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Sobre Pedaladas fiscais

Por Julio Adelaide

1. Conceito de pedalada fiscal

O que significa mesmo o termo pedaladas fiscais? Um antigo professor


(Fernando Novais, de histria econmica, da Unicamp) costumava dizer
que o uso das aspas era um truque de quem no sabia escrever. Na
verdade, houve uma alterao do termo - at ento vinha sendo utilizado
contabilidade criativa pela mdia, com o intuito de criticar a
poltica fiscal do governo federal. De contabilidade criativa evoluiu-se
para pedaladas fiscais, configurando um rtulo mais contundente para
designar uma manipulao da contabilidade fiscal. O prprio
termo manipulao subjetivo, j que pode simplesmente indicar uma
tentativa de induzir ou modificar a aparncia de dados e informaes at
o extremo de sugerir fraude ou falsificao dos dados.
Ainda nos tempos da contabilidade criativa a mdia e
a patrulha ideolgica do mercado financeiro criticaram, por exemplo, a
venda, pelo TN, das aes da Petrobrs do Fundo Soberano para o
BNDES, que aumentou o supervit primrio do governo federal. Claro,
no houve grito quando, dois anos atrs, o TN comprou as mesmas
aes para o FS, reduzindo o supervit primrio. Da mesma forma,
houve gritaria quando, quatro anos atrs, o TN capitalizou a Petrobrs
com reservas de petrleo do pr-sal: o problema que parte das
reservas foi vendida, aumentando assim o resultado primrio. Todas
essas manipulaes foram catalogadas no reino da contabilidade
criativa, que se inseria num conjunto de crticas sistemticas
poltica fiscal. Entretanto, do segundo semestre de 2014 para os tempos
de agora, esse termo foi substitudo pelo rtulo pedaladas fiscais,
procurando indicar no apenas manipulao, mas ilegalidade da
execuo fiscal.
Haveria dois tipos de ilegalidades. Um primeiro diria respeito ao atraso
de pagamentos de alguns benefcios, subsdios e subvenes
concedidos pelo governo, cujos agentes repassadores seriam o Banco
do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o BNDES. Paralelamente, uma
segunda ilegalidade seria o adiantamento, por parte dessas referidas

instituies financeiras, dos referidos benefcios, subsdios e


subvenes, configurando um financiamento ao TN, o que contrariaria
a Lei de Responsabilidade Fiscal. Na verdade, para evitar uma
eventual ilegalidade, o atraso de pagamentos, ter-se-ia recorrido a
um financiamento, configurando por este ltimo aspecto o carter ilegal
e indevido das operaes.

2. Uma eventual ilegalidade de Restos a Pagar

Quando lanada no final dos anos noventa do sculo passado, a LFR


tentou estabelecer limites para a magnitude dos restos a pagar
deixados de um mandatrio para seu sucessor, em qualquer um dos
nveis de governo. Sua inteno original era a de zerar os restos a
pagar deixados de um governante para o outro, o que se tornou, desde
logo, impraticvel. Atualmente, com base em pareceres de juristas,
aceitam-se restos a pagar, desde que em valor menor que o governante
encontrou. Mas h coisas mais graves, como despesas realizadas sem
oramento empenhado ou previso oramentria, o que contraria regra
bsica e anterior prpria LRF (lei 4320 de 1964). Assim, atraso de
pagamentos, ainda mais dentro das regras e reportando-se a um mesmo
governante, fato corriqueiro, com o qual o TCU nunca se preocupou
anteriormente pelo menos nos ltimos 30 anos - manifestando-se
como um factoide, com claros objetivos polticos, no sentido de rejeitar
as contas do atual governo. Os responsveis pelo factoide, sentindo que
a verso do atraso de pagamentos muito fraca, desprovida de uma
verdadeira base real, evoluram para a segunda verso das pedaladas,
a dos Bancos financiarem o TN.

3. Sobre o financiamento do TN pelos Bancos Federais

Para comear: qual mesmo a motivao original da LRF ao proibir


que bancos estatais, de qualquer nvel de governo, financiem seu ente
federativo? Seguramente, a origem est na crise fiscal dos anos 80, que
transbordou do nvel federal para estados e municpios. Em alguns
casos, os bancos estaduais foram utilizados para o financiamento de
seus respectivos Tesouros. O caso mais grave foi o do estado de So
Paulo, justamente o ente mais rico da federao, que utilizou (e acabou
quebrando) o Banespa para financiar o Tesouro paulista. No nosso
caso, o TN, como autoridade fiscal que , detm a capacidade de
emitir moeda dvida- a qualquer momento, sem intermedirios. No
por acaso que o juro soberano, pago pelo TN ao mercado, sempre
menor que o custo de captao de seus Bancos controlados (BB, Caixa

