prestgio (NISKANEN, 1971).
Ainda assim, possvel calcular a eficincia tcnica empiricamente.
No entanto, do ponto de vista terico, no se pode mensurar a
eficincia total ou alocativa, pois no se sabe exatamente o objetivo do
burocrata. Mesmo a eficincia social seria de difcil mensurao, pois
tambm h divergncias na teoria sobre o objetivo de maximizao
do bem-estar social do burocrata.
265
REFERNCIAS
FARREL, M. The measurement of productive efficiency. Journal of the
Royal Statistical Society, Series A, v. 120, p. 253-281, 1957.
JOHNES, J. Efficiency measurement. In: JOHNES, G.; JOHNES, J. (Ed.).
International handbook on the economics of education. Cheltenham:
Edward Elgar Publishing Ltd., 2004. p. 613-742.
MALMQUIST, S. Index numbers and indifference surfaces. Trabajos de
Estatistica, v. 4, p. 209-242, 1953.
NISKANEN, W. A. Bureaucracy and representative government. Chicago:
Aldine-Atherton, 1971.
SNYDER, C.; NICHOLSON, W. Microeconomic theory. Mason: Thompson
South-Western, 2008.
267
PARTE IV
COMO MEDIR A EFICINCIA?
269
Captulo 8
Modelos no paramtricos:
Anlise Envoltria de Dados (DEA)
Rogrio Boueri
8.1 Introduo
Neste captulo ser introduzida de forma intuitiva a metodologia de
Anlise Envoltria de Dados (DEA1) para anlise da fronteira eficiente. Aps
a explicao sobre a metodologia DEA, haver um aprofundamento dos
detalhes tcnicos de seu funcionamento e uma discusso a respeito de suas
vrias verses, incluindo modelos com tica nos produtos e nos insumos,
modelos com e sem retornos de escala e anlise de dados em painel.
A anlise parte do pressuposto de que existe certo nmero de
unidades decisrias (DMUs)2 que convertem insumos (inputs) em
produtos (outputs) ou resultados (outcomes). Assim, por exemplo,
um hospital utiliza seus mdicos, enfermeiros, leitos, medicamentos
etc. como insumos para gerar produtos, tais como atendimentos
ambulatoriais, internaes e cirurgias. Dessa forma, se houver dados
disponveis para essas variveis em vrios hospitais, ser possvel avaliar
a eficincia relativa das diversas unidades hospitalares a partir de uma
comparao entre os seus gastos com insumos e a gerao de produtos.3
Outro aspecto a ser ressaltado a diferena entre produtos e
resultados. Muito embora o objetivo das unidades decisrias seja a
obteno de resultados e no a mera gerao de produtos, os primeiros
so de mais difcil avaliao, uma vez que a quantidade de fatores
externos que contribuem para a sua produo pode ser muito grande.
Analysis (DEA).
2 Do ingls, decision making units.
3 Outros exemplos, em diversos setores de atividade, poderiam ser citados: a eficincia
dos municpios na prestao de servios pblicos poderia ser avaliada utilizando-se o gasto
municipal (ou diversas de suas modalidades) como insumo e a evoluo do IDH como resultado
(BOUERI, 2007) ou uma rede de agncias bancrias poderia ser avaliada contrastando-se a
utilizao de capital e de mo de obra de cada uma delas (insumos) com suas respectivas
captaes de depsitos e clientes (TECLES; TABAK, 2010).
270
Um hospital especializado em cirurgias cardacas, por exemplo,
existe no com o objetivo de realizar tais cirurgias, que so o produto
gerado pelo hospital, mas sim para reduzir o nmero de bitos
decorrentes desse tipo de doena (resultado). Acontece, no entanto,
que o nmero de bitos depende de uma infinidade de fatores sobre
os quais o staff do hospital no tem nenhum controle, tais como a
dieta habitual da populao atendida, seu estilo de vida, sua renda
e aderncia aos tratamentos prescritos. A capacidade de o hospital
realizar as internaes e cirurgias necessrias est muito mais sob o
controle de seus profissionais.
8.2 ndices de produtividade

Suponha um processo produtivo simples, no qual apenas um
insumo seja utilizado para a gerao de um nico produto. Nesse
caso, a avaliao da produtividade seria uma tarefa razoavelmente
simples, para a qual bastaria que se registrassem corretamente os
montantes utilizados do insumo e o total produzido.
Um exemplo ilustrativo dessa aferio ocorre quando se avalia
a eficincia de determinado veculo em relao ao seu consumo
de combustvel. Nesse caso, eles so comparados por quantos
quilmetros rodam com um litro de combustvel consumido.4 Assim, o
ndice de produtividade tem o total produzido (quilmetros rodados)
no numerador e a quantidade de insumo (litros de combustvel
consumidos) no denominador. A partir dessa computao
relativamente simples, denomina-se de eficiente aquele veculo
que possui a maior produtividade, ou seja, aquele que roda maior
quilometragem com uma unidade de combustvel.
Observe que, como destacado nesse exemplo, os conceitos de
produtividade e de eficincia so relacionados, porm distintos.
A produtividade se apresenta como um conceito absoluto, enquanto
a eficincia uma grandeza relativa, ou comparativa. Ainda seguindo
o exemplo, um carro que percorresse 10 quilmetros com um litro
de combustvel talvez fosse considerado eficiente na dcada de
1970. Hoje, um veculo com essa performance no poderia mais
ostentar esse adjetivo.
4 Esse exemplo, apesar de ilustrativo, deixa de fora vrios aspectos importantes da eficincia
energtica de um veculo. No considerada, por exemplo, a carga total transportada pelo veculo.
271
A situao fica mais complicada quando existem mais de
um insumo e produto. Nesse caso, a criao de um ndice de
produtividade requereria o emprego de pesos que ponderassem
as utilizaes dos diferentes insumos e a produo dos diferentes
produtos. Para tornar a discusso mais clara, suponha uma situao
na qual seja necessrio avaliar n DMUs, que esto engajadas em
um processo produtivo no qual utilizem m insumos diferentes para
gerar s tipos de produtos distintos. Poder-se-ia, ento, criar um
ndice virtual de produo para cada unidade, de modo a se obter
uma agregao dos produtos gerados:
IVPi = 1q1, i + 2 q2, i + ...+ s qs, i
(8.1)
Onde j,i a quantidade produzida pela i-sima DMU do produto

j e j o peso atribudo ao produto de nmero j na construo do
ndice. Analogamente, um ndice virtual de insumos tambm poderia
ser computado:
IVI i =
x +
1 1, i
x + ...+
2 2, i
m m, i
(8.2)
Nesse caso, j,i a quantidade utilizada do insumo j pela i-sima

DMU e j o peso atribudo ao insumo de nmero j na construo
do ndice. A obteno do ndice de produtividade ocorreria pela
simples diviso do ndice virtual de produtos pelo ndice virtual
de insumos:
i
IVPi 1q1, i + 2 q2, i + ...+ s qs, i

=
IVI i
1 x1, i + 2 x2, i + ...+ m x m, i
(8.3)
Como j citado, o principal problema desse ndice est na seleo

dos vetores de pesos e . Como os escolher de forma no arbitrria,
ou seja, como selecionar tais pesos sem favorecer nenhuma DMU
especfica a priori e de modo a poder compar-las?
8.3 Modelo CCR com tica nos insumos

Para resolver esse problema, Charnes, Cooper e Rhodes (1978)
propuseram um mtodo no arbitrrio de escolha dos vetores de
pesos. Desde ento, esse modelo tem sido denominado DEA-CCR.
A ideia deixar a prpria amostra escolher os pesos para cada
272
unidade. Matematicamente, esse processo pode ser descrito pelo
seguinte problema de maximizao:
1i q1i + 2i q2i ++ si qsi

{ , }
v1i x1i + v2i x2i ++ vmi xmi
q + 2i q2 j ++ si qsj
s.t. : 1i 1 j
1, j = 1,2,,n
v1i x1 j + v2i x2 j ++ vmi xmj
Max :
(8.4)
1i, 2i,, si 0 e ui 0
v1i, v2i,, vmi 0 e vi 0
A funo objetivo do problema o nvel de eficincia da

unidade i. Ento o problema sugere que sejam escolhidos os
melhores pesos ( e ) possveis para a unidade, mas tambm
estabelece restries. Note que a soluo diferir para cada DMU,5
sempre buscando o conjunto de pesos mais favorveis a cada
DMU em particular.
O primeiro conjunto de restries determina que os pesos
escolhidos, quando utilizados sobre os registros de qualquer outra
unidade, no podem gerar valores superiores unidade. Observe que
essa restrio se aplica inclusive prpria DMU i. Esse conjunto de
restries denominado restries de consistncia, e utilizado para
que o problema tenha significado comparativo. As demais restries
so as chamadas condies de positividade, e asseguram que os pesos
sejam todos no negativos e que pelo menos um insumo e um
produto sejam positivamente ponderados na construo do ndice.
possvel provar que o problema fractal (no linear) expresso em
(8.4) equivalente ao seguinte problema linear:
(8.5)
5 Da o subscrito i nos pesos, denotando pesos individuais para cada unidade.
273
Nessa transformao do problema fractal para o problema
linear, acrescenta-se a restrio normalizadora, que assegura que a
soma ponderada dos insumos seja igual a 1. A grande vantagem da
formulao linear que ela de mais fcil resoluo que a verso
fractal. Na poca em que o mtodo foi desenvolvido, a facilidade
computacional era uma propriedade muito importante. Embora hoje,
com o avano dos processos computacionais, seja possvel a resoluo
direta do problema fractal, a literatura da DEA se desenvolveu com
nfase no problema linear e, por isso, a maioria das interpretaes
sobre o mtodo proveniente dessa formulao.
A soluo do problema (8.5) obtida por meio de programao
linear. Note que como existem no problema n DMUs, ser necessria
a resoluo de n problemas, um para cada unidade. A cada uma
dessas unidades ser assinalado um conjunto prprio de pesos que
sero, em geral, diferentes dos pesos das outras unidades.
Observe o seguinte exemplo, no qual seis DMUs que produzem
a mesma quantidade de um nico produto (q) utilizando montantes
diferentes de dois insumos (x1 e x2) so comparadas.
Tabela 8.1 Utilizao de insumos, gerao de produto
e escore de eficincia de seis DMUs hipotticas
DMU
x1
x2
175
75
100
0,649
250
40
100
1,000
200
40
100
1,000
100
75
100
0,857
50
100
100
1,000
100
50
100
1,000
A quinta coluna da tabela apresenta os escores de eficincia

j calculados. As unidades B, C, E e F apresentaram escore 1. J as
unidades A e D ficaram abaixo de 1, demonstrando assim que, quando
comparadas com as outras DMUs da amostra, so ineficientes.
274
Tome o caso da DMU A os pesos escolhidos para ela pelo modelo
DEA foram os seguintes: 1A = 0,00649, 1A = 0,00108 e 2A = 0,01081.
Observe que ento:
A
1A A
x +
1A 1A
2A 2A
0,00649 100
= 0,649
0,00108 175 + 0,0108 75
O denominador soma uma unidade como o requerido na

restrio normalizadora. O que deve ser ressaltado aqui que os
pesos escolhidos para a DMU A foram os melhores possveis sem que
alguma das restries de consistncia fosse violada. Por exemplo,
considere a aplicao dos pesos escolhidos para a unidade A sobre
os valores de insumos e produto da unidade F:
1A F
x +
1A 1F
2A 2F
0,00649 100
= 1,000
0,00108 100 + 0,0108 50
Isso quer dizer que se os pesos escolhidos para A fossem

levemente melhorados, isto , se os pesos do denominador fossem
diminudos ou se o peso do numerador fosse aumentado, tais pesos
modificados produziriam um valor maior que 1 quando aplicados
aos dados da unidade F, o que por sua vez violaria a restrio de
consistncia. Resumindo, no possvel melhorar os pesos de A, e
com esses pesos o escore de eficincia atingido 0,649.
O Grfico 8.1 plota no eixo horizontal os montantes utilizados do
insumo 1 e no eixo vertical os do insumo 2. Como nesse exemplo
todas as unidades geram a mesma quantidade de produto, possvel
se desenhar uma isoquanta.6
6 Apenas a ttulo de rememorao, isoquanta o lcus de todas as combinaes de insumos

capazes de produzir a mesma quantidade de produto.
275
Grfico 8.1 Combinaes de insumos utilizados para a produo
de 100 unidades de produto pelas seis DMUs hipotticas
125
100
75
x2
50
A
25
0
0
50
100
150
200
250
300
x1
Observe que as unidades que se encontram sobre a isoquanta so

exatamente aquelas apontadas pelo DEA como eficientes. J a unidade
A, que como foi visto acima, ineficiente, est direita da isoquanta. Isso
quer dizer que ela est utilizando mais insumos do que deveria. Uma
interpretao do escore de eficincia quanto uma unidade poderia
reduzir proporcionalmente a sua utilizao de insumos de forma a
atingir a fronteira de eficincia, que nesse exemplo a isoquanta.
Essa reduo, no caso da DMU A, corresponderia a 69,4%, isto ,
se essa unidade fosse eficiente, utilizaria apenas 69,4% dos insumos
que ela utiliza atualmente para produzir 100 unidades de produto.
Essa reduo dos insumos representada pelo ponto A no grfico.
Um caso mais complicado o da DMU B. Ela est sobre a fronteira
de eficincia, mas claramente ineficiente, uma vez que, para produzir
a mesma quantidade de produto que a unidade C, ela gasta o mesmo
montante do insumo x2 (40 unidades), consumindo, contudo, mais
do insumo x1 (250 unidades contra 200 unidades de C). como se ela
se escondesse atrs de C, e nenhuma reduo proporcional dos seus
insumos fosse possvel de forma que a produo de 100 unidades
do produto continuasse vivel. Essa situao tambm demonstra
que o fato de a DMU estar sobre a fronteira de eficincia condio
necessria, mas no suficiente, para que seja considerada eficiente.
276
Nesse ponto possvel fazer uma definio mais precisa de
eficincia no mbito do modelo DEA. Uma DMU ser CCR-eficiente
caso obtenha um escore (i) igual a 1 e caso nenhum dos seus pesos,
tanto de insumos ( mi) quanto de produtos ( si) seja igual a zero.
No exemplo da Tabela 8.1, ao calcularem-se os pesos atribudos
pelo modelo DEA a cada uma das DMUs (Tabela 8.2) comprova-se que,
realmente, o peso atribudo ao insumo x1 no caso da DMU B zero.
Tabela 8.2 Peso atribudo pelo modelo DEA a
cada uma das variveis em cada DMU
DMU
0,00108
0,01081
0,00649
0,00000
0,02500
0,01000
0,00167
0,01667
0,01000
0,00571
0,00571
0,00857
0,00667
0,00667
0,01000
0,00667
0,00667
0,01000
Como B gasta a mesma quantidade de x2 que C e mais de x1, o

modelo atribui peso zero a essa ltima varivel, pois qualquer peso
positivo faria com que a restrio de consistncia fosse violada quando
os pesos escolhidos para B fossem utilizados nos registros de C.
Esse exemplo acima se atm ao gasto de insumos para atingir
determinada quantidade de produto. A eficincia est sendo, ento,
analisada pela tica do insumo, ou seja, a questo aqui quanto
se poderia reduzir o gasto com insumos para se atingir a mesma
quantidade produzida.
8.4 Modelo CCR com tica nos produtos

O conceito de eficincia tambm pode ser definido pela tica
do produto. Nesse caso, a questo : quais os mximos de produtos
podem ser gerados, para determinada utilizao de insumos?
Para exemplificar, suponha que em uma turma de 10 alunos, todos
eles tenham estudado 10 horas para uma prova de duas questes.
277
O professor atribui notas de zero a cinco para cada questo, notas
essas descritas nas colunas 3 e 4 da Tabela 8.3.
Tabela 8.3 Notas dos alunos por questo, pesos atribudos e nota final
Aluno
Horas de
Questo 1 Questo 2
Estudo
Horas
Questo 1 Questo 2
Nota
Final
10
4,0
4,0
0,100
0,172
0,078
100 %
10
1,8
5,0
0,100
0,078
0,172
100 %
10
0,9
3,0
0,167
0,000
0,333
60 %
10
3,9
2,2
0,119
0,204
0,093
84 %
10
0,2
3,4
0,147
0,000
0,294
68 %
10
3,0
0,9
0,167
0,333
0,000
60 %
10
1,3
2,5
0,188
0,147
0,324
53 %
10
4,1
2,4
0,112
0,193
0,088
89 %
10
5,0
1,8
0,100
0,200
0,000
100 %
10
10
2,4
3,5
0,127
0,099
0,218
79 %
O professor decidiu atribuir notas finais da prova utilizando a

metodologia DEA. Tomando as horas de estudo como insumo7 e a
nota de cada questo como produtos, o professor resolveu atribuir
para cada aluno os pesos mais favorveis possveis para cada uma
das questes, mas de forma que tais pesos, quando aplicados s
questes de qualquer outro aluno, no produzissem uma nota
superior a 100% (restrio de consistncia).
Foi, ento, rodado um DEA voltado para produto, e obtiveram-se
os pesos e as notas finais das provas conforme o descrito nas colunas
finais da Tabela 8.3. Essas notas, plotadas em um grfico, apareceriam
da seguinte forma:
7 Supondo que todos os alunos tenham utilizado as 10 horas disponveis para estudar.
278
Grfico 8.2 Notas das questes 1 e 2
2
5,0
4,7
71
4,0
1
5
3,0
10
2,5
2,0
1,0
0,0
0,0
1,0
1,3
2,0
2,5
3,0
4,0
5,0
Nota Questo 1
O Grfico 8.2 mostra a posio de cada aluno em termos de

combinaes de suas notas em cada questo. Observe que os alunos
1, 2 e 9 esto na fronteira e obtiveram nota mxima na prova. J
o aluno 7 tirou nota 5,3.8 Geometricamente, isso quer dizer que
a combinao de notas do aluno 7 apenas 53% do que poderia
ser, ou seja, esse aluno consegue 1,3 e 2,5 pontos, na primeira e na
segunda questo, respectivamente, quando poderia ter obtido 2,5 e
4,7, posicionando-se, ento, sobre a fronteira.
A formulao DEA deste exemplo adota a tica do produto, como
j mencionado acima. O problema linear correspondente a essa
formulao pode ser expresso da seguinte maneira:
(8.6)
8 Considerando-se o valor mximo da prova igual a 10.
279
A funo objetivo, contida na primeira equao, mostra que o que
est sendo minimizado, nesse caso, o denominador do problema
fractal. J a segunda equao, que a restrio normalizadora, assegura
que o numerador daquele problema esteja sendo igualado a um. As
restries de consistncia garantem que o numerador ser sempre
menor ou igual ao denominador. Como o numerador sempre igual a
um, o denominador dever sempre ser maior ou igual unidade.
A soluo da verso do problema orientada para produtos fornecer
sempre um resultado maior ou igual unidade. A interpretao desse
nmero ser relacionada capacidade de expanso proporcional
dos produtos, dada uma determinada utilizao de insumos. Assim,
por exemplo, se determinada DMU atingir um escore de eficincia
de 1,2, isso quer dizer que, pela quantidade de insumos que est
utilizando, ela poderia estar produzindo 20% a mais de cada produto.
A ttulo de exemplo, suponha uma atividade na qual as DMUs
utilizam um insumo (x) para produzir dois produtos diferentes, como
o descrito na Tabela 8.4.
Tabela 8.4 Quantidade de insumo utilizada e quantidades
de produtos geradas por 10 DMUs fictcias
DMU
y1
y2
64
20
15
1,000
67
19
17
1,030
92
22
21
1,188
56
24
1,000
75
26
1,000
81
25
13
1,073
79
28
1,000
75
29
1,108
66
25
1,079
63
18
17
1,000
Neste exemplo, no mais possvel plotar um grfico

referenciando cada DMU mesma fronteira, visto que cada DMU tem
280
um nvel de produo distinto, mas ainda assim possvel avaliar a
eficincia relativa das DMUs. A quinta coluna da Tabela 8.4 apresenta
o resultado de um DEA-CCR rodado com foco no produto. Por essa
coluna possvel depreender, por exemplo, que a produo da DMU
C poderia ser aumentada em 18,8%, isto , a DMU C seria capaz
de elevar a produo de ambos os produtos em 18,8%, podendo,
portanto, dado o seu nvel de utilizao de insumos, produzir 26,1
unidades de y1 e 24,9 unidades de y2.
8.5 Modelos duais

Os modelos apresentados at agora, tanto aqueles com foco nos
insumos quanto os com foco nos produtos, foram os modelos DEA
na sua forma multiplicadora, mas essa no a nica maneira de se
desenhar tais modelos.
Segundo o teorema da dualidade da programao linear, sob
determinadas condies, uma maximizao de uma funo objetivo
linear sujeita a restries tambm lineares pode ser expressa como
um problema de minimizao de outra funo linear.9
No contexto do modelo DEA-CCR, o modelo dual em relao
forma multiplicadora denominado forma envelopada, e pode ser
expresso em sua verso voltada para insumos, como segue:
Min :
{ , 1,
2, n }
s.t. : i x1i
i x2i
x
1 x21
1 11
2 x22
2 12
x
0
0
n x2n
n 1n
x
n xmn 0
1 x m1
2 xm 2
q1i + 1q11 + 2 q12 ++ n q1n 0
q2i + 1q21 + 2 q22 ++ n q2n 0
i mi
qsi + 1qs1 +
,
,,
9 Ver Grass (2003), p. 157-178.
q ++
2 s2
n sn
(8.7)
281
Ou, mais simplesmente, em notao matricial:
Min :
{ , }
s.t. : i xi
Q
X
qi
0n
0m
0s
(8.8)
Onde i o escore de eficincia da DMU i, i o vetor (m 1)

de insumos utilizados pela DMU i, i o vetor (s 1) de produtos
gerados pela DMU i, o vetor (n 1) de pesos para as combinaes
lineares, uma matriz (m n) formada pelos vetores de insumos
transpostos de todas as DMUs da amostra, uma matriz (s n)
formada pelos vetores transpostos de produtos de todas as DMUs da
amostra e j o vetor nulo com a dimenso j apropriada.
Nessa formulao, o vetor contm os pesos para fazer as
melhores combinaes lineares com os vetores de insumos e de
produtos de todas as DMUs da amostra. Ento, o objetivo aqui
encontrar o menor possvel, ou seja, promover a maior reduo
proporcional possvel na utilizao de insumos da DMU i, mas de
forma que ela ainda possa ser expressa como uma combinao linear
dos vetores das outras DMUs.
Mais uma vez podemos utilizar um exemplo para esclarecer
esse ponto. Suponha dois agricultores que produzem a mesma
quantidade de bananas. O primeiro utiliza 100 quilos de adubo e 10
litros de pesticida, enquanto o segundo utiliza, respectivamente, 80
quilos e 20 litros de cada produto. Se um terceiro agricultor produzir a
mesma quantidade da fruta, mas utilizando-se de 99 quilos de adubo
e 16,5 litros de pesticida, poder-se-ia afirmar que ele seria ineficiente
e que tal nvel de ineficincia seria de 10%.
Aqui tem-se a suposio: se possvel produzir determinada
quantidade de bananas a partir da utilizao de 100 quilos de
adubo e 10 litros de pesticida, ou de 80 quilos de adubo e 20 litros
de pesticida, ento tambm possvel se produzir essa quantidade
utilizando-se 90 quilos de adubo e 15 litros de pesticida, j que:
0,5 (100; 10) + 0,5 (80; 20) = (90; 15)
282
O terceiro agricultor, ao gastar 99 quilos e 16,5 litros est, portanto,
gastando 10% a mais do que deveria. Nesse caso teramos = (0,5;
0,5; 0), onde cada elemento do vetor refere-se ao peso do agricultor
correspondente na combinao linear.
A grande vantagem computacional da forma envelopada
do problema est no fato de que ela contm menos restries,
especialmente quando as restries de no negatividade, que
no dificultam o cmputo do problema, so desconsideradas.
Por exemplo, o problema especificado pela equao 9.5 tem, j
descontadas as restries de no negatividade, (n + 1) restries,
enquanto a forma envelopada, descrita pela equao 9.7, possui
(s + m) restries.
Ora, para que se possa calcular eficazmente a eficincia relativa
das DMUs utilizando-se o modelo DEA, faz-se necessrio que o
nmero de DMUs contido na amostra seja expressivamente maior
que a soma do nmero de insumos e de produtos do problema, isto
, n > s + m.
Na verso com tica dos produtos, o problema na forma
envelopada busca a maior expanso proporcional possvel dos
produtos de determinada DMU at que eles atinjam a maior
combinao linear possvel dos vetores de produtos existentes na
amostra. Matematicamente:
Max :
{ , }
s.t. : xi
X
0n
qi
0m
0s
(8.9)
Observe que, no caso da DMU i estar sobre a fronteira de

eficincia, o seu conjunto de pesos para a melhor combinao
linear ser um vetor todo composto por zeros, exceto no elemento
correspondente prpria DMU i, o qual ser igual a 1. Isso quer
dizer que a melhor combinao linear que se pode obter com os
vetores da amostra e que proporcional aos vetores da DMU i so
os prprios vetores dessa DMU.
283
8.6 Conjuntos de referncia

Como foi visto na seo anterior, a ineficincia de determinada
DMU pode ser estimada pela magnitude da projeo necessria
para que ela alcance a referida fronteira. Essa projeo, que pode
ser uma contrao dos insumos ou uma expanso dos produtos,
realizada de forma proporcional. Por esse motivo denominada
projeo radial, pois sempre pode ser expressa como um raio
partindo da origem.
Grfico 8.3 Projees radiais: contrao e expanso
q2
X2
R1
R1
A
A'
A'
R2
Contrao Radial
R2
X1
Expanso Radial
q1
No painel esquerdo do Grfico 8.3, uma contrao radial do

ponto A demonstrada, e no painel direito, uma expanso. Observe
que ambas se realizam na direo da origem, embora a expanso
se d no sentido contrrio. Em ambos os casos, os resultados das
projees (ponto A) esto sobre a fronteira, que definida como
uma combinao linear dos pontos R1 e R2.
Esses pontos que do origem ao trecho da fronteira sobre o qual
a projeo de um determinado ponto recai formam o conjunto
de referncia da DMU em questo. Por exemplo, no Grfico 8.1
pode-se depreender que as DMUs C e F formam o conjunto de
referncia da DMU A, assim como as DMUs E e F formam o conjunto
de referncia da DMU D.
284
claro que, na maioria dos casos, essa identificao visual das
DMUs formadoras de determinado conjunto de referncia nem
sempre possvel. Ento, para identific-las, deve-se confiar nos
valores calculados para o vetor .
A Tabela 8.5 baseada na Tabela 8.1, qual se acrescentam as
colunas contendo os valores calculados para o vetor de pesos das
combinaes lineares ( ) para cada DMU.
Tabela 8.5 Quantidade de insumo utilizada e quantidades
de produtos geradas por DMUs hipotticas
DMU
x1
x2
175
75
100
0,649
250
40
100
1,000
0,14
0,87
1,00
200
40
100
1,000
1,00
100
75
100
0,857
0,29
0,71
50
100
100
1,000
1,00
100
50
100
1,000
1,00
Alguns fatos so notveis nessa tabela. O primeiro deles que as

DMUs com escore igual a 1 tambm possuem um nico positivo,
que por sua vez tambm igual a 1. Isso porque se a DMU est na
fronteira de eficincia, a combinao linear que a projeta sobre a
fronteira ela prpria.
Depois, para aquelas DMUs que no esto na fronteira, os s
positivos so aqueles correspondentes s DMUs que esto no seu
conjunto de referncia. Por exemplo, no caso da DMU A, C = 0,14
e F = 0,87, como foi constatado graficamente, as DMUs C e F so
justamente aquelas que formam o conjunto de referncia de A.
Fato similar ocorre com a DMU D, para a qual E = 0,29 e F = 0,71.
As outras DMUs que esto na fronteira tm seus conjuntos de
referncia formados por si prprias.
Ento, mesmo em situaes nas quais no se podem detectar
graficamente os conjuntos de referncia de cada DMU, tal anlise
possvel por meio dos valores dos s. Em suma, o conjunto de referncia
de cada DMU ser formado por aquelas DMUs cujos s so positivos.
285
8.7 Modelos com retornos variveis de escala

Uma das limitaes mais importantes do modelo CCR a
suposio de retornos constantes de escala. Esse tipo de modelo
no consegue incorporar situaes nas quais as DMU esto sujeitas a
variaes na escala de produo.
Felizmente, Banker, Charnes e Cooper (1984) conseguiram superar
essa dificuldade acrescentando uma restrio adicional ao problema
envelopado. Esse modelo ficou conhecido na literatura como BCC,10
e pode ser expresso matematicamente, em sua verso voltada para
insumos, da seguinte maneira:
Min :
{ , }
s.t. : i xi
Q
X
qi
en = 1
0m
0s
(8.10)
0n
Onde n um vetor de dimenso n, exclusivamente composto

por valores unitrios (1). Observando a descrio do problema na
equao 8.10, pode-se observar que h uma restrio a mais, a qual
requer que a soma dos s resulte em um, uma vez que:
en =
++
=1
Essa restrio, na prtica, impede que uma DMU seja comparada

com outras muito diferentes dela. Isso porque, ao forar que os pesos
das combinaes lineares somem 1, ela impossibilita que DMUs com
vetores de insumo ou de produtos muito maiores ou muito menores
possam estar no conjunto de referncia da DMU investigada.
Observe o exemplo hipottico apresentado na Tabela 8.6. As DMUs
l representadas geram um nico produto a partir de dois insumos.
10 s vezes tambm denominado de modelo com retornos variveis de escala RVE, ou VRS,
em ingls.
286
Tabela 8.6 Utilizao de insumos, gerao de produto
e escores de eficincia de dez DMUs hipotticas
DMU
x1
x2
CCR
BCC
0,10
1,00
0,15
1,00
0,20
0,33
10
0,25
0,30
49
0,98
1,00
35
0,58
0,59
40
0,57
0,58
60
0,75
0,75
75
0,83
0,84
10
10
100
1,00
1,00
A quinta coluna da tabela apresenta os escores de eficincia

calculados pelo modelo CCR, isto , com retornos constantes de
escala, voltado para produto. A nica DMU que aparece com escore
1 a DMU J todas as outras apresentam algum grau de ineficincia
relativa. Alm disso, quando esses escores so plotados contra o nvel
de produo das DMUs, uma clara relao positiva emerge.
Grfico 8.4 Nveis de produo e escores de eficincia CCR
das dez DMUs hipotticas apresentadas na Tabela 8.6
1,00
0,80
0,60
CCR
0,40
0,20
0,00
20
40
60
80
100
120
q
287
Esse padro pode significar que a tecnologia empregada por essas
DMUs apresenta retornos crescentes de escala, isto , a produtividade
aumenta com a quantidade produzida. De fato, quando o escore de
eficincia calculado pelo modelo com retornos variveis de escala
(BCC), os resultados so bem diferentes, como se pode observar na
sexta coluna da Tabela 8.6. Nesse caso, as DMUs A, B e E, alm da J,
tambm apresentam escores de 100%.
Outro ponto interessante que emerge na comparao dos
modelos CCR e BCC a possibilidade da decomposio da eficincia
relativa da DMU em eficincia tcnica e eficincia de escala. Essa
decomposio realizada dividindo-se CCR por BCC, ento:
scale
CCR
(8.11)
BCC
Primeiramente observe que o escore de eficincia calculado com

retornos variveis de escala nunca ser inferior quele calculado com
retornos constantes de escala, ou seja, sempre ocorrer que BCC
CCR. Isso porque, no modelo BCC, as DMUs tm maior flexibilidade na
avaliao de suas produes. Logo, 0 Scale 1. Esse escore ser tanto
maior quanto mais apropriada for a escala de operao da DMU.
Ento, quando o cociente entre os dois escores obtido, possvel
avaliar quanto da ineficincia da DMU devida a sua incapacidade
tcnica e quanto devida ao fato de ela no estar produzindo na
escala apropriada. A Tabela 8.7 apresenta os escores CCR e BBC das
DMUs, bem como os seus nveis de eficincia de escala.
Tabela 8.7 Escores de eficincia CCR, BCC e de escalas
das DMUs apresentadas na Tabela 8.6
DMU
CCR
BCC
scale
0,10
1,00
0,10
0,15
1,00
0,15
0,20
0,33
0,61
0,25
0,30
0,83
0,98
1,00
0,98
0,58
0,59
0,98
0,57
0,58
0,98
(continua)
288
(continuao)
Tabela 8.7 Escores de eficincia CCR, BCC e de escalas

das DMUs apresentadas na Tabela 8.6
H
0,75
0,75
1,00
0,83
0,84
0,99
1,00
1,00
1,00
Tome o caso da DMU B: quando essa DMU avaliada com

retornos variveis de escala, ela se mostra 100% eficiente. Portanto,
toda a sua ineficincia vem da sua escala inadequada de produo.
J a DMU H apresenta os dois escores, CCR e BCC, idnticos.
Isso quer dizer que a avaliao com retornos constantes ou variveis
de escala no faz diferena, nesse caso. Ento a sua ineficincia no
se deve escala, podendo ser totalmente atribuda a problemas
tcnicos de produo. Observe que a eficincia medida pelo
modelo BCC passa a ser considerada o parmetro de eficincia
tcnica, pois mede a relao entre a produo efetiva 11 da DMU
e a sua produo potencial dada a escala de produo.
8.8 Painel de dados em DEA

Se a produtividade, em termos de quilmetros rodados por litro
de gasolina, de um carro fabricado na dcada de 1960 for comparada
com aquela de um automvel atual, ser possvel ter-se uma ideia
dessa evoluo.
A produtividade das empresas, equipamentos, governos etc.
tambm varia de forma notvel com o passar do tempo, e seria
interessante desenvolver mtodos capazes de aferir tais modificaes.
Alm disso, foi visto na seo anterior que outros fatores que
no a variao da eficincia tcnica podem afetar a produtividade.
Naquela ocasio, estudou-se a influncia da escala da produo
sobre a eficincia das DMUs. Assim, se uma DMU em particular
mantiver o mesmo nvel de eficincia tcnica, mas variar a sua escala
de operao, sua produtividade total pode ser alterada.
11 Essa a definio de eficincia pela tica do produto.
289
Por exemplo, compare as DMUs B e J da Tabela 8.6. A primeira,
apesar de ser tecnicamente eficiente (ver o escore BCC), tem uma
produtividade muito mais baixa que a segunda, pois enquanto a
DMU B utiliza 2 unidades de cada insumo para produzir 3 unidades de
produto, a DMU J utiliza 10 unidades de cada insumo para produzir
100 unidades de produto. Isso significa que na primeira DMU cada
unidade gasta dos insumos produz, em mdia, 1,5 unidades de
produto, enquanto na outra DMU cada unidade gasta de insumos
gera uma produo de 10 produtos.
A escala no , contudo, alm da eficincia tcnica, o fator
determinante das variaes de produtividade das DMUs.
Modificaes na tecnologia e no escopo de produo tambm
podem alterar a produtividade, como ser visto mais frente.
Para mensurar essas variaes de produtividade, bem como
decomp-las em suas possveis fontes com a metodologia DEA, faz-se
necessria a utilizao de dados em painel, que so aqueles nos quais
se encontram registros de vrias DMUs por vrios perodos de tempo.
A utilizao de dados em painel com DEA difere um pouco da
aplicao tradicional em regresses economtricas. Em primeiro
lugar, com DEA s se pode utilizar dois perodos por vez. Ento,
um painel de dados tpico para utilizao com a metodologia DEA
consiste em um conjunto de observaes referentes a n DMUs, nos
perodos s (anterior) e t (posterior), embora mais perodos possam ser
utilizados, dois a dois, em vrias rodadas.
Vale ainda observar que, no caso de anlise de dados de painel
com DEA, a utilizao de painis no balanceados, ou seja, daqueles
painis que no contam com o mesmo nmero de registros em cada
ano, muito mais flexvel. Pode-se inclusive ter um painel no qual
nenhuma das empresas existentes no perodo s aparea no perodo t.
Para que a utilizao do painel DEA possa decompor as fontes
de modificao da produtividade das DMUs, necessrio que se
possam avaliar os esquemas produtivos de um perodo em relao
tecnologia existente em outro perodo.
290
8.9 Tecnologias alternativas de avaliao

