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Matus
Tomo I
Braslia, 1993
u.
F.
R.
J,
BIBLIOTECA
Indice
i p p u r
1.
2.
N ecessitam os Planejar?
17
3.
29
4.
35
5.
Eu Planejo, Tu Planejas
49
6.
55
7.
O Tringulo de Governo
59
8.
O Tem po no Planejamento
63
9.
Epistemologa do Planejamento
71
10.
81
11.
99
12.
135
13.
145
14.
181
15.
O Conceito de Estratgia
191
PARTE II
OS FUNDAMENTOS DO PLANEJAM ENTO SITUACIO NAL
1.
199
2.
O Conceito de Situao
203
3.
223
4.
227
5.
A Mudana Situacional
235
6.
Situao-O bjetivo
243
7.
247
8.
255
9.
285
TOMO II
PARTE III
OS QUATRO MOMENTOS DO PROCESSO DE PLANEJAM ENTO
SITUACIO NAL
1.
O Conceito de Momento
297
2.
0 M om ento Explicativo
303
3.
335
4.
O M om ento Estratgico
403
5.
481
PARTE IV
CONCLUS ES E GLO SSRIO S DE CONCEITOS
1.
Concluses Finais
557
2.
G lossrio de Conceitos
569
3.
Bibliografia
587
II
iii
O P E S est vencendo a inrcia; tem crescido a aplicao do
mtodo na Amrica Latina. H atualmente rgo governamentais,
partidos polticos e governantes que comeam a aplicar a anlise situacional. Embora de form a rudimentar, h planos nacionais que
aplicam o enfoque proposto neste livro. O avano tem sido vertigi
noso nos ltimos trs anos, dado que atende a uma necessidade efeti
va na rea governamental. um mtodo de planejamento estratgico
governamental claramente distinto do planejamento tradicional e do
planejamento estratgico empresarial. Ele concebido como uma
ferram enta ao servio do dirigente poltico moderno, no governo ou
na oposio, p o r isso permitir resgatar o valor prtico do p ' "ju
mento, bem como superar a improvisao, a politicagem e o tecnocratismo, uma vez que perm ite abordar os problem as tcnicopolticos reais que o governante deve enfrentar.
Espero que esta edio em portugus renove o nteres
dos
brasileiros em elevar a qualidade de seus sistemas de direo e que
contribua para o avano do pensamento estratgico, deixando para
trs o barbarismo poltico e o barbarismo tecnocrtico, extrema
mente simplistas e indesejveis.
Carlos Malus
Caracas, outubro de 1993
TOMO 1
POLTICA, PLANEJAMENTO E GOVERNO
T E O R IA SO C IAL E TE O R IA DO
PLAN EJAM EN TO
1
0 Planejamento como um
Problema entre os Homens
10
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
se imps sobre outras para im prim ir-lhe uma direo. O m undo, meu
pas, a realidade, esta regio e o seu prprio municpio no esto parali
zados espera que algum planeje seu destino e atue em conseqncia.
Nosso destino vai-se construindo dia a dia, incessantem ente,
m esm o que no saibamos ao certo para onde ele nos conduz. Assim
que, quem quiser enfrentar o desafio de criar um futuro com sua von
tade, poder e recursos dever, em certo sentido, navegar contra a cor
ren te, porque dever vencer um a fora que contradiz suas intenes
salvo se planejar para acelerar e acentuar as tendncias j arraigadas no
sistema social, um a vez que se pode tam bm planejar a favor da corren
te; mas este no o caso mais com um nem o principal para justificar o
planejam ento.
Dessa form a, o planejamento apresenta dificuldades sem elhantes s
enfrentadas para se agarrar com as mos um peixe na ^ua, em condi
es de m visibilidade. Trata-se de algo m uito com plexo, no som ente
pelo nm ero de variveis que condicionam o xito de nosso propsito,
mas tam bm porque tais variveis so difceis de imaginar, enum erar e
analisar.
O peixe dificulta minha tarefa de uma form a inteligente, ou cria
tiva, alterando sua velocidade, direo e profundidade de m aneira ines
perada. E mais: s vezes parece que o peixe adivinha meus m ovim en
tos para captur-lo e efetua oportunam ente as manobras para im pedir
m eu xito.
um processo no redutvel a uma teoria bem estruturada e que
req u er m uita experincia, perseverana e capacidade de aprendizagem
na prtica, alm de foras e recursos para alterar o curso dos aconteci
m entos na direo desejada. Essa dificuldade para aluar sobre a reali
dade, vencendo um m ovim ento e um a resistncia, a que m elhor justi
fica a analogia com a correnteza do rio. O objeto do plano no um alvo
fixo, inerte e sem inteligncia, para o qual aponta o planejador.
