RENATA GOMES DA SILVA

RELAES ENTRE OS ENTES FEDERADOS NAS POLTICAS

PBLICAS DE HABITAO: UMA ANLISE DO SISTEMA
NACIONAL DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL

Dissertao de Mestrado
Orientador: Professor Titular Fernando Dias Menezes de Almeida

Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo

So Paulo
2014

RENATA GOMES DA SILVA

RELAES ENTRE OS ENTES FEDERADOS NAS POLTICAS

PBLICAS DE HABITAO: UMA ANLISE DO SISTEMA
NACIONAL DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao

da

Faculdade

de

Direito

da

Universidade de So Paulo como requisito parcial

para a obteno do ttulo de Mestre junto ao
Departamento de Direito do Estado.

Orientador: Professor Titular Fernando Dias Menezes de Almeida

Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo

So Paulo
2014

... Do povo oprimido nas filas, nas vilas, favelas

Da fora da grana que ergue e destri coisas belas...
(Caetano Veloso)

A todos que lutam.

Agradecimentos

Gostaria de agradecer a todos que fizeram parte desse trabalho: pais, professores,
amigos, colegas, funcionrios, desconhecidos.
A todos que ajudaram com suas reflexes, crticas, apoio ou carinho.
A todos que tentam tornar o mundo mais justo, menos desigual.
A todos que do inspirao e suor a cada batalha diria.
Gostaria de agradecer Faculdade de Direito que me propiciou tantos encontros,
indignaes e pensamentos.
Ao meu orientador que me ofereceu a oportunidade de estudar o tema que mais
me interessava com toda a liberdade de reflexo.
Aos meus amigos do Ncleo de Direito Cidade, do DJ XI de Agosto, da Casa
do Estudante, das arcadas, da Secretaria de Gesto Pblica, da vida.
minha famlia.

Sumrio
Resumo ............................................................................................................................. 8
Captulo 1: FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS ................................................. 9
1.

Consideraes iniciais ................................................................................................ 9

2.

Federalismo .............................................................................................................. 13

3.

Breve histrico do Federalismo no Brasil ................................................................. 18

3.1.

4.

Federalismo a partir de 1988 ............................................................................. 24

3.1.1.

Municpios ................................................................................................. 26

3.1.2.

Diviso de competncias ............................................................................ 27

3.1.3.

Tributos...................................................................................................... 29

Federalismo Fiscal ................................................................................................... 30

4.1.

Transferncias intergovernamentais................................................................... 32

5.

Federalismo e descentralizao................................................................................. 33

6.

Federalismo e polticas pblicas ............................................................................... 35

7.

Polticas pblicas e Direito Administrativo ............................................................... 37

8.

Sistemas de polticas pblicas ................................................................................... 38

Captulo 2: POLTICAS PBLICAS DE HABITAO NO BRASIL ........................... 41

1.

Aspectos do direito moradia .................................................................................. 41

2.

A questo habitacional no Brasil .............................................................................. 44

3.

Breve histrico da poltica habitacional no Brasil ..................................................... 51

3.1.

Institutos de Aposentadoria e Penso ................................................................. 52

3.2.

Fundao Casa Popular ..................................................................................... 53

3.3.

Banco Nacional da Habitao ............................................................................ 54

3.4.

Ps-BNH........................................................................................................... 57

3.5.

Ministrio das Cidades ...................................................................................... 60

Captulo 3: SISTEMA NACIONAL DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL ........ 62

1.

Histrico da criao do SNHIS ................................................................................. 62

2.

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social ................................................... 64

3.

Atores da poltica habitacional.................................................................................. 66

3.1.

Conselhos.......................................................................................................... 66

3.1.1.

Conselho Monetrio Nacional .................................................................... 66

3.1.2.

Conselho Curador do FGTS ....................................................................... 70

3.1.3.

CODEFAT ................................................................................................. 72
5

3.1.4.

Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social............................ 72

3.1.5. Conselho Gestor do FNHIS ............................................................................ 73

3.1.6. Conselho das Cidades ..................................................................................... 73
3.1.7. Conselhos estaduais e municipais ................................................................... 75
3.2.

Conferncias das Cidades .................................................................................. 76

3.3.

Unio ................................................................................................................ 76

3.3.1.

Ministrio das Cidades ............................................................................... 77

3.3.2.

Banco Central ............................................................................................ 78

3.3.3.

Ministrios da Fazenda, do Planejamento e Casa Civil ............................... 79

3.3.4. Caixa Econmica Federal ............................................................................... 79

3.4.

Estados.............................................................................................................. 81

3.5.

Municpios ........................................................................................................ 83

3.6.

Atores no estatais............................................................................................. 85

3.6.1.

Empresas da construo civil...................................................................... 86

3.6.2.

Instituies financeiras ............................................................................... 88

3.6.3.

Movimentos populares ............................................................................... 89

3.6.4.

Outros atores .............................................................................................. 91

Capitulo 4: ESTRUTURA FEDERATIVA DO SNHIS ................................................... 92

1.

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social ................................................... 92

2. Limites do sistema ....................................................................................................... 93

2.1. Composio do CGFNHIS .................................................................................... 93
2.2. Diretrizes e destinao dos recursos ...................................................................... 94
2.3.

Modalidades financiveis .................................................................................. 95

2.4. Dificuldades no acesso .......................................................................................... 97

3.

Limites para o sistema .............................................................................................. 98

3.1.

Capacidade administrativa dos Municpios ........................................................ 98

3.2.

Regies metropolitanas ................................................................................... 101

3.3.

Desigualdades regionais .................................................................................. 102

3.4. Polticas urbanas, habitacionais e outras polticas pblicas .................................. 104

4.

Recursos na habitao ............................................................................................ 111

4.1. Destaque ao financiamento habitacional .............................................................. 114
4.2. Destaque construo habitacional ..................................................................... 118
4.3. Repartio de recursos: SNHIS ........................................................................... 122

5.

O enfraquecimento do SNHIS ................................................................................ 125

5.1.

Dinheiro fora do FNHIS .................................................................................. 127

5.2. PAC .................................................................................................................... 128

5.3. Programa Minha Casa Minha Vida...................................................................... 129
6.

PMCMV x SNHIS ................................................................................................. 136

Concluso ..................................................................................................................... 138

Bibliografia ................................................................................................................... 141

Resumo

O trabalho aborda como se do as relaes entre os entes federados nas polticas pblicas
de habitao, realizando um histrico do federalismo no Brasil, das polticas habitacionais
e descrevendo o papel de cada ator, analisando de maneira especfica o Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social. Conclui-se que o modelo do sistema, j centralizado, foi
subjugado pelo Programa Minha Casa Minha Vida e pelo Programa de Acelerao do
Crescimento, impedindo precocemente o desenvolvimento de uma estrutura que declarava
buscar a coordenao das polticas e o planejamento com participao popular, substituda
por outra que estimula a renncia fiscal, a alterao pontual da legislao urbanstica e a
doao de imveis pelos entes federados. O modelo de poltica habitacional federal atual
prioriza o financiamento e a construo, desestimulando o desenvolvimento de polticas
urbanas e polticas habitacionais alternativas locais, prejudicando o acesso universal
moradia e cidade.
Palavras-chave: moradia, polticas pblicas, federalismo.

Captulo 1: FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS

1.

Consideraes iniciais

Por vezes, as definies de federalismo escondem uma multiplicidade de situaes

que apenas com muito esforo ou elasticidade conceitual podem ser inseridas na mesma
categoria. De maneira mais estrita, apesar de caractersticas comuns, possvel afirmar que
existem tantos federalismos quantas federaes, j que, apesar de alguma coincidncia na
estrutura geral, em cada pas o federalismo tem origens, se desenvolve e se concretiza
cotidianamente de maneiras diversas.
Debates j se travaram sobre categorias de federaes, agrupando-as de acordo com
a origem, o funcionamento, entre outros, mas, na verdade, as especificidades tornam essas
classificaes generalizantes em demasia.
De modo geral, o funcionamento de uma federao ultrapassa as regras formais
impostas constitucional e legalmente, sendo influenciado por uma srie de outros fatores,
conforme observa Paul Pierson (1995, p. 473): As instituies federais operam em
conjunto com outras importantes variveis: a estrutura do sistema partidrio, a natureza de
uma poltica econmica particular, a distribuio geogrfica de grupos minoritrios. 1
Desse modo, um estudo que se limite a observar as regras formais e declaradas
pode trazer um vis limitado da realidade de uma federao. William Riker (1969, p. 146),
em uma resenha sobre trabalhos acerca do federalismo, atenua a importncia do seu estudo
de maneira exclusivamente terica: No estudo de governos federais, portanto, sempre
apropriado ir alm da fico para estudar as foras reais em um sistema poltico. 2
A importncia do conhecimento terico acerca do federalismo brasileiro no exclui
a necessidade de entendimento das relaes mais prosaicas do relacionamento entre os
entes federados. A interferncia da poltica partidria, as relaes da Unio diretamente
com os Municpios, o papel dos Estados, a busca por votos, a dinmica das transferncias

Traduo livre de: Federal institutions operate in conjunction with other important variables: the structure
of party systems, the nature of a particular political economy, the geographical distribution of minority
groups.
2

Traduo livre de: In the study of federal governments, therefore, it is always appropriate to go behind the
fiction to study the real forces in a political system.

oramentrias, as coalizes construdas, entre outros fatores, influenciam no desempenho

das instituies, das relaes e dos produtos e impactos de uma poltica pblica.
Marta Arretche (2009, p. 407) considera que o desenho institucional da federao
brasileira, apesar de virtualmente oferecer oportunidades de veto aos governos
subnacionais sobrerrepresentados como Roraima, no apresentou esse resultado na prtica
das votaes de emendas constitucionais que afetariam os interesses dos entes federados, j
que estas foram, em sua maioria, aprovadas:
Em outros termos, o fato de que tenham sido aprovadas 21 emendas
constitucionais que afetaram o status quo federativo das 23 PECs com esse
contedo votadas na Cmara dos Deputados revela que no h obstculos
institucionais de grande monta para aprovar emendas constitucionais no Brasil,
mesmo quando seu contedo expropria direitos das unidades constituintes.

A pesquisa analisa dados de votaes de emendas constituio e leis, que de

alguma maneira foram consideradas pela autora como prejudiciais autonomia dos
Estados e Municpios3, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, e observa que a aprovao
dessas matrias pode ser explicada pela fidelidade dos parlamentares s lideranas
partidrias. Alm disso, Arretche (2009, p. 410) observa que no previsto nenhum
instrumento institucional de votao diferenciada para matrias que envolvam interesse
federativo, como, por exemplo, a aprovao das assemblias estaduais, e mesmo para as
alteraes constitucionais so exigidos os votos de somente 60% dos membros de cada
Casa do Congresso Nacional, 3/5 em duas votaes:
Em suma, a combinao dos poderes jurisdicionais com as regras que regem o
processo decisrio em matrias de interesse federativo fornece amplas
oportunidades de iniciativa e aprovao parlamentar s matrias iniciadas pelas
elites do governo central. Na verdade, so as elites dos governos subnacionais
que tm suas oportunidades de veto restringidas a reunir maiorias oposicionistas
na Cmara dos Deputados, casa em que se inicia a maior parte das iniciativas

Nesta pesquisa, alm das propostas de emenda Constituio, a autora levantou todas as iniciativas
legislativas de interesse federativo envolvendo matrias relativas distribuio de autoridade em questes
de tributao, gastos e encargos , submetidas votao na Cmara dos Deputados, do governo Sarney
(posteriormente aprovao da CF 88) ao primeiro governo Luiz Incio Lula da Silva: no total, 59 iniciativas
legislativas que tramitaram pelo Congresso entre 1989 e 2006. [...] Essa anlise permitiu classificar as 59
iniciativas de acordo com o tipo de interesse dos governos subnacionais afetado por seu contedo, a saber: (a)
matrias que afetaram as receitas de Estados e Municpios; (b) matrias em que a legislao federal afeta a
autonomia decisria dos governos subnacionais na arrecadao de seus prprios impostos; (c) matrias em
que a legislao federal afeta a autonomia decisria dos governos subnacionais no exerccio de suas prprias
competncias; (d) matrias em que a legislao federal afeta a autonomia decisria dos governos
subnacionais para decidir sobre a alocao de suas prprias receitas. ARRETCHE, Marta. Continuidades e
Descontinuidades da Federao Brasileira: De como 1988 facilitou 1995 In DADOS Revista de Cincias
Sociais, Rio de Janeiro, vol. 52, n. 2, 2009, pp. 377-423, p. 384.

10

legislativas. [...] O jogo tem grandes chances de terminar se o presidente

conseguir reunir uma coalizo majoritria baseada nos partidos que lhe do
sustentao no Congresso.

Como a Constituio Federal (CF) que garante a diviso de competncias, o que

essencial para o federalismo, a falta de um procedimento diverso do comum para a
aprovao de emendas constitucionais, pode gerar um desequilbrio, como critica Augusto
Zimmermann (2005, p. 79-80):
bastante discutvel, no nosso caso, a existncia de um verdadeiro federalismo.
No apenas em virtude do excesso de competncias da Unio, mas tambm pela
forma com que este poder central pode alterar, a seu bel-prazer, a Constituio
Brasileira. Na realidade, os Estados-membros deste Pas sequer participam do
processo de emenda constitucional, haja visto que o Senado jamais correspondeu
verdadeiramente sua funo terica de representar os interesses das unidades
estaduais.

Dessa maneira, matrias como a Desvinculao das Receitas da Unio DRU4 foram aprovadas, apesar de limitarem os recursos oramentrios das unidades
subnacionais. A oportunidade de veto existente no foi suficiente para impedir a votao
das matrias, mas um observador mais distante e preocupado com a comparabilidade do
estudo em mbito internacional pode no se preocupar com os resultados do desenho que
se mostrem diferentes do que seria esperado teoricamente.
Mesmo aps a aprovao de leis que instituem uma poltica pblica, relacionando o
papel dos entes federados, as disputas continuam se dando e influenciando no como essa
lei ser aplicada, ou no aplicada (ARRETCHE, 2001, p. 29-30):
Posteriormente a aprovao legislativa, as burocracias governamentais tm
autoridade para traduzir leis em polticas efetivas, simplesmente pela definio
das regras de implementao das polticas. Isso significa que um conjunto mais
amplo de instituies polticas nas quais se opera a barganha federativa, o
conflito de interesses entre executivo federal e executivos subnacionais.
Adicionalmente, envolveriam, pelo menos, as relaes com o Judicirio e as
relaes diretas entre os executivos dos distintos nveis de governo. Reduzir a

Antes da DRU foram criados o Fundo Social de Emergncia FSE e o Fundo de Estabilizao Fiscal
FEF, que desvincularam recursos da Unio com o objetivo de ampliarem a flexibilidade oramentria, mas
tambm possibilitaram gastos inferiores aos constitucional e legalmente estabelecidos para polticas pblicas
como educao e sade: O procedimento adotado atravs destas Emendas Constitucionais acarretou a
utilizao de verbas vinculadas (afetadas) a uma destinao para outros fins que no aqueles
constitucionalmente previstos, e que, in casu, afetaram vastamente a concretizao dos direitos humanos (ou,
como deseja parte da doutrina, dos direitos fundamentais sociais) por falta de recursos para sua
implementao, destinados a outras finalidades. SCAFF, Fernando Facury. Direitos Humanos e a
Desvinculao das Receitas da Unio DRU In Revista de Direito Administrativo, abr-jun/2004, n. 234 pp33-50, p. 48.

11

anlise do funcionamento das instituies federativas arena legislativa federal

implica necessariamente uma viso parcial e limitada dos recursos de poder de
que dispem os distintos nveis de governo para fazer representar seus interesses.

Outra questo relevante levantada em uma das pesquisas que ajudam a

compreender as relaes federativas no pas, mais especificamente as transferncias de
recursos entre Unio e Estados, a constatao de que os recursos da Unio tendem a ser
direcionados a Estados que tem mais parlamentares na coalizo de governo, independente
da posio do governador, segundo Marta Arretche e Jonathan Rodden (2004, p. 570):
Os presidentes brasileiros contam com considervel poder sobre a execuo de
recursos de transferncias e usam estes recursos para superar o desafio de
preservar sua coalizo de sustentao parlamentar. Para tanto, canalizam os
recursos de que dispem para os estados que contam com maior nmero de
parlamentares na coalizo. Os parlamentares, por sua vez, tm fortes incentivos
para integrar a coalizo de governo, pois da deriva a credibilidade de que seus
estados e municpios de origem recebero recursos adicionais.

Essas pesquisas empricas destroem alguns argumentos baseados no senso comum,

contribuindo para uma reflexo mais correta acerca das reais relaes dentro do Estado
federal brasileiro. Superar a mera leitura do texto legal necessrio, at para que este seja
melhor esclarecido.
Desse modo, o presente estudo das relaes federativas nas polticas pblicas de
habitao sob o vis do Direito Administrativo se dar com a observao dos diplomas
legais, mas tambm contar com a anlise de dados oramentrios, relatrios de gesto e
de auditoria, desenvolvimento de programas habitacionais e por meio do estudo do
funcionamento do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS).
O trabalho se divide em quatro partes: este primeiro captulo abordar o
federalismo, relacionando-o unidade na diversidade e democracia, mencionando a
variedade de suas expresses nas federaes existentes. Ser realizado um breve histrico
do federalismo no Brasil, dando destaque s Constituies federais. Aps 1988, um breve
comentrio sobre o papel dos Municpios, a diviso de competncias entre os entes
federados e a distribuio de tributos, abordando o federalismo fiscal, a necessidade das
transferncias de recursos e a limitao que elas podem trazer autonomia. Ainda cabe
destacar as questes acerca dos direitos sociais em uma federao, especialmente a relao
entre uniformidade e autonomia, bem como as polticas pblicas no Direito
Administrativo. A partir da se inicia uma discusso sobre os sistemas de polticas

12

pblicas, recentemente criados para coordenar a ao dos entes federados em diversas

polticas setoriais.
O segundo captulo tratar da dificuldade de mensurao do problema habitacional,
considerando um conceito amplo de direito moradia e de direito cidade, que inclua o
acesso a servios pblicos e empregos aliado participao popular nas decises acerca
das polticas pblicas. A multiplicidade de indicadores e a falsidade de um dficit de
habitaes sero mencionados. Ser feito um breve histrico das polticas pblicas de
habitao desenvolvidas pelo governo federal desde a Repblica Velha, destacando-se as
relaes entre os entes federados e as continuidades nas polticas atuais.
O terceiro captulo trar o histrico da criao do Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social, desde sua origem numa proposta popular, passando pelas alteraes que
foram se dando no seu desenho durante a tramitao, culminando na descrio simplificada
do seu funcionamento atual. Nesse captulo so destacados os principais atores da poltica
habitacional, incluindo atores externos ao SNHIS e ao Estado, destacando-se os papis de
cada um na formulao da agenda, no desenho, na implementao e na avaliao das
polticas desenvolvidas.
Por fim, o ltimo captulo tratar do funcionamento da estrutura federativa do
SNHIS, considerando os limites apresentados pelo seu desenho e os limites impostos pela
realidade da federao brasileira. Sero abordados problemas da induo que o governo
federal tem realizado e as prioridades da poltica habitacional atual: financiamento e
construo de novas unidades. Sero mencionados os programas Minha Casa Minha Vida
e de Acelerao do Crescimento, e o enfraquecimento do projeto de estruturao de um
sistema coordenado com participao popular e planejamento para as polticas pblicas de
habitao. Alm disso, sero apresentadas as concluses do trabalho.

2.

Federalismo

Esse trabalho no objetiva rediscutir o conceito de federalismo, mas utilizar a

relao dos entes federados como uma perspectiva de observao para o estudo das
polticas habitacionais no Brasil. No entanto, cabe observar diferentes definies e
perspectivas trazidas por alguns autores.
Como afirma Daniel Elazar (1991, p. 15-16), o federalismo evoca muitas nuances,
podendo ser interpretado de diversas maneiras diferentes:

13

A este respeito, federalismo como democracia ou republicanismo, termos

clssicos que evocam vrias nuances e provocam muitas brigas entre alunos da
graduao porque eles so difceis de definir, mas seu ncleo de significado pode
ser bem estabelecido dentro de contextos apropriados apesar das muitas
variaes, barrando o uso incorreto. [] Como um conceito de valor, ele no
tem uma-e-para-todo-o-sempre definio no sentido cientifico usual, embora ele
possa ser, e definido operacionalmente em modos bem-aceitos. 5

Ainda sobre a questo, Elazar (1991, p. 38) aponta a flexibilidade do federalismo,

que dificulta uma abordagem terica:
A grande fora do federalismo (incluindo a ideia federal e as estruturas e
processos que a seguem) reside na sua flexibilidade (ou adaptabilidade), mas esta
fora torna difcil discutir satisfatoriamente o federalismo num nvel terico.
Mesmo o argumento de que o federalismo particularmente flexvel vai contra
muito da discusso convencional da matria, que, na medida em que se
concentra no entendimento jurdico de federalismo, freqentemente enfatiza
divises rgidas de poder. Embora determinados sistemas federais possam ser
inflexveis, o princpio federal tem sido aplicado com sucesso em uma grande
variedade de maneiras, sob uma enorme variedade de circunstncias. 6

Uma relevante observao que Brian Taylor (2007, p. 422-423) traz que muitas
definies incluem a necessidade da democracia7 na definio do federalismo, porque
somente ela garantiria a autonomia poltica necessria para as unidades locais, com
demarcaes claras sobre os campos de atuao:
A federao uma forma de Estado em que o poder de tomar decises dividido
entre governos regionais e central. Muitas definies incluem a noo que esta
diviso de poder constitucionalmente garantida e ento concluem que somente
democracias podem ser verdadeiramente federais, porque somente em sistemas
polticos democrticos possvel que essas garantias sejam significativas.
Independentemente dessa disputa, a questo-chave que as federaes no

Traduo livre de: In that respect, federalism is like democracy or republicanism, classic terms that evoke
many nuances and provoke many arguments among undergraduates because they are difficult to define but
whose core meaning can be fairly well established within appropriate contexts despite many variations,
barring simply incorrect usage. () As a value concept, it does not have a once-and-for-all-time precise
definition in the usual scientific sense, although it can be and is defined operationally in well-accepted ways.
6

Traduo livre de: The great strength of federalism (including the federal Idea and the structures and
processes that flow from it) lies in its flexibility (or adaptability), but that very strenght makes federalism
difficult to discuss satisfactorily on a theoretical level. Even the argument that federalism is particularly
flexible goes against much of the conventional discussion of the subject, which, to the extent that it focuses
on a juridical understanding of federalism, often emphasizes rigid divisions of power. Although particular
federal systems may be inflexible, the federal principle has been successfully applied in a great many
different ways, under a wide variety of circumstances.
7

Nesse sentido, Dallari (1990, p. 66) afirma: Federalismo e ditadura so incompatveis.

14

apenas descentralizam responsabilidades administrativas, mas tambm dividem o

poder de tomar decises polticas autorizadas. 8

Gilberto Bercovici (2004, p. 11-12) destaca a questo da diversidade na unidade,

caracterizando o federalismo:
Em nenhuma concepo doutrinria o federalismo entendido como oposto
unidade do Estado. Pelo contrrio, o objetivo do federalismo a unidade,
respeitando e assimilando a pluralidade. [...] Para garantir a unidade (fim), o
Estado possui determinada forma de organizao (meio), mais ou menos
centralizada. Todo Estado, inclusive o federal, neste sentido unitrio, pois tem
como um de seus objetivos a busca da unidade.

Mesmo ponto abordado por Daniel Elazar (1991, p. 64):

Uma das caractersticas do federalismo que ele aspira e objetiva
simultaneamente gerar e manter ambos: unidade e diversidade. [] Federalizar
envolve tanto a criao e manuteno da unidade quanto a difuso do poder em
nome da diversidade. De fato, isto a razo do por que o federalismo no pode
ser localizado num contnuo centralizao-descentralizao, mas num contnuo
completamente diferente, que se baseia na no-centralizao, ou na efetiva
combinao de unidade e diversidade. Quando se discute o federalismo, um
erro apresentar unidade e diversidade como opostos. Unidade deveria ser
contrastada com desunio e diversidade com homogeneidade, enfatizando a
dimenso poltica e implicaes de cada uma. 9

Na obra O princpio federativo, Proudhon (2001, p. 98) esclarece a origem latina

da palavra federao, que significa contrato, e acrescenta: O contrato de federao, cuja
essncia consiste em reservar sempre mais para os cidados que para o Estado, para as
autoridades municipais e provinciais que para a autoridade central, poderia sozinho pr-nos
no caminho da verdade.
Jan Erk (2006, p. 104) destaca a diversidade das federaes, buscando uma
definio mnima para envolver toda essa multiplicidade:

Traduo livre de: A federation is a polity in which decision-making power is divided between central and
regional governments. Many definitions include the notion that this division of power is constitutionally
guaranteed and therefore conclude that only democracies can be truly federal because only in democratic
political systems is it possible for these guarantees to be meaningful. Regardless of this dispute, the key
issue is that federations do not merely decentralize administrative responsibilities, but also share the power to
make authoritative political decisions.
9

Traduo livre de: One of the characteristics of federalism is its aspiration and purpose simultaneously to
generate and maintain both unity and diversity. (...) Federalizing involves both the creation and maintenance
of unity and the diffusion of power in the name of diversity. Indeed, that is why federalism is not to be
located on the centralization-decentralization continuum but on a different continuum altogether, one that is
predicated on non-centralization, or the effective combination of unity and diversity. When discussing
federalism, it is a mistake to present unity and diversity as opposites. Unity should be contrasted with
disunity and diversity with homogeneity, emphasizing the political dimensions and implications of each.

15

Em termos procedimentais formais, federalismo existe como uma caracterstica

definidora de constituies em um nmero de pases variando dos Estados
Unidos a ndia. Esses sistemas federais dividem um mnimo denominador
comum descritivo de uma estrutura poltica em que a autoridade poltica
dividida, compartilhada, ou dispersada entre dois ou mais nveis de governo. 10

O carter dinmico das relaes federativas mencionado por Jonathan Rodden

(2004, p. 489): Federalismo no uma distribuio particular de autoridade entre
governos, mas, ao contrrio, um processo, estruturado por um conjunto de instituies,
atravs das quais a autoridade distribuda e redistribuda. 11
No livro Federalism and Welfare State, em que se estudam polticas pblicas em
federaes, Herbert Obinger, Stephan Leibfried e Francis G. Castles (2005, p. 8-9)
enumeram caractersticas que seriam comuns a pases federais, reconhecendo a dificuldade
de alcanar a mirade de arranjos institucionais existentes:
[...] todas as federaes existentes exibem diversas caractersticas institucionais
comuns, que nos permitem classific-las mais facilmente. Tendo uma viso mais
ampla, ns podemos descrever o federalismo como 1. um conjunto de arranjos
institucionais e regras de deciso ao nvel do governo central para a incorporao
dos interesses de base territorial; esses arranjos variam no grau em que eles
oferecem poderes de veto para rgos subordinados de governo; 2. um conjunto
de atores baseado territorialmente com ideias e interesses que variam muito em
nmero e heterogeneidade; 3. um conjunto de arranjos jurisdicionais para
alocao de responsabilidades sobre polticas pblicas entre os diferentes nveis
de governo; isto se refere tanto formulao, quanto implementao da poltica
pblica;

4.

um

conjunto

de

arranjos

de

transferncias

fiscais

intergovernamentais; e 5. um conjunto de arranjos informais tanto vertical,

quanto horizontal entre governos. 12

10

Traduo livre de: In formal procedural terms, federalism exists as a defining characteristic of
constitutions in a number countries ranging from the United States to India. These federal systems share a
descriptive lowest common denominator of a political structure in which political authority is divided,
shared, or dispersed among two or more levels of government.
11

Traduo livre de: Federalism is not a particular distribution of authority between governments, but rather
a process - structured by a set of institutions - through which authority is distributed and redistributed.
12

Traduo livre de: all existing federations exhibit several common institutional characteristics, which
allow us to classify them more readily. Taking a broader view we may describe federalism as 1. a set of
institutional arrangements and decision rules at the central government level for incorporating territoriallybased interests; these arrangements vary in the degree to which they provide veto powers to subordinate
branches of government; 2. a set of territorially-based actors with ideas and interests who vary greatly in
number and heterogeneity; 3. a set of jurisdictional arrangements for allocating policy responsibilities
between different levels of government; this refers to both policy-making and policy-implementation; 4. a
set of intergovernmental fiscal transfer arrangements; and 5. a set of informal arrangementsboth vertical
and horizontalbetween governments.

16

Desse modo, os autores (OBINGER; LEIBFRIED; CASTLES, 2005, p. 29), apesar

de identificarem algumas caractersticas das federaes, reconhecem a multiplicidade de
desenhos que o federalismo pode apresentar e, consequentemente, a influncia diferente
que esse desenho pode representar em cada poltica pblica:
[...] a diversidade de instituies federais entre os pases, diferentes interfaces e
ligaes com instituies governamentais gerais, diferentes sistemas partidrios e
sistemas de mediao de interesses, bem como diferentes constelaes de atores
com preferncias, estratgias e interesses heterogneos, constituem uma ampla
gama de configuraes institucionais, tornando extremamente improvvel que o
federalismo possa ser associado com padres uniformes de poltica social e
trajetrias de desenvolvimento em todos os pases. 13

Diversidade de modelos tambm abordada por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello

(1948, p. 124):
Em concluso, definimos o Estado federal: - Estado descentralizado por via de
constituio rgida, em que os Estados federados so coletividades administrativa
e constitucionalmente autnomas, e participam sempre, com maior ou menor
extenso, nas deliberaes da Unio. Naturalmente, entre os pases classificados
como Estado federal existe grandes diferenas de organizao, mas pelo fato de
possurem aqueles caractersticos comuns fica o jurista autorizado a separ-los
como formando um regime especial e diverso do de outros pases, que se
enquadram dentro do chamado Estado unitrio.

A definio sinttica de Celina Souza (2005, p. 105) abrange os elementos que ela
considera principais: Apesar das controvrsias sobre as principais caractersticas dos
sistemas federativos, existe um consenso de que essa instituio tem duas dimenses
principais: desenho constitucional e diviso territorial do poder governamental.
Jos Roberto Anselmo (2006, p. 88) destaca as caractersticas que compe a
autonomia dos entes federados:
Desfrutam os Estados-membros de autonomia, ou seja, capacidade de
autodeterminao dentro do crculo de competncias traado pelo poder
soberano, que lhes garante auto-organizao, autogoverno, autolegislao e autoadministrao, exercitveis sem qualquer subordinao hierrquica dos Poderes
estaduais aos Poderes da Unio.

13

Traduo livre de: The cross-country diversity of federal institutions, different interfaces and linkages with
general governmental institutions, different party systems and systems of interest mediation, as well as
different actor constellations with heterogeneous preferences, strategies and interests, constitute a broad
range of institutional configurations, making it extremely unlikely that federalism will be associated with
uniform patterns of social policy and similar developmental trajectories in all countries.

17

Para Jos Afonso da Silva (2005, p. 100), a autonomia federativa garantida por
dois elementos basilares: (a) na existncia de rgos governamentais prprios, isto , que
no dependam dos rgos federais quanto forma de seleo e investidura; (b) na posse de
competncias exclusivas, um mnimo, ao menos, que no seja ridiculamente reduzido.
Diante dessas mltiplas vises acerca do federalismo, nesse trabalho, ele ser
definido como uma organizao do Estado com a diviso de competncias entre unidades
locais e o governo central, definida constitucionalmente. A partir dessa definio jurdicoconstitucional, trataremos especificidades do federalismo brasileiro e, posteriormente, as
relaes federativas nas polticas pblicas de habitao.

3.

Breve histrico do Federalismo no Brasil

Por meio do decreto n 1, de 15 de novembro de 1889 foi proclamada

provisoriamente e decretada a Repblica Federativa, tendo sido o federalismo incorporado

ao texto constitucional de 1891. No entanto, durante o Imprio, a questo da autonomia das
Provncias e dos Municpios j havia gerado debates, como os escritos do Visconde do
Uruguai e de Tavares Bastos, e revoltas, como a Confederao do Equador, conforme
aponta Jos Murilo de Carvalho (1998, p. 164):
Transparece dos documentos da revolta uma reao medida absolutista da
dissoluo da constituinte e nova constituio, mas tambm uma resistncia ao
governo centralizado no Rio de Janeiro que estaria conspirando contra a
liberdade das provncias, sobretudo a de Pernambuco.

Na Constituio de 1824, o territrio foi dividido em provncias e cada provncia

tinha o nmero de senadores igual metade do nmero de deputados, escolhidos pelo
imperador, depois da eleio de uma lista trplice. Cada provncia contava com um
presidente nomeado pelo imperador e um conselho geral com membros eleitos, alm de
existirem cmaras nas cidades e vilas.
O Ato Adicional de 1834 teve uma tendncia descentralizadora e foi seguido de
revoltas pelo pas, sucedidas por novas reformas, desta vez recentralizadoras
(CARVALHO, 1993, p. 62):
Como soluo de compromisso chegou-se Reforma Constitucional de 1834,
que adotou alguns elementos federais como as assemblias provinciais, a diviso
dos ingressos fiscais e a eliminao do Conselho de Estado. [...] Houve cinco
grandes revoltas depois da introduo da Reforma Constitucional. Comearam
todas como conflitos entre elites locais na disputa pelo poder provincial. [...] A

18

nova Cmara reformou as leis descentralizadoras, reduzindo o poder das

assemblias provinciais e dos juzes de paz, criou uma justia e uma polcia
controladas pelo governo central. Com a inteno de deter as reformas, os
liberais proclamaram a prematura maioridade do imperador em 1840. Os
conservadores estavam de volta em 1841 e completaram o que se chamou o
regresso com o restabelecimento do Conselho de Estado. Havia terminado a
experincia republicana semifederal. 14

O Manifesto Republicano de 1870 defendia a descentralizao como forma de

manuteno da unidade. Nesse mesmo sentido, o movimento republicano tinha no
federalismo seu maior apelo, conforme a abordagem de Carvalho (1993, p. 73): A grande
fora por trs do movimento republicano, especialmente em So Paulo e no Rio Grande do
Sul, era o federalismo e no a liberdade, ainda que os dois fossem apresentados como
sinnimos. 15
Na Constituio de 1891 foi adotada a repblica federativa sob o nome de Estados
Unidos do Brasil: os senadores passaram a ser trs por Estado, aos Estados foi possibilitada
a promulgao de constituies estaduais de acordo com os princpios constitucionais e
houve a previso da autonomia municipal (CARVALHO, 1998, p. 181):
Federalizar era necessariamente reforar as estruturas sociais de poder
preexistentes, era reforar a desigualdade, a hierarquia, o privatismo. No
surpreende que o federalismo fosse bem-vindo aos poderes locais. A experincia
do federalismo na Primeira Repblica (1889-1930) foi exemplar. Existe quase
consenso na literatura quanto ao fato de ter sido este o ponto alto do poder das
oligarquias rurais na histria independente do Brasil.

Segundo Celina Souza (2005, p. 107-8), durante o governo Vargas foi aprovada
uma reforma eleitoral:
Concebida como forma de contrabalanar o poder de alguns poucos estados, no
que ficou conhecida como a poltica dos governadores, a sobre-representao dos
estados menos populosos permanece como um dos mecanismos voltados para o
amortecimento das heterogeneidades regionais e como forma de acomodar as

14

Traduo livre de: Como solucin de compromiso se lleg al la Reforma Constitucional de 1834 que
adopt algunos elementos federales como las asambleas provinciales, la divisin de los ingresos fiscales y la
eliminacin del Consejo de Estado. [...] Hubo cinco grandes revueltas despus de la introduccin de la
Reforma Constitucional. Comenzaron todas como conflictos entre elites locales en disputa por el poder
provincial. [...] La nueva Cmara reform las leyes descentralizadoras, redujo el poder de las asambleas
provinciales y de jueces de paz, cre una justicia y una policia controladas por el gobierno central. Con la
intencin de detener las reformas, los liberales proclamaron la prematura mayoria de edad del emperador en
1840. Pelo los conservadores estaban de regreso en 1841 y completaron lo que se llam el regreso com el
restablecimiento del Consejo de Estado. Haba terminado la experincia republicana semifederal.
15

Traduo livre de: La gran fuerza detrs del movimiento republicano, especialmente en So Paulo y en
Rio Grande do Sul, era el federalismo y no la libertad, aunque los dos fueron presentados como sinnimos.

19

assimetrias de poder entre unidades territoriais que registram grandes diferenas

econmicas.

A Constituio de 1934 reafirmou a repblica federativa e a autonomia municipal,

mas um amplo rol de competncias privativas foi destinado Unio e reduzido para dois
por Estado o nmero de senadores (SOUZA, 2000, p. 6):
Os governos subnacionais perdem parte do seu poder financeiro pela extino de
vrios impostos e pela expanso das bases dos impostos federais. No entanto, a
medida mais importante adotada pela constituio de 1934 foi delegar ao
governo federal a competncia para regular as relaes fiscais externas e entre os
estados. Ao negar s oligarquias regionais o direito de decidir sobre um dos mais
importantes aspectos da sua vida econmica, ou seja, a definio das regras de
trocas de mercadorias, Getlio pavimentou o caminho para a industrializao,
atravs da uniformizao das regras fiscais.

Essa Constituio ainda previu a possibilidade de transferncias para a Unio e para

os Municpios dos recursos arrecadados, com a criao de novos impostos pela Unio ou
pelos Estados.
J a Constituio de 1937, apesar de ter assegurado em seu texto que o Brasil era
uma repblica federal, proibiu quaisquer bandeiras, hinos, escudos e armas que no fossem
os nacionais, possibilitou a transformao de Estados no solventes por trs anos em
territrios, declarou a autonomia municipal, mas estabeleceu que a escolha do prefeito
seria feita pelo governador do Estado. Ainda criou a figura dos decretos-lei que
possibilitaram ao Presidente da Repblica legislar sobre diversas matrias.
A convivncia do modelo das oligarquias regionais da Repblica Velha com a nova
centralizao buscada por Vargas abordada por Fernando Abrucio (2002, p. 34):
O modelo varguista no resolveu, em suma, dois dilemas bsicos que marcaram
as relaes intergovernamentais: a dificuldade em estabelecer caminhos
institucionais capazes de compatibilizar as demandas das elites regionais com
uma viso nacional dos problemas do pas e o descompasso entre a
modernizao (ainda que incompleta) das estruturas estatais do Governo Federal
e a permanncia de padres patrimonialistas em quase todos os estados e
municpios. Percebe-se, aqui, a fora de alguns elementos presentes na fundao
do federalismo, evidenciando que o varguismo foi um corte sim na estrutura
federativa da Primeira Repblica sobretudo com o crescimento do poder da
Unio , mas no teve capacidade de destruir por completo o antigo modelo,
convivendo com ele ou o modificando em parte, conforme o seu sucesso na
negociao com as elites regionais.

20

A Constituio de 1946 manteve a federao, foram readmitidos os smbolos

municipais e estaduais e trs senadores por Estado, e grande parte dos prefeitos pde
passar a ser eleito. A maior novidade sob o ponto de vista da federao foi o
estabelecimento constitucional das transferncias de recursos entre os entes federados
(SOUZA, 2000, p. 6-7):
Essa constituio foi, ao mesmo tempo, centralizadora a favor do governo
federal e localista porque transferiu vrios impostos estaduais para os municpios
e por fazer com que os estados passassem a transferir parte de seus impostos para
os municpios. O mecanismo de partilha de impostos das unidades maiores da
Federao para as menores foi a primeira tentativa de enfrentar a questo do
desequilbrio fiscal entre nveis de governo. J o equilbrio horizontal, isto ,
entre entes da mesma esfera, foi timidamente introduzido atravs da vinculao
de certos recursos federais que deveriam ser aplicados no Norte e no Nordeste.