Nos modelos DEA apresentados at aqui, cada DMU que compe
a amostra avaliada por sua eficincia relativa, mas tambm parte
integrante da comparao que permite avaliar as outras. Isso quer dizer
que cada DMU pode estabelecer a fronteira de eficincia, ou, ainda, que
cada DMU faz parte da tecnologia de avaliao.
Pode-se, no entanto, pensar em uma situao um pouco diferente.
Algum pode querer, por exemplo, comparar esquemas produtivos
ocorridos no passado com a tecnologia existente atualmente. Para
realizar esse experimento, os esquemas produtivos atuais deveriam
ser utilizados para demarcar a fronteira de eficincia e algum (ou
alguns) esquema produtivo do passado seria avaliado em relao
a essa fronteira.
Para definir matematicamente esse experimento, suponha que
,s t, s e t sejam as matrizes de produtos e de insumos nos
perodos s e t, respectivamente. Ento, o problema de avaliao das
DMUs do perodo s em relao s possibilidades tecnolgicas do
perodo t, possibilidades essas delimitadas pelas DMUs do perodo t,
pode ser especificado da seguinte forma:
Max :
{ , }
d ( qis, xis ) =
t
p
s.t. : xis
Qt
e
Xt
=1
0
qis
(8.12)
Nesse caso,
significa que o esquema produtivo da
DMU i, no perodo s, expresso por
, est sendo avaliado pela
tica do produto,12 com rendimentos variveis de escala, e utilizandose como referncia as DMUs do perodo t. A exponenciao a -1
ocorre pois, como foi visto anteriormente, o resultado do problema
pela perspectiva do produto fornecer um valor maior ou igual a 1, e
para que seja compatibilizado com o conceito de eficincia relativa
12 Se fosse pela tica dos insumos seria dit.
291
deve ser tomado ao inverso. Nesse exerccio, o que se procura
uma combinao linear dos vetores das DMUs do perodo t e uma
expanso radial da DMU do perodo s que est sendo analisada.
Para obter-se avaliao semelhante, mas utilizando retornos
constantes de escala, o problema deveria ser formulado como se segue:13
Max :
{ , }
d *tp ( qis, xis ) =
s.t. : xis
Qt
Xt
0
0
qis
(8.13)
A partir dessa ideia, podem-se realizar vrias combinaes. Por

exemplo, algum poderia querer calcular
. Essa expresso
significa a eficincia, pela tica do produto, avaliada pela tecnologia
(DMUs) do perodo , de uma DMU fictcia, a qual utiliza os insumos
da DMU no perodo para produzir os produtos dessa mesma
DMU referentes ao perodo anterior ( ). Os motivos para se realizar
um exerccio como esse ficaro mais claros adiante. Esse problema
poderia ser matematicamente representado assim:
Max :
{ , }
d *tp ( qis, xit ) =
s.t. : xit
Qt
Xt
0
0
qis
(8.14)
Na prtica, necessria a manipulao dos dados para que a DMU

fictcia seja criada e avaliada contra as DMUs verdadeiras do perodo .
8.10 Utilizando o painel de dados para a decomposio da variao

da produtividade
Uma vez que as tecnologias alternativas de avaliao foram
descritas, possvel avanar na decomposio da variao da
produtividade em seus diversos fatores. O primeiro, e mais simples
13 O smbolo d* ser utilizado para denotar retornos constantes de escala daqui para frente.
292
fator contribuinte para a variao da produtividade, a variao da
eficincia tcnica das DMUs.
claro que tudo mais constante, um acrscimo da eficincia tcnica
(medida no modelo BCC), causar elevao da produtividade da DMU.
Ento possvel medir-se a variao da produtividade ocasionada pela
variao da eficincia tcnica da seguinte forma:
met ps, t ( xs, qs, xt, qt ) =
d pt (xt, qt )
d ps (xs, qs )
(8.15)
Nesse caso,
o fator multiplicativo da mudana de
produtividade causado exclusivamente por variaes na eficincia
tcnica. Por exemplo, se a eficincia tcnica de determinada DMU
no perodo s fosse 0,60 e no perodo se elevasse para 0,72, a
produtividade total dessa DMU aumentaria em 20%, pois
=
0,72 / 0,60 = 1,20.
Para a realizao desse clculo na prtica, o que precisa ser feito
o clculo de dois DEAs: o primeiro, com os dados das DMUs no
primeiro perodo; o segundo, com os registros do segundo perodo.
Depois disso, basta dividir os resultados do segundo pelos resultados
do primeiro. Note que cada DMU ter um valor distinto, pois cada
uma delas ter sofrido a sua prpria modificao em termos de
eficincia tcnica.
No Grfico 8.5 a mesma DMU utiliza a mesma quantidade
de insumo (x) em dois perodos consecutivos, s e . A quantidade
de produto varia, porm, entre esses dois instantes, pois a DMU
produz uma quantidade maior no perodo do que no perodo s.
Notadamente a produtividade dessa DMU cresceu: no perodo s, tal
produtividade foi de qs/xs, enquanto no perodo foi de qt/xt, e como
xs = xt e qs < qt, ento qs/xs < qt/xt.
293
Grfico 8.5 Como variaes na eficincia tcnica
podem afetar variaes na produtividade
q
qt
qs
Xs=Xt
X
No entanto, existem outras possveis fontes de variao da

produtividade. Imagine, por exemplo, que ocorra uma modificao
da tecnologia de produo de forma que a produo se torne mais
fcil. Nesse caso, mesmo que as DMUs no melhorem sua eficincia
tcnica ou que no alterem sua escala de produo, elas se tornaro
mais produtivas. O Grfico 8.6 apresenta uma situao como essa, em
que a quantidade de insumo tambm no varia de um perodo para o
outro, mas a quantidade de produto cresce. Com isso, naturalmente,
a produtividade da DMU em questo tambm se eleva.
294
Grfico 8.6 Como variaes na tecnologia de produo
ft=(x)
fs=(x)
qt
qs
Xs=Xt
X
Nessa situao, houve um deslocamento da fronteira de produo

ocasionado por algum avano tecnolgico. A fronteira em verde
a que vigorava no perodo , enquanto a em azul aquela que
prevalece no perodo . Observe que, nos dois perodos, a eficincia
tcnica da DMU no se altera, 100%, uma vez que em ambos os
instantes ela est com um esquema de produo que se encontra
sobre a respectiva fronteira de eficincia.
Para discernir o quanto o avano da fronteira elevou a
produtividade, utiliza-se a seguinte frmula:
mt ps, t ( xs, qs, xt, qt ) =
d ps ( xs, qs ) d ps ( xt, qt )
d pt ( xs, qs ) d pt ( xt, qt )
(8.16)
Para o clculo desse ndice, denominado de ndice de Malmquist

para modificaes na tecnologia, so necessrias, ento, quatro
rodadas de DEA diferentes. Duas delas j foram realizadas para o
, que so
clculo do met na equao 8.15. Faltaria calcular
as eficincias das DMUs do perodo s avaliadas com a tecnologia do
, que so as eficincias das DMUs do perodo
perodo e
avaliadas com a tecnologia do perodo .
295
Outra fonte de variao da produtividade so as variaes na escala
de produo. Como j foi visto, se uma DMU se aproxima de uma escala
mais favorvel de produo, sua produtividade tende a aumentar.
Como se pode observar no Grfico 8.7, quando a DMU ali
representada diminui a utilizao de insumo do perodo ( ) para
o perodo ( ), sua produo tambm cai de para . Essa queda
de produo, porm, menos proporcional do que a queda na
utilizao de insumos.
Esse fato pode ser comprovado pelo aumento da inclinao da
reta que parte da origem e vai at o ponto que descreve o esquema
produtivo da DMU.14
Grfico 8.7 Como variaes na tecnologia de produo
q
qt
qs
Xt
Xs
X
Assim, a mudana na escala de produo o suficiente para alterar

a produtividade da DMU em um contexto de retornos variveis de
escala, sem que haja necessidade de variaes nem da eficincia
tcnica, nem na tecnologia de produo em si.
14 Se o ngulo da reta que parte da origem e chega ao ponto (xt, qt) for denominado , ento
tem-se que tan ( ) = qt / xt. Se tan ( ) = qs / xs, e como > , pode-se inferir que qt / xt > qs / xs.
296
A frmula para o clculo do efeito da modificao de escala sobre
a produtividade de determinada DMU um pouco mais trabalhosa,
como se pode observar na equao 8.17.
meeps, t ( xs ,qs, xt, qt ) =

ds* (xt, qt ) ds (xs, qt ) dt* (xt, qs ) dt (xs, qs )
ds (xt, qt ) ds* (xs, qt ) dt (xt, qs ) dt* (xs, qs )
(8.17)
O mee e o ndice de Malmquist para eficincia de escala e envolve,

alm do clculo de DEAs com retornos constantes de escala (CCR),
o clculo de DEAs com DMUs artificialmente criadas, nas quais a
produo do perodo posterior deve ser associada utilizao de
insumos do perodo anterior (xs, qt) e vice-versa (xt, qs).
O ltimo fator que participa da composio da variao da
produtividade a variao nas economias de escopo. As composies
dos produtos ou dos insumos de determinada DMU podem afetar
a sua produtividade. Naturalmente, essas composies podem
variar de um perodo para outro. A frmula para capturar o quanto
a produtividade das DMUs variou em funo das modificaes das
) a seguinte:
economias de escopo (
meesc ps, t =
ds* (xs, qt ) ds (xs, qs ) dt* (xt, qt ) dt (xt, qs )

ds (xs, qt ) ds* (xs, qs ) dt (xt, qt ) dt* (xt, qs )
(8.18)
As modificaes na produtividade total das DMUs podem ser

ento calculadas como o produto das diversas fontes decompostas
nesta seo, ou seja:
mpt ps, t = met ps, t
mt ps, t
meeps, t
meesc ps, t
(8.19)
297
Nesse caso, mptps,t a modificao da produtividade total de
cada DMU entre os perodos s e t, com tica nos produtos. No
necessrio, contudo, calcular todas as fontes de variao da
produtividade para obter a variao total da produtividade. Isso
porque, quando se toma o produto das equaes 8.15, 8.16, 8.17 e
8.18, possvel obter uma expresso relativamente simples para ela,
como o exposto na equao 8.19.
mpt ps, t ( xs, qs, xt, qt ) =
ds* (xt, qt ) dt* (xt, qt )

ds* (xs, qs ) dt* (xs, qs )
(8.20)
A Tabela 8.8 apresenta os valores de insumos e produtos para

dez DMUs hipotticas, em dois perodos, s (anterior) e t (posterior).
Nela tambm constam tanto a modificao na produtividade total
de cada DMU (MPT) quanto a sua decomposio em modificao da
eficincia tcnica (MEF), modificao da tecnologia (MT), modificao
nas economias de escala (MEE) e modificao na economia de escopo
(MEESC) de cada uma delas. Tais valores foram obtidos a partir do
clculo do painel com DEA, conforme discutido nos pargrafos
anteriores. Uma boa forma de fixar os conceitos abordados tentar
reproduzir os resultados desta tabela.
Tabela 8.8 Decomposio das modificaes de produtividade
de dez DMUs hipotticas entre dois perodos
DMU x1s
A
x2s
q1s
110 270 31
q2s
8
x1t
x2t
q1t
111 277 33
q2t MPT MET MT MEE MEESC

9
1,05 0,95 1,11 0,99
1,00
88 247 32
18
87 258 30
16
0,94 0,84 1,12 1,00
1,00
84 176 27
17
81 182 35
21
1,23 1,00 1,23 1,01
0,99
59 232 24
18
59 240 24
17
0,97 1,00 0,96 1,01
1,00
139 218 36
18 138 222 40
18
1,06 1,00 1,09 0,99
0,99
86 178 27
18
86 185 27
21
1,13 1,00 1,15 0,98
1,00
79 211 30
18
81 201 32
18
1,05 0,91 1,16 0,99
1,00
99 131 25
13
98 135 27
14
1,05 0,90 1,18 0,99
1,00
58
17
58
21
1,20 1,00 1,20 1,00
1,00
80 235 27
11
79 245 31
14
1,16 1,02 1,14 1,00
1,00
55
55
298
Tome o caso da DMU A para fixar o funcionamento dessa
decomposio com o painel DEA. Essa DMU utilizou mais insumos
e produziu mais produtos no perodo t que no perodo s. O valor
encontrado para a sua MPT, 1,05, mostra que a sua produtividade total
cresceu cerca de 5% entre os dois perodos. Esse crescimento se deveu
ao fato de que a tecnologia de produo da DMU sofreu melhorias de
11% (MT = 1,11), o que compensou as perdas de eficincia tcnica e
de economias de escala ocorridas entre os dois perodos, que foram,
respectivamente, de 5% e 1% (MET = 0,95 e MEE = 0,99). No quesito
economias de escopo, essa DMU no apresentou ganhos ou perdas
em termos de produtividade, uma vez que MEESC =1,00.
vlido ressaltar que as variaes de produtividade so diferentes
para cada DMU, bem como os fatores que formam essas variaes. Isso
decorre do fato de que cada DMU est operando com caractersticas
de escala e de escopo distintas, alm, claro, de possuir nveis
diferentes de eficincia tcnica.
8.11 Variveis ambientais e variveis no discricionrias

A avaliao realizada por meio do modelo DEA tenta incluir todas
as variveis de insumo e de produto das DMUs que, ao mesmo tempo,
so relevantes e esto sob o seu controle. No entanto, existem vrios
casos nos quais variveis importantes com relao produtividade
da DMU no esto sobre seu controle.
Por exemplo, considere uma avaliao que leve em conta o
sistema de sade municipal como seu objeto de estudo. Poder-seia utilizar como insumos o nmero de mdicos e de enfermeiros,
o oramento destinado sade, a quantidade de equipamentos
hospitalares disponveis etc. J como produtos, poder-se-ia utilizar o
nmero de pacientes ambulatoriais atendidos, o nmero e a durao
das internaes, e o nmero de cirurgias realizadas.
Um municpio seria mais eficiente em seu sistema de sade se
atendesse a mais pacientes utilizando menos recursos. Naturalmente
uma anlise como essa deixa de fora aspectos importantes do
problema. O primeiro o das variveis ambientais.
Variveis ambientais so parmetros exgenos s DMUs
compreendidas na anlise. Por exemplo, no caso do sistema municipal
de sade, a renda da populao atendida, sua faixa etria e a
299
densidade populacional afetaro diretamente o nmero de pacientes
atendidos pelo sistema pblico de sade, pois pacientes de maior
nvel de renda tendero a procurar hospitais privados, na maioria dos
casos. No entanto, se a populao atendida tem maior proporo de
pessoas idosas, a procura pelos hospitais municipais dever ser maior.
Em todo caso, possvel observar que a quantidade de pacientes
atendidos no depende somente da eficincia da rede municipal de
sade de cada municpio, mas tambm das condies externas.
Um problema semelhante ocorre quando se encontram presentes
no problema as variveis no discricionrias. Tais variveis so
parecidas com as variveis ambientais, no sentido de que no esto
sob o controle imediato dos gestores, pelo menos no em curto prazo.
Suponha que, ainda estudando a eficincia dos sistemas
municipais de sade, sejam detectadas em alguns municpios
compras exageradas de equipamentos hospitalares em gestes
anteriores. Todo aquele equipamento, bem como as instalaes fsicas
das unidades de atendimento, no pode ser modificado pelos atuais
gestores em curto prazo. No entanto, quando o DEA for aplicado para
a avaliao, devem estar presentes como variveis de insumo, uma
vez que ampliam a capacidade de atendimento populao.
Portanto, se a demanda pelo sistema de sade for reduzida, esses
equipamentos podero ficar ociosos e reduzir a eficincia dos hospitais
(equipamentos so insumos), sem que o gestor nada possa fazer.
Nesse caso, tais variveis so consideradas no discricionrias,
e devero ter um tratamento diferenciado no clculo do DEA
para avaliao, de modo a no se penalizar os gestores atuais por
ineficincias geradas, no passado, por outros gestores. O problema
de programao linear a ser utilizado nesse caso seria:
Min :
{ , }
s.t. : i xiD
x
qi
ND
i
XD
ND
(8.21)
300
onde o sobrescrito D refere-se aos insumos discricionrios (sob
controle dos gestores) e o sobrescrito ND refere-se queles insumos
no discricionrios. Observe que, nessa verso do problema, sob a
tica do insumo com retornos constantes de escala, a contrao
possvel dos insumos s avaliada com respeito queles que so
considerados discricionrios. Para os insumos no discricionrios,
somente se requer que eles possam ser representados por
combinaes lineares dos valores das outras DMUs. Esse mtodo
pode ser no s utilizado para variveis no discricionrias, mas
tambm para variveis ambientais.
No caso das variveis ambientais, outras solues foram propostas
para lidar com o problema causado por elas na avaliao. Por
exemplo, Banker e Morey (1986) sugerem uma abordagem na qual as
DMUs so ordenadas de acordo com o valor da varivel ambiental, e
cada uma delas comparada somente com aquelas outras unidades
que possuem valores menos vantajosos da varivel ambiental.
Um problema dessa abordagem que a existncia de mais de
uma varivel ambiental pode inviabiliz-la, uma vez que o nvel
de comparabilidade das DMUs poderia ser reduzido demais. Alm
disso, a aplicao desse mtodo requer que os efeitos das variveis
ambientais sejam julgados a priori como positivos ou negativos,
deciso que nem sempre possvel.
Em situaes nas quais a amostra pode ser dividida em subamostras
de acordo com alguma varivel categrica (e.g. administrao pblica
e privada), Charnes, Cooper e Rhodes (1981) propem o seguinte
procedimento para anlise comparativa de eficincia segundo essa
varivel, em particular:
1. Divida a amostra nas diversas subamostras compatveis e rode
um DEA para cada subamostra;
2. Projete cada ponto na fronteira obtida para a respectiva
subamostra;
3. Rode mais um DEA, desta vez com as projees (misturadas), e
calcule as mdias de eficincias de cada categoria.
Esse procedimento permitir a comparao da eficincia terica
de cada categoria e no apenas do desempenho real das DMUs
existentes. O que comparado nesse caso o desempenho de
301
cada categoria se as DMUs pertencentes a cada uma delas estivesse
operando com eficincia mxima. Esse mtodo muito utilizado
para a comparao de empresas pblicas com empresas privadas.
Outro mtodo utilizado para a incorporao de variveis ambientais
no modelo DEA a sua utilizao direta como insumos e produtos.
Nesse caso, as variveis ambientais com influncia positiva na produo
devem ser includas como inputs no discricionrios no modelo
expresso na equao 8.21 o e as variveis com influncia negativa sobre
a produtividade devero ser includas como outputs no discricionrios.
A lgica desse processo : se uma varivel ambiental d vantagens
produtivas s DMUs, tais vantagens aumentam os produtos potenciais
das DMUs com valores maiores das variveis ambientais consideradas.
Assim, essas vantagens equivalem a aumentos na utilizao de
insumos. J as variveis ambientais que apresentam influncia
negativa na produtividade reduzem os produtos potenciais das
DMUs, e consider-las como produtos no discricionrios fornece
uma compensao quelas DMUs nas quais as variveis ambientais
negativas so mais significantes.
8.12 Modelo de dois estgios

Quando se estuda a literatura recente sobre a incluso de variveis
ambientais em modelos de avaliao de eficincia, a forma mais
encontrada para lidar com o problema a utilizao de mtodos
nos quais a anlise DEA combinada com a regresso linear. Nesse
mtodo chamado de semiparamtrico, ou mtodo de dois estgios,
primeiro os coeficientes de eficincia so calculados utilizando-se o
DEA e, depois, esses escores so utilizados como variveis endgenas
em uma regresso, na qual as variveis explicativas so as ambientais
e no discricionrias.
Dessa forma, o mtodo de dois estgios procura estabelecer a
influncia das variveis ambientais sobre a eficincia das DMUs,
permitindo assim, ao avaliador, filtrar tais influncias com o objetivo
de obter um escore de eficincia verdadeiro.
A verso mais simples do mtodo poderia ser descrita, ento, da
seguinte forma:
1. Rode o DEA s com as variveis (inputs e outputs) controlveis
e obtenha os escores de eficincia (i);
302
2. Regrida os escores de eficincia obtidos contra as variveis
ambientais:
(8.22)
onde i o vetor de variveis ambientais associado a DMU i, o
vetor de coeficientes a ser estimado e i o erro aleatrio tambm
associado a DMU i. Obtenha estimativas para e ;
3. Ajuste os escores de eficincia utilizando o vetor mdio de
variveis ambientais ( m):
(8.23)
onde b a estimativa para o vetor de coeficientes , e a estimativa
para o erro idiossincrtico , ambos encontrados no passo 2.
A ideia por trs do mtodo a de que, se as variveis ambientais
esto tendo peso sobre a eficincia relativa das DMUs, deve-se
primeiro estimar esse grau de influncia e depois compar-las, de
forma equilibrada, tomando-se a mdia para isso, de modo que
as vantagens e desvantagens exgenas oriundas das variveis
ambientais possam ser consideradas.
Repare que esse mtodo, a princpio, pode ser utilizado com
variveis ambientais e no discricionrias, com variveis contnuas
ou categricas, e mesmo que no se tenha ideia a priori sobre o efeito
da varivel em questo sobre a eficincia.
Existem, no entanto, vrios problemas atrelados a esse tipo de
anlise, os quais necessitam ser levados em conta. O primeiro deles
que no h garantias de que os obtidos no passo 3 estaro entre 0
e 1, como a teoria requer.
Para evitar a obteno de escores de eficincia ajustados maiores
do que 1 ou menores do que 0, outras especificaes funcionais
podem ser utilizadas na regresso do passo 2, tais como a regresso
logstica, os modelos Tobit ou modelos de regresso censurada, uma
vez que essas especificaes asseguram que os valores projetados
pelo modelo estaro dentro de intervalos predeterminados.15
15 Para detalhes sobre esses modelos, ver Greene (2011), captulo 19.
303
Outro cuidado a ser tomado no emprego do mtodo de dois
estgios o teste sobre a correlao entre as variveis de insumo
e produto utilizadas no primeiro estgio do processo e as variveis
ambientais. Se a correlao for alta, os estimadores do segundo
estgio sero viesados.
O problema mais srio para a aplicao do mtodo semiparamtrico
vem do fato de que os escores de eficincia estimados no primeiro
estgio sero correlacionados entre si, uma vez que so combinaes
lineares uns dos outros. A correlao que se origina desse processo
intrincada, sendo difcil estabelecer uma estrutura adequada para
sua estimao.
Com o objetivo de sobrepujar esse problema, Simar e Wilson
(2007) propuseram uma abordagem alternativa para o mtodo de
dois estgios, a qual envolve uma srie de regresses utilizando-se
bootstrap para os parmetros de segundo estgio.
O objetivo tentar, por meio de vrias regresses simuladas,
separar o efeito das variveis ambientais sobre os escores de eficincia
daquele oriundo da correlao entre os prprios escores.
Dentre os vrios algoritmos sugeridos, o mais simples deles pode
ser descrito assim:
1. Utilizando o DEA s com as variveis (inputs e outputs)
controlveis, obtenha os escores de eficincia (i);
2. Retire as DMUs que se mostrarem eficientes (i = 1) no passo 1;
3. Obtenha os escores inversos fazendo:
= 1/i ;
4. Utilize o modelo Tobit (ou outro modelo equivalente) para

regredir os escores de eficincia obtidos contra as variveis
ambientais, mas utilizando somente os registros das DMUs
no eficientes, de acordo com a seguinte equao:
(8.24)
onde i o vetor de variveis ambientais associado a DMU i, o
vetor de coeficientes a ser estimado e i o erro aleatrio tambm
associado a DMU i. Obtenha estimativas para , e para o desvio
padro de ( );
304
5. Produza resduos artificiais ( i) gerados a partir de uma
distribuio normal truncada, com truncamento esquerda16
em (1 - i ) e com desvio padro igual a , que foi estimado
no passo 417;
6. Compute a varivel *i segundo a seguinte equao:
(8.25)
onde g a estimativa para o parmetro conforme a equao (8.24);
7. Estime mais uma vez utilizando o modelo Tobit e as DMUs
citadas anteriormente no eficientes, s que agora utilizando
os valores obtidos da equao 8.25 como varivel endgena, e
as variveis exgenas como variveis explicativas:
(8.26)
onde, agora,
o erro aleatrio.
8. Obtenha as estimativas para * e para o desvio padro do erro

( * e );
9. Repita os passos 5, 6, 7 e 8 L18 vezes, de modo a obter a matriz:
(8.27)
10. Calcule as mdias e varincias de cada coluna G para construir
intervalos de confiana para os parmetros;
11. Calcule a mdia de cada coluna para obter a estimativa dos
efeitos das variveis ambientais sobre a eficincia das DMUs.
No final desse processo, o efeito da correlao entre as variveis
endgenas sobre os estimadores ser minimizado.
16 Pois se i < 1 -
+ i<1
< 1, fato que contrariaria a teoria.
17 No captulo 11 so detalhados os procedimentos para a produo desses resduos com a

distribuio requerida.
18 Em geral, utiliza-se L = 1000.
305
REFERNCIAS
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estimating technical and scale inefficiencies in data envelopment
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COOPER, W. W.; SEIFORD, L. M.; TONE, K. Introduction to data
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of Brazil. European Journal of Operational Research, v. 207, p. 15871598, 2010.
307
Captulo 9
Modelos paramtricos:
Fronteira Estocstica
Rogrio Boueri
9.1 Introduo
O objetivo deste captulo apresentar a metodologia de
Fronteira Estocstica (FE) como outra ferramenta para a mensurao
da eficincia relativa de unidades produtoras. Tambm sero
estabelecidas as diferenas, vantagens e desvantagens desse tipo
de abordagem em relao Anlise Envoltria de Dados (DEA1), de
modo a habilitar o leitor a escolher a metodologia mais adequada ao
problema que se tenha em mos.
Conceitualmente, a principal diferenciao entre as duas
metodologias que, no caso da DEA, o modelo de clculo da
eficincia relativa no paramtrico, enquanto a FE paramtrica.
Isso quer dizer que no caso da DEA no necessrio estabelecer
forma funcional que descreva a fronteira de eficincia. J no caso da
fronteira estocstica tal especificao fundamental.
O carter estocstico da FE tambm costumava ser citado como
um ponto de diferenciao entre as duas metodologias, mas essa
distino vem desaparecendo medida que processos estocsticos
tm sido incorporados anlise DEA.
No que diz respeito FE, essa metodologia pode ser utilizada de
diversas maneiras para a estimao da eficincia relativa de unidades
produtivas. Por exemplo, se houver diversos insumos envolvidos na
produo, mas apenas um produto, a FE pode ser utilizada para a
estimao da fronteira de produo. No caso contrrio, em que se
dispe de apenas um insumo, em geral financeiro, mas vrios produtos
so produzidos, a FE estimar uma fronteira eficiente de custos.
Analysis (DEA).
308
H ainda o caso em que o esquema produtivo utiliza diversos
insumos para a produo de vrios produtos. Nessa situao, o modelo
FE com a utilizao da funo translogartmica2 reversa permitir a
estimao da eficincia relativa das unidades por meio do clculo da
funo distncia, como ser estudado na seo 9.8 deste captulo.
Alm disso, a metodologia FE tambm permite a utilizao de
painel de dados para que se possa estimar a evoluo temporal da
eficincia e da produtividade das unidades comparadas.
Uma das grandes vantagens da FE em relao DEA est na
incorporao de variveis ambientais ao modelo de anlise. Por se
tratar de uma regresso, a metodologia FE permite a introduo
de tais variveis de maneira bem mais direta e natural do que os
procedimentos necessrios para a sua utilizao na DEA.
Curiosamente, a principal desvantagem da FE tambm advm do
fato de esse mtodo ser uma regresso. Isso porque a implementao
do mtodo, a interpretao dos resultados e os testes de significncia
necessrios podem complicar a utilizao da FE. Em suma, a utilizao
e interpretao da DEA so bem mais simples.
Este captulo se desenvolver dentro da seguinte estrutura: na
seo 9.2 ser discutido o modelo com dados cross-section da FE, ou
seja, aquele modelo no qual existem dados para diversas unidades
produtoras, mas para apenas um perodo. O processo de estimao
ser apresentado na seo 9.3, bem como as limitaes de tal modelo.
A seguir, na seo 9.4 ser apresentada a adaptao do modelo
para a estimao da funo custo. A partir da seo 9.5, as tcnicas de
painel de dados sero discutidas. Primeiramente, ser apresentado o
modelo com eficincia temporalmente fixa, no qual se supe que a
eficincia de cada unidade permanea constante em cada perodo
de anlise, embora varie entre as unidades.
Na seo 9.6 ser introduzido o modelo com variao temporal
da eficincia. Nesse caso, alm de variar de unidade para unidade,
permite-se que a eficincia tambm evolua com o passar dos
perodos. A discusso sobre variveis ambientais se dar na seo 9.7.
A seo seguinte discutir a utilizao da funo translog, em
2 Usualmente denominada de funo translog.
309
uma estrutura de painel de dados, para a estimao da eficincia em
um contexto produtivo de mltiplos insumos e produtos. A seo
9.9 fecha o captulo com a decomposio dos fatores influentes na
evoluo da produtividade das unidades produtivas, mais uma vez
fazendo uso da translog e de dados em painel.
9.2 Modelo terico

Suponha um processo produtivo descrito pela seguinte funo
de produo:
qi = f ( x1, i,, xm, i , 1,,
(9.1)
no qual a quantidade produzida do nico produto pela unidade ,

cada a quantidade empregada de um insumo por essa unidade,
um conjunto de parmetros que define a tecnologia
produtiva e a funo de produo. Observe que tanto os
parmetros definidores da tecnologia quanto a funo de produo
so comuns a todas as unidades produtoras.
Adicionalmente, suponha que cada unidade produtora possa
apresentar seu prprio nvel de eficincia tcnica, o qual deve estar
entre zero e um (0 TEi 1). Se TEi = 1, a unidade dita ser 100%
eficiente. Caso TEi = 0, a unidade tem eficincia nula, isto , est
utilizando insumos e no produz nenhuma unidade de produto. O mais
comum, no entanto que a eficincia tcnica da maioria das unidades
esteja entre zero e um, denotando certo grau de ineficincia. Pode-se
ento deduzir que a produo de cada unidade dada por:
qi = f ( x1, i,, xm, i , 1,,
TEi
(9.2)
Denominado fronteira determinstica, esse modelo afirma que a

produo efetiva de cada unidade depende da tecnologia produtiva
disponvel e do nvel de eficincia da unidade. Observe que a
quantidade efetivamente produzida ser sempre menor ou igual
ao montante que possibilitado pela tecnologia, uma vez que TEi
sempre menor que 1.
Para se obter o modelo estocstico a partir da equao 9.2, faz-se
necessria a adio de um componente aleatrio funo de
produo, assim:
310
qi = f ( x1, i,, xm, i , 1,,
TEi
(9.3)
Nesse modelo, a varivel aleatria representa o choque aleatrio

associado unidade produtiva . Aqui, a quantidade efetivamente
produzida depende da tecnologia e do nvel de eficincia da unidade
produtora, como no caso da fronteira determinstica, mas tambm
de uma varivel randmica.
Ento, a eficincia tcnica de uma unidade pode ser definida como:
qi
f ( x1, i,, xm, i , 1,,
TEi =
(9.4)
Na expresso 9.4, o numerador expressa quanto a unidade

efetivamente produziu, enquanto o denominador mostra o montante
mximo de produo que poderia ser atingido por essa unidade,
dados: (i) a tecnologia disponvel ( e s); (ii) a utilizao de insumos
pela unidade (x,i); e (iii) o choque recebido pela unidade ( ). Note que
o choque aleatrio pode ser positivo ou negativo. No primeiro caso, ele
amplia a capacidade produtiva da unidade e, no segundo, ele a diminui.
Para facilitar a discusso, suponha que a funo de produo seja
do tipo Cobb-Douglas. Ento, a equao 9.3 poderia ser expressa assim:
qi =
x1, 1i x2,2i xm,mi TEi
(9.5)
Como foi visto, a eficincia tcnica da unidade, TEi est entre zero e
um. Pode-se ento model-la conforme uma funo exponencial da
seguinte forma, na qual o componente de eficincia 0:
(9.6)
Assim, quando
0, TEi 1, e quando
, TEi 0. Portanto,
fica assegurado, com essa modelagem, que TEi [0,1]. Quando so
tomados os logaritmos da equao 9.6 e j se levando em considerao
a modelagem da eficincia tcnica , obtm-se a seguinte equao:
ln qi =
ln x1, i +
ln x2, i + +
ln xm, i +
(9.7)
Em geral, para que se possa estimar o modelo, supe-se que

o choque aleatrio e o componente de eficincia so no
] = 0. Essa suposio quer dizer que
correlacionados, ou seja, E[
311
o choque aleatrio recebido por cada unidade no tem relao com
o seu nvel de eficincia. Assim, as melhores unidades em termos
de eficincia teriam a mesma probabilidade de receber um choque
positivo do que qualquer uma das outras.
No Grfico 9.1 pode-se observar o funcionamento do processo
gerador descrito na equao 9.7 para o caso de um insumo (x),
representado no eixo horizontal, e um produto (q), no eixo vertical.
A linha azul representa a funo de produo.
Como seria de se esperar, os pontos representativos das unidades
produtoras no se encontram exatamente sobre a fronteira de produo,
dado que cada uma delas sofre choques e tem um determinado nvel
de eficincia. Tome, por exemplo, o caso da unidade A. Ela se encontra
bem aqum da fronteira por dois motivos: em primeiro lugar, essa
unidade apresenta um nvel de ineficincia representado por A, que
j provoca uma produo menor que a ideal; e essa unidade tambm
sofreu um choque negativo, A , que reduz ainda mais a sua produo.
Grfico 9.1 Combinaes de insumos utilizados e produtos gerados
por unidades produtoras hipotticas e a fronteira de produo
q
X
Note que, apesar de a maioria dos pontos se encontrar abaixo

da fronteira de produo, existem alguns que esto acima dela. o
caso, por exemplo, da unidade B. Isso ocorre porque, apesar de essa
312
unidade no ser totalmente eficiente, o que pode ser constatado
pelo fato de que B 0, ela foi favorecida por um choque positivo
bastante extenso ( B). Aqui a magnitude do choque recebido pela
unidade B mais do compensou a sua limitao de eficincia.
9.3 Estimao da Fronteira Estocstica fronteira de produo

O problema da estimao da FE se resume a dois principais
objetivos interdependentes: (i) estabelecer a fronteira, e (ii) diferenciar
o choque aleatrio ( ) do componente de eficincia ( ) em cada
unidade produtiva.
Dois fatos curiosos podem ser citados no que diz respeito ao
desenvolvimento da tcnica de estimao da FE. Em primeiro lugar,
essa tcnica foi desenvolvida de maneira simultnea e independente
por dois grupos de pesquisadores. Enquanto Aigner, Lovell e
Schimidt (1977) trabalhavam nos Estados Unidos, Meeusen e van der
Broeck (1977) se debruavam sobre o assunto na Europa. Os artigos
produzidos pelos dois grupos de pesquisadores foram bastante
similares e apareceram com pouco mais de trs meses de diferena.
A princpio se pode tentar estimar o modelo utilizando-se
mnimos quadrados ordinrios, mas nesse caso o modelo MQO
prover estimador viesado para o intercepto. Quando esse modelo
estimado por MQO, a equao de estimao seria:
ln qi =
MQO
ln x1, i +
ln x2, i ++
ln xm, i +
(9.8)
Como i tem que ter mdia zero e ( i) sempre negativo, a

estimao proveria:
1. i = i + i E[ i ]
2.
MQO
= 0 E[ i].
Uma vez que E[ i] < 0, MQO sempre ser menor que o verdadeiro
intercepto, 0, o modelo MQO sempre diminuir a estimativa do
intercepto, o que equivale a aumentar a eficincia de todas as firmas.
O estimador de MQO pode ser utilizado, no entanto, para um
teste prvio sobre a relevncia de aplicao do modelo FE sobre os
dados que se tem mo. Dentre os diversos testes recomendados, o
de Coelli (1995) revela-se o de mais fcil aplicao.
313
Esse teste consiste em realizar a estimao MQO com os dados e
obter os resduos estimados. De posse desses resduos, so calculados
seus segundo e terceiro momentos (m2 e m3), respectivamente.
Calcula-se ento a seguinte estatstica:
C95 =
m3n1/2
(9.9)
( 6m )
3 1/2
2
Coelli (1995) mostra que a estatstica C 95 tem distribuio

assinttica Normal Padro, o que facilita bastante a aplicao. Nesse
teste, as hipteses so:
H 0 :C95 < 0
H 1 :C95 0
A lgica do teste a seguinte: como o terceiro momento da
distribuio (m3) representa a sua assimetria, caso os resduos sejam
simtricos tem-se que m3 = 0. Nesse caso, C95 tambm seria igual
a zero e a hiptese alternativa seria aceita. Se isso ocorrer, est-se
aceitando que toda a variao de produo em relao fronteira
seria resultado apenas dos choques aleatrios, no havendo
assim nenhum componente de eficincia nos dados. Nesse caso, o
estimador de MQO seria no viesado, inclusive para o intercepto.
Grfico 9.2 Histogramas hipotticos provenientes
de distribuies com e sem assimetria
Distribuio provavelmente com
assimetria
presena do
componente de ineficincia
Distribuio provavelmente sem

assimetria
ausncia do
componente de ineficincia
314
Se, no entanto, a hiptese nula for aceita, isto , se houver indcios
de que h diferenas no nvel de eficincia das diversas unidades,
far-se- necessria a estimao dos parmetros por mxima
verossimilhana. Nesse caso, suposies sobre as distribuies
estatsticas tanto do erro aleatrio ( ) quanto do componente de
eficincia ( ) devero ser formuladas.
As distribuies mais comumente utilizadas so a Normal para e a
Seminormal3 para . Existem, contudo, diversas outras possibilidades
de distribuio para e , como os modelos Normal-Exponencial e
Normal-Gama. Na prtica, porm, os resultados produzidos pelos
diferentes modelos tendem a ser bastante aproximados.
Supondo ento o erro aleatrio Normal (i) e o componente de
eficincia com distribuio Seminormal (ii), outras hipteses so
necessrias para que se possa proceder estimao por mxima
verossimilhana:
(i )
(ii )
(iii )
(iv )
(v)
~ iid N 0,
i ~ iid N + 0,
E [ i i ] = 0;
2
v
);
2
);
xm, i = 0, m;
E i xm, i = 0, m
A hiptese (iii) requer que no haja correlao entre o erro aleatrio

e o componente de eficincia em cada unidade. J a hiptese (iv)
impe que no haja relao entre o choque aleatrio e o montante
de insumos utilizados.
A hiptese (v) mais delicada, pois se os produtores tm noo
sobre o prprio nvel de eficincia, sua escolha de insumos pode
ser influenciada e, portanto, ter relao com o componente de
eficincia. Por exemplo, o fato de um gerente saber que sua fbrica
opera com um nvel de eficincia muito baixo pode induzi-lo a
utilizar insumos mais baratos.
3 Uma distribuio Seminormal definida como se segue: se x for uma varivel aleatria com
distribuio Normal Padro, ento a varivel z = /x/ ter distribuio Seminormal. Observe que
z sempre apresentar valores positivos, sendo zero o seu mnimo.
315
A estimao por mxima verossimilhana fornece ento uma
srie de parmetros,4 dentre eles os estimadores para os s (inclusive
para o intercepto). Outros estimadores importantes obtidos no
processo so:
2 = 2 + 2
=
(9.10)
(9.11)
Lembrando que
e
so, respectivamente os estimadores para
os desvios padro do componente de eficincia e do choque aleatrio.
Obser ve tambm que, se
0, ento
0.
0 significa que a varincia do erro
De qualquer maneira,
aleatrio predomina sobre a varincia do componente de eficincia.
Ento, o primeiro monopolizar o poder de explicao do modelo.
0, o modelo poder ser tratado como aquele
Assim, quando
no qual o componente de eficincia no importante, podendo
ser estimado por MQO.
, ento
0. Nesse caso, o choque
Por outro lado, se
aleatrio dominado pelo componente de ineficincia e o
modelo a ser estimado o da fronteira determinstica, expresso
na equao 9.2.
e de e utilizando as equaes
De posse das estimativas de
9.10 e 9.11 obtm-se as estimativas para
e
. Tais estimativas
so determinantes para se ponderar a importncia do efeito
aleatrio e do componente de eficincia sobre a produo, e
tambm permitem calcular o valor esperado do componente de
eficincia, dado por:
E[] =
(9.12)
4 Detalhes do processo de estimao podem ser obtidos em Kumbhakar e Knox Lovell

(2000), p. 74 a 78.
316
Resta ainda obter as estimativas das eficincias individuais, o que
pode ser realizado com a aplicao da seguinte frmula:

i =
(9.13)
Nessa frmula,
e
so as funes de densidade e de
probabilidade Normal Padro, respectivamente. 5 Pode-se ento
recuperar o nvel de eficincia efetivo por meio de:
TE i = e
(9.14)
Embora essas estimativas no sejam consistentes no sentido

estatstico, elas so as melhores que podem ser obtidas caso
se disponha somente de dados cross-section. Na seo 9.5 sero
apresentadas tcnicas para estimao com dados em painel, nas
quais os estimadores obtidos so muito mais flexveis e robustos.
9.4 Estimao da Fronteira Estocstica fronteira de custo

Em muitas ocasies, vrios produtos so gerados a partir de um
nico insumo financeiro. Assim, por exemplo, municpios podem
prover servios de educao, de sade, de urbanismo e outros
utilizando como insumo as suas verbas oramentrias, ou hospitais
podem prover internaes, exames, cirurgias e servios ambulatoriais,
e para tanto despender recursos financeiros.
Nesses casos utiliza-se a estimao da fronteira de custos para
avaliar a eficincia comparativa de cada unidade. Isto porque o
que interessa comparar o total despendido com os produtos
gerados, a fim de se obter estimativas de quanto poderia ter sido
economizado. Observe que esse enfoque inverso ao da fronteira
da produo, pois naquele caso busca-se estimar quanto a produo
poderia ser expandida dada a utilizao de insumos por parte das
unidades produtivas.
5 Os detalhes prticos da implementao dessas frmulas no R sero vistos no captulo 10.
317
A funo custo aqui estudada uma verso simplificada da
formulao mais usual, em que o custo uma funo dos preos dos
insumos6 e das quantidades geradas de produtos. Na formulao
abordada neste captulo, os preos dos insumos sero considerados
uniformes entre as unidades produtoras, podendo ento ser
parametrizados. Nesse caso, o custo mnimo em que as unidades
produtoras podero incorrer depende da quantidade produzida de
cada item. Pode-se escrever ento que:
C = C ( q1, q2,, qs )
(9.15)
Naturalmente, o custo mnimo geralmente superado, pois alm

de alguma ineficincia associada s unidades produtoras, elas esto
sujeitas a choques aleatrios que podem ampliar ou reduzir seus
custos efetivos (CE). A derivao terica da ineficincia muito similar
utilizada para a fronteira de produo:
TEi =
C ( q1, i ,q2, i ,,qs, i ) e
(9.16)
CEi
O numerador da expresso 9.16 representa o quanto a unidade

produtora poderia ter gastado, dado que produziu o vetor
} de produtos e recebeu o choque aleatrio . J o
{
denominador denota quanto essa unidade realmente gastou.
Quanto menor essa frao, maior ser a diferena entre o que a
unidade gastou e o quanto poderia ter gastado.
Em termos economtricos, necessrio escolher uma forma
funcional para que os custos possam ser estimados e comparados.
A mais indicada a funo translog, a ser discutida na seo 9.7.
Ela permite que eventuais interaes dos diversos produtos possam
ser vislumbradas na estimao. Contudo, para simplificar, a discusso
dessa seo ser focada na funo Cobb-Douglas, que permite uma
exposio mais clara do tpico. Nesse caso:
lnCEi =
ln q1, i +
ln q2, i ++
ln qs, i +
+ i
(9.17)
6 Uma verso da funo custo mais completa pode ser utilizada para o clculo da eficincia
alocativa das unidades. Ver Kumbhakar e Knox Lovell (2000).
318
Note que nessa formulao o componente de eficincia entra
com sinal positivo, uma vez que quanto maior o seu valor, menor
ser a eficincia7 e maior ser o custo efetivo da unidade estudada.
O restante dos procedimentos de estimao e de interpretao dos
resultados igual aos desenvolvidos na seo 9.3.
9.5 Dados em painel: eficincia temporalmente constante

A utilizao de dados em painel traz uma srie de vantagens
estimao da FE. Em primeiro lugar, quando se dispe de
dados em painel no necessrio fazer hipteses sobre as
distribuies do componente de eficincia. Alm disso, a hiptese
de que o componente de eficincia e os regressores sejam no
correlacionados pode ser relaxada. Por fim, diferentemente
da estimao com dados cross-section, as estimativas para as
eficincias tcnicas individuais so consistentes.
A estimao de dados em painel pode ser feita por dois modelos
distintos: a estimao com efeitos fixos e a estimao com efeitos
aleatrios. Aqui nos deteremos na estimao com efeitos fixos, por
sua simplicidade e aplicabilidade.8
Duas so as suposies mais usuais na estimao da FE em painis
com efeitos fixos. A primeira a de que a eficincia de cada unidade
se mantm constante ao longo do perodo de cobertura do painel.
A segunda permite que cada unidade possa evoluir (ou involuir) em
sua eficincia tcnica prpria.
O primeiro desses modelos, denominado modelo com eficincia
temporalmente fixa, ser descrito nessa seo, enquanto o segundo,
o modelo com variao temporal da eficincia, ser o tema da
prxima seo.
Mais uma vez supondo-se uma funo Cobb-Douglas, pode-se
utilizar a seguinte equao para estimar um painel com eficincia
temporalmente fixa em um contexto da fronteira de produo:
ln qi, t =
ln x1, i, t +
ln x2, i, t ++
ln xm, i, t +
i, t
(9.18)
7 Ver frmula 9.7.