e BNDES, entre outros). E o principal: o TN credor lquido, em geral


em volumes robustos, dos seus Bancos, o que dirime definitivamente
qualquer dvida de quem financia quem. O BNDES, por exemplo,
deve liquidamente mais de R$500 bilhes para o TN, o que mostra de
forma inequvoca que no houve (e no h), na forma legal e no seu
esprito, contrariedade LRF.
Qual , ento, exatamente o problema? Existe de fato um problema ou
ele to e somente uma questincula - embora paraguaia, o que a
tornaria sria - com o objetivo de acuar ou mesmo inviabilizar o
governo? O que vamos sugerir, a seguir, que de fato existe
uma questincula paraguaia, a qual tem, sim, por trs, um problema
importante da nossa metodologia fiscal, que vem sendo solenemente
ignorado no debate atual. Neste sentido, o problema metodolgico
independe da ao deste ou daquele governo, constituindo uma
questo per si, cuja soluo envolve uma mercadoria escassa nos dias
atuais: consenso poltico.

4. Pagamento dos juros da dvida dos Bancos Federais para o


TN versus pagamento da equalizao de juros do TN para os Bancos
Federais

Para situar o problema, vamos tomar como exemplo um emprstimo do


Programa de Sustentao do Investimento (PSI), operado pelo BNDES,
com juros fixos subsidiados pelo TN para a produo e comercializao
de mquinas e equipamentos nacionais. Iniciado em 2009, ele vem
oscilando desde ento no nvel de juros por tipo de equipamento
(caminhes, outros equipamentos de transporte, mquinas, mquinas e
implementos agrcolas etc) e no tempo. Tomemos, para exemplificar,
uma taxa muita utilizada ao longo destes anos, de 4% ao ano. Neste
caso, na hiptese de repasse para os agentes financeiros do BNDES e
sendo o destinatrio micro, pequena ou mdia empresa, o custo deste
emprstimo seria TJLP (atualmente, 6,5/% aa) + 1% (spread do BNDES)
+ 3% (spread do agente financeiro, que assume o risco do emprstimo).
No presente momento, no nvel atual da TJLP, o custo financeiro deste
emprstimo seria de 6,5% + 1% + 3% = 10,5%. Como o muturio final
pagaria apenas 4%, o custo de equalizao para o TN seria de 6,5%.
Esse valor, uma vez concedido o emprstimo, comea a
produzir custo fiscal imediatamente,embora no exatamente pela
metodologia contbil do TN/BC desde sempre. Esse vai depender da
especificao e da forma como se arbitram inclusive a contabilizaoos fluxos financeiros. E como ficariam os fluxos financeiros?
Em primeiro lugar, h a carncia do emprstimo para o muturio (no
mnimo de 6 meses), contando depois para alguns anos para pagar.
Iniciados os pagamentos, o agente financeiro apropria-se do seu spread

(3%) e envia ao BNDES o que seria seu spread (1%) e amortizao.


Para zerar o custo de equalizao, fica faltando o correspondente
TJLP, que ficaria aguardando o pagamento do TN.
Em segundo lugar, o TN costuma fixar em dois anos (ou at mais, em
funo das carncias e dos longos perodos de amortizao dos
emprstimos). Mas, ento, at isso acontecer, como ficaria o BNDES?
Ele teria de adiantar recursos prprios para sustentar o custo (no
exemplo, correspondente TJLP) e, neste sentido, financiar o TN? A
resposta no, j que o BNDES deve esse valor correspondente
TJLP exatamente para o TN!
Em terceiro lugar, h, no momento, uma discusso bizarra a respeito
dos prazos (e o seu virtual, no cumprimento) que o TN teria para pagar
ao BNDES os custos da equalizao, esquecendo-se que o prprio TN
quem fixa por portaria tais prazos, podendo alter-los - reduzi-los ou
ampli-los segundo as convenincias de julgamento do prprio TN,
como autoridade fiscal que . Alis, tambm julgamento do prprio TN
fixar prazos e carncias (nesse caso autorizado por MP) para o
recebimento de juros (em geral, TJLP) e amortizao dos seus
emprstimos realizados para o BNDES.
Um partidrio da questincula paraguaia diria que o no pagamento, ou
o seu atraso em relao regra que ele prprio (TN) criou, constituiria
uma manipulao, j que ao no pagar ou atrasar tais pagamentos est
se alterando em geral reduzindo o supervit primrio. Est errado,
porque o vcio de origem, estrutural e refere-se a um problema
metodolgico. Antes de aprofundarmos esse assunto, desde logo fica
claro que h uma grande incongruncia entre o fato de os juros relativos
aos emprstimos do TN ao BNDES (cerca de R$32 bilhes no corrente
ano relativos a R$500 bilhes de dvida) so contabilizados no resultado
nominal, mesmo que no desembolsados pelo BNDES,
independentemente dos prazos e carncias preestabelecidos. E, pelo
contrrio, algo como R$6 bilhes no ano seriam o custo de equalizao,
somente computveis se desembolsados pelo TN para o BNDES.
Assim, no primeiro caso temos o critrio de competncia e, no
segundo, o critriocaixa. O primeiro lanado no resultado nominal e o
segundo no resultado primrio, o que significa que, no exemplo acima, a
dvida do BNDES junto ao TN (tjlp)no pode ser compensada com um
valor correspondente de tjlp, referente equalizao. E, enquanto o
pagamento da equalizao no for feito estando ou no no prazo
preestabelecido por portaria do TN no apenas o resultado primrio
ser menor, mas, tambm e principalmente, ser subestimado
indevidamente melhorado- o resultado fiscal nominal, que o que
interessa, em ltima instncia. Se manipulao h, ela est embutida na
prpria metodologia, cuja origem encontra-se nos pores ainda
nebulosos da contabilidade pblica brasileira, metodologicamente
estagnada h pelo menos 30 anos.