A Constituio de 1967, assim como havia acontecido com a de 1937, declarou a

federao como forma de organizao do Estado, mas centralizou o poder no Executivo
federal. Por meio do Ato Complementar n 40/1968, foram criados os fundos de
participao dos Municpios, dos Estados e do Distrito Federal, e por meio do Ato
Institucional n 3/1966, as eleies para governadores e para diversas prefeituras passaram
a ser indiretas, como aponta Abrucio (2002, p. 178):
Na verdade, os militares localizavam na Federao a maior fonte de provvel
oposio ao regime. No por acaso a alterao da estrutura federativa era um
objetivo explcito e fundamental da cpula governante. Buscava-se aumentar a
capacidade decisria do Executivo Federal e evitar a articulao oposicionista da
elite civil nos estados, especialmente a que pertencesse aos quadros dos partidos
do perodo anterior ao golpe de 64.

Ainda assim, a criao dos fundos de participao foi uma modificao relevante
do perodo (SOUZA, 2005, p. 109):
No entanto, apesar da centralizao dos recursos financeiros, foi a reforma
tributria dos militares que promoveu o primeiro sistema de transferncia
intergovernamental de recursos da esfera federal para as subnacionais, por meio
dos fundos de participao (Fundo de Participao dos Estados (FPE) e Fundo de
Participao dos Municipios (FPM)). O critrio de distribuio abandonou a
repartio uniforme entre os entes constitutivos, passando a incorporar o objetivo
de maior equalizao fiscal pela adoo do critrio de populao e inverso da
renda per capita. No regime militar, as esferas subnacionais tambm recebiam as
chamadas transferncias negociadas, que cresceram significativamente no
perodo.

21

Atualmente, o Fundo de Participao dos Municpios tem uma grande importncia

nas finanas dos Municpios brasileiros, especialmente os menores (IBGE, 2004, p. 39):
No caso dos municpios com at 5.000 habitantes, o FPM foi responsvel por
57,3% das transferncias correntes, reduzindo-se conforme aumentava o
tamanho populacional dos municpios. Este comportamento mostra que o FPM
foi um forte mecanismo de redistribuio de recursos para os pequenos
municpios, alm de estar concentrado mais fortemente fora da regio mais
dinmica do Pas.

Na poca, um aspecto bastante importante da relao do governo central com

Estados e Municpios foram os convnios, instrumentos de suposta coordenao e que
acabaram servindo para impor polticas centrais aos governos locais (ABRUCIO, 2002, p.
179):
O modelo de relaes intergovernamentais no regime militar ficou marcado,
portanto, por uma concepo autoritria e vertical. Nele, havia espao para uma
"cooperao" de mo nica: os governos subnacionais tinham de obedecer e
colaborar com os planos da Unio. Para tanto, foram utilizados os convnios, que
repassavam recursos e assistncia tcnica, e uma srie de aes conjuntas entre
as estatais federais e estaduais, pois com o Decreto-Lei 200 (1967)
descentralizou-se administrao indireta a realizao da maioria dos programas
de desenvolvimento e de interveno no setor de infra-estrutura. Obviamente,
caso estados e municpios se recusassem a participar deste jogo, ficariam sem o
bnus das verbas e do apoio burocrtico, e estariam alijados do processo de state
building realizado pelo varguismo em seu perodo militar.

Nesse perodo, o repasse de recursos da Unio para os Estados em algumas

polticas pblicas como na de saneamento, estruturada no Plano Nacional de Saneamento
(Planasa) e no Banco Nacional de Habitao (BNH), acabou priorizando regies mais
ricas, que contavam com maior capacidade de pagamento, j que era importante remunerar
os recursos, como aponta Wilson Jorge (1988, p. 224):
Dessa forma, a lgica da concentrao decorreu tambm da lgica financeira da
instituio com o controle sobre os fundos do Plano. O Estado de So Paulo,
mesmo pagando os juros mais caros do SFS (10,5% ao ano) absorveu 42,6% do
total de investimentos realizados pelo PLANASA, no Brasil, de 1968 a 1984,
seguido por Minas Gerais com 10,0% do total dos investimentos.

Com a utilizao dos recursos disponveis no governo central, a Unio pressionou

os Municpios a aderirem ao Planasa e s companhias estaduais em troca de dinheiro,
fazendo com que os entes locais abrissem mo de decidir sobre sua poltica de saneamento,
entre outras polticas, conforme aponta Geraldo Serra (1991, pp.62-63):

22

Tendo em vista que, graas aos mesmos mecanismos financeiros de coao, os

municpios perderam controle sobre os seus servios autnomos de gua e
esgoto, verifica-se que boa parte da cidade passava agora a ser planejada,
projetada, financiada e construda por entidades totalmente fora do controle da
Prefeitura.

Desse modo, o pas continuava sob o nome de Estado Federal, mas, na prtica,
pouca autonomia restava aos entes federados, tendo havido inclusive limitao das eleies
para governador e prefeito de Municpios maiores, temas tratados por Braslio Sallum Jr.
(1996, p. 33): A nova federao, por um lado, reduziu drasticamente o poder dos estados
federados e, portanto, dos grupos dirigentes regionais, e, por outro, fez dos governantes
estaduais executores de polticas pblicas definidas no mbito nacional.
A importncia do repasse de recursos do governo central foi tamanha que
influenciou at a organizao administrativa dos governos (SALLUM JR., 1996, p. 43):
As administraes estaduais tentaram reproduzir a estrutura da administrao
federal, criando secretarias correspondentes aos ministrios, estabelecendo
sistemas de coordenao similares (cada estado tinha a sua secretaria do
planejamento, como a vinculada Presidncia da Repblica), e agncias
descentralizadas de funo semelhante. Por exemplo: ao Departamento Nacional
de Estradas de Rodagem (DNER) correspondiam, nas administraes estaduais,
os Departamentos Estaduais de Estradas de Rodagem (DERs). Um especialista
chama a ateno para o fato de que no se tratava apenas de repetir um esquema
que era considerado tecnicamente superior, mas de facilitar, pela similaridade
dos rgos estaduais e federais, a transferncia de recursos da Unio para os
estados.

Desse modo, alm da reduo da autonomia no mbito constitucional e legal, o

regime militar limitou as polticas pblicas desenvolvidas pelos Estados por meio do
controle dos recursos financeiros e dos convnios de repasse (SALLUM JR., 1996, p. 43):
O governo central moldava, assim, grande parte das atividades dos governos
estaduais com base na falta de autonomia poltico-partidria, militar e
econmico-financeira dos governos estaduais e na relativa abundncia de
recursos, prprios ou de terceiros, controlados pela Unio, na possibilidade desta
ltima condicionar a transferncia de recursos para estados e municpios.

Essa conformao de autonomia extremamente limitada dos Estados justificada

por Alfredo Buzaid (1971, p. 40) pela busca do desenvolvimento e, especialmente, pela
defesa da segurana nacional:
O propsito do constituinte no foi o de destruir as unidades federadas, cuja
autonomia respeita, mas o de construir o nvo Brasil, cuja grandeza depende do
desenvolvimento integrado de tdas as regies. Estas no se confinam dentro dos

23

limites territoriais de um Estado; abrangem amplas reas que incluem vrios

Estados. A sse novo tipo, que promove o desenvolvimento econmico com o
mximo de segurana coletiva, ousamos denominar federalismo de integrao.

Esse cenrio de federalismo somente nominal vai se modificado com o

enfraquecimento do regime, sendo que a recuperao das bases federais tambm colabora
com o aprofundamento desse debilitamento (ABRUCIO, 2002, p. 181):
Foram elevadas tambm as transferncias federais obrigatrias e voluntrias para
estados e municpios, alm de o Governo Federal ter afrouxado os limites de
endividamento e ampliado as linhas de crdito. Mais do que isso, houve um
paulatino restabelecimento da

autonomia financeira que os

governos

subnacionais praticamente haviam perdido. neste ponto que o movimento

deixa de ser uma mera barganha e transforma-se em recuo ou mesmo perda de
controle dos governos militares sobre o processo. Em 1978, os governos
estaduais recuperaram a capacidade de definir as alquotas do ento ICM, antes
decididas pelo Senado. Dali para diante, o avano descentralizador continuou em
linha ascendente at sua consolidao na Constituio de 1988.

3.1. Federalismo a partir de 1988

A Constituio de 1988 (CF88) afirma o Brasil como uma Repblica Federativa

(art. 1 e art. 18) e a forma federativa como clusula ptrea (art. 60), no sendo possvel sua
extino por emenda constitucional. Na anlise de Celina Souza (1999, p. 12):
O federalismo brasileiro incorpora hoje mltiplos centros de poder e pode ser
caracterizado como um sistema complexo de dependncia poltica e financeira
entre esferas de governo, por caminhos e capacidades diferenciadas na proviso
de servios pblicos e por grandes disparidades entre as regies e no interior de
uma mesma regio.

Na nova Constituio, os Municpios foram alados a entes federados, juntamente

com a Unio, os Estados e o Distrito Federal, as competncias foram redefinidas, assim
como os tributos destinados a cada ente. No entanto, conforme j referido, no apenas em
mbito constitucional que o federalismo se molda. Na dcada de 90, autores como Marta
Arretche (2009) apontam a criao de leis federais com forte tendncia centralizadora
como a Lei Kandir e a Lei de Licitaes.
Alguns modos de integrao de polticas e servios pblicos so bastante frequentes
nos Municpios brasileiros atualmente, como os consrcios (IBGE, 2011a, p. 41): Entre as
formas de articulaes pesquisadas nos 4.497 municpios que declararam formalizar algum
tipo de associao, em 73,3% deles estava presente o consrcio pblico. Em seguida,

24

46,6% e 42,2%, respectivamente, dos municpios, participavam de consrcios

administrativos e de convnios de parceria com o setor privado. A proporo de
consrcios varia de acordo com o parceiro escolhido, segundo dados da Munic (IBGE,
2011a): 10,5% dos Municpios tm consrcio administrativo intermunicipal para a
habitao, 46,8% contam com consrcio estadual e 51,4% consrcio federal. Os consrcios
pblicos intermunicipais na rea de habitao somam 8,3%, 43,3%, so estaduais e 52,3%,
federais.
Tambm visando a articulao das relaes entre as esferas municipal e federal,
criou-se, no mbito da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, o
Comit de Articulao Federativa (decreto n 6.181/2007), formado por igual nmero de
representantes do governo federal e de representantes de associaes de Municpios.
Tambm foram estabelecidas formas mais provisrias de integrao entre os entes, como
os Grupos de Gesto Integrada no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Cabe mencionar tambm a estruturao de microrregies, aglomeraes urbanas e
regies metropolitanas, que apesar de serem impostas pelos Estados e contarem com uma
atuao bastante limitada at o momento, podem auxiliar na coordenao de servios
pblicos e obras.
Os comits de bacia hidrogrfica, previstos na lei n 9.433/1997, tambm podem ter
importante papel na coordenao de aes dos entes federados, contando com a vantagem
de forneceram uma base territorial adequada a um planejamento ambiental ligado a um
planejamento urbano e regional.
Outros momentos de articulao entre os entes podem ser observados em conselhos
e fruns de secretrios estaduais e municipais de polticas setoriais. Os secretrios
estaduais de habitao, cidades ou desenvolvimento urbano, por exemplo, se renem no
Frum Nacional de Secretrios de Habitao e Desenvolvimento Urbano.
Surgem tambm sistemas de polticas pblicas a fim de coordenar a atuao dos
entes federados setorialmente, como aborda Gabriel Lotta e Jos Carlos Vaz. (2012, p. 12):
Embora a literatura d nomes e argumentos distintos a esse movimento (recentralizao ou coordenao), a tendncia apontada de um fortalecimento do
governo federal que passa a atuar como coordenador de polticas e diretrizes
nacionais a serem implementadas pelos municpios e estados, numa lgica de
padres mnimos de atuao vinculados a repasse de recursos com incentivos e
indues.

Nesse sentido, o governo federal buscou municipalizar a execuo, mas no as

decises estratgicas das polticas pblicas (SOUZA, 2004, p. 34):

25

Assim, embora a descentralizao tenha sido um dos objetivos dos constituintes

de 1988, desenvolvimentos recentes apontam para a consolidao de polticas
voltadas para a implementao de polticas sociais e no para o aumento da
capacidade de decidir sobre onde e como investir os recursos.

3.1.1. Municpios

Os Municpios foram declarados como integrantes da Federao, sendo relevante

mencionar que os entes locais gozaram de relativa autonomia j no perodo da colnia. No
entanto, a mesma Constituio que os declara membros, os trata de maneira desigual em
relao aos Estados. Em artigo sobre essa temtica, Fernando Dias Menezes de Almeida
(2009) comenta essas desigualdades: a previso de lei orgnica municipal e constituio
estadual, bem como a subordinao daquela a essa, a impossibilidade de controle de
constitucionalidade de leis municipais em face da Constituio Federal por meio de Ao
Direta de Inconstitucionalidade, a vedao da criao de tribunais de contas municipais, a
inexistncia de Poder Judicirio municipal, a possibilidade de interveno do Estado no
Municpio e a dependncia do Estado para a criao de Municpios. Alm disso, no
existem defensorias pblicas, ministrios pblicos ou senadores que representem o
interesse dos Municpios nas decises acerca da legislao nacional ou estadual.
Nesse artigo, Almeida (2009, p. 83) critica essa tentativa de equiparao de entes
que tm papis diferentes dentro da Federao: Com efeito, contrariando a natureza dos
Municpios, sua pretensa equiparao aos Estados no contexto federativo induz a
tendncia, ou mesmo impe aos Municpios a repetio do modelo de estruturao estatal
federal e estadual, notadamente no aspecto de governo.
E conclui que a valorizao dos Municpios no se dar com a aproximao do
modelo de organizao dos Estados, mas com a possibilidade de autonomia para uma
organizao adequada realidade local (ALMEIDA, 2009, p. 85):
Se a Constituio Federal quer mesmo valorizar politicamente os Municpios e
garantir-lhes autonomia real e no apenas nominal , deveria antes, portanto,
seja diretamente, seja por impor parmetros a serem desenvolvidos no mbito do
direito constitucional estadual melhor esta segunda hiptese, pelo seu sentido
de descentralizao , estabelecer meios para que os Municpios possam
estruturar-se segundo modelos mais variados e adaptados realidade nacional,
garantidas suas competncias legislativas e materiais. A verdadeira autonomia
municipal, em suma, pressupe adequao realidade de fato, o que no pode

26

ser antecipado, de modo geral e abstrato, segundo um modelo nico aplicvel

nacionalmente.

Ainda sobre os Municpios, importante destacar a criao deles, que no texto

original da Constituio Federal de 1988 estava vinculada legislao estadual, e passou, a
partir da Emenda Constitucional n 15/199616, a depender tambm de lei complementar
federal ainda no promulgada.17 No perodo de 1991 a 2000 haviam sido criados 1.016
Municpios, um acrscimo de 18% do total nacional (SILVA, Jorge Kleber Teixeira;
LIMA, Maria Helena Palmer), como critica Almeida (2003, p. 317-318):
O argumento, vlido sob certo aspecto, de tanto mais de valorizar a democracia
quanto mais se aproximem representantes e representados e quanto mais se torne
acessvel comunidade a discusso dos assuntos de interesse comum (o que
certamente ocorre em comunidades menores), no se aplica exatamente
situao. Em primeiro lugar, este argumento, levado ao extremo, reconheceria
apenas a democracia direta. Em segundo lugar, poderiam ser criados
instrumentos de participao democrtica inframunicipais, sem com isso
multiplicarem-se os Municpios.

Posteriormente, a criao de Municpios se desacelerou, estando teoricamente

inviabilizada18, contando o pas com 5.570 Municpios, com populao variando de 805 a
11.253.503 habitantes. 19
3.1.2. Diviso de competncias

As competncias so definidas por Jos Afonso da Silva (2005, p. 479) como as

diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para
realizar suas funes.

16

A emenda Constitucional n 57/2008 convalidou a criao de Municpios que tivesse sido efetuada at
31.12.2006.
17

H uma Ao Direta de Inconstitucionalidade por omisso julgada procedente no Supremo Tribunal

Federal em 2007. (STF, Tribunal Pleno, ADI 3682/MT. Julgamento: 09.05.2007). O projeto de lei
complementar n 416/2008 estabelecia populao mnima para a criao de Municpios: 5.000 para regies
norte e centro-oeste, 7.000 para a regio nordeste e 10.000 para as regies sul e sudeste, alm de outros
requisitos como a existncia de ncleo urbano constitudo, um patamar mnimo de imveis e de arrecadao.
Depois de votado, o projeto foi vetado totalmente pela presidenta.
18

Ainda que haja essa inviabilidade, aps o Censo de 2010, foram criados cinco novos Municpios.

19

Bor/SP e So Paulo/SP, respectivamente. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Sinopse do Censo Demogrfico 2010. Rio de Janeiro:
2011.

27

O desenho constitucional da federao brasileira em 1988, apesar de contar com um

rol extenso de competncias comuns entre os entes federados, entrega diversas matrias
Unio, restando bastante limitadas as competncias subsidirias dos Estados, conforme
aborda Fernanda Dias Menezes de Almeida (1991, p. 174):
A anlise das competncias privativas de cada esfera de poder revela uma clara
preponderncia do poder federal, um certo fortalecimento do poder municipal e a
permanncia da situao desconfortvel do poder estadual, cujos poderes
remanescentes continuaram esvaziados de contedo e significado prtico.

Alm disso, a prpria diviso de competncias se mostra ambgua na prtica das

federaes, o que pode resultar em centralizao (Paulo de Bessa ANTUNES, 2007, p. 301): Ocorre que, em no raras oportunidades, as Constituies se utilizam de frmulas
gerais e ambguas que, por meio de interpretaes jurisprudenciais, em muitas
oportunidades, conduzem a um modelo-centrpeto.
Conforme menciona Fernando D. M. de Almeida (2008, p. 219), a distribuio de
competncias legislativas tambm estabelece uma preponderncia da Unio:
E, de sua parte, a Unio segue inercialmente uma tendncia de concentrao de
rendas e poderes poderes no apenas politicos, mas politico-jurdicos. Sim,
pois a repartio de competncias legislatives vigente denuncia tambm uma
desproporcional concentrao de temas relevantes na esfera da Unio.

A CF de 1988, em sua redao original, previu a fixao de normas para a

cooperao entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios nas competncias comuns
por meio de uma lei complementar. A emenda constitucional n 53/2006 modificou a
redao, abrindo a possibilidade de diversas leis complementares fixarem essas regras.
A primeira delas a ser publicada foi a lei complementar n 140/2011, que fixa
normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum, relativas
proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate
poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora.
Essa lei, alm de explicitar melhor o papel de cada ente dentro da poltica ambiental, cria
instrumentos como as Comisses Tripartites Nacionais e Estaduais para fomentar a gesto
ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federados.
Fernanda Dias Menezes de Almeida (1991, p. 144), em trabalho de anlise da
Constituio, logo aps sua promulgao, colocava suas esperanas de estabelecimento de
regras de funcionamento das relaes entre os entes federados nessas leis, que, com a
mencionada exceo, ainda no foram promulgadas:

28

Pelas razes que acabamos de expor, pensamos que lei complementar prevista
no artigo 23, pargrafo nico, caber fixar as bases polticas e as normas
operacionais disciplinadoras da forma de execuo dos servios e atividades
cometidos concorrentemente a todas as pessoas polticas.

As competncias comuns, como as polticas pblicas de sade e educao, tm

diferentes graus de coordenao estabelecidos pela Constituio. Na educao, por
exemplo, a diviso foi melhor delineada com o estabelecimento da responsabilidade dos
entes: a Unio exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de
forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade
do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios (art. 211 da CF), os Municpios atuaro prioritariamente no ensino
fundamental e na educao infantil (art. 211, 2 da CF) e os Estados e o Distrito
Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio (art. 211, 3 da CF).
No entanto, em algumas polticas pblicas de competncia comum, como a
promoo de programas de construo de moradias e melhoria das condies habitacionais
(art. 23, IX da CF), os entes federados no tem claro como se dar essa coordenao,
cabendo legislao infraconstitucional e Administrao Pblica delimitar suas reas de
atuao.
3.1.3. Tributos

Ao contrrio das demais matrias, nas questes tributrias, a competncia residual

da Unio (art. 154) e no dos Estados. J o imposto que representa a maior arrecadao20,
sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS), coube aos Estados,
bem como o imposto sobre transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou
direitos (ITCMD), e o imposto sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA).
Os impostos dos Municpios ficaram limitados ao imposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana (IPTU); ao imposto sobre transmisso inter vivos, a qualquer
ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais
sobre imveis (ITBI); e ao imposto sobre servios de qualquer natureza no
compreendidos no ICMS (ISS).

20

A arrecadao do ICMS no ano de 2002 foi de R$ 102,952 milhes, seguido pelo Imposto de Renda que
arrecadou R$75,551 milhes (Marcos Mendes, 2005, p. 442).

29

Os impostos que foram destinados aos Municpios tm maior base de arrecadao

em Municpios com maiores ndices de urbanizao e maior rede de servios, alm de
apresentarem algumas outras limitaes (SOUZA, 2004, p. 33):
Primeiro, o sistema tributrio nacional concentrado em impostos que incidem
sobre a produo, vendas e consumo, os quais no esto sob a jurisdio
municipal. Segundo, os impostos locais, principalmente o ISS e o IPTU,
requerem a existncia de bancos de dados, cadastros e atualizaes dispendiosos
e complexos, alm de incidirem sobre um grande universo de contribuintes, em
particular de pequenos negcios, como o caso do ISS. Terceiro, os impostos
locais apresentam limitaes em pases como o Brasil, onde os nveis de pobreza
so altos e os servios passveis de cobrana de ISS ou no existem em pequenas
localidades ou so de pequeno porte e instveis.

Em estudo recente do Ministrio das Cidades (Marta ARRETCHE et al., 2007, p.

136), constatou-se a grande quantidade de Municpios com baixa arrecadao prpria:
Nada menos que 85% dos municpios do Norte e 93% do Nordeste so
fortemente dependentes das transferncias constitucionais, pois arrecadam
menos de 10% de suas receitas. Sul, Sudeste e Centro-Oeste apresentam
percentual ainda importante de seus municpios com essa caracterstica: 67,6%,
63,8% e 66,2%, respectivamente.

O mesmo estudo (ARRETCHE et al., 2007, p. 146.) demonstra que muitos

Municpios no so vtima de preguia tributria, mas sofrem limitaes por suas
caractersticas e pela natureza dos tributos de sua competncia:
Nas

regies

Sul,

Sudeste

Centro-Oeste,

maior

esforo tributrio,

particularmente dos municpios de mdio porte, poderia ter impacto tributrio

relevante, dado seu alto potencial de arrecadao. Nas regies Norte e Nordeste,
incentivos elevao da arrecadao tributria municipal no teriam
significativo impacto nos nveis de arrecadao, dada sua base de tributao
comparativamente menos dinmica.

Alm dos impostos, taxas e contribuies de melhoria, os Municpios e Estados

contam com transferncias de recursos.

4.

Federalismo Fiscal

As teorias do federalismo fiscal estudam e buscam determinar as relaes mais

eficientes entre arrecadao e gastos entre os entes federados, conforme sntese de Marcos
Mendes (2005, p. 423): Assim, pode-se dizer que o federalismo fiscal procura estabelecer

30

parmetros de racionalidade e eficincia econmica que orientem os ajustes na organizao

das federaes, medida que o processo poltico permita tais alteraes.
Como no dizem respeito ao aspecto poltico, dando destaque ao economicamente
razovel, as teorias do federalismo fiscal podem ser utilizadas em pases unitrios, na
busca de melhores arranjos entre quem gasta e quem arrecada; assim como a
descentralizao, essas teorias no se limitam ao estudo das federaes. A preocupao
central superar a limitao dos Estados em conhecerem as preferncias dos seus
cidados, j que as relaes so diferentes de um mercado e de sua regulao com o
sistema de preos.
As teorias esclarecem a relao entre a heterogeneidade da federao e a autonomia
dos entes federados, o que um fator importante a se considerar no caso brasileiro, como
esclarecem Waldemir Quadros e Carlos Cavalcanti (2003, p. 20.): Quanto maior a
homogeneidade socioeconmica do espao nacional, portanto, maior escopo para ampliar
as autonomias oramentrias subnacionais. Ao contrrio, federaes marcadas por
desigualdades elevadas requerem sistemas fiscais mais centralizados.
Uma das crticas a essas teorias justamente o excessivo destaque a questes
econmicas, desconsiderando outras relaes nos Estados federais, segundo Rui de Britto
Alvares Affonso (2004, p. 194):
Nessa teoria, assim como o Estado tomado como um dado exgeno, o Estado
federal e as razes histrico-concretas ou terico-abstratas de sua adoo no so
objeto de anlise. Opera-se, assim, uma separao conceitual entre os
determinantes da adoo de uma estrutura federativa e os determinantes do seu
funcionamento. Como determinante central (e exclusivo nessa teoria) do
funcionamento de um Estado federal, teramos a procura por um Estado federal
eficiente, isto , dado que a estrutura estatal em pauta federativa, indaga-se
como deveriam organizar-se os diferentes nveis de governo (basicamente quanto
sua diviso de competncias), de modo a cumprir as funes de qualquer
Estado: a alocativa, a distributiva e a de estabilizao, da forma mais eficiente.

Outras crticas feitas a esses modelos tericos podem ser relacionadas, como a
assuno de que a principal diferena entre as jurisdies locais est baseada em gostos ou
preferncias, e no na renda, sendo que, conforme aponta Remy PrudHomme (1995, p.
208): na maioria dos pases em desenvolvimento, o problema no revelar as diferenas
delicadas nas preferncias entre jurisdies, mas satisfazer necessidades bsicas, que so

31

pelo menos, a princpio muito bem conhecidas. 21 Cabe ainda observar suas crticas sobre
as limitaes do modelo de redistribuio entre jurisdies (PRUDHOMME, 1995, p.
202): No h garantia, entretanto, que as transferncias para reas de baixa renda
efetivamente beneficiaro os residentes mais pobres. 22
Alguns tericos apontam como modelo ideal uma arrecadao centralizada com a
execuo das polticas pblicas mais prxima do nvel local23, o que geraria um problema
de alocao de recursos entre os nveis de governo. A resposta dada a esse descompasso
seria as transferncias de recursos entre os entes federados (MENDES, 2005, p. 434-5):
Quando se comparam as prescries para a alocao eficiente de tributos e de
gastos entre nveis de governo, o que se observa que so passveis de
descentralizao diversas aes pblicas ao mesmo tempo em que muito
restrito o conjunto de tributos que pode ser arrecadado de forma eficiente pelos
governos municipais e estaduais. O resultado um desequilbrio entre receitas e
despesas desses governos, que ficou conhecido, na literatura, pela expresso
desequilbrio vertical. Esse um dos motivos para a implementao de
transferncias financeiras intergovernamentais, que em geral vo do governo
central para estados e municpios e dos estados para os municpios.

4.1. Transferncias intergovernamentais

As transferncias podem ser estabelecidas constitucional e legalmente, ou serem

discricionrias, alm de poderem ser vinculadas a contrapartidas ou no. Elas auxiliam,
entre outras coisas, nesse balano entre arrecadao tributria e implementao de polticas
pblicas.
As transferncias discricionrias so bastante dependentes de negociaes polticas,
mas tambm permitem maior dinamismo, podendo haver alteraes decorrentes de algum

21

Traduo livre de: in most developing countries, the problem is not to reveal the fine differences in
preferences between jurisdictions but to satisfy basic needs, which areat least in principlequite well
known.
22

Traduo livre de: There is no guarantee, however, that transfers to low-income areas will effectively
benefit poorer residents.
23

O princpio mais claro e mais importante (freqentemente referido como subsidiariedade) que os bens e
servios pblicos deveriam ser prestados pelo mais baixo nvel de governo que pode capturar totalmente os
custos e os benefcios. Traduo livre de: The clearest and most important principle (often referred to as
subsidiarity) is that public goods and services should be provided by the lowest level of government that can
fully capture the costs and benefits. WORLD BANK. World Development Report 1997 - the state in a
changing world, New York: Oxford University, volume 1, p. 121.

32

evento excepcional ou mudanas nas necessidades dos entes subnacionais ocorridas ao

longo do tempo. Sob o ponto de vista do rgo receptor, as transferncias vinculadas a um
fim limitam o grau de autonomia na aplicao dos recursos. No entanto, conforme Quadros
e Cavalcanti, elas (2003, p. 25.) [...] tendem a propiciar maior uniformidade nos padres
de dispndio per capita entre jurisdies caracterizadas por elevada heterogeneidade
econmica e social.
Em estudo acerca dos gastos federais no perodo de 2001 a 2011, o Instituto de
Pesquisa Econmica Avanada (IPEA, 2011a, p. 17) concluiu que a tendncia dos ltimos
anos o repasse de recursos para os entes subnacionais:
O macrodiagnstico indica, portanto, que o governo federal est consolidando
um padro de interveno que se revela mais canalizador ou redistribuidor de
recursos, cujos efeitos sobre a economia so indiretos no que diz respeito oferta
e demanda de bens e servios, tornando-se financiador indireto de parcela
considervel do consumo das famlias e das despeses de consumo e investimento
dos governos subnacionais. Esse quadro muito distinto do senso comum que
tem se cristalizado no Brasil em torno da percepo de que o governo central
gastador e concentrador de recursos. Esse padro de interveno
governamental via transferncias apresenta impactos redistributivos sobre a
renda nacional, tanto no mbito da distribuio social quanto federativa.

No entanto, esses repasses podem vir carregados de decises, polticas, diretrizes e

controle, o que influencia no grau de independncia daqueles que recebem os recursos.

5.

Federalismo e descentralizao

Conforme j mencionado para o federalismo fiscal, a descentralizao tambm no

exclusiva de pases federados, j que os arranjos institucionais e a delegao de
competncias de execuo de polticas pblicas aos entes locais existem mesmo em pases
unitrios descentralizados.
Daniel Elazar (1991, p. 34-5) defende que haveria uma diferena entre os conceitos
de descentralizao e no-centralizao:
No-centralizao no o mesmo que descentralizao, embora esse ltimo
termo seja frequentemente e erroneamente usado em seu lugar para descrever
sistemas federais. Descentralizao implica a existncia da autoridade central,
um governo central que pode descentralizar ou recentralizar conforme deseja.
Em sistemas descentralizados, a difuso do poder realmente uma questo de
Graa, no direito; e por fim, normalmente tratada como tal. Em um sistema

33

poltico no-centralizado, o poder to difundido que no pode ser

legitimamente centralizado ou concentrado sem destruir a estrutura e o esprito
da constituio. 24

Nesse sentido, tambm h a distino entre descentralizao poltica e

administrativa de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, pp. 409-410), que afirma que:
A descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado exerce
atribuies prprias que no decorrem do ente central; a situao dos Estadosmembros da federao e, no Brasil, tambm dos Municpios. Cada um desses
entes locais detm competncia legislativa prpria que no decorre da Unio
nem a ela subordina, mas encontra seu fundamento na prpria Constituio
Federal. As atividades jurdicas que exercem no constituem delegao ou
concesso do governo central, pois delas so titulares de maneira originria.

J a descentralizao administrativa seria mais prxima ao sistema descentralizado

de Elazar (DI PIETRO 2009, p. 410): A descentralizao administrativa ocorre quando as
atribuies que os entes descentralizados exercem s tm o valor jurdico que lhes
empresta o ente central; suas atribuies no decorrem, com fora prpria, da Constituio,
mas do poder central.
A descentralizao de polticas pblicas no Brasil no esteve ligada apenas a um
fator de racionalidade administrativa, mas se relacionou com diversos movimentos internos
e externos, tendo sido desigual ao depender da poltica a ser descentralizada, seu histrico,
seus atores, suas caractersticas. Como bem observa Celina Souza (1999, p. 3):
O federalismo uma das instituies que foram reconstrudas aps a
redemocratizao e a descentralizao. No entanto, as mudanas ocorridas no
devem ser vistas como um movimento radical da centralizao para a
descentralizao. Isto porque o federalismo brasileiro no se formou pela
dicotomia entre centralizao versus descentralizao, mas sim por um
continuum entre esses processos, o qual sempre guiou as relaes de poder entre
as esferas central, regionais e locais.

Numa conjuntura internacional, a reforma gerencialista da Administrao Pblica

em diversos pases, recomendada por organismos internacionais como Banco Mundial e
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) indicava a descentralizao para os
pases, especialmente para aqueles em desenvolvimento, bem como outras polticas como a

24

Traduo livre de: Noncentralization is not the same as decentralization, though the latter term is
frequently and erroneously used in its place to describe federal systems. Decentralization implies the
existence of a central authority, a central government that can decentralize or recentralize as it desires. In
decentralized systems, the diffusion of power is actually a matter of Grace not right; in the long run, it is
usually treated as such. In a noncentralized political system, power is so diffused that it cannot be
legitimately centralized or concentrated without breaking the structure and spirit of the constitution.

34

privatizao. Celina Souza e Inai Mello (1999) abordam algumas das crticas a essas
recomendaes dos organismos internacionais, como a despolitizao da Administrao
Pblica com a defesa de uma tecnicidade eficiente, a complexidade dos problemas sendo
tratados de maneira igual em pases extremamente desiguais entre si, as contradies das
teorias apresentadas e a importncia da retrica na defesa de um modelo de reforma
administrativa que dificilmente pode ser considerado, de maneira objetiva, o melhor.
O Banco Mundial (1997, p. 125) culpa o modo como se deu a descentralizao pelo
seu fracasso em alguns pases, afastando uma crtica especfica ao modelo e, inclusive,
utiliza o Brasil como mau exemplo na execuo da descentralizao, com crticas
direcionadas especialmente falta de definio de responsabilidades e de capacidade
administrativa dos governos locais, o que teria prejudicado seus resultados:
A experincia do Brasil mostra que a descentralizao poltica e fiscal no
garante a eficincia do setor pblico, e pode ameaar a estabilidade
macroeconmica. Para atingir seus objetivos, a descentralizao fiscal deve ser
acompanhada de uma descentralizao correspondente s responsabilidades de
gasto; as capacidades institucionais dos governos estaduais e municipais
deveriam ser melhoradas, e o governo federal deveria impor oramentos rgidos
em suas relaes fiscais e financeiras com os governos subnacionais.

6.

25

Federalismo e polticas pblicas

Maria Paula Dallari Bucci (2006, p. 39) define a poltica pblica como:
[...] o programa de ao governamental que resulta de um processo ou conjunto
de processos juridicamente regulados processo eleitoral, processo de
planejamento,

processos de

governo,

processo oramentrio,

processo

legislativo, processo administrativo, processo judicial visando coordenar os

meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de
objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.

A mesma autora (BUCCI, 2006, p. 44) destaca a necessidade de coordenao no

desenvolvimento das polticas pblicas, j que essa sucesso de processos a exige para a
consecuo dos fins:

25

Traduo livre de: Brazil's experience shows that political and fiscal decentralization does not guarantee
improved public sector efficiency, and may threaten macroeconomic stability. To achieve its objectives,
fiscal decentralization must be accompanied by a corresponding decentralization of expenditure
responsibilities; state and municipal governments' institutional capacities should be improved; and the federal
government should impose hard budgets in its fiscal and financial relation-ships with subnational
governments.

35

Pensar em poltica pblica buscar a coordenao, seja na atuao dos Poderes

Pblicos, Executivo, Legislativo e Judicirio, seja entre os nveis federativos,
seja no interior do Governo, entre as vrias pastas, e seja ainda considerando a
interao entre organismos da sociedade civil e o Estado.

Alguns estudos relacionam a influncia do modelo de Estado federal sobre as

polticas pblicas, como Paul Pierson (1995, p. 451), que afirma que a questo que o
federalismo acrescenta Quem?: Para os policymakers 26, sistemas federais sobrepem
a questo de quem deveria fazer isto? sobre a questo tradicional o que deve ser feito?
27

As federaes tm que lidar com as demandas que existem em todos os pases,

alm das disputas territoriais que as tornam mais complexas (PIERSON, 1995, p. 463):
[...] o processo de desenvolvimento da poltica social em sistemas federais no
inteiramente diferente daquele do desenvolvimento de poltica social em
sistemas polticos mais centralizados; os conflitos de classe sobre o grau e a
caracterstica da interveno governamental, por exemplo, so suscetveis de
serem encontrados em ambos. No entanto, o federalismo altera tanto o terreno
para esses conflitos tradicionais como introduz atores e questes inteiramente
novos. 28

A relao do federalismo com os direitos sociais envolve a busca de um equilbrio

entre a necessidade de um nvel bsico de direitos sociais garantido a todos de maneira
uniforme, com a dinmica de uma federao que tem entes com autonomia para decidir
sobre os direitos que vo ser priorizados (OBINGER, LEIBFRIED; CASTLES, 2005, p.
3):
Central para a idia de proteo social a proviso de direitos sociais uniformes
em toda a nao que complementem os direitos civis e polticos bsicos. Da
pode-se assumir que poltica social em estados federais gera mltiplas tenses e
propensa a conflitos sobre quem deve conseguir o que, a que nvel de governo
deve ser confiada a criao de programas sociais e provavelmente o mais

26

A expresso policymaker no tem traduo adequada ao portugus, mas diz respeito s pessoas que fazem
polticas pblicas.
27

Traduo livre de: For policymakers, federal systems superimpose the question of who should do it?
over the traditional question of what is to be done?
28

Traduo livre de: the process of social policy development in federal systems is not entirely dissimilar to
that of social policy development in more centralized polities; class-based conflicts over the degree and
character of government intervention, for example, are likely to be evident in each. Yet federalism both
alters the terrain for these traditional conflicts and introduces entirely new actors and issues.

36

importante que nvel de governo deve arcar com os custos dos gastos
envolvidos. 29

Desse modo, um dos conflitos presentes em pases federativos a garantia desses

direitos bsicos uniformes e a autonomia de cada ente. No caso brasileiro, a falta de
capacidade administrativa e financeira de alguns Estados e Municpios torna essa dinmica
ainda mais complexa.

7.

Polticas pblicas e Direito Administrativo

O estudo de polticas pblicas tem sido mais desenvolvido pela Cincia Poltica e
pela Cincia da Administrao Pblica. Recentemente, os juristas tem se voltado ao estudo
do tema, especialmente sob um vis processualista, motivados pelas decises judiciais que
alteraram e at mesmo criaram30 polticas pblicas.
No campo do Direito Administrativo, poucos estudos tratam as polticas pblicas
como objeto, ainda mais sob um vis de coordenao dentro de uma federao, ou seja, da
organizao da Administrao Pblica, de cada um dos seus diferentes entes, no
fornecimento de bens, polticas e servios pblicos aos administrados, segundo
determinaes constitucionais e legais.
A importncia do Direito Administrativo se debruar sobre a questo das polticas
pblicas se relaciona importncia da Administrao Pblica concretizar direitos,
especialmente os sociais, populao, segundo Bercovici (2005, p. 60): A Constituio
tambm depende da Administrao Pblica para ser concretizada. [...] A necessidade de
construo de um Direito Administrativo dinmico, a servio da concretizao dos direitos
fundamentais e da Constituio cada vez mais necessria.
As polticas pblicas podem ter diferentes suportes legais, ou mesmo, no serem
previstas em leis (BUCCI, 2006, p. 11): Podem ser expressas em disposies
constitucionais, ou em leis, ou ainda em normas infralegais, como decretos e portarias e at

29

Traduo livre de: Central to the idea of social protection is the provision of nation-wide uniform social
rights that supplement basic civil and political rights. Hence one may assume that social policy in federal
states generates multiple tensions and is prone to conflicts over who should get what, which tier of
government should be entrusted to set up social programmes andprobably most importantwhich level of
government should bear the costs of the spending involved.
30

Em So Paulo, a falta de uma poltica de atendimento aos autistas levou o Judicirio a criar uma poltica
pblica. Ao contrrio de outras decises que apenas encaram uma questo de distribuio de uma poltica j
existente, neste caso, a poltica foi desenhada pelo Poder Judicirio: TJSP, Ap 278801-5/8-00, 3. Cm. de
Direito Pblico, julgamento: 26.04.2005.

37

mesmo em instrumentos jurdicos de outra natureza, como contratos de concesso de

servio pblico, por exemplo. Conforme afirma Maria Paula Bucci (2006, p. 31):
As polticas pblicas no so, portanto, categoria definida e instituda pelo
direito, mas arranjos complexos, tpicos da atividade poltico-administrativa, que
a cincia do direito deve estar apta a descrever, compreender e analisar, de modo
a integrar atividade poltica os valores e mtodos prprios do universo jurdico.