8 O leitor interessado poder encontrar uma ampla discusso sobre os modelos de efeitos
aleatrios em Greene (1993).
319
O subscrito denota que agora se trata de um painel com T
perodos. Assim, representa a quantidade de produtos gerada
denota a quantidade utilizada do
na unidade , no perodo . J
insumo m, pela unidade , no perodo . O choque aquele que
foi recebido pela unidade , no perodo . Repare que o componente
de eficincia no varia no tempo, apenas por unidade produtiva,
sendo isso o que caracteriza o modelo temporalmente fixo.
O modelo com efeitos fixos estimado por mnimos quadrados
ordinrios. Como no possvel, a princpio, discernir entre os dois tipos
de variveis no observveis ( e ), o que se obtm so estimadores
para os efeitos fixos que agregam o componente de eficincia em seu
bojo. Ento, a estimao MQO com efeitos fixos produziria:
ln qi, t = 0, i + 1 ln x1, i, t + 2 ln x2, i, t ++ m ln xm, i, t + i, t
(9.19)
Repare que
, ou seja, os estimadores dos efeitos fixos
obtidos constituem-se, na verdade, em uma mistura do estimador do
intercepto com o estimador do componente de eficincia. vlido
ressaltar que, da maneira como est sendo apresentada essa estimao,
a constante da regresso no deve entrar como um dos regressores
necessrio rodar o painel com efeitos fixos sem a constante.
Com a regresso, so obtidos ento os n estimadores para os
) e os m estimadores associados a cada um dos
efeitos fixos (
insumos utilizados. Obtidas as estimativas para tais parmetros,
procede-se seguinte normalizao, com o objetivo de se obter uma
estimativa para o intercepto ( 0):
{ }
= Max
0
0, i
i
(9.20)
O processo de estimao contido na equao 9.19 prescreve que

o maior efeito fixo individual seja considerado como o intercepto.
Isso quer dizer que unidade produtora com o maior efeito fixo ser
imputada eficincia de 100%, pois nesse caso:
=
0, i
0
i = 0
TEi = e 0 = 1
Para todas as demais unidades ocorrer que:
i = 0
0, i
(9.21)
320
Com
De posse dos componentes de eficincia individuais possvel

calcular as eficincias tcnicas de cada unidade produtora, utilizando
novamente a equao 9.14. Como foi mencionado no incio da seo,
os estimadores obtidos so consistentes e o seu vis sobre-estimador
da eficincia tende a desaparecer quando a amostra cresce.
O vis do estimador provm do fato de que, ao se escolher a
unidade de maior efeito fixo como eficiente, provavelmente se est
atribuindo essa caracterstica indevidamente. Se por acaso a amostra
em questo s contiver unidades bastante ineficientes, a menos pior
ser considerada eficiente. No entanto, medida que a amostra
aumenta, torna-se mais provvel que unidades realmente eficientes
no sentido absoluto sejam includas, aumentando a possibilidade
de que o vis seja afastado.
Para consolidar o processo de estimao observe o seguinte
exemplo, descrito em detalhes no prximo captulo. Existem 12
unidades produtivas (n = 12) que realizam a produo por cinco
perodos consecutivos (T = 5), utilizando dois insumos (x1 e x2) para
produzir um nico produto (q).
A Tabela 9.1 apresenta os resultados obtidos para os efeitos fixos
de cada unidade considerada.
Tabela 9.1 Estimao da eficincia tcnica para 12 DMUs hipotticas
DMU
TE
0,528
0,352
0,703
0,880
0,000
1,000
0,540
0,340
0,712
0,510
0,369
0,691
0,463
0,416
0,659
0,598
0,281
0,755
0,588
0,291
0,747
0,213
0,667
0,513
0,200
0,680
0,507
10
-0,493
1,372
0,254
11
-0,137
1,016
0,362
12
-0,907
1,786
0,168
321
A primeira coluna da tabela numera as unidades produtoras e a
segunda apresenta o resultado das estimaes dos efeitos fixos. O valor
mximo obtido foi 0,880, correspondente ao efeito da segunda unidade,
e que, seguindo a equao 9.20, passa a ser o estimador para .
A terceira coluna apresenta os valores de para cada unidade,
obtidos de acordo com a equao 9.21. Os valores da ltima coluna
foram obtidos de acordo com a equao 9.14 e refletem a eficincia
tcnica para cada unidade. Observe que a segunda unidade com o
maior efeito fixo estimado possui eficincia de 100%.
9.6 Dados em painel: variao temporal da eficincia

O modelo anterior supe que cada unidade produtora possua um
determinado nvel de eficincia e que esse seja constante ao longo
do tempo. No entanto, quando se consideram painis mais longos, ou
mais espaados temporalmente,9 ou de setores sujeitos a variaes
tecnolgicas repentinas, a suposio de eficincia constante no
tempo passa a ser bastante questionvel.
Para essas situaes possvel utilizar o modelo com variao
temporal da eficincia, que busca captar a evoluo desse parmetro
em cada unidade produtora da amostra, para grupos de unidades. Nesse
caso, supe-se algum processo de evoluo da eficincia, de modo que
esta possa variar temporalmente de acordo com o seguinte modelo:
ln qi, t =
ln x1, i, t +
ln x2, i, t ++
ln xm, i, t +
i, t
i, t
(9.22)
A diferena entre esse modelo e aquele com eficincia

temporalmente invariante, expresso na equao 9.18, est no
componente de ineficincia , para o qual agora se permite que varie
temporalmente. O modelo de estimao por MQO em painel segue
a seguinte equao:
ln qi, t = 0, i, t + 1 ln x1, i, t + 2 ln x2, i, t ++ m ln xm, i, t + i, t
(9.23)
Note que agora o estimador de varia no s entre as unidades

produtoras, mas tambm com o tempo, j que
. Isso
causa um problema para a estimao do modelo, pois mesmo ao
9 Painis quinquenais ou decenais, por exemplo.
322
se supor um painel balanceado, o nmero de observaes ser de
nT e os parmetros a serem estimados totalizam nT + m. Nessas
condies, a estimao do modelo no vivel, uma vez que
existiriam mais parmetros para estimar do que observaes e no
h, portanto, graus de liberdade suficientes.
Para tornar vivel a estimao desse modelo, faz-se necessria a
designao de uma estrutura na evoluo para . Uma formulao
muito utilizada para essa estrutura :
0, i, t
0, i
1, i
t+
2, i
t2
(9.24)
A equao a ser estimada, ento, seria:
ln qi, t = 0, i + 1, i t + 2, i t 2 + 1 ln x1, i, t
+ ln x ++ ln x +
2
2, i, t
m, i, t
(9.25)
i, t
Na equao 9.25 o nmero de parmetros estimados seria m+3n,

enquanto o nmero de observaes de nT. Assim, se o nmero
de DMUs for maior que 3 e o nmero de perodos superior a 2, o
problema de suficincia dos graus de liberdade ser resolvido.
Nessa equao, os s so parmetros que governam a evoluo
temporal da eficincia de cada unidade. A introduo de um contador
temporal quadrtico possibilita no s a aferio do sentido, mas
tambm a da velocidade de evoluo, permitindo ainda o teste de
uma srie de hipteses sobre a evoluo da eficincia, como mostra
o Quadro 9.1.
Quadro 9.1 Hipteses passveis de serem testadas
a partir da estimao dos parmetros
Hipteses
Significado
1,i = 0 e 2,i = 0
Eficincia temporalmente fixa na unidade i.
1,i = 1 e 2,i = 2,
i = 1, 2,..., n
Eficincia temporalmente variante, mas com

variao uniforme entre as unidades.
1,i< 0
Tendncia de diminuio da eficincia

na unidade i.
1,i> 0 e 2,i< 0
Tendncia de diminuio da eficincia na

unidade i, mas com ganhos cada vez menores.
323
Outra possibilidade a de dividir a amostra em dois grupos e
testar a diferena entre os coeficientes s. Supondo que a amostra
fosse dividida entre prestadores pblicos e privados, seria estimada
a seguinte equao:
ln qi, t = S S 0 + S S1t + S 2t 2 + P S 0 + P S1t + P 2t 2

+ ln x ++ ln x +
1
1, i, t
m, i, t
(9.26)
i, t
Nela, assume valor 1 se o registro for de uma empresa pblica e 0,

caso contrrio; assume valor 1 ou 0, dependendo se a empresa
privada ou no. Aqui o teste de significncia poderia aferir no s se
existe diferena na eficincia das empresas pblicas e privadas, mas
tambm qual a distino na velocidade de evoluo desse parmetro.
Esse teste pode ser til na avaliao a respeito da prestao de
diversos servios pblicos, como gua, saneamento, distribuio
de energia. Nesses setores, poucas evidncias so encontradas em
favor dos servios privados no perodo posterior privatizao deles.
Uma das explicaes para isso a de que esses servios so sujeitos
a processos de learning by doing e, portanto, levaria algum tempo para
que as empresas privadas aprendessem a gerir o processo de forma
efetiva. No entanto, se isso verdade, ento esse tipo de empresa, a
despeito do nvel de eficincia (0) semelhante ao das pblicas, deveria
apresentar coeficientes de evoluo da eficincia (1 e 2) superiores.
9.7 Variveis ambientais

Como j mencionado, a introduo de variveis ambientais se d
de forma mais direta e natural na anlise da FE do que quando se
utiliza a metodologia DEA. Isso porque a FE por si s uma regresso
e, portanto, passvel de lidar com variveis de controle. A Fronteira
Estocstica dispensa, ento, a utilizao de um segundo estgio, pois
as influncias exgenas (variveis ambientais) so incorporadas j na
primeira regresso.
No caso da anlise de regresso tradicional so consideradas
variveis de controle aquelas que tm influncia sobre a varivel
endgena, mas que no so diretamente objeto das hipteses a serem
testadas na regresso. Por exemplo, se um pesquisador quiser estimar
a elasticidade do preo da demanda por energia eltrica, ele dever
324
incluir variveis exgenas na regresso, como renda dos consumidores,
temperatura ambiente e outros, mesmo que ele no tenha interesse
em investigar seus efeitos sobre o consumo de energia.
Quando a anlise realizada por meio da FE, as variveis de controle
so denominadas variveis ambientais. A principal caracterstica
delas que podem influenciar diretamente a eficincia das unidades
sem, contudo, estar sob o seu controle. Assim, se uma escola
est localizada em uma regio pobre e atende as crianas de l,
provvel que ela apresente resultados acadmicos inferiores queles
observados em unidades de localidades mais ricas, simplesmente
porque os alunos dessas ltimas possuem vantagens iniciais que no
dependem do controle dos educadores.
Existem duas formas principais de incorporao das variveis
ambientais na regresso da FE. A primeira delas utilizada quando
se supe que as variveis ambientais afetam diretamente a eficincia
das unidades estudadas. J no segundo caso, a hiptese de que as
variveis ambientais possam deslocar a fronteira de eficincia.
Um exemplo do segundo caso pode ser observado em um contexto
de estudo da produtividade agrcola. O regime pluviomtrico, que
uma varivel ambiental, desloca a fronteira de possibilidades de
produo dos agricultores. Assim, um empreendimento agrcola
situado em uma regio com regime de chuvas mais favorvel ter as
suas possibilidades de produo estendidas, enquanto regies que
sofrem secas vero as suas fronteiras recuarem.
J a influncia direta sobre a eficincia se d quando a varivel
ambiental afeta a habilidade da unidade produtora. Por exemplo,
uma situao na qual se avalia a eficincia de escolas pblicas
primrias. Geralmente esse tipo de avaliao realizado utilizandose o nmero de professores, o de equipamentos didticos e outros
como variveis de insumo, e a nota dos estudantes em algum teste
padronizado como varivel de produto (ou de resultado).
Acontece que o desempenho dos alunos positivamente
correlacionado com o nvel de escolaridade dos seus pais. A teoria
de que a maior escolaridade dos pais tende a proporcionar um
convvio mais educativo em casa, o que por sua vez favoreceria o
aprendizado na escola. Portanto, crianas com convvio familiar
325
menos enriquecedor em termos culturais teriam as suas habilidades
de aprendizado prejudicadas.
Embora a distino entre a natureza das variveis ambientais
possa ser tnue, o modelo de estimao substancialmente
diferente. O caso mais simples aquele em que as variveis
ambientais deslocam a fronteira de eficincia. Nessa situao,
as variveis ambientais entram diretamente na regresso como
variveis de controle. Se tomarmos a funo Cobb-Douglas em um
painel com eficincia temporalmente fixa:
ln qi, t = 0 + 1 ln x1, i, t ++ m ln xm, i, t

+ 1 ln z1, i, t ++ q ln zq, i, t + i, t i
(9.27)
Nessa equao,
o valor que a q-siama varivel ambiental
assumiu no perodo e na unidade , e , o seu coeficiente. Aqui
a estimao realizada de acordo com a tcnica desenvolvida na
seo 9.5, ou seja, por mnimos quadrados ordinrios.
No caso da incorporao das variveis ambientais com efeito direto
sobre a eficincia das unidades produtoras, ter-se-ia o seguinte modelo:
ln qi, t =
ln x1, i, t ++
i = 1z1, i ++ q zq, i +
ln xm, i, t +
i, t
(9.28)
(9.29)
Aqui, as variveis ambientais afetam diretamente o resultado da

unidade e a estimao deve ser por mxima verossimilhana, uma
vez que a equao se torna no linear, pois ao aglutinar 9.28 com 9.29
chega-se a:
ln qi, t = 0 +
+ i, t
ln x1, i, t ++ m ln xm, i, t
q zq, i
1z1, i
(9.30)
Felizmente, as rotinas para todas essas estimaes j esto escritas

no software R, como ser visto na prxima seo.
9.8 Funo translogartmica inversa (translog)

A funo translogartmica inversa, ou mais simplesmente funo
translog, foi sugerida por Christensen, Jorgenson e Lau (1975) como
uma funo de utilidade que no apresentava nem homotetia, nem
326
aditividade, com o objetivo de obter funes de demanda mais
gerais. Desde ento ela vem sendo extensivamente utilizada na
literatura emprica para a estimao de diversos fenmenos.
No caso da estimao da FE ela particularmente til, uma vez que
a partir dessa forma funcional possvel proceder tanto estimao
da fronteira de produo quanto da fronteira de custos. E mais
ainda, possvel tambm estimar a funo distncia, que permite
avaliao das eficincias das unidades produtoras em um cenrio de
mltiplos insumos e produtos.
Uma das vantagens da funo translog em sua verso de
custos, de produo ou distncia a de permitir a interao das
diversas variveis, no sendo os seus efeitos independentes dos
efeitos das demais.
Para entender esse ponto, observe a frmula da funo CobbDouglas expressa, por exemplo, na equao 9.7. Nela, aumentos de
x1 repercutem sobre q de forma completamente independente das
outras variveis. Assim, qualquer que seja o nvel de x2, uma unidade
a mais de x1 elevar o produto em 1 unidades. Compare com o
modelo translog:
1
ln qi = 0 + 1 ln x1, i ++ m ln xm, i 1+
11 ln x1, i ln x1, i + 1
1
2
lnqi = 0 + 1lnx1,i +!+ mlnxm,i + 11lnx1,i lnx1,i +!+ 1mlnx1,i lnxm,i +!+
2
2
2
1
1
(9.31)
12 ln x1, i ln x2, i ++
1m ln x1, i ln x m, i +
21
21
x1,i lnxm,i +!+ m1lnx1,i lnx1,i +!+ mmlnxm,i lnxm,i + i i
12
+ ( m 1)m ln x( m 1), i ln xm,2i i i
2 pode ser expressa em uma formulao simplificada como:
a qual
m
11 m m
ln
ln
x
+
xlnxln x+ +
lnqqii == 00 ++ j lnx
+
j
jk ln
i i i
j=1k=1 jk lnx
1, j j, i
1, j j, i 1,k k, i i
2
2
j=1
j=1
j=1 k j
(9.31)
Nessa formulao, o efeito lquido de um aumento de uma

unidade de, digamos, x1 sobre depende dos nveis de todas as
outras variveis de input, uma vez que:
ln qi
=
ln x1, i
1+
11 ln x1, i +
1 m
2k j
1k
ln xk, i
(9.32)
Portanto, o impacto de x1 sobre depende no s de seu

coeficiente, mas tambm de todos os coeficientes 1k, bem como
dos valores absolutos de todas as outras variveis de insumo.
327
Como se pode notar pela expresso 9.30, a desvantagem na
utilizao da funo translog o grande nmero de parmetros a
serem estimados. Tendo em mente uma situao com trs insumos
e um produto, a estimao com a translog necessitaria estimar
dez betas distintos.10 Se o nmero de insumos for 5, devero ser
estimados 21 betas. Isso quer dizer que, a menos que se disponha de
muitos registros, a utilizao da funo translog poder ser invivel.
A verso expressa nas equaes 9.31 e 9.32 refere-se fronteira
de produo, situao na qual se tem um s produto e um nmero
m de insumos utilizados na sua produo. A funo translog
tambm se presta estimao da fronteira de custos. Nesse caso,
como foi observado na seo 9.4., a varivel endgena o montante
despendido e as variveis explicativas so as quantidades produzidas.
Ento, em sua verso translog, a funo para estimao da fronteira
de custos pode ser descrita como:
lnCEi =
0+
1
2
j ln q j, i +
j=1
j=1 k=1
jk
ln q j, i ln qk, i +
+ i
(9.33)
Mais uma vez, esta forma funcional capta a interao das variveis
exgenas nesse caso, os montantes produzidos , permitindo,
inclusive, a anlise das economias de escopo. Para tanto, devem-se
analisar o sinal e a magnitude dos parmetros cruzados . Para que
haja economias de escopo entre dois produtos digamos, o produto
2 e o produto 5 , necessrio que 25< 0. Isso quer dizer que ao
se aumentar a produo desses dois produtos, os custos subiram
menos que proporcionalmente.
Como mencionado anteriormente, alm das estimaes da
fronteira de produo e da de custo, a funo translog tambm pode
ser utilizada para a estimao da FE em situaes nas quais esto
presentes mltiplos insumos e mltiplos produtos. Essa aplicao
bastante til, pois pode-se dizer que na maioria dos processos
produtivos reais existem mltiplos produtos e insumos.
Para realizar essa estimao necessria a especificao da
funo distncia, que traz como seus argumentos tanto insumos
quanto produtos, e que permite avaliar qual a distncia entre um
10
11
22
23
12
13
23
328
determinado esquema produtivo e a fronteira de eficincia.
Na tica do produto, funo distncia pode ser expressa da
seguinte forma:
ln DPi =
1
+
2
0 +
j ln q j, i +
j=1
1
2
1
jk ln x j, i ln x k, i +
2
j=1 k=1
jk ln q j, i ln qk, i +
j=1 k=1
m
j=1 k=1
ln q j, i ln xk, i
jk
m
j=1
ln x j, i
(9.34)
Manipulando-se a equao 9.33 obtm-se:
ln q1, i =
+
+
0 +
m
j
j=1
1
2
s
j 1
ln x j, i +
m
*
j ln q j, i +
j 1 k=1
jk
1
2
1
2
j 1 k 1
j=1 k=1
jk
ln q j, i ln xk,* i
jk
ln q*j, i ln qk,* i
ln x j, i ln xk, i
(9.35)
ln DPi
Aqui ln = ln ( / ) e analogamente ln
= ln ( / ). Pode-se
escolher qualquer um dos produtos (na equao 9.34), ou qualquer um
dos insumos (na equao 9.35) para fazer o papel de varivel endgena,
contanto que a mesma varivel seja utilizada como denominador do
lado direito da equao. O prximo passo substituir o termo do
logaritmo da distncia pelo resduo estocstico e pelo componente de
ineficincia para se obter uma variao estimvel da equao. Assim:
ln q1, i =
+
m
j
j=1
1
+
2
1
j ln q +
2
*
j, i
j 1
ln x j, i +
m
j 1 k=1
jk
1
2
j=1 k=1
jk
ln q j, i ln xk,* i +
j 1 k 1
jk
ln q*j, i ln qk,* i
ln x j, i ln xk, i
i
(9.36)
+ i
A eficincia tcnica , ento, obtida de acordo com a equao 9.6.

A verso da funo de distncia voltada para insumos pode ser
obtida de forma anloga:
329
ln x1, i =
+
0 +
s
j
j=1
1
+
2
*
j ln x j, i +
j 1
ln q j, i +
s
jk
j 1 k=1
1
2
1
2
j=1 k=1
jk
ln x j, i ln qk,* i +
j 1 k 1
jk
ln x *j, i ln xk,* i
ln q j, i ln qk
i
(9.37)
Observe que os sinais do componente de eficincia nas duas

formulaes so trocados. Na verso voltada para produto (equao
9.35), quanto maior , menor a eficincia; mas tambm menor, em
termos absolutos, a produo de 1. J no caso do foco em insumos,
, indicando um valor
quanto maior , mais negativo ser
absoluto maior e, portanto, maior uso do insumo.
9.9 Decomposio da evoluo da eficincia com a FE

A funo translog tambm pode ser utilizada para a estimao
da evoluo da produtividade e para a decomposio dos
fatores influentes sobre esse fenmeno. Para tanto, deve haver a
disponibilidade de dados em painel.
Quando esse for o caso, algumas modificaes na funo de
estimao sero necessrias para que ela possa acomodar a dimenso
temporal. A equao 9.38 pode ser utilizada para a estimao da
fronteira de produo com mltiplos insumos, mas com um nico
produto. O termo o contador de perodos que incorpora a
dimenso temporal.
qit =
1
2
n
tt
t2 +
1
2
nt t ln xnit + vit
ln xnit + t t +
n
uit
nk
ln xnit ln xkit
(9.38)
Os parmetros aqui so estimados de acordo com o exposto na seo

9.6 (modelo com variao temporal da eficincia). A partir da obteno
dos estimadores dos parmetros, possvel decompor as fontes de
variao da produtividade e calcular essa variao entre dois perodos
de forma semelhante ao processo exposto no captulo anterior.
Para se obter o ndice de variao da tecnologia no perodo ,
330
deve-se utilizar a seguinte equao:
tci, t = t + tt t +
ln x
nt
nit
(9.39)
onde os s correspondem aos estimadores para os parmetros

da equao 9.37. Valores para
maiores que um indicam que
a tecnologia contribuiu para o aumento da produtividade no
perodo estudado.
A variao da eficincia tcnica pode ser obtida a partir da
estrutura estipulada na equao 9.24, tomando-se a sua derivada em
relao ao tempo:
teci, t = 2, i + 2t 3, i
(9.40)
Analogamente,
mede o quanto o aumento da eficincia
tcnica contribuiu para a evoluo da produtividade entre dois
perodos consecutivos. A produtividade tambm pode ser afetada
por modificaes na escala de produo, pois quanto mais o nvel
de operao de uma unidade produtiva se aproxima da escala tima
de produo, maior ser a sua produtividade, tudo o mais constante.
Para capturar esse efeito, utiliza-se a seguinte equao:
i, t
ln x + t
mk
kit
mt
(9.41)
Para o clculo da variao total da produtividade, necessrio

ainda o clculo da elasticidade dos insumos em relao ao produto:
m, i, t
= m +
ln x + t
mk
kit
mt
(9.42)
De posse de todos esses ndices, calcula-se a variao da

produtividade total da unidade por meio da seguinte equao:
pci, t = tci, t + teci, t + (

O ndice
no perodo.
i, t
1)
k, i, t
i, t
(x
k, i, t
xk, i, t
(9.43)
fornece ento a variao total da produtividade
REFERNCIAS
AIGNER, D.; LOVELL, C. A. K.; SCHMIDT, P. Formulation and estimation
331
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333
Captulo 10
R: Um software livre para

mensurao da eficincia
10.1 Introduo: o desafio computacional da mensurao da eficincia

A metodologia Anlise Envoltria de Dados (DEA1), apresentada
no captulo 8, h alguns anos exigia conhecimento prvio de tcnicas
de Programao Linear e implementao utilizando linguagens de
programao como Fortran e C. As aplicaes tambm estavam restritas
a problemas relativamente pequenos, devido a limitaes de hardware.
J a metodologia de Fronteira Estocstica, apresentada no captulo
9, consiste em problemas computacionalmente mais intensivos e
exigem a utilizao de um arcabouo de estatstica e econometria.
Estas tambm eram utilizadas apenas por pesquisadores com acesso
a computadores de grande porte e conhecimento de programao.
A facilidade no acesso a ferramentas computacionais permitiu
grandes avanos na mensurao da eficincia nas ltimas dcadas.
Hoje, esses problemas podem ser resolvidos por estudantes e
gestores pblicos em seus computadores pessoais.
Voc vai perceber ao longo deste captulo que os problemas so
resolvidos em segundos, mesmo quando utilizamos bases de dados
grandes. At mesmo os problemas que exigem estimaes recursivas,
como os utilizados na deteco de outliers apresentados na Parte V
deste livro, possuem tempo de processamento bastante razovel e no
podem ser vistos como uma restrio para a mensurao da eficincia.
O objetivo deste captulo apresentar ao leitor o R, capacitando-o
a instalar, encontrar ajuda, importar dados, obter estatsticas e utilizar
rotinas para clculo do DEA e da Fronteira Estocstica. Esta publicao
optou pelo software R para os exerccios prticos de forma a tornar
possvel o acesso de gestores e estudantes.
Analysis (DEA).
334
10.1.1 Softwares para mensurao da eficincia

Existe grande variedade de softwares no mercado, capazes
de realizar mensurao de eficincia utilizando DEA e Fronteira
Estocstica. Especificamente para o DEA, os mais populares so o
DEA-Solver, OnFront, IDEAS, Frontier Analyst e DEA-P. No entanto,
possvel aplicar DEA utilizando rotinas e pacotes em softwares
estatsticos como R, SAS, Stata e Shazam, ou ainda implementar a
programao linear em softwares de programao matemtica como
GAMS e AMPL, com ajuda de um solver como o C-Plex, por exemplo.
A implementao mais popular de Fronteira Estocstica, o Frontier,
foi originalmente desenvolvida em Fortran 77 e era executado em modo
de comando com uso de arquivos auxiliares de dados. Hoje, o mesmo
Frontier passou por mudanas que o deixaram mais robusto e eficiente
e pode ser chamado por meio de softwares estatsticos. Alguns softwares
economtricos, como o Stata, tambm calculam Fronteiras Estocsticas.
Nesta publicao, as aplicaes de DEA e Fronteira Estocstica
sero realizadas a partir do software R utilizando os pacotes
Benchmarking e Frontier. O Benchmarking se baseia em outros
pacotes para R que resolvem problemas de programao linear,
enquanto o Frontier baseado em um cdigo binrio programado
em Fortran, mas chamado a partir da interface do R.
10.1.2 Os gestores pblicos e a infraestrutura de TI

Conforme apresentado na seo anterior, existe uma variedade
de softwares capazes de mensurar eficincia com as tcnicas
apresentadas neste livro. No entanto, esses softwares nem sempre
esto disposio do gestor pblico e o processo de aquisio pode
ser longo e custoso.
A aquisio de alguns dos softwares citados pode custar
administrao pblica alguns milhares de reais. Ainda existem
dificuldades muito especficas como a existncia de um nico
fornecedor para o software, mudanas de verses, descontinuidade
de suporte ao software, prazos de entrega etc.
Nesse sentido, a ao do governo federal para adoo de softwares
livres tem ganhado espao. Software livre aquele disponibilizado,
gratuitamente ou comercializado, com as premissas de liberdade de
335
instalao, plena utilizao, acesso ao cdigo fonte, possibilidade
de modificaes/aperfeioamentos para necessidades especficas,
distribuio da forma original ou modificada, com ou sem custos
(RIBEIRO, 2004).
O Ministrio do Planejamento criou, em 2003, um grupo de
trabalho com o objetivo de formular orientaes para a migrao
para software livre. A opo pelo software livre uma deciso
estratgica que reduz custos, amplia a concorrncia, gera empregos
e desenvolve o conhecimento e a inteligncia no pas. A reduo nos
custos de propriedade de software j pode ser observada em diversas
reas do governo. Do ponto de vista legal, a adoo do software livre
pela administrao pblica tambm amparada pelos princpios
constitucionais de impessoalidade, eficincia e razoabilidade
(BRASIL, 2005).
10.2 R: Um software livre

O R uma linguagem e um ambiente para computao estatstica
popular entre estatsticos e economistas e disponvel gratuitamente
no site: http://www.r-project.org/ para os sistemas operacionais
Windows, OS X e Linux, nas verses 32 bits e 64 bits.
10.2.1 O Projeto R
O R uma implementao de uma linguagem de programao mais
antiga, denominada S, que permite uma grande variedade de recursos
estatsticos e economtricos. Entre as funcionalidades mais conhecidas
esto a modelagem linear, no linear, econometria de sries de tempo e
dados em painel, alm de programao linear e tcnicas de cluster.
Um grupo de estatsticos trabalha constantemente no esforo de
aprimorar a ferramenta, e frequentemente so lanadas atualizaes
com novas funcionalidades e correes de eventuais problemas
(bugs e erros) nas verses atuais.
O fato de ser um software livre e estar disponvel gratuitamente pela
internet levou diversos pesquisadores a adotar o R como ferramenta
principal para divulgao de seus algoritmos. Como consequncia,
o R capaz de disponibilizar funcionalidades antes dos principais
softwares pagos.
336
10.2.2 Viso geral do software

Para instalar o R, visite o site www.r-project.org e clique em
download. O link levar a uma pgina de repositrios (mirrors), que
so servidores ao redor do mundo que armazenam arquivos do R.
Escolha o servidor mais prximo da sua localidade (existem diversas
opes de servidores no Brasil).
Figura 10.1 Site do R na Internet (www.r-project.org)
Aps a escolha do servidor, faa o download do arquivo referente

ao seu sistema operacional e em seguida clique em install R for the
first time.2 Agora basta seguir os passos da instalao. A Figura 10.2
apresenta a tela de abertura do R.
2 Do ingls: Instale o R pela primeira vez.
337
Figura 10.2 Tela de abertura do R
Voc notar que muito pouco pode ser feito no R por meio de
menus. A maior parte dos comandos digitada na tela aps o sinal
>, que indica que o R est pronto para receber comandos.
Neste livro, os comandos para o R sero apresentados em fonte
courier negrito, antecedidos pelo sinal >. A sada referente a este
comando apresentada em courier.
Exemplo: Obtendo detalhes sobre a licena do R.
338
> license()
This software is distributed under the terms of the GNU General
Public License, either Version 2, June 1991 or Version 3, June 2007.
The terms of version 2 of the license are in a file called COPYING
which you should have received with this software and which can be
displayed by RShowDoc(COPYING).
Copies of both versions 2 and 3 of the license can be found at
http://www.R-project.org/Licenses/.
A small number of files (the API header files listed in R_DOC_DIR/
COPYRIGHTS) are distributed under the Lesser GNU General Public
LIcense version 2.1. This can be displayed by RShowDoc(COPYING.
LIB), or obtained at the URI given.
Share and Enjoy.
Um tutorial bem completo sobre o R est disponvel em

http://cran.r-project.org/doc/manuals/R-intro.pdf. Na prxima seo,
faremos um tutorial passo a passo, para que no final do captulo voc
seja capaz de aplicar as ferramentas de DEA e Fronteira Estocstica.
10.2.3 Comandos bsicos

Inicialmente vamos utilizar operaes bsicas do R para
familiarizao com o software. Na tela de comando, voc pode inserir
expresses matemticas para que o R calcule.
> 2+2
[1] 4
> 5*(3+2)^2
[1] 125
>
Alm de calcular expresses matemticas, voc pode desejar

guardar o resultado de alguns clculos. Para isso, ser necessrio criar
variveis e atribuir valores a elas. A atribuio de valores no R feita
com a expresso <- ou com =.3
3 No R a expresso = usada para atribuio de valores, enquanto a expresso == utilizada
para fazer a comparao (lgica) entre dois valores.
339
> a<- 2+2
> b<-5*(3+2)^2
> c<- b/a
> c
[1] 31.25
Outra forma de armazenar valores no R por meio de vetores, que so

sequncias ordenadas de valores, que podem ser usadas em expresses
algbricas. O R utiliza a funo c( ) para concatenar valores em um vetor.
Um exemplo de funo algbrica a soma de dois vetores:
> d <- c(3, 4, 7)

> d
[1] 3 4 7
> e<- c(2, 5, -1)
> e
[1]
5 -1
> d+e
[1] 5 9 6
Vetores podem ser combinados de forma a montar uma matriz com

o comando cbind( ), utilizado para agrupar os vetores coluna a coluna.4
> f <- cbind(d,e)

> f
d
[1,] 3
[2,] 4
[3,] 7 -1
Os elementos de uma matriz podem ser apresentados usando

colchetes aps o nome da matriz. O primeiro parmetro dentro do
colchete se refere linha e o segundo, coluna.
4 No manual de referncia do R, encontrado em <http://cran.r-project.org/manuals.html>,

existe uma lista completa de comandos para o R.
340
> f[3,2]
e
-1
> f[2,1]
d
4
-
Outro objeto que ser importante para as nossas aplicaes em

R o data frame, que uma lista de vetores de mesmo tamanho.
Quando importamos dados no R usando o comando read.table( ),
os dados so armazenados em data frames, como veremos a seguir.
Agora que voc j est familiarizado com comandos bsicos e
capaz de escrever sequncias de comandos, talvez seja necessrio voc
guardar essas sequncias. Isso pode ser feito utilizando os scripts.
Figura 10.3 Abrindo o editor de scripts
341
A janela Editor R pode ser utilizada como um editor de textos que
armazenar a sequncia de comandos que ser executada pelo R.
Os comandos podem ser executados selecionando a linha e clicando
em Executar linha ou seleo, ou pressionando as teclas Ctrl + R.
Para utilizar o R, voc precisar definir um diretrio de trabalho.
Este o local onde ficaro armazenados os arquivos e os dados
que voc utilizar na sua sesso. Os nossos exemplos todos sero
referentes ao diretrio C:\Eficiencia. Para criar um diretrio de
trabalho no Windows, abra o Windows Explorer, clique com o boto
direito do mouse c: e em seguida clique em Nova Pasta. Renomeie
a pasta criada com o nome Eficiencia.
Ao abrir o R, voc pode verificar qual o diretrio de trabalho ao
qual o R est conectado com o comando:
> getwd()
[1] C:/Windows/system32
>
O R est utilizando o diretrio c:\Windows\system32. Ser

necessrio alterar o diretrio de trabalho para C:\Eficiencia. Porm,
note que no R necessrio substituir a barra invertida \ por uma
barra normal /.
> setwd(c:/Eficiencia)
>
Voc pode utilizar novamente o comando getwd( ) para se

certificar de que o diretrio de trabalho foi alterado:
> getwd()
[1] c:/Eficiencia
>
342
Nosso prximo passo ser importar os dados do arquivo exemplo1.
csv para o R com o comando read.table( ).5 No comando do R, ser
necessrio informar o arquivo que contm os dados, se o arquivo tem
cabealho (header), o separador entre as colunas (no nosso caso ;) e
o separador de decimais, que no nosso caso uma vrgula.
> dados<-read.table(exemplo1.csv,header=TRUE,,sep=;,dec = ,)
>
Note que o comando acima cria um objeto chamado dados,

e atribumos a ele os valores lidos no arquivo exemplo1.csv. Esse
objeto um data frame. Para verificar se os dados foram importados
corretamente, voc pode usar o comando list( ) para apresentar os
dados na tela de comandos do R, ou o comando fix( ) para apresentar
em uma janela separada. Perceba que, no caso da janela separada,
ser necessrio fechar a janela antes de voltar a trabalhar no R.
> list(dados)
[[1]]
DMU
x1
x2
A 175
75 100
B 250
40 100
D 100
75 100
F 100
C 200
40 100
50 100 100
50 100
>
5 Note que o R no l arquivos no formato padro do Excel (.xls e .xlsx) diretamente,

necessrio salvar o arquivo no formato .csv antes de fazer a importao. Isso pode ser feito no
Excel utilizando a opo Salvar como.
343
Para obter estatsticas bsicas sobre o objeto dados utilize o
comando summary( ):
> summary(dados)
DMU
x1
B:1
1st Qu.:100.0
1st Qu.: 42.50
1st Qu.:100
D:1
Mean
Mean
Mean
E:1
3rd Qu.:193.8
3rd Qu.: 75.00
3rd Qu.:100
F:1
Max.
Max.
Max.
Median :137.5
:145.8
:250.0
Min.
: 40.00
Min.
C:1
: 50.0
x2
A:1
Median : 62.50
: 63.33
:100.00
Min.
:100
Median :100
:100
:100
>
Muitas funcionalidades do R no esto disponveis logo aps a

instalao, sendo necessrio instalar pacotes. Existem pacotes para
diversas metodologias estatsticas e economtricas como Regresso
em Painel, Programao Linear, Redes Neurais etc. Para instalar pacotes
clique em Pacotes - > Instalar Pacotes. Nesse passo ser necessrio
definir o mirror, que um dos servidores espalhados pelo mundo
que armazenam arquivos do R para download. Escolha o mirror mais
prximo da sua localidade. Em seguida encontre o pacote que voc
procura e clique em ok.
O procedimento descrito copiar o pacote do mirror para o seu
computador, no entanto necessrio carregar (instalar) para que ele
funcione corretamente. Clique em Pacotes - > Carregar pacote....
Encontre o pacote que voc precisa carregar e clique em ok.
Os procedimentos de instalar e carregar pacotes tambm podem
ser feitos pela linha de comando usando as funes install.packages( )
e library( ), respectivamente.
10.2.4 Pacotes para mensurao da eficincia

Frontier
O software denominado Frontier foi criado por Tim Coelli para
ser utilizado nas estimaes com mxima verossimilhana das
fronteiras estocsticas de produo e funo custo. Originalmente
344
o software foi escrito em Fortran e funcionava em modo comando
com o auxlio de arquivos-texto contendo dados.
O Frontier foi adaptado na forma de um pacote para o R, em uma
verso mais estvel, com melhoria nos algoritmos numricos e com a
possibilidade de rodar em diversos sistemas operacionais que rodam
o R. A sua utilizao tambm passou a ser mais simples, j que no
mais necessita de arquivos adicionais de dados; basta carregar os
dados no R, conforme j descrito na seo anterior.
O Frontier possui implementaes das fronteiras estocsticas
com variao temporal da eficincia (BATTESE; COELLI, 1992) e o
modelo no qual as firmas so influenciadas por variveis ambientais
(BATTESE; COELLI, 1995). Ele pode ser obtido nos repositrios do R,
ou utilizando o comando install.packages(frontier).
Benchmarking
O pacote Benchmarking foi desenvolvido por Bogetoft e Otto
(2011) e contm mtodos para anlise de fronteiras. No caso do
DEA, os mtodos programados incluem diferentes hipteses de
retorno de escala, podendo ser orientados a insumo, produto e
outras opes. O pacote Benchmarking tambm inclui algumas
funcionalidades que utilizam o pacote FEAR, produzido por Paul W.
Wilson,6 para fazer deteco de outliers e bootstrap nos dados.
O Benchmarking est disponvel nos repositrios do R e pode ser
instalado utilizando o comando install.packages (Benchmarking).
O FEAR no est disponvel nos repositrios R e possui algumas
restries de licena para uso profissional ou no governo. O pacote
pode ser obtido no site: <http://www.clemson.edu/economics/
faculty/wilson/Software/FEAR/fear.html>, que tambm possui um
roteiro de instalao.
6 Informaes sobre o pacote FEAR podem ser obtidas no site: <http://www.clemson.edu/

economics/faculty/wilson/Software/FEAR/fear.html>.
345
10.3 Aplicaes de DEA com o pacote Benchmarking

Nesta seo ns exploraremos as principais funes do pacote
Benchmarking. Para iniciar os trabalhos, escreva o script a seguir no
editor do R e execute selecionando o texto e clicando em executar
linha ou seleo:
library(Benchmarking)
setwd(C:/Eficiencia)
dados<-read.table(exemplo1.csv,header=TRUE,,sep=;,dec = ,)
x1 <-dados$x1
x2 <-dados$x2
x<-cbind(x1,x2)
y<- dados$q
dmu<-dados$DMU
10.3.1 DEA orientado a insumos

Essa sequncia de comandos carrega o pacote Benchmarking,
define o diretrio de trabalho como C:/Eficiencia, em seguida faz
a leitura dos dados do arquivo exemplo1.csv, armazena os dados
dos insumos nas variveis x1 e x2, concatena estes em uma matriz x,
armazena os dados de produto no vetor y e, finalmente, armazena os
rtulos das DMUs na varivel DMU.
A funo dea.plot( ) plota grficos de tecnologias DEA, podendo ser
aplicada na forma de isoquantas (2 insumos), curva de transformao
(2 produtos), ou funo de produo (1 insumo e 1 produto). Neste
ltimo caso, quando h mais de um insumo, a funo de produo
plotada usando uma mdia ponderada de insumos.
346
100
120
Grfico 10.1 Isoquanta: dea.plot.isoquant(x1,x2)
60
D
F
40
x2
80
20
50
100
150
200
250
300
x1
Conforme vimos no captulo 8, as DMUs D e A no so eficientes.