No entanto, essa afirmao no absoluta. Depende de qual o
objeto planejado. G eralm ente, quando se fala de planejam ento, referi
m o-nos ao processo de desenvolvimento econmico-social. Mas o pla
nejam ento, com o corpo de teoria geral, pode aplicar-se a qualquer ati
vidade hum ana em que necessrio um esforo para alcanar um objeti-
T e o ria S o c i a l e T e o r ia d o P la n e j a m e n t o
l i
12
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e o r i a S o c ia l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o
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14
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
->
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
15
------------- Indivduo
r i
Conflito
Individual
'
Conflito
Social
I
I
-------- - Indivduo
16
P o ltic a . P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
2
Necessitamos
Planejar?
" ma form a de responder a esta pergunta consiste em interrogarm onos: Por que existe planejamento? O que o justifica e o faz neces
srio? Qual o custo de desprez-lo? Onde se situa o limite entre
a m era reflexo prvia ao e o planejamento propriam ente dito?
Os hom ens improvisam; fazem geralm ente um clculo que precede e
preside a ao. Mas esse clculo, sem outro requisito, pode ser chamado
de planejamento? O que faz norm alm ente o poltico antes de agir? Pla
neja sua maneira? Se planejar consiste em refletir antes de fazer, por
que o poltico d to pouco valor ao planejamento? E necessrio o pla
nejamento? O planejamento uma ferram enta eficaz de governo? Que
peso tem o planejamento no desempenho do governo?
O prim eiro problem a consiste em delim itar o mbito do planeja
m ento e o papel da improvisao.
Na realidade, os governantes dedicam-se muitas horas a refletir an
tes de tom ar decises. Como essa reflexo? Em que se diferencia ela
do planejam ento formal? Em que consiste a formalidade do planeja
mento? Q ue tipo de reflexo no constitui planejamento?
Aprofundem os esta ltim a pergunta.
Adm itam os, em princpio, que o planejamento refere-se ao clculo
que precede e preside a ao. A existncia desse clculo suficiente para
fundam entar decises?
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P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
19
T e o r ia S o c ia l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
ca' lclo
(B)
(A )
Clculo
Clculo
tcnico ,
intuitivo
assistemtico assistematico
(C )
(D )
Clculo
tcnicoClculo
polltico
tcnico
assistemtico sistemtico
(E )
Clculo
tcnico poltico
sistemtico
TEMPO \
To/
Hoje
I I A to fs j
Tm /
Amanh
Imediatismo :jS
Ei
0 poltico comum
1.
v.v.v.v.v.v.v.v.v,
iPIanejam entoi
intuio S:
TI
DTI
lan o
! !
E T i ::
T 5 5 anos
T15 15 anos
iT 5I
D T15 |
ET 15 j !
..... .................
0 estadista
intuitivo
0 planejador
tecnocrata
0 condutor
estrategista
20
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T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
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T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
EXPLICAES,
PROPOSTAS,
ATITUDES
, A titude tcnica
' convencional
? Atitude tcnica
transformadora
ATOR 1
ATOR 2
ATOR 3
ATOR 4
O9
"A
**
A titude
3. scio-poltica
convencional
Atitude
4 socio-poltica
transform adora
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P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
W.
I V
BIBLIOTECA
1P P U R
T e oria S o c ia l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o
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3
Os Recursos de
Clculo do Planejamento
e o Governo de Situaes
capacidade de predio;
Segunda trincheira:
capacidade de previso;
Terceira trincheira:
Q uarta trincheira:
os erros.
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4
Como no se
Pode Planejar
sta anedota norm ativa e hum orstica ocorreu realm ente, pelo m e
nos segundo a verso de um jornalista desportivo brasileiro.