Relevante observao da mesma autora (BUCCI, 2006, p. 43) diz respeito ao

aspecto jurdico do estudo de uma poltica pblica: O ideal de uma poltica pblica, vista
pelo direito, no se esgota na validade, isto , na conformidade do seu texto com o
regramento jurdico que lhe d base, nem na eficcia jurdica, que se traduz no
cumprimento das normas do programa.
Uma viso restrita a uma observao sobre a validade ou eficcia jurdica seria
pouco til observao da realidade e do impacto de uma poltica pblica, sendo mais
relevante o estudo da eficcia social ou efetividade. Nesse sentido, Lus Roberto Barroso
(2009, pp.82-83) comenta:
A efetividade significa, portanto, a realizao do Direito, o desempenho concreto
de sua funo social. Ela representa a materializao, no mundo dos fatos, dos
preceitos legais e simboliza a aproximao, to ntima quanto possvel, entre o
dever-ser normativo e o ser da realidade social.

8.

Sistemas de polticas pblicas

Tm sido criados sistemas de polticas pblicas no Brasil visando a integrao da

ao dos entes federados em determinados setores. A poltica que vista como modelo a
da sade, onde comisses tripartites e bipartites auxiliam na construo das normativas
com a participao de todos os entes, conforme descrio de Abrucio (2011, p. 127):
Desde a promulgao da Constituio e da Lei Orgnica (1990), passando pelas
Normas Operacionais Bsicas (NOBs) 1993 e 1996, trs instrumentos principais
de coordenao instalaram-se: a criao de fruns e arenas interfederativas de
discusso, negociao e deliberao; o estabelecimento de um piso de ateno
bsica para todos os municpios o PAB , como maneira de enfrentar a
desigualdade; e a Unio comeou a repassar recursos extras aos governos que
adotassem polticas consideradas importantes nacionalmente como o Programa
Sade da Famlia (PSF) , induzindo os entes federativos a adotar tais
programas.

38

Enquanto o Sistema nico de Sade (SUS)31 tomado como exemplo, autores

como Alcides Silva de Miranda (2003, p. 223) apontam um funcionamento centralizado:
A persistncia de uma distribuio ainda muito desproporcional de poder
econmico, poltico e administrativo entre as esferas de governo, em dissonncia
com as premissas normativas estabelecidas constitucionalmente para o pacto
federativo; O fluxo unidirecional de decises e uso constante de normas ad hoc,
principalmente por parte do Ministrio da Sade, sem a necessria negociao
intergovernamental sobre a sua pertinncia e oportunidade; A preponderncia
das demandas do nvel federal de governo na definio da agenda decisria; A
pouca transparncia na discusso sobre a utilizao dos recursos e gastos
financeiros estaduais em sade; A ausncia de uma legislao que defina de
modo mais preciso as funes e prerrogativas das Comisses Intergestores de
Sade.

H autores como Gilson Carvalho (2001) que criticam a gesto da sade por meio
de NOBs/NOAS, por sua tendncia centralizadora e desrespeito ao desenho estabelecido
constitucional e legalmente; por outro lado, no mbito do SUS que se tem propiciado
novos arranjos regionalizados, incentivos consorciao e pactos pela sade com adeso
voluntria pelos entes, para contornar algumas deficincias na sua operao.
O modelo do SUS conta ainda com o Piso de Ateno Bsica (PAB) composto de
uma parte fixa definida por tamanho do Municpio e pontuao e uma parte varivel
dependente da adeso a programas definidos pelo governo federal com transferncias
fundo a fundo e com a necessidade de planos. No entanto, ainda h limitaes,
especialmente quanto ao papel dos Estados, conforme observao de Fernando Abrucio,
Cibele Franzese e Hironobu Sano (2010, p. 33-4):
Embora esta rea seja a que mais tenha consorciamentos intermunicipais no
Brasil, a descoordenao e a competio ainda ocorrem entre as redes
municipais. Isto se torna mais grave nas Regies Metropolitanas, onde o
fenmeno produz uma enorme desarticulao entre as cidades e o efeito carona
bastante presente. Outro problema a indefinio do papel do governo
estadual, tanto o de executor, como principalmente o de coordenador da relao
entre as municipalidades. A situao mal resolvida dos estados no arranjo
federativo da Sade tem implicaes inclusive financeiras, pois a maioria deles
no gasta o percentual definido pela Emenda Constitucional 29, aprovada em
2002.

31

Previsto na Constituio de 1988 e regulamentado pela lei n 8.080/1990 e pela lei n 8.142/1990. O SUS
foi se estruturando especialmente a partir de Normas Operacionais Bsicas (NOBs) e Normas Operacionais
da Assistncia Sade (NOAS).

39

Outros sistemas32 foram criados, como o Sistema nico da Assistncia Social,

Sistema Nacional da Cultura, Sistema Nacional do Meio Ambiente33, Sistema nico de
Segurana Pblica e Sistema Nacional de Educao, como observa Nelson Saule Jr. (2007,
p. 116):
O modelo de sistemas nacionais sobre campos de atuao dos entes federativos
na promoo de polticas pblicas tem como finalidade viabilizar um sistema
institucional e administrativo dirigido ao estabelecimento de relaes de
cooperao, coordenao, articulao e integrao entre as unidades da
Federao com controle social.

Em outras reas, a integrao resulta de outros arranjos, sendo importante ressaltar

que a coordenao federativa no se d apenas no mbito dos proclamados sistemas de
polticas pblicas. Por vezes, polticas mais coordenadas so estabelecidas sem a criao de
estruturas ou legislaes autodenominadas sistemas.
Em uma anlise que englobou nove diferentes reas de polticas pblicas,
Gonalves, Lotta e Bitelman (2008, p. 15) concluem que h semelhanas nos modelos
adotados:
[...] verificou-se que se caminha, no atual contexto federativo brasileiro, para um
claro movimento geral de coordenao federal, que se expressa na criao de
sistemas, planos ou programas nacionais com incentivos adeso dos entes
subnacionais, combinada exigncia de contrapartidas a serem cumpridas por
parte desses entes, como a institucionalizao de conselhos e fundos, por
exemplo, e o atendimento a padres de execuo das polticas. As polticas
atualmente apresentam em comum a lgica da transferncia de recursos, muitas
vezes fundo a fundo, da regulamentao federal de padres e definio de
competncias, da adeso voluntria, e da previso de sistemas de informao e
de monitoramento e avaliao que permitem coordenao federal.

Nesse contexto de criao de sistemas de polticas pblicas, surge o da habitao de

interesse social o SNHIS, por meio da lei n 11.124/2005.

32

A palavra sistema empregada com diferentes significados. Mesmo no mbito da Constituio Federal no
h padronizao no uso da palavra. Desse modo, vo ser apresentados apenas alguns sistemas criados em
alguns setores de polticas pblicas, no esgotando todos os sistemas existentes na legislao brasileira.
33

Esse sistema foi criado pela lei n 6.938/1981, sendo anterior aos demais e at a Constituio Federal atual.

40

Captulo 2: POLTICAS PBLICAS DE HABITAO NO BRASIL

1.

Aspectos do direito moradia

O direito moradia, includo na Constituio de 1988 pela Emenda Constitucional

n 26/2000, no se restringe competncia comum da Unio, dos Estados, dos Municpios
e do Distrito Federal para construo e melhoria das condies habitacionais estabelecida
pelo art. 23 da Constituio Federal.
Tal direito se relaciona, diretamente, com a competncia concorrente de Estados,
Distrito Federal e Unio para legislar sobre direito urbanstico (art. 24), com a competncia
comum de combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a
integrao social dos setores desfavorecidos (art. 23, X), com a competncia da Unio para
instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano (art. 21, XX) e para legislar
privativamente sobre direito civil e agrrio (art. 22, I), com a competncia dos Estados para
a criao de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies por
agrupamento de Municpios limtrofes para integrar a organizao, o planejamento e a
execuo de funes pblicas de interesse comum (art. 25, 3) e, especialmente, a
competncia dos Municpios para a promoo do adequado ordenamento territorial com
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30,
VIII) e para a elaborao do plano diretor (art. 182, 1), instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbanos, que tambm define o cumprimento da funo
social da propriedade urbana (art. 182, 2). Alm disso, algumas leis e regulamentos
organizam as tarefas dos entes federados na questo habitacional, como a lei n
12.608/2012, que dispe sobre o Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil.
O artigo 182 da Constituio Federal trata de uma perspectiva mais ampla de
garantia da funo social da cidade como objetivo da poltica de desenvolvimento urbano;
o Estatuto da Cidade (lei n 10.257/2001) aborda o direito a cidades sustentveis. Na Carta
Mundial pelo Direito Cidade, o direito cidade definido como o usufruto equitativo
das cidades dentro dos princpios de sustentabilidade, democracia e justia social [...] O
Direito Cidade interdependente a todos os direitos humanos internacionalmente

41

reconhecidos, concebidos integralmente e inclui os direitos civis, polticos, econmicos,

sociais, culturais e ambientais.
De acordo com a Declarao de Istambul para Assentamentos Humanos, produto da
Conferncia de 1996 que teve a participao de 171 pases, inclusive o Brasil, a definio
de moradia adequada integra diversos outros direitos (UN-HABITAT, 1996):
Moradia adequada significa mais que um teto sobre a cabea. Tambm significa
privacidade adequada; espao adequado, acessibilidade fsica; segurana
adequada; segurana da posse; estabilidade estrutural e durabilidade; iluminao
adequada, aquecimento e ventilao; infra-estrutura bsica adequada, tais como
fornecimento de gua, saneamento bsico e de gesto de resduos; qualidade
ambiental adequada e de fatores relacionados sade; e localizao adequada
com acesso ao trabalho e as instalaes bsicas: todos os quais devem estar
disponveis a um custo acessvel. Adequao deve ser determinada com as
pessoas interessadas, considerando-se a perspectiva de um desenvolvimento
gradual. Adequao frequentemente varia de pas para pas, j que depende de
fatores culturais, sociais, ambientais e econmicos especficos. Fatores
especficos de gnero e idade, tais como a exposio de crianas e mulheres a
substncias txicas, devem ser consideradas no contexto. 34

Segundo o comentrio geral n 04 do Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e

Culturais (UN, 1991), a habitao adequada inclui: a segurana jurdica da posse; a
disponibilidade de servios, materiais, instalaes e infraestrutura; a adequao cultural; o
custo acessvel - no comprometimento de outras necessidades por causa dos gastos com
moradia; a habitabilidade espao adequado para proteo contra frio, calor, vetores de
doenas, entre outros; a acessibilidade fsica, localizao que permita acessar opes de
emprego, servios de sade, escolhas e outros servios; e distncia de fontes de poluio.
O mesmo documento aborda a relao do direito moradia com outros direitos
humanos (UN, 1991):
Como mencionado acima, o direito moradia adequada no pode ser visto
isoladamente de outros direitos humanos contidos nos dois Pactos Internacionais
e outros instrumentos internacionais aplicveis. [...] Alm disso, o pleno

34

Traduo livre de: Adequate shelter means more than a roof over one's head. It also means adequate
privacy; adequate space; physical accessibility; adequate security; security of tenure; structural stability and
durability; adequate lighting, heating and ventilation; adequate basic infrastructure, such as water-supply,
sanitation and waste-management facilities; suitable environmental quality and health-related factors; and
adequate and accessible location with regard to work and basic facilities: all of which should be available at
an affordable cost. Adequacy should be determined together with the people concerned, bearing in mind the
prospect for gradual development. Adequacy often varies from country to country, since it depends on
specific cultural, social, environmental and economic factors. Gender-specific and age-specific factors, such
as the exposure of children and women to toxic substances, should be considered in this context.

42

exerccio de outros direitos - como o direito liberdade de expresso, o direito

liberdade de associao (tal como para os inquilinos e outros grupos de base
comunitria), o direito liberdade de residncia e o direito de participar na
tomada de deciso pblica - indispensvel se o direito moradia adequada for
realizado e mantido por todos os grupos sociais. Da mesma forma, o direito de
no ser submetido a interferncias arbitrrias ou ilegais na sua vida privada,
famlia, domiclio ou correspondncia constitui uma dimenso muito importante
na definio do direito moradia adequada. 35

Esse conceito amplo de moradia digna inclui a relao da poltica habitacional com
diversos outros setores, como as polticas pblicas de sade, ambientais, de saneamento, de
transporte, de emprego e renda, econmicas, bem como sua relao com o ambiente
construdo da cidade, conforme observa Srgio Azevedo (2007, p. 14):
Em funo da interdependncia da questo da moradia com outras esferas
recorrentes e complementares, nem sempre um simples incremento dos
programas de habitao se apresenta como a soluo mais indicada para
melhorar as condies habitacionais da populao mais pobre. Em primeiro
lugar, porque esses programas podem ser inviabilizados caso outras polticas
urbanas, como as de transporte, de energia eltrica, de esgotamento sanitrio e de
abastecimento de gua, no estejam integradas. Em segundo lugar, porque em
certas ocasies, em funo do trade-off entre diversas polticas pblicas,
mudanas em outros setores como maior investimento em saneamento bsico
(esgoto e gua), incremento no nvel de emprego, aumento do salrio mnimo,
regularizao fundiria, entre outras podem ter um impacto muito maior nas
condies habitacionais das famlias de baixa renda do que um simples reforo
dos investimentos no setor.

poltica

habitacional

extremamente

ligada

poltica

urbana,

constitucionalmente de competncia municipal. A construo de conjuntos habitacionais

desvinculados da malha urbana e sem acesso a saneamento ou transporte uma das
consequncias da falta de coordenao entre o planejamento do territrio e o planejamento
das polticas pblicas. claro que essa descoordenao no apenas fruto do arranjo

35

Traduo livre de: As noted above, the right to adequate housing cannot be viewed in isolation from other
human rights contained in the two International Covenants and other applicable international instruments.
[]. In addition, the full enjoyment of other rights - such as the right to freedom of expression, the right to
freedom of association (such as for tenants and other community-based groups), the right to freedom of
residence and the right to participate in public decision-making - is indispensable if the right to adequate
housing is to be realized and maintained by all groups in society. Similarly, the right not to be subjected to
arbitrary or unlawful interference with one's privacy, family, home or correspondence constitutes a very
important dimension in defining the right to adequate housing.

43

federativo, mas a autonomia dos entes torna as polticas ainda mais complexas,
especialmente as de competncia comum.
Alm das competncias j mencionadas, a ligao da poltica habitacional atual
com o financiamento d relevncia s polticas econmicas, que so concentradas no
governo central, como a fiscalizao de operaes de crdito e a competncia privativa
legislativa sobre poltica de crdito e sistemas de poupana. Conforme Adauto Cardoso et
al. (2013, p. 46):
Nesse sentido, se consideramos, com Ribeiro (1997) que a questo da moradia
passa pelo enfrentamento do problema do financiamento e do problema da terra,
o modelo institucional ps-Constituio deixa uma destas dimenses (a terra) na
esfera municipal e outra (o financiamento) na esfera federal.

Outro aspecto dessa interdependncia entre diversos direitos e polticas se mostra

na situao de excluso territorial realimentando a excluso social, como salienta Raquel
Rolnik (2006, p. 200):
A presena desse vasto contingente de assentamentos inseridos de forma
ambgua na cidade uma das mais poderosas engrenagens da mquina de
excluso territorial que bloqueia o acesso dos mais pobres s oportunidades
econmicas e de desenvolvimento humano que as cidades oferecem. Essa
situao de excluso muito mais do que a expresso das desigualdades sociais e
de renda: ela agente de reproduo dessa desigualdade. Em uma cidade
dividida entre a poro legal, rica e com infra-estrutura, e a ilegal, pobre e
precria, a populao que est em situao desfavorvel acaba tendo muito
pouco acesso a oportunidades de trabalho, cultura e lazer. Simetricamente, as
oportunidades de crescimento circulam no meio daqueles que vivem melhor,
pois a sobreposio das diversas dimenses da excluso incidindo sobre a mesma
populao fazem com que a permeabilidade entre as duas partes seja muito
pequena.

Trata-se, portanto, de um conjunto complexo de competncias legislativas e

administrativas que se relacionam, cabendo diversos papis a cada ente federado. Por essa
composio complexa, a coordenao institucional na formulao e implementao das
polticas pblicas de moradia essencial para sua efetividade.

2.

A questo habitacional no Brasil

A moradia adequada pode ter diversas acepes, dependendo de quem avalia, qual
a situao econmica do pas que avalia, quais interesses se encontram por trs dessa

44

avaliao, qual mtodo foi utilizado. Por isso, extremamente difcil encontrar um
indicador seguro que consiga representar sinteticamente o problema habitacional do pas.
O primeiro indicador que podemos mencionar o da Fundao Joo Pinheiro (FJP),
um dos mais utilizados e conhecidos no campo habitacional. A FJP calcula os ndices de
dficit e inadequao habitacional: o dficit habitacional inclui domiclios rsticos36, nus
excessivo com aluguel37, domiclios improvisados38, coabitao familiar involuntria e
adensamento excessivo de apartamentos e casas alugadas (MCIDADES, 2009a, p. 17); os
domiclios inadequados (MCIDADES, 2009a, p. 19) so aqueles com carncia de
infraestrutura39, com adensamento excessivo de moradores40, com problemas de natureza
fundiria41, com cobertura inadequada42, sem unidade sanitria domiciliar exclusiva ou em
alto grau de depreciao. 43
Segundo esse estudo (MCIDADES, 2009a, p. 24.):
O dficit habitacional estimado em 2007 de 6,273 milhes de domiclios, dos
quais 5,180 milhes, ou 82,6%, esto localizados nas reas urbanas.
Relativamente, corresponde a 11,1% do estoque de domiclios particulares
permanentes do pas, sendo 10,8% nas reas urbanas e 12,9% nas rurais.

36

Domiclios rsticos so aqueles sem paredes de alvenaria ou madeira aparelhada.

37

nus excessivo com aluguel corresponde s famlias com renda familiar de at trs salrios mnimos que
despendem mais de 30% de sua renda com aluguel.
38

Locais construdos sem fins residenciais que servem como moradia, tais como barracas, viadutos, prdios
em construo, carros, etc.
39

So considerados domiclios carentes de infraestrutura todos os que no dispem de ao menos um dos

seguintes servios bsicos: iluminao eltrica, rede geral de abastecimento de gua com canalizao interna,
rede geral de esgotamento sanitrio ou fossa sptica e coleta de lixo.
40

Adensamento excessivo de domiclios: mais de trs moradores por dormitrio. Apenas domiclios prprios,
os alugados esto no dficit.
41

A inadequao fundiria refere-se aos casos em que pelo menos um dos moradores do domiclio tem a
propriedade da moradia, mas no, total ou parcialmente, do terreno ou da frao ideal de terreno (no caso de
apartamento) em que ela se localiza. Cabe observar a crtica ao subdimensionamento desse indicador,
decorrente da declarao do prprio morador: Os dados sobre irregularidade fundiria das moradias so
coletados por meio de declaraes dos prprios moradores. Porm, no h, por parte desses moradores,
compreenso precisa e clara sobre as condies adequadas de titulao e registro da propriedade do terreno
onde moram. E, no presente momento, o IBGE no tem como buscar esse dado junto a fontes institucionais.
BRASIL. Via Pblica; Lab hab-Fupam; Logos Engenharia. Plano Nacional de Habitao: Contextualizao
do Plano Nacional de Habitao. Produto 2, vol. I, 2007, p. 114.
42

Sob cobertura inadequada esto includos todos os domiclios que, embora possuam paredes de alvenaria ou
madeira aparelhada, tenham telhado de madeira aproveitada, zinco, lata ou palha.
43

As inadequaes podem ser sobrepostas e por isso no podem ser somadas.

45

A coabitao familiar o fator com maior peso no dficit, a no ser na regio

sudeste onde o nus excessivo com aluguel representa 51,1% do total (MCIDADES,
2009a, p. 38.): No Brasil, a coabitao familiar representa 39,3% do dficit, o nus
excessivo com aluguel, 32,2%, as habitaes precrias, 23%, e o adensamento excessivo
dos domiclios alugados, 5,5%.
O estudo dividiu a populao em faixas de renda por salrios mnimos: zero a trs,
mais de trs a cinco, mais de cinco a dez e mais de dez, constatando a concentrao na
populao mais pobre (MCIDADES, 2009a, p. 28) confirmada a concentrao do dficit
na faixa at trs salrios mnimos: 89,4%. Ao se considerar a faixa de renda imediatamente
superior so mais 6,5% das famlias, totalizando 95,9% das carncias urbanas.
A Caixa Econmica Federal (CEF, 2011) divulgou estudo em que calcula as
demandas habitacionais de maneira distinta, criando dois indicadores: Demanda
Habitacional Domiciliar (DHDO) inclui domiclios improvisados, cmodos e domiclios
que no tem banheiro ou vaso sanitrio e Demanda Habitacional Demogrfica (DHDE)
que Capta, pela estrutura demogrfica, as possibilidades de surgimento de novos chefes
de famlia, pois calcula o nmero de pessoas adultas no domiclio (alm do responsvel e
cnjuge), ponderadas pela taxa de chefia do respectivo grupo etrio. (CEF, 2011, p. 28).
Segundo esse mtodo (CEF, 2011, p. 29): [...] em valores absolutos a Demanda
Habitacional Total (DHDE+DHDO) no Brasil, em 2009, estimada em 9.297.214 de
domiclios. Entretanto, observada em relao aos 58.646.432 de domiclios existentes no
mesmo perodo, a proporo equivale a Demanda Relativa de 15,85%.
Ou seja, por causa da metodologia diferente, o clculo do dficit pela FJP somou
6,273 milhes de unidades em 2007 e a demanda habitacional da Caixa em 2009 foi de
9,297 milhes de unidades.
O Sinduscon-SP (2010), que representa as Empresas da Construo Civil do
Estado, e a FGV tm lanado periodicamente um estudo do dficit com outro mtodo,
tendo, em 2009, atingido o nmero de 5,8 milhes de famlias ou 9,3% do total. A maior
crtica ao mtodo a incluso de moradias em favelas no dficit e no na inadequao
domiciliar, conforme abordam Sergio de Azevedo e Maria Bernadette Araujo (2007, p.
248):
Na nossa avaliao, a limitao da metodologia FGV/Sinduscon, comparada com
a da FJP, no se deve a questes de ordem tcnica ou estreiteza acadmica.
Trata-se de um vis profissional voltado para maximizar os interesses do

46

Sinduscon. Mais do que priorizar, ele reduz a questo da habitao popular

exclusivamente necessidade de construo de novas residncias.

O Estado de So Paulo (2010) tambm empregou um mtodo diferente para o

clculo de necessidades habitacionais, utilizando a Pesquisa de Condies de Vida,
realizada em 2006 pela Fundao Seade, como base de dados para o clculo. Na definio
paulista, o dficit inclui barraco isolado ou em favela, moradia localizada em rea de risco
de desmoronamento e moradia invadida localizada em rea de risco de enchente, sem
pavimentao, guias e sarjetas; j a inadequao composta de: moradia de alvenaria
localizada em favela, moradia localizada em cortio, moradia com espao interno
insuficiente44, moradia com congestionamento domiciliar45, moradia com infraestrutura
interna insuficiente46, moradia prpria sem documentao de posse47 e moradia alugada
com renda domiciliar inferior a trs salrios mnimos.
Segundo essa metodologia, para o Estado de So Paulo (2010, p. 16) [...] as
necessidade habitacionais no Estado de So Paulo totalizam 3.901 mil domiclios, que
equivalem a 32,6% do estoque existente em 2006. A maior parcela de domiclios
inadequados (3.236mil) e o dficit de 665mil domiclios. J segundo a FJP
(MCIDADES, 2009a, p. 25), em 2007, o dficit em So Paulo seria de 1.234.306
domiclios.
O IBGE (2010b, p. 38) investigou, durante o censo, os aglomerados subnormais48:
Em 2010, 6% da populao do Pas (11.425.644 pessoas) morava em aglomerados
subnormais, distribuda em 3.224.529 domiclios particulares ocupados (5,6% do Brasil).
Nesse caso, o mtodo tambm relevante, j que o IBGE considera somente os
aglomerados acima de 50 unidades habitacionais, o que pode subdimensionar a quantidade.

44

Habitao que no dispe de cmodos que atendam s funes bsicas de repouso, lazer, preparo de
alimentos e higiene.
45

Mais de uma pessoa por cmodo, ou mais de duas pessoas por dormitrio, ou onde a sala ou a cozinha
utilizada como dormitrio.
46

No dispe do acesso simultneo s redes de abastecimento de gua, energia eltrica, esgotamento sanitrio
e coleta de lixo.
47

Habitao em que o morador declarou no dispor de documento de posse do imvel.

48

Segundo o IBGE, Aglomerado subnormal: um conjunto constitudo de, no mnimo, 51 unidades

habitacionais (barracos, casas, etc.) carentes, em sua maioria de servios pblicos essenciais, ocupando ou
tendo ocupado, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular) e estando dispostas,
em geral, de forma desordenada e densa. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Censo Demogrfico 2010: Aglomerados subnormais Primeiros resultados. Rio de Janeiro, 2010, p. 19.

47

Segundo esse estudo (IBGE, 2010b, p. 40), a presena de aglomerados subnormais

concentrada em regies populosas, como as Regies Metropolitanas com mais de
1.000.000 de habitantes: 88,2% dos domiclios em aglomerados subnormais estavam em
Regies Metropolitanas com mais de 1 milho de habitantes e apenas 11,8% destes
domiclios estavam em Municpios isolados ou Regies Metropolitanas com menos de 1
milho de habitantes. Segundo dados do Censo (2010b, p. 39), no Brasil: [...] foram
identificados 6.329 aglomerados subnormais em 323 municpios, a Regio Sudeste
agrupava quase a metade dos municpios do Pas com aglomerados (145 municpios),
sendo um pouco mais da metade nas Regies Metropolitanas (75 municpios) e o restante
em municpios do interior dos estados.
Outra dificuldade de mensurao do problema se relaciona falta de informaes
acerca das pessoas em situao de rua. Algumas iniciativas tm sido tomadas em algumas
localidades49 e houve uma pesquisa de mbito nacional50, ainda que por amostragem. Mas,
de maneira geral, essas pessoas no so contabilizadas pelas pesquisas peridicas.
Alm dessa complexidade na mensurao do problema, a questo habitacional
apresenta uma distribuio desigual em relao a outros indicadores sociais. Apesar de a
regio Sudeste apresentar o segundo menor valor relativo dficit em relao ao estoque
de domiclios particulares permanentes 9,3%, por sua grande populao, h concentrao
do dficit em nmeros absolutos. Desse modo, os quatro Estados da regio contabilizam
um dficit de 2.335.415 moradias, 37,2% do total do pas, sendo que faltam 628.624
unidades apenas na regio metropolitana de So Paulo.
Outra regio com enorme concentrao do dficit o nordeste: correspondente a
15% dos domiclios, o equivalente a 2.144.384 de unidades. Desse modo, as duas regies
Sudeste e Nordeste concentram 71,4% do dficit do pas.
Cabe observar que acabar com o dficit habitacional envolve estratgias distintas,
de acordo com especificidades locais, j que mesmo as regies que concentram o PIB, a
renda e os melhores indicadores sociais do pas, como o Sudeste, podem ter enormes
problemas em prover moradia digna populao, especialmente de baixa renda. A

49

Em So Paulo, por exemplo, foram realizadas duas pesquisas sobre a populao em situao de rua: em
2008/2009
e
em
2011/2012.
Disponvel
em:
<
http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/assistencia_social/observatorio_social/pesquisas/index.php
?p=18626>. Acesso em 25.08.2013.
50

Primeiro censo e pesquisa nacional sobre a populao em situao de rua. Resultados disponveis em: <
http://www.mds.gov.br/backup/arquivos/sumario_executivo_pop_rua.pdf >. Acesso em 25.08.2013.

48

relao entre o IFDM51 (indicador sinttico que considera indicadores de emprego, renda,
educao e sade) e o dficit absoluto e relativo pode ser observada na tabela a seguir:

AL

IFDM 2007
(crescente)
0,5529

Dficit Absoluto
2007
123.245

Dficit Relativo
2007
14,8%

AP

0,5740

30.449

20,2%

MA

0,5900

461.396

29,5%

PI

0,5961

139.318

16,9%

PA

0,5974

317.089

17,1%

PB

0,6010

122.166

12,2%

AC

0,6087

21.063

12,6%

BA

0,6093

510.677

12,9%

RO

0,6117

52.472

11,6%

AM

0,6169

146.268

18,6%

RR

0,6265

16.379

14,7%

SE

0,6289

73.499

13,0%

TO

0,6445

68.964

18,2%

PE

0,6467

281.486

11,7%

CE

0,6511

314.949

13,9%

RN

0,6547

117.647

14,0%

MT

0,6787

86.679

9,8%

MS

0,6988

76.027

10,5%

GO

0,7141

167.042

9,2%

DF

0,7368

107.248

14,6%

ES

0,7499

101.124

9,4%

RS

0,7586

285.261

7,8%

MG

0,7846

521.085

8,8%

SC

0,7938

145.363

7,6%

RJ

0,7985

478.901

9,1%

PR

0,8244

272.542

8,3%

SP

0,8697

1.234.306

9,6%

Fonte: Ipeadata/Firjan; FJP/MCIDADES, 2009a.

possvel observar que os Estados com menor IFDM possuem maiores ndices de
dficit relativo em 2007, ou seja, maior a porcentagem de domiclios a serem construdos
em relao ao total j existente. No entanto, a participao dos cinco Estados com os

51

O ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal calculado com base em estatsticas oficiais. Quanto mais
prximo de 1, maior o desenvolvimento. Disponvel em: <http://www.firjan.org.br/ifdm/> e
http://www.ipeadata.gov.br/. Acesso em 20.07.2012.

49

melhores indicadores sociais em nmeros absolutos, representa 42,3% do total para o pas,
ainda que tenham menor participao no total de domiclios respectivos. A questo
habitacional deve tambm ser observada em regies com bons indicadores sociais e
econmicos, j que a populao pobre destas regies tem um peso bastante significativo na
falta de moradia no pas.
Outra questo sobre a mensurao do problema habitacional a dificuldade em
separar a melhoria das condies habitacionais decorrente das polticas habitacionais, de
outros fatores como a melhoria da renda das famlias, observao feita pela Controladoria
Geral da Unio (CGU) no relatrio apresentado pelo Ministrio das Cidades (CGU. SNH,
2010, p. 23):
A utilizao de indicadores habitacionais macros no totalmente adequada para
se mensurar o impacto do programa visto que outros fatores influenciam a
precariedade habitacional, tais como disponibilidade de crdito e produo
habitacional, associadas a outros programas - e, at conjuntura econmica. Ou
seja, no h como isolar 1 nico fator - investimento em urbanizao e informar
que essa a causa do decrscimo do dficit; h de se olhar a Poltica Nacional de
habitao de forma integral.

Uma caracterstica que dificulta a formulao e a implementao de polticas

habitacionais a dificuldade em entender a habitao como um servio pblico. Enquanto
algumas polticas como a educao e a sade foram sendo universalizadas de forma
gratuita populao, a mesma estratgia no utilizada para as polticas de habitao: em
sua maioria, os programas habitacionais so baseados em financiamento habitacional,
subsdios e construo terceirizada dos imveis. Isso pode ser relacionado com a ideologia
da casa prpria e aos maiores benefcios e segurana que a legislao e a sociedade
concedem ao proprietrio diante de outros posseiros, como os locatrios ou moradores de
reas concedidas pelo poder pblico.
Atualmente, h um projeto de lei que visa criao de um Servio de Moradia
Social no mbito do SNHIS, nos moldes dos demais servios pblicos (art. 2 do projeto de
lei n 6.342/2009): Servio de Moradia Social o servio pblico gratuito que visa
garantir moradia digna para a populao de baixa renda, por meio de um conjunto de aes
e iniciativas integradas com as demais polticas de desenvolvimento urbano e promoo
social, de forma participativa, continuada e articulada entre os entes federativos e
organizaes da sociedade civil. O modelo uma espcie de aluguel fornecido pelo Poder
Pblico em seus bens ou em bens privados utilizados para essa finalidade; o pagamento
seria feito pelo Estado em reas providas de infraestrutura, constituindo em uma via

50

alternativa de poltica habitacional com a utilizao prioritria de imveis pblicos

subutilizados. 52
Por ltimo, cabe a reflexo de Friedrich Engels (1982) acerca da questo da
falsidade de um dficit de habitaes: , porm, certo que j hoje existem nas grandes
cidades edifcios suficientes para, com uma utilizao racional dos mesmos, se remediar de
imediato toda a falta de habitao real.

3.

Breve histrico da poltica habitacional no Brasil

A relevncia de se realizar um pequeno histrico da poltica habitacional no pas se

relaciona com a permanncia de certas prticas, estruturas organizacionais e modelos de
interveno estatal, o que auxilia na explicao sobre o funcionamento das polticas
pblicas atuais. Ser dado destaque estrutura dos rgos pblicos na poltica habitacional
ao longo do tempo e as relaes entre os entes federados, bem como s polticas de mbito
nacional.
A questo da moradia passou muito tempo sem ser reconhecida como um
problema, conforme observa Flvio Villaa (s.d., p. 4):
Nem o Reino de Portugal nem o Imprio do Brasil em seus primrdios, jamais
reconheceram e muito menos assumiram esse problema. Tambm a sociedade
civil no o colocou ao Estado, nem tampouco a classe dirigente reconheceu-o
como seu. Tudo isso simplesmente porque o problema no existia.

No sculo XIX, a questo habitacional e a interveno urbana, segundo Alberto

Najar e Eduardo Marques (2003), teve alguma importncia por influncia de questes de
sade pblica. A falta de higiene, o compartilhamento de espaos por diversas famlias e a
inadequao das habitaes o primeiro aspecto da habitao tratado pelo Estado, sempre
de um ponto de vista repressivo em favor da ordem sanitria, como aborda Nabil Bonduki
(2002). Houve incentivos iniciativa privada na construo de moradias, especialmente
vilas operrias, agindo o Estado de maneira bastante esparsa e limitada.
Cabe observar que no Rio de Janeiro, ainda na Primeira Repblica, o Presidente
Hermes da Fonseca construiu vilas no [...] que pode ser reconhecido como a primeira
interveno federal na questo da habitao no Brasil. (Nelson da N. Fernandes e Alfredo
C. T. de Oliveira, 2010). O presidente criou tambm, em 1910, a Comisso de Construo

52

O projeto segue em tramitao no Congresso Nacional.

51

das Vilas Proletrias, tendo projetado outros dois conjuntos de residncias inconclusos
total e parcialmente.
No perodo varguista, a questo habitacional foi colocada como problema tambm
para o Estado, conforme aponta Bonduki (2002, p. 73):
[...] num quadro em que todas as questes econmicas tornaram-se preocupao
do poder pblico e das entidades empresariais envolvidas na estratgia de
desenvolvimento nacional, o problema da moradia emergiu como aspecto crucial
das condies de vida do operariado, pois absorvia porcentagem significativa dos
salrios e influa no modo de vida e na formao ideolgica dos trabalhadores.

O incentivo foi direcionado para a casa unifamiliar de periferia, escolhida em

detrimento dos cortios multifamiliares do centro, porque permitia segregar as classes,
difundir a propriedade privada e evitar a contaminao dos trabalhadores com discursos
socialistas; escolha tambm defendida pela igreja, preocupada com a promiscuidade nas
habitaes coletivas. A poca contou tambm com um congelamento dos aluguis, que
acabou diminuindo a oferta de imveis para locao por reduzir a atratividade desse
investimento.
3.1. Institutos de Aposentadoria e Penso

A poltica habitacional a partir da dcada de 1930 foi executada pelos Institutos de

Aposentadoria e Penso (IAPs), que sempre tiveram uma atuao ambgua na questo
habitacional: sendo instituies previdencirias, a capitalizao emergia como objetivo
mais importante do que a proviso de moradias para os trabalhadores de baixa renda. Os
institutos eram formados por categoria profissional, organizados por legislaes diferentes,
discriminando trabalhadores informais e at trabalhadores formais ligados a institutos com
menos recursos (Marcus Andr B. C. de MELO, 1990, p. 4):
A opo pela aplicao dos recursos dos IAPs em habitao, apesar de prevista
em 1932, s adquire expresso em 1937, na gesto de Agamenon Magalhes
frente do Ministrio do Trabalho, que conferiu forte prioridade questo da
habitao. Durante o Estado Novo se deu incio construo de grandes
conjuntos

residenciais,

ao

mesmo

tempo

em

que

se

avolumavam

vertiginosamente as reservas dos IAPs, que passam a ser canalizadas para o

crdito imobilirio, como j foi mencionado anteriormente. Nos ltimos anos do
Estado Novo, a crise de habitao se agudizou, contrastando fortemente com o
surto imobilirio impulsionado, em parte, pelos recursos dos IAPs. Apesar da
censura e controle da opinio pblica, a questo se politiza, instalando um

52

conflito dentro do aparelho de Estado, solapando a legitimidade que a poltica

social desfrutava junto aos setores populares.

Tendo em vista a baixa rentabilidade da aplicao de recursos em habitao de

interesse social para a preservao de seu patrimnio e das futuras aposentadorias, passouse a investir mais em moradias para a classe mdia. Apesar dessas limitaes, as
construes dos planos A e B para a populao mais pobre somaram 124.025 unidades
(BONDUKI, 1994).
3.2. Fundao Casa Popular

A Fundao da Casa Popular (FCP) foi criada pelo decreto-lei n 9.218/1946,

conforme aborda Melo (1990, p. 39):
[...] a criao da Fundao da Casa Popular (FCP) se constituiu um
desdobramento histrico e uma resposta do Estado forte crise nacional de
habitao, que atingiu sobretudo o antigo Distrito Federal (Rio de Janeiro),
descoberta e politizao da questo urbana expressa num discurso novo sobre as
favelas e mocambos e ao processo institucional interno ao Ministrio do
Trabalho, que culminaria na unificao dos diversos Institutos de Aposentadoria
e Penses (IAPs) e, conseqentemente, das suas carteiras prediais, abrindo ento
a possibilidade de uma poltica nacional de habitao.

Apesar de prevista no anteprojeto da FCP, a unificao das carteiras dos IAPs s

ocorreria com a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH).
No decreto-lei n 9.777/1946, h a previso de cooperao tcnica para pequenos
Municpios sem recursos humanos qualificados e o financiamento de construes sob a
responsabilidade das prefeituras. A articulao da fundao com os governos locais
representou uma das fragilidades de sua atuao, conforme observa Melo (1990, p. 52):
No que se refere ao seu padro de atuao, a FCP foi levada a se envolver no
labirinto da poltica local, em vrias regies do pas. Os projetos dos conjuntos
eram realizados na sede da FCP, na ignorncia confessada das especificidades
locais, e os mnimos detalhes tcnicos, concorrncias locais, etc. mereciam
pareceres do conselho tcnico do rgo. Paulatinamente, como j foi referido, a
FCP se restringe a referenciar os pedidos das prefeituras a partir de uma
perspectiva clientelstica. A disponibilidade de terrenos e o comprometimento da
prefeitura em arcar com as obras de urbanizao converteram-se em fatores
importantes na escolha das cidades a serem contempladas.