5. Caixa versus Competncia

Se observarmos a norma contbil das empresas pblicas e privadas,


seria considerada absurda a indagao se o regime de contabilizao
deveria ser por critrio Caixaou Competncia. Ela essencialmente
por competncia, sendo que, por exemplo, o nvel das contas no
pagas, lanadas no passivo circulante, imediatamente contemplado
com as receitas a receber, alm do caixa (ativo circulante). Nesta
direo, a norma oramentria brasileira segue esse padro, de forma
que o balano anual de qualquer ente federativo municpios, estados
ou Unio trabalha com o conceito de competncia, o que inclui, por
exemplo, nas despesas, todas aquelasrealizadas e no pagas. Dito
isso, a pergunta que no quer calar : por que, contrariando a lgica do
processo da execuo oramentria e da contabilidade pblica, a
gesto fiscal da Unio, o que envolve tambm o acompanhamento dos
demais entes federativos, trabalha com o conceito Caixa?
A explicao para uma pergunta to singela complexa e envolveria um
passeio ao longo da histria do Brasil, pelo menos desde os anos 30 do
sculo passado. Para encurtar o assunto, pode-se dizer que a tendncia
brasileira a produzir uma bolha fiscal permanente ensejou, ao longo
dos anos, a convico proveniente teoricamente da matriz de
pensamento econmico ortodoxa - de que o controle das contas
pblicas passaria pelo controle do crdito lquido para o setor pblico.
Independente do fato de isso ser, pelo menos em parte, um pressuposto
verdadeiro, a questo central que uma viso consolidada das contas
do setor pblico, observada a partir da execuo
oramentria, nunca foi realizada por completo. Em contraposio, o
Banco Central do Brasil veio aos poucos desenvolvendo e consolidando
a estatstica referente ao Crdito Lquido para o Setor Pblico (CLSP)
para o conjunto dos entes federativos, podendo incluir a at mesmo as
empresas estatais pertencentes aos trs nveis de governo. Ento, foi o
bastante que, no final de 1998 e incio de 1999, no sculo passado, ao,
mais uma vez, o Brasil quebrar neste caso, premido por quatro anos
seguidos de populismo fiscal e cambial se recorresse a uma
metodologia consolidada de contas fiscais, nas penosas e
constrangedoras negociaes com o FMI. E a, na falta de uma
metodologia pronta, recorreu-se a uma proxy, o CLSP do Banco
Central.
Na verdade, o CLSP, embora tenha uma relao e conexo com a
execuo oramentria, diferente dela em forma e contedo.
A diferena na forma que o resultado fiscal apurado pelo BC baseia-se
numa comparao temporal de estoques de dvida, deduzindo-se da
um resultado, (um fluxo), que ser o dficit nominal ou, subtraindo-se
os juros pagos da dvida pblica, o resultado primrio. O clculo a partir
do processo oramentrio, pelo contrrio, tem como referncia o fluxo

da execuo oramentria, o que , evidentemente, muito mais rico,


completo e passvel de desagregao, para fins analticos e, no menos
importante, de fiscalizao. Por outro lado, a diferena de contedo est
no fato de que a metodologia implcita no CLSP trabalha somente com
trs variveis bsicas: dvidas financeiras (estoque), Juros
(fluxo) e Caixa (estoque). Quando aplicada para o clculo do
resultado fiscal, as outras despesas pblicas que no juros (fluxo) so
computadas por diferena, o que significa que as nicas despesas
consideradas exceto os juros - so aquelas pagas, excluindo as no
pagas tanto do clculo do resultado fiscal, quanto do estoque da dvida
lquida do setor pblico. Os juros, pagos ou no, so computados por
competncia, o que implica que a metodologia do CLSP, quando
aplicada exclusivamente ao seu propsito original (acompanhar o
endividamento financeiro do setor pblico) um regime por
competncia, j que sua nica varivel de fluxo os juros assim
computada. Entretanto, quando adaptada para o clculo fiscal, caminhase para a jabuticaba brasileira, que combina competncia juros
com Caixa todas as demais despesas.
O problema, ento, da utilizao da metodologia do CLSP no
clculo fiscal no apenas de sua limitao em termos de informao e
aderncia fiscalizao, mas, sobretudo, pela
sua inconsistncia metodolgica estrutural, correndo-se o risco de se
produzir mais confuso e desacertos do que acertos.