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T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
s u je ito s \
meios
momentos
deve ser
fa ze r
pode ser
polticos
governante
fix a
critrios
define
o vidvei
planejador
tcnico
desenha
no
Administrador
no
no
supervisiona
o saber
executa
e controla
sim
sim
sim
no
sim
no
no
sim
sim
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P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
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T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
OBJETIVOS
>
DIAGNSTICO
<
definies
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P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
a p lic a o o u
PRODUO DE
RECURSOS DE PODER
FATOS SOCIAS
ACUMULAO OU
DESACUMULAO
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(f)
Teoria S o c ia l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
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5
Eu Planejo,
Tu Planejas
H
a.
50
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ii.
ii.
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51
i.
ii.
Esse m odelo norm ativo de planejamento caracteriza-se por um reducionismo ilegitimo de todas as aes e com portam entos. Por outro
lado, a eliminao artificial do outro revela que, com o pressuposto es
condido, o planejamento econmico norm ativo assume a existncia do
eu com poder absoluto.
I).
52
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NATUREZA DO
CASO OU PROBLEMA
TCNICAS DE
->
<
PLANEJAMENTO
PERTINENTES
Por essa razo fcil com preender que, para as pessoas que conhe
cem apenas um modo de planejamento (o planejamento econmico
norm ativo), suas tcnicas no constituem problem a terico, na explica
o das deficincias prticas do planejamento na Amrica Latina. Crem
sim plesmente que o problem a consiste em dotar-se de boas polticas de
desenvolvim ento, boas polticas econmicas e bons economistas. Aqui
desaparece o tringulo de governo, ficando ele reduzido a um a de suas
partes: o projeto de governo. A governabilidade do sistema e a capaci
dade de governo ficam esquecidas.
O m undo dos hom ens do tamanho do seu vocabulrio, dos con
ceitos que conhece. Se para mim no existe o conceito de oponente, na
minha realidade haver som ente agentes econmicos. Se tam pouco m a
nejo o conceito de ao estratgica, na realidade, para m im , som ente
existir a ao-com portam ento que assimilei da teoria econmica. Por
essa via nego inadvertidam ente uma parte da realidade. Se eu com pre
endo o m undo atravs do vocabulrio que j conheo, no existe form a
de enriquecer minha viso do m undo sem ampliar meu vocabulrio.
O filsofo da linguagem John Searle (Speech Acts, 1969, Cam
bridge University Press) coloca o problem a desta forma:
O erro supor que a aplicao da linguagem ao mundo consiste em
colar etiquetas nos objetos que, por assim diz-lo, identificam-se a
si mesmos. Conforme minha perspectiva, o mundo divide-se
conforme o dividimos, e nossa forma principal de dividiras coisas
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6
Atores Sociais Planejam em Qualquer
Situao, mas com Mtodos Distintos
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peso do planejamento
diretivo
peso do planejamento
diretivo
/ D
PON.
\
PD \
v
\
ej
complexidade
de estrutura
hierrquica
7
clculo estratgico
planejamento formalizado
7
0 Tringulo de Governo
C
(a)
projeto de governo;
governabilidade do sistema.
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PROJETO 0 0 GOVERNO
GOVERNABILIDADE DO
SISTEMA
CAPACIDADE DE
GOVERNO
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O Tempo
no Planejamento
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T e o ria S o c ia l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
65
lugar adequado da cadeia tem poral de eventos aquele evento para o qual
se quer construir viabilidade. Ambos os processos de gestao de opor
tunidades conjugam-se na prtica social somando-se ou com pensando-se
parcial ou totalm ente.
No entanto, os casos em que os atores aproveitam as oportunida
des constituem exceo. O conceito de oportunidade est quase associ
ado idia de deix-la passar. Geralm ente os governos desperdiam os
prim eiros seis meses de administrao, deixam passar as oportunidades
para reativar a economia, deixam crescer o adversrio quando este est
quase vencido, desperdiam a oportunidade para negociar quando
possvel faz-lo, deixam acumular as condies que geram problemas
potenciais at se converterem em problemas reais, desperdiam o
tem po de campanha eleitoral para preparar o program a de governo, etc.
Assim, a histria poltica e econmica a histria do desencontro
entre oportunidade e aes, com exceo das estratgias bem-sucedidas
que se caracterizam, justam ente, por aquele encontro. C ertam ente a
oportunidade no o nico requisito; h tambm a persistncia e a direcionalidade das aes. A prim eira necessria para abrir caminhos no
processo social, e a segunda para que a sem ente das aes encontre te r
reno propcio para se desenvolver em reaes e iniciativas que reforcem
o m ovim ento inicial.