A fundao lidou com diversas limitaes, especialmente no seu financiamento,

ligado a um imposto de transaes imobilirias que nunca foi cobrado devidamente, sofreu

53

boicote por alguns Estados (inclusive com a absteno deles em cobrar o imposto), alm da
presso do setor da construo civil, preocupado com a escassez de materiais e de crdito.
Grupos internos e externos burocracia estatal que no desejavam o
enfraquecimento dos institutos e a descentralizao das decises sobre financiamentos,
realizadas pelo Conselho Nacional do Trabalho e pelo Departamento Nacional da
Previdncia Social, contriburam como um dos fatores de sua atuao limitada (VILLAA,
p. 25): A Fundao foi extinta em 1964 e em toda sua existncia no produziu mais que
16.100 unidades.
De todo modo, a FCP foi o primeiro rgo de mbito nacional destinado temtica
da habitao. Nesse perodo, j havia problemas de coordenao e operacionalizao que
se seguiriam no setor pelas dcadas seguintes.
3.3. Banco Nacional da Habitao

Na ditadura militar, por meio da lei n 4.380/1964, foi criado o Banco Nacional da
Habitao (BNH), que foi uma poltica do governo central, executada com algum grau de
autonomia pelos entes subnacionais, por meio da contratao de empresas privadas
(ARRETCHE, 2000, p. 80):
O modelo de interveno pblica inaugurado pelo BNH estava assentado sobre a
existncia de uma agncia federal da qual emanavam os recursos e as polticas a
serem implementadas no territrio nacional. Para implementar os programas
habitacionais de interesse social, este designava agentes promotores, de mbito
municipal, intermunicipal ou estadual. Tais agncias desempenhavam as funes
de promoo imobiliria, ocupando um espao de gerenciamento do processo
produtivo (financiamento, promoo e comercializao), restando o processo de
edificao propriamente dito para empreiteiras privadas, contratadas para esta
finalidade mediante licitaes.

A poltica era baseada na proviso de casa prpria para o trabalhador, modelo j

criticado por David Harvey (1982, pp. 8-9): A promoo da casa prpria para os
trabalhadores estabelece a submisso destes ao princpio da propriedade privada. O
mesmo padro se mostrou bastante frequente em diversos pases (NACIONES UNIDAS,
2012, p. 4): Apesar da relativa diversidade de experincias sobre as polticas de habitao,
a maioria dos pases optou por promover os mercados imobilirios e a propriedade

54

individual, privatizar os programas de moradia social e desregular os mercados de

financiamento da habitao. 53
O modelo se estendeu por dcadas na poltica de habitao (ARRETCHE, 1998, p.
107): At meados dos anos 80, a oferta pblica de habitaes no Brasil se deu sob o
sistema estruturado nos anos 60, vale dizer, sob o conjunto de mecanismos institucionais,
administrativos e financeiros articulados pelo BNH.
A estratgia utilizada pelo Banco beneficiou o setor da construo civil, que pde
contar com uma fonte de financiamento estvel, mas no contribuiu significativamente
para a melhoria das condies habitacionais da populao de baixa renda no pas. a
concluso de Gabriel Bolaffi (1979, p. 47), j na dcada de 70:
Tudo indica, portanto, que o problema da habitao popular, formulado h
mais dez anos e at agora no resolvido e, como veremos mais adiante,
consideravelmente agravado -, apesar dos fartos recursos que supostamente
foram destinados para a soluo, no passou de um artifcio poltico formulado
para enfrentar um problema econmico conjuntural.

Segundo pondera Nabil Bonduki (2008, p. 73): Malgrado as crticas ao BNH e ao

sistema por ele preconizado, sua importncia indiscutvel, pois este perodo (1964-86) foi
o nico em que o pas teve, de fato, uma Poltica Nacional de Habitao. Uma das
fraquezas da poltica apontada pelo autor foi o banco no ter dado relevncia para as
especificidades locais (BONDUKI, 2008, p. 74): Indiferente diversidade existente num
pas de dimenses continentais, o BNH desconsiderou as peculiaridades de cada regio,
no levando em conta aspectos culturais, ambientais e de contexto urbano, reproduzindo
exausto modelos padronizados.
A lei do BNH tambm transformou a FCP em Servio Federal de Habitao e
Urbanismo (SERFHAU), que deveria ser o agente de articulao e planejamento urbano,
mas acabou submisso ao banco. Entre outras limitaes, essa submisso se dava nas
decises de financiamento dos planos de desenvolvimento local integrado, submetidas
diretoria do banco, nas normas de planejamento, nos seus projetos e na sua organizao
administrativa subordinados ao Conselho de Administrao do BNH. Conforme menciona
Geraldo Serra (1991, p. 61):

53

Traduo livre de: Pese a la relativa diversidad de experiencias en cuanto a las polticas de vivienda, la
mayora de los pases optaron por promover los mercados inmobiliarios y la propiedad individual, privatizar
los programas de vivienda sociales y desregular los mercados de financiacin de la vivienda.

55

Note-se que a preocupao central era com a questo da habitao, aparecendo o

urbanismo apenas no nome do rgo tcnico que supostamente deveria
desenvolver estudos e pesquisas para o planejamento das aes do banco e do
crescimento das cidades. [...] A diferena principal no enfoque dado pelo
governo e na posio dos engenheiros e arquitetos, nas diversas reunies e
debates, era que o governo insistia em que a questo era fundamentalmente
financeira, exigindo como remdio um instrumento adequado, isto , um Banco,
enquanto que os profissionais da rea acreditavam que os aspectos tcnicos
deveriam tambm ser considerados. A impresso, quando da publicao do
contexto final da lei, foi de que a criao do SERFHAU era uma cesso no
sentido de atender s exigncias tcnicas.

Alm disso, a transferncia de recursos controlados pelo governo federal permitia a

imposio de suas preferncias (SERRA, 1991, p. 108):
O governo federal, para conceder um emprstimo e no um recurso a fundo
perdido -, com o dinheiro que no era seu mas do trabalhador, que teria de ser
devolvido com juros e correo monetria e que estava garantido pela
intermediao de um agente financeiro (intermediao pela qual tambm se
devia pagar), impunha normas de racionalidade. O que subjaz o pressuposto j
anteriormente apontado de ser o dono da racionalidade o proprietrio de um
saber especfico sobre como se deve e como no se deve promover o
desenvolvimento urbano e, a partir da, usando dinheiro que no era seu, impor
condies de controle poltico ao prefeito.

A extino do BNH aconteceu em 1986, quando o presidente Sarney passou a

gesto do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) para a Caixa Econmica
Federal (CEF), que no estava preparada para semelhante funo (ARRETCHE, 1998, p.
111):
Ora, a extino do BNH e a desarticulao de sua burocracia, a via-crcis
ministerial, o fiasco dos esforos de reforma e a crise do FGTS levaram
progressiva ausncia do governo federal no setor, no que se refere sua
capacidade tanto de manter os nveis de financiamento promoo pblica de
habitaes, quanto de formular e implementar uma poltica habitacional capaz de
reorganizar a produo residencial pblica no pas.

relevante destacar que, apesar de o BNH constituir um banco nacional e ter na

sua lei de criao o objetivo de estimular a coordenao entre os rgos pblicos federais,
estaduais, municipais e as iniciativas privadas (art. 3, 1 da lei n 4.380/64), no havia
grande articulao entre os entes ou entre as polticas desenvolvidas. Com sua extino,
houve um vazio institucional no governo central, que foi ocupado pelos entes subnacionais
de maneira bastante heterognea.

56

3.4. Ps-BNH

A extino do BNH se deu por meio do decreto-lei n 2.291/1986, que fez da CEF
sua sucessora, inclusive quanto gesto do FGTS, e destinou ao Conselho Monetrio
Nacional (CMN) as atribuies do BNH como rgo central do Sistema Financeiro de
Habitao (SFH).
O FGTS sofreu uma crise, resultado da diminuio da arrecadao, do aumento de
saques, da m-gesto dos recursos e da corrupo, como aborda Arretche (1996, p. 112):
com uma arrecadao bruta diretamente dependente da massa salarial e tendo parte de
seus recursos vinculados a compensar situaes de risco no mbito do mercado do
trabalho, o FGTS foi inevitavelmente prejudicado pela recesso.
A questo habitacional foi atribuda a sucessivos ministrios, no sendo possvel
verificar uma poltica que tentasse trazer coerncia aos programas habitacionais sendo
desenvolvidos no pas. Para Maria Hermnia Tavares de Almeida (1996, pp. 126-7) a
habitao
[...] foi um caso exemplar de descentralizao espontnea, ou por ausncia:
medida que o Governo federal foi perdendo capacidade de ao, estados e
municpios comearam a desenvolver polticas prprias assumindo de forma
autnoma a responsabilidade por decises sobre programas e por seu
financiamento.

o que Adauto Cardoso (2009, p. 4) denomina descentralizao perversa por

aprofundar desigualdades:
O vazio institucional na esfera federal e a incapacidade financeira dos governos
estaduais gerou um processo de descentralizao perversa. Se, por um lado,
observa-se que as administraes locais assumem, com maior vigor, a
responsabilidade pelo desenvolvimento de uma poltica habitacional municipal,
por outro lado, observa-se que as enormes desigualdades regional e intermunicipal manifestam-se atravs de um diferencial significativo na performance
dos governos municipais, aprofundando portanto as desigualdades j existentes.
Estes elementos mostram-se tanto na comparao entre municpios do Sudeste e
do Norte-Nordeste, ou entre capital e interior, quanto entre municpios centrais e
perifricos das Regies Metropolitanas. Alm das conseqncias sobre as
desigualdades sociais e interurbanas, este processo acirra a competio e o
conflito federativo, contribuindo para um processo de fragmentao nacional e
para a dificuldade, cada vez maior, de construo de um projeto nacional.

57

O setor ficou com sua maior fonte de recursos ainda mais comprometida devido ao
Governo Collor, como analisa Srgio Azevedo (2007, p. 4):
A utilizao predatria dos recursos do FGTS, que caracterizou os ltimos 2
anos em que Collor esteve no poder, teve conseqncias graves sobre as
possibilidades de expanso do financiamento habitacional, levando suspenso
por dois anos de qualquer financiamento, no perodo subseqente.

A capacidade de produo das companhias habitacionais foi comprometida com as

novas regras de emprstimos para os entes federados e suas empresas (AZEVEDO, 2007,
p. 17):
[...] no primeiro ano aps a extino do BNH 1987 as Companhias
Habitacionais (Cohab) financiaram 113.389 casas populares. Durante o primeiro
semestre de 1988, esse nmero caiu drasticamente para 30.646 unidades devido
s mudanas da poltica habitacional a partir da Resoluo 1464, de 26/02/88, do
Conselho Monetrio Nacional, e normas posteriores.

O endurecimento das regras para a utilizao dos recursos, liberados para os entes
com capacidade de endividamento, levou a uma limitao no financiamento das polticas
nos Municpios mais pobres (CARDOSO, 2008, p. 5):
O resultado desse processo foi que, at 1998, quando mudaram radicalmente as
regras de utilizao, a distribuio dos recursos do FGTS revelou forte
regressividade, j que somente os municpios mais ricos tiveram condies de
acesso. Considerando-se que a crise financeira enfrentada pelos governos
estaduais a partir do Plano Real limitou fortemente a sua capacidade de
interveno em programas sociais, os municpios mais pobres no puderam
contar com recursos externos para investimento habitacional neste perodo.

Durante o mandato de Itamar Franco foram criados dois programas que buscavam a
integrao da ao do governo federal com Estados e Municpios: Programa Habitar Brasil
e Programa Morar Municpio (Camila Pablo de LANNOY, 2006, p. 91): Os programas na
rea da habitao popular foram redesenhados e passaram a exigir a participao de
conselhos com participao comunitria dos governos locais e uma contrapartida
financeira desses ltimos investimentos da Unio. Os projetos sofreram limitaes ao
desconsiderar as heterogeneidades das localidades, e diante da ausncia de um fundo e
conselho federais com recursos abundantes e regulares (AZEVEDO, 2007).
A idia de condicionamento do financiamento do governo federal aos entes se
destaca na estruturao dos programas (Marcio M. VALENA e Mariana F. BONATES,
2009, p. 4):
Esses programas introduziram muito do que seria 10 anos mais tarde um aspecto
do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, isto , para acessarem os

58

fundos no programa, as autoridades locais tinham que criar um conselho e um

fundo (estadual ou municipal), bem como contribuir com uma parte do
investimento (de 10 a 20%, dependendo da regio). Essas medidas,
especialmente a primeira, garantiram participao e transparncia no processo de
gesto de ambos os programas. Os dois programas tiveram caractersticas
similares, a diferena foi que o Habitar Brasil foi direcionado para cidades com
mais de 50.000 habitantes e os fundos, neste caso, foram originados de um
contrato de emprstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID). 54

No governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), o setor passou por uma

reestruturao (CARDOSO, 2008, p. 4-5):
Aps a reorganizao do setor, foram criadas novas linhas de financiamento,
tomando como base projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais,
com sua concesso estabelecida a partir de um conjunto de critrios tcnicos de
projeto e, ainda, da capacidade de pagamento dos governos sub-nacionais. No
entanto, os recursos a fundo perdido, oriundos do Oramento Geral da Unio
tiveram uma utilizao mais frouxa, sendo distribudos, em grande parte, a
partir de emendas de parlamentares ao Oramento da Unio.

Nesse governo foi criada a Secretaria de Poltica Urbana, mas ela se apresentou
fraca institucional e politicamente, contando ainda com a fragmentao da atuao nessa
poltica entre diversos ministrios (ABRUCIO, 2005). Alm disso, a preocupao com a
estabilizao econmica e com o fim da hiperinflao, bem como a estruturao do
Programa de Estmulo Recuperao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional
(PROER), como aponta Luciana Royer (2009), comprometeram os investimentos no setor
(DIAS, 2012, p. 37): Em resumo, a habitao como um todo foi sacrificada na
renegociao redistributiva do Plano Real.
Relevante a modificao da organizao dos atores e do rumo da poltica de
habitao (ARRETCHE, 2002, p. 31):
[...] foi significativamente alterada a distribuio de competncias entre
municpios, estados e governo federal para a proviso de servios sociais. Das 44
companhias municipais criadas pelo BNH, 12 fecharam e mais de 20

54

Traduo livre de: These programs introduced much of what was 10 years later a feature of the Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social (Social Housing National System), that is, in order to access funds
in the program, local authorities had to set up a (state or municipal) council and a fund as well as to
contribute with part of the investment (from 10 to 20%, depending on region). These measures, especially the
former, granted participation and transparency in the management process of both programs. Both programs
had similar characteristics, the difference being that the Habitar Brazil was targeted to cities above 50,000
people and funds, in this case, originated from a loan contract with the Inter-American Development Bank
(IDB).

59

redirecionaram suas atividades para a rea de desenvolvimento urbano. A

poltica social de habitao deixou de ser dominantemente produzida por
intermdio de companhias municipais de habitao e passou a operar segundo
linhas de crdito ao muturio final.

Alguns programas foram desenvolvidos em mbito nacional, como as Cartas de

Crdito mais importante destino dos recursos do FGTS e que passaram a possibilitar a
aquisio de imveis usados e o Pr-moradia, modificando a configurao da poltica e
comprometendo as companhias dos entes federados (ARRETCHE, 2002, p. 440):
Entre 1995 e 1998, a rede de empresas pblicas de habitao recebeu 11,5% dos
recursos do FGTS, via Programa Pr-Moradia, e 28% dos recursos destinados ao
Programa Carta de Crdito Associativo. O Programa de Carta de Crdito
Individual,

por

sua

vez,

recebeu

76%

desses

recursos,

utilizados

majoritariamente para a aquisio de imveis usados. Portanto, via gesto

seletiva das linhas de crdito, ocorreu uma inflexo significativa na poltica
habitacional: de um modelo centrado no financiamento produo de habitaes
novas, e assentado em uma rede de prestadoras pblicas, para um modelo
centrado no financiamento ao muturio final e, particularmente, destinado
aquisio de imveis usados.

A criao do Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI) pela lei n 9.514/1997

demonstrou uma aposta no desenvolvimento do mercado para o incremento da produo
habitacional. No entanto, esse sistema no voltado produo de interesse social e tem
sido utilizado, predominantemente, para imveis comerciais, possibilitando um
relacionamento entre o mercado imobilirio e o mercado de capitais, incluindo, dessa
maneira, novos atores.
Antes de FHC assumir o segundo mandato, foi anunciada a recriao em mbito
federal de um Ministrio para tratar da questo urbana e da habitao, mas isso no se
concretizou (ABRUCIO, 2005). Somente no governo Lula tal ministrio foi criado.
3.5.

Ministrio das Cidades

Em 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, h a institucionalizao de uma

poltica de habitao pelo governo central, mas com diversas questes limitadoras, como a
fraqueza poltica do ministrio, a preocupao prioritria com o supervit primrio e as
restries oramentrias, como aponta Ermnia Maricato (2011, p. 52), que participou do
governo na poca:
As restries oramentrias eram to rgidas que em 2004 o MCidades
permaneceu de janeiro a abril sem abertura de oramento do ano e at o ms de

60

dezembro com o contingenciamento de 60% dos investimentos previstos na

LOA (Lei Oramentrias Anual), aprovada no Congresso Nacional.

Uma das questes relevantes a ser destacada nas limitaes do Ministrio que o
problema habitacional tem uma conexo bastante importante com a poltica econmica,
fazendo com que, muitas vezes, as decises cruciais da poltica fiquem fora de sua
governabilidade (MARICATO, 2011, p. 118):
a moradia uma mercadoria especial. Ela demanda terra, ou melhor, terra
urbanizada, financiamento produo e financiamento para a venda. Neste
sentido, ela tem uma vinculao com a macro-economia j que o mercado
depende de regulao pblica e subsdios ao financiamento. Ao disputar
investimentos com outros ativos financeiros, ela exigiria mover o corao da
poltica econmica.

Atualmente, o ministrio um dos atores do Sistema Nacional de Habitao de

Interesse Social (SNHIS), financiando a estrutura administrativa do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (FNHIS), organizando as Conferncias das Cidades,
apoiando o Conselho das Cidades (ConCidades) e decidindo sobre a aceitao de propostas
e a alocao de recursos do fundo.

61

Captulo 3: SISTEMA NACIONAL DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL

1. Histrico da criao do SNHIS

A lei que criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) - n

11.124/2005 teve origem no projeto de lei (PL) n 2.710/1992. Sob o patrocnio dos
movimentos de moradia, o projeto foi o primeiro de iniciativa popular apresentado depois
da CF88, tendo sido levado Cmara dos Deputados em novembro de 1991, reunindo mais
de 800.000 assinaturas de 18 Estados da federao.
Na poca, props-se que o Fundo Nacional de Moradia Popular fosse regido
segundo as diretrizes de um Conselho, mas com uma composio diferente da atual: Art.
7 O Conselho Nacional de Moradia Popular ser constitudo por 10 (dez) representantes
de entidades do movimento popular de moradia juridicamente constitudas, 4 (quatro)
representantes das centrais sindicais, 1 (um) representante do Ministrio da Ao Social, 1
(um) representante da Caixa Econmica Federal, 1 (um) representante do Ministrio
Pblico Federal, 1 (um) representante do Congresso Nacional e 1 (um) representante do
Banco Central. Durante a tramitao do PL, incluiu-se a participao de empresrios do
setor e foi reduzida a participao dos movimentos populares. De todo modo, nem a
composio original, nem a atual definiram vagas no conselho para os governos estaduais e
municipais.
Alm da composio, o projeto de lei definia qual populao seria atendida,
considerando de baixa renda a populao moradora em precrias condies de
habitabilidade, favelas, palafitas, habitaes coletivas de aluguel, cortios, reas de risco
ou populao que tenha renda igual ou inferior a 10 (dez) salrios mnimos vigentes no
pas. Havia uma determinao de que 70% dos candidatos a financiamento deveriam ser
da faixa de zero a cinco salrios mnimos e 30% para a faixa de cinco a dez salrios
mnimos. Atualmente, a lei do SNHIS no define os critrios da populao de menor
renda que busca atender, muito menos a quantidade de financiamentos que so destinados
a cada faixa de renda. Essa definio de priorizao da populao de menor renda com a
especificao de quem ela seria muito salutar para a poltica habitacional no se voltar
prioritariamente classe mdia, j que o dficit habitacional est concentrado na faixa de
renda mais baixa: famlias que ganham mensalmente de zero a cinco salrios mnimos

62

representam 95,9% do dficit habitacional urbano no Brasil, segundo o Ministrio das

Cidades (2009a).
O projeto de lei previa tambm uma grande diversidade de programas habitacionais
como a construo de moradias e a locao de interesse social; algumas dessas aes
prosseguiram na lei, e tornou-se possvel acrescentar novos programas, se forem aprovados
pelo Conselho Gestor do Fundo.
Numa publicao do Ministrio das Cidades (2004) so previstas adeses
provisrias e adeses integrais, mas que no so utilizadas no modelo final. Segundo Nabil
Bonduki (2013, p. 34), o sistema incluiria numa proposta inicial, a definio de entes com
adeso integral ou parcial:
[...] no caso da adeso parcial, os recursos do FNHIS estariam acessveis
mediante a apresentao e aprovao de projetos a serem apoiados, enquanto os
entes que obtivessem a adeso integral receberiam recursos para implementar
sua poltica de forma autnoma, por transferncia automtica ao respectivo
fundo, de acordo com os critrios estabelecidos pelo Conselho Gestor do Fundo
Nacional.

O PlanHab (MCIDADES, 2009b), em seu eixo institucional, propunha a criao do

ndice de Capacidade Institucional Habitacional e de Gesto Urbana para premiar com
maior acesso aos recursos federais os entes que se qualificassem para gerir o setor
habitacional com desenvolvimento institucional e utilizao de instrumentos da poltica
habitacional, urbana e fundiria, classificando-os em gesto plena, semiplena e bsica. A
classificao seria fruto da composio de alguns indicadores com informaes sobre a
existncia de rgos, pessoal e aes voltadas habitao de interesse social, a atuao dos
conselhos locais, a execuo de contratos com o Ministrio das Cidades, a captao de
recursos locais e execuo das despesas em habitao, entre outras informaes. Desse
modo, o governo federal premiaria os Municpios que se esforassem mais para estruturar
uma poltica de habitao de interesse social.
No entanto, o desenho final do sistema subordinou todos os aderentes
apresentao de projetos para aprovao, independentemente do seu desenvolvimento
institucional, e ainda no se efetivaram reformas no modelo. 55

55

O projeto de lei n 3.057/2000, que altera a lei de parcelamento do solo, apresenta uma diferenciao de
Municpios com gesto plena com plano diretor, rgos colegiados de controle social e rgos executivos
especficos de politica urbana ou ambiental. Tais Municpios teriam maior autonomia e flexibilidade nos
critrios urbansticos estabelecidos nacionalmente.

63

No 1 e no 2 substitutivo ao PL apresentados em 1997 foi proposta uma

composio do conselho diversa, contando com representantes do governo estadual e
municipal, alm de vincular 70% dos recursos do FGTS e do SBPE para a constituio do
fundo, mais heranas jacentes e produtos apreendidos pela Receita Federal; essas fontes de
recursos e essa composio do conselho que inclua os entes federados foram retiradas no
texto final.
Apesar de diversas alteraes na redao, a vinculao do repasse criao de
conselhos e fundos pelos entes federados e a operao do fundo sendo executada pela CEF
permaneceram. Aps 13 anos de tramitao, o projeto foi aprovado, tendo sido apostos
vetos que foram mantidos pelo Congresso Nacional.
Entre os vetos, encontra-se o do pargrafo nico do artigo 7: As dotaes
relativas aos programas referidos no caput deste artigo sero centralizadas no FNHIS a
partir da publicao desta Lei. Tal veto foi justificado pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto pela dificuldade em centralizar todos os recursos para habitao no
fundo sem prejudicar as aes em andamento: "O pargrafo nico do art. 7 o quando
combinado com o disposto no inciso III do art. 8o do projeto de lei, torna-se impraticvel,
sendo obrigatria a abertura de crdito especial para remanejamento de todas as dotaes
atualmente classificadas com a funo habitao, independentemente do rgo
oramentrio a que estejam vinculadas, de forma que sejam agrupadas na unidade
oramentria a ser criada para o FNHIS. [...] Convm ressaltar que o veto no trar
prejuzo centralizao das programaes que constituem o FNHIS em exerccios futuros,
uma vez que se aplica ao exerccio de 2005. Atualmente, sem a obrigatoriedade legal
possvel verificar que os valores da funo habitao so correspondentes aos valores do
FNHIS, mas isso no garante que os recursos das polticas habitacionais estejam
vinculados ao fundo.

2.

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

Integram o SNHIS: Ministrio das Cidades, Conselho Gestor do FNHIS, Caixa

Econmica Federal, Conselho das Cidades, conselhos estaduais e municipais com
atribuies relacionadas a questes urbanas e habitacionais, rgos estaduais, municipais e
metropolitanos relacionados habitao, fundaes, sociedades, sindicatos, associaes
comunitrias, cooperativas habitacionais e quaisquer outras entidades privadas que
desempenhem atividades na rea habitacional, afins ou complementares e agentes

64

financeiros autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional a atuar no Sistema Financeiro

da Habitao (SFH).
Os recursos do SNHIS tm origem no Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), no
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (FNHIS), e de outros fundos ou programas que vierem a ser incorporados
ao SNHIS. J o FNHIS constitudo por recursos do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento
Social (FAS), outros fundos ou programas que vierem a ser incorporados, dotaes do
Oramento Geral da Unio classificados na funo habitao, recursos provenientes de
emprstimos externos e internos, contribuies e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas,
entidades e organismos de cooperao nacionais e internacionais, receitas operacionais e
patrimoniais de operaes realizadas com recursos do FNHIS, receitas decorrentes da
alienao dos imveis da Unio que lhe vierem a ser destinadas, e outros recursos que lhe
vierem a ser destinados. A configurao do fundo como oramentrio, contando apenas
com repasses de recursos do oramento e sob suas regras trouxe crticas (Evaniza L.
RODRIGUES, 2013, p. 53): Com isso, as principais fontes de recursos utilizados na
habitao, especialmente o FGTS, integraram o SNHIS, mas no o FNHIS, como
propunham os movimentos sociais desde a proposio do FNMP, em 1991.
As diretrizes do SNHIS, apesar de no serem garantidas com metas objetivas
incluem algumas reivindicaes dos movimentos populares, como a utilizao de terrenos
de propriedade do poder pblico, a prioridade para a populao de menor renda e o
aproveitamento prioritrio de reas dotadas de infraestrutura e subutilizadas.
A descentralizao dos recursos por meio do FNHIS se materializa com
transferncias voluntrias da Unio aos Estados, Municpios e Distrito Federal. A lei n
11.578/2007 modificou a lei n 11.124/2005, possibilitando que os recursos do FNHIS
possam ser utilizados por entidades privadas sem fins lucrativos que tenham objeto social
compatvel com o projeto a ser implementado com os recursos repassados e que sejam
constitudas h pelo menos trs anos, selecionadas por meio de chamadas pblicas.
A adeso dos entes federados foi bastante significativa (ARRETCHE et al., 2012, p.
103): at o incio de 2012, a grande maioria dos municpios brasileiros (96,9%) firmou o
termo de adeso junto ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. Ou seja, dos
5.565 municpios existentes no Pas, 5.392 aderiram. Todos os Estados tambm j haviam
aderido.

65

3.

Atores da poltica habitacional

A poltica habitacional inclui uma srie de atores em uma complexa organizao

institucional, no sendo possvel nesse trabalho esgotar o rol de todos aqueles que
influenciam, decidem e constroem a poltica habitacional no pas. A seguir, sero
destacados alguns atores que tem papel relevante na poltica habitacional e algum poder de
deciso, ainda que no faam parte do SNHIS, j que sua atuao tem consequncias para
o sistema, e os limites entre os sistemas de interesse social e de mercado no so
completamente claros. A descrio bastante sinttica, desconsiderando todas as
heterogeneidades existentes no interior dos atores.
3.1. Conselhos

A palavra conselho amplamente utilizada na legislao sem muita preciso,

indicando diversos colegiados de diferentes formaes; desse modo, em diversos diplomas
legais so considerados conselhos tanto aqueles que renem a sociedade civil e o Estado
em negociaes sobre polticas pblicas, quanto reunies de secretrios ou ministros como
o Conselho Monetrio Nacional.
Desde a Constituio de 1988, os conselhos com participao da sociedade civil
para decises de questes setoriais ganharam importncia (Luciana TATAGIBA, 2002, p.
54): Os conselhos gestores de polticas pblicas so, portanto, espaos pblicos de
composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, cuja
funo formular e controlar a execuo das polticas pblicas setoriais.
Nesse tpico sero abordados todos os grupos que se autodenominam conselhos,
ainda que se considere que os conselhos, em sentido estrito, sejam apenas os que
incorporem a participao popular.
3.1.1. Conselho Monetrio Nacional

O Conselho Monetrio Nacional (CMN) foi criado pela lei n 4.595/1964 e o

responsvel por autorizar as instituies financeiras a atuar no Sistema Financeiro de
Habitao e, portanto, no SNHIS tambm. O conselho determina aspectos financeiros da
poltica como subsdios e taxas de juros, sendo o sucessor do BNH em algumas

66

atribuies. composto pelo Ministro da Fazenda, pelo Ministro do Planejamento,

Oramento e Gesto, e pelo Presidente do Banco Central do Brasil (BC).
As resolues do CMN modificam a poltica habitacional, especialmente porque ela
se apresenta no Brasil extremamente ligada ao financiamento de unidades habitacionais,
como aponta Royer (2009, p. 123): quem normatiza as condies da operacionalizao do
SFH, determinando o que est includo ou no no sistema, o que pode ser considerado uma
operao de financiamento habitacional do SFH, o Conselho Monetrio Nacional.
O CMN foi responsvel pelo aumento da disponibilidade de crdito devido a
mudanas vindas de suas resolues, conforme aponta Bonduki (2008, p. 100):
Em 2005, o Conselho Monetrio Nacional emitiu Resoluo obrigando os
bancos a investirem em financiamento habitacional uma porcentagem de
recursos captados atravs da poupana (SBPE - Sistema Brasileiro de Poupana
e Emprstimo). Embora por lei os bancos j estivessem obrigados a fazer este
investimento, resolues anteriores, desde a crise dos anos 80, liberaram as
instituies financeiras para investirem em habitao, abrindo a possibilidade de
aplicarem estes recursos no Banco Central, em ttulo da dvida pblica, onde
rendiam muito mais. Com as alteraes, o crescimento das aplicaes de
mercado foi muito expressivo e em trs anos a produo com recursos do SBPE
triplicou.

O financiamento no mbito do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo

(SBPE), que no voltado populao de mais baixa renda e no faz parte do SNHIS,
cresceu: de R$4.564.000.000,00 e 59.873 unidades financiadas em 2005 para
R$76.530.000.000,00 em 423.019 unidades financiadas em 2012 (BC, 2005-2012). A
distribuio dos financiamentos foi bastante desigual pelo territrio brasileiro, em
dezembro de 2011, por exemplo, 63,89% do valor dos financiamentos estavam
concentrados no Sudeste, 13,22% no Sul, 10,39% no Nordeste, 7,68% no Centro-Oeste e
4,82% no Norte.
possvel constatar que o volume de recursos e o nmero de unidades financiadas
aumentou, assim como o valor mdio do financiamento mais do que dobrou: de
R$73.042,38 em 2005, para R$ 162.318,99 em 2012. No mesmo perodo, se observa
aumentos: na renda da populao, na captao da poupana e no preo dos imveis acima
da inflao em grande parte dos Municpios.

56

Esse aumento de preo pode no ser

56

O acumulado do ndice Fipe/ZAP de preo de imveis anunciados para So Paulo de jan/2008 a dez/2011
foi de 123,8%, enquanto o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) do mesmo perodo foi
de 23,9%. O ndice composto para Recife, Fortaleza, Salvador, Distrito Federal, Belo Horizonte, Rio de

67

decorrncia exclusiva do crescimento do crdito habitacional, mas possvel perceber

relaes entre os fenmenos; desse modo, o financiamento SBPE, que no est dentro do
SNHIS, influencia diretamente os resultados da poltica para populao de baixa renda, j
que impacta as solues habitacionais de interesse social, especialmente com o aumento do
preo da terra. Entre os motivos apontados no PlanHab (2008, p.77-8) para o crescimento
dos financiamentos est o ambiente macroeconmico favorvel, maior segurana jurdica
devido ao avano na regulao e reduo da tributao. claro que esse modelo tem seus
limites: nvel de endividamento da populao, concentrao de renda, longo prazo dos
financiamentos, entre outros.
As definies desse conselho modificam o volume de recursos destinado ao
financiamento habitacional, como na resoluo n 3.932/2010 precedida de outras, em
que o CMN definiu que 65% dos recursos captados em depsito de poupana deviam ser
aplicados em operaes de financiamento habitacional, sendo que 80% desses em
operaes do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e os outros 20% a taxas de mercado
(TM). Nessa resoluo h as conceituaes do que pode ser includo nessa definio, como
financiamentos para produo e aquisio de material para construo e cdulas
hipotecrias, letras de crdito imobilirio, certificados de recebveis imobilirios.

Janeiro e So Paulo variou de ago/2010 a dez/2011: 37,6% e o IPCA do perodo foi de 9,4%. A variao do
ndice para aluguel em So Paulo de jan/2008 a dez/2011 foi de 65%. Disponvel em:
<http://www.zap.com.br/imoveis/fipe-zap/>. Acesso em 15.07.2013. Os dados so baseados em anncios de
imveis no site <http://www.zap.com.br/imoveis> e esto disponveis a partir de jan/2008 para alguns
Municipios brasileiros. De 2005 a 2011, o INCC (ndice Nacional de Custo da Construo) variou 48,21%.
Outro indicador disponvel para ilustrar o aumento do preo dos imveis o ndice de Valores de Garantia de
Imveis Residenciais Financiados (IVG-R), publicado pelo Banco Central ele mensura a tendncia de longo
prazo dos valores de imveis residenciais no Brasil utilizando informaes do Sistema de Informaes de
Crdito (SCR): o acumulado de jan/2005 a dez/2011 foi de 326,39%. Utiliza-se para clculo do ndice os
valores de avaliao dos imveis vinculados a financiamentos imobilirios a pessoas fsicas com garantia de
hipoteca residencial ou alienao fiduciria de imvel nas 11 regies metropolitanas utilizadas para o clculo
do IPCA pelo IBGE (Belm, Belo Horizonte, Braslia, Curitiba, Fortaleza, Goinia, Porto Alegre, Recife, Rio
de
Janeiro,
Salvador
e
So
Paulo).
Disponvel
em:
<https://www3.bcb.gov.br/sgspub/consultarvalores/consultarValoresSeries.do?method=consultarValores>
Acesso em 15.07.2013.

68

SBPE: Financiamento Imobilirio

R$ 80,00

450.000

R$ 70,00

400.000

R$ 60,00

350.000
300.000

R$ 50,00

250.000

R$ 40,00

200.000

R$ 30,00

150.000

R$ 20,00

100.000

R$ 10,00

50.000

R$ 0,00

0
2005

2006

2007

2008

SFH (R$bi)

2009

2010

TM (R$bi)

2011

2012

SFH unidades

Fonte: BC, 2005-2012.57

A relevncia do conselho pode ser demonstrada tambm pela utilizao das

resolues para incentivar e estruturar o Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI), como
observa Luciana Royer (2009, p. 124), as resolues desse conselho e do Conselho
Curador do FGTS direcionaram parte do dinheiro do FGTS para o financiamento do SFI,
ou seja, resolues desses conselhos possibilitaram a diminuio dos recursos destinados
populao de baixa renda:
Essa srie de resolues do CMN e do CGFGTS, editadas praticamente ano a
ano desde 1998, mostram que os CRI e outros ttulos da mesma natureza foram
ganhando espao no mercado de capitais, ampliando sua participao na
captao de recursos que seriam destinados inicialmente para o atendimento a
baixa renda, como o FGTS.

Como no BNH, mas dessa vez com a utilizao de um sistema mais complexo com
a emisso de ttulos negociveis no mercado financeiro, o SFI se apropria de recursos do
SBPE e do FGTS utilizando-se do pretexto de combate ao dficit habitacional (ROYER,
2009, p. 133):
A propalada superioridade do SFI em relao operacionalizao e capacidade
de captao de recursos e a confuso entre os objetos de financiamento do SFI e
do SFH vo, aos poucos, rompendo a barreira distintiva entre um modelo
estruturado pela livre captao de recursos no mercado financeiro. E, assim
como j ocorrera com o SFH nos tempos do BNH, tal confuso permite que os

57

Os valores desse e de todos os grficos do trabalho no foram deflacionados.

69

recursos do SBPE e do FGTS sejam canalizados para o financiamento de

unidades de maior valor, por famlias de maior poder aquisitivo, em um processo
concentrador de renda e de riqueza.

3.1.2. Conselho Curador do FGTS

O Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) foi criado pela lei n

5.107/1966. Ele fornece recursos para a habitao popular e pode ser utilizado pelo
trabalhador com vnculo formal de emprego, para a aquisio de moradia prpria. O fundo
era gerenciado pelo BNH, a lei n 8.036/199058 estabeleceu que 60% das aplicaes seriam
destinadas habitao popular.
Atualmente, a gesto do Fundo deve seguir o planejamento e as normas gerais do
Conselho Curador do FGTS (CCFGTS). Esse Conselho sempre foi formado por
representantes da sociedade civil e do governo federal. Em uma das suas regulamentaes
o decreto-lei 2.408/1988, que j foi revogado, previu-se a participao de representantes
dos governos estadual e municipal, ainda que indicados pelo Ministro da Habitao,
Urbanismo e Meio Ambiente. Apenas a partir de 1989, o Conselho Curador passou a
funcionar efetivamente, anteriormente ele era [..] presidido pelo BNH, que na prtica
administrava sozinho o Fundo, sob orientao do governo. (CAIXA, 2010, p. 14).
Tendo em vista o papel de destaque do FGTS na proviso de recursos para a
poltica habitacional no Brasil, o Conselho Curador tem grande relevncia, j que a
aplicao dos recursos do fundo condicionada s suas regras. No entanto, no h
representantes dos entes federados em sua composio, sendo ele formado por dez
representantes do governo federal, um da CEF, um do Banco Central, seis representantes
dos trabalhadores e seis representantes dos empregadores.
Na resoluo do CCFGTS n 181/1995 foi aprovado o programa Pr-moradia, de
atendimento habitacional por meio do Poder Pblico e na resoluo n 460/2004 foram
estabelecidos os percentuais destinados a habitao popular em cada ente federado,
conforme destaca Bonduki (2008, p. 100):
[...] no que se refere ao Subsistema de Interesse Social, o grande salto ocorreu
com a Resoluo 460 do Conselho Curador do FGTS, que tornou possvel uma
massiva aplicao de recursos deste, que o principal fundo para investimento

58

J havia tal previso na lei n 7.839/1989.

70

habitacional, em subsdios habitacionais, cujo montante atingiu, em 2006 e 2007,

1,8 bilhes de reais anuais.

A destinao dos recursos, o teto do valor dos imveis a serem financiados e a

conceituao do que habitao popular59 devem ser estabelecidos pelas resolues desse
conselho, restando evidente que suas decises so determinantes na configurao da
poltica pblica, no destino dos recursos, na formatao das modalidades de atendimento.
Assim como o financiamento no mbito do SBPE, o FGTS, que atinge uma
populao com renda menor, tambm ampliou seu crdito, mas no na mesma proporo:
passou de R$4,204 bilhes de reais e 292.891 unidades em 2005 a R$35,096 bilhes e
510.304

unidades

em

2012,

conforme

FGTS

(2006-2013):

FGTS: Financiamento Habitao Popular

R$ 40,00
Recursos (R$bi)

R$ 35,00
R$ 30,00
R$ 25,00
R$ 20,00
R$ 15,00
R$ 10,00
R$ 5,00
R$ 0,00
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: Demonstraes Contbeis do FGTS 2005-2012.

A resoluo n 375/2001 do CCFGTS possibilitou a utilizao de recursos do fundo

para a aquisio de Certificados de Recebveis Imobilirios (CRIs) com limitaes no valor
do financiamento e no valor das unidades habitacionais. A resoluo n 390/2002, retirou
essas limitaes: considerando que a redao dada ao item 2 da Resoluo n 375/2001
no contempla os objetivos de incremento da produo e contribuio do CRI para a
ampliao do nmero de novos lanamentos no setor imobilirio, com reflexos positivos
na contratao de mo-de-obra e na dinamizao desse importante setor da economia
nacional, conforme ficou consensado na aprovao da referida Resoluo por parte deste
Conselho. Alm disso, a resoluo n 578/2008, alterada pela n 637/2010, permitiu a

59

Conforme a resoluo do CCFGTS n 702/2012: as operaes de financiamento de habitao popular so

destinados s pessoas fsicas: definidas como famlias com renda familiar mensal limitada a R$ 4.300,00,
admitida sua elevao at R$ 5.400,00 nos casos de financiamentos vinculados a imveis situados em
Municpios integrantes de regies metropolitanas ou equivalentes, Municpios-sede de capitais estaduais, ou
Municpios com populao igual ou superior a 250.000 habitantes.