Note que s foi possvel plotar a isoquanta corretamente porque na
nossa base de dados os produtos tm o mesmo valor em todas as DMUs.
Para estimar a fronteira DEA utilizaremos a funo dea( ). Para
aplicar o DEA-CCR orientado a insumo aos dados j carregados, digite:
> dea(x,y, RTS=crs, ORIENTATION = in, SLACK=TRUE)

[1] 0.6486 1.0000 1.0000 0.8571 1.0000 1.0000
O resultado mostra que a DMU A tem eficincia de 64,86%. Como o

modelo orientado a insumo, isso implica que seria possvel produzir
o mesmo nvel de produto com apenas 64,86% dos insumos utilizados
por essa DMU. Note que a DMU D tambm no eficiente pelo DEA.
Os resultados da estimao DEA podem ser armazenados em um
objeto e, nesse caso, basta fazer:
> ex_ccr <- dea(x,y, RTS=crs, ORIENTATION = in, SLACK=TRUE)

>
347
O objeto chamado ex_ccr recebe vrias informaes a respeito
do clculo das eficincias. No captulo 8, vimos que a DMU B, apesar
de ter eficincia 100% e estar na fronteira, no CCR-Eficiente. Isso
ocorre porque a DMU B produz a mesma quantidade que a DMU C,
mas gasta mais insumo x1. A informao da eficincia CCR pode ser
obtida com os slacks.
> ex_ccr$slack
[1] FALSE TRUE FALSE FALSE FALSE FALSE
Note que a nica DMU com slack TRUE a segunda, que

corresponde DMU B. Tambm est armazenado no objeto ex_ccr
o conjunto de referncia para cada DMU no eficiente, bem como o
peso atribudo a cada uma delas:
>peers(ex_ccr)
[1,]
[2,]
NA
[3,]
NA
[4,]
[5,]
NA
[6,]
NA
>
348
Perceba que as DMUs eficientes tm como referncia elas mesmas,
enquanto as no eficientes utilizam duas outras DMUs7. As propores
das DMUs de referncias so obtidas a partir dos lambdas.
> lambda(ex_ccr)
L3
L5
L6
[1,] 0.1351351 0.0000000 0.8648649

[2,] 1.0000000 0.0000000 0.0000000
[3,] 1.0000000 0.0000000 0.0000000
[4,] 0.0000000 0.2857143 0.7142857
[5,] 0.0000000 1.0000000 0.0000000
[6,] 0.0000000 0.0000000 1.0000000
>
Na primeira linha, os rtulos L3, L5, L6 correspondem s DMUs C,

E e F, que se encontram na fronteira. A linha [1,] nos diz que a DMU A
tem como conjunto de referncia as DMUs C e F, nas propores 0,14
e 0,86, respectivamente. A linha [4,] mostra que a DMU D tem como
referncia as DMUs E e F nas propores 0,29 e 0,71, respectivamente.
10.3.2 DEA orientado a produtos

Execute o script a seguir para carregar os dados referentes ao
exemplo 2.
dados2<-read.table(exemplo2.csv,header=TRUE,,sep=;,dec = ,)
estudo <-dados2$estudo
q1 <-dados2$q1
q2<-dados2$q2
y<- cbind(q1,q2)
aluno<-dados2$aluno
7 Com exceo da DMU B, posto que ela s tem como referncia a DMU C.
349
Os dados so fictcios de uma turma de alunos, e apresentam
o nmero de horas estudadas e as notas na questo 1 (q1) e na
questo 2 (q2). O professor decidiu atribuir as notas finais do curso
utilizando DEA pela tica do produto. O comando list( ) apresenta os
dados carregados:
> list(dados2)
[[1]]
aluno estudo
q1
q2
10 4.0 4.0
10 1.8 5.0
10 0.9 3.0
10 3.9 2.2
10 0.2 3.4
10 3.0 0.9
10 1.3 2.5
10 4.1 2.4
10 5.0 1.8
10
10
10 2.4 3.5
>
Como todos os alunos tm o mesmo nvel de insumo, ou seja,

estudaram o mesmo nmero de horas, possvel plotar a curva
de transformao.
350
Grfico 10.2 Curva de transformao: dea.plot(q1,q2,

RTS=crs,txt=aluno, ORIENTATION=out)
5
3
y2
1
10
3
7
8
9
y1
Para obter as notas finais necessrio rodar o DEA-CCR com

o comando:
> dea(estudo, y,RTS=crs, ORIENTATION=out, SLACK = TRUE)

[1] 1.000 1.000 1.667 1.187 1.471 1.667 1.882 1.121 1.000 1.267
Observe que as notas (eficincias) calculadas esto acima de 1 em

alguns casos. Isso porque esto sendo apresentadas as eficincias
de Farrell. Para obter as eficincias convencionais que estudamos,
primeiramente vamos guardar o resultado do DEA em um objeto
denominado ex_ccr2.
> ex_ccr2<- dea(estudo, y,RTS=crs, ORIENTATION=out, SLACK =

TRUE)
[1] 1.000 1.000 1.667 1.187 1.471 1.667 1.882 1.121 1.000 1.267
351
Os resultados indicam o quanto as notas poderiam ser
aumentadas, utilizando o mesmo nvel de produto. No caso do aluno
3, este poderia ter obtido notas 67% superiores s que obteve. Para
alcanar as notas na forma de eficincia, basta obter o recproco da
eficincia de Farrell. Para isso devemos executar:
> 1/eff(ex_ccr2)
[1] 1.0000000 1.0000000 0.6000000 0.8421875 0.6800000 0.6000000
0.5312500 0.8921875 1.0000000 0.7890625
No exemplo orientado a insumos, descobrimos que uma DMU no

era CCR-Eficiente, pois possua slack. Para fazer a mesma verificao
utilizamos novamente o comando slack:
> ccr2$slack
[1] FALSE FALSE
TRUE FALSE
TRUE
TRUE FALSE FALSE FALSE FALSE
Os alunos 3, 5 e 6 possuem slacks. Se analisarmos a Grfico 10.1,

a expanso radial dos alunos 3 e 5 at a fronteira levar a um ponto
escondido atrs do aluno 2. A mesma expanso radial para o aluno 6
levar a um ponto tambm escondido atrs do aluno 9. Isso indica que
ainda que as notas desses alunos fossem aumentadas, elas no seriam
CCR-Eficientes, pois estariam dominadas por outros alunos capazes de
obter notas maiores com o mesmo nmero de horas de estudo.
352
Para encontrarmos o conjunto de referncia para os alunos que
no esto na fronteira, ou seja, no tiveram nota final 10, usaremos
novamente o comando peers( ):
> peers(ex_ccr2)
peer1 peer2
[1,]
NA
[2,]
NA
[3,]
NA
[4,]
[5,]
NA
[6,]
NA
[7,]
[8,]
[9,]
NA
[10,]
>
Note que apenas os alunos com nota mxima (1, 2 e 9) so

referncia para o clculo da nota dos demais.
10.3.3 Modelo com retornos variveis de escala

At o momento trabalhamos apenas com o DEA-CCR, que assume
retornos constantes de escala. Agora passaremos a utilizar tambm
o DEA-BCC com retornos variveis de escala e analisaremos como
calcular os ganhos de escala.
353
Inicialmente, rode o script a seguir para carregar os dados do
exemplo 3:
x1 <-dados3$x1
x2 <-dados3$x2
q<-dados3$q
x<- cbind(x1,x2)
DMU<-dados3$DMU
O script l os dados do arquivo exemplo3.csv e os grava no objeto

dados3. Em seguida, define os vetores de insumo x1 e x2, o vetor de
produtos q, cria a matriz de insumos x e o vetor de rtulos DMU. Vamos
calcular a eficincia orientada a insumos com as hipteses de retornos
constantes de escala (crs) e retornos variveis de escala (vrs).
> ex_ccr3<- dea(x, q,RTS=crs, ORIENTATION=in, SLACK = TRUE)

> eff(ex_ccr3)
[1] 0.1000000 0.1500000 0.2000000 0.2500000 0.9800000 0.5833333

0.5714286 0.7500000 0.8333333 1.0000000
> ex_bcc3<- dea(x, q,RTS=vrs, ORIENTATION=in, SLACK = TRUE)
> eff(ex_bcc3)
[1] 1.0000000 0.5833333 0.4722222 0.4375000 1.0000000 0.6388889

0.6071429 0.7598039 0.8387800 1.0000000
>
Esses cdigos calcularam as fronteiras DEA com as duas hipteses

de retorno, armazenaram os resultados nos objetos ex_ccr3 e
ex_bcc3 e as eficincias foram obtidas usando o comando eff( ).
Note que a eficincia BCC, medida por retornos variveis, sempre
maior que a eficincia CCR.
354
As eficincias de escala podem ser obtidas dividindo as eficincias
ccr pelas bcc:
> scale <- eff(ex_ccr3)/eff(ex_bcc3)

> scale
[1] 0.1000000 0.2571429 0.4235294 0.5714286 0.9800000 0.9130435
0.9411765 0.9870968 0.9935065 1.0000000
>
Para obter a Tabela 8.7 basta combinar as colunas com o

comando cbind( ).
> cbind(eff(ex_ccr3), eff(ex_bcc3),scale)

scale
[1,] 0.1000000 1.0000000 0.1000000
[2,] 0.1500000 0.5833333 0.2571429
[3,] 0.2000000 0.4722222 0.4235294
[4,] 0.2500000 0.4375000 0.5714286
[5,] 0.9800000 1.0000000 0.9800000
[6,] 0.5833333 0.6388889 0.9130435
[7,] 0.5714286 0.6071429 0.9411765
[8,] 0.7500000 0.7598039 0.9870968
[9,] 0.8333333 0.8387800 0.9935065
[10,] 1.0000000 1.0000000 1.0000000
>
O resultado mostra que a DMU 1 tem eficincia de 10% sob a

hiptese de retornos constantes e eficincia de 100% sob a hiptese
de retornos variveis. Isso indica que o problema de eficincia
observado deve-se escala utilizada.
10.3.4 Painel de dados em DEA

Conforme vimos no captulo 8, possvel trabalhar com painel
de dados em DEA. Esse tipo de painel difere bastante no conceito
de painel de dados utilizado em econometria, tendo como
principal caracterstica o fato de permitir apenas dois perodos e
no ser necessrio que as mesmas DMUs estejam em ambos os
355
perodos analisados. Para trabalhar com DEA em painel de dados,
inicialmente rode o script a seguir:
painel<-read.table(exemplo4.csv,header=TRUE,,sep=;,dec = ,)
x1s <-painel$x1s
x2s <-painel$x2s
q1s <-painel$q1s
q2s <-painel$q2s
x1t <-painel$x1t
x2t <-painel$x2t
q1t <-painel$q1t
q2t <-painel$q2t
xs <- cbind(x1s, x2s)
qs <- cbind(q1s, q2s)
xt <- cbind(x1t, x2t)
qt <- cbind(q1t, q2t)
DMU <-painel$DMU
O script carrega os dados do arquivo exemplo4.csv, em seguida cria

os vetores com os insumos e produtos nos perodos t e s. Finalmente, o
cdigo cria matrizes de insumo e de produto para cada um dos perodos
e cria um vetor de rtulos. Para verificar se os dados foram carregados
corretamente, voc pode usar o comando list( ).
> list(painel)
[[1]]
DMU x1s x2s q1s q2s x1t x2t q1t q2t
1
A 110 270
31
33
88 247
32
18
87 258
30
16
84 176
27
17
81 182
35
21
59 232
24
18
59 240
24
17
E 139 218
36
18 138 222
40
18
86 178
27
18
86 185
27
21
79 211
30
18
81 201
32
18
99 131
25
13
98 135
27
14
58
55
17
58
55
21
10
80 235
27
11
79 245
31
14
>
8 111 277
356
Nosso primeiro passo ser calcular a variao da eficincia tcnica.
Para isso, vamos rodar o DEA BCC orientado a produto para o perodo
t e para o perodo s da seguinte forma, e em seguida calcularemos o
fator multiplicativo da mudana de produtividade:
> MetNum<-dea(xt,qt,RTS=vrs,XREF=xt,YREF=qt, ORIENTATION=out)

> MetDen<-dea(xs,qs,RTS=vrs,XREF=xs,YREF=qs, ORIENTATION=out)
> Met <-eff(MetNum)^-1 /eff(MetDen)^-1
> Met
[1] 0.9540213 0.8444444 1.0027831 1.0000000 1.0000000 1.0000000
0.9142857 0.9046365 1.0000000 1.0205761
>
Note que o comando que utilizamos para o DEA um pouco

diferente dos anteriores. Os parmetros XREF e YREF so empregados
com a funo DEA para informar quais vetores de insumos e
produtos estamos usando para delimitar a tecnologia. No primeiro
caso, estamos utilizando os insumos e produtos no perodo t, com
a tecnologia tambm do perodo t, e armazenando os resultados
na varivel MetNum. Em seguida fazemos o mesmo para o perodo
s e armazenamos em MetDen. Finalmente, calculamos a variao
da eficincia tcnica dividindo as eficincias do perodo t pelas
eficincias do perodo s e armazenamos na varivel Met.
Nosso prximo passo calcular o ndice de Malmquist para
modificaes na tecnologia. Para isso executamos o seguinte cdigo:
> MtNum1<-dea(xs,qs,RTS=vrs,XREF=xs,YREF=qs, ORIENTATION=out)

> MtNum2<-dea(xt,qt,RTS=vrs,XREF=xs,YREF=qs, ORIENTATION=out)
> MtDen1<-dea(xs,qs,RTS=vrs,XREF=xt,YREF=qt, ORIENTATION=out)
> MtDen2<-dea(xt,qt,RTS=vrs,XREF=xt,YREF=qt, ORIENTATION=out)
> Mt<-sqrt(eff(MtNum1)^-1*eff(MtNum2)^-1/eff(MtDen1)^-1/
eff(MtDen2)^-1)
> Mt
[1] 1.1132251 1.1154470 1.2281388 0.9597857 1.0867494 1.1543532
1.1601028 1.1757321 1.2004901 1.1374313
>
357
A primeira linha calcula as eficincias do perodo s com a
tecnologia do perodo s. A segunda calcula as eficincias do perodo
t com a tecnologia do perodo s e assim por diante. Finalmente, para
calcular o ndice para modificaes na tecnologia utilizamos a funo
sqrt( ) para a raiz quadrada e a frmula 8.16 do captulo 8.
Para calcular o ndice de Malmquist para eficincias de escala,
precisamos calcular as eficincias com outras variaes de insumos e
produto, conforme o cdigo:
> MeeNum1<-dea(xt,qt,RTS=crs,XREF=xs,YREF=qs, ORIENTATION=out)

> MeeNum2<-dea(xs,qt,RTS=vrs,XREF=xs,YREF=qs, ORIENTATION=out)
> MeeNum3<-dea(xt,qs,RTS=crs,XREF=xt,YREF=qt, ORIENTATION=out)
> MeeNum4<-dea(xs,qs,RTS=vrs,XREF=xt,YREF=qt, ORIENTATION=out)
> MeeDen1<-dea(xt,qt,RTS=vrs,XREF=xs,YREF=qs, ORIENTATION=out)
> MeeDen2<-dea(xs,qt,RTS=crs,XREF=xs,YREF=qs, ORIENTATION=out)
> MeeDen3<-dea(xt,qs,RTS=vrs,XREF=xt,YREF=qt, ORIENTATION=out)
> MeeDen4<-dea(xs,qs,RTS=crs,XREF=xt,YREF=qt, ORIENTATION=out)
> Mee = sqrt(eff(MeeNum1)^-1*eff(MeeNum2)^-1*eff(MeeNum3)^-1
*eff(MeeNum4)^-1 /eff(MeeDen1)^-1/eff(MeeDen2)^-1/eff(MeeDen3)^-1/
eff(MeeDen4)^-1)
> Mee
[1] 0.9905393 1.0022893 1.0071782 1.0087588 0.9916549 0.9831050
0.9933662 0.9892550 1.0000000 0.9970614
>
Note que para determinar esse ndice calculamos eficincias

alternando insumos dos perodos com produtos do perodo t, usando
tecnologia de ambos os perodos, alm de usarmos eficincias CCR e
BCC no clculo.
358
O ndice para modificao das economias de escopo calculado
de forma semelhante, seguindo a frmula 8.18:
> MeescNum1<-dea(xs,qt,RTS=crs,XREF=xs,YREF=qs,ORIENTATION=out)
> MeescNum2<-dea(xs,qs,RTS=vrs,XREF=xs,YREF=qs,ORIENTATION=out)
> MeescNum3<-dea(xt,qt,RTS=crs,XREF=xt,YREF=qt,ORIENTATION=out)
> MeescNum4<-dea(xt,qs,RTS=vrs,XREF=xt,YREF=qt,ORIENTATION=out)
> MeescDen1<-dea(xs,qt,RTS=vrs,XREF=xs,YREF=qs,ORIENTATION=out)
> MeescDen2<-dea(xs,qs,RTS=crs,XREF=xs,YREF=qs,ORIENTATION=out)
> MeescDen3<-dea(xt,qt,RTS=vrs,XREF=xt,YREF=qt,ORIENTATION=out)
> MeescDen4<-dea(xt,qs,RTS=crs,XREF=xt,YREF=qt,ORIENTATION=out)
> Meesc = sqrt(eff(MeescNum1)^-1*eff(MeescNum2)^-1*eff(MeescNum3)^-1

*eff(MeescNum4)^-1/eff(MeescDen1)^-1/eff(MeescDen2)^-1/
eff(MeescDen3)^-1/eff(MeescDen4)^-1)
> Meesc
[1] 1.0000000 1.0000000 0.9943353 1.0000000 0.9854438 1.0000000
1.0000000 0.9975504 1.0000000 1.0000000
>
O ltimo ndice a ser calculado a modificao da produtividade

total. Existem duas formas de calcular esse ndice, sendo a primeira:
pelo produto dos ndices de economia de escopo, eficincia de
escala, modificao na tecnologia e variao da eficincia tcnica.
Neste caso:
> Mpt1 = Met * Mt * Mee * Meesc

> Mpt1
[1] 1.0519929 0.9440894 1.2333706 0.9681923 1.0619934 1.1348504
1.0536292 1.0496043 1.2004901 1.1574241
>
359
A segunda forma pela utilizao da frmula 8.17, que deriva
do produto dos ndices, mas so realizados alguns cancelamentos.
Neste caso:
MptNum1<-dea(xt,qt,RTS=crs,XREF=xs,YREF=qs, ORIENTATION=out)
> MptNum2<-dea(xt,qt,RTS=crs,XREF=xt,YREF=qt, ORIENTATION=out)

> MptDen1<-dea(xs,qs,RTS=crs,XREF=xs,YREF=qs, ORIENTATION=out)
> MptDen2<-dea(xs,qs,RTS=crs,XREF=xt,YREF=qt, ORIENTATION=out)
> Mpt2<-sqrt(eff(MptNum1)^-1* eff(MptNum2)^-1 /eff(MptDen1)^-1 /
eff(MptDen2)^-1)
> Mpt2
[1] 1.0519929 0.9440894 1.2333706 0.9681923 1.0619934 1.1348504
1.0536292 1.0496043 1.2004901 1.1574241
>
Para obter os dados da Tabela 8.8 basta concatenar os vetores

usando a frmula cbind( ). Tambm arredondaremos os valores na
segunda casa decimal com a frmula round ( ).
> tabela<- cbind(Mpt1, Mpt2, Met, Mt, Mee, Meesc)

> round(tabela,2)
Mpt1 Mpt2
Met
Mt
Mee Meesc
[1,] 1.05 1.05 0.95 1.11 0.99
1.00
[2,] 0.94 0.94 0.84 1.12 1.00
1.00
[3,] 1.23 1.23 1.00 1.23 1.01
0.99
[4,] 0.97 0.97 1.00 0.96 1.01
1.00
[5,] 1.06 1.06 1.00 1.09 0.99
0.99
[6,] 1.13 1.13 1.00 1.15 0.98
1.00
[7,] 1.05 1.05 0.91 1.16 0.99
1.00
[8,] 1.05 1.05 0.90 1.18 0.99
1.00
[9,] 1.20 1.20 1.00 1.20 1.00
1.00
[10,] 1.16 1.16 1.02 1.14 1.00
1.00
>
10.3.5 Modelo de dois estgios

Conforme vimos no captulo 8, o modelo de dois estgios pode
ser utilizado em modelos com variveis ambientais, com um mtodo
semiparamtrico. Nesta seo vamos utilizar uma base com dados de
360
fazendeiros produtores de madeira na Noruega. Essa base de dados
pode ser carregada a partir do pacote Benchmarking.
> library(Benchmarking)
Carregando pacotes exigidos: lpSolveAPI
Carregando pacotes exigidos: ucminf
> data(norWood2004)
> d<-norWood2004
> d
[[1]]
firm
z1
y z3 z6
600000
848470 123109 163366 52
254000 2486106
30962
14728 45
0
0
112
112
127500
415650
81159
55212 38
113
113
302200
806046
85073
9362 50
O data frame norWood2004 possui 113 observaes das

variveis:
firm: Nome da firma
m: Custo varivel
x: Terras (valor da rea cultivada e da terra)
y: Lucro
z1: Renda secundria
z3: Idade do proprietrio
z6: Varivel binria que indica a existncia de planejamento
de longo prazo (1= existe planejamento, 0 = no existe
planejamento).
Vamos seguir o algoritmo criado por Simar e Wilson (2007),
apresentado no captulo 8.
361
1) Utilizando o DEA, s com variveis (inputs e outputs controlveis),
obtenha os escores de eficincia :
> insumos<- cbind(d$x, d$m)

> produtos <- d$y
> estagio1<-dea(insumos,produtos, RTS=vrs, ORIENTATION = in,
SLACK=TRUE)
> d$theta<-eff(estagio1)
2) Retire as DMUs que se mostrarem eficientes
no passo 1:
> d<-subset(d,theta!=1)
3) Obtenha os escores inversos fazendo
> d$eta=1/d$theta
4) Utilize o modelo Tobit (ou outro modelo equivalente) para

regredir os escores de eficincia obtidos contra as variveis
ambientais, mas utilizando somente os registros das DMUs no
, onde
eficientes, de acordo com a seguinte equao:
o vetor de variveis ambientais associado a DMU i, o vetor
de coeficientes a ser estimado e
o erro aleatrio tambm
associado a DMU i. Obtenha estimativas para , e para o desvio
padro de
;
> install.packages(AER)
> library(AER)
> d$zz1<-d$z1/1e6
> etobit<-tobit(eta~zz1+z3+z6, left=1, right=Inf, data=d)
> d$e<-residuals(etobit)
> s_e<-sqrt(var(d$e))
> d$predito<-fitted(etobit)
362
5) Produza resduos artificiais
gerados a partir de uma
distribuio normal truncada, com truncamento esquerda8 em
e com desvio padro igual a , que foi estimado no passo 4:
> install.packages(truncnorm)
> library(truncnorm)
> d$e_artif<-rtruncnorm(1, a=1-d$predito, b=Inf, mean = 0, sd = s_e)
6) Compute a varivel
segundo a equao:
onde o estimador para o parmetro :
> d$eta_est<-d$predito+d$e_artif
7) Estime mais uma vez utilizando o modelo Tobit e as DMUs acima

no eficientes, s que agora utilizando os valores obtidos da equao
8.24 como varivel endgena, e as variveis exgenas como variveis
, onde agora o erro aleatrio.
explicativas
> etobit_novo<-tobit(eta_est~zz1+z3+z6, left=1, right=Inf, data=d)
8) Obtenha as estimativas para

, ( e ).
e para o desvio padro do erro
> gamma_est<-coef(etobit_novo)
> s_w<-sqrt(var(residuals(etobit_novo)))
8 Pois se
, fato que contrariaria a teoria.
363
9) Repita os passos 5, 6, 7 e 8 L9 vezes, de modo a obter a matriz
Inicialmente vamos definir a matriz
coeficientes e do desvio padro a ela:
e atribuir os valores dos
> G<-cbind(rep(0,100),rep(0,100),rep(0,100),rep(0,100),rep(0,100))
> G[1,]<-cbind(t(gamma_est), s_w)
Para preencher toda a matriz G, executaremos o loop:

L=100
G<-cbind(rep(0,L),rep(0,L),rep(0,L),rep(0,L),rep(0,L))
for (i in 1:L){
d$e_artif<-rtruncnorm(1, a=1-d$predito, b=Inf, mean = 0, sd = s_e)
d$eta_est<-d$predito+d$e_artif
etobit_novo<-tobit(eta_est~zz1+z3+z6, left=1, right=Inf, data=d)
gamma_est<-coef(etobit_novo)
s_w<-sqrt(var(residuals(etobit_novo)))
G[i,]<-cbind(t(gamma_est), s_w)
}
9 Em geral, utiliza-se L = 1000.
364
10) Calcule as mdias e varincias de cada coluna
intervalos de confiana para os parmetros.
para construir
> medias<-rep(0,5)
> desvios<-rep(0,5)
> intervalo<-data.frame(cbind(rep(0,5),rep(0,5)))
> names(intervalo)<-cbind(Inferior, Superior)
> rownames(intervalo)<-rbind(Intercepto, zz1, z3, z6,

Desvio do Erro)
> for(i in 1:5){
+ medias[i]<-mean(G[,i])
+ desvios[i]<-sqrt(var(G[,i]))
+ erro <- qnorm(0.95)*desvios[i]/sqrt(L)
+ intervalo[i,1]<- medias[i]-erro
+ intervalo[i,2]<- medias[i]+erro
+ }
> intervalo
Intercepto
zz1
Inferior
Superior
6.99628833
7.62079517
-0.41871938 -0.15974810
z3
-0.02796693 -0.01527041
z6
Desvio do Erro
0.30049021
0.53936585
3.39650445
3.48331000
>
11) Calcule a mdia de cada coluna para obter a estimativa dos

efeitos das variveis ambientais sobre a eficincia das DMUs.
> names(medias)<-cbind(Intercepto, zz1, z3, z6, Desvio do

Erro)
> medias
Intercepto
7.30854175
3.43990722
zz1
-0.28923374
z3
-0.02161867
z6
Desvio do Erro
0.41992803
365
10.3.6 Exerccios
1 - Utilizando os dados do arquivo exercicio1.csv:
a) Calcule as eficincias DEA orientadas a produto com
retornos constantes de Escala.
b) Identifique os conjuntos de referncia para cada DMU.
c) Identifique se existem DMUs eficientes que no so
CCR-Eficientes.
2 - Utilizando os dados do arquivo exercicio2.csv:
a) Calcule as eficincias DEA orientadas a insumo com retornos
constantes de Escala.
b) Identifique os conjuntos de referncia para cada DMU.
c) Identifique se existem DMUs eficientes que no so
CCR-Eficientes.
d) Calcule as eficincias DEA com retornos variveis de escala.
e) Calcule as eficincias de escala.
3 - O artigo de Charnes et al. (1981) utiliza a base de dados de um
programa federal nos Estados Unidos que fornece assistncia
a estudantes desfavorecidos em diversas localidades
americanas. As DMUs so 70 escolas nos Estados Unidos e as
variveis utilizadas so:
Y1: Nota de Leitura
Y2: Nota de Matemtica
Y3: Nota de autoestima
X1: Nvel de educao da me
X2: Ocupao do membro da famlia
X3: Visitas dos pais escola
X4: Tempo gasto com as crianas em assuntos relacionados
escola
X5: Nmero de Professores
366
Pft: Varivel que identifica se a escola est no programa
No necessrio carregar os dados de um arquivo .csv. Esta base
de dados faz parte do pacote Benchmarking. Para carregar, rode o
script a seguir:
data(charnes1981)
x1<- charnes1981$x1
x2<- charnes1981$x2
x3<- charnes1981$x3
x4<- charnes1981$x4
x5<- charnes1981$x5
y1<- charnes1981$y1
y2<- charnes1981$y2
y3<- charnes1981$y3
pft<- charnes1981$pft
x<-cbind(x1,x2,x3,x4,x5)
y<-cbind(y1,y2,y3)
a. Calcule as eficincias DEA com retornos constantes de Escala.

b. Identifique os conjuntos de referncia para cada DMU.
c. Identifique se existem DMUs eficientes que no so CCR-Eficientes.
d. Calcule as eficincias DEA com retornos variveis de escala.
e. Calcule as eficincias de escala.
367
10.4 Aplicaes de fronteira estocstica com o pacote Frontier

Nesta seo ns exploraremos as principais funes do pacote
Frontier. Para iniciar os trabalhos, execute o script a seguir a partir do
editor do R:
library(frontier)
dados<-read.table(exemplo5.csv,header=TRUE,,sep=;,dec = ,)
list(dados)
10.4.1 Fronteiras cross section

Esta sequncia de comandos carrega o pacote Frontier, define o
diretrio de trabalho como C:/Eficiencia, em seguida faz a leitura
dos dados do arquivo exemplo5.csv e os armazena no objeto dados.
Para verificar se os dados foram carregados corretamente, utilizamos
a funo list( ) para apresent-los na tela.
Vamos comear estimando uma fronteira de produo com
dados cross section, ou seja, temos dados de diversas DMUs em um
mesmo instante de tempo. A fronteira ser estimada por mxima
verossimilhana utilizando a funo sfa( ).
A sintaxe da funo sfa( ) bastante diferente do comando
dea( ) que utilizamos na seo anterior. Nas fronteiras estocsticas
precisamos informar qual equao estamos estimando, em qual
objeto esto os dados e se uma fronteira de produo ou de custo,
ou seja, se o termo de ineficincia aumenta ou diminui a varivel
dependente. O comando utilizado no R seguir a seguinte forma geral:
sfa( [equao], [dados], [ produo ou custo]).
No exemplo a seguir vamos estimar uma fronteira de produo
tipo Cobb Douglas. Para isso, precisaremos fazer a estimao em
logaritmos, usando a funo log( ).
> ex_cross <- sfa(log(q)~log(x1) + log(x2), data = dados,

ineffDecrease = TRUE)
>
368
A equao estimada equivale forma funcional q = Ax1 x 2 .
Os dados de q, x1 e x2 esto armazenados no data frame dados e
como se trata de uma funo de produo, o termo de ineficincia
diminui a varivel dependente (ineffDecrease = True). Os resultados
foram gravados no objeto ex_cross. Para visualizar os resultados da
estimao, digite:
> summary(ex_cross)
Error Components Frontier (see Battese & Coelli 1992)
Inefficiency decreases the endogenous variable (as in a production
function)
The dependent variable is logged
Iterative ML estimation terminated after 9 iterations:
log likelihood values and parameters of two successive iterations
are within the tolerance limit
final maximum likelihood estimates
Estimate Std. Error z value
Pr(>|z|)
(Intercept) 0.057149
1.083779
0.0527
0.95795
log(x1)
0.354749
0.184126
1.9267
0.05402 .
log(x2)
0.846055
0.166188
5.0909 3.563e-07 ***
sigmaSq
0.443650
0.162405
2.7318
gamma
0.859115
0.153627
5.5922 2.242e-08 ***
0.00630 **
--Signif. codes:
0 *** 0.001 ** 0.01 * 0.05 . 0.1 1
log likelihood value: -29.49461
cross-sectional data
total number of observations = 50
mean efficiency: 0.6463099
Observe que o coeficiente estimado para o intercepto no

significativamente diferente de zero, dado que o p-valor obtido a
partir de uma distribuio-t sob a hiptese nula de que o coeficiente
zero igual 0,95795. Os demais coeficientes estimados so todos
estatisticamente significativos ao nvel de 10%. O Frontier tambm
informa o valor da log-verossimilhana (-29,49461) e calcula as
estatsticas sigmaSq e gamma, conforme as equaes 8.10 e 8.9 do
captulo 8. De acordo com o resultado, a soma da varincia do termo
de eficincia e do termo de choque aleatrio 0,443650, sendo
369
estatisticamente diferente de zero, com nvel de significncia de
1%. J a razo entre os desvios padro do componente de choque
e do componente de eficincia 0,859115, sendo estatisticamente
diferente de zero, com nvel de significncia inferior a 0,1%.
A eficincia mdia estimada a partir da fronteira de produo
0,6463. Para obter as eficincias de cada DMU digite:
> efficiencies(cross)
efficiency
0.7696421
0.8958975
0.7161633
...
48
0.3716450
49
0.8741082
50
0.7038094
>
10.4.2 Fronteiras em painel

Na seo anterior estimamos a fronteira a partir de dados cross
section, formados pelas informaes de 50 DMUs no mesmo instante
de tempo. No entanto, possvel fazermos uma extenso para um
painel de dados, ou seja, com dados de vrias DMUs em vrios
instantes de tempo.
Escreva o script a seguir no editor do R:
library(frontier)
list(dados2)
Essa sequncia de comandos carrega o pacote Frontier, define o

diretrio de trabalho para C:/Eficiencia, carrega os dados do arquivo
exemplo6.csv no data frame dados2 e utiliza a funo list( ) para
apresentar os dados na tela.
370
Com os dados em tela, voc verificar que temos um total de
60 observaes que foram obtidas de 12 DMUs em cinco perodos
de tempo.
necessrio informar ao R que estamos trabalhando com
um painel de dados, definindo qual varivel indica o instante de
tempo e qual varivel identifica a DMU. Para isso utilizamos o
comando plm.data ( ):
> dados2_painel <-plm.data(dados2,c(DMU,TIME))

> dados2_painel
x1
x2
DMU TIME
1
1 5.374113
5.472774
5.997639
13
2 6.697868
4.775656 10.953230
25
3 6.250772
3.470539 12.848809
37
4 4.760019
5.100358 17.527600
49
5 5.407279
6.244785 11.576708
1 5.301897
5.575616 15.117391
14
2 6.780184
7.235184 19.357388
26
3 8.731247
8.464446 36.432030
38
4 8.674794
9.440677 16.710627
50
5 9.930518 11.257279 59.266039
...
12
12
1 5.146620
5.919449
3.051909
24
12
2 6.652940
7.590464
3.504011
36
12
3 5.549627
7.461824
4.614911
48
12
4 4.443723
8.293831
1.848757
60
12
5 4.388440
7.817372
3.973715
371
Note que o comando plm.data( ) reorganizou os dados em um
novo data frame, agora ordenado pelas DMUs. Para estimar a fronteira
de produo com painel de dados utilize:
> painel <- sfa(log(q)~ log(x1) + log(x2), data = dados2_painel,

ineffDecrease = TRUE)
> summary(painel)
Error Components Frontier (see Battese & Coelli 1992)
Inefficiency decreases the endogenous variable (as in a production
function)
The dependent variable is logged
Iterative ML estimation terminated after 11 iterations:
log likelihood values and parameters of two successive iterations
are within the tolerance limit
final maximum likelihood estimates
Estimate Std. Error z value
Pr(>|z|)
(Intercept)
0.43953
0.45668
0.9624
0.335830
log(x1)
0.74149
0.23769
3.1195
0.001811 **
log(x2)
0.58052
0.19580
2.9649
0.003028 **
sigmaSq
0.60933
0.23732
2.5676
0.010241 *
gamma
0.72316
0.11824
6.1162 9.584e-10 ***
--Signif. codes:
0 *** 0.001 ** 0.01 * 0.05 . 0.1 1
log likelihood value: -41.68798
panel data
number of cross-sections = 12
number of time periods = 5
total number of observations = 60

thus there are 0 observations not in the panel
mean efficiency: 0.659408
>
Os resultados da estimao foram guardados no objeto painel.