Por que desperdiamos o recurso mais escasso?
A explicao deste fato refere-se, em parte, a uma caracterstica do
recurso escasso (tem po): no se valoriza quando est disponvel.
Geralm ente pensamos que tem os m uito tem po pela frente e que ele
transcorre num ritm o constante. No percebemos com facilidade que o
consum o do tem po tem mudanas bruscas de acelerao, que nos sur
preendem e invalidam nossos clculos. O mesmo vale para a oportuni
dade: ela s se configura como tal, com nitidez para todos, quando dei
xou de s-lo. Assim, falamos geralm ente da oportunidade com o algo
passado.
O aproveitam ento das oportunidades tem quatro grandes limita
es: (1) a capacidade limitada de predio sobre o encontro de te n
dncias que cria a oportunidade; (2) a capacidade de reao veloz para
captar a oportunidade j criada e atuar em conseqncia; (3) o carter
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Epistemologa
do Planejamento
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Te o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
c a s o n o r m a t iv o :
ESTADO
(SU JEITO QUE
<
PLA N E JA )
v
^
R E A LID A D E
( OBJETO
PLANEJADO )
Postulado 1
O Sujeito E Diferencivel do Objeto
O planejam ento supe um sujeito que planeja um objeto. O sujeito
o estado e o objeto a realidade econmica e social. O sujeito e o ob
jeto planejado so independentes e o prim eiro pode controlar o segun
do. O objeto planejado altam ente governvel se o sujeito, que planeja,
conseguir conhec-lo.
Postulado 2
No Pode Haver Mais de Uma Explicao Verdadeira
O sujeito que planeja deve, previam ente, diagnosticar a realidade
para conhec-la. Esse diagnstico orienta-se na busca da verdade objeti
va e, conseqentem ente, deve ser nico. A um s ator que planeja co r
responde um s diagnstico, um s conceito de tem po e uma verdade
nica e absoluta. A explicao da realidade responde busca de uma
verdade cientfica.
74
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
Postulado 3
Explicar E Descobrir as Leis que Regem os Objetos
O objeto planejado segue leis e incapaz de criar m ovim entos impredisveis para o sujeito que planeja.
Para com preender a realidade e adquirir capacidade de previso de
sua evoluo futura, necessrio descobrir suas leis de funcionam ento.
Assim a governabilidade do sistema poder ser total, salvo algum im
previsto da natureza. Se a realidade um objeto social que segue leis,
seu funcionam ento redutvel a com portam entos sociais, ou seja, re
lao do hom em com as coisas, expressas como uma associao estvel
entre condutas resultantes e as variveis associadas e condicionantes de
tais condutas rotineiras. C onseqentem ente, toda a realidade social
explicvel atravs do desenho de modelos analticos baseados em rela
es sistmicas de causa e efeito, ou relaes de com portam ento.
Previso e predio so a mesma coisa. A potncia do m todo ve
rifica-se por sua capacidade de predio, baseando-se esta no conheci
m ento das leis que regem o objeto.
Toda ao uma ao-com portam ento, exceto a ao criativa do
sujeito nico que planeja.
O objeto planejado no contm atores sociais capazes de produzir
aes estratgicas, mas agentes econmicos sujeitos a com portam entos
previsveis. Eu planejo, tu no planejas.
Postulado 4
O Poder No E um Recurso Escasso
O nico ator que planeja o Estado e ele no convive com outros
atores com capacidades equivalentes; esse ator tem todo o poder e, con
seqentem ente, som ente os recursos econmicos so escassos. No
existem oponentes; o planejamento pode referir-se apenas ao
econmico-social, seu critrio de eficcia pode ser apenas econmico e
seu clculo restringir-se a um clculo econmico.
C om o decorrncia, o planejamento pode identificar-se com o cl
culo norm ativo de desenho de um deve ser, que diverge do tende a ser
revelado pelo diagnstico. O clculo estratgico sobra porque som ente
T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
75
o Estado planeja a fim de alterar os com portam entos dos agentes eco
nmicos.
O contexto do plano a harm onia, o concerto prom ovido central
m ente pelo Estado.