6. Inconsistncias e incoerncias

emblemtico que a LRF, quando editada em 2000, previsse no seu


artigo n. 30, pargrafo 1, inciso IV, que caberia ao Senado Federal
definir a metodologia do resultado primrio e nominal, reconhecendo,
implicitamente, o carter provisrio da metodologia improvisada baseada
no CLSP. E sintomtico que, 15 anos depois, essa metodologia ainda
no tenha sido criada! Estabeleceu-se assim um fosso legal, j as
meta fiscal vem constando da LDO, sem prever a sua metodologia,
aceitando-se tacitamente informalmente, na verdade o clculo
baseado no CLSP do Banco Central. Curiosamente, ento, o
cumprimento de uma Diretriz Oramentria, que deveria ter, como
metodologia de verificao, algo baseado na execuo oramentria,
feita informalmente por metodologia diversa que se conecta
tangencialmente apenas isso - com o processo oramentrio.
E que se diga a verdade: a tarefa tcnica e poltica atribuda pela LRF ao
Senado Federal dificlima, uma vez que a dvida financeira pblica e
seu custo os juros foram retirados do processo de elaborao do
oramento! De imediato, portanto, haveria uma contenda com
a patrulha do mercado financeiro, j que se alegaria a inconvenincia de

um eventual engessamento da poltica monetria. Mas as dificuldades


no parariam somente neste ponto. Haveria, por exemplo, a
necessidade de se definir: i) o conceito de despesa efetivamente
realizada (mesmo que no Paga); ii) critrios mais elaborados para o
cancelamento de restos a pagar;
iii) conceito de despesas e receitas primrias versus receitas e despesas
financeiras; iv) redefinir a forma de incluso no oramento, na execuo
oramentria e no prprio resultado fiscal das empresas estatais
financeiras e no-financeiras etc.
Mas enquanto isso no acontece, teremos de continuar com as mazelas
de sempre das atuais regras (ou falta de regras?) da execuo fiscal.
A consequncia mais grave desse fato que a meta fiscal, seja o
resultado nominal, seja o resultado primrio, previsto na LDO, fake ,
unicamente um instrumento de gesto do governo, por basear-se em
fonte de dados distinta dos referentes execuo oramentria. Neste
sentido, ela no fiscalizvel, uma vez que elementos centrais que a
compem no fazem parte do processo oramentrio, tendo sido sua
execuo delegada do legislativo para o executivo e, internamente a
este ltimo, para o Banco Central do Brasil. O TCU, portanto, como
rgo de fiscalizao do legislativo e que tem se aprimorado
tecnicamente nos ltimos anos, monitorando todas as etapas da
execuo oramentria (em especial as licitaes) no tem alada
legal
para fiscalizar contas cuja metodologia tem, como eixo, o conceito
deCLSP.
Mais especificamente, retomando a questo das operaes do BNDES
com o TN, analisadas mais acima, no esto na alada atual do TCU
no apenas os pagamentos dos juros da dvida do BNDES em relao
ao TN (em geral, em tjlp e classificadas como despesas no resultado
nominal), com tambm despesas de equalizao de juros devidas pelo
TN ao BNDES. As primeiras desde sempre so
consideradas acima da linha, estando fora da execuo oramentria, e
as segundas, embora consideradas primrias abaixo da linha- tem
delegao por leis especficas, que atribuem ao TN decidir por portaria
flexvel e altervel segundo suas convenincias quando entraro no
oramento e, portanto, na execuo oramentria.
Por isso, ao tentar julgar as contas do governo, fica claro que o
TCU no tem condies tcnicas de faz-lo, seja porque o objetivo do
pretenso crime a manipulao do resultado fiscal no tem meta
verificvel contabilmente, seja porque as contas especficas que esto
mais em foco, como objeto de manipulao, esto fora de sua alada de
fiscalizao. E pelo menos nesse ponto, o Sr Augusto Nardes, ministro
relator das contas do governo, tem sido coerente, j que, admitindo
prvia e implicitamente a falta de condies tcnicas consistentes
para julgar, recorreu velha conhecida das terras sem lei, vale dizer,

o pr-julgamento. O resultado final mais palpvel so as duas teses


bizarras j mencionadas mais acima: a de que o governo, com o objetivo
de manipulao do resultado fiscal : i) atrasou o pagamento de
despesas (os tcnicos viram-se forados a reconhecer que atrasos
sempre houve mas no podem ser exagerados) e ii) fez com que os
Bancos Pblicos contumazes devedores lquidos do TN financiassem o governo. Assim, a nica concluso possvel que, para
sustentar a falta de consistncia e a notria incoerncia (com os fatos)
dos argumentos, inevitvel que se conclua que a alegada anlise e
rejeio das contas do governo de 2014 no passaria de
uma opinio subjetiva de alguns tcnicos do TCU, que se prestariam
ao papel de coonestar o pr-julgamento do sr Augusto Nardes.