Um resumo da estimao pode ser obtido utilizando a funo
summary( ). Note que todos os coeficientes, exceo do intercepto,
so significativos ao nvel de 5%. O resultado tambm mostra que o
painel foi especificado corretamente, com doze cross sections (DMUs)
e cinco perodos de tempo. O valor da log verossimilhana e a
eficincia mdia tambm so apresentados. Para obter as eficincias
individuais utilize novamente o comando efficiencies( ).
372
> efficiencies(painel)
efficiency
0.7808186
0.8890732
0.7914690
0.7527375
0.7532368
0.7931134
0.8258926
0.6636512
0.6216153
10
0.3193467
11
0.5003255
12
0.2216167
>
10.4.3 Exerccios
1 - O pacote Frontier contm dados de provedores de servios de
telecomunicaes de 21 pases no ano de 1990. Para carregar
o data frame voc deve digitar:
> data(telecom)
>
Um data frame denominado telecom ser carregado, contendo as

seguintes informaes:
Country: Nome do pas.

Output: ndice de produto.
Mainlines: linhas de transmisso (mil km).
Employees: nmero de empregados (10.000 pessoas).
373
a) Os dados apresentados formam um modelo cross section
ou painel? Justifique.
b) Estime uma fronteira utilizando o ndice de produto como
produto, e como insumo: linhas de transmisso e nmero
de empregados, usando uma forma Cobb-Douglas.
c) Quais coeficientes so significativos ao nvel de 10%?
d) Qual a eficincia mdia dos pases?
e) Identifique os pases com maior e menor eficincia.
2 - O pacote Frontier contm os dados coletados de 43 pequenos
produtores de arroz das Filipinas no perodo de 1990 e 1997.
Para carregar os dados voc deve digitar:
> data(riceProdPhil)
>
Esse comando carregar o data frame riceProdPhil que contm

as seguintes variveis:
YEARDUM: Perodo (1= 1990, ..., 8 = 1997).
FMERCODE: Fazendeiro/DMU (1, ..., 43).
PROD Output: Produo de arroz em toneladas.
AREA: rea plantada (hectares).
LABOR: Mo de obra (homens/dia).
NPK: Fertilizantes (Kg).
OTHER: Outros insumos (ndice de Laspeyres index = 100 para DMU 17 em 1991).
PRICE: Preo do kg de arroz (pesos por kg)
AREAP: Custo de aluguel da terra (pesos por hectare).
LABORP: Custo da mo de obra (pesos por homens/dia).
NPKP: Preo do fertilizante (pesos por kg).
OTHERP: Preo de outros insumos (preo implcito do ndice).
AGE: Idade do chefe de famlia (anos).
EDYRS: Grau de instruo do chefe de famlia (anos de estudo).
HHSIZE: Nmero de pessoas na unidade familiar.
NADULT: Nmero de adultos na unidade familiar.
BANRAT: Percentual da rea classificada como montanhosa.
374
Lembre-se de que esses dados compem um painel, logo voc
dever usar o comando plm.data( ) para criar um data frame em
formato de painel.
a) Estime uma fronteira de produo usando uma forma
Cobb-Douglas, tendo a Produo de Arroz como produto e
como insumo: mo de obra, rea plantada, fertilizantes e o
ndice de outros insumos;
b) Identifique quais coeficientes so significativos ao nvel
de 10%;
c) Identifique a eficincia mdia e a menor eficincia entre
todas as DMUs; e
d) Apresente as caractersticas da DMU de menor eficincia.
Quais destas voc acredita que explicam a menor eficincia?
Justifique.
375
REFERNCIAS
BATTESE, G. E.; COELLI, T. Frontier production functions, technical
efficiency and panel data: with application to paddy farmers in India.
______. A model for technical inefficiency effects in a stochastic
frontier production function for panel data. Empirical Economics, v.
20, p. 325-332, 1995.
BOGETOFT, P.; OTTO, L. Benchmarking, with DEA, SFA and R. Nova York:
Springer, 2011.
BRASIL. Guia livre: referncia para migrao para software livre no
Governo Federal, verso 1.0. Braslia: Ministrio do Planejamento, 2005.
CHARNES, A.; COOPER, W. W.; RHODES, E. Evaluating program and
managerial efficiency: an application of data envelopment analysis
to program follow through. Management Science, v. 27, n. 6, p. 668697, 1981.
RIBEIRO, D. D. C. Software livre na administrao pblica: estudo de
caso sobre adoo do SAMBA na auditoria geral do Estado de Minas
Gerais. 2004. 88f. Monografia (Especializao em Administrao em
Redes Linux) Universidade Federal de Lavras, 2004.
377
Captulo 11
Federalismo e Descentralizao
Janete Duarte
Srgio Ricardo de Brito Gadelha
Plnio Portela de Oliveira
Luis Felipe V. N. Pereira
11.1 Introduo
A proviso de servios pblicos de qualidade uma demanda
crescente da sociedade. Para atend-la, a responsabilidade no
fornecimento desses servios repartida entre os diferentes nveis
de governo (Unio, estados e municpios), levando em considerao
o diferencial de eficincia de cada ente na proviso desses servios.
Assim, onde h ganhos de escala no fornecimento de servios
pblicos, o fornecimento competncia da Unio. Por sua vez, onde
a eficincia na proviso est relacionada ao melhor conhecimento
das preferncias e necessidades da populao local, devido
proximidade que tem com o cidado, cabe aos municpios a tomada
das melhores decises. Onde o meio-termo o mais adequado, a
responsabilidade se volta para os estados.
Esse tema conhecido na economia como descentralizao,
ou seja, processo de transferncia de poder e responsabilidade
de gesto da Unio para os estados e municpios, e estudado na
literatura sobre federalismo fiscal. Nessa viso, a descentralizao
deveria melhorar a qualidade do gasto por meio de uma gesto mais
assertiva e eficiente do custo e benefcio de cada bem e de cada
servio pblico prestado.
11.1.1 Federalismo fiscal

O federalismo fiscal estuda a diviso de responsabilidades entre
os diferentes nveis de governo. Essas responsabilidades incluem
a oferta de servios pblicos (educao, sade, segurana etc.) e a
arrecadao de tributos.
378
No caso brasileiro, a maior parte das responsabilidades est
definida na Constituio Federal. O artigo 22 estabelece que compete
privativamente Unio legislar sobre servios monetrios, comrcio
exterior, seguridade social, defesa territorial, dentre outros. Aos
municpios compete legislar sobre o transporte coletivo, ordenamento
territorial, assistncia Unio na prestao de servios de sade etc.
As competncias dos estados so entendidas como residuais, ou seja,
tudo aquilo que no foi listado como responsabilidade da Unio, ou
dos municpios, caberia a princpio aos estados.
Quanto tributao, a teoria sobre federalismo fiscal nos diz que a
diviso das responsabilidades deve seguir alguns critrios (MENDES,
2005, p. 430), a saber:
1. Mobilidade da base tributria: Se for possvel deslocar a base
tributria, o agente buscar as localidades com alquotas
menores. Nesse caso, o maior nvel de governo (federal)
deve tributar, para impedir evases ou comportamentos
oportunsticos. Outro caso extremo a tributao sobre
imveis, que fica a cargo do menor nvel de governo
(municipal), pois no h possibilidade de o agente deslocar a
base tributria para obter benefcios.
2. Economia de escala na administrao do tributo: Alguns
tributos podem ser demasiadamente custosos para a
arrecadao em pequena escala. Nesse caso, nveis mais altos
de governo passariam a ter ganhos de escala na arrecadao.
No Brasil, esses critrios explicam, por exemplo, o fato de o
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) ser municipal (mobilidade
da base) e o Imposto de Renda ser federal (economia de escala1).
Definidas as competncias tributrias e as responsabilidades
na proviso de servios pblicos, surge o questionamento: O que
acontece quando os recursos de um dos nveis de governo no so
suficientes para custear os servios pblicos?.
1 Argumentos de mobilidade da base tambm explicam o fato de o Imposto de Renda ser federal.
379
11.2 As transferncias intergovernamentais

Nesse caso, existe a figura da transferncia vertical (entre nveis
de governo). Aqueles nveis com maior poder arrecadatrio fazem
transferncias para os de menor poder, de forma a permitir que haja
recursos para a prestao de servios. Existem trs tipos principais de
transferncias: condicionais ou incondicionais, com contrapartida ou
sem contrapartida, e limitada ou ilimitada.
11.2.1 Condicionais ou incondicionais

Uma transferncia condicional aquela em que o doador dos
recursos determina o tipo de gasto em que o recurso oramentrio
deve ser aplicado. As verbas federais transferidas aos estados e
municpios para financiar a manuteno de escolas pblicas so
exemplos de transferncias condicionais (MENDES, 2005, p. 435).
J a transferncia incondicional como o prprio nome indica
consiste no aporte de recursos sem a obrigao (contrapartida) de
se aplicar a verba em despesa especfica. O Fundo de Participao
dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) se
enquadram nesse tipo de transferncia (MENDES, 2005, p. 435).
O Grfico 11.1, a seguir, descreve a dinmica de uma transferncia
incondicional, a qual desloca a restrio oramentria para a direita
e o novo ponto de equilbrio passa a ser E*. Note que a variao na
produo de bens pblicos (distncia entre as projees de E e E*
no eixo horizontal) menor que a transferncia (distncia entre B
e B) (STIGLITZ, 2000, p. 744). Isso ocorre porque parte dos recursos
recebidos pode ser utilizada tanto na expanso dos gastos quanto
na reduo dos impostos locais, o que permitiria um aumento
de bens privados. Essa transferncia visa minorar o problema de
desequilbrio vertical, uma vez que o governo federal (ou governo
central), que pode arrecadar a maior parte dos tributos da forma
mais eficiente, repassa parte dessa arrecadao aos estados e
municpios (MENDES, 2005, p. 435-436).
As transferncias incondicionais so utilizadas como instrumento
que busca solucionar o desequilbrio vertical entre os nveis
de governo. Essas transferncias tambm exercem o papel de
redistribuio de recursos fiscais entre as regies ricas e aquelas
380
mais pobres, com o propsito de reduzir o hiato na capacidade fiscal
dessas regies (MENDES, 2005, p. 435-436).
Grfico 11.1 Dinmica de uma transferncia incondicional
BEM
PRIVADO
B1
B
Curvas de
Indiferenas
E*
E
Restrio Oramentria
Antes do Subsdio
Restrio Oramentria
Aps o Subsdio
B
B1
BEM PBLICO
Fonte: Baseado em Stiglitz (2000, p. 744).
No caso da transferncia condicional, observa-se que essa

modalidade deve ser aplicada quando o governo federal (ou governo
central) estiver interessado em garantir um padro mnimo de prestao
de um dado servio pblico local por exemplo, educao. Ou seja,
trata-se de garantir financiamento federal para proviso de bens
pblicos de interesse das parcelas da populao com necessidades
especiais (pobres, idosos etc.), que podem ser ofertados de forma mais
eficiente por governos locais (MENDES, 2005, p. 436-437).
Importante ressaltar que a categoria de gasto a qual essa
transferncia se destina por exemplo, gasto em sade, educao,
coleta de lixo etc. pode ser irrelevante, sempre que o valor da
transferncia for inferior ao timo desejado pela comunidade.
O recurso do governo local que seria gasto em um bem pblico
especfico para o qual houve transferncia pode ser redirecionado
para outro, de forma que o carter condicional da transferncia fique
sem efeitos (STIGLITZ, 2000, p. 745).
381
O Grfico 11.2, a seguir, apresenta a dinmica de uma
transferncia condicional.
Grfico 11.2 Dinmica de uma transferncia Condicional
EDUCAO
B1
B
E*
Restrio
Oramentria
Antes da
transferncia
O
Curvas de
Indiferenas
Restrio
Oramentria
Aps a
transferncia
COLETA DE LIXO
11.2.2 Com ou sem contrapartida

Uma transferncia condicional classificada como com
contrapartida se o valor transferido pelo governo federal (ou governo
central) for proporcional ao montante que o receptor aplica no
gasto incentivado (MENDES, 2005). Por exemplo, para cada x reais
gastos pelo governo local existe uma transferncia de y reais como
contrapartida do governo federal (ou governo central).
De modo especfico, a nova restrio oramentria, com o
subsdio para os gastos governamentais locais, sofre uma rotao ao
redor do ponto B, pois a contrapartida altera os preos relativos. Uma
vez que os bens pblicos passem a ser relativamente menos caros, a
comunidade ir escolher consumir mais desse bem, em detrimento
do bem privado, de modo que o equilbrio muda do ponto E para o
ponto E* (STIGLITZ, 2000, p. 746-747).
382
O Grfico 11.3, a seguir, apresenta a dinmica de uma transferncia
condicional com contrapartida.
Grfico 11.3 Dinmica de uma transferncia condicional com contrapartida
BEM
PRIVADO
Restrio Oramentria com

Transferncia Condicional
Curvas de
Indiferenas
E*
E
Restrio
Oramentria
Final
Restrio
Oramentria
Inicial
O
B1
BEM PBLICO
11.2.3 Limitada ou ilimitada

Um problema no desenho de transferncias a mensurao
do valor total a ser transferido. No caso das transferncias com
contrapartida, por exemplo, municpios de maior renda podem ser
excessivamente favorecidos, pois possuem mais recursos para utilizar
na contrapartida. Para tentar controlar o volume de transferncia
em determinados programas, existe a modalidade de transferncia
limitada, ou seja, o doador estipula um valor mximo para a
transferncia (MENDES, 2005, p. 435). Por exemplo, o governo federal
(ou central) poderia estabelecer que transferir para os estados a
quantia de R$ 0,50 para cada R$ 1,00 que aquele estado aplicar em
determinada poltica pblica, e estipular que essa contrapartida no
deve ultrapassar um total de R$ 1 bilho.
Deve-se destacar que a utilizao das transferncias sejam elas
condicionais, incondicionais, com contrapartida ou no, limitadas ou
ilimitadas como instrumento para lidar com o desequilbrio vertical
383
no consenso entre os economistas. Os pontos de conflito passam
necessariamente pela redistribuio de recursos fiscais entre regies
ricas e pobres, e pela estimativa do valor exato a ser transferido. Enfim,
muito cuidado deve ser dispensado ao desenho das transferncias,
porque um desenho mal feito pode agravar o desequilbrio que elas
se propem a solucionar (MENDES, 2005).
11.3 Distribuio das responsabilidades de gastos

Aparentemente, no pairam dvidas sobre a responsabilidade do
governo federal em fornecer, de maneira eficiente, bens e servios
pblicos nacionais (como segurana nacional, controle de fronteiras etc.).
Todavia, muitos so os questionamentos em relao oferta de bens e
servios pblicos por governos locais: seriam os municpios eficientes
nessa oferta? H justificativa terica que corrobore tal argumento?
Sim, possvel questionar, luz da teoria da descentralizao,
arranjos de responsabilidades e recursos entre os diferentes nveis de
governo na proviso de bens e servios pblicos, alguns com maior
probabilidade de serem mais eficientes que outros. Em um notvel artigo
escrito h mais de 40 anos, Tiebout2 argumentou que a concorrncia
entre os governos locais conduziria eficincia na prestao de bens
pblicos locais, assim como a competio entre as empresas privadas
levaria a uma oferta eficiente de bens privados. J Oates3 trabalhou
com a ideia de que o governo local possui, pelo menos, uma vantagem
em relao ao governo central na proviso de servios pblicos locais
porque conhece melhor as preferncias dos contribuintes.
11.3.1 Tiebout: concorrncia entre governos locais revela sua preferncia por
bens pblicos
Tiebout confiava na mobilidade como mecanismo fundamental
para revelar as preferncias dos indivduos por servios pblicos.
A ideia simples: ao invs de haver um nico governo que tenta
adivinhar as preferncias dos cidados para ofertar os bens pblicos,
pode-se pensar em diversas comunidades locais (municpios),
conduzidas por governos locais, ofertando no apenas uma cesta
2 Tiebout (1956).
3 Oates (1972).
384
de bens pblicos diferente quanto cardpios diferentes entre bens
pblicos e tributao. bvio que, nessas circunstncias, cada
cidado escolheria viver na localidade que atendesse melhor s suas
necessidades. Ao agir racionalmente e optar viver em uma dada
comunidade, o cidado estaria, em ltima anlise, revelando suas
preferncias pela cesta de bens pblicos.
Assim, para explicar a importncia da descentralizao fiscal na
proviso eficiente de servios pblicos, Tiebout faz uma analogia
entre o comportamento dos governos locais e a Teoria da Firma
sob Concorrncia Perfeita. Na ausncia de falhas de mercado, uma
economia competitiva seria eficiente no sentido de Pareto,4 quando,
ao agir em benefcio prprio, toma decises que conduzem eficincia
na oferta de bens e servios ao menor custo possvel. Analogamente,
a concorrncia entre os governos locais assegura a eficincia na
oferta de servios pblicos locais, assim como a concorrncia entre
as empresas garante a eficincia no fornecimento de bens privados.
11.3.2 Oates: cooperao entre nveis de governo aumenta eficincia do

setor pblico
Oates busca mostrar que o federalismo fiscal, formado por uma
diviso de tarefas entre diferentes nveis de governos, seria uma opo
intermediria adoo de uma administrao pblica totalmente
centralizada ou amplamente descentralizada. Para tal, explora dois
aspectos: (i) o federalismo fiscal rene vantagens comuns de cada
um dos casos extremos, ao passo que minimiza seus problemas;
(ii) o federalismo fiscal induz a populao a uma maior participao e
fiscalizao nas decises de governos locais.
Sobre o primeiro aspecto, um setor pblico amplamente
descentralizado teria srias dificuldades para implementar polticas
macroeconmicas, como promover estabilidade de preos ou programas
de distribuio de renda. Aqui, a ausncia de um governo central na
conduo dessas polticas voltadas para o coletivo inviabilizaria a oferta
de bens e servios que beneficiassem o pas como um todo, uma vez
que o foco de cada municipalidade seria a implementao das polticas
4 Neste sentido, a eficincia considerada tima se no for possvel melhorar a situao de

algum sem prejudicar outrem.
385
locais. J o governo extremamente centralizado no conseguiria
atender eficientemente s diferentes preferncias locais, pois o custo
de se obter essas informaes seria muito elevado. J os governos
locais, dada a proximidade com os indivduos, levariam vantagem no
atendimento dessas demandas, pois tendem a conhecer melhor as
preferncias dos seus cidados a um baixo custo.
Quanto ao segundo aspecto, Oates vincula a maior participao
dos cidados relao direta entre o que os contribuintes pagam
de impostos quela municipalidade e o que eles recebem dela em
servios pblicos. Ou seja, os contribuintes tendem a ficar mais
atentos utilizao do valor arrecadado em impostos, pois a relao
custo-benefcio direta. Certamente, em um governo centralizado
tornar-se-ia mais difcil a associao direta entre o pagamento de
impostos e o retorno em servios pblicos.
Em suma, existe fundamento terico para explicar por que alguns
servios pblicos so ofertados pelos governos locais e outros,
no. No Brasil, temos na educao e na sade aplicaes claras
dessa teoria. No caso da educao, o ensino fundamental fica a
cargo dos municpios, pois a disperso geogrfica dificultaria uma
administrao centralizada e a proximidade da administrao escolar
com os pais permite melhor atendimento da demanda local.
No caso da sade, como veremos na prxima seo, o fornecimento
de servios concentrado nos governos locais. Atividades
ambulatoriais e medidas preventivas de educao para a sade ficam
a cargo dos municpios, enquanto procedimentos hospitalares mais
complexos podem ficar a cargo dos estados ou do governo federal.
Para que essa diviso de responsabilidades funcione
adequadamente, necessrio que cada um dos entes tenha recursos
suficientes para fornecer os servios. Assim, existe uma estrutura de
transferncias para sade e educao no Brasil, a ser explorada a seguir.
11.4 Financiamento da sade e da educao no Brasil

11.4.1 Financiamento da sade
Como sabemos, uma das funes do Estado, a distributiva, visa
promover uma diviso mais equnime da renda na sociedade. Uma
386
das formas de atuao da funo distributiva por meio da seguridade
social, que compreende aes voltadas sade, previdncia social e
assistncia social.
Essas aes so de responsabilidade conjunta dos trs nveis
de governo e cada uma delas conta com oramento especfico.
Os recursos podem vir de tributos especiais, denominados
contribuies sociais, ou do oramento dos entes da Federao.
Anualmente o Congresso define as prioridades relativas a cada
rea e a proporo dos recursos destinados sade, previdncia e
assistncia social. No caso especfico da sade, a Constituio Federal
estabelece montantes mnimos a serem destinados obrigatoriamente
para aes e servios sociais, sob a forma de percentuais que devero
ser aplicados em algumas categorias de receitas.
No caso da Unio, enquanto no existe Lei Complementar definindo
a base de clculo e o percentual aplicvel, vigora a exigncia de se
aplicar em sade, a cada ano, pelo menos o mesmo valor efetivamente
empenhado em aes e servios pblicos da rea no ano imediatamente
anterior, corrigido pela variao nominal do PIB do ano anterior.
Para os estados, aplica-se o percentual mnimo de 12% a uma
base de clculo formada por impostos e receitas de transferncia,
deduzindo-se as transferncias feitas a municpios.
J para os municpios, o percentual mnimo de 15% e a base
composta por impostos e transferncias da Unio e do estado.
O Distrito Federal um caso excepcional, onde so aplicados o
mnimo de 12% a uma parte da base de clculo e 15% ao restante.
Definido o montante mnimo de recursos que deve obrigatoriamente
ser gasto em sade, ainda preciso definir o que de fato so servios de
sade. Existe controvrsia sobre este tema, desde a promulgao da
Emenda Constitucional n 29 de 2000. O conceito que prevalece hoje o
previsto na Resoluo do CNS n 322/2003, definido a partir de diretrizes
que tentam limitar o que pode e o que no pode ser includo como
gasto em sade para fins de cumprimento dos mnimos legais.
A gesto dos recursos de sade feita pelo ministrio ou secretaria
responsvel, em cada ente da Federao, auxiliados pelo Conselho
de Sade, que rene representantes do governo, prestadores de
servio, profissionais da rea e usurios dos servios de sade. A cada
387
quatro anos tambm realizada a Conferncia de Sade, que rene
todos os segmentos sociais interessados na sade pblica a fim de
propor diretrizes para o setor.
A gesto financeira claramente separada e individualizada com
relao s demais funes oramentrias. O Fundo de Sade, que
todo ente deve criar, recebe os recursos mnimos constitucionalmente
exigidos e dele so sacados os recursos necessrios para aes e
servios de sade.
A direo nacional do SUS (centralizada na Unio) define
princpios, regras, padres de ateno sade e diretrizes nacionais
da poltica de sade. As direes estaduais fazem o controle e a
avaliao das redes hierarquizadas do SUS e prestam apoio Unio
e aos municpios. As direes municipais do SUS so as responsveis
pela maior parte da execuo das aes e dos servios de sade,
sobretudo no campo da ateno bsica.
Para que os entes subnacionais possam desempenhar suas
atribuies, a legislao prev o repasse de recursos do Fundo
Nacional de Sade aos fundos estaduais e municipais. A Lei n 8.080,
de 1990, prev critrios tcnicos para esses repasses, mas na ausncia
de norma que regulamente a aplicao dos critrios, os repasses so
feitos exclusivamente segundo o quociente da diviso dos recursos
pelo nmero de habitantes do ente beneficirio. Pelo menos 70%
dos recursos so repassados aos municpios e o restante, aos estados.
Esses repasses so regulares e automticos.
11.4.2 Financiamento da educao

A interveno social do Estado tambm se d por meio da
promoo e do incentivo educao. Um dos princpios do modelo
brasileiro a coexistncia de instituies pblicas e privadas de
ensino. Apesar de o ensino ser livre iniciativa privada, dever do
Estado garantir educao bsica obrigatria e gratuita dos 4 aos
17 anos, a progressiva universalizao do ensino mdio gratuito,
educao infantil em creches e pr-escolas para crianas de at 5
anos de idade e acesso aos nveis mais elevados de ensino, pesquisa
e criao cientfica, segundo a capacidade de cada um.
Em sntese, cabe ao Estado assegurar a oferta direta e universal
dos servios educacionais completos em todas as suas etapas.
388
De acordo com a Constituio Federal, os servios educacionais
pblicos no podem ser custeados por taxas cobradas aos usurios.
Portanto, a nica maneira de custe-los por tributos.
A organizao dos sistemas de ensino obrigao conjunta de todas
as esferas de governo, que devem cumpri-la em regime de colaborao.
Os recursos para financiamento provm dos oramentos e de uma
contribuio social denominada salrio-educao.
Da mesma forma que ocorre com os gastos em sade, existem
recursos mnimos que devem ser destinados educao, definidos
pela Constituio Federal. So estabelecidos percentuais que devem
ser aplicados a uma base de clculo formada pela totalidade das
receitas de impostos e pelas receitas lquidas de cada ente. No caso da
Unio, esse percentual de 18%, e para os estados e municpios, de
25%. Os recursos devem ser aplicados, necessariamente, nos sistemas
pblicos de ensino, escolas comunitrias, confessionais e filantrpicas,
ou ainda em atividades universitrias de pesquisa e extenso.
Essa regra geral complementada por outras de natureza
temporria. Desde 2007 vigora o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb), que a princpio no vincula recursos adicionais
aos previstos na regra geral. Em vez disso, o objetivo determinar
a forma como os entes subnacionais devero gastar os recursos,
assegurando o desenvolvimento e a manuteno da educao bsica,
bem como a remunerao condigna dos trabalhadores do setor.
O Fundeb possui um mecanismo de complementao de
fundos pela Unio, que pode acarretar em recursos excedentes
aos constitucionalmente vinculados. Estados e municpios devem
destinar 20% das receitas de impostos e transferncias lquidas ao
Fundeb. Uma parcela adicional de 5% vinculada ao ensino, mas no
se submete ao regime do fundo. Cada estado possui o seu prprio
Fundeb municpios e a Unio no o possuem.
A complementao federal ocorre sempre que o volume de
recursos no for suficiente para assegurar, no mbito de cada
estado, determinado valor mdio mnimo por aluno, estabelecido
nacionalmente. A ponderao feita de acordo com a etapa
educacional e o tipo de estabelecimento de ensino em que as
matrculas so realizadas.
389
O gasto em educao passa pela mesma dificuldade encontrada
no caso da sade: quais despesas podem ser consideradas como
educao? A resposta para este questionamento encontrada na
Lei de Diretrizes e Bases da Educao, a LDB (Lei n 9.394/1996), que
define quais despesas podem ser compreendidas como dessa rea.
11.5 O papel dos consrcios na eficincia dos servios descentralizados

A fragmentao ocorrida no Brasil, no final do sculo XX, gerou
uma grande quantidade de municpios com nmero reduzido de
habitantes. Estima-se que entre 1984 e 1997 o total tenha crescido
em 34,3%5.
A estrutura descentralizada de alguns servios pblicos,
principalmente da sade, tambm foi afetada por esse aumento no
nmero de municpios. A dificuldade em obter ganhos de escala,
somada a problemas relacionados gesto, levou a uma queda na
qualidade dos servios de sade nos municpios pequenos.
Dado o elevado custo de proviso de alguns servios de sade, em
especial os custos com infraestrutura hospitalar, a escala passa a ser
fator determinante para a eficincia. Mendes (2001) cita casos em que
um grupo de oito municpios tem hospitais com taxa de ocupao
mdia de 22% e que possuem sete aparelhos de ultrassonografia,
quando seriam suficientes apenas dois.
Uma forma de contornar a questo da escala em municpios
a criao de consrcios, que podem ser destinados sade, ao
saneamento ou a outras reas, inclusive as de infraestrutura. Dados
do IBGE apontam que 35% dos municpios brasileiros se uniram em
consrcios de sade.
Todavia, existem vrios aspectos na estrutura de consrcios que
dificultam sua implementao. Uma legislao ainda recente tenta
ampliar a segurana jurdica e a eficincia do modelo, mas ainda h
alguns pontos criticados por especialistas.
No formato atual, os municpios comprometem uma parcela
considervel do seu oramento, que deve ser destinada aos consrcios.
No entanto, existe a possibilidade de o municpio enfrentar condies
5 De acordo com Gomes e Mac Dowell (2000).
390
econmicas adversas, como as decorrentes de uma calamidade, e no
possuir flexibilidade no oramento para enfrent-las.
Outra fragilidade do modelo de consrcios o comportamento
oportunista (free rider) criado pelo desenho atual. Determinado
municpio pode aderir ao consrcio e, em um segundo momento,
sair. Nesse caso, no precisar arcar com as despesas do consrcio e
sua populao poder continuar com acesso aos servios de sade,
ainda que em outro municpio.
Teixeira, Bugarin e Mac Dowell (2003) estudam o formato dos
consrcios luz da Teoria dos Jogos e concluem que o comportamento
oportunista pode ser bastante reduzido, caso haja uma punio
para o municpio que deixar o consrcio: a populao deixaria de
ter acesso aos servios de sade desse consrcio. Na prtica, tal
desenho de contrato dificilmente poderia ser aplicado ao Brasil, pois
a proibio do acesso sade para a populao de um determinado
municpio inconstitucional as aes e servios de sade devem
ser universais e igualitrios.
Uma alternativa sugerida por Teixeira (2006) a insero dos
estados e da Unio no desenho dos contratos, atuando como uma
espcie de juiz. Uma das propostas baseia-se na destinao direta
de recursos provenientes do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM) de municpios em situao de inadimplncia com o consrcio.
Mas essa proposta tambm requer a criao de legislao especfica.
Aos estados caberia o apoio formao de consrcios, destinando
recursos e expertise para a criao deles.
391
REFERNCIAS
ARVATE, P. R.; BIDERMAN, C. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de
Janeiro: Elsevier: Campus, 2005.
GOMES, G. M.; MAC DOWELL, M. C. Descentralizao poltica,
federalismo fiscal e criao de municpios: o que mau para o
econmico nem sempre bom para o social. Braslia: IPEA, 2000.
(Texto para Discusso n. 706).
MENDES, E. V. Os grandes dilemas do SUS: Tomos I e II. Salvador, BA:
Casa da Qualidade Editora, 2001. (Sade Coletiva, n. 4).
MENDES, M. Federalismo fiscal. In: BIDERMAN, C.; ARVATE, P. (Org.).
Economia do setor pblico no Brasil. 8. Tiragem. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2005.
OATES, W. E. Fiscal federalism. Nova York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.
TEIXEIRA, L. S. Consrcios intermunicipais: instrumento para
aumentar eficincia do gasto pblico. In: MENDES, M. (Org.). Gasto
pblico eficiente: propostas para o desenvolvimento do Brasil. Rio de
Janeiro: Topbooks Editora, 2006.
TEIXEIRA, L.; BUGARIN, M.; MAC DOWELL, M. C. Consrcios
intermunicipais de sade: uma anlise luz da teoria dos jogos.
Revista Brasileira de Econometria, v. 57, n. 2, 2003.
TIEBOUT, C. M. A pure theory of local expenditures. Journal of Political
Economy, v. 64, p. 416-424, 1956.
STIGLITZ, J. E. Economics of the Public Sector. 3. ed. Nova York: W. W.
Norton & Co., 2000.
393
PARTE V
TPICOS AVANADOS EM
MENSURAO DE EFICINCIA
395
Captulo 12
Eficincia na proviso de educao

e sade: resenha e aplicaes para os
municpios brasileiros
Fabiana Rocha
Janete Duarte
Srgio Ricardo de Brito Gadelha
Jos de Anchieta Semedo Neves
Plnio Portela de Oliveira
12.1 Introduo
possvel dizer que nos ltimos anos uma das grandes
preocupaes da literatura e da prtica de finanas pblicas esteve
relacionada avaliao e melhoria da qualidade dos gastos pblicos
dos diferentes nveis de governo.
A sade e a educao, por serem os servios mais importantes
providos pelo setor pblico, receberam ateno especial.
O objetivo deste captulo apresentar brevemente os principais
trabalhos que procuram medir e comparar o produto do sistema
educacional e de sade de pases, estados ou municpios com os
recursos empregados, a partir da derivao de uma fronteira de
produo terica. Se um pas, estado ou municpio est operando
na fronteira, ele considerado eficiente. Se, por sua vez, tem um
desempenho abaixo da fronteira, possvel estimar a distncia em
relao a essa fronteira, ou seja, o seu escore de eficincia.
Alm da reviso da literatura, o captulo faz duas aplicaes que
buscam implementar a tcnica da metafronteira na mensurao
da eficincia relativa dos municpios brasileiros na proviso de
educao e de sade.
O captulo est organizado da seguinte maneira: a seo 12.2 faz
uma resenha da literatura, chamando ateno em particular para os
mtodos utilizados e os resultados obtidos; a 12.3 apresenta uma
396
abordagem mais avanada para a mensurao da eficincia, com a
aplicao da tcnica de metafronteira utilizando as metodologias
Anlise Envoltria de Dados (DEA1), na proviso de educao, e de
fronteira estocstica, na proviso de sade.
12.2 Reviso da literatura

12.2.1 Educao
A primeira tentativa sistematizada de avaliar a eficincia dos
gastos em educao pode ser atribuda a Clements (2002). Ele
usou uma abordagem Free Disposable Hull (FDH) para avaliar o
desempenho relativo dos pases da Organizao para Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE) na proviso de servios de
educao. Os resultados obtidos indicam que os pases europeus
poderiam alcanar aproximadamente os mesmos resultados em
educao com cerca de 25% menos de recursos.
Gupta, Verhoeven e Tiongson (2002) analisam, tambm por
meio da abordagem FDH, a relao entre gasto e desempenho
educacional para uma amostra de 38 pases africanos e para uma
amostra de 85 pases africanos, asiticos e do hemisfrio ocidental
durante o perodo 1984-1995. Os resultados indicam que, na
mdia, os pases africanos so menos eficientes que os da sia e
do hemisfrio ocidental, mas que os gastos em educao na frica
se tornaram mais eficientes nesse perodo. Diante disso, maiores
alocaes oramentrias para os setores sociais nos pases africanos
no necessariamente iro se refletir em melhoria nos seus resultados
sociais, a menos que medidas especficas sejam adotadas para
corrigir a ineficincia subjacente ao gasto.
Afonso e St. Aubyn (2005), por sua vez, avaliam a eficincia do
gasto em educao para uma amostra de pases da OCDE, utilizando
os mtodos FDH e DEA. Quando estimam as fronteiras, usam como
indicadores de insumo tanto medidas de gasto por aluno quanto de
quantidade de insumos (tempo total de aula e nmero de professores
por aluno), uma vez que um pas pode ser eficiente do ponto de
vista tcnico, mas parecer ineficiente se os insumos que utiliza so