71

aquisio de cotas de Fundos de Investimento Imobilirio e de Fundos de Investimento em

Direitos Creditrios e debntures.
relevante notar como a habitao usada como justificativa para a alocao de
recursos do FGTS em Fundos de Investimentos, como na resoluo n 602/2009:
Considerando que o setor imobilirio fundamental no processo de crescimento da
economia brasileira e que a habitao o objetivo principal da aplicao dos recursos do
FGTS.
Desse modo, as resolues possibilitaram a utilizao de um recurso, que deveria
ser prioritariamente usado para a populao de baixa renda, para a compra de CRIs e
outros ttulos para favorecer o SFI, que tem como foco o retorno ao investidor e no o fim
do dficit habitacional. Tal aspecto apontado no produto 3 do PlanHab (2008, p. 67):
Alm disso, entendemos que pelas caractersticas e objetivos do FGTS, suas
dotaes oramentrias devam se voltar exclusivamente para os financiamentos.
Os recursos para aquisio de CRIs e estmulo ao desenvolvimento do mercado
secundrio deveriam, assim, ser buscados em outras fontes.

3.1.3. CODEFAT

O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), criado pela lei n 7.998/1990, tambm

uma das fontes de recursos do sistema. As decises sobre a destinao dos recursos
passam pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) constitudo por seis representantes do governo federal, seis dos empregados e seis dos
empregadores - e devem ser voltadas ao pagamento do abono salarial, do segurodesemprego, ao financiamento de programas de educao profissional e tecnolgica e de
desenvolvimento econmico. 60
3.1.4. Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social

O Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social (CCFDS) formado por

seis membros do governo federal, trs representantes dos empregados e trs representantes
dos empregadores. A presidncia do Conselho, a partir da lei n 10.683/2003, passou a ser
do Ministro das Cidades.

60

Em resposta ao pedido de informao formulado pela autora, o Ministrio do Trabalho e Emprego

comunicou que no h recursos do FAT sendo utilizados em projetos habitacionais.

72

Por meio de uma resoluo ad referendum do CCFDS, resoluo n 141/2009, o

Ministro das Cidades criou o Programa Minha Casa, Minha Vida Entidades (PMCMV-E),
que voltado produo de habitao por pessoas organizadas em cooperativas
habitacionais ou mistas, associaes e demais entidades privadas sem fins lucrativos. O
fundo foi fonte de recursos do Programa Crdito Solidrio, tambm voltada a entidades.
3.1.5. Conselho Gestor do FNHIS

O Conselho Gestor do FNHIS um rgo de carter deliberativo, que determina as

diretrizes e critrios para a alocao dos recursos do fundo. A lei que o criou determinou
que sua composio, a ser definida por regulamento do poder executivo, seria formada de
forma paritria por rgos e entidades do Poder Executivo, e representantes da sociedade
civil.
No entanto, o decreto n 5.796/2006 determinou que apenas representantes do
executivo do governo federal seriam membros do conselho. As decises so tomadas por
maioria simples, com a presena de no mnimo metade de seus membros, com a
presidncia do conselho exercida por um representante do Ministrio das Cidades
segundo o decreto, o prprio Ministro com o voto de qualidade. O conselho formado
por doze representantes do governo federal, quatro representantes de entidades da rea dos
movimentos populares, trs representantes de entidades da rea empresarial, trs
representantes de entidades da rea de trabalhadores, um representante de entidade da rea
profissional, acadmica ou de pesquisa e um representante de organizao nogovernamental.
O CGFNHIS publica resolues com as diretrizes gerais do Fundo, os programas
existentes e outras determinaes da poltica, teoricamente, observando a lei do FNHIS, a
Poltica e o Plano Nacional de Habitao estabelecidos pelo Ministrio das Cidades e as
diretrizes do Conselho das Cidades. Alm disso, aprova oramentos e planos anuais e
plurianuais, delibera sobre as contas e dirime dvidas sobre as normas aplicveis ao
FNHIS.
3.1.6. Conselho das Cidades

O Conselho das Cidades (ConCidades) surgiu legalmente como Conselho Nacional

de Desenvolvimento Urbano na medida provisria n 2.220/2001, tendo ganhado sua

73

denominao atual pela lei n 10.683/2003. Sua regulamentao e instalao se deu a partir
do decreto n 5.031/2004, modificado pelo decreto n 5.790/2006.
O conselho composto de 86 membros: 16 representantes do Poder Pblico Federal
(trs representantes so do Ministrio das Cidades, sendo o Ministro o presidente do
conselho, um da Casa Civil, um do Ministrio da Cultura, um do Ministrio da Fazenda,
um do Ministrio da Integrao Nacional, um do Ministrio da Sade, um do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, um do Ministrio do Meio Ambiente, um do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, um do Ministrio do Trabalho e
Emprego, um do Ministrio do Turismo, um do Ministrio da Cincia e da Tecnologia, um
da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica e um da Caixa
Econmica Federal), nove representantes do Poder Pblico Estadual, do Distrito Federal
ou de entidades civis de representao do Poder Pblico Estadual e do Distrito Federal,
observado o critrio de rodzio entre os Estados, o Distrito Federal e as entidades civis, 12
representantes do Poder Pblico Municipal ou de entidades civis de representao do Poder
Pblico Municipal, 23 representantes de entidades dos movimentos populares, oito
representantes de entidades empresariais, oito representantes de entidades de trabalhadores,
seis representantes de entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa, e quatro
representantes de organizaes no governamentais. Esse conselho, alm de contar com a
participao de representantes dos entes federados, conta com uma porcentagem de
membros de movimentos populares superior ao exigido pelo SNHIS: 26,74%.
No entanto, sua participao mais limitada, pois apenas fornece subsdios para as
decises e planos, tendo ainda seu formato definido unicamente pelo Executivo do governo
federal, assim como o CGFNHIS (SANTOS JR et al., 2006, p. 19):
Alm disso, sob o ponto de vista do Frum Nacional de Reforma Urbana, h um
limite relacionado ao fato do decreto presidencial definir o Conselho das Cidades
como uma esfera consultiva e deliberativa, mas s definir atribuies
consultivas. Atualmente a capacidade deliberativa do Conselho muito mais
resultante da sua fora social o fato dele ser composto por segmentos
representativos dos setores sociais ligados poltica urbana do que uma
definio legal. E nesse aspecto existem riscos de retrocessos, j que no h
nenhuma garantia que os prximos governos mantenham o compromisso em
adotar as deliberaes tomadas no seu interior.

A participao do ConCidades no SNHIS tem sido limitada s resolues

recomendadas em que o conselho apenas sugere mudanas que no so de sua
competncia. Nas resolues recomendadas n 3/2005, n 14/2006, n 16/2006, n 27/2006

74

e n 35/2007: so sugeridas aes e o envio de recursos para o fundo. J nas resolues n

70/2009, n 93/2010 e n 114/2011, a preocupao maior integrar o sistema com o
PMCMV e o PAC, especialmente por conta do esvaziamento do fundo decorrente da
priorizao desses programas.
3.1.7. Conselhos estaduais e municipais

Os recursos s podem ser aplicados nos entes federados que apresentarem planos de
habitao de interesse social, constiturem fundos de habitao de interesse social e
conselhos com no mnimo das vagas destinadas a representantes dos movimentos
populares.
No entanto, diversos conselhos no cumpriram essas exigncias e o controle
realizado sobre eles parece ser apenas formal, sobre sua constituio, no se ligando ao
cumprimento dos requisitos.
No Estado de So Paulo, por exemplo, por meio da lei n 12.801/2008, o Poder
Executivo foi autorizado a regulamentar a composio do Conselho Gestor do Fundo
Paulista de Habitao de Interesse Social, o que foi realizado por meio do decreto n
53.823/2008. Tal decreto estipulou que a composio seria de: quatro representantes do
Poder Executivo estadual, quatro representantes da sociedade civil (um de organizaes
populares de representao estadual, um de organizaes de agentes financeiros e dois
representantes das organizaes de agentes promotores privados empresariais). Desse
modo, a participao dos movimentos populares ficou reduzida a 12,5% dos membros, a
metade do necessrio no sistema.
Essa divergncia com o sistema nacional gerou uma proposta de decreto legislativo
na Assembleia Legislativa de So Paulo: n 50/2009 para a revogao do decreto por essa
desconformidade, mas ela foi arquivada. O Conselho Gestor do Fundo Garantidor,
institudo pelo decreto estadual n 53.823/2008, no tem nenhum membro de movimentos
populares, contando com a participao de representantes do governo estadual, de
empresrios e de agentes financeiros.
Todos os Estados, atualmente, tm a presena de conselhos de habitao (IBGE,
2012), nos Municpios essa presena tem aumentado, mas em 2009 apenas 9% os tinham
(IBGE, 2009).
Se o simples acompanhamento da Constituio j se mostra deficiente, o efetivo
funcionamento dos conselhos mais duvidoso ainda; por se tratar de uma obrigao para

75

obter o financiamento federal no sistema, os entes federados podem constituir conselhos

legalmente, ainda que no os instalem de fato.
A resoluo n 2/2006 do CGFNHIS, em seu artigo 2, 6, estabeleceu a
competncia dos conselhos estaduais e locais para fixar critrios para a priorizao de
linhas de ao, alocao de recursos e atendimento dos beneficirios dos programas
habitacionais, para promover ampla publicidade dos critrios e modalidades de acesso e
para debater e avaliar esses critrios. No entanto, tal previso limitada pelos padres
estabelecidos nacionalmente, j que o acesso aos programas restrito s modalidades
escolhidas em mbito federal.

3.2. Conferncias das Cidades

As Conferncias das Cidades no so atores, mas apresentam recomendaes para

as polticas pblicas por meio de representantes do Estado e da sociedade civil nos trs
nveis de governo. Elas se inserem no contexto da gesto democrtica das cidades,
estabelecidas pelo Estatuto da Cidade: lei n 10.257/2001 e definidas pelo decreto n
5.790/2006, tendo como seus objetivos promover a interlocuo entre autoridades e
gestores pblicos dos trs entes federados com os diversos segmentos da sociedade acerca
de assuntos relacionados Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e propiciar a
participao popular.
As conferncias nacionais foram realizadas em 2003, 2005, 2007, 2010 e 2013,
com as etapas preparatrias em mbito estadual e municipal. Por diversas vezes, veio a
debate a questo federativa no desenvolvimento das cidades e a integrao das polticas
pblicas.
3.3. Unio

A Unio vem ocupando h muito tempo papel essencial na poltica habitacional.

Apesar de existirem experincias de governos estaduais e municipais, desde a Repblica
Velha, a Unio desenvolveu relevantes polticas habitacionais, com destaque para o BNH,
que influencia at hoje a estruturao da poltica no pas.
Um dos pontos mais relevantes para essa proeminncia na atuao do governo
federal so os recursos do FGTS e o papel de financiador desempenhado pela CEF, alm

76

da regulao da poltica de crdito. Apesar de existirem diversos modelos de poltica

habitacional, a predominncia do modelo baseado no financiamento bastante presente na
histria dessa poltica pblica no Brasil.
3.3.1. Ministrio das Cidades

Alm do papel de coordenao que a lei do SNHIS garante ao Ministrio das

Cidades, o decreto n 5.796/2006 lhe possibilitou uma competncia relevante no sistema: a
de selecionar e definir critrios para seleo de propostas formuladas por Estados,
Municpios e Distrito Federal. Isso significa que, ainda que as diretrizes sejam definidas
pelo CGFNHIS, ainda que houvesse ampla participao da populao num ambiente
democrtico, a deciso final interna burocracia do Ministrio. As informaes sobre os
pedidos realizados e os pedidos atendidos com recursos, bem como a justificativa da
deciso no so disponibilizadas eletronicamente, o que prejudica a transparncia da
seleo.
O Ministrio das Cidades o rgo gestor da aplicao do FGTS, tendo como uma
de suas competncias expedir atos normativos relativos alocao dos recursos para
implementao dos programas aprovados pelo CCFGTS, alm de acompanhar a execuo
dos programas e definir metas. Nesse sentido, por meio de Instrues Normativas, como a
n 1/2011, determina remanejamentos nos valores disponibilizados a cada ente federado e
programa dos recursos do FGTS destinados habitao popular ou, como a de n 68/2009,
que estabelece metas fsicas e planos de contrataes dos recursos do FGTS para o
Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). As portarias tambm so utilizadas na
determinao de programas, como a de n 547/2011, que dispe sobre as diretrizes do
PMCMV para Municpios com at 50.000 habitantes e a de n 465/2011 que autoriza a
Secretaria Nacional de Habitao a remanejar as metas entre as unidades da federao para
a alocao de recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR).
O funcionamento do Ministrio foi descrito no relatrio do TCU (2010, p. 283):
Do ponto de vista oramentrio, o rgo possui quatro linhas principais de
atuao: (i) melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos
precrios; (ii) construo de habitaes de interesse social; (iii) subsdio
habitao de interesse social; e (iv) apoio elaborao dos planos habitacionais
de interesse social. No que concerne s aes no oramentrias, as intervenes
envolvem financiamentos junto aos setores pblicos estadual, distrital e
municipal, bem como ao setor privado (pessoas fsicas e jurdicas). Nestes

77

ltimos, as aes esto estruturadas em quatro linhas de atuao: (i)

financiamento pessoa fsica para construo, reforma ou aquisio de imvel
novo ou usado (Carta de Crdito FGTS); (ii) financiamento pessoa jurdica
para construo habitacional (Apoio Produo FGTS); (iii) financiamento
imobilirio (Caderneta de Poupana/SBPE); e (iv) financiamento para aquisio
de material de construo (Construcar/CEF).

O Ministrio sofre com diversas limitaes na sua operao, especialmente

financeiras, sendo relevante destacar tambm a mudana de Ministro (sada de Olvio
Dutra para a entrada de Mrcio Fortes) e de partido (sada do Partido dos Trabalhadores
para a entrada do Partido Progressista) em 2005, que foi apontada por muitos
pesquisadores como um retrocesso na poltica habitacional (BONDUKI, 2009, p. 14):
Se mais no foi feito nessa rea, foroso lembrar que o enfraquecimento e a
desarticulao do Ministrio das Cidades, particularmente da Secretaria Nacional
de Programas Urbanos a partir de 2007, qual cabe implementar polticas
fundirias e urbanas, tm um custo, a ser creditado na poltica de
governabilidade.

Podem ser observadas tambm dificuldades na execuo dos contratos: no relatrio

da Controladoria Geral da Unio (CGU. SNH, 2008, p. 5) relativo ao ano de 2007, a
Secretaria Nacional da Habitao estava com 85,00% dos contratos de repasse com
problemas de execuo: obras/servios no iniciadas, atrasadas e paralisadas.
3.3.2. Banco Central

O Banco Central (BC) uma autarquia federal cujo presidente membro do CMN,
entre suas competncias esto o controle do crdito e a fiscalizao e regulao das
instituies financeiras no pas.
Diversas resolues do Banco Central que publicizam decises do CMN tratam da
disponibilizao de recursos captados em depsitos de poupana pelos agentes financeiros
para a poltica habitacional como as de n 3.005, n 3.177 e n 3.259 (FIX, 2011, p. 134):
[...] a Resoluo do Banco Central n. 3.259 obrigou os bancos a aplicarem
porcentagem do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e do
Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS) em emprstimos
imobilirios. At ento, parte dessa obrigatoriedade poderia ser atestada com a
apresentao de crditos de antigos financiamentos imobilirios no mbito do
FCVS. Algumas normativas do Banco Central introduziram mudanas a partir de
2002, visando minimizar a utilizao do FCVS virtual no cmputo da
exigibilidade de direcionamento dos recursos do SBPE.

78

3.3.3. Ministrios da Fazenda, do Planejamento e Casa Civil

Os trs ministrios juntamente com o das Cidades compe o Comit de

Acompanhamento do Programa Minha Casa, Minha Vida (CAPMCMV), institudo pelo
decreto n 6.962/2009. Alm disso, os Ministrios da Fazenda, do Planejamento e das
Cidades regulamentam o funcionamento do programa, determinando faixas de renda,
valores das prestaes, entre outras questes, por meio de portarias interministeriais.
3.3.4. Caixa Econmica Federal

A Caixa Econmica Federal (CEF), em sua configurao atual, foi criada pelo
decreto-lei n 759/1969. uma empresa pblica, ou seja, faz parte da Administrao
Indireta, sendo vinculada ao Ministrio da Fazenda, e, segundo o site da instituio 61, a
rede Caixa, incluindo correspondentes entre outros, est presente em todos os Municpios
brasileiros62. Uma de suas finalidades operar no setor habitacional, como sociedade de
crdito imobilirio e principal agente do Banco Nacional de Habitao, com o objetivo de
facilitar e promover a aquisio de sua casa prpria, especialmente pelas classes de menor
renda da populao (art. 2, alnea c do decreto-lei n 759/1969).
Uma importante questo na organizao institucional da poltica habitacional
brasileira o relevante papel ocupado pela Caixa Econmica Federal, que no faz parte da
estrutura do Ministrio das Cidades, como aborda Bonduki (2008, p. 97):
Apesar do avano que representou a criao do Ministrio, necessrio ressaltar
que uma das suas debilidades sua fraqueza institucional, uma vez que a Caixa
Econmica Federal, agente operador e principal agente financeiro dos recursos
do FGTS, subordinada ao Ministrio da Fazenda. Em tese, o Ministrio das
Cidades o responsvel pela gesto da poltica habitacional, mas, na prtica, a
enorme capilaridade e poder da Caixa, presente em todos os municpios do pas,
acaba fazendo que a deciso sobre a aprovao dos pedidos de financiamentos e
acompanhamento dos empreendimentos seja sua responsabilidade.

61

A Rede CAIXA est presente em todos os municpios brasileiros. Disponvel em:

<http://www1.caixa.gov.br/atendimento/canais_atendimento/agencia.asp?TipoParametro=agencia_sem_penh
or>. Acesso em 20.07.2013.
62

So realizadas aproximaes entre a Caixa e os Municpios. Em 2008, por exemplo, foram realizadas 4.200
visitas a Municpios (CEF, 2008).

79

A CEF o agente operador do FGTS, definindo os procedimentos para a execuo

dos programas de habitao popular e elaborando a anlise jurdica e econmico-financeira
dos projetos. A empresa tambm responsvel pela operacionalizao da gesto do Fundo
de Arrendamento Residencial, destinado ao PMCMV voltado populao de renda mais
baixa, e do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) destinado ao Programa Crdito
Solidrio e ao PMCMV-Entidades, alm de administrar o Fundo Garantidor da Habitao
Popular (FGHab).
Em alguns casos, a escolha dos beneficiados feita diretamente pela Caixa (IPEA,
2011b, p. 24):
No mbito das Resolues n 460 e n 518, do Conselho Curador do Fundo de
Garantia do Tempo de Servio (CCFGTS), que modificou a primeira, no h
processo de seleo de propostas conduzido pelo MCidades. Assim, as
superintendncias regionais da CAIXA so responsveis pela alocao dos
subsdios, a partir de dotao recebida periodicamente.

Esse protagonismo tambm se deve capilaridade e capacidade da Caixa na

poltica habitacional (CGU. CEF, 2008, p. 5): Tendo em vista as limitaes operacionais
do Ministrio das Cidades, a necessidade de utilizao dos servios da CAIXA se torna
fundamental para a execuo dos empreendimentos.
A poltica habitacional no Brasil ainda muito ligada a uma ideia de fornecimento
de financiamento habitacional e, atualmente, a Caixa Econmica Federal o principal ator
desse segmento no pas. Nesse caso, a preponderncia da Unio no ligada apenas a uma
competncia constitucional determinada, mas ao modelo da poltica pblica e ao ator que a
realiza no pas atualmente.
No SNHIS, a Caixa desempenha o papel de agente operador, a instituio
depositria dos recursos do fundo, sendo responsvel por analisar a viabilidade das
propostas selecionadas pelo Ministrio das Cidades (art. 7, inc. VI do decreto n
5.796/2006). Desse modo, mais uma vez um rgo integrante do governo federal tem a
possibilidade de rejeitar propostas de atendimento habitacional segundo critrios prprios.
No PMCMV, a Caixa seleciona os projetos dentro da modalidade FAR, realiza
anlise de risco, jurdica e de engenharia, aprova por meio do comit regional e contrata
por meio da agncia, segundo Cardoso et al. (2013). No Programa MCMV-Entidades a
Caixa envia os projetos analisados para o MCidades e depois os contrata. Nos
financiamentos com recursos do FGTS dentro do programa, a Caixa avalia os lanamentos,

80

sendo que o comit regional ou a matriz decide e contrata. Por fim, na modalidade de
oferta pblica de recursos, a Caixa seleciona os agentes financeiros privados.
3.4. Estados

O fim do Banco Nacional de Habitao deixou um vazio institucional, tendo a

poltica habitacional sido realizada por alguns Estados e por outros no.
O Estado de So Paulo, por exemplo, estabeleceu a vinculao de uma porcentagem
do ICMS habitao, o que contribuiu para a institucionalizao de uma poltica estadual
(ARRETCHE, 2000). claro que o desenvolvimento de uma poltica estadual de habitao
no dependeu apenas desse fator, j que a existncia de uma burocracia especializada e da
priorizao da questo nos governos da poca ainda que por interesses empresariais
tambm contriburam para a criao de um sistema independente do governo federal.
Em So Paulo, a assuno do papel de provedor de polticas pblicas de habitao
j havia sido feita antes mesmo da criao do BNH, segundo Arretche (2000, p. 108):
Em 1949, foi criada a CECAP (Caixa Estadual de Casas para o Povo), ento uma
autarquia ligada Secretaria do Trabalho. Na prtica, contudo, esta agncia
somente comeou a ter uma atuao efetiva no campo da produo habitacional
a partir de 1967. A CECAP a ele se integrou como agente promotor, seja
operando com recursos no mbito do SBPE, seja operando com recursos do
FGTS, emprestados ao BNH. Em 1975, a CECAP transformou-se em empresa
de economia mista, passando a chamar-se CODESPAULO; finalmente, em 1982
foi criada a CDH, que, em 1989, passou a chamar-se CDHU.

O modelo predominante da CDHU envolvia a participao dos Municpios (FIX,

2011, p. 115):
A maior quantidade de unidades habitacionais foi produzida no programa SH3.
As prefeituras deveriam solicitar a construo dos conjuntos. Se aprovada,
deveriam doar a terra, selecionar as famlias, prover a infraestrutura e os
equipamentos sociais, habilitar as famlias junto ao programa e entregar as
chaves. O projeto, a produo do conjunto e a comercializao ficavam a cargo
da CDHU. Para as construes, a Companhia promovia licitaes dentro da
modalidade chamada Empreitada Global.

Mesmo a CDHU, fruto de uma descentralizao, passou por um processo de

descentralizao com a criao de escritrios regionais; para aumentar a produo de
unidades, tornou-se, predominantemente, uma gerenciadora de construtoras (ROYER,
2002). interessante notar que, apesar da autonomia da poltica habitacional do Estado de

81

So Paulo, ela carrega os mesmos problemas e limitaes do modelo centralizado do BNH

(ROYER, 2002, p. 180):
Todas as crticas apresentadas ao modelo do regime autoritrio podem ser
opostas poltica habitacional estruturada pelo Estado: produo em massa,
fazendo do nmero de unidades o critrio de mensurao da eficincia da
poltica; tratamento mercantil da questo habitacional, oferecendo poucas
alternativas para os setores de menor renda; apropriao privada do fundo
pblico pelas empreiteiras, que passam a viver do oramento estatal; separao
da questo habitacional da questo urbana, destacando a moradia dos outros
problemas da cidade; apropriao simblica do discurso, fazendo da nunca
realizada universalizao do direito um meio de legitimao do governo e
cooptao poltica de movimentos organizados e prefeituras do interior. A
reiterao dos equvocos do modelo anterior do a clareza da filiao da poltica
da CDHU, de modo que, mesmo com a desarticulao do sistema e com o novo
pacto federativo, esta continuou operando como um agente do BNH, produtor de
unidades habitacionais.

Esse processo de assuno da poltica pelos Estados foi bastante heterogneo63,

sendo muito limitado em diversos deles, em grande parte devido falta de uma poltica de
descentralizao do governo central, que tinha interesse em continuar condicionando a
obteno de recursos a negociaes polticas (ARRETCHE, 2000, p. 124): a orientao
do Executivo federal foi de manter um sistema centralizado, gerido por uma burocracia
fragilmente insulada.
O FNHIS, criado em 2005, conta com transferncias de recursos aos Estados:
voluntrias, vinculadas a um fim, impondo condies e tendo como objetivo dar coerncia
a uma poltica nacional de habitao. Os recursos so repassados por meio dos fundos dos
entes subnacionais, eles tm liberdade para determinar da composio do seu conselho
gestor e elaborar seu plano de habitao de interesse social, desde que este esteja de acordo
com o plano e a poltica nacional e com o plano diretor do Municpio onde os recursos
sero aplicados. As diretrizes mais gerais so dadas pelos editais de seleo de propostas,
mas o escopo do projeto, desde que adequado a essas diretrizes e s determinaes legais,
definido pelos Estados.
A lei que criou o SNHIS buscou destacar o papel articulador que os Estados devem
ter no mbito de seu territrio, com a integrao dos planos locais com os planos de

63

A heterogeneidade da atuao dos Estados continua: vide GONALVES, Renata da Rocha. Polticas
Habitacionais na Federao Brasileira: os estados em busca de seu lugar. Dissertao de Mestrado. Escola
de Administrao de Empresas de So Paulo. Fundao Getlio Vargas. So Paulo, 2009.

82

desenvolvimento regional, a coordenao de intervenes intermunicipais e a oferta de

apoio dos Estados aos Municpios para que eles desenvolvam seus programas
habitacionais, alm da possibilidade da criao de fundos e conselhos regionais, que ainda
no existem. 64
No entanto, os recursos podem ser acessados por Municpios e entidades no
governamentais diretamente do fundo nacional, o que pode limitar o papel coordenador
dos Estados e reforar a predominncia j existente de acordos dos Municpios com a
Unio, conforme anlise feita nos Municpios que realizaram programas de construo de
unidades habitacionais em 2010-2011 (IBGE, 2011a): 76,14% deles o fizeram em parceria
com a Unio, enquanto 64,52% com os Estados e 19,78% por iniciativa exclusiva dos
Municpios. A participao da Unio e dos Estados nos programas de construo subiu: em
2007/2008 era de 67,78%, dos Estados era de 51,11% e de iniciativa exclusiva da
prefeitura 21,91% (IBGE, 2008). Apenas quatro Estados apresentaram mais participao
que a Unio nos programas de construo: Acre, Esprito Santo, Mato Grosso do Sul e So
Paulo (IBGE, 2011a). Em 2008 eram Paran, So Paulo, Mato Grosso e Gois (IBGE,
2008).
As parcerias dos Municpios com as esferas estadual e federal variam de acordo
com os programas: no caso de programas de melhorias de unidades habitacionais, as
iniciativas exclusivas das prefeituras superam as parcerias federativas: 63,17%, sendo
19,04% com os Estados e 31,54% com a Unio (IBGE, 2011a). Mesma situao da oferta
de material de construo: 89,6% exclusivo das prefeituras, e cerca de 7% com Estados e
Unio (IBGE, 2011a). Infelizmente, no mbito deste trabalho no possvel destacar toda
a produo independente dos entes federados: Estados e Municpios desempenham
polticas pblicas de iniciativa exclusiva ou em parceria, sem a participao da Unio.
Dentro de programas como Minha Casa, Minha Vida, o papel dos entes federados
bastante limitado: no mbito do FAR, por exemplo, cabe a eles selecionarem candidatos,
realizarem trabalho social aps a interveno e oferecerem contrapartidas.
3.5.

Municpios

64

Apesar da previso legal para sua criao, os fundos e conselhos regionais no foram institudos at o
momento, segundo a CEF em resposta a pedido de informao da autora.

83

Nos ltimos anos, tem aumentado o valor total das transferncias de recursos
financeiros para os Municpios, bem como tm sido descentralizadas algumas polticas
como a educao fundamental (AFONSO, 2006, p. 8):
Numa perspectiva de mais longo prazo, comparando as ltimas quatro dcadas e
meia, verificado que no apenas o governo central perdeu importncia relativa,
como tambm a esfera estadual (que tinha um peso relativo em 2004 inferiores
aos de 1988, antes de implantado o atual sistema). Quem apresenta uma
tendncia clara e consistente de ampliao de importncia relativa na federao
brasileira so os governos municipais.

No entanto, o papel dos Municpios nas polticas pblicas ainda bastante

indeterminado e heterogneo, o que tambm resultado do desenho de 1988, no qual
houve pouca determinao na diviso dos encargos. Cabe a outros arranjos legais e
infralegais possibilitar o equilbrio entre receitas e encargos, essencial para polticas
estruturadas: estabelecer quem financia, quem executa, quem controla.
Os Municpios desempenham, ou deveriam desempenhar, um papel bastante
importante nas polticas habitacionais, especialmente porque elas dependem diretamente
do ordenamento do territrio e de outras polticas pblicas de infraestrutura urbana de sua
competncia como saneamento, iluminao pblica, transporte pblico e asfaltamento
(SAULE JR., 1997, p. 72):
O municpio, com base no artigo 182 e no princpio da predominncia do
interesse, o principal ente federativo responsvel por promover a poltica
urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade, de garantir o bem-estar de seus habitantes e de garantir que a propriedade
urbana cumpra sua funo social, de acordo com os critrios e instrumentos
estabelecidos no plano diretor, definido constitucionalmente como instrumento
bsico da poltica urbana.

As polticas habitacionais e as polticas pblicas de competncia municipal devem

ser articuladas como modo de evitar: tanto a subutilizao de infraestrutura j existente,
quanto a construo de unidades habitacionais desvinculadas da infraestrutura urbana e dos
servios pblicos, que so inadequadas e podem elevar os custos de manuteno e
expanso destes, uma das crticas feitas ao Programa Minha Casa Minha Vida como aponta
Maricato (2011, p. 67): [...] o PMCMV retoma a poltica habitacional com interesse
apenas na quantidade de moradias, e no na sua fundamental condio urbana.
Nos Municpios, a falta de autonomia da questo habitacional pode ser verificada
na organizao administrativa: segundo dados da pesquisa Munic (IBGE, 2011a), 62,5%
das reas de habitao nos Municpios so subordinadas a outros rgos, em 19,4% a

84

secretaria em conjunto com outras polticas, em 6,1% a secretaria exclusiva, em 11%

um setor subordinado chefia do Executivo e em 1% rgo da administrao indireta.
Apenas em Municpios com mais de 500.000 habitantes a presena de secretarias
exclusivas (48,6%) superior a de setores subordinados (8,1%).
importante destacar tambm que o gasto em habitao e urbanismo pelos
Municpios brasileiros bastante desigual. Comparando polticas reguladas65 e polticas
no reguladas (como habitao e transporte pblico) numa srie histrica de 1996 a 2006,
Marta Arretche (2012, p. 197) conclui que nas polticas no reguladas a desigualdade

66

nos gastos entre Municpios muito maior:

O Coeficiente de Gini na funo habitao e urbanismo j era alto (0,474) e se
mantm bastante estvel ao longo da srie. Em 2006, o Coeficiente de Gini dessa
funo era de 0,432. [...] Em suma, h um claro padro de desigualdade de gasto
entre as polticas implementadas pelos municpios brasileiros.

Mesmo com limitaes, 84,6% dos Municpios declararam desenvolver alguma

poltica habitacional, sendo que a porcentagem cresce de acordo com o tamanho da
populao, atingindo 97,4% do total de Municpios acima de 500.000 habitantes (IBGE,
2011a). A associao dos Municpios com os governos estaduais e federais varia de acordo
com a modalidade de poltica habitacional oferecida. No caso de programas de
regularizao fundiria, 20,9% dos Municpios realizam-nos em conjunto com o governo
federal, 37,9% com o governo estadual e 54,4% por iniciativa exclusiva. J na oferta de
unidades habitacionais a participao do governo federal cresce para 76,1% e as polticas
de iniciativa exclusiva passam a representar 19,8% do total (IBGE, 2011a).

3.6. Atores no estatais

A construo do espao no realizada apenas por atores estatais, mas fruto da

sociedade como um todo (SOUZA, 2005, p. 99): O espao social ao mesmo tempo um
produto das relaes sociais e um condicionador dessas mesmas relaes.

65

Com limitaes autonomia dos Municpios e um mnimo de gasto institudo legalmente: sade e
educao.
66

A desigualdade foi calculada com o Coeficiente de Gini para os gastos municipais em cada funo. O
Coeficiente de Gini mede a distribuio da desigualdade variando de 0 (igualdade total) a 1 (desigualdade
total).

85

Diversos atores constroem o espao e as polticas habitacionais influenciam e so

influenciadas por esse processo. Mais recentemente, o espao tem sido cada vez mais
inserido no circuito de circulao do capital financeiro (BOTELHO, 2007), incorporando
novos atores e dinmicas s polticas.
Os atores privados participam das polticas pblicas todo o tempo: na formao das
agendas, na formulao, na implementao, na avaliao e no monitoramento. Esses atores
so diversos: de movimentos populares de luta por moradia a grupos empresariais com
grande poder econmico. Apesar de a dissertao tratar dos arranjos dentro da federao,
ignorar a participao dos atores privados seria reduzir muito a anlise, ento, mesmo que
superficialmente, eles sero mencionados.
3.6.1. Empresas da construo civil

Mesmos as empresas que no participam da poltica habitacional voltada

populao de baixa renda, influenciam essa poltica (AGUIAR, 2008, p. 31):
A organizao interna das cidades comandada em grande parte pelas aes de
agentes particulares que realizam empreendimentos, determinam a seleo de
reas, definem a produo de novos padres de moradia para os setores de renda
mais elevada, alm de induzirem investimentos pblicos, que por sua vez
reforam e reiteram o processo de diferenciao espacial.

A relevncia dessas empresas pode ser observada de forma clara na construo do

Programa Minha Casa, Minha Vida, no contexto da crise do setor (DIAS, 2012, p. 133):
A proposta por construo de moradias via FNHIS perde fora, em razo do
carter emergencial da crise e tambm de todos os problemas operacionais
relacionados operao desse fundo. O Planalto passa a articular um plano
diretamente com as principais construtoras do pas e a CBIC 67, que representa as
mdias e pequenas construtoras em nvel nacional. Nesse sentido, a Presidncia
da Repblica toma para si a liderana da proposta de construo de moradias e
ultrapassa a Campanha Nacional pela Moradia Digna, esvaziando-a na
perspectiva imediata de alocao de recursos.

A participao de empresrios na formulao do programa no ficou oculta, mas

declarada publicamente, como, por exemplo, no site do Sinduscon de So Paulo (Sindicato
da Indstria da Construo Civil do Estado de So Paulo) (2012):

67

A CBIC a Cmara Brasileira da Indstria da Construo e rene 68 sindicatos e associaes do setor em

todos os Estados. Disponvel em: <http://www.cbic.org.br/institucional>. Acesso em 20.07.2013.

86

O sindicato mobilizou-se e, junto com outras entidades do setor, obteve do

governo um programa anticclico, iniciado com linhas de crdito especficas e
que culminou no lanamento do programa habitacional Minha Casa, Minha
Vida, em maro de 2009. A partir de ento, a construo recuperou-se e voltou a
crescer.

As empresas do setor da construo civil podem desempenhar o papel de

construtoras, de incorporadoras ou os dois papis alternativa ou cumulativamente, em
funo do empreendimento.
O desenho do PMCMV deixa clara a priorizao do setor empresarial
(BUONFIGLIO, DANTAS, 2011, p. 8):
O poder do mercado imobilirio na definio de polticas habitacionais extrapola
o controle pblico do Estado e dos Conselhos Setoriais. No MCMV, observa-se
o papel determinante desempenhado pelas construtoras e incorporadoras
alavancadas pela financeirizao imobiliria. Estes agentes esto definindo no
apenas a localizao e o pblico alvo, mas os projetos, tipologias e qualidade das
edificaes.

relevante destacar tambm que empresas do setor esto ligadas a doaes para
campanhas eleitorais e influenciam os governos em diversas esferas. Por exemplo, nas
eleies de 2012 no Municpio de Dracena (Municpio do Oeste Paulista que, segundo o
Censo 2010, contava com 43.258 habitantes), na campanha para a reeleio do prefeito
Clio Rejani (PV) constatou-se que de um total de doaes de R$209.430,00, havia
doaes de: R$500,00 de uma empresa de corretagem de imveis, R$2.200,00 de duas
empresas de construo de edifcios e R$ 22.400,00 de trs empresas de incorporao de
empreendimentos imobilirios.

68

Para o candidato vitorioso Jos Antnio Pedretti (PR),

com uma campanha mais modesta de R$ 72.659,54, consta a doao de R$3.000,00 de

uma empresa de incorporao de empreendimentos imobilirios.69
No Municpio de So Paulo, a questo veio tona depois de decises judiciais que
cassavam o mandato do prefeito e de vereadores (FOLHA DE SO PAULO, 2010) por
conta de doaes ilegais recebidas por meio da Associao Imobiliria Brasileira, que foi
68

Tambm foram doados R$3.000,00 de uma empresa que, apesar de no ter como objeto a incorporao
imobiliria do mesmo grupo de outra empresa que realiza tal atividade: Coimma. A pesquisa foi realizada
por meio de consultas ao objeto social das doadoras de campanha que constam na prestao de contas do
Tribunal
Superior
Eleitoral:
<http://inter01.tse.jus.br/spceweb.consulta.receitasdespesas2012/abrirTelaReceitaComite.action>. Consulta
ao objeto social: <https://www.jucesponline.sp.gov.br/pesquisa.aspx>. Acesso em 20.06.2013.
69

Nesse caso a empresa Coimma tambm realizou uma doao no valor de R$2.000,00. Consta tambm uma
doao de R$1.762,00 do diretrio estadual, que composto por, entre outras doaes, valores direcionados
por empresas ligadas ao ramo da engenharia como a Provence Construtora Ltda.

87

utilizada para esconder as doaes do Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao
e Administrao de Imveis Residenciais e Comerciais (Secovi) de So Paulo, j que
doaes de sindicatos so proibidas. No se quer aqui comparar a relevncia econmica e o
impacto das doaes nos dois Municpios, mas apenas ilustrar que a presena de
empresrios do setor se faz presente em diversos nveis de governo e de diversas maneiras,
influenciando as polticas pblicas.
No caso do PMCMV, as empresas tm grande relevncia por serem as responsveis
por apresentar projetos e execut-los no mbito do Fundo de Arrendamento Residencial,
conforme a portaria n 168/2013 do Ministrio das Cidades: a) apresentar s instituies
financeiras oficiais federais projetos de produo de empreendimentos para alienao dos
imveis; b) executar os projetos contratados pela instituio financeira oficial federal; e c)
realizar a guarda dos imveis pelo prazo de sessenta dias aps a concluso e legalizao
das unidades habitacionais.
A escolha do terreno, o projeto e a construo so realizados pelos agentes
privados, deixando o papel dos agentes pblicos em segundo plano: tanto pela inexistncia
de produo pblica no programa, quanto pelo desprezo ao planejamento e regulao dos
entes federados em seus territrios.
O setor da construo civil beneficirio de diversas renncias fiscais (Cardoso,
2013). Recentemente, sofreu mudanas em virtude da abertura de capital na bolsa de
valores de algumas das mais importantes empresas, o que, juntamente com o aumento do
crdito e com a expanso das faixas de renda em que elas atuam, contribuiu para o
aumento de unidades construdas aps 2006, como aponta Lcia Shimbo (2010, p. 135):
Seja pela entrada de recursos proveninentes de financiamento habitacional, pela
institucionalizao

de

novos

marcos

regulatrios

que

favoreceram

incorporao privada, pela injeo de recursos de investidores estrangeiros, pela

tendncia de crescimento e de concentrao de capital no setor imobilirio, a
atuao das empresas construtoras e incorporadores de capital aberto foi
potencializada vertigionosamente, a partir de 2006.