7. Absurdos lgicos e prticos da metodologia baseada no CLSP

Independentemente da inconsistncia legal e tcnica da metodologia de


clculo do resultado fiscal, e de sua inconsistncia estrutural,
ao misturar Caixa comCompetncia, poderamos perguntar: afinal de
contas, no mrito, ela uma boa metodologia?
Em uma resposta que est implcita em todas as ponderaes
realizadas acima, dir-se-ia que, como soluo de curto prazo,
improvisada em momento de crise no final dos anos noventa do sculo
passado, ela pode ser considerada uma boa soluo, dentro das
circunstncias. Mais ainda, dada a sua fcil operacionalidade e
disponibilidade permanente, j que faz parte intrnseca da misso do BC
de monitorar todos os agregados monetrios e financeiros, ela pode ser
um bom instrumento de acompanhamento conjuntural, em suma, uma
boa proxy da situao fiscal. Mas, como instrumento para fixar
a meta fiscal, ela apresenta srias deficincias enquanto
instrumento indutor da gesto pblica.
Um primeiro problema mais geral e se refere ao processo de induo,
para efeito do cumprimento da meta, que traz implcito o pressuposto de
que a despesa boa ano paga, a no ser que sejam juros. Por
decorrncia, no h problema com dvida, sendo sempre prefervel
manter dinheiro em Caixa, em detrimento do aumento da dvida, desde
que no seja dvida financeira. Na contabilidade privada, pelo contrrio
e corretamente, prevalece o regime de Competncia, sendo que
qualquer tipo de despesa de qualquer espcie, no paga em sua data de
vencimento, coisa muito sria. Descobrir esqueletos, alis,
o meio de vida principal das auditorias contbeis.
Em segundo lugar, quando aplicada a aspectos especficos da
execuo fiscal, a metodologia mostra-se, em alguns casos, absurda,
resultando em indues pouco adequadas para a gesto pblica. o

caso, por exemplo, da metodologia adotada para a incorporao das


empresas estatais, subsidirias integrais ou controladas, no clculo do
resultado fiscal. Na contabilidade privada, a subsidiria integral ou
controlada da holding contabilizada pelo conceito
de equivalncia patrimonial, vale dizer, o lucro (ou prejuzo)
considerado integralmente, se a empresa for subsidiria integral- com
100% de controle - ou proporcionalmente, em termos de sua
participao acionria, se for apenas controlada.
Na metodologia baseada no CLSP, considera-se para o segmento
estatal no-financeiro o estoque de dvida financeira, da qual se subtrai
o Caixa da empresa: considerando-se no tempo a variao desse
estoque da Dvida Financeira (menos Caixa) obtm-se o
resultado fiscal nominal, do qual subtramos os juros pagos, para se
chegar ao resultado primrio. Os dividendos pagos pelas empresas (e
no os lucros) so tambm considerados, embora contabilizados
parte, como receita corrente do Tesouro (nacional, estadual ou
municipal). Os Bancos estatais esto fora desse conceito, dada a sua
natureza financeira, o que significa que sua nica contribuio para o
resultado fiscal ser via pagamento de dividendos.
Na verdade, os resultados desta metodologia, enquanto mecanismo
indutor do processo de gesto, so desastrosos: no caso das estatais
no financeiras, uma simples e universal concepo, ou seja, a empresa
com lucro um fato positivo e deve ser somado no resultado do grupo
econmico (no caso, no resultado fiscal do governo) ou a empresa com
prejuzo um fato negativo e assim deve ser subtrado do
resultado fiscal, substituda por uma miscelnea de conceitos, que
induzem a uma m gesto. De fato, a empresa estatal boa seria aquela
que no investe, seja porque no deve se endividar, seja porque deve
poupar seu caixa, j que nos dois casos (mais dvida ou menos caixa)
h uma piora do primrio. Mas a empresa estatal boa no deve tambm
pagar dividendos, j que, tendo ela acionistas privados, ao reduzir o
caixa para pag-los e ao seu acionista controlador (o Tesouro), seu
efeito no resultado fiscal ser negativo, j que a diminuio do caixa
para pagar os dividendos (com impacto nesta exata magnitude sobre
o fiscal da empresa) ser superior ao resultado do aumento da receita
corrente do Tesouro por conta dos mesmos dividendos, s que
subtrados da parte referente aos acionistas privados! Fruto em parte
disso, antes de 2010, quando foram retiradas do primrio, a Petrobrs,
ao pagar dividendos produzia dficit primrio e a Eletrobrs ficou mais
de 12 anos sem pagar dividendos.
Os Bancos Estatais tem vida um pouco melhor, dada a sua
natureza financeira: esto fora do mecanismo da Dvida Lquida, embora
a sua nica forma de contribuir para o fiscal com dividendos, e no
com seus lucros no conceito de equivalncia patrimonial. Ento pode-se
dizer que enquanto a metodologia aplicada s estatais no financeiras
tm um vis anti-investimento, os Bancos Federais tm um vis anticapitalizao, resultando ambos na destruio das empresas a longo