Analysis (DEA).
397
caros. Concluem que medidas de insumo quantitativas captam mais
acuradamente a importncia relativa dos insumos usados por cada
pas do que medidas financeiras e, ainda, que nos pases classificados
como menos eficientes existe um amplo espao para atingir melhores
resultados usando os mesmos recursos.
Afonso e St. Aubyn (2006) avaliam a eficincia do gasto em
educao em 25 pases, a maioria da OCDE, a partir da combinao
de duas vertentes distintas da literatura: a de eficincia de gastos
pblicos e a de funo de produo de educao.2
Essa juno feita ao se estimar um modelo semiparamtrico
de processo de produo de educao usando uma abordagem em
dois estgios. No primeiro deles estimado o escore de eficincia de
produto de cada pas, usando uma abordagem DEA que relaciona
insumos educacionais a produtos. A anlise DEA, contudo, incorpora
somente insumos discricionrios, ou seja, aqueles cujas quantidades
podem ser modificadas de acordo com os desejos dos pases avaliados
(tempo total de aula e nmero de professores por aluno). Contudo,
diferenas socioeconmicas (inclusive riqueza das famlias e educao
dos pais) podem desempenhar um papel relevante ao determinar a
heterogeneidade entre pases e influenciar os resultados. preciso,
ento, levar em conta a presena de variveis ou fatores ambientais,
tambm conhecidos como insumos no discricionrios. Diante disso,
em um segundo estgio, os escores de eficincia so utilizados como
variveis dependentes em uma anlise de regresso. A evidncia
emprica obtida indica que as variveis de background familiar
identificadas pelos autores da vertente da funo de produo de
educao so de fato altamente correlacionadas com a ineficincia,
ou seja, representam variveis ambientais significantes.
Pang e Herrera (2005) tambm utilizam uma abordagem em dois
estgios para avaliar a eficincia dos gastos em educao de 140
pases no perodo de 1996 a 2002. No primeiro estgio, os escores
2 Esta ltima procura avaliar os determinantes da qualidade das escolas a partir de regresses
cross-country, especificando e estimando modelos lineares para a relao entre qualidade da
escola (medida por diversas variveis que indicam o resultado da educao) e suas possveis
fontes (os recursos alocados para a educao, por exemplo, professores por aluno ou gastos
por aluno e outros fatores que podem afetar o produto educacional, como a renda ou o nvel
de educao dos pais). Hanushek e Kimko (2000) e Hanushek e Luque (2003) encontram pouca
ou nenhuma evidncia de uma relao positiva entre os recursos alocados para o sistema
educacional e o desempenho em exames padronizados. Contudo, apontam que os nveis de
educao dos pais tm um efeito positivo e significante sobre o desempenho dos filhos.
398
de eficincia so obtidos por meio do uso tanto da abordagem
FDH quanto da abordagem DEA. No segundo estgio, os escores
de eficincia so regredidos em seus possveis determinantes, a fim
de verificar regularidades empricas da variao cross-country na
eficincia. Uma concluso importante do trabalho a de que, em
termos de orientao de poltica, o importante diferenciar entre o
nvel tecnicamente eficiente e o nvel de gasto timo ou desejvel.
Pode ser ainda necessrio que um pas aumente o seu gasto pblico,
mesmo identificado como eficiente, se ele quer atingir uma meta
estabelecida para um indicador educacional. O fundamental, ento,
que ao expandirem suas escalas de operao os pases o faam ao
longo da fronteira eficiente.
Gimenez, Prior e Thieme (2007) calculam escores de eficincia
para o sistema educacional de 31 pases. Os resultados indicam que
o aumento mdio no desempenho acadmico poderia ser de 10%,
dos quais 6% atribuveis aos fatores ambientais e 4%, ineficincia
do sistema propriamente dito. Quando so considerados somente os
pases em desenvolvimento, os fatores ambientais aparecem como
essenciais para explicar as diferenas de eficincia entre eles.
Sutherland et al. (2007) avanam em relao ao resto da
literatura ao fazerem a anlise tanto em nvel de pases quanto em
nvel de escolas. Os insumos incluem a razo professor/aluno, a
disponibilidade de computadores (proxy para capital) e indicadores
das caractersticas dos alunos (background socioeconmico, se
imigrante ou no, lngua falada em casa). Os escores do Programa
Internacional de Avaliao de Alunos (Program for International
Student Assessment - Pisa) so utilizados como produto.
Quando a amostra composta de escolas, o nmero grande de
observaes permite que sejam obtidos resultados por meio da
abordagem DEA e tambm da estimao de uma fronteira estocstica.
Trs resultados aparecem como particularmente interessantes. O
primeiro o de que para a escola mediana obter o mesmo nvel de
produto, os insumos poderiam ser reduzidos em 1/3. O segundo
o de que as diferenas nas estimativas de eficincia no so muito
grandes para os diferentes tipos e tamanhos de escola. A escola
pblica mediana, na amostra, somente um pouco menos eficiente
do que a escola privada mediana dependente do governo e do que
a escola privada mediana independente do governo. O terceiro o
399
de que existem diferenas significantes nas estimativas de eficincia
em certos pases. Por exemplo, embora no Japo e na Irlanda o nvel
mediano de ineficincia seja baixo, h mais heterogeneidade na
eficincia em nvel de escola no primeiro do que no segundo pas.
12.2.2. Sade
O relatrio original produzido por Evans et al. (2000) para a
Organizao Mundial da Sade (OMS) pode ser considerado o
trabalho seminal de avaliao de eficincia de sistemas de sade.
Nele estimado um modelo de painel com efeitos fixos para 191
pases, entre 1993 e 1997, para gerar uma fronteira de produo. Os
efeitos fixos individuais para pases so usados como indicadores de
ineficincia. O pas com o intercepto mais alto caracterizado como
o mais eficiente, e os desvios dos demais pases em relao a ele
aparecem como medidas de ineficincia.
So usados como insumos os gastos em sade e tambm em
educao; e como produto, os resultados de sade medidos pela
expectativa de vida ajustada (disability adjusted life expectancy
Dale) e uma medida composta de cuidado de sade (Comp).3
Hollingsworth e Wildman (2003) argumentam que alternativas
metodolgicas podem trazer informao adicional sobre o
desempenho dos pases na proviso de servios de sade. Dessa
forma, reestimam os modelos da OMS usando mtodos de dados em
painel, estimadores de dados em painel com constantes variantes
no tempo, DEA, ndices de Malmquist e fronteiras estocsticas.
Concluem que o modelo usado por Evans et al. (2000) est mal
especificado para os pases da OCDE e que um erro combinar
os dois grupos em uma nica amostra. Eles concluem ainda
que a escolha entre um mtodo no paramtrico e um mtodo
paramtrico afeta a estimao da eficincia.
3 A Dale indica o nmero de anos que uma pessoa espera viver em plena sade, ou seja,
levando em conta os anos prejudicados por doenas e/ou ferimentos. A Comp consiste
na mdia ponderada dos cinco objetivos especificados para o sistema de sade (sade,
desigualdade em sade, nvel de resposta, distribuio da resposta e financiamento justo), com
os pesos baseados em pesquisa feita pela OMS para estabelecer as preferncias dos indivduos
a partir de suas valoraes relativas dos objetivos do sistema de sade. A renda nacional no
considerada um determinante dos resultados em sade, uma vez que os seus efeitos sobre a
sade ocorrem basicamente por meio da educao.
400
Gravelle et al. (2003) tm como objetivo avaliar a sensibilidade
dos resultados a diferentes especificaes. Dessa forma, os escores de
eficincia so calculados usando-se um estimador de efeitos fixos e
um estimador between, uma vez que 99,8% da variao no logaritmo
da varivel Dale, 98,9% da variao no logaritmo dos gastos em
sade e 99,8% da variao na escolaridade ocorrem entre os grupos
de pases e no dentro de cada grupo de pas.
Greene (2004) critica metodologicamente o trabalho de Evans
et al. (2000), ao apontar que o estimador de efeitos fixos no
capaz de distinguir ineficincia e heterogeneidade entre pases.
Isso porque avaliado um painel de 191 pases ao longo de cinco
anos em que as diferenas econmicas e culturais so enormes,
o que acaba produzindo grande heterogeneidade nos dados,
confundida com ineficincia.
O autor apresenta, ento, vrias abordagens alternativas de
anlise de fronteira estocstica para dados de painel e aplica algumas
delas aos dados da OMS.
Ele incorpora, por exemplo, os determinantes da eficincia,
chamados de variao de pas, na estimao original da fronteira
estocstica. estimada uma fronteira estocstica com efeitos
aleatrios em que as covariadas invariantes no tempo explicam a
mdia subjacente de ui . estimada ainda uma extenso do modelo
de efeitos aleatrios, proposta por Battese e Coelli (1988, 1995), que
incorpora alguma variao temporal na ineficincia. A especificao
preferida corresponde a um modelo de efeitos aleatrios que inclui
variao entre pases na funo de produo e na ineficincia. Nesse
caso, os resultados so bem diferentes dos obtidos com o modelo de
efeitos fixos, tanto em estimativas quanto em ordenamento dos pases.
A concluso geral a de que os dados usados pela OMS so
marcados pela heterogeneidade que ficou encoberta nos demais
estudos como ineficincia. Ao usar modelos mais gerais, flexveis
e que se baseiam em diferentes indicadores de heterogeneidade,
novas evidncias emergem e os resultados existentes passam a
ser questionados.
A maior parte dos trabalhos que avalia a eficincia dos gastos em
educao analisa tambm a eficincia dos gastos em sade.
401
Gupta, Verhoeven e Tiongson (2002) concluem que o grau de
ineficincia aumenta com o nvel de gasto do governo, o que sugere
que os governos devem ser mais cuidadosos ao considerarem
expandir seus gastos em sade quando o nvel inicial de dispndios
j alto. A melhora no produto seria factvel simplesmente pela
correo das ineficincias nos gastos em sade.
Afonso e St. Aubyn (2005) tambm avaliam duas especificaes
para mensurar a eficincia dos gastos em sade. Na primeira
especificao, o insumo o gasto em sade per capita em Paridade
do Poder de Compra ou, na sigla em ingls, Purchasing Power Parity
PPP; na segunda, medidas fsicas de insumo (nmero de mdicos,
nmero de enfermeiras e nmero de leitos por mil habitantes) so
comparadas aos resultados (produtos). Os resultados so os mesmos
obtidos para a educao: nos pases considerados menos eficientes
possvel atingir resultados iguais usando menos recursos; e a
eficincia mensurada, considerando os recursos financeiros alocados
para um setor, gera resultados diferentes daqueles obtidos quando
os recursos (insumos) so considerados em termos fsicos.
Pang e Herrera (2005) repetem para os gastos em sade a
avaliao em dois estgios feita para estimar a eficincia dos gastos
em educao. No segundo estgio, os principais resultados (caso de
um insumo um produto e mltiplos insumos mltiplos produtos)
so: (i) pases com os nveis mais altos de gasto tambm apresentam
os escores mais baixos (maior ineficincia); (ii) pases em que a folha
de salrio representa uma parcela maior do gasto total tendem a
ser mais ineficientes; (iii) pases em que o financiamento pblico
uma parcela maior do gasto total tambm registram menores
escores de eficincia; (iv) a taxa de urbanizao positivamente
associada aos escores de eficincia; (v) o efeito da incidncia de
HIV/Aids negativo, como esperado, e significante em poucos
casos; (vi) a distribuio de renda tem o efeito negativo esperado
sobre os escores de eficincia; (vii) existe uma relao negativa
entre alguns escores de eficincia e a razo de dependncia
de ajuda externa; (viii) nenhuma das variveis institucionais
estatisticamente significante, contrariando a expectativa de que
melhores instituies, mais transparncia e menos corrupo
estivessem associados com escores de eficincia mais altos.
402
12.2.3 Evidncia para o Brasil

Seguindo a literatura internacional, alguns trabalhos tambm
foram feitos para o Brasil.
Brunet et al. (2006) buscam relacionar a utilizao dos recursos
dos estados brasileiros e do Distrito Federal oferta de produtos
e servios (eficincia) e aos resultados obtidos (efetividade). Para
tanto, comparam o insumo (as despesas efetuadas segundo a
classificao funcional dos oramentos estaduais) com indicadores
socioeconmicos de produto e de resultado. So utilizados dois
mtodos distintos: o FDH e o mtodo de ajuste pela funo de Hill,
que gera uma curva contnua por meio da interpolao dos pontos
associados aos estados que se localizam sobre a fronteira eficiente,
e analisadas 14 categorias funcionais, incluindo educao e sade.
Marinho (2003) avalia a eficincia dos municpios do estado do Rio
de Janeiro na oferta de servios ambulatoriais e hospitalares. Realiza
inicialmente uma anlise no paramtrica (DEA) para determinar os
escores de eficincia. Os resultados diferem pouco entre as regies
do estado, e a mdia geral de eficincia de 83,07%. feita ainda
uma regresso dos escores de eficincia em variveis que refletem o
ambiente em que o gestor atua, como a populao e o produto.
Mattos et al. (2009) calculam escores de eficincia para os gastos
em sade dos municpios paulistas com o objetivo de avaliar o
impacto de variveis de escala sobre a qualidade da oferta de servios
pblicos de sade. Por um lado, a literatura de federalismo fiscal
recomenda que os bens e servios pblicos devam ser providos pelo
nvel de governo mais prximo da populao, por conhecer melhor
as preferncias dela. Por outro lado, a oferta pulverizada pode levar a
significativas deseconomias de escala.
utilizado um procedimento em duas etapas. Na primeira, os
escores de eficincia so estimados usando uma abordagem FDH.
Na segunda, so estimados os efeitos das variveis de escala sobre
a eficincia e diretamente sobre os indicadores de desempenho
e de gasto per capita em sade. A evidncia obtida indica que os
municpios menores so menos eficientes na proviso de servios
pblicos de sade. Apresentam ainda maiores gastos per capita e
pior desempenho medido pelo acesso ao sistema de sade e pela
403
preveno de doenas infecciosas. Diante disso, os autores concluem
que a descentralizao pode ter levado ineficincia, aumentando
gastos desnecessariamente sem promover melhoras na qualidade.
Souza, Nishijima e Rocha (2010) tambm olham para os municpios
do estado de So Paulo, mas procurando avaliar a eficincia produtiva
do setor hospitalar entre os anos de 1998 e 2003. adotada a
metodologia proposta por Battese e Coelli (1995) para painis, que
permite a variao da ineficincia ao longo do tempo, modelando-se
a sua mdia a partir de diferentes caractersticas dos municpios. Os
trs autores concluem que os municpios mais eficientes so aqueles
que contratam maior percentual de leitos de hospitais privados e de
leitos universitrios, com maior nmero de internaes por ano e que
apresentam menor tempo de internao. A ausncia de significncia
das variveis de gesto sugere que a qualidade da internao
hospitalar independe do ciclo poltico e que a gesto municipal no
apresenta ganhos em relao gesto estadual.
Finalmente, Alves Jnior e Sampaio de Sousa (2011) utilizam uma
metodologia de trs estgios para avaliar a eficincia dos estados e
do Distrito Federal na proviso de servios educacionais. aplicada
a metodologia DEA no primeiro estgio. No segundo, seguindo a
proposta de Fried et al. (1999; 2002), os excessos de insumos obtidos no
primeiro estgio so estimados usando uma fronteira estocstica, em
que as variveis exgenas so explicitamente levadas em conta a fim
de separar os componentes de ineficincia que podem ser atribudos
ao ambiente em que operam os estados, ao rudo estatstico e ao mau
gerenciamento de recursos. O objetivo controlar para que as condies
externas e outros fatores possam favorecer ou prejudicar a atuao
dos estados. Finalmente, no terceiro estgio os insumos corrigidos (ou
pseudoinsumos) so utilizados em uma nova anlise DEA, possibilitando
uma comparao efetiva, uma vez que as unidades federativas so
avaliadas em igualdade de condies. O resultado da substituio
dos insumos originais pelos insumos corrigidos deve representar
exclusivamente o grau de eficincia, refletindo as competncias
estaduais em gerenciar os recursos empregados no processo produtivo
de educao. Ao se fazer a correo do excesso de consumo dos recursos,
os resultados mudam bastante. Para o conjunto dos estados, o nvel de
eficincia aumenta para 0,81, o que representa um incremento de 4,4%
frente mdia de 0, 77 encontrada no primeiro estgio.
404
12.3 Tpicos avanados na mensurao da eficincia: a abordagem

da metafronteira
Estimar uma fronteira de produo global para todos os municpios
assumir implicitamente que eles dividem uma tecnologia de
produo comum. Essa hiptese no parece ser adequada
realidade, uma vez que os municpios no s fazem escolhas a partir
de combinaes de insumo e produto diferentes, como tambm tm
conjuntos de tecnologia distintos, decorrentes dos seus diferentes
estoques de capital fsico, humano e financeiro, da infraestrutura
econmica, da dotao de recursos etc.
Estimar fronteiras individuais em vez de uma fronteira comum
para a amostra completa de municpios no adequado, porque
se cada um deles tem sua fronteira de produo prpria, os
escores de eficincia tcnica dos diferentes municpios no so
diretamente comparveis.
Essas dificuldades podem ser resolvidas com a aplicao da
tcnica de metafronteira.4 Para fazer as comparaes de eficincia
entre grupos de municpios, mensura-se a eficincia relativamente a
uma metafronteira comum, definida como a fronteira de um conjunto
tecnolgico no restrito. A metafronteira o envelope das fronteiras
de grupo que, por sua vez, so fronteiras de conjuntos de tecnologia
restritos, em que as restries derivam de falta de infraestrutura
econmica e/ou de outras caractersticas do ambiente de produo,
como discutido anteriormente. Assim, as eficincias relativas
metafronteira podem ser decompostas em: um componente que
mede a distncia do ponto de insumo-produto em relao fronteira
de grupo (a medida comum de eficincia tcnica) e outro que mede a
distncia entre a fronteira de grupo e a metafronteira (representando
a natureza restritiva do ambiente de produo).
Battese e Rao (2002) tentam comparar as eficincias tcnicas de
firmas em diferentes grupos com base na funo de produo
metafronteira estocstica. Eles assumem que existem dois tipos
diferentes de mecanismos de gerao para os dados: um com relao
fronteira estocstica, usando dados pertencentes quele grupo, e outro
com respeito metafronteira, que estimada usando-se os dados da
4 Ver Hayami (1969) e Hayami e Ruttan (1970;1971) para as formulaes iniciais.
405
amostra inteira. O gap tecnolgico fornece informao sobre a habilidade
de as firmas em um grupo competirem com outras de diferentes grupos
dentro de uma indstria, uma regio ou um pas. O problema com essa
abordagem que os pontos na metafronteira estimada podem se situar
abaixo dos pontos nas fronteiras de grupo estimadas.
Battese, Rao e ODonnell (2004) resolvem o problema especificando
um nico processo de gerao de dados que explica os desvios
entre os produtos observados e as fronteiras de grupo, ou seja, os
modelos de fronteira para firmas nos diferentes grupos. Definem
a metafronteira como uma funo que envelopa os componentes
determinsticos de um conjunto de funes de produo estocsticas
para firmas que operam sob diferentes tecnologias (fronteiras de
grupo). Contudo, eles s consideram a estimao da metafronteira
usando um tipo de metodologia de fronteira estocstica.
Finalmente, ODonnell, Rao e Battese (2008) usam tanto DEA
quanto abordagens alternativas de fronteira estocstica para estimar
metafronteiras e fronteiras de grupo, assim como para decompor as
diferenas nos desempenhos entre as firmas em eficincia tcnica e
efeitos de gap tecnolgico.
Como ilustrao da tcnica, ser aplicada a seguir a metodologia da
metafronteira, utilizando as abordagens DEA e Fronteira Estocstica,
aos dados disponveis de educao e sade.
12.3.1 Educao: aplicao da tcnica de metafronteira com abordagem DEA

Para estimar a metafronteira e as fronteiras de grupo ser
utilizada a metodologia DEA na verso orientada pelo insumo, em
que o produto mantido constante e procura-se a maior reduo
proporcional no uso de insumos. Estima-se, portanto, uma funo
metafronteira de custo, que o envelope das fronteiras de custo
especficas para os grupos de municpios.
A estimao seguir a metodologia proposta por ODonnell, Rao
e Battese (2008), cujo procedimento envolve os seguintes passos:
1. Classificar os S municpios em S1, S2, ...,Sk grupos;
m, S1
m, S2
2. Estimar as eficincias
...., sm, Sk para cada um
s ,
s
dos municpios classificados em cada um dos agrupamentos
406
S1, S2, ...,Sk . Essas eficincias de custo para os grupos

individuais sero denominadas CE k (eficincia de custo);
3. Aplicar o DEA amostra completa para obter as eficincias
m
com relao metafronteira ( s ) . Os escores de eficincia
com relao metafronteira sero denominados CE*;
4. As estimativas ( s / s 1, s / s 2 ...., s / s k ) so
denominadas razes de gap tecnolgico por Battese et
al. (2004) e razes de metatecnologia por ODonnell, Rao e
Battese (2008).
m
m, S
m, S
m, S
A razo de metatecnologia basicamente avalia o tamanho do gap

tecnolgico para determinado grupo cuja tecnologia correntemente
adotada nos municpios est mais restrita que aquela disponvel a
todos os grupos, representada pela funo metafronteira de custo.
A um dado nvel de produto, a razo de metatecnologia definida
pelo menor custo possvel dentro da metafronteira dividido pelo
menor custo no grupo especfico. Assim, quanto maior o valor mdio
da razo de metatecnologia para um grupo, mais avanada a
tecnologia de produo que ele adota.
Na prtica, conveniente escrever a eficincia tcnica com relao
metafronteira de custo usando a seguinte decomposio:
* = CE k
CE
i
i
k
MTR
i
Onde o primeiro elemento a eficincia tcnica convencional

( sm, S1, sm, S2 ...., sm, Sk ) medindo o desvio do custo efetivo do
municpio da fronteira de custo especfica do grupo e o segundo
elemento mede o desvio da fronteira especfica de grupo da funo
custo metafronteira. O escore de eficincia da metafronteira de
custo reflete quo bem o municpio se comporta em relao ao
desempenho previsto dos pares com as melhores prticas que
exploram a melhor tecnologia disponvel para todos os grupos, a fim
de produzir um dado produto.
Como medida de produto utilizado o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), calculado com base
no desempenho dos alunos em testes padronizados (Prova Brasil)
e nas taxas de aprovao deles. Os testes so aplicados na quarta
e na oitava sries (quinto e nono anos) do ensino fundamental.
407
O Ideb apresentado em uma escala de 0 a 10. Uma vez que este ndice
uma medida clara de resultado e utilizado como diretriz na poltica
educacional, ele aparece como medida natural de desempenho na
rea de educao. Os dados so referentes ao Ideb 2011, o ltimo
ano para o qual esto disponveis os resultados contabilizados.5
Como insumos, so utilizados os gastos em educao fundamental,
obtidos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE), pelo Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em
Educao (Siope)6, em termos per capita, e a escolaridade mdia das
mes de alunos da rede pblica de ensino fundamental estimada a
partir dos microdados do Censo IBGE 2010. Como visto anteriormente,
a escolaridade aparece como insumo no discricionrio importante
para explicar os resultados em educao.
Os municpios so agrupados de acordo com o tamanho de suas
populaes, segundo o estabelecido na Lei de Responsabilidade
Fiscal: at 50 mil habitantes, entre 50 mil e 100 mil habitantes, e acima
de 100 mil habitantes. Uma vez que o terceiro grupo engloba ainda
municpios muito heterogneos, ele foi dividido em dois subgrupos:
municpios com at 500 mil habitantes e municpios com mais de
500 mil habitantes.
Uma das crticas ao mtodo DEA, e aos mtodos no paramtricos
em geral, decorre do fato de que a presena de outliers pode afetar
consideravelmente o clculo da eficincia. Assim, preciso, antes
de tudo, verificar se observaes atpicas esto presentes e, caso
estejam, descart-las. Optou-se pelo mtodo da nuvem de dados
(data cloud method).7
5 Consideramos a mdia aritmtica simples dos valores do Ideb 4 srie e do Ideb 8 srie.
Evidentemente, para aqueles municpios onde havia apenas um dos dois nmeros, atribumos
seu valor varivel.
6 Mdia anual da despesa municipal por aluno, segundo o Siope, para o perodo 2008 a 2011,
a preos constantes (mdios de 2010), com deflacionamento feito pelo IPCA mensal mdio.
7 A matriz combinada [X Y], onde X a matriz com os insumos e Y a matriz com os produtos
para todos os municpios, contm, ento, todas as observaes. Essas observaes podem
ser vistas como uma nuvem de pontos, em que cada ponto representa um municpio. Se
removendo um municpio dos dados o volume da nuvem de dados fica muito menor, tem-se
a indicao de que esse municpio um outlier. Assim, o mtodo consiste em verificar como
o volume da nuvem de dados muda quando uma ou mais observaes so removidas.
Para maiores detalhes, ver Bogetoft e Otto (2011), captulo 5 e apndice, onde descrito
sucintamente o mtodo proposto por Wilson, P. W. (1993) e Wilson, P. W. (2010).
408
As estimativas para as eficincias tcnicas e as razes de
metatecnologia quando se assume a hiptese de retornos constantes
de escala so resumidas na Tabela 12.1.
Os valores mdios das eficincias dos grupos variam entre 0,503
para os municpios menores (at 50.000 habitantes) e 0,812 para os
maiores (mais de 500.000 habitantes).
O contrrio ocorre com relao s razes de metatecnologia.
Os municpios com populao acima de 500.000 habitantes possuem
os escores de eficincia mais altos entre todos os grupos, mas a
razo de metatecnologia a menor entre os grupos. Os municpios
pequenos operam sob tecnologias superiores, mas custa de escores
de eficincia mdios mais baixos. Seus custos de produo se situam
acima e longe da sua prpria fronteira de custo.
A eficincia de custo mdia relativa metafronteira dos grupos
igual a 0,50, 0,53, 0,47 e 0,38, respectivamente, o que sugere que os
municpios na amostra devem tentar adotar a tecnologia potencial
disponvel para todos os municpios, de forma a deslocarem suas
fronteiras de custo para baixo.
Tabela 12.1 Estimativas das eficincias tcnicas
DEA retornos constantes de escala
Populao
Quant.
municpios
Eficincia
tcnica
(grupos)
Razes de
metatecnologia
Eficincia
tcnica
(metafronteira)
At 50.000
4341
0,503
0,998
0,5020
50.001-100.000
312
0,567
0,942
0,5337
100.001-500.000
236
0,682
0,686
0,4684
Mais de 500.000
32
0,812
0,467
0,3790

metatecnologia sob a hiptese de retornos variveis de escala so
resumidas na Tabela 12.2. Os resultados seguem o mesmo padro
dos obtidos usando-se a hiptese de retornos constantes de escala,
ainda que os escores de eficincia obtidos sejam mais altos.
409
DEA retornos variveis de escala
Habitantes
Quant.
municpios
Eficincia
tcnica
(grupos)
Razes de
metatecnologia
Eficincia
tcnica
(metafronteira)
At 50.000
4341
0,564
0,947
0,534
50.001-100.000
312
0,655
0,864
0,566
100.001-500.000
236
0,719
0,680
0,489
Mais de 500.000
32
0,868
0,455
0,395
12.3.2 Sade: aplicao da tcnica de metafronteira com abordagem de

Fronteira Estocstica
O procedimento de estimao seguir a abordagem de fronteira
estocstica proposta por ODonnell, Rao e Battese (2008)8.
Uma vez que dados de insumos e produtos para as amostras
aleatrias dos diferentes grupos de municpios esto disponveis,
possvel estimar a metafronteira e as fronteiras de grupo.
Um modelo de fronteira estocstica para o grupo-k :
yi = f (x1i, x2i, ..., x Ni ;
) e
k
i
uik
(12.1)
Onde
a quantidade do n-simo insumo do i-simo municpio;
um vetor de parmetros desconhecidos associado com o
k-simo grupo. Os iK s representam rudo estatstico e assume-se
que so independentemente e identicamente distribudos como
2
variveis aleatrias N(0, k ) . Os uiK s representam ineficincia e so
k
2
definidos pela truncagem (em zero) de distribuies N( i , k ) ,
k
onde os i s so definidos por algum modelo de ineficincia
apropriada (por exemplo, o modelo de Battese e Coelli 1995)9.
k
8 Esta seo se baseia em ODonnell, Rao e Battese (2008). Eles utilizam, contudo, dados em
painel, ou seja, observaes para diferentes firmas em diferentes perodos de tempo, e aqui
sero utilizados dados de corte transversal.
9 Para maiores detalhes sobre os modelos de fronteira estocstica, ver captulo especfico
sobre o assunto neste livro.
410
Se o expoente da funo de produo fronteira linear no vetor
de parmetros ( k ) , ento o modelo pode ser escrito como:
yi = f (x1i, x2i, ..., x Ni ;
) e
k
i
uik
e xi
k
i
uik
(12.2)
Onde xi agora um vetor de transformaes dos insumos para

o i-simo municpio. Dados de insumos e produtos dos municpios
no k-simo grupo so ento usados para estimar os parmetros
desconhecidos desta fronteira.
Depois de obtidas as estimativas, torna-se possvel obter a
eficincia tcnica para o i-simo municpio com relao fronteira
do grupo-k usando o resultado:
TEik =
e xi
yi
k
+vik
=e
uik
(12.3)
Uma funo de produo metafronteira determinstica

definida como:
y *i = f (x1i, x2i, ..., x Ni ;
) e xi
(12.4)
Onde y*i o produto da metafronteira e

um vetor de
k
parmetros da metafronteira satisfazendo as restries xi xi
para todo k=1,2,...,K.
importante comentar duas caractersticas do modelo dado
pelas equaes (12.1) a (12.4).
Primeiro, as restries dadas por (12.4) apontam que a funo
metafronteira no pode se situar abaixo de qualquer das fronteiras
de grupo. Segundo, o modelo caracterizado por um nico processo
de gerao de dados10.
10 Isso contrasta com o modelo de metafronteira estocstica de Battese e Rao (2002), que
assume um mecanismo gerador de dados diferente para a metafronteira e para as diferentes
fronteiras de grupo. A metafronteira estocstica definida por eles pode ser estimada usando-se
os insumos e os produtos de todas as firmas em todos os grupos e em todos os perodos de
tempo, mas no h garantia de que a metafronteira estimada seja o envelope das fronteiras de
grupo estimadas.
411
Grfico 12.1 Fronteiras intragrupo e metafronteira
Produto y
3
B
F
E
D
C
Insumo X
Para obter uma funo metafronteira estimada que seja o

envelope das fronteiras de grupo estimadas preciso resolver o
seguinte problema de otimizao:
min
L
i=1
[ln f (x1i , x2i ,..., x Ni ; ) ln f (x1i , x2i ,..., x Ni ; k )]
(12.5)
Tal que ln f (x1i , x2i ,..., x Ni ; ) ln f (x1i , x2i ,..., xNi ; ) para todo
k
i; onde o vetor de coeficientes estimados associados com a
fronteira estocstica do grupo-k.
Uma vez que os vetores de coeficientes estimados so fixos para
o problema acima, uma forma equivalente da programao linear
definida em (12.5) :
k
min
T
t=1
[ln f (x1i, x2i, ..., x Ni ; )
Tal que ln f (x1i, x2i, ..., x Ni ; )
(12.6)
ln f (x1i, x2i, ..., xNi ; k ) para todo i.
412
Caso a funo f(.) seja log-linear nos parmetros, o problema de
programao linear se torna:
min x
tal que xi
xi
para todo i,
(12.7)
Onde x a mdia aritmtica dos vetores xi para todas as firmas.

Desvios padro para os estimadores dos parmetros da
metafronteira podem ser obtidos usando-se mtodos de simulao
e bootstrapping.
Para obter as estimativas das razes de metatecnologia e
eficincias tcnicas com relao metafronteira deve ser feita a
seguinte decomposio da equao (12.2):
yi = e
e xi
e xi
uik
e xi
k
i
(12.8)
O primeiro termo do lado direito a eficincia tcnica do i-simo

municpio com relao fronteira do grupo-k, definida pela equao
(12.3). O segundo termo do lado direito a razo metatecnologia
para o i-simo municpio no k-simo grupo:
k
e xi
MTR = x
ei
k
i
(12.9)
Para estimar a razo de metatecnologia basta substituir as

estimativas de e k na equao (12.9).11
Finalmente, a eficincia tcnica do i-simo municpio com relao
metafronteira :
TEi =
xi
yi
k
i
(12.10)
11 A garantia de que as razes de metatecnologia se situem no intervalo unitrio dada pelas

restries no problema de programao linear dadas pela equao (12.7).
413
A eficincia tcnica relativa metafronteira ento a razo entre
o produto observado e o produto da fronteira, ajustado pelo erro
aleatrio correspondente. Na prtica, a eficincia tcnica com relao
metafronteira prevista usando-se a seguinte decomposio:
= TE k
TE
i
i
k
MTR
i
(12.11)
k so os previsores relativos s equaes (12.3)

k e MTR
Onde TE
i
i
e (12.9).
A eficincia tcnica medida com referncia metafronteira
(representando o estado de conhecimento existente) pode ser
decomposta no produto entre a eficincia tcnica medida com
referncia fronteira do grupo-k e a razo de metatecnologia para
o grupo k (representando o estado de conhecimento existente e o
ambiente fsico, social e econmico que caracteriza o grupo k).
Para implementao da tcnica, utilizado o ndice de
Desempenho do SUS (IDSUS, divulgado pelo Ministrio da Sade
em 2012: <<http://portal.saude.gov.br/portal/saude/area.cfm?id_
area=1080>>) como produto. O IDSUS um indicador sntese que
procura medir o desempenho do sistema de sade a partir de uma
srie de indicadores que refletem tanto acesso quanto efetividade.
Como insumos, so utilizados os gastos per capita em sade. Os
gastos em sade feitos pelos municpios tm como fonte a Secretaria
do Tesouro Nacional, de maneira especfica, as despesas na funo
sade obtidas no banco de dados Finanas do Brasil: Dados Contbeis
dos Municpios (Finbra), a preos mdios de 2010 e deflacionamento
pelo IPCA mensal mdio de cada ano. J os dados de populao
e de educao (escolaridade das pessoas com ao menos 25 anos
de idade) tm como fonte o Censo 2010 divulgado pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).12
12 No tocante varivel de educao, buscou-se reconstruir a varivel anos de estudo,

atribuindo-lhe os seguintes valores conforme o valor assumido pela varivel V6400 nos
microdados do Censo 2010, nvel de instruo: (i) sem instruo at fundamental incompleto
=> 0 anos de estudo; (ii) fundamental completo at mdio incompleto => 9 anos de estudo;
(iii) mdio completo e superior incompleto => 12 anos de estudo; (iv) superior completo => 15
anos de estudo.
414
Existe certo consenso na literatura de que tanto os gastos com
sade quanto a escolaridade afetam os resultados em sade. Assim,
a funo de produo assumir a seguinte forma (HOLLINGSWORTH;
WILDMAN, 2003; GREENE, 2004):
Sadei = f (Educaoi ,Gastoi ) + vi ui

A forma funcional da funo de produo precisaria, contudo, ser
determinada. Inicialmente ser especificado um modelo translog:
Logsade = +
32
log gasto+
[(log 2 gasto) / 2]+
12
log educ+
11
[(log 2 educ)/2]+
[(log educ) (log gasto)] + v
As estimativas foram obtidas a partir da adaptao para o

programa R do cdigo Shazam fornecido por ODonnell.
Os municpios, como no caso do gasto em educao, so
agrupados de acordo com o nmero de habitantes. A opo por
esse tipo de agrupamento parece particularmente adequada no caso
da sade, pois existem vrias evidncias na literatura brasileira de
que escala um fator importante para explicar a (in)eficincia dos
municpios. Sampaio de Souza, Criabari-Neto e Stosic (2005), por
exemplo, usam como varivel de escala a densidade demogrfica e
observam que cidades com baixa concentrao populacional gastam
relativamente mais. A baixa concentrao populacional leva a um
aumento dos custos mdios de proviso dos servios pblicos, o que
conduz a uma incapacidade de explorao das economias de escala
associadas produo daqueles servios e, em ltima instncia,
utilizao subtima dos recursos.
As estimativas dos modelos de fronteira definidos para os
agrupamentos e para a metafronteira foram inicialmente obtidas
assumindo-se a forma funcional translog, como discutido anteriormente.
Para alguns agrupamentos, observa-se que a maioria das estimativas dos
parmetros das fronteiras de grupo estatisticamente significantes pelo
menos ao nvel de 10%. Contudo, para garantir a robustez dos resultados,
as estimaes das fronteiras de grupo foram refeitas utilizando-se outras
duas formas funcionais para a funo de produo de sade. A primeira
a formulao da OMS que elimina da funo translog, por questes de
parcimnia, o termo do quadrado do gasto em sade e o termo cruzado.
As eficincias mdias obtidas para cada um dos grupos, usando-se as
415
trs formas funcionais diferentes, foram muito similares, o que trouxe
confiana de que os resultados independem do formato especfico
assumido para a funo de produo. A segunda uma formulao
Cobb-Douglas, em que so considerados somente os gastos em sade
per capita e o nvel de escolaridade. So apresentados somente os
resultados para a Cobb-Douglas, mas os demais resultados podem ser
obtidos diretamente com os autores.
Os resultados da estimao das fronteiras de grupos so
apresentados na Tabela 12.3.
Como possvel observar, h uma associao positiva tanto dos
gastos em sade quanto do nvel de educao com os resultados em
sade, conforme o esperado.
Tabela 12.3 Estimativas das fronteiras de grupo
Variveis
Intercepto
Gastos
Educao
Lambda
No.Obs.
At 50 mil
habitantes
Mais de 50 mil a
100 mil habitantes
Mais de 100 mil

habitantes
0,88428***
1,21493***
1,08106**
(0,02746)
(0,11818)
(0,13182)
0,15484***
0,05367**
0,09722***
(0,004759)
(0,0237)
(0,02104)
0,06069***
0,18829***
0,08199
(0,006658)
(0,02689)
(0,05398)
1,83388***
3,20755***
1,22529***
(0,100644)
(0,67256)
(0,4467)
4919
324
280