A autora tambm aborda a confuso intencional entre habitao social e de mercado

como forma de ampliar o acesso e o desvio dos recursos pblicos e semipblicos
destinados populao de renda mais baixa, o que prejudica o controle sobre os recursos
que mudaro as cidades (SHIMBO, 2010).
3.6.2. Instituies financeiras

88

A construo do espao um processo dinmico, produto da ao de diversos

atores, impactando nas polticas habitacionais. Nesse sentido, tambm relevante destacar
o papel das instituies de crdito que, individualmente ou organizadas em associaes
como a Associao Brasileira das Entidades de Credito Imobilirio e Poupana (Abecip),
influenciam na formulao e execuo de polticas.
Tambm merecem breve meno os organismos internacionais como o Banco
Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) que realizam emprstimos
aos governos locais sob condicionantes que influenciam a definio das polticas urbanas e
habitacionais, restringindo e moldando o desenho das polticas pblicas, conforme aborda
Arantes (2006): parcerias pblico-privadas, polticas habitacionais e urbanas baseadas na
recuperao plena de custos e no na necessidade da populao, investimento em reas
de interesse do mercado, terceirizao da gesto estatal, ocultao dos conflitos em torno
das escolhas de polticas entre outras consequncias.
Na modalidade Oferta Pblica de Recursos (OPR) do PMCMV para Municpios at
50.000 habitantes (portaria interministerial n 484/2009, Ministrios da Fazenda e das
Cidades), as instituies e agentes financeiros analisam as condies de elegibilidade e
viabilidade tcnica, jurdica e documental das demandas indicadas pelos entes federados,
depois da seleo realizada pelo MCidades, e acompanham a execuo dos
empreendimentos.
3.6.3. Movimentos populares

Diversos movimentos que lutam pelo direito moradia e cidade tm presena

constante nos debates, conferncias, conselhos e manifestaes que visam influenciar as
polticas habitacionais. Especialmente durante as dcadas de 1980 e 1990 surgem diversos
movimentos como cita Rodrigues (2013, p. 24): nascem a Confederao Nacional de
Associao de Moradores (Conam), em 1984; Movimento Nacional de Luta por Moradia
(MNLM), formado em 1990; Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP), em 1993; e a
Central de Movimentos Populares, em 1997.
Alguns deles esto organizados no Frum Nacional de Reforma Urbana juntamente
com outros atores (MARICATO, SANTOS JR., 2006, p. 4):
O Frum uma coalizo de organizaes que rene movimentos populares,
organizaes no-governamentais, associaes de classe, e instituies

89

acadmicas e de pesquisa em torno da defesa da reforma urbana, da gesto

democrtica e da promoo do direito cidade.

Alguns movimentos se organizam para desempenhar o papel de promotores de

empreendimentos habitacionais por meio de linhas de financiamento especficas. A partir
da lei n 11.578/2007, as entidades sem fins lucrativos passaram a poder disputar recursos
no SNHIS. Segundo a resoluo n 18 do CGFNHIS, atribuio das entidades selecionar
os beneficirios finais, observados os critrios normativos, apresentar a proposta e
gerenciar a obra.
Portarias do Ministrio das Cidades, como as de n 105/2012, n 107/2013, n
169/2013 e n 251/2013, definem os critrios formais que as entidades precisam apresentar
para poder participar de programas de habitao de interesse social geridos pelo ministrio,
a abrangncia que podem alcanar e estabelece uma pontuao que determina o nmero de
unidades que elas podem executar simultaneamente de acordo com participao em
conferncias e conselhos, experincias anteriores na produo de unidades habitacionais,
capacitao dos membros, desenvolvimento de atividades de participao. Desse modo, o
governo centraliza o cadastro das entidades em todo o territrio nacional e induz a
estrutura e os requisitos que considera necessrios s entidades que desejem executar
unidades habitacionais com recursos federais.
Entre as entidades que apresentaram documentao no perodo de 10 a 12 de junho
de 2013, 10 foram habilitadas e 68 no. A deficincia mais frequente foi a ausncia de
cpia do estatuto social atualizado e registrado, problema de 54 entidades.70 Em 2013,
1.039 entidades estavam cadastradas.
Uma linha de financiamento disponvel a essas entidades o Programa Minha
Casa, Minha Vida-Entidades (PMCMV-E), que foi criado pela resoluo n 183/2011 ad
referendum do CCFDS. O programa sofre crticas porque seu formato voltado para
construtoras e mal adaptado para as entidades, com disputas por terras com agentes do
mercado e financiamentos individualizados (Evaniza L. Rodrigues, 2013). Dentro do
PMCMV, o Programa Nacional de Habitao Rural pode ser efetivado por entidades sem
fins lucrativos ou pelos entes federados. Tambm possvel a utilizao da Carta de
Crdito Associativo com recursos do FGTS, que tem tido seus recursos diminudos em
favor da ao de Apoio Produo, priorizada aps a criao do PMCMV (FGTS, 2012).
70

Consulta
ao
site
do
Ministrio
das
Cidades:
Disponvel
em:
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Publicacoes/Resultado_da_anlise_d
a_habilitao_-_entidades_que_pleitearam_entre_10.06_e_12.06.13.pdf>. Acesso em 25.08.2013.

90

3.6.4. Outros atores

No possvel enumerar todos os atores que influenciam a poltica habitacional e

constroem o espao. Cabe mencionar a atuao do Sindicato das Empresas de Compra,
Venda, Locao e Administrao de Imveis Residenciais e Comerciais (Secovi), da
Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), da Federao das Indstrias do
Estado do Rio de Janeiro (Firjan), das universidades, das companhias de habitao, das
cooperativas, dos sindicatos e entidades como o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB),
das assessorias tcnicas de projetos autogestionados entre outros.
relevante tambm a presso dos proprietrios de terras, ainda que no estejam
organizados de forma permanente, conforme aponta Jos Roberto Bassul (2005, p. 141):
A produo habitacional no Brasil, em grande parte, no se destina a atender
demanda efetiva de moradias, mas a produzir um ativo financeiro. E o mercado
interessado na valorizao desse ativo no obviamente formado apenas pelos
seus produtores, mas igualmente pelos compradores/investidores. Em outros
termos, resistncias dessa natureza associam proprietrios, grandes e pequenos, e
empreendedores contra a efetiva implementao de dispositivos que, por levarem
a uma maior oferta, possam constituir ameaa s altas taxas mdias de
rentabilidade desse tipo de investimento.

Outros atores empresariais tambm tm algum relevncia no desenho das polticas

como as empresas de consultoria. So empresas que prestam servios aos governos,
normalmente com estudos e elaborao de planos para a formulao de polticas pblicas.
Pesquisa realizada pelo Ministrio das Cidades (2006) a respeito do plano diretor em
alguns Municpios de regies metropolitanas constatou que dos 274 dos Municpios que
responderam ao questionrio: 204 terceirizaram a confeco dos seus planos.

91

Capitulo 4: ESTRUTURA FEDERATIVA DO SNHIS

1.

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

A lei que criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, n

11.124/2005, e o decreto que a regulamentou, n 5.796/2006, tiveram como finalidade
coordenar todos os entes federados e outros atores envolvidos na poltica pblica de
habitao para populao de baixa renda, tendo como um de seus objetivos articular,
compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuao das instituies e rgos que desempenham
funes no setor da habitao e como um de seus princpios compatibilidade e
integrao das polticas habitacionais federal, estadual, do Distrito Federal e municipal,
bem como das demais polticas setoriais de desenvolvimento urbano, ambientais e de
incluso social.
Segundo o art. 12 da lei n 11.124/05, os recursos do FNHIS devem ser aplicados
de forma descentralizada por intermdio dos Estados, Distrito Federal e Municpios que
precisam: constituir fundo com dotao oramentria prpria, constituir conselho com pelo
menos das vagas destinadas aos representantes dos movimentos populares, apresentar
Plano Habitacional de Interesse Social, aderir ao sistema, elaborar relatrios de gesto,
observar os parmetros e diretrizes para a concesso dos subsdios e oferecer
contrapartidas, que podem ser em recursos financeiros, bens imveis urbanos ou servios.
Depois da adeso e do cumprimento das condicionantes mencionadas, os entes
devem apresentar projetos que estejam de acordo com os programas existentes, ou seja, a
aplicao do dinheiro do FNHIS vinculada aos fins determinados de maneira
centralizada. A adeso dos Estados e Municpios voluntria e segundo os dados do
comunicado do IPEA n 118 (2011) elaborados a partir dos dados da CAIXA e do
MCidades/SNH/Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperao Tcnica
(DICT) atualizados at 28.jun.2011, aderiram todos os Estados e 5.377 Municpios, ou
seja, 96,7% do total.
A seleo das propostas depende da disponibilidade oramentria do fundo: em
2009, por exemplo, foram aprovadas 580 propostas das 6.827 apresentadas nas aes
Planos Habitacionais, Urbanizao e Produo Social da Moradia (MCIDADES, 2010, p.
26), ou seja, cerca de 8,5% de aprovao.

92

2. Limites do sistema

O desenho institucional do sistema, seu funcionamento, bem como as

contrapartidas exigidas dos entes federados representam limites na coordenao das
polticas pblicas habitacionais.
2.1. Composio do CGFNHIS

A composio do Conselho Gestor do FNHIS, integrado de forma paritria por

rgos do Poder Executivo Federal e representantes da sociedade civil, no foi definida por
lei, mas pelo decreto n 5.796/2006, o que lhe traz fragilidade institucional, dependendo
apenas da vontade do Executivo federal para sua modificao a qualquer tempo. No
decreto foi limitada a participao dos Executivos de outros entes federados, possibilidade
que estava aberta no texto da lei. 71
Antes da publicao do decreto que instituiu a composio dos membros do
CGFNHIS, o Conselho das Cidades, preocupado com a construo plena do SNHIS e com
o pacto federativo, j havia recomendado a presena de representantes do Poder Executivo
estadual e municipal por meio da resoluo recomendada n 5/2006, o que no foi
considerado no formato final: dez representantes do Poder Executivo federal, um
representante do Poder Executivo estadual, um representante do Poder Executivo
municipal, quatro representantes dos movimentos sociais, trs representantes das entidades
empresariais, trs representantes das entidades de trabalhadores, um representante de
organizaes no governamentais e um representante de entidades profissionais,
acadmicas e de pesquisa.
A composio do Conselho ficou assim estabelecida pelo decreto: Ministro de
Estado das Cidades, Secretrio Nacional de Habitao, um representante do Ministrio da
Cincia e Tecnologia, um representante do Ministrio da Cultura, um representante do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, um representante do Ministrio
da Fazenda, um representante do Ministrio da Integrao Nacional, um representante do
Ministrio do Meio Ambiente, um representante do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, um representante do Ministrio da Sade, um representante do
Ministrio do Trabalho e Emprego, um representante da Caixa Econmica Federal, quatro

71

A lei no possibilitou a incluso de representantes dos outros Poderes.

93

representantes de entidades da rea dos movimentos populares, trs representantes de

entidades da rea empresarial, trs representantes de entidades da rea de trabalhadores,
um representante de entidade da rea profissional, acadmica ou de pesquisa e um
representante de organizao no governamental.
Apesar de a legislao impor aos entes federados que 25% dos membros de seus
conselhos sejam de movimentos populares, a porcentagem no CGFNHIS de 16,6% de
seus membros, ou seja, o modelo a ser seguido no utilizado no conselho do fundo
nacional.
O decreto determina que o presidente do Conselho Gestor do FNHIS possa
convidar para participar das reunies do Conselho at dois representantes do Poder Pblico
Estadual, do Distrito Federal ou de entidades civis de representao do Poder Pblico
Estadual e do Distrito Federal e do Poder Pblico Municipal ou de entidades civis de
representao do Poder Pblico Municipal, mas eles no tm direito a voto.
Importante destacar que o Ministro das Cidades o presidente do conselho, detendo
o voto de qualidade, sendo possvel ainda tomar decises ad referendum do conselho.
2.2. Diretrizes e destinao dos recursos

De modo geral, todas as diretrizes para os investimentos, bem como a destinao

dos recursos do fundo so determinados em nvel federal. Os Municpios e Estados que
contarem com alguma capacidade tcnica desenvolvero projetos com um grau de
autonomia bastante limitado pelas escolhas do governo federal, por meio do Ministrio das
Cidades, da CEF e do CGFNHIS.
Os projetos so selecionados pelo governo central, que conta a com mais uma
oportunidade para direcionar os programas habitacionais aos seus objetivos. Alm de
obrigar os Estados e Municpios a desenvolverem uma estrutura institucional padronizada
na rea habitacional, o desenho do SNHIS condiciona as polticas pblicas estaduais e
municipais s escolhas do governo federal.
Segundo o decreto n 5.796/2006, cabe ao Ministrio das Cidades selecionar e
definir critrios para seleo de propostas formuladas por Estados, Municpios e Distrito
Federal. O que, na prtica, significa que a deciso, em ltima instncia, do Ministro das
Cidades. O modelo desenvolvido prioriza esse ator, j que alm de deter o voto de
qualidade na instncia que define as diretrizes (CGFNHIS), tambm cabe a ele decidir
quais projetos sero beneficiados com recursos do fundo. Aps essa seleo feita pelo

94

ministrio, ainda h uma anlise de viabilidade feita pela CEF (art. 7, VI do decreto n
5.796/2006), destacando mais uma vez o papel do governo central.
Desde sua criao at maro de 2013, o CGFNHIS havia publicado 53 resolues,
sendo que destas nove so decises do ministro e nove so referendos do conselho a essas
decises. O ministro se utilizou bastante da possibilidade trazida pelo inciso XI do art. 8
da resoluo n 1 regimento interno para deliberar sobre matrias consideradas
relevantes e urgentes.
Apesar da destinao dos recursos estar dividida entre modalidades de aes e
distribuio territorial, o Ministrio das Cidades realiza a seleo e pode distribuir de
maneira diversa da determinada pelo CGFNHIS: segundo o 2 do art. 3 da resoluo n
27/2009 facultado ao Ministrio das Cidades promover remanejamento de recursos
entre as propostas integrantes da ao de Melhoria das Condies de Habitabilidade de
Assentamentos Precrios e entre as aes de Elaborao de Planos Habitacionais de
Interesse Social e Desenvolvimento e Qualificao da Poltica Habitacional e Prestao de
Servios de Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social, objetivando ajustar a
distribuio original de recursos ao conjunto das propostas efetivamente apresentadas e
que indiquem viabilidade de contratao.
Por meio das resolues do conselho, possvel tambm ao governo federal impor
suas prioridades em detrimento das necessidades locais: na resoluo n 27/2009, 40% dos
recursos da Ao Oramentria de Melhoria das Condies de Habitabilidade de
Assentamentos Precrios foram direcionados a propostas complementares a projetos
inseridos no PAC e apenas 7% poderiam ser distribudos a propostas priorizadas e
aprovadas por Conselhos Locais de Habitao de Interesse Social. Nessa mesma resoluo
e ao o conselho decidiu que ser uma obra complementar ao PAC seria um dos critrios
para a seleo de propostas dos entes.
2.3.

Modalidades financiveis

Os Estados e Municpios no escolhem quais tipos de programa querem executar.

Se os recursos vm do fundo nacional, eles vm com destinaes limitadas como: proviso
de moradias ou urbanizao de assentamentos precrios. As decises de alocao so
concentradas no mbito do CGFNHIS: em diversas resolues, como na de n 4/2006, so
estabelecidas quais aes podero ser desenvolvidas com recursos do fundo.

95

Dessa maneira, os entes, para obterem recursos federais, no podem inovar no

desenho da poltica (PIERSON, 1995, p. 456):
Inovao bem sucedida pode facilitar um processo de difuso em todo o sistema,
ou prover as autoridades centrais de uma justificativa para universalizar a
mudana da poltica pblica. A perspectiva de variao da poltica pblica e
experimentao frequentemente vista como a maior vantagem de sistemas
federais. 72

A limitao das modalidades financiveis oferece um custo maior aos entes que
queiram inovar na poltica habitacional, j que restringe o acesso aos recursos federais.
claro que apenas a descentralizao das decises no garantiria inovao, criatividade ou
adequao da poltica s especificidades de cada ente, mas o modelo escolhido no
incentiva o desenvolvimento de alternativas locais.
Nesse sentido, a observao de Almeida (2008, pp. 218-219) acerca da
subordinao voluntria dos entes federados:
Arrisco ainda dizer sem maior rigor de anlise histrica e poltica que,
diversamente do que se passa nos Estados Unidos da Amrica, o
presidencialismo forte em um pas de abissais desigualdades regionais, como o
Brasil, ressalta ainda mais a preponderncia da Unio. Isso porque no apenas a
populao, mas os prprios entes federados autnomos de Direito, porm
desprovidos, em sua maioria de qualquer condio real de auto-sustentao
passam a esperar que a Unio tudo proveja e, assim legitimada, tudo decida.

Conforme aborda Dalmo Dallari (1990, pp.62-63) sobre a autonomia dos

Municpios: [...] na atribuio das competncias e na distribuio das rendas pblicas, os
Municpios sempre recebem muito pouco e, por isso, vivem em situao de constante
dependncia, ficando assim anulada a autonomia poltica formal.
Essas condies no promovem o desenvolvimento dos entes, prorrogando relaes
de subordinao (ALMEIDA, 2008, p. 233): Essa grande preponderncia jurdica e
poltica da Unio ao mesmo tempo freia a possibilidade de desenvolvimento das unidades
que renem reais condies de exerccio da autonomia e perpetua a situao de
dependncia das demais.
A lei que criou o sistema e o fundo previu diversas aes no campo habitacional:
aquisio, construo, concluso, melhoria, reforma, locao social e arrendamento de

72

Traduo livre de: Successful innovation can facilitate a process of diffusion throughout the system, or
provide a rationale for central authorities to universalize the policy change. The prospect of policy variation
and experimentation is often viewed as a major advantage of federal systems.

96

unidades habitacionais em reas urbanas e rurais; produo de lotes urbanizados para fins
habitacionais; urbanizao, produo de equipamentos comunitrios, regularizao
fundiria e urbanstica de reas de interesse social; implantao de saneamento bsico,
infraestrutura e equipamentos urbanos complementares aos programas habitacionais de
interesse social; aquisio de materiais para construo, ampliao e reforma de moradias;
recuperao ou produo de imveis em reas encortiadas ou deterioradas, centrais ou
perifricas, para fins habitacionais de interesse social; outros programas e intervenes na
forma aprovada pelo Conselho Gestor do FNHIS.
A utilizao das aes ficou limitada no fundo, durante o PPA 2008-2011 a trs
programas: Programa de Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de
Assentamentos Precrios, com a ao Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade
de Assentamentos Precrios; Programa de Desenvolvimento do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social, com as aes: Apoio Elaborao de Planos Habitacionais
de Interesse Social, Apoio ao Desenvolvimento e Qualificao da Poltica Habitacional e
Prestao de Servios de Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social; e
Programa de Habitao de Interesse Social, com as aes Apoio Proviso Habitacional
de Interesse Social e a Ao de Apoio Produo Social da Moradia. Para o PPA 20122015, foram alteradas e acrescentadas as aes de Apoio ao Fortalecimento da Poltica
Nacional de Habitao, Apoio ao Desenvolvimento Institucional dos Agentes Integrantes
do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e Apoio Sustentabilidade dos
Empreendimentos de Habitao de Interesse Social.
possvel constatar algumas inovaes em relao lei, como as aes referentes
aos planos e assistncia tcnica, ainda que o rol original no tenha sido amplamente
explorado como em relao poltica de locao social.
2.4. Dificuldades no acesso

O SNHIS foi organizado para exigir contrapartidas dos entes federados,

estruturando um sistema coordenado de ao e desenvolvendo os rgos voltados questo
habitacional.
No entanto, considerando a realidade de diversos entes, essas exigncias se
mostraram obstculos intransponveis, levando baixa regularidade deles no sistema.
Segundo informaes do Ministrio das Cidades (2013), dos 26 Estados e do Distrito
Federal apenas nove estavam regulares, ou seja, 18 Estados estavam impedidos de receber

97

desembolsos de contratos j firmados e pleitear novos recursos. De um total de 5.564

Municpios no rol apenas 883 estavam regulares e 4.681 pendentes, ou seja, 15,87% de
conformidade. Estados como Sergipe, Alagoas e Amap no contavam com nenhum
Municpio regular em julho de 2013.
Alm da dificuldade de adequao aos parmetros do sistema, o baixo volume de
recursos e a priorizao de outros programas fizeram com que no haja incentivos na busca
pelo fundo, j que existem outras fontes com acesso mais facilitado e com recursos mais
abundantes.

3.

Limites para o sistema

Alm dos problemas encontrados no desenho do sistema, limitaes fticas da

federao brasileira, da organizao dos entes federados e da integrao entre eles se
colocam como limites ao desenvolvimento de um sistema coordenado de polticas
pblicas.
3.1. Capacidade administrativa dos Municpios

A baixa capacidade administrativa dos Municpios se coloca como um limite

poltica habitacional e, especialmente, a um sistema que busca a coordenao e a
autonomia dos entes federados.
A deficincia na capacidade administrativa ajuda a explicar parte dos atrasos dos
entes federados na adeso ao sistema: a primeira resoluo do CGFNHIS a tratar dos
prazos para cumprimento dos compromissos constantes do Termo de Adeso n 2 de
2006 estabelecia como prazos: at 31.12.2007 para Estados, Distrito Federal e
Municpios com mais de 20.000 habitantes e para a constituio dos conselhos e fundos
para Municpios menores que 20.000 habitantes e no integrantes de regies
metropolitanas e 31.12.2009 para os planos dos Municpios menores. Esses prazos foram
alterados pelas resolues do CGFNHIS: n 7/2007, n 12/2007, n 15/2008, n 24/2009, n
30/2009, n 36/2010, n 40/2011, n 44/2011, n 48/2011 e n 51/2012 e instrues
normativas: n 4/2010 e n 85/2010. A lei do SNHIS e a instruo normativa n 15/2011 do
CGFNHIS permitiram que Municpios menores com menos de 20.000 habitantes e no
integrantes de regies metropolitanas elaborem planos simplificados.

98

No entanto, no so apenas o tamanho ou os recursos do Municpio que explicam

os atrasos: uma pesquisa sobre os Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS)
na Regio Metropolitana de So Paulo indicou que, em novembro de 2012, 10 Municpios
no haviam iniciado seus planos: Municpios com populao variando de 16mil a 240mil
habitantes, e com o melhor e o segundo pior ndice de desenvolvimento humano da regio
(Denaldi et all, 2013). Alguns dos fatores dos atrasos indicados pelos entrevistados na
pesquisa foram: falta de pessoal qualificado, falta de articulao entre os rgos
municipais, pouca valorizao do plano, possibilidade de acesso aos recursos
independentemente da confeco dos planos.
Por outro lado, a adeso ao SNHIS a causa provvel do aumento na instalao de
fundos, conselhos e planos (ARRETCHE et al., 2012, p. 40): A incidncia de conselhos
nos municpios passa de 14,0% em 2004 para 42,6% em 2009. A presena de fundos
municipais de habitao passa de 15,3% em 2005 para 42,8% em 2009.
O Ministrio das Cidades condicionou a autonomia dos entes federados que
acessaram o fundo para obteno de recursos para seus planos. Os Municpios que no
tiveram aporte financeiro do ministrio para elaborao dos planos s devem cumprir o art.
2, 2 da resoluo n 2 do CGFNHIS, ou seja, fazer planos que sejam um conjunto
articulado de diretrizes, objetivos, metas, aes e indicadores, que caracterizem, em
determinado prazo, os instrumentos de planejamento e gesto dos estados, Distrito Federal
e municpios para a rea de habitao de interesse social. J Municpios que tiveram
aporte de recursos do FNHIS para essa finalidade, devem ter planos que cumpram todas as
resolues do CGFNHIS e a regulamentao do ministrio, ou seja, j que os entes so
autnomos, a maneira encontrada para haver obedincia s normas do ministrio foi o
condicionamento dos recursos ao cumprimento de padres estabelecidos pelo governo
central.
A adeso se deu de maneira parcial pelos Municpios (ARRETCHE et al., 2007, p.
117):
23,8% (1.326 municpios) apenas formalizaram a adeso ao SNHIS, sem avanar
nas demais etapas de insero no sistema; 56,9% (3.166 municpios)
formalizaram a adeso ao SNHIS e constituram o Fundo Local e o Conselho
Municipal de Habitao de Interesse Social; 10,3% (apenas 571 municpios)
formalizaram a adeso ao SNHIS, constituram o Fundo Local e o Conselho
Municipal de Habitao de Interesse Social e tambm elaboraram o Plano Local
de Habitao de Interesse Social (PLHIS).

99

Essa diferena pode ser relacionada complexidade de cada requisito, conforme

pesquisa de Arretche et al. (2012, p. 113):
[...] o ano de 2007 representa o pico de publicao do Termo de Adeso no
Dirio Oficial da Unio (DOU), procedimento efetivado por mais de 4.500
municpios naquele ano. Em outras palavras, esta resposta foi bastante rpida,
dado que essa declarao de intenes apresenta muito baixo custo para os
municpios, fato este j evidenciado pelo fato de que 97,9% deles publicaram
Termo de Adeso no DOU.

Os Estados tiveram comportamento bastante varivel nessa composio:

Municpios de Estados como o Amap, Maranho e Sergipe no apresentaram nenhum
plano, enquanto Estados como o Acre tiveram mais de 70% dos Municpios apresentando
planos e Santa Catarina mais de 30% (ARRETCHE et al., 2007). A regio Sudeste
apresentou menos de 20% em todos os Estados. Estados como Cear, Mato Grosso do Sul
e Santa Catarina contaram com mais de 90% dos seus Municpios com conselhos e fundos.
Em estudo patrocinado pelo Ministrio das Cidades (2007, p. 158), concluiu-se que
quanto mais capacidades administrativas os Municpios apresentaram, maiores foram as
possibilidades de desenvolver variados programas habitacionais, ainda que possa haver
outros fatores com influncia nesse resultado:
[...] quanto mais instrumentos de poltica habitacional, maior a possibilidade de
que o governo local oferea servios habitacionais. Por outro lado, h
possibilidade de que uma administrao municipal no disponibilize nenhum
programa se reduz medida que se ampliam e diversificam os recursos
administrativos de um governo municipal. Finalmente, quanto mais complexa a
capacidade administrativa de um municpio que conte com um rgo
especfico, instrumentos de aferio de demanda, conselho e fundo de habitao
, mais complexa e diversificada tende a ser sua atuao na oferta de unidades e
na interveno urbana.

Segundo outro estudo do Ministrio das Cidades (2012), os Municpios que

possuem algum setor responsvel por habitao tiveram melhor desempenho na aprovao
de propostas no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Os Municpios com
rgo exclusivo para habitao foram os que tiveram maior percentual de municpios com
pelo menos uma proposta selecionada no PAC-Habitao: 68,5%, municpios com pelo
menos um contrato: 71,7% e municpios com pelo menos um contrato com valor
desbloqueado: 55,9%.
O relatrio para a Controladoria Geral da Unio (CGU. FNHIS, 2009, p. 3) destaca
a dificuldade das prefeituras em desenvolver os projetos:

100

[...] tanto as aes de "Provimento Habitacional de Interesse Social" quanto as de

"Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamento Precrios"
estabelecem, como critrio de seleo das propostas, a existncia de projeto
bsico e projeto executivo no momento da apresentao da proposta. Por si s,
tal critrio fundamental para o correto dimensionamento e previsibilidade dos
recursos que devero ser aplicados, mas por outro, municpios menores, que no
possuem quadros tcnicos adequados e que normalmente se enquadram em uma
situao de precariedade maior, ficam prejudicados ao no serem contemplados
com a alocao de recursos do FNHIS.

No relatrio da CGU (CGU. SNH. 2010, p. 19) constataram-se problemas na

execuo dos contratos, causados pelas limitaes dos entes federados:
As principais causas estruturantes que mais tm impactado no alcance dos
objetivos dos Programas da SNH so as dificuldades em atuar na soluo dos
problemas que ocorrem na execuo dos objetos pactuados, problemas esses
causados em maioria pela falta de estrutura adequada da grande parte dos
municpios brasileiros, o que reflete na falta de capacidade de elaborar e
apresentar bons projetos, pela inexistncia de cronogramas mais rgidos para
cumprimento por parte dos proponentes das etapas estipuladas para contratao e
execuo dos contratos de repasse.

A posio da Secretaria Nacional de Habitao (CGU. SNH. 2009, p. 13) no

sentido da limitao da sua atuao tendo em vista a autonomia dos entes:
So alocados recursos financeiros, esclarecidas todas as questes referentes a
projetos, regularizao fundiria e licenciamento ambiental disponibilizando
tcnicos aptos a prestar assessoria a todas as regies do Pas. No pode, no
entanto, efetuar licitaes e executar obras em nome do ente federado, quer pela
impossibilidade fsica, quer pela independncia e autonomia entre as esferas de
poder, sendo ainda injusta a imposio de restries s populaes carentes em
decorrncia das limitaes operacionais de suas administraes.

3.2. Regies metropolitanas

Conforme j mencionado, boa parte do dficit habitacional se encontra em reas

metropolitanas. A contiguidade dos Municpios torna o dficit e as solues de poltica
habitacional muito relacionadas, conforme analisa Luciana Royer (2013, p. 13):
A poltica habitacional responsvel pela gerao de externalidades que
extrapolam os limites dos municpios. Da questo ambiental mobilidade
urbana, muitos so os efeitos - positivos e negativos - associados produo de
unidades habitacionais. Assim, apesar da disciplina do uso e ocupao do solo

101

ser da competncia dos municpios, inegvel que a gesto da poltica

habitacional exige um outro olhar sobre a gesto do espao, que no coincide
com os limites polticos das fronteiras federativas. A questo fundiria, por
exemplo, no pode ser regulada nos estritos limites dos territrios municipais.
Do mesmo modo que o mercado imobilirio no respeita os limites entre os
municpios na formao do preo das unidades habitacionais, a gesto poltica do
espao demanda uma interveno a partir de outras estruturas de governana.

Nessa mesma perspectiva, Nabil Bonduki (2013, p. 40-41) trata dos impactos que
as polticas pblicas e o mercado geram alm dos limites do territrio municipal:
Decises tomadas por cada municpio, sejam de natureza econmica, como
incentivos fiscais, sejam de natureza urbana, como mudanas nas normas de uso
e ocupao do solo, ou de natureza habitacional, como a remoo de favelas para
implantao de obras pblicas, acabam por gerar impactos significativos em
outros municpios, sem que eles possam, de alguma forma, interferir nessas
decises. Mecanismos do mercado imobilirio atuante em determinado
municpios acabam por afetar o valor da terra, gerando excluso da populao e
migraes intrametropolitanas que, por sua vez, alteram as necessidades
habitacionais de outros municpios para os quais se deslocam.

A questo habitacional, assim como outras polticas sociais, no pode ser tratada
apenas localmente, sob pena de gerar efeitos contraproducentes, sobreposies de aes e
at competio ineficiente entre os entes, j que algumas competncias no so bem
delimitadas.
No entanto, o desenho do SNHIS no garantiu a coordenao das aes: foi prevista
a possibilidade da constituio de fundos e conselhos de carter regional (art. 12, 5 da lei
11.124/2005), mas, segundo informaes da CEF de setembro de 2013, fornecidas em
resposta ao pedido de informaes da autora, isso ainda no havia acontecido. Diante desse
cenrio, os entes federados tm agido autonomamente sem considerar os impactos das
aes em outros entes.
No sistema no h incentivo para a coordenao de polticas habitacionais, o papel
dos Estados limitado e no h articulao regional das intervenes, cenrio que faz parte
de um problema mais amplo de governana metropolitana que se apresenta em diversas
outras polticas pblicas. Apesar da autonomia de cada Municpio que compe a regio
metropolitana, seria possvel dentro do SNHIS uma induo coordenao de aes em
territrios contguos.
3.3.

Desigualdades regionais

102

As desigualdades regionais representam dificuldades no desenho de polticas para

todo o territrio brasileiro. A resoluo n 4/2006 do CGFNHIS limita a atuao em todo o
territrio nacional a reas com 60% de ocupantes com renda at R$1.050,00. 73 No entanto,
esse teto uniforme pode se mostrar inadequado, tendo em vista a concentrao de pobres
em certas regies e o maior custo de vida em outras, que acaba relativizando a
superioridade da renda.
O Censo de 2010 (IBGE, 2010) indica que as regies Norte e Nordeste tem
proporo de pessoas com renda de zero a dois salrios mnimos (equivalente a
R$1.020,00) superior mdia nacional (82,48%), representando respectivamente 89,7% e
91,71% do total da populao, enquanto nas regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul as
propores so, respectivamente, 79,64%, 77,99% e 77,90%. Ou seja, uma anlise
superficial dos dados relativos renda indica que as regies Norte e Nordeste tm uma
proporo de populao de baixa renda muito superior s outras regies brasileiras, o que
dificulta o estabelecimento de uma meta com valores uniformes para todo o pas.
Outro fator ainda mais relevante nessas desigualdades o custo de vida, porque em
determinadas regies possvel ganhar maiores salrios e ter maiores gastos, o que tornaria
uma meta nacional falaciosa: ganhar mais de R$1.050,00 em So Paulo pode garantir
menos qualidade de vida que ganhar menos R$1.050,00 em Belm. Um indicador que se
relaciona com o custo de vida o custo do aluguel; pesquisa realizada com dados
referentes aos anos de 2002-2003 demonstra que DF e So Paulo so os Estados mais caros
para a populao de baixa renda (Tatiane MENEZES; Carlos R. AZZONI; Guilherme R.C.
MOREIRA, 2007, p. 341): No grupo das famlias pobres, o Estado de So Paulo o
segundo mais caro (24% mais barato do que o aluguel do pobre em Braslia). Para essa
faixa de renda os aluguis mais baratos so de Tocantins e Cear, ambos em torno de 47%
abaixo de Braslia.
Para o ano de 2002, outra pesquisa indicou as diferenas no custo de vida nas
regies metropolitanas (Carlos R. AZZONI; Heron E. do CARMO; Tatiane MENEZES,
2003, p. 116):
Na ordem, Braslia, So Paulo e Rio de Janeiro so as mais caras, com ndices de
custo de vida 13,6%, 13% e 7,4%, respectivamente, acima da mdia. Em posio
prxima da mdia encontram-se Goinia (+3%), Curitiba (+2%), Porto Alegre
(+1,5%) e Belo Horizonte, esta j abaixo da mdia (3,2%). No ano em anlise, a
RM mais barata foi Recife, com um nvel de custo de vida 11,2% abaixo da

73

Em 2009, esse valor foi alterado para R$1.395,00, por meio da resoluo n 38/2009.

103

mdia, seguida de perto por Fortaleza, com 11,1%. Salvador e Belm vm em

seguida, com 7,8% e 7,2%, respectivamente. Fazendo uma comparao com o
nvel de renda das respectivas RMs, percebe-se que as mais baratas tambm so
as regies mais pobres: Norte e Nordeste. Como esperado, a RM mais rica, So
Paulo, tambm das mais caras.

Pesquisa sobre o dficit habitacional (MCIDADES, 2009a, p. 32) verificou que

mesmo com as diferenas de renda entre os Estados, a participao dos 10% mais pobres
no dficit habitacional bastante parecida, o que demonstra a dificuldade em se estabelecer
um limite de renda nacionalmente uniforme e que no seja excludente:
Quanto participao do dficit de habitaes dessa fatia de populao no total
das carncias das unidades da Federao, as diferenas no so to acentuadas.
Na realidade, a maioria dos percentuais fica entre 30% e 40%. Ou seja, a
populao mais pobre, que constitui a base da estrutura social e corresponde a
cerca de 10% da populao total, responsvel por grande parcela do dficit
independente da regio considerada. As diferenas so marcantes, portanto,
apenas em relao aos valores que essas populaes recebem. Assim, em Santa
Catarina as famlias de mais baixa renda recebem, em mdia, renda mensal de
at 600 reais e so responsveis por 41,9% do dficit estadual. Na Paraba, elas
recebem at 240 reais e concentram 42,4% da carncia de moradias.

No PMCMV foram estabelecidos alguns limites regionais para o valor dos

financiamentos, que tambm variam de acordo com o tamanho da populao dos
Municpios, considerando diferenas locais e o pertencimento a regies metropolitanas. No
entanto, outros problemas podem ser verificados como o limite das regies metropolitanas
ser igual para todos os Municpios integrantes, o que pode levar concentrao da
produo habitacional em Municpios com o preo da terra mais baixo, mais perifricos.
As condicionantes nacionais impostas aos projetos podem restringir a atuao dos
entes federados, inclusive limitando os efeitos benficos da descentralizao, relacionados
a uma atuao mais compatvel com a realidade local. Por outro lado, ampliar em demasia
os tetos de financiamento acaba excluindo a populao mais pobre.
3.4. Polticas urbanas, habitacionais e outras polticas pblicas

Dentro do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, uma questo de

extrema relevncia a conciliao da poltica habitacional com as polticas urbanas,
definidas por Anglica A. T. B. A. Volia, Regina C. Kato, Luiz Guilherme R. de Castro e
Silvana Maria Zioni (2006, p. 7), como:

104

aquelas particularmente voltadas para os processos de produo, reproduo,

transformao e apropriao do ambiente construdo, incluindo as infraestruturas e estruturas fsicas, os servios e equipamentos urbanos, sua
localizao relativa no territrio e as prticas sociais aos quais se articulam e dos
quais no podem ser separadas.

Essa questo da importncia do aspecto urbano da poltica habitacional esteve

presente na construo do BNH, mas sua prtica ignorou a relevncia do SERFHAU,
subordinando-o aos dirigentes do banco. A realizao de polticas habitacionais sem
preocupao com a infraestrutura urbana no resolve o problema, podendo apenas, no
limite, desloc-lo do indicador de dficit habitacional para o de inadequao domiciliar por
possibilitar um acesso ruim aos servios pblicos como saneamento bsico, transporte
pblico e iluminao eltrica.
A lei de criao do SNHIS indica que a aplicao dos recursos do fundo deve estar
ligada ao plano diretor74 ou legislao equivalente, mas no h instrumentos ou
condicionantes de financiamento que garantam essa relao. Existe uma proposta de
criao de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano (SNDU), mas ainda no foi
transformada em um diploma legal. A resoluo do CGFNHIS n 2/2006 indica que a
aplicao deve ser compatvel tambm com os Planos Plurianuais, instrumentos de
planejamento quadrienal do Poder Pblico.
Outra questo relevante a dificuldade em coordenar o planejamento entre os entes
federados e no mbito de cada um deles. Planos setoriais, planos diretores, planos
plurianuais: h uma dificuldade de cooperao, como observa Leda V. Buonfiglio e
Rodrigo D. Bastos (2011, p. 8):
Mas como possvel haver a consolidao de uma poltica urbana territorial no
municpio quando os prprios mecanismos e ferramentas de planejamento se
traduzem em planos municipais setoriais de saneamento; de desenvolvimento;
de habitao; de mobilidade; de desenvolvimento econmico que no dialogam
entre si e esto desarticulados de uma poltica urbana territorial? Como dar conta
de um planejamento urbano integrado quando para cada poltica social
institudo um Conselho Municipal?

Outro tema que a descoordenao das aes afeta a concluso de

empreendimentos habitacionais: como aborda Evaniza Rodrigues (2013), no PMCMV h
desconexo entre os cronogramas dos empreendimentos e das concessionrias de servios

74

Constitucionalmente, apenas Municpios com mais de 20.000 habitantes precisam ter plano diretor, o que,
em 2010, equivalia a 26,74% do total dos Municpios brasileiros.