prazo. Assim, em ltima instncia, a estatal boa aquela


que corta os pulsos e vai embora, ou ...... privatizada. Com a sada da
Petrobrs e Eletrobrs do primrio, essa metodologia do CLSP aplicada
s empresas perdeu importncia, embora seja ainda a que prevalece,
espera do velho e bom conceito de equivalncia patrimonial.
Mas os problemas prticos conceitualmente mais srios referem-se ao
fato de que a meta fiscal, que, de fato no existia antes de
1999, quando o Brasil quebrou, passou a ser o resultado primrio, j
que, na poca, os juros estratosfricos tornavam virtualmente
inalcanvel uma meta nominal. E, com mtrica baseada em
metodologia improvisada, adotou-se para o resultado fiscal igualmente
uma meta improvisada, ancorada no primrio, tornando-se ambos mais
uma jabuticababrasileira, em que o provisrio torna-se definitivo.

8. O primrio como submeta e no como a meta fiscal

Muitos se referem ao resultado primrio como uma jabuticaba brasileira,


j que a prtica internacional mais utilizada a meta nominal, que inclui
os juros da dvida pblica. No caso do Brasil, a substituio do primrio
como meta principal criaria um problema poltico, sustentado
na patrulha do mercado financeiro, que, claro, considera que a despesa
dos outros ruim e a despesa que ancora receitas nossas boa.
Entretanto, deve ser mencionado que, independentemente de uma
eventual controvrsia sobre a sua utilizao, a mtrica do primrio um
importante instrumento de gesto fiscal, especialmente quando
considerado como submeta para se alcanar a meta que de fato
interessa, que a baseada no resultado nominal.
Afinal de contas, o resultado nominal que define a
sustentabilidade fiscal e a consequente capacidade de financiamento
dos Estados Nacionais ou de suas instncias subnacionais. No
bastasse isso, h um problema razoavelmente grave que desaconselha
a utilizao do primrio como meta fiscal principal: os critrios de
lanamento das despesas e receitas no primrio ou no nominal so
relativamente arbitrrios, o que transforma um importante e
imprescindvel instrumento de gesto em algo que sofre o risco
de manipulao. Nesse sentido, os critrios, em alguns casos,
necessariamente arbitrrios, devem servir a apenas uma senhora, a boa
gesto fiscal, descartando-se critrios com objetivos de manipulao. E
para se evitar isso, o melhor caminho comea por trabalhar com a meta
nominal, deixando o primrio como submeta, ou melhor, como um
instrumento de gesto para se alcanar o resultado nominal almejado.
Dois exemplos poderiam ilustrar o problema da subjetividade
das escolhas arbitrrias, e que esto presentes no caso brasileiro,

colocando-se a dvida se esto assim por descuido, por critrios


tericos e/ou ideolgicos ou simplesmente por objetivos de manipulao.
Um primeiro diz respeito ao exemplo acima das relaes do BNDES e o
TN. Ao se emprestar dinheiro ao BNDES com custo em tjlp, portanto,
subsidiado, j que abaixo da SELIC, acarreta, para o TN, um passivo
com custo em Selic (devido ao mercado) e um ativo com custo em tjlp
(devido pelo BNDES ao TN). A operao passa a gerar um
custo fiscal imediato, que lanado automaticamente no
resultado fiscal nominal, j que ambos os juros (a SELIC no passivo e a
tjlp no ativo) so considerados despesas e receitas acima da linha, vale
dizer, esto fora do oramento e da execuo oramentria.
Paralelamente, ao autorizar o BNDES, via PSI (ou outros programas
com equalizao) a realizar emprstimos a taxas fixas a serem
equalizadas (no exemplo mais acima seria de 4% aa), o TN fica devendo
uma diferena (no exemplo seria correspondente prpria tjlp), a ser
paga segundo as suas convenincias (ateno TCU, as vrias leis,
referentes a programas equalizveis dos ltimos 20 anos, deram esse
poder discricionrio para o TN). Ao fim e ao cabo, quando forem pagas,
tais despesas entraro na execuo oramentria, sendo lanadas no
resultado primrio. Por que dois tipos de crditos direcionados e
subsidiados pelo TN tiveram tratamento diferente, lanando-se um no
resultado nominal e o outro, quando pago, no primrio?
Pragmatismo sobre as convenincias da execuo fiscal talvez possam
explicar essas escolhas. No fundo, os dois tipos de crditos so
financeiros, embora direcionados, como vrios outros (do SFH, por
exemplo), apenas com a diferena de que tm custo fiscal. Mas a
emisso de ttulos pblicos e a compra de ativos em dlar pelo BC
podem ter custo fiscal, e esto contabilizados no nominal. O que de fato
diferencia o crdito direcionado com equalizao que tende a ter um
subsdio relativamente maior, para clientela especfica, induzindo a uma
tentativa de parcimnia e burocratizao, com o objetivo de
conteno fiscal. E para encorpar o discurso da conteno, optou-se por
lan-lo quando formalmente pago na execuo oramentria e,
portanto, no primrio. Em suma, foi uma opo aparentementeaceitvel,
mas discutvel, j que se trata de uma despesa tipicamente financeira da
Unio, devendo e podendo ser classificada acima da linha. Quando no
mais porque, alm de ter a mesma natureza financeira - do
emprstimo subsidiado em tjlp, evita-se a tendncia a
uma subestimao permanente, j que sistematicamente repetida do resultado fiscal nominal. E essa ser tanto maior quanto mais elstico
for o prazo decorrente entre o momento do fato gerador da despesa no
caso, a efetivao do emprstimo ao muturio e o pagamento da
equalizao.
Sabe-se que o TCU, em sua agenda em torno
de questinculas paraguaias, tem questionado sobre o prazo, em geral
de dois anos, concedidos para o pagamento dessas equalizaes.
Embora haja uma importante questo de ordem legal nesse