Obs: ***, ** e * indicam significncias estatsticas aos nveis de 1%, 5% e 10%, respectivamente.
Desvios padro entre parntesis.
Uma vez estimadas e analisadas as fronteiras de produo dos

agrupamentos, a prxima questo saber se os municpios dos
diferentes grupos operam sob um nico tipo de tecnologia. Se todos
os municpios dividem a mesma tecnologia, ento desnecessrio
analisar os dados utilizando um modelo de metafronteira.
importante chamar a ateno, contudo, para o fato de que no
caso de municpios fala-se em tecnologia e utiliza-se o conceito de
416
razo de gap tecnolgico de Battese e Rao (2002), Battese, Rao e
ODonnell (2004) e ODonnell, Rao e Battese (2008), apesar de as
unidades de anlise no serem firmas privadas. Fala-se em diferentes
tecnologias somente a fim de facilitar a comparao com o trabalho
deles, mas o que simplesmente est sendo sugerido que o efeito
da hiptese sob as condies ambientais (populao) pode ser
importante para diferenciar os municpios.
Para isso estimada uma fronteira estocstica usando-se os dados
de todos os municpios conjuntamente, sem levar em conta as possveis
diferenas tecnolgicas modelo pooled de Battese e Rao (2002).
A diferenciao entre as tecnologias testada formalmente com a
utilizao do teste de Wald. Verifica-se inicialmente se as fronteiras de
cada grupo so iguais entre si; em seguida, se as fronteiras dos grupos
so iguais do modelo pooled. As hipteses nulas de igualdade entre
as fronteiras so rejeitadas ao nvel de 10%, levando concluso de
que a metodologia de metafronteira apropriada.
metatecnologia so resumidas na Tabela 12.4.
e das razes de metatecnologia
Quant.
Desvio
Mdia
Mnimo Mximo
municpios
padro
Eficiencias intra-grupo
At 50 mil habitantes
4919
0,884 0,062
0,531
0,987
Mais de 50 mil a 100 mil habitantes
324
0,841 0,096
0,591
0,974
Mais de 100 mil habitantes
280
0,901 0,043
0,746
0,966
Razes de meta-tecnologia
4915
0,963 0,011
0,873
1,000
324
0,918 0,028
0,826
1,000
280
0,862 0,013
0,830
0,897
4911
0,851 0,061
0,505
0,954
324
0,772 0,091
0,524
0,942
280
0,777 0,038
0,626
0,853
Eficincias meta-fronteira
417
Os resultados indicam que um municpio pequeno qualquer
(com populao menor do que 50 mil habitantes) 88% eficiente
quando medido relativamente fronteira de municpios pequenos.
Isso significa que o produto mdio nesse municpio corresponde
a 88% do que seria possvel obter usando os mesmos nveis de
insumo e tecnologia disponveis para os municpios pequenos. A
razo de metatecnologia mdia para os municpios pequenos 0,96,
indicando que o produto mximo que poderia ser obtido usando-se
os insumos de um municpio pequeno e a tecnologia dos municpios
pequenos 96% do produto mximo que poderia ser obtido
usando-se os mesmos insumos e a tecnologia representada pela
metafronteira. Finalmente, a eficincia dos municpios pequenos,
medida em relao metafronteira, 85%.
Para os outros grupos, a interpretao dos resultados similar.
Como observado por ODonnell, Rao e Battese (2008), as
estimativas de eficincia tcnica so calculadas para utilizao, em
ltima instncia, em programas de melhoria de desempenho a
partir de mudanas no gerenciamento dos municpios. As razes de
metatecnologia (gap entre as fronteiras de grupo e a metafronteira),
por sua vez, podem ser utilizadas em programas que buscam mudar
as caractersticas do ambiente em que a produo ocorre (por
exemplo, infraestrutura, financiamento etc.).
418
REFERNCIAS
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421
Captulo 13
Deteco de outliers em modelos no

paramtricos: o mtodo Jackstrap ampliado
Maria da Conceio Sampaio de Sousa

Borko D. Stosic
13.1 Introduo
Mtodos no paramtricos como a abordagem Anlise Envoltria de
Dados (DEA1) so particularmente apropriados para avaliar a eficincia
das organizaes pblicas sem fins lucrativos por vrias razes. No
somente eles produzem um indicador agregado da eficincia relativa
dessas organizaes, construdo a partir de mltiplos insumos e
mltiplos produtos, mas tambm porque esse tipo de metodologia no
determina a priori os pesos atrelados aos diferentes insumos e produtos,
que entram no clculo dos escores de eficincia. Por fim, a anlise no
paramtrica permite tambm levar em conta fatores externos, que
esto fora do controle dos responsveis pelas organizaes, e dispensa
o uso de preos no clculo do ndice agregado.
No entanto, o uso de medidas no paramtricas naive2 pode
comprometer a credibilidade dos escores de eficincia, porque
nesses modelos determinsticos todas as observaes so factveis
com probabilidade um. As fronteiras de eficincia assim computadas
so muito sensveis ao tamanho da amostra e dimenso do modelo
(nmero de insumos e produtos), mas principalmente existncia de
observaes discrepantes referentes s DMUs (Decision Making Units)
que exibem desempenho com baixa probabilidade de ocorrncia,
doravante mencionadas como outliers.
Esse ponto particularmente importante em abordagens que
se baseiam em tcnicas de programao linear para mensurar a
1 Charnes, Cooper and Rhodes (1978); Banker, Charnes e Cooper (1984); Fre, Grosskopf
e Lovell (1985). Anlise Envoltria de Dados a traduo literal do termo em ingls Data
Envelopment Analysis (DEA).
2 A literatura refere-se ao DEA naive como a aplicao direta da metodologia DEA a
determinada base de dados.
422
eficincia, como o caso da metodologia DEA (TIMMER, 1971).
Como nessa metodologia as fronteiras de eficincia so construdas
com base em observaes extremas, a presena de outliers reduz,
artificialmente, os escores DEA para as demais DMUs da amostra,
subestimando, assim, seus nveis de desempenho. Ademais, essa
subestimao altera no somente a magnitude, mas tambm
modifica a ordenao dos escores de eficincia, o que compromete
a comparao entre DMUs. Embora alguns desses outliers
correspondam, de fato, a observaes atpicas e boas prticas
de gesto, em muitos casos eles resultam de erros de medida e
de outras discrepncias estatsticas, no consideradas na verso
convencional (naive) do modelo DEA.
Em pequenas bases de dados, essas informaes errneas podem
ser mais facilmente detectadas. No ocorre o mesmo, porm, em
grandes bases de dados, nas quais a inspeo manual das informaes
no vivel. Portanto, para garantir que os escores de eficincia DEA
sejam efetivamente teis no processo decisrio, necessrio incluir
na abordagem DEA o tratamento das discrepncias supracitadas.
Isso inclui (i) o cmputo de medidas que permitam a identificao
automtica de outliers que possam ser implementadas em bases de
qualquer tamanho; e (ii) a fixao de regras de incluso/excluso de
outliers, quando do clculo das medidas DEA de eficincia.
Vrios autores propuseram tcnicas para detectar observaes
influentes no cmputo da eficincia no paramtrica. Wilson (1993;
1995) utilizou mtodos descritivos para detectar observaes
influentes no cmputo da eficincia no paramtrica. Seaver e Triantis
(1992; 1995) combinaram procedimentos da lgica fuzzy, em que a
anlise de eficincia usada junto com a programao paramtrica
fuzzy, com medidas robustas de distncia, para a deteco de outliers.
Andersen e Peterson (1993) recorreram ao modelo de supereficincia
para detectar observaes discrepantes, que recebem escores
superiores unidade, mediante a excluso dessas DMUs da coluna
avaliada no programa linear.
Mais recentemente, a Fronteira de Ordem-m (CAZALS; FLORENS;
SIMAR, 2002; SIMAR, 2003) e a Fronteira de Eficincia Robusta
(CHERCHYE; KUOSMANENE; POST, 2000) ampliaram a lista de
abordagens para identificar e corrigir observaes discrepantes.
423
A primeira baseia-se no conceito de insumo esperado mnimo
(produto esperado mximo) e gera fronteiras de graus variados de
robustez. A Fronteira de Eficincia Robusta decompe a fronteira
DEA original em diferentes conjuntos de referncia, sendo a fronteira
mensurada em relao a esses conjuntos. Note-se, porm, que todas
essas abordagens, alm de se basearem em inspeo manual dos
dados, utilizam regras ad-hoc de excluso de outliers. Esses aspectos
so particularmente restritivos quando se trabalha com grandes
bases de dados.
Para sanar esses problemas e, assim, obter escores de eficincia
mais robustos, Sampaio de Sousa e Stosic (2005) desenvolveram
uma metodologia denominada Jackstrap, que combina as tcnicas
de amostragem Jacknife e Bootstrap para calcular uma medida que
mostra o efeito da remoo de uma DMU sobre os escores de eficincia
das demais componentes da amostra. Baseando-se nessa medida
doravante mencionada como alavancagem (leverage) podem-se
tambm distinguir as observaes influentes, cuja remoo afeta
substancialmente o desempenho das demais, daquelas que, embora
apresentem altas alavancagens, tm pouco (ou nenhum) impacto
sobre o desempenho de seus pares.
O objetivo deste captulo apresentar o mtodo Jackstrap
Ampliado, que vai alm dos limites metodolgicos da abordagem
Jackstrap, no sentido de usar as informaes sobre alavancagens
para reduzir a probabilidade de selecionar os outliers no processo
estocstico de reamostragem. No se trata aqui de descart-los,
mas somente de impedir que essas informaes atpicas distoram
os escores de eficincia das demais DMUs. Essa abordagem
compreende duas fases. Na fase 1, computam-se as alavancagens
para cada DMU; na fase 2, essas medidas so utilizadas para
excluir as observaes discrepantes e/ou selecion-las com
menor probabilidade. Por fim, procede-se ao clculo dos escores
robustos de eficincia.
Este captulo organiza-se da seguinte maneira. A seo 13.2
faz uma breve descrio da metodologia Jackstrap. A seo 13.3
detalha o mtodo Jackstrap Ampliado e o clculo dos ndices
de eficincia DEA robustos. Finalmente, a seo 13.4 contm a
concluso do captulo.
424
13.2 O mtodo Jackstrap

A abordagem Jackstrap baseia-se nos escores de eficincia DEA.
Busca-se aqui no somente mensurar a influncia de uma dada
DMU no cmputo desses escores para as demais observaes, mas
tambm decidir como inclu-la na amostra, de forma a minimizar a
distoro por ela causada nas medidas de eficincia DEA.
Para tal, o procedimento Jackstrap combina as tcnicas de
reamostragem Jackknife (determinstica) e Bootstrap (estocstica)
para extrair o impacto da remoo de uma dada DMU sobre o
clculo dos escores de eficincia DEA para o resto da amostra. Esse
impacto corresponde alavancagem (leverage) dessa DMU. Notese que o uso do termo alavancagem para caracterizar observaes
discrepantes foi emprestado da anlise economtrica (BELSLEY,
1980) e usado aqui de forma anloga, isto , refere-se influncia
de observaes com valores atpicos para os insumos ou produtos
que compem a base de dados analisada. A ideia subjacente a de
que as observaes ditas outliers apresentam altas alavancagens,
bem superiores mdia da amostra. Por essa razo, as observaes
devem ter menor probabilidade de serem selecionadas quando
da composio da amostra a partir da qual os escores DEA sero
computados. A essncia da abordagem Jackstrap , pois, reduzir
estocasticamente o impacto de poucas observaes muito influentes
sobre os escores de eficincia finais. Na seo subsequente, explicaremos
em detalhes o mtodo Jackstrap Ampliado para detectar e selecionar
observaes discrepantes, permitindo, assim, o cmputo de escores
de eficincia DEA robustos.
13.3 Deteco e incluso de outliers

A abordagem Jackstrap Ampliado compreende duas fases. A primeira
etapa corresponde ao mtodo proposto por Sampaio de Sousa e Stosic
(2005), no qual as medidas de influncia, doravante mencionadas como
alavancagens, so computadas (subseo 13.3.1). A segunda fase utiliza
as alavancagens obtidas na fase 1 para identificar os outliers e selecionlos para formarem as amostras aleatrias que serviro de base para o
clculo dos escores robustos de eficincia (subsees 13.3.2 e 13.3.3).
425
13.3.1 Fase 1: clculo das alavancagens

Vamos, de incio, definir o conceito de alavancagem j , da j-sima
DMU. Essa medida corresponde ao desvio padro das medidas de
eficincia aps a sua remoo em relao s medidas antes da
sua retirada. Se computada por meio da tcnica de reamostragem
Jacknife j dada pela seguinte expresso, na qual n o nmero de
DMUs na amostra:
n
k=1; k j
*
kj
(13.1)
n 1
Nesse procedimento, os escores de eficincia { k | k = 1,...,n}

so obtidos utilizando-se o conjunto de dados original; em
seguida, remove-se uma DMU por vez e recalculam-se os escores
{ *k, j | k = 1,...,n; k j} . Ento *k,j o escore de eficincia da DMU
k quando este calculado sem a presena da DMU j.
O problema do uso do mtodo Jacknife nesse contexto advm do
fato de ele ser computacionalmente intensivo. Mais especificamente,
para retirar cada DMU e realizar (n-1) clculos de DEA, exige-se a
resoluo de n(n-1) problemas de programao linear, dificultando
a sua execuo em grandes bancos de dados, mesmo com as atuais
disponibilidades computacionais. Para contornar esse problema,
Sampaio de Sousa e Stosic (2005) propuseram o mtodo Jackstrap,
que combina a tcnica Jacknife com o mtodo de reamostragem
Bootstrap, de acordo com os seguintes passos:
1. Seleciona-se aleatoriamente uma amostra de L DMUs que
comporte entre 10% e 20% do total de DMUs, e calcula-se um
~
subconjunto de alavancagens j utilizando a tcnica Jacknife,
onde o ndice j assume L valores (selecionados aleatoriamente)
do conjunto {1,..., n}.
2. Repete-se B vezes o passo 1, acumulando os valores das
alavancagens calculadas com base nas diversas amostras
aleatrias. Para B suficientemente grande, cada DMU deve ser
selecionada n vezes, onde nj BL/n.
426
3. Calcula-se a alavancagem mdia para cada DMU como:
nk
kb
b=1
nk
(13.2)
4. A alavancagem mdia global escreve-se como:

K
k=1
(13.3)
As alavancagens k , variam entre 0 e 1; k = 0 significa que a

remoo de uma dada DMU no tem efeito sobre os escores de
eficincia das outras DMUs, enquanto j = 1 implica que a retirada
da DMU observada altera todos os outros escores de zero para um.
Completa-se, ento, a primeira fase da abordagem Jackstrap.
Sampaio de Sousa e Stosic (2004) investigaram o impacto do
tamanho das subamostras aleatrias L e B sobre as alavancagens
calculadas e mostraram que medida que L aumenta, k diminui.
Esses autores evidenciaram, ainda, que a ordenao das alavancagens
preservada no espectro dos diferentes valores de L.
Ressalte-se, tambm, que o fato de as DMUs serem avaliadas
dentro de inmeras subamostras aleatrias contribui para tornar
o mtodo Jackstrap relativamente insensvel ao efeito mscara
(maskingeffect).3 Isso porque a inspeo aleatria da base de dados
revela no somente as observaes discrepantes que compem as
vrias fronteiras de eficincias, mas tambm aquelas que influenciam
observaes no interior dessa fronteira. Por essa razo, nossa
abordagem permite identificar tambm os outliers locais.
13.3.2 Fase 2: seleo de outliers

Na segunda fase do procedimento Jackstrap, utilizam-se
as alavancagens obtidas para identificar os outliers e decidir
3 Este efeito refere-se ao fato de que o procedimento de deteco pode no identificar outliers
que esto grupados. Nesse caso, um ou mais desses outliers podem esconder (mascarar) os
demais e/ou no reconhec-los.
427
como inclu-los na amostra. Uma possibilidade remover,
sistematicamente, uma a uma as observaes com maiores
alavancagens e comparar as sucessivas distribuies empricas
das eficincias resultantes desse processo. O impacto da remoo
das observaes influentes pode, ento, ser usado para fixar os
patamares a partir dos quais as DMUs seriam excludas da amostra.
O problema maior desse procedimento advm do fato de que ele
se baseia em regras ad-hocs de excluso de outliers. Outra alternativa
usada por Sampaio de Sousa e Stosic (2005) envolve a aplicao
do teste de KolmogorovSmirnov (KS) para quantificar as diferenas
entre as distribuies pr e ps remoo da j-sima DMU influente e,
ento, observar o ponto a partir do qual as diferenas entre as duas
distribuies deixam de ser significantes. Essa abordagem bastante
intensiva em termos computacionais, sobretudo quando se trata de
grandes bases de dados.
Por fim, possvel usar as informaes sobre alavancagem,
calculadas na fase 1, para reduzir a probabilidade de selecionar
os outliers no processo estocstico de reamostragem. No se trata
aqui de descart-los embora isso possa ser feito, por meio de
uma funo especfica de probabilidade, como a heaviside mas
somente de impedir que essas informaes atpicas distoram
os escores de eficincia das demais DMUs. Em ambos os casos,
necessrio adotar funes de probabilidades que penalizem
aquelas com altas alavancagens.
Dentre as possveis escolhas dessas funes, quatro so
comumente utilizadas: linear, exponencial, inversa e heaviside (step).
A seguir, descreveremos essas funes.
A funo de probabilidade linear dada por:
( )=
k
max
max
(13.4)
min
onde max e min correspondem, respectivamente, s alavancagens

mxima e mnima do conjunto k ; k = 1,, K . A probabilidade
de se reter uma DMU com alavancagem min , portanto, igual a um;
aquela referente DMU com maior alavancagem ( max ) zero.
428
A distribuio de probabilidade inversa pode ser representada como:
1
P
( )=
<
(13.5)
max
max
onde 0 > 0 o limite inferior para k , isto , trata-se de um

parmetro independente (leverage threshold) abaixo do qual as
DMUs so retidas com probabilidade igual a 1. O limite inferior 0
pode ser arbitrariamente pequeno.
A distribuio exponencial dada por:
( ) = ee
k
k
min
e
e
max
(13.6)
max
Finalmente, a funo heaviside (ou step) escreve-se como:
( )=
k
< log K
(13.7)
log K
Aqui, o ponto de corte log K escolhido de modo a levar

em conta o tamanho da amostra, de sorte que para K=1000, por
exemplo, rejeita-se uma DMU cuja alavancagem superior ao triplo
da mdia global.
13.3.3 Escores de eficincia robustos

O cmputo dos escores de eficincia robustos feito da
seguinte maneira:
1. Utiliza-se uma das funes de probabilidade descritas pelas
equaes 13.4 a 13.7 para definir as DMUs a serem includas na
pseudoamostra aleatria, com reposio;
2. Definida a amostra, calcula-se o escore de eficincia,
cada municipalidade;
kb
, para
429
3. Repete-se B vezes os passos 1 e 2, acumulando os valores
dos escores de eficincia, que so calculados com base nas
diversas amostras aleatrias, geradas por meio da funo de
probabilidade escolhida;
4. Calculam-se os escores robustos de eficincia mdia para cada
DMU como:
B
^
k
b=1
kb
(13.8)
Note-se que nossa abordagem inspirada no mtodo Bootstrap.

Porm, em vez de fazermos a reamostragem nos insumos e produtos
originais (ZHANG; BARTELS, 1998) ou nos escores de eficincia (SIMAR;
WILSON, 1998), ela feita com base nas alavancagens, que guiaro
a seleo aleatria, com reposio das DMUs que iro compor as B
amostras, a partir das quais os escores DEA sero calculados.
O procedimento acima descrito consistente tanto com a viso
instrumentalista quanto com a verso convencionalista da anlise de
eficincia. Na viso instrumentalista, os escores de eficincia DEA so
vistos como medidas descritivas do desempenho relativo das DMUs
(MCDONALD, 2009). Nessa interpretao, a fronteira de eficincia
corresponde ao construto das melhores prticas observadas. A viso
concorrente tambm chamada de convencionalista considera
esses escores como estimadores da eficincia verdadeira das DMUs
(BANKER; NATARAJAN, 2008; SIMAR; WILSON, 2007). Esse ponto
particularmente relevante para a escolha do mtodo economtrico a
ser usado na anlise DEA em dois estgios, cujos escores robustos de
eficincia constituem as variveis dependentes, no segundo estgio.

Neste captulo, apresentamos o mtodo Jackstrap Ampliado, que
permite no somente identificar observaes influentes (outliers) na
metodologia DEA, mas tambm inclu-las no cmputo dos escores
de eficincia, selecionando-as, porm, com menor probabilidade.
Uma das vantagens dessa abordagem advm do fato de ela
ser relativamente insensvel ao efeito mscara (masking effect).
430
De fato, como as DMUs so avaliadas dentro de inmeras subamostras
aleatrias, o procedimento Jackstrap Ampliado permite identificar
outliers que esto grupados. Esse grupamento, que pode esconder
(mascarar) alguns outliers e/ou no reconhec-los, dificilmente
captado pelas metodologias de deteco de observaes discrepantes.
Ademais, por ser um mtodo completamente automtico, ele
particularmente apropriado para tratar com grandes bases de
dados. Por fim, ao permitir a incluso dos outliers no cmputo dos
escores de eficincia, em vez de remov-los por meio de regras
ad-hoc, o procedimento Jackstrap Ampliado faz melhor uso da
informao existente.
No prximo captulo, ilustraremos a metodologia supracitada
mediante sua aplicao aos servios da Ateno Bsica Sade nos
municpios brasileiros.
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Captulo 14
Aplicao do Mtodo Jackstrap na

Ateno Bsica Sade
Maria da Conceio Sampaio de Sousa

Rodrigo Hitoshi Dias
14.1 Introduo
O crescimento substancial dos sistemas de Ateno Bsica
Sade (AB) vem sendo observado em muitos pases. No Brasil, essa
tendncia ampliao dos servios de AB vem ocorrendo desde os
anos 1990 e manifesta-se, sobretudo, pela expanso da cobertura
da Estratgia Sade da Famlia (ESF), presente hoje em praticamente
todos os municpios brasileiros.1 Implantada em 1994, com o nome
de Programa de Sade da Famlia (PSF), essa estratgia baseia-se
em equipes multiprofissionais, agrupadas em Unidades Bsicas de
Sade (UBS) que so responsveis pelo acompanhamento da sade
das famlias, geograficamente referenciadas.2
O atendimento dessas demandas ampliadas envolve um volume
substancial de recursos pblicos, cujo gerenciamento constitui
um desafio para os gestores da ESF e, em particular, para as
municipalidades, j que a descentralizao as tornou responsveis
pela gesto da rede de servios de sade, inclusive das aes
empreendidas no mbito da ESF. Considerando-se os elevados
custos de oportunidade dos fundos pblicos, a questo fundamental
saber se os gestores municipais utilizam esses recursos de modo
eficiente, alocando-os de forma a maximizar os resultados em sade
e bem-estar das populaes. A resposta a essa questo passa pela
avaliao do desempenho municipal na proviso dos servios de
sade na esfera da ateno bsica.
1 Em 2008, cerca de 93 milhes de brasileiros eram atendidos no mbito da ESF.

2 Ver a esse respeito Santana e Carmagnani (2001).
434
No Brasil, poucos estudos focaram-se na anlise de eficincia na
proviso de servios de sade; a maioria deles centra-se na anlise da
eficincia hospitalar.3 Ao nosso conhecimento, apenas os trabalhos de
Varela (2008) e Hitoshi Dias (2010) computaram escores de eficincia para
a AB. O trabalho de Varela, alm de utilizar uma verso naive da abordagem
de Anlise Envoltria de Dados (DEA4), refere-se apenas aos municpios do
estado de So Paulo. Hitoshi Dias (2010) aplicou a metodologia Jackstrap
proposta por Sampaio de Sousa e Stosic (2005) para computar escores de
eficincia robustos, mediante a excluso de outliers.
O objetivo deste captulo , pois, avaliar o desempenho dos
sistemas de ateno primria sade nos municpios brasileiros
mediante o uso do mtodo Jackstrap Ampliado, descrito no captulo
anterior. A Seo 14.2 discute os insumos e produtos utilizados e
a Seo 14.3 contm os resultados das fases 1 e 2 da abordagem
Jackstrap. A Seo 14.4 analisa os escores de eficincia robustos para
a Ateno Bsica nos municpios brasileiros. Por fim, a Seo 14.5
rene as concluses do captulo.
14.2 Insumos e produtos

Apesar de no existir um consenso sobre quais insumos e
produtos esto relacionados prestao de servios de ateno
primria, a maioria dos estudos inclui o uso de profissionais da
ateno primria (em quantitativo ou horas trabalhadas), gastos/
custos, medicamentos e exames laboratoriais como insumos; visitas
e consultas a profissionais da ateno primria, procedimentos (e.g.,
imunizaes, nascimentos, exames citopatolgicos), bem como
nmero de pacientes como produtos.
A literatura sobre eficincia na ateno bsica5 constata que
a maioria dos trabalhos na rea inclui indicadores de estrutura
similares ao conceito de insumo na anlise de eficincia e indicadores
de processo referentes s atividades que ocorrem entre os
trabalhadores de sade e os pacientes , porm, no levam em conta
os indicadores de resultado que mensuram os impactos na sade dos
pacientes decorrentes dos cuidados prestados (DONABEDIAN, 1980).
3 Souza, Nishijima e Rocha (2010); Cesconetto, Lapa e Calvo (2008); Proite e Sampaio de Sousa (2004).
Analysis (DEA).
5 Para uma excelente reviso da literatura, ver Amado e Dyson (2008).
435
Isso porque, em muitos casos, no existem informaes suficientes
sobre os resultados em sade associados a esse nvel de ateno.
Esse, porm, no o caso do Brasil, que dispe de um vasto conjunto
de indicadores, coletados no mbito do Pacto pela Sade. A escolha
de insumos e produtos considerou alguns dos indicadores que fazem
parte da prioridade VI Fortalecimento da Ateno Bsica desse
pacto. Os insumos selecionados representam a estrutura presente
no municpio: quantidade de estabelecimentos de ateno primria,
nmero de profissionais de sade e investimentos nesse nvel de
ateno. J os produtos dividem-se entre variveis relacionadas ao
processo (i.e., pr-natais, visitas domiciliares, consultas mdicas) e
aos resultados (i.e., famlias com perfil sade, crianas abaixo do peso,
internaes por DM e AVC). Indicadores como crianas abaixo do peso
por idade e internaes por diabetes e AVC so claramente produtos da
AB, pois se referem situao de sade obtida pela populao. Neste
trabalho, eles entram como insumo, porque o objetivo minimizlos.6 Nossa amostra constituda de um corte seccional de 4.007
municpios para o ano de 2007. Os dados foram obtidos de diferentes
sistemas de informao do Ministrio da Sade (Datasus). A Tabela
14.1 apresenta as estatsticas descritivas dos insumos e produtos
utilizados no cmputo dos ndices de eficincia.
Tabela 14.1 Estatsticas descritivas de produtos e insumos, 2007
Variveis
Mdia Mediana
Desvio
padro
Min
Mx
Fonte
Produtos
Nmero de nascidos vivos de
mes com quatro ou mais consultas
de pr-natal em determinado local
e perodo
508,7
166,0
31,5
4,0
73760
Sinascd
Nmero de visitas domiciliares

por famlia realizadas por Agentes
Comunitrios de Sade
4697,0
2169,6
160,6
0,1
269213
SIAe
Nmero de consultas mdicas nas

especialidades bsicas
4809,1
1803,3
241,7
22,9 476032
SIA
Nmero de famlias com perfil sade

acompanhadas pela ateno bsica
986,8
491,5
29,1
0,5
46065
Sisvanf
(continua)
6 Mais detalhes sobre esse tipo de procedimento podem ser encontrados na seo 11 do captulo 9.
436
(continuao)
Variveis
Mdia Mediana
Desvio
padro
Min
Mx
Fonte
Produtos como Insumos

Nmero de crianas menores de
cinco anos com peso por idade
abaixo do percentil 3
40,6
16,0
1,3
1,0
2289
Sisvan
Nmero internaes por

complicaes do diabetes mellitus
na populao de 30 anos e mais e
por acidente cerebral vascular (AVC)
na populao de 40 anos e mais
55,3
19,0
2,7
1,0
5621
SIHg
Gasto municipal na ateno bsica e

transferncias federais para a ateno
bsica municipal a (R$ milhes)
4,9
2,1
0,2
0,1
361
Nmero de Unidades Bsicas de Sade
8,5
5,0
0,2
1,0
255
CNESj
Nmero de mdicos da ateno bsicac
11,0
5,0
0,5
0,2
678
CNES
Nmero de enfermeiros,
auxiliares de enfermagem
e tcnicos de enfermagemc
30,2
15,0
1,4
2,0
2506
CNES
Nmero de agentes comunitrios

de sadec
50,91
27,00
1,61
2,00
1739
CNES
Insumos
Siopsh/
FNSi
Fonte: Hitoshi Dias (2010).

Notas: a) Transferncias federais para a ateno bsica municipal no ano de 2006; b) mdicos da ateno bsica:
clnicos gerais, obstetras, ginecologistas, pediatras e mdicos de sade da famlia; c) o nmero de profissionais de
sade refere-se a 40 horas semanais de trabalho em unidades de ateno primria. Por exemplo, um enfermeiro
que trabalhe 20 horas por semana considerado como meio trabalhador; d) Sinasc Sistema de Informaes de
Nascidos Vivos; e) SIA Sistema de Informaes Ambulatoriais; f) Sisvan Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional; g) SIH Sistema de Informaes Hospitalares; h) Siops Sistema de Informaes sobre Oramento Pblico
em Sade; i) FNS Fundo Nacional de Sade; j) CNES Cadastro Nacional de Estabelecimentos.
14.3 Resultados
As sees 14.3.1 e 14.3.2 descrevem os resultados das duas fases
do modelo Jackstrap aplicado aos servios de Ateno Bsica dos
municpios brasileiros, expostos nas Tabelas 14.2 a 14.5.
14.3.1 Fase 1: Alavancagens e influncia

Para implementar a primeira fase do modelo, computamos
alavancagens7 para 4.007 municpios utilizando o mtodo Jackstrap
7 Medida que mostra o efeito da remoo de uma DMU sobre os escores de eficincia das
demais componentes da amostra.
437
proposto por Sampaio de Sousa e Stosic (2005). Essas alavancagens
foram calculadas para duas verses da metodologia DEA: DEA-CCR
(retornos constantes de escala) e DEA-BCC (retornos variveis de
escala). Ambas as verses seguem a orientao produto. Fixamos
o tamanho das bolhas a L=400 e perfizemos B=1000 passos de
bootstrap.8 Para o clculo das alavancagens, cada municipalidade foi
selecionada, em mdia, 99,8 vezes (BL/K=99,8).
As Tabelas 14.2 e 14.3, que mostram as alavancagens para os
10 municpios mais (menos) influentes, computadas por meio das
abordagens DEA-CCR e DEA-BCC, ilustram o funcionamento da
primeira fase do mtodo Jackstrap. A coluna alav lista a alavancagem
mdia obtida por uma dada municipalidade, usando a expresso
13.2.9 do captulo anterior; essa alavancagem ser doravante
mencionada como alavancagem bruta. A coluna tot-hits mostra o
nmero total de vezes em que a municipalidade foi selecionada
no procedimento jackstrap (100 BL/K = (1000400) /4007).
A coluna a-hits denota o nmero de vezes em que a municipalidade
selecionada obteve alavancagem no nula. Por fim, a coluna alav-a
mostra a alavancagem ajustada (alav-a = alav(a-hits/tot-hits)), que
constitui a informao relevante sobre a influncia das observaes.
Se uma determinada observao selecionada aproximadamente
100 vezes, porm somente em uma delas influenciou os escores
das demais, ento, o poder dessa observao muito pequeno,
mesmo que ela apresente uma alavancagem elevada. Esse ponto
ser esclarecido quando da discusso dos resultados mostrados
nas tabelas supracitadas.
A Tabela 14.2 apresenta os municpios com maiores alavancagens
e influentes, ordenados pelas alavancagens ajustadas, obtidas pelo
mtodo CCR. Vrzea Grande aparece como o maior outlier da amostra.
Embora sua alavancagem seja apenas a 18 maior da amostra
(alav=0,0913), das 78 vezes em que foi aleatoriamente escolhida, em
praticamente todas elas (a-hits = 71) gerou alavancagens no nulas.
Trata-se, pois, de um municpio altamente influente, que tem o poder
de deslocar a fronteira de eficincia e alterar os escores das outras
cidades. Ajustando sua alavancagem inicial pelo peso (a-hits/
8 Ver captulo 13 para detalhamento do processo.
438
total hits) = 71/78 essa observao torna-se a mais influente da
amostra. Raciocnio anlogo pode ser feito para os demais outliers
apresentados na Tabela 14.2.
Tabela 14.2 Municpios com elevadas alavancagens
e influentes DEA-CCR e DEA-BCC
DEA CCR
Municpios
alav ord a-hits
Vrzea Grande
0,0913
Coroat
18
72
DEA BCC
tot
hits
lev
78
0,0843
ord alav
1
0,1355
ord a-hits
639
71
tot
hits
lev
ord
78
0,1234
0,0557
19
94
96
0,0546
0,1000
832
92
96
0,0959
Itaquaquecetuba 0,0517
20
91
99
0,0475
0,0931
877
91
99
0,0856
14
Tailndia
0,0481
21
100
110 0,0438
0,0799
992
100
110 0,0727
35
Medicilndia
0,0394
22
102
110 0,0366
0,1029
815
99
110 0,0926
0,0373
23
86
92
0,0349
0,0695 1115
86
92
0,0650
70
Santa Gertrudes
0,0358
26
81
85
0,0341
0,0463 1523
80
85
0,0436 265
Seropdica
0,0362
25
85
91
0,0338
0,1169
731
87
91
0,1118
0,0346
27
85
91
0,0323
0,0855
945
84
91
0,0790
22
So Joaquim
de Bicas
So Jos do
Rio Claro
No outro extremo, temos os municpios cuja alavancagem bruta

alta, porm, com pouca (ou nenhuma) influncia sobre seus pares.
A Tabela 14.3 apresenta 10 desses municpios, ordenados tambm
pela alavancagem CCR. Vejamos, por exemplo, o caso de Lavras da
Mangabeira. Essa cidade apresentou a maior alavancagem bruta
da amostra, quando os escores de eficincia so computados pela
variante DEA-CCR (alav=0,2760). Porm, das 105 vezes em que
foi aleatoriamente selecionado, apenas uma vez esse municpio
afetou os escores das demais observaes. Quando utilizamos a
alavancagem ponderada (lev), Lavras de Mangabeira passa da 1
para a 364 posio. Portanto, sua influncia sobre os escores das
outras cidades muito pequena, visto que ela no integra a fronteira
de eficincia. O mesmo ocorre com as demais cidades da Tabela 14.3.
439
Tabela 14.3 Municpios com altas alavancagens e sem influncia
Municpios
Lavras da
DEA CCR
alav
ord a-hits tot hits
DEA BCC
lev
ord
alav
ord a-hits tot hits
lev
ord
531
0,2760
105
0,0026 364 0,1669 423
18
105
0,0286
0,2651
92
0,0029 347 0,1749 368
92
0,0152 1029
0,2651
115
0,0023 400 0,0000 2754
115
0,0000 2722
Itabirito
0,2244
104
0,0022 409 0,2078 163
104
0,0040 1870
Petrpolis
0,2239
92
0,0024 384 0,1110 764
12
92
0,0145 1072
Oeiras
0,2239
95
0,0024 394 0,2278
80
95
0,0096 1353
0,1952
80
0,0024 383 0,0868 932
80
0,0033 1981
0,1949
95
0,0021 431 0,0964 852
95
0,0020 2240
0,1949
98
0,0020 445 0,0649 1192
26
98
0,0172
Mangabeira
Carnaba
dos Dantas
Joaquim
Tvora
Cidade
Ocidental
Palmares
Ribeiro das
Neves
937
Voltaremos, agora, anlise dos maiores outliers municpios

com alta alavancagem e influentes ordenados pela alavancagem
ponderada obtida por meio da variante DEA-CCR, como o exposto
na Tabela 14.4, na qual so mostradas as alavancagens para os 20
municpios mais influentes. Para facilitar a discusso, apresentamos
tambm na Tabela 14.4 os produtos e insumos da AB utilizados no
cmputo das alavancagens.
Note-se, em primeiro lugar, que muitos desses municpios,
em vez de se constiturem em exemplos de adoo das melhores
prticas, devem suas altas alavancagens a distores e/ou erros de
mensurao nos insumos e produtos declarados por essas cidades.
Em geral, elas apresentam nmero excessivo de consultas mdicas,
baixas taxas de hospitalizao, gastos per capita com AB muito baixos
e pequeno nmero de profissionais de sade por habitante.
440
Tabela 14.4 Maiores outliers indicadores selecionados
MUNICPIO
TXAVC TXDM PRENAT PERF CONSUL GASTO MED ENF ACS
Vrzea Grande
36,4
15,4
91,8
0,11
5,95
55,1
1,1
2,5
6,6
Coroat
29,9
27,6
87,2
0,01
5,42
203,5
3,2
6,9
28,2
Itaquaquecetuba
21,6
7,4
91,4
1,00
1,78
77,9
1,3
2,3
1,1
Tailndia
12,8
7,2
77,4
0,21
2,30
140,4
0,4
3,2
15,3
Medicilndia
55,2
9,1
87,4
0,67
0,92
90,2
1,5
16,8 31,1
Sao Joaquim
das Bicas
11,0
5,1
91,2
0,81
1,66
18,0
1,0
3,7
5,1
Santa Gertrudes
12,0
96,1
0,47
3,43
25,4
4,6
11,9
9,3
11,1
Seropdia
12,4
9,5
90,4
0,45
8,56
28,2
3,2
4,3
So Jos do
Rio Claro
52,3
14,6
98,8
0,40
26,01
224,6
6,0
17,9 19,1
Brasil
33,4
16,7
89,3
0,53
1,92
193,5
4,3
13,3 22,4
Fonte: Hitoshi Dias (2010).
No topo da lista, o municpio de Vrzea Grande apresentou

problemas em trs desses aspectos, especialmente no que se refere
ao elevado nmero de consultas mdicas da AB por habitante/ano
(5,95), quando a mdia dos municpios brasileiros de 1,92 consultas.
De fato, quando avaliamos a quantidade mensal de consultas por
mdico em Vrzea Grande, temos um valor de 4.741, equivalente
a aproximadamente 1 consulta por mdico a cada 2 minutos
(considerando que cada mdico trabalha 8 horas por dia e 23 dias
por ms). Trata-se, pois, claramente de um caso de erro na entrada de
dados. Outro exemplo extremo em relao a problemas na varivel
consultas mdicas o municpio de So Jos do Rio Claro-MT; de
acordo com os dados, obteve-se uma mdia de 26 consultas por
habitante em 2007, muito acima da mdia nacional, igual a 1,92.
No tocante aos insumos, Tailndia, no Par, no declara nenhum
mdico trabalhando 40 horas por semana nos servios de ateno bsica,
o que no razovel para uma cidade com mais de 70 mil habitantes.
Esses nmeros, exemplos atpicos da base de dados, so provavelmente
resultantes de erros de coleta/digitao. Quando no corrigidos,
contribuem para reduzir artificialmente os escores de eficincia das
demais observaes comprometendo, assim, a credibilidade dos escores
obtidos por meio da aplicao naive do mtodo DEA.
441
14.3.2 Fase 2: Seleo de municipalidades

Passaremos agora anlise dos resultados da Fase 2 do
procedimento Jackstrap. De posse das alavancagens, essa fase
seleciona as municipalidades que entraro no cmputo dos escores
de eficincia. Para construir as pseudoamostras, utilizamos as
distribuies de probabilidades, descritas na subseo 13.3.2 do
captulo anterior.
A Tabela 14.5 ilustra o procedimento de seleo. Ela mostra o nmero
de vezes (nboot) em que o municpio foi selecionado, bem como a sua
probabilidade de seleo, computada de acordo com as equaes 13.4
a 13.7.9 Os resultados referem-se s municipalidades que apresentam as
cinco maiores (menores) alavancagens ajustadas (lev).
Nenhuma das funes de probabilidade usadas para escolher
os municpios que compuseram as diferentes amostras selecionou
Vrzea Grande, visto que esse municpio apresenta a maior
alavancagem. Ademais, quando se usa a funo heaviside, nenhum
outlier dos apresentados na Tabela 14.5 integra as amostras, a partir
das quais os ndices de eficincia foram computados (nboot = 0).
Nas demais funes, essas observaes discrepantes foram includas
na amostra, porm com uma menor probabilidade de seleo.
Vejamos, por exemplo, o caso de Coroat. O nmero de vezes em
que essa cidade foi includa na amostra (nboot) variou de 63 (para
1000 passos de bootstrap), quando a funo inversa foi usada, at
384 vezes, quando se aplicou a funo linear; sua probabilidade de
incluso na amostra variou de 0,06 (funo inversa) a 0,352 (funo
linear). De forma geral, quanto maior a influncia de uma observao,
menor sua probabilidade de compor as pseudoamostras. Na segunda
parte da Tabela 14.5, v-se que os municpios menos influentes
entram na amostra em praticamente todos os passos de bootstrap
(1000), sendo, pois, selecionados com probabilidade igual a 1.
Ressalte-se que tanto a funo heaviside quanto a funo
inversa tm a desvantagem de exigirem pontos de corte arbitrrio:
log K , na funo heaviside e 0 na funo inversa. Alm disso, a
funo heaviside usa esse limiar para remover as municipalidades,
descartando todas as informaes referentes a essas cidades.
9 Tambm do captulo 13.
442
Tabela 14.5 Nmero de vezes e probabilidade de seleo dos municpios
Funes de probabilidade
Municpios
Linear
Exponencial
Inversa
Heaviside
nboot
p(k)
nboot
p(k)
nboot
p(k)
nboot
p(k)
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
Coroat
384
0,3523
381
0,3427
63
0,0604
0,0000
Itaquaquecetuba
499
0,4358
501
0,4255
99
0,0858
0,0000
Tailndia
517
0,4808
477
0,4703
80
0,1029
0,0000
Medicilndia
505
0,5661
503
0,5557
131
0,1450
0,0000
So Luz do Norte
963
1,0000
1015
1,0000
1015
1,0000
1011
1,0000
Silvnia
1020
1,0000
1046
1,0000
1044
1,0000
1078
1,0000
Teresina de Gois
1018
1,0000
990
1,0000
989
1,0000
1007
1,0000
Terezpolis de Gois
975
1,0000
995
1,0000
995
1,0000
996
1,0000
Uruau
994
1,0000
1002
1,0000
1002
1,0000
1021
1,0000
Mais influentes
Vrzea Grande
Menos influentes
As distribuies linear e exponencial, alm de no exigirem

a fixao de limiares ad-hoc, incluem praticamente a totalidade
das informaes. Quando essas distribuies foram utilizadas,
por construo, somente Vrzea Grande, que apresentou a maior
alavancagem ponderada, foi retirada da amostra. Os demais outliers
foram apenas selecionados com menor probabilidade e no
removidos da amostra, como ocorreu na distribuio heaviside.
14.4 Escores robustos de eficincia