105

pblicos dos entes federados, que muitas vezes atrasam a entrega das unidades
habitacionais. A mesma autora aponta problemas de descoordenao entre as exigncias da
Caixa e de rgo municipais e estaduais responsveis pelos licenciamentos e autorizaes.
O SNHIS no previu um incentivo estruturado utilizao dos instrumentos
urbansticos, especialmente aqueles previstos no Estatuto da Cidade. Dessa forma,
Municpios que fazem sua lio de casa no tm mais recursos direcionados aos seus
territrios que outros, j que as formalidades exigidas no sistema so apenas indicadores de
processo, demonstrando o cumprimento de procedimentos formais. Os Municpios que
conseguem melhorar a distribuio dos vazios urbanos, fazer regularizao fundiria,
demarcar ZEIS etc. no tm prioridade no investimento dos recursos da habitao.
Esta foi uma das preocupaes do Plano Nacional de Habitao (PlanHab), que
acabou sendo preterido no desenvolvimento do PMCMV, conforme aborda Bonduki
(2009, p. 13-4):
O PlanHab props incentivar, com prioridade no acesso aos recursos, os
municpios que adotassem polticas fundirias e urbanas corretas, como a
instituio do imposto progressivo para combater os imveis ociosos e
subutilizados, lembrando que quase 2 mil municpios formularam planos
diretores e, na sua grande maioria, no puseram em prtica instrumentos para
combater a especulao imobiliria.

Em anlise sobre os Municpios beneficiados com verbas do governo federal no

PMCMV e no Apoio Proviso Habitacional de Interesse Social do SNHIS, o IPEA
(2012, p. 11) observou que os Municpios que no utilizavam instrumentos urbansticos
tiveram mais acesso s verbas do primeiro programa, quando o oposto seria o desejvel,
tanto para incentivar os Municpios, quanto para que os recursos fossem bem mais
empregados:
A anlise feita acima mostra que os municpios de at 50 mil habitantes que
foram selecionados para integrar o programa MCMV so aqueles com as
menores presenas de instrumentos de planejamento urbano e de planejamento
setorial de habitao (especialmente os previstos no SNHIS, que dispem sobre
planejamento e gesto participativos), frente aos municpios que executaram
Aphis.

Analisando-se a distribuio de recursos nos programas do SNHIS e no MCMV

observou-se que o segundo no prioriza Municpios que tenham melhor estrutura
institucional (2012, p. 9):
Com efeito, o grupo dos municpios que executaram Aphis mostra maior
presena de conselho e de fundo quando comparado ao grupo daqueles

106

municpios que no executaram. Novamente, essa tendncia mais forte entre os

municpios com populao menor que 20 mil habitantes, uma vez que h 46%
conselhos e fundos a mais. Entre os municpios de 20 mil a 50 mil habitantes que
executaram Aphis, as presenas do conselho e do fundo so 39% e 37%,
respectivamente, mais frequentes. Mesmo que os Plhis sejam sempre menos
frequentes que conselhos e fundos, constata-se uma frequncia maior em termos
de presena do plano entre os municpios de at 20 mil habitantes que
executaram Aphis 24% mais frequente. Naquilo que se refere aos municpios
selecionados para o MCMV, tambm entre os instrumentos da poltica setorial
de habitao se repete a tendncia contrria observada para conselhos de poltica
urbana e planos diretores. Assim, conselhos e fundos de habitao so de 7% a
10% menos presentes nos grupos de municpios que tiveram selees para o
MCMV em 2009/2010. Em 2011/2012, os contrastes so aprofundados, havendo
diferenas da ordem de 16% a 25% conselhos e fundos a menos nos grupos de
municpios de ambas as faixas populacionais selecionados.

Os instrumentos disponveis tm sido utilizados muito timidamente pelos

Municpios: ainda que o Estatuto da Cidade seja de 2001, em pesquisa sobre os planos
diretores do Ministrio das Cidades (2006) realizada em 1.552 Municpios em 2006,
apenas 14,9% deles tinham ao para vazios urbanos e 13,7% apresentavam oferta de
terras para novas moradias.
Os Municpios, com sua competncia de regulao do territrio, deveriam garantir
a localizao adequada dos empreendimentos habitacionais financiados por eles ou pelos
outros entes federados, mas o interesse nos recursos e nas obras acaba se sobrepondo,
conforme analisa Luciana Corra Lago (2011, p. 8):
O poder e o dever dos municpios de controlar a localizao e a qualidade dos
novos empreendimentos no esto sendo exercidos. As prefeituras no tm
condies tcnicas e/ou vontade poltica para impor aes regulatrias,
direcionando os empreendimentos para reas com infra-estrutura. No entanto,
muitos gestores municipais invertem o problema, argumentando a falta de
recursos para garantir a infraestrutura no ritmo do Programa MCMV. A
aplicao dos instrumentos de planejamento territorial, como a ZEIS em reas
vazias, previstos nos Planos Diretores e a criao de um banco de terras para
habitao popular no parecem estar na ordem de prioridades das prefeituras.

Uma das consequncias que a no utilizao de instrumentos que permitam

melhor uso de reas subaproveitadas acaba gerando procura por mais terra pelos
empreendedores, o que, somado ao aumento do crdito habitacional e outros fatores,
implica no aumento do preo da terra, como aborda Mariana Fix (2011, p. 146):

107

No MCMV, subsdios pblicos maiores na camada de 0 a 3 salrios mnimos

garantem uma parcela da produo destinada de fato baixa renda. Os
incorporadores voltados para a faixa de 3 a 10, contudo, conseguiram j elevar os
limites de financiamento de modo a atingir uma populao com rendimentos
maiores. O preo da terra torna cada vez mais difcil a produo para renda mais
baixa.

Sobre os PLHIS, estudo do IPEA (2011, p. 34) indica a desvinculao dos planos
liberao de recursos, o que desestimula a utilizao desses instrumentos:
Uma fragilidade dos PLHIS, como se sabe, a no obrigatoriedade de sua
previso legal, estando, assim, sob a discricionariedade dos governos municipais
e estaduais a sua implementao, que tambm depender fundamentalmente da
presena e da presso da sociedade. Por outro lado, cabe ao governo federal
efetivar o SNHIS como centralizador de programas e projetos e minimizar a
alocao de recursos fora desse marco.

Outro aspecto importante acerca da coordenao dos entes federados a

necessidade de incluso dos bens pblicos na regulao do territrio (DI PIETRO, 2004, p.
808):
Assim, embora a competncia para adoo das medidas de poltica urbana seja
do Municpio, ela pode alcanar inclusive bens pblicos estaduais e federais,
desde que inseridos na rea definida pelo plano diretor. [...] pelo exposto se
conclui que a ideia de funo social, envolvendo o dever de utilizao, no
incompatvel com a propriedade pblica. Esta j tem uma finalidade pblica que
lhe inerente e que pode e deve ser ampliada para melhor atender ao interesse
pblico, em especial aos objetivos constitucionais voltados para o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantia do bem-estar de seus
habitantes.

Nesse caso, a utilizao dos instrumentos urbansticos, como o parcelamento

compulsrio e o IPTU progressivo, pode facilitar o melhor aproveitamento de reas com
infraestrutura em que se encontrem propriedades pblicas75, apesar de existirem
posicionamentos discordantes. 76
Outra questo relevante a regulamentao local do Estatuto da Cidade e de outras
legislaes ligadas habitao e planejamento do territrio. Elas podem, no apenas

75

Alexandre Levin (2010) defende a aplicao da desapropriao-sano do estatuto da cidade para imveis
de entidades autrquicas e fundacionais federais e estaduais que no estejam afetados a suas atividades
essenciais. Letcia Queiroz de Andrade (2006) defende a possibilidade de desapropriao de bens pblicos
por outros entes da federao com respeito ao maior benefcio coletivo possvel.
76

Fernando Dias Menezes de Almeida (2002) contrrio aplicao em propriedades pblicas, tendo em
vista a imunidade tributria constituicional e a limitao do decreto-lei n 3.365/1941.

108

neutralizar, como tambm subverter os efeitos buscados na legislao federal. Como

observa Jos R. de Faria (2013, p. 18) em estudo acerca da utilizao do IPTU progressivo
em trs Municpios:
1. A funo social da propriedade urbana no est necessariamente vinculada
democratizao do acesso terra urbanizada; 2. Os instrumentos urbansticos
correlatos no so necessariamente utilizados com vistas ao combate
especulao ou valorizao imobiliria e, ao contrrio, podem ser funcionais
para desobstruir processos de valorizao.

Especificamente, a utilizao do instrumento do estatuto em Curitiba levou ao

efeito contrrio ao que se propunha (FARIA, 2013, p. 13):
Ao contrrio de consolidar e regularizar a moradia de segmentos populares em
reas centrais e infraestruturadas, a aplicao desse instrumento urbanstico em
Curitiba penaliza os proprietrios que no conferem algum uso ao imvel que
impea a sua ocupao irregular para fins de moradia.

No caso do PMCMV, os Municpios mudam sua regulao urbanstica para se

adaptarem ao programa: na portaria n 465/2011 do Ministrio das Cidades cabe aos
Estados, Municpios e Distrito Federal apresentarem propostas legislativas para o
reconhecimento dos empreendimentos como ZEIS77. necessrio verificar at que ponto
essas mudanas pontuais fortalecem ou enfraquecem os instrumentos, talvez seja
importante um passo adiante na avaliao da implementao deles: alm de sua existncia
e territorializao nos planos diretores, seria essencial verificar sua efetividade de acordo
com os objetivos da reforma urbana.
A lei n 5.990/2012 do Municpio de Cascavel/PR definiu como ZEIS: os imveis
de propriedade do Municpio ou que venham ser adquiridos pelo Poder Pblico Municipal
e COHAVEL e que sejam destinados construo de novos empreendimentos
habitacionais de Interesse Social. claro que as cidades passam por processos dinmicos
e revises do planejamento so esperadas, mas, neste caso, h um zoneamento
extremamente pontual, permitindo critrios diferenciados de construo em qualquer
imvel destinado ao programa, independente do entorno, do plano diretor ou do
zoneamento previamente determinado.

77

Sobre as ZEIS, DI SARNO (2012, p. 153) comenta: Visa, referido instrumento, flexibilizar os ndices
urbansticos em dada rea urbana, permitindo dimenses de construes, estmulos tributrios, entre outros
instrumentos, para realizar o direito cidade da coletividade afetada (ordenar a ocupao), flexibilizao essa
no permitida para outros casos, Cria uma igualdade de oportunidades no estabelecimento de moradia com
critrios mnimos de dignidade.

109

Adauto Cardoso et al. (2011, p. 12) tratam das alteraes legais trazidas pelo
PMCMV no Municpio do Rio de Janeiro:
A flexibilizao da legislao urbana foi promovida atravs da Lei
Complementar n. 97 de 10 de julho de 2009, a qual permite: a construo de
UHs com rea reduzida em relao legislao geral vigente; a ampliao do
nmero de pavimentos sem elevador; uma menor taxa de impermeabilizao nos
lotes e a dispensa de algumas exigncias nas intervenes, a exemplo do nmero
de vagas de garagem, dimensionamento das reas de recreao, dimenso
mxima de projeo horizontal, etc. Por outro lado, exige-se que os terrenos
apresentem testada para logradouros que disponham de capacidade tcnica para
abastecimento de gua, as quais sejam capazes de atender demanda prevista;
energia eltrica e iluminao pblica; condies para uma soluo adequada de
tratamento e esgotamento sanitrio; drenagem pluvial; possibilidade de
atendimento por transporte pblico e proximidade de equipamentos pblicos de
sade e educao. Destaca-se que a legislao pede apenas que o logradouro
possua

capacidade

tcnica

para

implantao

destes

servios,

no

necessariamente que estes j estejam disponveis para o empreendimento no

momento do recebimento das chaves pelas famlias.

Alm da legislao urbanstica, diversos Municpios tm doado terrenos e

concedido benefcios fiscais para a realizao dos empreendimentos, inclusive Municpios
bastante populosos e ricos como So Paulo (lei n 15.360/2011) e Campinas (lei n
13.580/2009), que isentou de taxas e emolumentos sobre a expedio de diretrizes
urbansticas, de anlises, aprovaes e certificados de concluso, do Imposto sobre
Transmisso Inter Vivos de Bens Imveis (ITBI) sobre a primeira transmisso do imvel
produzido e do Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN). O Municpio de
Ananindeua/PA por meio do decreto n 14.583/2011 concedeu benefcios fiscais, no caso
iseno do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN), Construtora Effece
Ltda e Enaco Empresa Nacional de Construes, com a justificativa de criao de
novos empregos e pela reduo do dficit habitacional.
O que essas alteraes na legislao demonstram que se o esforo do governo
federal fosse no sentido de fortalecer os instrumentos e a regulao urbanstica, elevando a
qualidade e a efetividade dos planos diretores e planos locais de habitao de interesse
social, as obras poderiam incentivar aes dos entes federados nesse sentido, j que os
recursos so indutores de polticas. No entanto, a priorizao dada aos Municpios que
mais apresentam benefcios para a instalao de unidades habitacionais em seus territrios
como, por exemplo, a doao de imveis no mbito do PMCMV.

110

Apesar do preo da terra estar sendo um empecilho construo de unidades bem

localizadas para a faixa de menor renda, no se tem pensado na intensificao do combate
especulao imobiliria e ao mau uso do territrio urbano (Renato PEQUENO; Clarissa
FREITAS, 2013, p. 135):
sintomtico perceber que no debate acerca da execuo do programa em
Fortaleza, todos os atores entendam que o alto preo dos terrenos corresponda a
um entrave ao andamento do programa, sem que nenhum deles mencione os
instrumentos de combate especulao imobiliria como uma possvel soluo.

4.

Recursos na habitao

Historicamente, o gasto oramentrio com habitao baixo, so utilizados muitos

recursos de fora do oramento, especialmente para o financiamento habitacional. No
entanto, esses valores so onerosos, ou seja, exigem seu retorno, como o FGTS e o SBPE;
nesse caso, o papel do Estado de regulao, direcionando a aplicao de recursos que no
so prprios (BRASIL. Via Pblica; Lab hab-Fupam; Logos Engenharia. 2008, p. 24-25):
A afirmao vale para todos os entes da federao Unio, estados e municpios,
que entre 1964 e 1986 sequer incluam a rubrica habitao nos seus oramentos,
sendo que os agentes promotores do SFH no mbito dos estados e municpios, as
Cohabs, embora fossem empresas estatais, atuavam de maneira quase
autnoma, respondendo mais ao BNH do que aos governos estaduais e
municipais.

As despesas na funo habitao apresentam baixos valores pagos em relao aos

valores empenhados e liquidados. Em 2007, por exemplo, de uma dotao inicial de
R$494.453.857,00, empenho de R$303.532.041,00, foram pagos R$ 252.849,00 78, ou seja,
0,083% do liquidado.
Em relao ao FNHIS, desde o incio de seu funcionamento em 2006, todos os
recursos da funo habitao corresponderam aos valores do fundo79. Grande parte dos
recursos oramentrios tornaram-se restos a pagar, em 2008, por exemplo (TCU, 2008, p.
303): De R$ 4,5 bilhes empenhados em 2007 pelo FNHIS, 97% foram inscritos em
restos a pagar no-processados.

78

Dados retirados do SIGABRASIL.

79

Com exceo do ano 2008, em que R$48.067.902,00 da funo habitao no corresponderam a valores do
fundo.

111

Execuo Oramentria FNHIS

1.400.000.000,00
1.200.000.000,00

Recursos em R$

1.000.000.000,00

Dotao Inicial

800.000.000,00

Autorizado
Empenhado

600.000.000,00

Liquidado
400.000.000,00

Pago

200.000.000,00
0,00
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: SIGABRASIL.

Mesmo no PMCMV, mais prioritrio que o sistema, em 2010, a dotao foi de

7.307mi, o empenho de 6.855mi, a liquidao de 164mi e o pagamento de 164mi, ou 2%
da dotao atualizada. O que resultou em 88% dos recursos inscritos ao fim do ano como
restos a pagar no processados (TCU, 2010, p. 286). Mesma observao da CGU (CGU.
SNH, 2010, p. 6) em seu relatrio de 2010:
O quadro acima mostra que a SNH continua com elevado percentual de obras
paralisadas e no-iniciadas. No caso das obras no-iniciadas, observa-se que 3/4
das mesmas foram contratadas at 2009, sendo que mais da metade foram
contratadas at 2008. Este fato implica na inexecuo das aes de governo e nas
sucessivas prorrogaes de Restos a Pagar.

No relatrio do TCU de 2011 (TCU, 2011), possvel observar a prioridade da

Habitao de Mercado80 dentro do Programa de Acelerao do Crescimento: a execuo
acumulada at 2010 foi de 216,9bi (ou 242,6% da previso de 2007) e para a Habitao de
Interesse Social foram 0,4bi (ou 2,3% da previso de 2007). Ou seja, o financiamento para
a camada mais pobre da populao teve execuo bastante inferior ao financiamento para a
camada superior de renda. A prioridade Habitao de Mercado fez com que ela
significasse 49% da execuo total do PAC.
No oramento do governo federal, a despesa empenhada na funo habitao
atingiu em 2011 o valor de R$508.059.854,00, sendo o total das despesas empenhadas:

80

A maior parte corresponde a financiamento SBPE.

112

R$1.676.831.326.896,00, ou seja, a funo habitao representa apenas 0,03% do total.

Desses recursos, R$393.365.732,93 foram transferidos a Municpios e R$65.334.266,59
para Estados ou Distrito Federal.
A soma das despesas empenhadas na funo habitao no ano de 2011 nos Estados
da federao foi de R$3.113.258.534,02. Rondnia no declarou despesa empenhada na
funo habitao nesse ano. Em relao aos Estados, a mdia dos gastos na funo
habitao de 0,57% do total empenhado. possvel observar, por exemplo, que apesar do
gasto do Estado de So Paulo ser o maior, proporcionalmente ao total de despesas
empenhadas

inferior

ao

de Estados como

Acre,

Alagoas ou

Amazonas.

Despesas empenhadas na funo habitao 2011: Estados

1.600,00

2,00%

1.400,00

1,80%
1,60%

1.200,00

1,40%

1.000,00

1,20%

800,00

1,00%

600,00

0,80%
0,60%

400,00

0,40%

200,00
AC
AL
AP
AM
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MT
MS
MG
PA
PB
PR
PE
PI
RJ
RN
RS
RO
RR
SC
SP
SE
TO

0,20%

R$milhes

0,00%

Habitao/total

Fonte: STN.

O total de despesas empenhadas na funo habitao nos Municpios em 2011 foi

de R$ 3.798.058.467,76. Os dados so fornecidos pelos entes federados, estando sujeitos a
incorrees. Nem todos os Municpios apresentaram suas informaes: em 2011, foram
5.194.

113

N de Municpios

Despesas empenhados na funo habitao 2011:

Municpios
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
R$ 0,00

At R$25.000,00

At
R$100.000,00

At
R$500.000,00

Mais de
R$500.000,00

Fonte: STN.

A relao entre a mdia das despesas empenhadas na funo habitao e a mdia do

total

das

despesas

empenhadas

nos

Municpios

de

1,07%.

N de Municpios

Despesas empenhadas na funo habitao/total em

2011: Municpios
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
0,00%

At 0,10%

At 0,50%

At 2%

Mais de 2%

Fonte: STN.

Os valores dos recursos onerosos, no entanto, so muito superiores ao total das

despesas oramentrias em habitao em todos os nveis de governo, o que indica que a
priorizao para o financiamento que precisa ser devolvido/pago, dificultando o acesso
para a maior parte da populao que faz parte do dficit com renda familiar de at trs
salrios mnimos.
4.1. Destaque ao financiamento habitacional

O modelo de poltica pblica habitacional predominante tem sido o financiamento

propriedade privada individual: a utilizao de recursos do SBPE direcionada ao

114

financiamento da aquisio de imveis novos, usados e da construo e a utilizao dos

recursos do FGTS tem sido feita privilegiando o financiamento individual e o apoio
produo. Os recursos do FNHIS tm sido bastante inferiores a essas duas outras fontes,
conforme aponta estudo sobre a Poltica Nacional de Habitao de 2005 a 2011 realizado
por Glria C. Figueiredo, Nelson Baltrusis e Elizabeth Oliveira (2013):
Considerando os recursos aportados pelas trs fontes indicadas, tem-se que os
recursos destinados no mbito da PNH totalizaram R$ 342.182.638.954,00,
sendo R$ 232.524.813.910,00 de contratos realizados com recursos do SBPE, R$
99.675.710.000,00 relativos a contratos de habitao popular com recursos do
FGTS e R$ 9.982.115.044,00 de valores realizados do OGU, relativos a
Programas executados pelo MCidades, incluindo as subvenes do PMCMV.
Pode-se constatar o domnio dos recursos do SBPE, com a produo habitacional
de mercado se constituindo na ao dominante da atual Poltica Nacional de
Habitao.

No FGTS, o programa Carta de Crdito Individual destina recursos para

financiamentos a pessoas fsicas individualmente para aquisio de imveis novos ou
usados, construo de unidades habitacionais, aquisio ou execuo de lotes urbanizados
ou concluso, reforma, ampliao ou melhoria de unidade habitacional, beneficiando
pessoas com renda familiar mensal de at R$4.300,00, admitindo-se a elevao da renda
familiar mensal bruta, at R$5.400,00, nos casos de financiamentos vinculados a imveis
situados em Municpios maiores, capitais ou integrantes de regies metropolitanas.
O programa Carta de Crdito Associativo financia imveis na planta (FGTS, 2010,
p. 67):
[...] que requerem maior tempo de maturao, anlise e execuo em relao aos
projetos apresentados. No ano de 2010, os recursos do Programa Carta de
Crdito Associativo foram reduzidos em, aproximadamente, 85%, em relao ao
oramento inicial (de R$ 3,50 bilhes para R$ 276,00 milhes), sendo
remanejados para o programa de Apoio Produo de Habitaes, favorecido
pelo forte incentivo decorrente da continuidade do PMCMV.

A no ser no ano de 201281, em todos os anos estudados, os recursos para as

entidades foi superior aos recursos destinados a COHABs no Programa Carta de Crdito
Associativo.
O Programa Pr-moradia voltado a rgos pblicos para a produo de solues
habitacionais, incluindo urbanizao de favelas e desenvolvimento institucional, voltado

81

Para o ano de 2008 no h essa informao no relatrio.

115

populao com rendimentos de at trs salrios mnimos ou Municpios que sofreram

desastres naturais, tendo participao bastante reduzida no total de recursos do FGTS.
Cabe ressaltar que, a partir do lanamento do Programa Minha Casa, Minha Vida, em
maro de 2009, o Pr-Moradia focou seus processos seletivos na modalidade destinada
urbanizao e regularizao de assentamentos precrios (FGTS, 2011).
O Programa Apoio Produo de Habitaes previsto na resoluo do CCFGTS n
485/2005 tem como objetivo: destinar recursos financeiros para empreendimentos de
produo habitacional ou reabilitao urbana, voltados populao-alvo do FGTS, por
intermdio de financiamentos concedidos a pessoas jurdicas do ramo da construo civil.
Com o surgimento do PMCMV, a utilizao do financiamento para imveis novos
se destacou ainda mais (FGTS, 2010, p. 66 ):
Em 2010, foram realizadas 90.834 operaes destinadas aquisio de imveis
novos e 62.650 operaes destinadas construo, representando um aumento de
112% e 67%, respectivamente, em relao ao ano de 2009, o que somadas,
equivalem a mais de 57% do total de financiamentos no perodo. Esse aumento
se deu em grande parte pelo desempenho do PMCMV.

Houve um aumento significativo no volume de recursos destinados ao Programa

Carta

de

Crdito

Individual

ao

Programa

de

Apoio

Produo:

Recursos (R$bi)

Recursos FGTS: habitao popular por modalidade

20,00
18,00
16,00
14,00
12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00

Apoio Produo
Carta de Crdito
Individual

Carta de Crdito
Associativo

2005

2006

Pr-moradia

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: Relatrios Financeiros do FGTS.

O percentual da Carta de Crdito Individual diminuiu bastante devido ao

crescimento do Apoio Produo, mas o volume de recursos dessa modalidade e do total
cresceu muito no perodo. A partir de 2012, o Programa Apoio Produo torna-se o mais
importante percentualmente no fundo:

116

Distribuio dos recursos de habitao popular do FGTS

100%
90%
80%
70%

Carta de Crdito
Individual

60%
50%
40%

Apoio Produo

30%
20%
10%

Carta de Crdito
Associativo
Pr-moradia

0%
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: Relatrios Financeiros do FGTS.

Habitao popular - FGTS: unidades*

350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
2005

2006

2007

carta de credito individual

2008

2009

2010

carta de credito associativo

2011

2012

apoio a produo

Fonte: Relatrios de Gesto do FGTS.

* No h dados sobre unidades produzidas em 2011 no Programa Pr-moradia.

Percebe-se que a poltica habitacional fundada principalmente no crdito, mesmo

quando o pblico-alvo da poltica pblica a populao de menor renda, conforme
considera Royer (2009, p. 21): De fato, curioso observar que os instrumentos de crdito
se transformaram no objetivo principal da poltica habitacional, independentemente de sua
adequao para atacar o problema.
Esse deslocamento da questo social para o financiamento do indivduo desloca o
entendimento da habitao como um direito social, ficando ela reduzida ao acesso a
crdito, segundo Royer (2009, p. 164):
[...] o cidado beneficirio de direito passa a ser encarado como um consumidor
e a questo habitacional, como uma questo individual de quem pode ou no

117

pode tomar crdito, de quem pode ou no oferecer garantia contra os riscos

temidos pelos agentes financeiros. O Estado, a quem deveria competir organizar
o desenvolvimento social, garantindo o acesso universal moradia, limita-se a
corrigir as decantadas falhas de mercado, sustentando a suposta excelncia da
racionalidade econmica. Uma consequncia grave da recepo hegemnica do
pensamento neoclssico a simplificao do problema habitacional questo
individual, ignorando a perspectiva do conflito e o fato da apropriao do
excedente refletir um sistema social estratificado e hierarquizado.

4.2. Destaque construo habitacional

Sob uma perspectiva mais geral, a construo de unidades habitacionais foi

observada como a poltica mais utilizada pelos Municpios, dentro da relao de opes
oferecidas na Munic82, conforme Arretche (2012, p. 125): A construo de unidades
habitacionais o tipo de programa mais frequente, ou seja, ocorreu em 66,5% dos
municpios em 2001-2004 (3.696 menes); em 48,5% dos municpios em 2005 (2.697
menes); e em 60,7% em 2007-2008 (3.377 menes).
O direcionamento dos recursos dentro do FGTS aps o PMCMV ampliou os
valores para a construo em diversos programas. O programa Carta de Crdito Individual
do FGTS se alterou no perodo estudado: a modalidade que representava mais da metade
do destino dos recursos - Material de Construo - perdeu importncia para a aquisio de
imveis:

Porcentagem dos recursos (%)

Carta de Crdito Individual - FGTS

70
60

Material de Construo
Aquisio Novo

50
40

Aquisio Usado

30
Construo

20
10

Demais

0
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: Relatrios financeiros do FGTS e Relatrios de Gesto FGTS.

82

O rol de polticas era composto de: construo de unidades habitacionais, melhoria de unidades
habitacionais, oferta de material de construo, oferta de lotes, regularizao fundiria, aquisio de unidades
habitacionais e urbanizao de assentamentos. A pesquisa baseada na declarao dos Municpios.

118

O Apoio Produo previa duas modalidades de interveno: produo

habitacional e reabilitao urbana, essa definida como a aquisio de imveis, conjugada
com a execuo de obras e servios voltados recuperao e ocupao para fins
habitacionais, admitidas ainda obras e servios necessrios modificao de uso. No
entanto, os dados disponveis nos relatrios de gesto (a partir de 2009) permitem concluir
que a modalidade reabilitao urbana no foi realizada. Na modalidade produo foram
disponibilizados

recursos

para

841.339

unidades

at

2012,

totalizando

R$

47.551.672.587,00. Ou seja, h uma clara escolha pelo gasto na produo e no na

utilizao de imveis j existentes.
Os descontos do FGTS, que so os recursos que auxiliam no pagamento das
prestaes, da taxa de administrao e dos juros para a populao de baixa renda, criados a
partir da resoluo do CCFGTS n 460/2004, tiveram uma mudana de perfil depois do
PMCMV. Os descontos para construo subiram e os de aquisio de cesta de material de
construo caram, porque o PMCMV foca na aquisio de imveis novos, ou seja,
unidades habitacionais com at 180 dias de habite-se ou que no tenham sido habitadas
ou alienadas.

Distribuio dos descontos do FGTS por

modalidade
4.000,00
Construo

3.500,00
R$ (milhes)

3.000,00
2.500,00

Aquisio novo

2.000,00
Terreno e construo

1.500,00
1.000,00

Material de construo

Aquisio usado

500,00
0,00

Outros

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: Relatrios de Gesto do FGTS.

Os descontos dentro do PMCMV superaram, j no segundo ano do programa, os

descontos fora dele:

119

Descontos do FGTS
6.000
R$ (milhes)

5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2005

2006

2007
Descontos

2008

2009

2010

2011

2012

Descontos PMCMV

Fonte: Relatrios de Gesto do FGTS.

possvel observar que o PMCMV priorizou o modelo de construo de unidades

habitacionais e financiamentos com subsdios, o que, somado ao enfraquecimento do
SNHIS e do PlanHab, criou um cenrio de desestmulo diversidade nas polticas
habitacionais, focando na propriedade privada individual com todas as suas limitaes
(Mariana F. BONATES, 2007, p. 45):
[...] a difuso da propriedade privada gera menos vantagens aos trabalhadores do
que classe capitalista (produtores imobilirios e agncias financeiras), uma vez
que os ltimos se apropriam no apenas dos aspectos econmicos, mas tambm
dos aspectos polticos (manuteno do status quo, principalmente). J para os
trabalhadores-proprietrios, a poltica da casa prpria proporciona, como aspecto
positivo, o atendimento de uma das reivindicaes da fora de trabalho (a
moradia), a segurana de ter sua prpria moradia e a possibilidade de vend-la
ou alug-la, obtendo uma renda.

Ainda nesse sentido, Frederico L. Burnett (2009, p. 108) discute a submisso das
lutas populares a essa lgica de mercado por conta das necessidades urgentes da populao
mais pobre:
A produo imobiliria, seja ela de alta ou baixa renda, mantm-se assim dentro
das regras do jogo que sempre dominou a constituio do espao urbano
brasileiro, mas agora toda e qualquer oposio poltica a ela parece estar
subjugada por aquele objetivo maior, isto , o atendimento das urgentes
demandas de moradia, unindo toda a sociedade sob os interesses do mercado
imobilirio, pretensamente capaz de ampliar as ofertas de postos de trabalho e o
estoque de moradias populares.

As modalidades de interveno pblica no campo habitacional so mltiplas. Elas

podem passar, entre outras: pela produo pblica de moradias; pelo financiamento
produo e ao consumo; pela regulao da indstria da construo e do mercado

120

imobilirio (compra/venda e locao); pela atividade de urbanizao de novas reas ou de

reas j ocupadas; pela interveno no mercado fundirio; pelo controle do mercado de
insumos da construo; pela tributao imobiliria; pela normatizao do parcelamento,
uso e ocupao do solo e da edificao. A forma de utilizao desses mecanismos de
interveno depende dos objetivos do Estado, da sociedade e de quais interesses devem ser
atendidos prioritariamente.
Paulo Cesar Xavier Pereira (1988, p. 3-4) aborda trs pontos relevantes na
estruturao da indstria da construo civil:
1) A constituio da valorizao imobiliria do capital, que tende a dominar a
esfera da produo e gerar desinteresse em economizar trabalho atravs do
progresso industrial na construo. 2) A moradia, como um fenmeno cultural
que expressa no uso a transformao do espao uma segregao advinda das
diferenas sociais. 3) A orientao da poltica pblica que, desde o primeiro
momento, ao privilegiar de um lado a realizao de obras pblicas de
embelezamento e saneamento da cidade e, de outro, as facilidades do
emprstimo hipotecrio, ao aumentar a liquidez dos imveis e ao inflacionar o
mercado imobilirio, eleva os preos de acesso habitao, desestimula o
aperfeioamento tcnico da indstria da construo e contribui para o
agravamento da chamada questo urbana.

O destaque dado construo civil j estava presente na exposio de motivos da

medida provisria n 459/2009, que estabeleceu o PMCMV, justificando sua criao como
uma medida anticclica, ou seja, uma medida de estmulo economia, que toma forma de
poltica social, mas que no tem como fim prioritrio a reduo do dficit habitacional:
De fato, diante do cenrio de crise financeira mundial com o recrudescimento de
seus impactos negativos sobre a atividade econmica, renda e nvel de emprego
do Pas premente a necessidade de adoo de medidas de natureza anticclicas
no curto prazo, principalmente aquelas que possam garantir a melhoria da
qualidade de vida da populao de baixa renda e a manuteno do nvel de
atividade econmica.

Essa priorizao da construo prejudica o aproveitamento do espao urbano com

infraestrutura que se encontra desocupado, j que o objetivo da poltica o aquecimento do
setor da construo civil por meio da edificao de novas unidades habitacionais.
Sob essa perspectiva, cabe lembrar a relevncia dos vazios urbanos: utilizando
dados do Censo de 2000, um estudo de Vanessa G. Nadalin e Renato Balbim (2011, p. 13)
identificou que nas regies metropolitanas (RMs) mais ao Norte, exceo de
Salvador/BA, h mais dficit habitacional que domiclios vagos (Recife/PE, Distrito

121

Federal, Fortaleza/CE e Belm/PA); no entanto, as RMs mais ao sul tm relao inversa

com predominncia de domiclios vagos sobre o dficit habitacional (Rio de Janeiro/RJ,
Curitiba/PR, Porto Alegre/RS, Belo Horizonte/MG e Salvador/BA), sendo que no Rio de
Janeiro a proporo chega a 152,59%. Relacionando dados espaciais, os pesquisadores
concluram que na RM de So Paulo (NADALIN; BALBIM, 2011, p. 13): [...] verifica-se
que nas reas mais centrais, onde predomina o crescimento negativo da densidade
demogrfica, foi encontrada uma aglomerao de taxas de vacncia altas. O movimento
inverso ocorre nas reas mais perifricas.
Segundo o censo de 2010, havia pelo menos 6.097.778 domiclios particulares
vagos83, ou seja, imveis que tm potencial para auxiliar no combate ao dficit
habitacional no pas e que no so priorizados pela poltica eleita pelo governo central
como a concentradora de recursos.
4.3. Repartio de recursos: SNHIS

Uma das ressalvas s contas do governo em 2006 feitas pelo Tribunal de Contas da
Unio (TCU, 2006, p. 316) foi: [...] no alocao em 2006, no Siafi, dos crditos
oramentrios do fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS, no rgo e na
unidade gestora prprios do Fundo, o que inviabilizou a execuo dos recursos no
exerccio. Posteriormente foram criadas por meio da lei n 11.306/2006 as unidades
oramentrias Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e Recursos sob
Superviso do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Em 2007, segundo o
TCU (2007, p. 384):
[...] as dotaes foram integralmente alocadas no rgo do Fundo no montante de
R$ 1 bilho, concentrando a quase totalidade das dotaes oramentrias
classicadas na funo Habitao (outros R$ 1,6 milhes foram consignados no
prprio Ministrio das Cidades, que nada executou). O montante da despesa
executada pelo FNHIS foi de R$ 600 milhes, dos quais pouco mais da metade,
R$ 301 milhes, referem-se a transferncias voluntrias a estados e municpios.

De acordo com Cardoso (2013), havia um compromisso do presidente em alocar

1bilho de reais por ano no fundo.

83

Esse nmero no inclui domiclios ocupados em que no foi realizada a entrevista e domiclios no
ocupados
de
uso
eventual.
Disponvel
em:
<
http://www.censo2010.ibge.gov.br/sinopse/index.php?dados=16&uf=00>. Acesso em 21.04.2013.

122

A distribuio dos recursos do fundo foi desigual no territrio, no estudo do IPEA

(2011, p. 17) se discute os resultados:
Sete estados tm mais de 50%, enquanto quatro tm menos de 25% de seus
municpios contemplados. Entre as capitais estaduais, no foram selecionadas
somente cinco. Apenas 28 municpios com 100 mil ou mais habitantes, incluindo
capitais, no foram selecionados aproximadamente 11% dos municpios
brasileiros nessa faixa de populao. Por outro lado, 3.058 municpios com
populao inferior a 20 mil habitantes e fora de regies metropolitanas aderiram
ao SNHIS, mas no receberam seleo do FNHIS para elaborao do plano
habitacional.

Um dos problemas deste trabalho a falta de informaes sobre os pedidos

indeferidos e a justificativa, deciso interna ao ministrio em que falta transparncia,
considerando ainda que, apesar de haver critrios para as escolhas, os remanejamentos so
permitidos.
Segundo os dados atualizados at abril de 2013 fornecidos pelo Ministrio das
Cidades em resposta s informaes solicitadas pela autora, os dados do FNHIS foram
classificados

em

PAC

no-PAC.

Os

recursos

no

PAC,

que

somaram

R$1.319.202.574,05 em repasses, foram aplicados em 1.093 operaes, em 822

Municpios, em todos os Estados da federao de 2006 a 2012, com as contrapartidas o
investimento foi de R$1.740.775.166,06, com variaes de R$9.750,00 a R$54.039.400,02
no valor dos repasses e sem especificao sobre o ente que solicitou os recursos do fundo.
O Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios
representou 73% do total dos repasses, sendo que o restante se relacionou com o Programa
de Habitao de Interesse Social. O volume de recursos foi maior no Programa dos
Assentamentos Precrios porque o valor mdio de repasse nele maior: R$ 3.095.039,44
com 312 operaes, em vista de: R$452.689,21 para Habitao de Interesse Social com
781 operaes. Infelizmente, os dados no revelam o nmero de unidades habitacionais ou
de beneficiados.
Diversos contratos foram distratados ou cancelados, no entanto, a anlise os
engloba porque a seleo, que anterior ao problema, indica aspectos do perfil dos
Municpios que receberam, ou deveriam receber recursos do governo central. Dos 1.093
contratos: 358 foram cancelados, 16 foram cancelados por erro de cadastramento, cinco
foram cadastrados com clusula suspensiva, 45 foram distratados, seis tiveram restrio
cadastral em funo de liminar judicial, 21 constavam como tomadas de contas especiais
do TCE e 642 estavam em situao normal.

123

Nos anos de 2011 e 2012 no foram selecionados repasses para o programa de

assentamentos

precrios

foi

bastante

reduzida

quantia

fora

do

PAC:

Recursos no PAC no FNHIS

R$ 900,00
R$ 800,00

R$ (milhes)

R$ 700,00
R$ 600,00
R$ 500,00
R$ 400,00
R$ 300,00
R$ 200,00
R$ 100,00
R$ 0,00
2006

2007

2008

Habitao de Interesse Social

2009

2010

2011

2012

Assentamentos Precrios

Fonte: resposta ao pedido de informaes formulado pela autora.

O repasse do FNHIS PAC foi de R$4.001.460.315,13, valor aplicado em 4.554

operaes, distribudas por 2.028 Municpios em todos os Estados de 2007 a 2010, sendo
que 30% foi destinado Habitao de Interesse Social (assistncia tcnica, lotes
urbanizados, planos locais, proviso habitacional, requalificao de imveis e estudos e
(R$960.450.705,20) e Urbanizao de Assentamentos Precrios R$2.803.224.789,81:

Recursos PAC no FNHIS

1.200

Assistncia Tcnica

R$ (milhes)

1.000

Lotes Urbanizados

800

Planos Locais de Habitao de

Interesse Social

600

Proviso Habitacional

400

Requalificao de Imveis

200

Urbanizao - Estudos e
projetos

0
2007

2008

2009

2010

Urbanizao

Fonte: resposta ao pedido de informaes formulado pela autora.

124

O programa que teve a maior capilaridade foi o de Planos Locais de Habitao de

Interesse Social, que atingiu 1.878 repasses, seguido do programa de Proviso Habitacional
(1.118), do programa de Assistncia Tcnica (898) e do programa de Urbanizao (539).
Os pedidos foram realizados por Municpios, Estados e entidades sociais: 3.792, 531 e 231
repasses, respectivamente.
Enquanto 1.558 dos contratos estavam concludos e 1.610 normais, 1.364 foram
distratados, 17 constavam como tomada de contas especial TCE e cinco foram contratados
com clusula suspensiva. Os Estados que mais receberam recursos nessa ordem foram: do
Sudeste (SP, RJ e MG), Nordeste (BA) e Sul (RS).
Os dados fornecidos tambm permitem observar uma diminuio nos recursos
selecionados nos ltimos anos84, o que indica uma tendncia de enfraquecimento do fundo,
reduzindo seu poder de influenciar decises dos entes federados e confirmando o abandono
do sistema como concentrador dos recursos para habitao.