questionamento, j que o congresso concedeu alada para o TN decidir


quando pagar (implicitamente, como rgo subordinado, tirou a alada
legal do TCU para fazer tal pergunta) interessa tambm o fato de que o
problema do prazo estrutural, j que nasce da assimetria entre o fato
gerador da despesa e o tempo qualquer tempo da data do
pagamento efetivo. E, nesse caso, a soluo para o problema seria
simples: lanar as despesas de equalizao acima da linha, no nominal,
resolvendo-se no apenas a questo grave de subestimao fiscal,
como tambm poupariatrabalho ao TCU, j que tal tipo de despesa
est fora de sua alada de fiscalizao.
Um segundo exemplo do carter arbitrrio do conceito de primrio
refere-se carga tributria embutida no servio da dvida pblica. Em
geral ela oscila de 15% a 22,5% de IR para pessoas fsicas e chega a
40% (IR e CSLL) para os bancos. Imagine-se a seguinte situao: o TN
toma emprestado determinada quantia, pagando R$100,00 de juros ao
ano. No momento de receber os R$100,00 no TN, o emprestador
avisado que tem de passar no guich ao lado da RF, deixando R$15,00.
Os R$100,00 so lanados como despesa de juros no resultado nominal
e os R$15,00 so considerados receita de impostos, engordando o
resultado primrio. Do ponto de vista do nominal, esse duplo lanamento
neutro, o que tornaria o assunto pouco relevante se essa mtrica
fosse considerada a meta fiscal. Entretanto, se a mtrica mais relevante,
inclusive por constar na LDO, for a do primrio, a distoro passa a ser
grave, subvertendo o conceito de uma poupana para pagar juros, j
que os prprios juros contm embutidos parte da poupana. E mais,
quanto pior a situao fiscal e maior o endividamento e os juros, maior
ser essa falsa receita primria que nunca contribuir para melhorar,
num nico centavo, o resultado nominal.
Isso no significa, porm, que a tributao sobre os juros no seja
importante do ponto de vista fiscal e sim que indevido que ela seja
lanada no primrio, podendo, alternativamente, contribuir de forma
relevante para mitigar o custo fiscal da poltica monetria, em especial,
quando considerada dentro como fator redutor - do dficit nominal.
Em suma, o conceito de resultado primrio, embora seja uma ferramenta
de importncia indiscutvel para a gesto fiscal, perde esse potencial
quando se torna a prpria meta fiscal, dado o seu carter parcial,
incompleto e intrinsecamente arbitrrio, envolvendo escolhas sobre
aquilo que se computa acima ou abaixoda linha.

9. Concluso: o carter errtico do TCU

Numa sntese do que foi discutido acima, poder-se-ia concluir:

i.

ii.

iii.

iv.

v.

vi.

vii.

viii.

ix.