A Tabela 14.6 apresenta as estatsticas descritivas para os escores
de eficincia, computados a partir das pseudoamostras geradas pelas
diferentes funes de probabilidade, nas variantes DEA-CCR e DEA-BCC.
Note-se, em primeiro lugar, que em presena de outliers a aplicao do
DEA naive conduz subestimao dos ndices de eficincia, em ambas
as variantes do mtodo DEA. Isso ocorre apesar de o elevado nmero
de insumos e produtos provocar um vis superior nos escores, em
virtude da existncia da maldio da dimensionalidade. A remoo de
443
Vrzea Grande, o maior outlier, com a menor probabilidade de incluso
na amostra das demais observaes discrepantes, eleva os escores de
eficincia, em todos os casos examinados.
Tabela 14.6 Estatsticas descritivas para os
escores de eficincia DEA-CCR e DEA-BCC
# Municpios
Municipalidades ineficientes
Escores de eficincia estatsticas descritivas
Mtodos
municipalidades ineficientes
/funes
Total
Remov Eficientes
#
Mdia Mediana
Desvio
padro
Assimetria Curtose Mnimo
DEA-CCR
Dea
4007
264
6,59 0,5804
0,5451
0,2058
0,4843
-0,5823
0,1307
Linear
4006
272
6,79 0,6418
0,6147
0,2021
0,2546
-0,8487
0,1381
Exponencial 4006
272
6,80 0,6424
0,6154
0,2020
0,2518
-0,8511
0,1378
Inversa
4006
281
7,01 0,6801
0,6601
0,1989
0,0921
-0,9413
0,1428
Step
3890
117
624 16,04 0,7451
0,7387
0,1908
-0,2067
-0,9424
0,1646
Dea
4007
533 13,30 0,6372
0,6033
0,2211
0,2600
-1,0240
0,1343
Linear
4006
550 13,73 0,7132
0,6964
0,2080
-0,0635
-1,1352
0,1528
Exponencial 4006
551 13,75 0,7143
0,6983
0,2079
-0,0690
-1,1350
0,1528
DEA-BCC
Inversa
4006
605 15,10 0,7744
0,7863
0,1961
-0,3883
-1,0103
0,1673
Step
3896
111
706 18,12 0,7421
0,7390
0,1992
-0,1879
-1,0615
0,1530
Como esperado, exceto quando usamos a distribuio heaviside,

os escores de eficincia da variante DEA-BCC so mais elevados j
que, por construo, CRS VRS, para uma mesma amostra. Aqueles
obtidos das amostras geradas pelas distribuies linear e exponencial,
alm de mais elevados, so muito similares, em ambas as variantes
do mtodo DEA. Essas distribuies produzem, inclusive, o mesmo
nmero de municipalidades eficientes (272). J a funo heaviside, por
remover 117 e 111 municipalidades, respectivamente, nas variantes
DEA-CCR e DEA-BCC, no somente aumenta substancialmente o
nmero de observaes eficientes, mas tambm eleva a magnitude
dos escores computados, particularmente no mtodo CCR.
444
Com exceo dos resultados atrelados distribuio heaviside,
a assimetria positiva das medidas de eficincia na variante CCR
indica que, em presena de outliers, os escores de eficincia so
enviesados para cima; de fato, a incluso de todos os 4.007 municpios
praticamente dobra a assimetria, em relao s demais amostras.
Quando a funo heaviside usada, a assimetria negativa deve-se
excluso dos principais outliers. Por fim, as curtoses negativas em
ambas as variantes e para todas as funes de probabilidade utilizadas
indicam que as distribuies das eficincias, comparadas com a
distribuio normal, tm caudas mais curtas e mais finas; os escores
esto pouco concentrados em torno da mdia.
14.4.1 Tamanho do municpio e desempenho municipal na AB

A proliferao de pequenos municpios tornou-se uma caracterstica
do movimento de transferncia do poder poltico aos nveis inferiores de
governo. Esse fenmeno contribuiu para elevar os custos dos servios
pblicos no Brasil porque municpios muito pequenos no exploram
as economias de escala que caracterizam muitos dos servios pblicos
e, portanto, no utilizam de maneira tima os recursos disponveis.10
Uma questo relevante saber se essa argumentao valeria tambm para
a produo de servios de sade no mbito da AB. De fato, no se pode
garantir que esse desmembramento de cidades tenha levado em conta
a escala mnima de operaes exigida para que essas municipalidades
sejam capazes de assegurar aos seus habitantes os servios bsicos de
sade, sem incorrer em custos, desnecessariamente, elevados.
Para investigar esse tpico, agrupamos os escores municipais de
eficincia da AB por classe de populao (Tabela 14.7). Por razes
de espao, inclumos apenas os resultados para as distribuies
exponencial e heaviside. V-se que os escores de eficincia aumentam
com o tamanho da municipalidade, em ambas as distribuies
apresentadas. Esses resultados corroboram estudos anteriores que
mostraram que o nvel de eficincia da AB tende a aumentar com o
tamanho do municpio (SIDDHARTHAN; AHERN; ROSENMAN, 2000;
KONTODIMOPOULOS et al., 2007) e sugerem que a produo dos
cuidados primrios de sade no Brasil caracteriza-se pela existncia
de economias de escala.
10 Sampaio de Sousa e Souza (1999); Maia Gomes e McDowell (1997).
445
Tabela 14.7 Escores de eficincia robustos por classe
de populao estatsticas descritivas
Classes de
populao
Estatsticas descritivas
Media
Mediana
Desvio
Assimetria
Curtose
0-9999
0,5823
0,5514
0,1958
0,4360
-0,5216
10000-49999
0,6409
0,6175
0,1865
0,3312
-0,7392
50000-99999
0,7217
0,7101
0,1826
0,0095
-1,0888
100000-499999
0,7216
0,6985
0,1647
0,1404
-0,9118
>50000
0,8114
0,8688
0,1706
-0,3544
-1,4256
0-9999
0,6727
0,6502
0,1986
0,1299
-0,8493
10000-49999
0,7378
0,7247
0,1813
-0,0531
-0,9951
50000-99999
0,8223
0,8420
0,1622
-0,5162
-0,7312
100000-499999
0,8349
0,8481
0,1501
-0,4858
-0,8477
>50000
0,8941
0,9878
0,1267
-0,6540
-1,2450
Exponencial
Heaviside(Step)
Resta, porm, saber se a relao positiva entre tamanho da

cidade e desempenho gerencial da AB deve-se efetivamente s
especificidades da tecnologia da produo de cuidados bsicos
de sade, ou se decorre da presena de fatores exgenos, no
considerados na abordagem Jackstrap. Voltaremos a discutir esse
ponto quando da discusso dos escores residuais de eficincia.
14.4.2 Municpios situados nos extremos da distribuio das eficincias:

resultados selecionados
Nesta seo, vamos discutir brevemente as municipalidades
situadas nos extremos da distribuio de eficincia. Alm da
populao, usamos trs indicadores de relaes entre produtos
e insumos para caracterizar essas municipalidades: (i) nmero de
consultas pr-natal por real gasto com a ateno bsica, PRENAT/G;
(ii) nmero de visitas por agentes comunitrios de sade, VISIT/ACS;
e (iii) nmero de consultas por mdicos, CONSULT/MED.
446
A Tabela 14.8 apresenta esses indicadores para dez municipalidades
selecionadas, que aparecem como eficientes em todas as amostras
linear, exponencial, inversa e heaviside, na variante DEA-CCR. Note-se,
em primeiro lugar, que cidades de diferentes portes aparecem nessa
lista. Temos capitais (Manaus), cidades de porte mdio, como Santana
de Parnaba, regies metropolitanas (Jaboato dos Guararapes), e
cidades pequenas, como Bod e Aguiar. Esse resultado, consistente
com a existncia de divisibilidade, contrape-se quele sugerido pelas
informaes da Tabela 14.7, que indicava a possibilidade de economias
de escala, na produo de servios da AB.
Tabela 14.8 Municpios eficientes indicadores selecionados
Indicadores
Municpios
PRENAT/G VISIT/ACS
CONSULT/
MED
UF
POP
Manaus
AM
1731993
728,15
88,04
306,05
Jaboato dos Guararapes
PE
511891
217,86
97,85
479,65
Aguiar
PB
4261
53,21
87,45
288,63
Armao dos Bzios
RJ
24730
47,20
133,16
795,16
Belm do Brejo do Cruz
PB
6050
45,49
113,77
212,90
Icm
SP
7342
34,13
132,93
601,65
Santana de Parnaba
SP
106361
34,03
95,07
1003,20
Bod
RN
2783
31,47
83,46
298,83
Atalaia do Norte
AM
11752
30,82
14,74
732,61
Carapebus
RJ
10604
13,60
185,31
429,51
Alm disso, os nveis de eficincia podem estar sendo inflados

para municpios cujas consultas mdicas so mais curtas incluindose a aquelas de pr-natal o que, por sua vez, no necessariamente
est relacionado qualidade ou resolutividade em sade. Um
maior nmero de consultas por mdico pode refletir tanto uma
demanda reprimida por esse tipo de atendimento quanto o baixo
nmero de profissionais mdicos. Santana do Parnaba, Armao
dos Bzios e Atalaia do Norte detm o maior nmero de consultas
por mdico. Manaus e Jaboato dos Guararapes destacam-se no
indicador PRENAT/G.
447
A Tabela 14.9 apresenta os escores de eficincia para as dez cidades
mais ineficientes. Mostraremos apenas os resultados obtidos mediante
o uso das funes de probabilidade exponencial (efic-exp) e heaviside
(efic-step), ordenados pela eficincia mdia CCR das amostras geradas
pela funo exponencial.
Tabela 14.9 Municpios ineficientes indicadores selecionados
CRS
Municpios
VRS
Indicadores
Efic - exp Efic-step Efic - exp Efic-step
pop
prenat/g visit/acs
consult/
med
Rio Preto - MG
0,1378
0,1646
0,1528
0,1554
5388
0,023
20,5
64,7
So Martinho - RS
0,1496
0,1870
0,1655
0,1805
3409
0,020
23,0
57,5
Chupinguaia - RO
0,1497
0,1740
0,1528
0,1530
7456
0,017
16,3
27,8
Luciara - MS
0,1837
0,2100
0,3004
0,3072
2405
0,015
47,4
137,4
Charrua - RS
0,1838
0,2663
0,2260
0,2512
3581
0,021
10,5
255,8
Silvianpolis - MG
0,1876
0,2541
0,2046
0,2411
3803
0,036
0,0
235,9
Jos Raydan - MG
0,1914
0,2532
0,3647
0,3565
4146
0,038
1,3
228,2
Chiapetta - RS
0,1931
0,2772
0,2157
0,2253
4058
0,020
4,0
141,5
Antnio Prado - RS
0,2160
0,3108
0,2443
0,2933
13315
0,047
34,3
380,3
0,2200
0,2860
0,2482
0,2891
6905
0,037
30,5
424,0
Jenipapo de
Minas - MG
Contrariamente aos municpios situados na fronteira de eficincia,

aqueles de pior desempenho apresentam vrias caractersticas em
comum. Com exceo de Antnio Prado, eles tm menos de 10 mil
habitantes, apresentam baixa densidade populacional e so, em sua
grande maioria, localizados nas regies Sudeste e Sul. Em alguns
deles, a populao, inclusive, est estagnada ou se reduzindo ao
longo do tempo, como o caso dos municpios gachos listados na
Tabela 14.9: Antnio Prado, Charrua, Chiapetta e So Martinho.11
Mesmo supondo-se divisibilidade na produo de servios da
AB, esses pequenos municpios no conseguem atingir a escala
mnima exigida para a produo eficiente desses servios e, portanto,
trabalham com custos mdios mais elevados, o que leva reduo da
11 Ver <http://www.censo2010.ibge.gov.br/>.
448
eficincia. Alm disso, em muitos deles, a proporo de idosos maior
quando comparada com a mdia brasileira. As condies de renda e de
educao so superiores media nacional, e eles dispem de melhores
condies de infraestrutura. Seus baixos escores de eficincia devem-se
mais aos seus elevados gastos com AB e suas altas taxas de internaes
por diabete mellitus e AVC, mais recorrentes em populao mais idosas,
do que a problemas de gerenciamento nesse nvel de ateno.

Neste captulo, computamos escores de eficincia DEA-CCR e
DEA-BCC para a Ateno Primria a Sade (APS), mediante o uso
do mtodo Jackstrap Ampliado. O uso dessa abordagem permitiu
a identificao de municipalidades influentes, que tm o poder de
deslocar a fronteira de eficincia e alterar os escores de eficincia das
outras cidades.
Na maioria dos casos, as altas alavancagens obtidas por esses
municpios, em vez de apontarem para a adoo das melhores prticas
de gesto da AB, remetem-se a distores e/ou erros de mensurao
nos insumos e produtos, declarados por essas cidades. Como
a presena desses outliers conduz subestimao dos ndices de
eficincia, geramos pseudoamostras baseadas nessas alavancagens,
nas quais as observaes discrepantes foram selecionadas com
menor probabilidade. Esse procedimento, alm de permitir melhor
aproveitamento das informaes, contribuiu para elevar os escores
de eficincia gerados pelas pseudoamostras.
Para concluir, vale lembrar que a discusso dos escores de eficincia
computados neste captulo baseia-se nos insumos e produtos
gerenciveis pelas municipalidades. No leva, pois, em conta o fato
de que parte dessas ineficincias pode resultar da presena de fatores
exgenos, que esto fora de controle das municipalidades. Portanto,
o uso de medidas de eficincia baseadas unicamente nos insumos e
produtos gerenciveis pelos municpios pode distorcer o desempenho
observado de uma dada municipalidade, comprometendo, assim, o
uso desses indicadores em polticas de sade pblica. necessrio, pois,
considerar os elementos ambientais na anlise da eficincia tcnica para
melhorar a qualidade e representatividade dos indicadores de eficincia
e permitir, assim, um ordenamento inequvoco das municipalidades.
449
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em Cincias Contbeis) Departamento de Contabilidade e Aturia
da Faculdade de Economia, Administrao e Economia, Universidade
de So Paulo, So Paulo, 2008.
451
Anexo
Bases de dados disponveis em

reas finalsticas para a avaliao
de polticas pblicas
Finanas pblicas nacionais

O principal site para o acesso aos dados de finanas pblicas
brasileiras, tanto no plano nacional quanto no mbito subnacional
(estados e municpios), o da Secretaria do Tesouro Nacional.
No caso dos governos subnacionais, a STN disponibiliza
bases completas com os dados fiscais de estados e municpios.
A base Finbra (Finanas Municipais do Brasil), por exemplo, traz
informaes detalhadas sobre as contas fiscais dos municpios
brasileiros de forma individualizada.
Alm dos gastos por rubrica oramentria, a base Finbra tambm
contm os gastos municipais por funes, o que permite ao
pesquisador saber quanto cada municpio gastou anualmente em
sade, educao etc.
A base Finbra vem sendo melhorada ao longo dos anos, e as ltimas
edies contm maior nmero de municpios com informaes
completas. O pesquisador dever possuir o Microsoft Access para ler
os dados. Essa base pode ser obtida a partir do seguinte endereo:
<https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governosestaduais/sobre>.
Outra base muito til, disponibilizada pela STN em seu site,
a planilha de oramentos estaduais. Nela podem ser encontradas
informaes detalhadas sobre as finanas dos estados brasileiros,
bem como os seus gastos por funo. O painel se estende de 1995 a
2011, com informaes para todos os estados. uma tima fonte de
dados para a montagem de painis balanceados. Essa base pode ser
obtida a partir do seguinte endereo: <https://www.tesouro.fazenda.
gov.br/pt/prefeituras-governos-estaduais/sobre>.
452
As informaes sobre as transferncias da Unio aos governos
estaduais e municipais tambm esto disponveis no site.
Tais transferncias so separadas por sua obrigatoriedade em
constitucionais e voluntrias. No caso das transferncias voluntrias,
estas podem ser acessadas a partir do seguinte endereo, no
qual o pesquisador poder obter planilhas com dados anuais
de transferncias para cada estado, individualmente, e para os
municpios agregados por estados: <https://www.tesouro.fazenda.
gov.br/pt/prefeituras-governos-estaduais/transferencias-estadosmunicipios/transferencias-voluntarias>.
As informaes sobre as transferncias constitucionais so obtidas
a partir do seguinte endereo: <https://www.tesouro.fazenda.
gov.br/pt/prefeituras-governos-estaduais/transferencias-estadosmunicipios/transferencias-constitucionais>.
Nele so encontradas informaes sobre o Fundo de Participao
dos Estados e do Distrito Federal (FPE), Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb) etc. No entanto, a sistemtica de obteno dos dados
diferente. Ao acessar o endereo, o pesquisador se deparar com a
pgina exposta na Figura A.1.
453
Figura A.1 Pgina da STN para obteno das informaes
sobre transferncias constitucionais da Unio
Fonte: http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/transferencias_constitucionais.asp
A princpio, pode-se ter a impresso de que ser necessrio

coletar as informaes estaduais uma por vez, mas esse no o
caso. A configurao apresentada na Figura A.1, por exemplo,
apresentar os repasses de FPE a todos os estados em todos os
meses de 2010. Isso porque, ao deixar a janela em branco, requisitase que as informaes de todas as categorias constantes na janela
sejam apresentadas.
Para os municpios, o funcionamento semelhante, com a exceo
de que a janela estado no pode ser deixada em branco. Dessa forma,
s possvel coletar as informaes municipais individuais de um
estado de cada vez. Mas com um pouco de pacincia, o pesquisador
poder realizar o processo repetidamente e obter as informaes
para todos os municpios, individualmente.
454
Para o leitor interessado em conhecer mais profundamente as sries
disponveis no site da STN, recomenda-se que acesse: <http://www3.
tesouro.gov.br/series_temporais/principal.aspx#ancora_consulta>.
Bases regionais brasileiras

A principal fonte de dados regionais brasileira o site do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) <www.ibge.gov.br>, no qual
podem ser encontradas duas das informaes mais importantes para
quem se dispe a tratar dados regionalizados, a saber: as informaes
sobre os Produtos Internos Brutos (PIBs) estaduais e municipais.
A obteno dos PIBs estaduais pode ser efetuada de duas formas
distintas. A primeira delas : ao entrar na pgina do instituto, clicar
na aba intermediria Economia, como o mostrado na Figura A.2. a
seguir. Esse movimento abrir opes nessa aba, dentre as quais se
podem encontrar as Contas Regionais, como o destacado tambm
na Figura A.2.
Figura A.2 Pgina inicial do site do IBGE
Fonte: http://www.ibge.gov.br
Na pgina que se abre, podem ser encontradas informaes

metodolgicas, tabelas prontas e os dados sobre os PIBs estaduais
de 1995 a 2009.
Outra forma de se obter tais informaes na pgina do IBGE
clicando na aba Download (tambm destacada na Figura A.2) e a
455
partir da seguir o seguinte caminho: Estatstica\Contas Regionais.
Procedendo dessa forma, tem-se acesso s contas regionais desde
1985. Contudo, deve-se atentar ao fato de que as sries a obtidas
tm dois padres distintos, visto que houve uma modificao na
metodologia de clculo em 2002.
Os PIBs municipais podem ser obtidos no site do IBGE de forma
semelhante. Na aba Economia existe uma opo denominada
Produto Interno Bruto Municipal (ver Figura A.2). Clicando-se nessa
opo, obtm-se acesso s sries de PIBs municipais de 1999 a 2009.
Outra fonte de dados importante aos estudiosos da economia
regional brasileira o site do Ipeadata (http://www.ipeadata.gov.br/).
vlido observar que as sries contidas nesse stio no so produzidas
pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), sendo coletadas
a partir das instituies que as produzem e pelo Instituto.
Ao entrar na pgina, o leitor encontrar trs abas (macroeconmico,
regional e social). Ao clicar na aba Regional (em verde), esta se
desdobra em quatro opes: Temas, Fontes, Nvel Geogrfico e Ajuda.
A escolha da opo Temas provoca ainda um novo desdobramento,
no qual vrios assuntos so apresentados. importante notar que
todas as bases contidas nos diversos temas apresentam informaes
subnacionais. Por exemplo, o tema Finanas Pblicas disponibiliza
diversas sries de receitas e gastos de governos estaduais e municipais.
Outro tema bastante til o de Contas Nacionais, que, nesse
caso, retrata as contas regionais. Ali se encontram sries de produto
interno estadual e municipal, bem como as suas desagregaes por
setor econmico e os seus valores per capita.
Bases setoriais: educao

A base de dados educacionais mais completa e relevante a
do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (Inep). O pesquisador interessado nas informaes sobre
educao pode acessar especificamente a pgina de divulgao
dos microdados do instituto (http://portal.inep.gov.br/basicalevantamentos-acessar).
Nessa pgina se encontram diversos conjuntos de informaes
como aquelas referentes aos resultados do Exame Nacional do Ensino
456
Mdio (Enem), da Prova Brasil e do Exame Nacional de Desempenho
de Estudantes (Enade). Os arquivos existentes referem-se aos
microdados dos participantes e escolas, e necessitam da utilizao
de softwares para a sua leitura.
Na pgina de Indicadores Educacionais (http://portal.inep.
gov.br/indicadores-educacionais) existem vrias informaes
sobre rendimento escolar, nmero de vagas e outros parmetros
educacionais, tambm discriminados por unidades subnacionais.
Alm disso, no stio da STN ou no do Ipea, possvel obter o
gasto de cada municpio e de cada estado na funo educao,
desagregado inclusive em suas diversas subfunes. Dessa forma,
podem-se desenvolver diversos modelos de anlise de eficincia
na rea de educao pelo contraste dos recursos utilizados com os
resultados obtidos.
Bases setoriais: sade

A fonte mais completa de informaes sobre a sade no
Brasil o site do Datasus (www.datasus.gov.br), onde podem
ser encontradas informaes sobre estados e municpios, dados
operacionais e financeiros, bem como estatsticas socioeconmicas
relacionadas sade.
O primeiro grande tpico no site se refere s informaes de
sade propriamente dita, que so subdivididas em oito subtpicos.
O segundo grande tpico traz informaes financeiras do sistema
de sade brasileiro e contm cinco subtpicos, dentre os quais se
destaca, para os objetivos desse volume, o item Transferncias a
Municpios. No Quadro A.1, o leitor pode visualizar a estrutura de
tpicos informacionais contidos no Datasus.
457
Quadro A.1 Estrutura das Informaes do Datasus
Informaes de Sade (Tabnet)
Indicadores de sade
Assistncia sade
Epidemiolgicas e morbidade
Rede assistencial
Estatsticas vitais
Demogrficas e socioeconmicas
Inquritos e pesquisas
Sade suplementar
Informaes Financeiras
Recursos do SUS
Siops
Transferncia a municpios
Crditos a prestadores
GAP
Outras bases teis para avaliao de gastos governamentais

As secretarias de Fazenda da maioria dos estados e as dos grandes
municpios mantm em seus sites informaes pormenorizadas dos
gastos pblicos de seus governos. Outra fonte de informaes diretas
sobre finanas pblicas estaduais so os sites dos Tribunais de Contas
Estaduais (TCEs), muito embora nesse caso a heterogeneidade entre
os dados das diversas unidades seja acentuada.
A Secretaria da Receita Federal (SRF) pode ser til para aqueles
pesquisadores interessados na distribuio estadual de arrecadao
de tributos federais. Em seu site, na pgina <http://www.receita.
fazenda.gov.br/Arrecadacao/default.htm>, podem ser encontrados,
alm de informaes sobre arrecadao federal em geral, dados
458
regionalizados por unidade da Federao sobre a arrecadao de
cada tributo federal entre os anos de 1994 e 2012.
Os dados de arrecadao por municpio no esto disponveis por
uma questo de manuteno do sigilo fiscal, pois algumas empresas
sediadas em municpios pequenos teriam seus dados operacionais
praticamente descortinados.
Outra restrio aos dados de arrecadao regional da SRF a de
que geralmente os impostos so apropriados no estado no qual a sede
da empresa se localiza. Assim, o Imposto de Renda Pessoa Jurdica
(IRPJ) relativo, digamos, ao Banco do Brasil, ser todo registrado como
tendo sido arrecadado no Distrito Federal, quando as operaes que
o geraram foram realizadas por todo o territrio nacional.
459
Nota sobre os autores
Alex Pereira Bencio graduado e mestre em Economia pela

Universidade de Braslia (UnB). Ingressou na Secretaria do Tesouro
Nacional em 1998, lotado na Coordenao-Geral de Estudos
Econmico-Fiscais, onde foi gerente de Planejamento Fiscal e
atualmente o coordenador.
Ana Carolina Giuberti graduada em Cincias Econmicas e
doutora em Economia do Desenvolvimento pela Universidade de So
Paulo. Professora do Departamento de Economia da Universidade
Federal do Esprito Santo (UFES) desde 2005, atua nas reas de
macroeconomia e economia do setor pblico.
Borko Stosic doutor em Fsica Terica pela Universidade de
Belgrado e possui ps-doutorado pela Universidade de Boston.
professor associado da Universidade Federal Rural de Pernambuco
(UFRPE) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Desenvolve pesquisas em Mtodos
Computacionalmente Intensivos, Fsica Estatstica, Pesquisa Operacional.
Enlinson Mattos professor adjunto (associado) da Escola de
Economia da Fundao Getulio Vargas (EESP-FGV). Possui bacharelado
em Economia pela Universidade de So Paulo campus Ribeiro Preto
(FEARP-USP) e mestrado em economia pela Universidade de So Paulo
(FEA-USP). Ph.D. em Economia pela University of Illinois Estados
Unidos. professor da FGV desde 2006. Desenvolve pesquisas sobre
finanas pblicas e possui, nessa rea, publicaes cientficas em
diversas revistas acadmicas internacionais e nacionais.
Fabiana Magalhes Almeida Rodopoulos graduada e mestre em
Cincias Econmicas pela Universidade de Braslia (UnB). Ingressou
na Secretaria do Tesouro Nacional em 2001, onde atualmente
Coordenadora-Geral de Estudos Econmico-Fiscais.
460
Fabiana Rocha graduada em Cincias Econmicas pela
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), mestre em Economia
pela Universidade de So Paulo (USP) e doutora em Economia pela
University of Illinois at Urbana-Champaign. professora titular do
Departamento de Economia da Universidade de So Paulo, atuando
nas reas de macroeconomia e economia do setor pblico.
Fabiano Silvio Colbano graduado e mestre em Cincias
Econmicas pela Universidade de So Paulo (USP). Ingressou na
Secretaria do Tesouro Nacional em 2007 como analista na Gerncia
de Anlise Econmica e Cenrios da Coordenao-Geral de
Planejamento Estratgico da Dvida Pblica Federal, e foi gerente
de Pesquisa e Desenvolvimento desta mesma coordenao-geral.
Atualmente, gerente de Planejamento Fiscal da CoordenaoGeral de Estudos Econmico-Fiscais.
Felipe Palmeira Bardella engenheiro eletrnico graduado pelo
Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA) e mestre em Economia
pela Universidade de So Paulo (FEA/USP). Ingressou na Secretaria
do Tesouro Nacional em 2005, onde ocupou o cargo de Coordenador
de Estudos Econmico-Fiscais no perodo de 2008-2013. Atualmente
cursa o programa de doutorado em Economia no Departament of
Economics at Michigan State University.
Ian Lienert graduado em Matemtica e Economia pela Universidade
de Canterbury, Nova Zelndia, tendo iniciado sua carreira no Tesouro
Neozelands. Durante 1976-89, trabalhou no Departamento de
Economia da OCDE. Em 1989, integrou-se equipe do FMI e trabalhou
no Departamento de Finanas Pblicas no perodo 1996-2010,
onde se especializou em finanas pblicas e gesto do oramento.
Desde 2010, consultor independente em gesto pblica financeira.
Suas publicaes e interesses de pesquisa incluem comparao de
sistemas de leis oramentrias, transparncia fiscal e o papel do
legislativo em processos oramentrios.
Janete Duarte graduada e mestre em Economia pela Universidade
Federal de Minas Gerais (FACE/CEDEPLAR UFMG). Ingressou na
Secretaria do Tesouro Nacional em 2001. Atualmente, gerente
de Estudos Econmico-Fiscais da Coordenao-Geral de Estudos
Econmico-Fiscais.
461
Jos de Anchieta Semedo Neves graduado em Economia pela

Universidade Federal do Esprito Santo (UFES) e mestre em Economia
pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Ingressou na
Secretaria do Tesouro Nacional em 2009 como analista e foi gerente
de projeto de Estudos Econmico-Fiscais da Coordenao-Geral de
Estudos Econmico-Fiscais e est cursando programa de doutorado
na Universitat Autnoma de Barcelona.
Luis Felipe Vital Nunes Pereira graduado em Engenharia Eltrica
pela USP (Poli-USP) e doutor em Economia pela Universidade
Catlica de Braslia, com perodo sanduche na Duke University.
Ingressou na Secretaria do Tesouro Nacional em 2007. Atualmente,
gerente de Anlise e Monitoramento da Coordenao-Geral de
Anlise Econmico-Fiscal de Projetos de Investimentos Pblicos.
Marc Robinson consultor internacional da Public Financial
Management (PFM), especializado em elaborao de oramento, e
est frente da Consultoria PFM Results desde 2009. membro do
Painel Consultivo sobre Oramento e Despesa Pblica da OCDE,
tendo trabalhado como consultor em temas relacionados reforma
oramentria em mais de 25 pases, em nome do Banco Mundial, da
OCDE, do FMI etc. Dentre suas publicaes, destacam-se as relacionadas
ao desempenho oramentrio, tais como: Linking Funding and Results
(Palgrave/IMF, 2007) and Performance Budgeting (World Bank, 2011).
Maria da Conceio Sampaio de Sousa licenciada e mestre
emCinciasEconmicaspela Universidade Catlica de Louvain e
doutora em Economia pela Universidade Livre de Bruxelas, Blgica.
Professora titular aposentada da Universidade de Braslia (UnB),
atualmente professora titular da Universidade Federal da Paraba
(UFPB), tendo lecionado na Universidade Tsukuba, no Japo, na
Universidade de So Paulo (USP) e na Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE). Pesquisadora 1A do CNPq, concentra suas
pesquisas em Economia do Setor Pblico e Anlise deEficincia.
Mauricio Dias Leister graduado e doutor em Cincias Econmicas
pela Universidade de So Paulo (USP) e mestre em Cincias Econmicas
pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Ingressou na
Secretaria do Tesouro Nacional em 2011, onde atualmente gerente
da Gerncia de Pesquisa e Desenvolvimento da Coordenao--Geral
de Planejamento Estratgico da Dvida Pblica Federal.
462
Plnio Portela de Oliveira analista de finanas e controle da
Secretaria do Tesouro Nacional. Graduou-se em Economia pela
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e atualmente cursa
graduao de Matemtica pela Universidade de Braslia (UnB).
Rafael Terra professor adjunto da Universidade de Braslia desde
2012. bacharel em Economia pela Universidade de So Paulo
(FEA-USP), mestre em Economia Aplicada pela Universidade de So
Paulo (FEARP-USP) e doutor em Economia pela Escola de Economia
da Fundao Getlio Vargas (EESP-FGV) com perodo sanduche na
University of Illinois. Desenvolve trabalhos em Economia do Setor
Pblico e Microeconomia Aplicada. Tem publicaes em revistas e anais
de congressos nacionais e internacionais. Trabalhou como consultor
para diversos organismos internacionais, como PNUD, Unesco e BID.
Rodrigo Hitoshi Dias formou-se em Psicologia pela Bates CollegeEUA e mestre em Economia do Setor Pblico pela Universidade de
Braslia. Trabalhou na Harvard Initiative for Global Health, Ministrio da
Sade e Ministrio Pblico Federal, e, atualmente, analista tcnico de
polticas sociais no Ministrio da Sade.
Rogrio Boueri possui graduao em Cincias Econmicas pela
Universidade de Braslia (UnB), mestrado em Economia pela Fundao
Getulio Vargas (FGV-RJ) e doutorado em Economia pela Universidade
Maryland College Park. Atualmente economista do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Tem experincia na rea de
Economia, com nfase em Anlise de Eficincia e Produtividade e
Finanas Pblicas.
Srgio Ricardo de Brito Gadelha doutor em Economia pela
Universidade Catlica de Braslia. Ingressou na Secretaria do Tesouro
Nacional em 2003. Atualmente, exerce suas atividades na Gerncia
de Estudos Econmico-Fiscais da Coordenao-Geral de Estudos
Econmico-Fiscais.
463
Sobre o Projeto Grfico
O projeto grfico do livro Avaliao da Qualidade do Gasto

Pblico e Mensurao da Eficincia foi desenvolvido pelo diretor de
arte Humberto Cunha e busca representar o universo visual do tema
por meio de grafismos e ilustraes que utilizam a tcnica guilloche.
A guilloche foi muito utilizada na arquitetura grega, na romana e
nas construes neoclssicas. Apesar de o alemo Hans Schwanhardt
tambm ser citado, os crditos pelo desenvolvimento dessa tcnica
so dados ao engenheiro francs Guillot. Foi ele o inventor de uma
mquina que originalmente criava padres decorativos com linhas
finas e repetidas, que se entrelaavam formando um padro em torno
de um espao central, gerando grafismos visualmente agradveis.
Nos dias de hoje, ilustraes em guilloche so utilizadas em
diversos segmentos. Por serem dificilmente copiadas em um perodo
que antecedeu inveno de scanners e afins, foi adotada como
linguagem grfica das cdulas de dinheiro ao redor do mundo. Isso fez
com que essa tcnica fosse popularmente conhecida mesmo quase
500 anos depois do seu desenvolvimento e a tornou amplamente
associada, visualmente, a temas relacionados economia.
Com muitos pases esforando-se para alcanar as metas fiscais ou as de dvida pblica,
h considervel interesse na melhoria da eficincia do gasto pblico. Ao priorizar
o gasto, o governo necessita de ferramentas para identificar ineficincias do gasto
pblico e eliminar o desperdcio. Os contribuintes desejam potencializar o valor do
seu dinheiro nas polticas pblicas existentes e observar as economias no oramento
pblico advindas do aprimoramento da eficincia do gasto, sem comprometer a
qualidade dos servios.
possvel definir e mensurar a eficincia do gasto no setor pblico? Este livro
fornece uma resposta afirmativa para essa questo. A obra discute o conceito de
eficincia do gasto pblico, que menos claro que no setor privado, uma vez que os
produtos do governo, os custos dos fatores e o progresso tecnolgico no so fceis
de mensurar. A produo de bens e de servios pblicos no feita apenas para o
seu retorno econmico, mas tambm para alcanar objetivos sociais e ambientais.
Apesar desses desafios, o livro apresenta vrias tcnicas, inclusive programas de
computao, para medir a eficincia dos gastos pblicos. Consideraes tericas
so importantes e tambm so examinadas, porm o livro emprico, uma vez que
examina como a temtica de eficincia do gasto pblico tem sido abordada no Brasil
e no mbito internacional.
Este volume, preparado pelo Ministrio da Fazenda em colaborao com o Banco
Mundial, ajuda a esclarecer como diversos pases podem detectar programas pblicos
ineficientes e de baixa prioridade. As ferramentas analticas simples e avanadas
descritas no livro so aplicveis em todos os nveis de governo, tanto federal quanto
estadual e municipal, bem como em setores especficos, como educao e sade.
Fortalecendo a compreenso das mltiplas facetas da eficincia do gasto pblico, este
livro beneficiar tanto executores quanto pesquisadores no Brasil e no exterior.
Otaviano Canuto - Vice-presidente, Banco Mundial

Avaliação de Qualidade Do Gasto Público

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Avaliação de Qualidade Do Gasto Público

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AVALIAO DA

QUALIDADE DO GASTO PBLICO

Boueri, Rogrio; Rocha, Fabiana; Rodopoulos, Fabiana.

1. Viso Macroeconmica do Gasto Pblico no Brasil. 2. Dvida Pblica: Gesto

Copyright Tesouro Nacional, 2015

PARTE I - UM RETRATO DO GASTO PBLICO NO BRASIL:

Captulo 2 - Dvida pblica: contribuies de uma gesto eficiente

Captulo 3 - Composio tima do gasto pblico para o

Ana Carolina Giuberti Fabiana Rocha

PARTE II - A EXPERINCIA INTERNACIONAL NA AVALIAO

Captulo 5 - Reviso das Despesas Pblicas

PARTE III - O QUE EFICINCIA?

Captulo 7 - Fundamentos microeconmicos da mensurao

PARTE IV - COMO MEDIR A EFICINCIA?

Captulo 9 - Modelos paramtricos: Fronteira Estocstica

Captulo 10 - R: Um software livre para mensurao da eficincia

Captulo 11 - Federalismo e Descentralizao

PARTE V - TPICOS AVANADOS EM MENSURAO DE EFICINCIA

Captulo 13 - Deteco de outliers em modelos no paramtricos:

Captulo 14 - Aplicao do Mtodo Jackstrap na

Anexo - Bases de dados disponveis em reas finalsticas para

com muita satisfao que a Secretaria do Tesouro Nacional

Marcelo Barbosa Saintive

Este livro resultado de um projeto que envolveu a Secretaria

A economia brasileira alcanou, nas ltimas duas dcadas,

UM RETRATO DO GASTO PBLICO NO BRASIL:

Um retrato do gasto pblico no Brasil:

Alex Pereira Bencio

1.2 Para que governo?

1.3 A importncia da qualidade do ajuste fiscal

1 International Monetary Fund (2010).

1.4 Anlise dos gastos pblicos no Brasil

1.4.1 Gasto pblico no Brasil uma comparao internacional

2 International Monetary Fund (2013).

Fonte: International Monetary Fund (2013).

3 Alguns pases apresentam dados referentes a perodos anteriores listados no Apndice 3.

Fonte: International Monetary Fund (2013).

Essa segunda estrutura de agrupamento dos pases (Grfico 1.2)

Fonte: International Monetary Fund (2013).

Em resumo, o tamanho do gasto pblico total no Brasil j apresenta

1.4.2 Anlise da composio do gasto pblico

O Grfico 1.4 apresenta a composio do gasto pblico no Brasil

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Balano do Setor Pblico Nacional.

As despesas com seguridade social na funo previdncia social

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Balano do Setor Pblico Nacional.

O incremento de 2,1 pontos percentuais nos gastos em sade

9 Cerca de 2/3 do total de beneficirios recebem at um salrio mnimo.

1.4.3 Anlise do gasto pblico no Brasil com educao e sade

10 Ribeiro; Piola; Servo (2007).

Box 1.1 Recursos mnimos obrigatrios para sade e educao

Observa-se que a Unio responde em maior medida pela sade

Gasto na Funo Educao

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Balano do Setor Pblico Nacional.

364 Ensino Superior

Os estados e o Distrito Federal esto cumprindo seu papel

Ensino Fundamental e Mdio e Ed. Bsica

Ensino Fundamental, Ed. Infantil e Ed. Bsica

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Balano do Setor Pblico Nacional.

No caso dos municpios, a aplicao de recursos nas subfunes

Ensino Superior e Profissional

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Balano do Setor Pblico Nacional.

Assim como na educao, o sistema de sade pblica no Brasil

303 Suporte Profiltico e Teraputico

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Balano do Setor Pblico Nacional.

PARTE I - UM RETRATO DO GASTO PBLICO NO BRASIL:

PARTE II - A EXPERINCIA INTERNACIONAL NA AVALIAO