5.

O enfraquecimento do SNHIS

O SNHIS no conseguiu se consolidar, sua trajetria foi abortada precocemente e o

surgimento do PAC e do PMCMV auxiliou nesse processo de enfraquecimento.
A resoluo n 9/2007 do CGFNHIS pela primeira vez menciona, na Ao de
Apoio ao Desenvolvimento e Qualificao da Poltica Habitacional, o apoio aos entes
para a implementao do PAC. Na resoluo n 18/2008, a Ao Apoio Produo Social
da Moradia tem como diretriz geral a integrao com programas da Unio.
J a resoluo n 27/2009 explicitamente subordina o FNHIS ao PAC e ao
PMCMV: Considerando a necessidade de ajustar os critrios de execuo dos programas
do FNHIS s diretrizes do Programa Minha Casa, Minha Vida, de que trata a medida
provisria n 459, de 25 de maro de 2009, e considerando a necessidade de viabilizar a
complementao de projetos inseridos no Programa de Acelerao do Crescimento
PAC.
A definio das porcentagens de recursos divididos por programas varia nas
resolues: na de n 10/2007 os assentamentos precrios teriam 40% dos recursos nos
perodos de 2008/09 e 2010/11, 45% seriam destinados ao de Apoio Proviso

84

No existem recursos selecionados aps 2010 nos dados enviados a pedido da autora atualizados at abril
de 2013.

125

Habitacional e o restante para assistncia tcnica, formulao de planos e para o

desenvolvimento e qualificao da poltica habitacional. Na resoluo n 18/2008 surge
uma nova ao: produo social da moradia, que passa a contar com 10% dos recursos, a
proviso habitacional permanece com 45%, os assentamentos precrios com 40% e os 5%
restantes para planos, qualificao e assistncia tcnica.
Mais relevante a mudana trazida pela resoluo n 27/2009: a ao de Apoio
Proviso Habitacional, que era a que tinha mais recursos na res. n 10/2007, desaparece da
distribuio percentual de recursos. Ela no eliminada declaradamente, mas esvaziada,
restando concentrado o oramento na Ao Melhoria das Condies de Habitabilidade de
Assentamentos Precrios com 87% do total.
A resoluo seguinte n 28/2009 subordina a ao apoio produo social da
moradia s regras do MCMV. A resoluo n 29/2009 modifica, mais uma vez, a
distribuio de recursos passando a ao de melhoria das condies de habitabilidade a
utilizar 90,23% do total, cabendo 3,76% produo social, 1,5% aos planos e 4,5%
assistncia tcnica. A resoluo n 33/2010 possibilitou a apresentao de propostas apenas
para a ao de melhoria dos assentamentos precrios e para a assistncia tcnica para o ano
de 2010, eliminando as outras possibilidades de acesso aos recursos. Por fim, a resoluo
n 42/2011 cria novos programas para o PPA do fundo para o perodo de 2012-2015, mas
ainda estabelece a previso da ao de proviso habitacional, que havia deixado de ser
autorizada no fundo.
O grfico a seguir mostra a variao na definio da porcentagem de recursos para
as aes do FNHIS. Apesar de no pertencerem exatamente ao mesmo perodo, todas as
resolues

100

dizem

respeito

ao

perodo

do

PPA

2008-2011.

Alterao na distribuio percentual dos recursos

80
60
40
20
0
res. 10/07

res. 13/07

Assentamentos Precrios

res. 18/08

res. 22/08

res. 27/09

PLHIS e Qualificao

res. 29/09

Assistncia Tcnica

Fonte: elaborao prpria de acordo com as resolues do CGFNHIS.

126

 possvel observar, portanto, que o CGFNHIS, por meio de suas resolues,

possibilitou o esvaziamento do FNHIS para a proviso habitacional, ao mesmo tempo que
ampliou o percentual de gastos em assentamentos precrios sob a lgica do PAC.
Resolues, portarias e instrues normativas foram delineando os programas
habitacionais e, juntamente com as decises sobre os recursos, modificaram a lgica da
poltica pblica que estava estruturada legalmente.
Desde o lanamento do Programa Minha Casa, Minha Vida, observa-se que as
diretrizes de longo prazo foram abandonadas em prol de uma poltica anticclica com vis
de poltica econmica e no poltica social (CARDOSO et al., 2011, p. 4-5):
Considerando o desenho adotado para o programa, fortemente ancorado na
participao do setor privado, o PMCMV entrou em choque com os princpios
do SNHIS: pautado no papel estratgico do setor pblico, ignorou em larga
medida premissas e debates acumulados em torno do Plano Nacional de
Habitao de Interesse Social PlanHab, ento amplamente discutido desde
2007. Um dos impactos mais imediatos sobre os programas desenvolvidos no
mbito do FNHIS diz respeito eliminao dos repasses de recursos para as
aes de proviso habitacional. Desde o lanamento do PMCMV, o FNHIS
passou a concentrar os seus recursos nas aes de urbanizao de assentamentos
precrios e de desenvolvimento institucional, por orientao do MCid acatada
pelo Conselho Gestor.

5.1. Dinheiro fora do FNHIS

Segundo a lei n 4.320/1964, a lei do oramento dever ser integrada pelo sumrio
geral da despesa por funes85 do Governo (art. 2, 1, I), classificao que se relaciona
com a misso institucional do rgo. Segundo a portaria n 42, de 14 de abril de 1999 do
Ministrio do Oramento e Gesto, a funo habitao (cdigo: 16) est dividida entre
Habitao Rural (cdigo 481) e Habitao Urbana (cdigo 482). O FNHIS tem
centralizado os recursos da funo habitao do oramento do governo federal: com
exceo de 2008, em todos os anos, de 2006 a 2011, os valores pagos so coincidentes.

85

A classificao funcional composta de um rol de funes e subfunes (portaria SOF 42/1999) e serve
como agregador de gastos pblicos por rea de ao governamental. De acordo com o Manual Tcnico de
Oramento (MTO), a funo pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de
atuao do setor pblico e est relacionada com a misso institucional do rgo, por exemplo: cultura,
educao, sade, defesa, que guarda relao com os respectivos ministrios. A subfuno, nvel de agregao
imediatamente inferior funo, dever evidenciar cada rea da atuao governamental, ainda que esta seja
viabilizada com a transferncia de recursos a entidades pblicas e privadas.

127

No entanto, o Programa Minha Casa, Minha Vida se utilizou da funo Encargos

Especiais86, no se relacionando com o FNHIS ou com a funo habitao (TCU, 2010, p.
285):
Quanto ao PMCMV, no h correlao direta com um programa oramentrio.
Sua execuo se deu, nos primeiros dois anos, dentro do programa oramentrio
Operaes Especiais - Outros Encargos Especiais, por meio de cinco aes que
atendem s diferentes modalidades do PMCMV: (i) Transferncia ao Fundo de
Arrendamento Residencial - FAR; (ii) Subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse social em reas urbanas; (iii) Subveno
econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas
rurais; (iv) Subveno econmica destinada Habitao de Interesse Social em
cidades com menos de 50.000 habitantes; e (v) Transferncia ao Fundo de
Desenvolvimento Social - FDS. Conforme consignado na primeira tabela, em
2010 foram liquidados, na soma das aes, R$ 1 bilho, cerca de metade dos
valores liquidados em 2009.

Desse modo, alm dos recursos extraoramentrios nas polticas habitacionais,

cujos destinos so direcionados pelos respectivos conselhos (CMN e CCFGTS), o maior
programa habitacional tambm no se relacionou com a funo oramentria habitao,
que deveria ser concentrada no FNHIS.

5.2. PAC

O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), assim como o PMCMV,

recebeu tratamento prioritrio em relao ao SNHIS, que teve parte dos seus recursos
direcionados aos programas do governo federal, conforme Cardoso et al. (2011, p. 5):
De acordo com o volume de recursos alocados e com a dinmica de execuo
adotada, aponta-se que o PAC Habitao causar um primeiro deslocamento na
centralidade do FNHIS na poltica habitacional. Inclusive do ponto de vista
simblico, visto que o PAC passa a ser uma label que submete sua ordem todos
os programas governamentais com impacto no crescimento econmico, entre
eles o FNHIS. Para gestores da Secretaria de Habitao, esta subordinao
representava ganhos expressivos, pois recursos alocados na rubrica do PAC no
estariam sujeitos a contingenciamentos. Diferentemente dos recursos do FNHIS,

86

Portaria n 42/1999: Art. 1, 2 A funo "Encargos Especiais" engloba as despesas em relao s quais
no se possa associar um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dvidas,
ressarcimentos, indenizaes e outras afins, representando, portanto, uma agregao neutra.

128

no entanto, os do PAC no estavam atrelados a quaisquer mecanismos de

controle social ou a critrios institucionais de redistribuio, sendo a sua
alocao prerrogativa exclusiva da Casa Civil da Presidncia da Repblica.

O relatrio do TCU (2008, p. 190) sobre as contas do governo aponta que os gastos
na subfuno Habitao Urbana tiveram forte crescimento em 2008, cerca de 180%,
motivado pelos programas que a compem e que esto entre as atribuies do PAC.
O Conselho das Cidades nas resolues n 93/2010 e n 114/2011 trata do
relacionamento entre PAC, PMCMV e SNHIS. A resoluo n 93/2010, considerando que
por meio de programas habitacionais federais como o PAC e o PMCMV so repassados
vultuosos recursos aos entes federados, recomenda que somente haja esse repasse de
recursos se houver a adeso ao sistema com a aprovao do plano e instituio do conselho
no ente beneficiado. A resoluo n 114/2011 recomenda a transferncia dos recursos do
Oramento Geral da Unio (OGU) do PAC Habitao para o FNHIS para a garantia do
controle social.
A segunda fase do PMCMV foi inserida no PAC (IPEA, 2013, p.8):
[...] a partir de 2011, em sua segunda fase, o MCMV foi includo no PAC,
sugerindo que a poltica habitacional tenha passado a responder mais fortemente
s estratgias de alavancagem do desenvolvimento do pas acelerao do
crescimento , sendo a habitao o produto entregue desta poltica de
desenvolvimento, e no necessariamente o contrrio, como se poderia esperar.

5.3. Programa Minha Casa Minha Vida

O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) foi institudo pela medida
provisria (MP) n 459/2009, convertida na lei n 11.977/2009, que, por sua vez, foi
alterada pela MP n 514/2010, convertida na lei n 12.424/2011.
Num contexto de crise econmica internacional, o programa acabou sendo
priorizado em detrimento da consolidao de um setor habitacional para a populao de
baixa renda, subordinando a estrutura que vinha sendo desenvolvida com alguma
participao da sociedade civil e algum planejamento, como aborda Fix (2011, p. 140):
Entre seminrios, oficinas e reunies tcnicas realizaram-se mais de 60
atividades participativas, que reuniram governos estaduais e municipais,
movimentos populares e profissionais, para a elaborao do Planhab. O MCMV,
entretanto, foi elaborado sob liderana da Casa Civil e do Ministrio da Fazenda,
em dilogo direto com representantes da construo, e sem participao popular.
A estrutura operacional do Ministrio das Cidades, que articula as polticas de
habitao, saneamento, transportes e desenvolvimento urbano, no foi

129

mobilizada na concepo do pacote. O Conselho das Cidades, rgo deliberativo

do Mistrio, no foi consultado. O Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social, que deveria concentrar todos os recursos da poltica habitacional de modo
a uniformizar os critrios de acesso, ficou tambm fora do MCMV, exceto na
modalidade Entidades, restrita a 1,5% do subsdio pblico. Diferentemente, o
pacote direciona os recursos para um fundo pblico secundrio e sem conselho, o
Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), mais malevel e desregulado,
utilizado para a faixa de 0 a 3 salrios mnimos.

O modelo do PMCMV priorizou a atuao dos empresrios, conforme observa Dias

(2012, p. 87):
Com o lanamento do PMCMV, em 2009, a linha de frente da poltica
habitacional passa a ser a construo de moradia social a partir de projetos
propostos, viabilizados e executados por construtoras, com subsdios diretos na
prestao decrescentes de acordo com as faixas de renda.

Desse modo, a habitao usada mais como discurso legitimador do que como
objetivo da poltica pblica, segundo Fix (2011, p. 141):
O Minha Casa Minha Vida alou a habitao a problema nacional de primeira
ordem, mas o definiu segundo critrios do capital, ou da frao do capital
representada pelo circuito imobilirio, e do poder, mais especificamente, da
poltica eleitoral. O programa articula um problema social real e importante, a
falta de moradias dignas, mobilizao conformista do imaginrio popular e aos
interesses capitalistas. Responde, a um s tempo, a problemas de acumulao,
por meio da injeo de recursos no circuito imobilirio (construo de
edificaes e construo pesada, indstria de materiais e componentes, mercado
de terras) e legitimao, ao responder presso das lutas sociais do ponto de
vista da demanda por habitao e por emprego. Guardadas as diferenas sem
dvida significativas e importantes so claros os paralelos com a histria do
BNH.

Nesse sentido tambm a concluso do IPEA (2013, p. 46) de que no se trata

exclusivamente de uma poltica habitacional: [...] conseguimos revelar com forte
segurana que o MCMV tem fraca aderncia s estratgias de enfrentamento do dficit
habitacional, o que o distancia num primeiro momento de uma poltica habitacional stricto
sensu, especialmente de habitao de interesse social.
O descolamento entre o discurso e a prtica da poltica habitacional fica clara com a
distribuio das unidades a serem produzidas, a faixa que concentra o dficit tem somente
40% dos recursos destinados a ela na primeira fase do programa:

130

Faixa
Faixa 1
Faixa2
Faixa 3
Acima de 10
Total

Dficit
Urbano
4.148.329
379.646
74.077
27.779
4.629.831

MCMV 1

MCMV 2

400.000
400.000
200.000
0
1.000.000

1.600.000
600.000
200.000
0
2.400.000

Fonte: Rodrigues, 2013.

Se o Programa Minha Casa, Minha Vida prioridade do governo federal, ele est
dividido por prioridades tambm: a parcela do programa voltado construo por
entidades sem fins lucrativos recebe muito menos dinheiro que a frao voltada ao setor
empresarial (LAGO, 2011, p. 8):
De 2009 a maro de 2011, o Programa MCMV Entidades realizou a contratao
de 9.001 unidades, no valor total de R$440 milhes. [...] Para a produo
empresarial, vimos anteriormente que o Programa nanciou, em menos de dois
anos, 449 mil unidades, segundo dados da Caixa.

O PMCMV dividido por faixas de renda, sendo que a mais baixa 87 (at
R$1.395,0088) tem acesso a recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (previso de
R$500mi na lei n 11.977/2009) e, especialmente, do Fundo de Arrendamento Residencial
(previso de R$16bi na lei n 11.977/2009): At 31.12.2012, o FAR contratou, para o
PMCMV, 2.308 empreendimentos totalizando 793.988 unidades habitacionais, no valor
total de R$39.331.814.395,75. (CAIXA. FAR, 2013, p. 46). At 31.12.2012, foram
concludos 940 empreendimentos com 273.167 unidades habitacionais e contratada a
alienao de 248.623 unidades. (CAIXA. FAR, 2013, p. 51).
Por conta do PMCMV, o FAR, que era ligado ao Programa de Arrendamento
Residencial (PAR) criado pela lei n 10.188/2001, foi usado como fonte de recursos do
novo programa. O PMCMV modificou o Programa de Arrendamento Residencial: em
2012 foi entregue apenas um empreendimento e no foram mais adquiridos imveis para
arrendamento, direcionando os recursos do FAR para o novo programa.
A lei do FAR j tinha sido alterada para permitir a alienao sem o arrendamento
prvio: A Medida Provisria n. 350/2007, convertida na Lei n. 11.474/2007, editada no
mbito do Plano de Acelerao do Crescimento PAC autorizou a alienao dos imveis

87

Mesmo no caso de programas destinados a populao de baixa renda, abriu-se oportunidades de elevao
desse limite de renda em casos de calamidade pblica ou obras relacionadas ao PAC com remanejamento ou
substituio de habitaes (decreto n 7.795/2012).
88

No Programa Nacional de Habitao Rural (PNHR) a renda calculada por ano.

131

sem prvio arrendamento e a desmobilizao patrimonial do FAR. (BRASIL.

MCIDADES. CEF, 2010, p. 43).
De fato, o PMCMV se tornou predominante, superando o nmero de unidades de
toda a histria do PAR: Em aproximadamente 4 anos o nmero de unidades habitacionais
destinadas venda direta aos beneficirios do PMCMV superou em 190,68% o total de
unidades adquiridas ao longo de 10 anos para fins de arrendamento no mbito do PAR.
(CAIXA. FAR, 2013, p. 78).
O PMCMV tambm modificou a utilizao do Programa Crdito Solidrio, j que a
verso Entidades concorre com esse programa no FDS (FDS, 2010, p.17-20):
J no PCS foram utilizados R$ 1,2 milhes, 1,5% do total de R$ 80 milhes
disponveis. Percentual inferior ao utilizado em 2009, que foi de 39,18% do total
de R$ 100 milhes disponveis. Esse resultado explicado pelo direcionamento
dos projetos para o PHP-E-MCMV cujas condies so melhores para os
beneficirios. [...] No exerccio de 2010 no houve seleo de proposta no PCS,
uma vez que as entidades interessadas na contratao de financiamentos, com
recursos do FDS, optaram pelo PHP-E-MCMV onde as condies de
financiamento so mais benficas para o beneficirio final. Foi contratada
somente uma proposta selecionada no exerccio anterior.

Mesmo a populao que conta com as menores rendas do programa deve pagar
prestaes mensais (mnimo de R$ 25,00 segundo o decreto n 7.795/2012), exceto se a
necessidade habitacional decorreu de obras com recursos federais como as do PAC ou de
situaes de emergncia. importante destacar que o programa no se resume a
construo de unidades habitacionais, mas h financiamentos isolados de unidades j
prontas ou a serem construdas isoladamente.
As prestaes, os limites de renda e outras determinaes so decididas pelo
Ministrio das Cidades, Ministrio da Fazenda e Ministrio do Oramento, Planejamento e
Gesto. J o monitoramento do programa realizado pelo Comit de Acompanhamento do
Programa Minha Casa, Minha Vida CAPMCMV formado pela Casa Civil, alm dos
ministrios j mencionados.
Os critrios nacionais para seleo dos candidatos so trs: famlias desabrigadas
ou em reas de risco, com pessoas com deficincia ou nas famlias em que a mulher
responsvel pela entidade familiar. Os entes federados e as entidades podem estabelecer
mais critrios, que devem ser aprovados pelos conselhos, desde que respeitem os critrios
federais. O papel dos entes fica limitado seleo dos beneficirios em algumas

132

modalidades do programa e aos trabalhos ps ocupao, alm das mudanas pontuais na

legislao tributria e urbanstica.
O PMCMV impe em seu termo de adeso que todos os atos de publicidade devam
divulgar exclusivamente o programa, mesmo que a publicidade seja custeada pelo ente.
Deve ser utilizado o Manual de Criao e Uso da Logomarca do PMCMV, segundo a
portaria n 24/2013 do Ministrio das Cidades, sob pena de rescindir os termos de adeso
firmados e impedir novos contratos.
O programa estabelecia anteriormente que o limite de renda para os beneficirios
era de at 10 salrios mnimos, mas, a partir da lei n 12.424/2011, passou a ser um valor:
R$ 4.650,00 para todo o pas. Nas reas urbanas, os critrios de priorizao estabelecidos
pela lei so: doao de terrenos pelos entes federados, desonerao tributria para as
construes destinadas habitao de interesse social e a implementao de instrumentos
de combate a ociosidade de reas urbanas. Com a priorizao de terrenos doados, que
permitem a produo para a populao de mais baixa renda, e tendo o modelo do programa
se baseado no interesse de agentes privados, possvel haver a concentrao de
empreendimentos em determinados Municpios e regies, mesmo que descolados da
necessidade habitacional da localidade, conforme observa pesquisa do IPEA (2013, p. 29):
Assim, o MCMV-HIS, ao privilegiar a execuo em determinadas reas que
guardam maior interesse ou facilidade para produo de UHs, parece responder
mais fortemente necessidade de dinamizao econmica por meio da execuo
exclusiva de metas fsicas, no necessariamente providas dos demais critrios
relacionados s necessidades habitacionais, ou mesmo critrios urbansticos,
arquitetnicos, sociais, culturais e demogrficos citados e utilizados pelo
PlanHab. Neste sentido o MCMV pode estar agudizando problemas migratrios
e urbansticos, em especial de mobilidade, de acesso a equipamentos e servios
e, em ltima anlise, de expanso do permetro urbano baseada exclusivamente
na produo habitacional, e no num projeto de cidade.

Por outro lado, o preo e a disponibilidade da terra em alguns Municpios limitou a

oferta de terrenos para o programa para a populao de renda mais baixa, conforme analisa
Ipea (2013, p. 47):
O exame comparado da distribuio da produo de empreendimentos do
MCMV com distintas fontes de recursos e faixas de renda denota a agudizao
de problemas de ordem fundiria nas maiores cidades do pas, uma vez que so
vrios os casos em que pequena a produo de UHs de menor custo pelo FAR
em municpios-ncleo de metrpoles, dispondo-se nesses municpios as unidades

133

de maior valor financiadas pelo FGTS e fazendo com que as demais tendam a ser
deslocadas para municpios perifricos.

Conforme observao de Evaniza Rodrigues (2013, p. 141-2) acerca das limitaes

do programa:
O MCMV tem sido apontado como indutor de um boom no aumento preo dos
terrenos para habitao. Por isso, houve presso do setor da construo civil e o
programa, na Faixa 1, j registra trs reajustes no valor do teto de financiamento,
desde o seu lanamento, em 2009. Essa frmula tem caraterstica autofgica, j
que a cada aumento do teto do programa, na ausncia de qualquer poltica
fundiria, novamente aumenta o preo dos terrenos.

O problema pode estar no mau direcionamento da poltica, que perpetua a

necessidade habitacional ao invs de combat-la. Conforme estudo do IPEA (2013, p. 35),
se o direcionamento fosse ao dficit ele estaria resolvido na faixa superior da renda: o
nmero de UHs contratadas pelo MCMV/FGTS em 12 de junho de 2012 j era de
aproximadamente 488 mil, em comparao com cerca de 454mil famlias com renda entre
trs e dez SMs em situao de dficit habitacional urbano, conforme estimativa mais
recente (2008).
Em publicao sobre o assunto (CARDOSO et al., 2013), diversos autores fazem
uma anlise crtica do programa em localidades pelo pas. Constatou-se que em alguns
casos: a construtora obteve financiamento para uma faixa de renda e comercializou para
uma faixa de renda superior, foi utilizado um modelo com servios condominiais que juntamente com a formalizao dos servios pblicos - veio acompanhado de um aumento
de despesas para os moradores, construes foram feitas com materiais de baixa qualidade,
a alocao foi feita desconsiderando os laos com as comunidades de origem e sem acesso
a servios pblicos e edifcios foram utilizados para a realocao de despejados pelo
governo e pela chuva. Observou-se ainda que reas rurais foram utilizadas para os
empreendimentos, a produo foi concentrada em poucos Municpios no Estado do Par,
em Belm no foi possvel a construo para a faixa de zero a trs salrios mnimos, por
vezes se utilizou de mo-de-obra irregular, foi utilizado o modelo de condomnios
fechados, alguns imveis foram ocupadas por famlias que no fazem parte do programa, e,
em geral, h uma concentrao de empreendimentos para a populao de menor renda nas
periferias.
Constataram-se algumas ampliaes ilegais e vendas de apartamentos, o que pode
indicar que: o modelo das unidades pode no estar adequado s necessidades dos

134

moradores e as polticas habitacionais despreendidas de polticas de emprego e renda

podem ser limitadas para resolver a situao da populao mais pobre.
A distribuio dos recursos do PMCMV obedeceu estimativa do dficit
habitacional estimado pela Fundao Joo Pinheiro, conforme Cardoso et al. (2013, p. 38):
Essa distribuio estabeleceu, na verdade, cotas mximas de acesso a recursos, j
que o acesso dependeria da demanda a ser apresentada Caixa Econmica pelas
empresas. Por essa razo, no final de 2010, alguns estados reclamavam junto ao
governo por terem j estourado a sua meta e no disporem de mais recursos
enquanto outros permaneciam aqum da meta original.

Desse modo, segundo estudo de Cardoso et al. (2013), enquanto Alagoas

(138,83%), Gois (127,14%), Paran (104,99%), Rio Grande do Sul (116,43%) e Santa
Catarina (112,08%) ultrapassaram as metas de unidades contratadas, outros Estados no
atingiram metade dela: Amap (14,30%), Cear (22,94%), Distrito Federal (27,77%),
Tocantins (31,75%), Rondnia (43,33%), Paraba (47,06%), Amazonas (48,75%) e
Roraima (49,02%). Alm disso, possvel destacar a distribuio desigual do programa
pelos Municpios desses Estados, concentrada em poucos deles.
Ainda sobre a distribuio dos recursos, a Controladoria Geral da Unio (2010)
constatou que as contrataes se distanciaram do dficit dos Estados para a populao com
renda at trs salrios mnimos. Enquanto Estados como o Maranho (13,44%), Acre
(12,44%) e Mato Grosso (12,72%) atingiram uma parcela considervel do dficit
mensurado, Amap (0), Amazonas (0,40%) e Distrito Federal (0,10%) no atingiram 1%.
A centralizao das decises sobre poltica habitacional pode limitar o surgimento
de solues inovadoras, o que seria um dos benefcios de realizar polticas pblicas dentro
de uma federao e pode trazer problemas de inadequao das solues padronizadas
realidade local, como observam pesquisas sobre o programa Minha Casa, Minha Vida
(CARDOSO et al., 2011, p. 18): Ao adotar procedimentos padro em todo territrio
nacional, a CEF onera solues inovadoras que poderiam estar sendo administradas pelas
prefeituras. Nas diferentes modalidades do PMCMV so estabelecidas especificaes
mnimas com medidas e materiais.
No entanto, essa padronizao pode ser decorrncia tambm da nova estruturao
da construo civil com agrupamento de funes na mesma empresa incorporadora,
financiadora, construtora e proprietria -, fuses de corporaes do setor com pequenas e
mdias construtoras locais, abertura de capital na bolsa de valores, alteraes no formato e

135

na direo das empresas e construo de tipologias habitacionais mais ou menos

padronizadas, conforme aponta Shimbo (2010, p. 54):
Nesse sentido, as decises quanto localizao dos terrenos e s caractersticas
dos futuros empreendimentos (que impactam sobremaneira no espao urbano),
bem como quanto s estratgias de contratao de mo-de-obra e composio
final do preo de venda das unidades residenciais so pautadas por um conjunto
de diretores e executivos de uma mesma organizao, cujo objetivo ltimo a
extrao do maior lucro possvel.

A padronizao tem atingido at mesmo as aes e a organizao das entidades que

participam do programa (RODRIGUES, 2013, p. 82), sendo incentivada em alguns casos
para favorecer a agilidade na aprovao dos projetos:
em 2012 v-se que os programas e suas normativas se tornam cada vez mais
regulados e buscam uma padronizao na forma de organizar os movimentos e
suas aes. Para acessar os recursos, as entidades precisam seguir um roteiro
formal, que muitas vezes no traduz o processo poltico de organizao interna,
exigindo, inclusive, mudanas de estatutos sociais, valorizando o formal em
detrimento da participao coletiva.

6.

PMCMV x SNHIS

O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social ainda no havia se

estabilizado, quando o Programa Minha Casa, Minha Vida foi criado e priorizado pelo
governo federal. As mudanas que deveriam incentivar o planejamento, a participao
social e a integrao dos entes foram abandonadas antes mesmo de se consolidarem e
resultarem em polticas mais efetivas ou coordenadas.
No SNHIS, havia a necessidade da constituio de um plano, um conselho e um
fundo e depois o pedido de recursos. No PMCMV, a priorizao destinada a entes que
modificam o zoneamento, doam terrenos e desoneram a tributao das obras, sem
considerao pelo aspecto urbano do empreendimento, ainda que haja previso legal sobre
reas consolidadas. A lgica do PMCMV incentiva uma atuao pontual, diante do
planejamento estruturado que o sistema declarava buscar.
Na anlise de Cludia M. de M. Eloy, Fernanda de C. Costa e Rossella Rossetto
(2013, p. 16):
Pde-se verificar que os grupos de municpios menos populosos e mais pobres,
que mais deveriam empregar solues habitacionais de menor custo, baseadas
em insumos e assistncia tcnica, como inclusive prev o PlanHab,

so

136

justamente os municpios onde o MCMV est mais presente. A hiptese sugerida

neste momento, em funo das demais anlises feitas, que revelam a terra como
um dos principais insumos do Programa, que nessas cidades, onde h menor
dinmica do mercado imobilirio e maior oferta de terras, a execuo do
Programa seja mais eficiente, logo, com maior capacidade de resposta ao
desenvolvimento da economia.

Cabe destacar que a mudana na direo da poltica pblica no foi exclusivamente

jurdica. As duas leis, a que criou o sistema e a que criou o PMCMV, so perfeitamente
vlidas, vigentes, eficazes. No entanto, o direcionamento dos recursos, o foco das aes, a
produo de normas infralegais passaram a ser voltados ao segundo programa. Desse
modo, apesar de no destruir o arcabouo legal constitudo, h uma clara mudana de
rumos na poltica habitacional com o esvaziamento paulatino do sistema. Essa mudana do
governo federal levou a mudanas dos demais governos, j que passou a incentivar outro
tipo de ao e criao legislativa por parte dos entes subnacionais.
relevante notar que enquanto o PMCMV esvazia o sistema ao qual devia estar
vinculado, o Programa Bolsa Famlia traz algum incentivo estruturao do seu respectivo
sistema (BICHIR, 2011, p. 239):
Alm da qualidade do cadastro, o controle das condicionalidades de sade e
educao e, mais recentemente, a prpria adeso municipal ao SUAS, fazem
parte do IGD 89, o ndice que controla os repasses federais de recursos
municipais. Pode-se afirmar que este mecanismo de repasse de recursos um
importantssimo indutor de convergncia das aes municipais voltadas
para o PBF, uma vez que o descumprimento das regras pactuadas com o
governo federal implica, no limite, o no repasse de recursos adicionais para
operao do programa.

No caso do SNHIS, esse tipo de estratgia no foi assumida, esvaziando o sistema

de recursos e sentido estruturador, ao mesmo tempo em que no o extinge, prosseguindo
com a adeso dos entes e com a criao de conselhos e fundos de forma paralela, conforme
abordagem de Danielle C. KLINTOWITZ (2013, p. 13-14):
Uma regresso linear realizada com os dados de contratao da primeira fase do
PMCMV indicou que no existe nenhuma correlao entre a adeso dos

89

O ndice de Gesto Descentralizada (IGD) um indicador que mostra a qualidade da gesto

descentralizada do Programa Bolsa Famlia (PBF), alm de refletir os compromissos assumidos pelos estados
e municpios na sua adeso ao Programa, como a gesto do Cadastro nico e das condicionalidades. O ndice
varia entre zero e 1. Quanto mais prximo de 1, melhor a avaliao da gesto desses processos.
Com base nesse indicador, o MDS repassa recursos a estados e municpios para a realizao da gesto do
Bolsa Famlia. Quanto maior o valor do IGD, maior ser tambm o valor dos recursos a serem repassados.
Disponvel
em:
<http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/gestaodescentralizada/indice-de-gestaodescentralizada-igd>. Acesso em 20.10.2013.

137

municpios ao SNHIS, sua regularidade e implementao dos itens exigidos com

o nmero de contrataes nos mesmo municpios. [] Neste cenrio, por um
lado o Governo Federal retira a capacidade financeira, e consequentemente,
decisria e de atuao do SNHIS, em consequncia os municpios tambm se
desmobilizam no atendimento s regras do Sistema e direcionam suas energias
para a obteno do maior nmero possvel de unidades habitacionais por meio do
PMCMV que reproduz o modus operandis das polticas habitacionais combatidas
pelo Movimento de Reforma Urbana. Desta forma decoupling torna-se mais
eficiente, pois as novas sistemticas esvaziam as anteriores sem, contudo, se
precisar ter o nus poltico de desmontar o Sistema institudo a partir da luta de
um importante movimento social. Assim, sem que se desmonte os mitos
geradores constitudos pelas novas institucionalidades conquistadas pelos
ativistas da reforma urbana, volta-se a praticar polticas urbanas semelhantes s
realizadas anteriormente. Este contexto de decoupling fortalece a realizao de
novas polticas contrrias s institudas pelo ncleo original do MCidades, pois a
permanncia das regras originais - como o SNHIS conserva no imaginrio dos
ativistas da reforma urbana uma possibilidade de retorno ao caminho gestado
originalmente dentro deste ministrio.

Concluso

O modelo do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social j demonstrava a

concentrao de poder no governo federal com os atores-chave e o domnio das decises
centralizados. Sua utilizao no necessariamente garantiria melhores resultados para a
poltica, mas seu abandono prematuro, antes mesmo de seu funcionamento efetivo,
impediu a estruturao de um sistema coordenado de polticas pblicas de habitao.
A criao de programas federais PAC e PMCMV , ao desconsiderar ou
subordinar a estrutura que vinha sendo desenhada para a habitao de interesse social,
demonstra o descasamento entre a poltica econmica e de desenvolvimento e a poltica de
habitao para a populao de baixa renda. Tal distanciamento foi possvel em razo da
concentrao de recursos econmicos, administrativos e polticos no governo federal, bem
como da subordinao dos entes federados, que buscam atrair investimentos para a
execuo de polticas pblicas em seus territrios, o que pode gerar efeitos positivos para a
trajetria poltica de seus governantes.

138

Por concentrar recursos e decises, a Unio capaz de induzir comportamentos dos

entes federados. Suas escolhas, porm, tm favorecido aes que normalmente no contam
com participao popular, zoneamentos pontuais, doaes de terrenos e renncia fiscal,
fazendo com que os entes federados abram mo de suas receitas e de seu patrimnio, em
vez de incentivar o planejamento participativo e continuado das aes, promovendo a
qualidade e a efetividade dos planos diretores e dos planos locais de habitao de interesse
social, e a aplicao dos instrumentos urbansticos, especialmente os de combate aos
imveis vazios urbanos e especulao imobiliria.
H pouca diversidade de polticas pblicas sendo produzidas com recursos federais:
a concentrao de recursos pblicos e regulados pela Unio direcionados produo e ao
financiamento de unidades individuais no incentiva o desenvolvimento da poltica urbana
e de alternativas locais de polticas habitacionais. A escolha por um modelo de poltica
pblica prioriza atores e gera consequncias diversas em sua efetividade e na construo
do espao: no caso do financiamento para a construo de novos imveis, priorizou-se a
atuao das construtoras e da CEF, independentemente das competncias constitucionais
estabelecidas para a habitao e dos resultados que podem ser gerados no espao urbano e
na qualidade de vida.
possvel, a partir disso, fazer duas consideraes diferentes. Aceitando as
condies atuais em que a poltica se d, ou seja, os pontos de deciso pertencendo Unio
e grande parte dos entes federados apresentando fragilidades, razovel propor que a
induo promovida pela Unio seja mais adequada, perene, planejada e com participao
popular. Poderia ser reativada a estrutura j criada do sistema, com a ampliao dos
recursos aportados e com o aperfeioamento dos instrumentos j institudos. A destinao
de recursos para o desenvolvimento institucional era uma tentativa importante de incentivo
auto-organizao e melhoria da capacidade administrativa, especialmente nos
Municpios, a qual poderia ser retomada e aprimorada. Dentro do sistema, possvel ainda
incentivar iniciativas locais com a destinao de recursos federais para esse fim, com
liberdade de financiamento de modalidades eleitas localmente, induzindo os entes
federados a desenhar medidas mais adequadas a suas realidades, vantagem importante das
polticas sociais em sistemas federativos. Na reforma do sistema poderia se pensar tambm
em um tratamento mais desigual dos entes federados e no incentivo queles que
conseguirem progressiva melhora na capacidade administrativa, no planejamento urbano e

139

bons resultados nas polticas de habitao, alm de priorizar reas com maiores dficits e
com mais pessoas em situao de risco.
A outra perspectiva a ser considerada a de modificao das estruturas da
federao brasileira, criando-se a possibilidade de acesso aos recursos de maneira
autnoma pelos entes federados, o que poderia se dar com uma reforma total das
instituies federativas, incluindo a redistribuio dos tributos, das responsabilidades e dos
recursos, ou com transferncias menos condicionadas, que possibilitem maior liberdade
nas escolhas de polticas pblicas. Repensar o papel das regies metropolitanas e ampliar o
apoio aos Municpios, especialmente por parte dos governos estaduais, tambm deve estar
na agenda da reforma federativa.
A predominncia do uso dos recursos onerosos do SBPE e FGTS frente ao baixo
gasto oramentrio indica o no enfrentamento do problema de proviso habitacional para
a populao de mais baixa renda, que concentra o dficit habitacional no pas. necessrio
refletir sobre o modelo dominante de financiamentos individuais para obteno da
propriedade privada de novas unidades, que no se mostraram efetivos ou suficientes,
perpetuando desigualdades e no resolvendo a questo habitacional no pas, por vezes
agravando-a com o aumento de preos e diminuio do acesso. Deveria ser priorizado o
desenvolvimento de maior diversidade de polticas como, por exemplo, a locao social, a
utilizao de imveis pblicos, o uso da legislao sobre abandono e o emprego mais
racional do espao urbano com o combate ociosidade especulativa dos imveis.
A garantia constitucional do direito moradia e cidade no assegura sua
efetividade e sua progressiva implementao pode se dar de diversos modos. Dessa
maneira, o avano mais recente foi a priorizao da questo habitacional; no entanto, a
entrada do problema na agenda, com o aumento de recursos destinados a essa finalidade se
deu sob uma poltica bastante limitada e que no se relaciona com o Plano Nacional de
Habitao ou com o SNHIS.
A moradia, em sua definio mais ampla, deve incluir o acesso a diversos outros
direitos, bem como a poltica habitacional efetiva deve se relacionar com diversas outras
polticas, competncias, capacidades, mas essa cooperao ainda se mostra bastante
deficiente. A descoordenao da atuao dos entes se verifica em diversos momentos: na
poltica econmica de financiamento do governo federal, que no incentiva o
desenvolvimento da poltica urbana municipal; na falta de articulao dos servios

140

pblicos com as entregas de unidades habitacionais; no plano diretor que no se relaciona

com os planejamentos setoriais das trs esferas de governo.
Em um pas to desigual, pensar em solues habitacionais homogneas
contraproducente. claro que a descoordenao, os problemas e atrasos no so fruto
apenas de erros no desenho das polticas, mas so resultados de processos muito mais
amplos de apropriao do pblico pelo privado que precisariam de reformas muito mais
radicais para serem amenizados. A ideologia da casa prpria, que afeta no apenas os
beneficirios das polticas, mas aqueles que as desenham, tambm fruto de uma
sociedade e de um sistema jurdico que valoriza a propriedade individual, desconsiderando
outras formas de obteno da moradia como a concesso de imveis pblicos, a posse e a
locao.
O cenrio parece ser de poucos avanos: depois de dcadas de crticas ao BNH, seu
modelo continua influenciando as polticas pblicas de habitao; depois de os Municpios
serem declarados entes, continuam tendo que se subordinar s polticas federais em busca
de recursos.
Cabe aos movimentos populares, s organizaes no governamentais, burocracia
governamental em todas as suas esferas, aos polticos comprometidos com as causas
populares, universidade e sociedade em geral, que sofre com a baixa qualidade de vida
nas cidades, propor e pressionar por polticas habitacionais diversificadas e mais efetivas,
que no sejam apenas fonte de lucro e votos para empreendedores privados e governantes,
mas que possam produzir moradia digna bem localizada, com a garantia do direito cidade
a todos.

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