Por basear-se desde sempre numa metodologia improvisada, tomada


emprestada do BC, baseada no conceito do Crdito Lquido do Setor
Pblico (CLSP) as estatsticas fiscais do Brasil so incompletas, no
tendo como referncia a execuo oramentria da Unio, Estados,
Municpios e Empresas Estatais;
O vis financeiro e as insuficincias dessa metodologia no so culpa do
BC, j que foi construda com o objetivo de acompanhamento e controle
dos agregados monetrios e de dvida financeira no apenas do setor
pblico, mas de toda a economia, o que constitui uma misso precpua
do Banco Central do Brasil;
Essa metodologia , para a gesto fiscal, um instrumento importante e
insubstituvel de acompanhamento conjuntural, dada a sua
disponibilidade temporal (mensal) propiciado pelo fato de basear-se em
acompanhamento de estoques monetrios e de dvida financeira;
Entendida, entretanto, como a estatstica das contas fiscais, e no
apenas e to somente uma proxy de acompanhamento conjuntural,
somos obrigados a reconhecer que a metodologia baseada no CLSP
apresenta graves deficincias;
Uma primeira que, ao ser adaptada para utilizao como
estatstica fiscal, passa a misturar Competncia com Caixa, ficando o
primeiro para as receitas e despesas financeiras
(consideradas acima da linha e lanadas no resultado nominal) e o
segundo para as demais receitas e
despesas pagas (consideradas abaixo da linha e lanadas no resultado
primrio); essa incongruncia pode gerar at mesmo situaes
paradoxais e bizarras, como aquelas que envolvem as relaes do TN
com os Bancos Federais;
Uma segunda deficincia que, ao calcular por diferenas o gasto
primrio, ela deixa de lado as despesas no pagas, como se elas
fossem irrelevantes para a anlise do resultado fiscal;
Uma terceira deficincia que, como mecanismo de induo boa
gesto fiscal, ela cria, por exemplo, o vis de que a despesa boa
despesa no paga; e quando aplicada s empresas estatais, apresenta
um grave vis anti-investimento (para as no-financeiras) e anticapitalizao (para os Bancos Estatais) induzindo sua destruio no
longo prazo;
Uma quarta deficincia que se optou por considerar, no contexto da
metodologia, o resultado primrio como a meta fiscal, deturpando esse
conceito enquanto importante submeta e instrumento de gesto fiscal;
mais particularmente, a possibilidade de arbitrar, subjetivamente, o
lanamento de despesas e receitas acima ouabaixo da linha ajuda a
deturpar o conceito, o que recomendaria a sua substituio pelo
resultado nominal, seguindo o padro internacional predominante;
Uma quinta e talvez mais importante deficincia: a estatstica, com base
nessa metodologia, no fiscalizvel, j que no se baseia na
execuo oramentria, apenas tangenciando-a. No caso da Unio, so
consideradas apenas as despesas (pagas) e receitas (recebidas); todo o
fluxo financeiro considerado acima da linha est fora do oramento e,
portanto, da execuo oramentria;

x.

xi.

Como corolrio, uma sexta deficincia que as metas fiscais, propostas


em todas as LDOs, so metas fantasia, j que no fiscalizveis,
estando dependendo, para valerem em execues
oramentrias futuras, da regulamentao, pelo Senado Federal, da
metodologia do resultado fiscal, prevista no artigo 30 da LFR.
Como corolrio final, deve-se concluir que o TCU no tem alada para
julgar uma eventual manipulao do resultado fiscal por parte do
executivo; para realizar tal tarefa, ele deveria: a) reconhecer tal
impossibilidade junto ao rgo ao qual subordinado, o Congresso
Nacional; b) solicitar que as chamadas receitas e
despesasacima da linha passem a integrar o oramento e a execuo
oramentria e c) solicitar ao Senado que regulamente a metodologia do
resultado fiscal primrio e nominal, conforme previsto na LRF.

Dada a virtual misso que se atribuiu, de julgar e rejeitar


(por manipulao) as contas do governo de 2014, o TCU tem tido um
comportamento errtico, burlando em muito o seu papel legal e
constitucional. Em determinados momentos, afigura-se como se
fosse um cego num tiroteio, com um revlver na mo, atirando a
esmo, seja questionando, por exemplo, o prazo que o TN se concedeu
autorizado por lei - para pagar equalizaes ao Bancos federais, seja
questionando e criticando as estatsticas macroeconmicas do BC
talvez por sentir que elas no sejam fiscalizveis seja, enfim,
admitindo que restos a pagar sempre existiu e seria aceitvel, desde
que no exagerado....
Nos momentos mais recentes, o comportamento errtico tem-se
afigurado tal como o TCU fosse um beque de roa, que perde a viagem
e faz falta feia. Como ele j vem exorbitando claramente em suas
funes constitucionais, investigando e fiscalizando eventos que esto
fora da alada que o congresso atribuiu-lhe, o TCU veio, atravs do
relator das contas de 2014, sr Augusto Nardes, dar ordens ao
congresso, solicitando que esse analise agora as contas de
2014, deixando para depois as contas dos 13 anos anteriores! E a
razo principal para essa falta grosseira no questo de time para a
concluso da misso que o TCU se atribuiu, mas sim que, ao evitar que
as contas anteriores sejam analisadas agora, impede-se
a comparao dos critrios utilizados nas contas de 2014 e todas as
demais. Vai saltar aos olhos a aberrao legal e jurdica
dos procedimentos de 2014, ficando claro o intuito de utilizao do TCU
para inconfessveis fins polticos.