Postulado 5
No Existe a Incerteza Maldefinida
Se o planejamento refere-se ao desenho de um deve ser no contex
to predizvel de leis estveis, pode ele ento referir-se a uma norm ativa
econmico-social certa ou esttica, de onde foi afastada a incerteza mal
definida e os eventos probabilsticos no-enum erveis, inimaginveis; o
poltico pode considerar-se com o um marco restritivo externo ao plano
econmico-social; no podem existir os problem as quase-estruturados.
Postulado 6
Os Problemas a que se Refere o Plano So Bem -Estruturados e
Tm Soluo Conhecida
O plano refere-se a um conjunto de objetivos prprios e tem , no
papel, um final fechado, porque a situao final conhecida, assim como
os meios para alcan-la. Dada a certeza dos efeitos causais, tudo se re
duz a cum prir o plano para alcanar, os objetivos. A racionalidade tcnica
deve im por-se para encontrar uma soluo tima para problem as bemestruturados e de soluo conhecida. A representao da realidade pode
ser um sistema de equaes, que tem soluo matemtica.
Todos esses postulados dominam a teoria que orienta a prtica do
planejamento na Amrica Latina; com exceo dos meios acadmicos,
esses postulados tm sido pouco questionados.
Mais ainda, a ineficcia do planejamento tradicional no foi expli
cada atravs de um a crtica hiptese bsica da qual derivam os seis pos
tulados mencionados; foi atribuda s circunstncias polticas, quali
dade dos planejadores, s deficincias das estatsticas, ao poder insufici
ente dos rgos centrais de planejam ento, inexperincia dos econo
mistas, sua formao deficiente, ao desinteresse dos polticos, etc.
Essas explicaes podem estar certas, mas no revelam o fundo do
problem a.
76
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
CASO
e s t r a t g ic o :
<k.
R E A LID A D E
T e oria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
77
Postulado 1
O Sujeito No D istinto do Objeto
O sujeito que planeja est com preendido no objeto planejado. Por
seu lado, o objeto planejado com preende outros sujeitos que tam bm
planejam. C onseqentem ente, impossvel distinguir taxativam ente
entre sujeito planejador e objeto planejado; ambos se confundem e no
so independentes. Portanto, um ator que planeja no tem assegurada,
de antem o, sua capacidade de controlar a realidade planejada, porque
isso depender da ao do outro. Existem necessariamente graus diver
sos de governabilidade do sistema para os distintos atores sociais.
Postulado 2
H Mais de Uma Explicao Verdadeira
Com o so vrios os atores que coexistem na realidade com capaci
dades de planejamento diferenciadas, haver vrias explicaes da reali
dade e todas estaro condicionadas pela insero particular de cada ator
nesta realidade, isto , pela sua situao. C onseqentem ente, j no
possvel o diagnstico nico e a verdade objetiva. Somente possvel
uma explicao situacional, onde cada sujeito explica a realidade a partir
da posio particular que ocupa no sistema (objeto) planejado. O tem po
relativo situao dos atores e existem mltiplas racionalidades, cri
trios de eficcia e taxas de desconto psicolgico sobre o futuro.
Postulado 3
Os A tores Sociais Geram Possibilidades N um Sistema Social Cria
tivo que Som ente em Parte Segue Leis
Para com preender a realidade e adquirir capacidade de previso de
sua evoluo futura, j no suficiente nem possvel reduzir toda a ao
humana a com portam entos.
Ao reconhecer que um ator que planeja no som ente relaciona-se
com as coisas, mas tem oponentes diante de si, surge a necessidade de
considerar a existncia de aes irredutveis a com portam entos; reque
rem os agora o clculo interativo, ou o juzo estratgico prprio da in
terao entre atores sociais.
78
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
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O cum prim ento do plano de um ator exige, muitas vezes, o nocum prim ento dos planos de seus oponentes. A eficcia poltica to
im portante quanto a eficcia econmica.
Postulado 5
A Incerteza Mal definida Domina o Sistema Social
Com o o planejamento de um ator realiza-se num ambiente ativa
m ente resistente e em conflito com outros atores criativos, o norm ativo
apenas um m om ento do estratgico e do ttico-operacional; portanto,
tudo est afetado pela incerteza maldefinida de forma que no podem os,
muitas vezes, enum erar todas as possibilidades dos planos e suas
operaes, nem atribuir-lhes probabilidades. Somos obrigados a enfren
tar problemas quase-estruturados.
Os problem as polticos j no podem ser considerados um marco
ou dado restritivo do econmico; esses problemas devem ser reconhe
cidos p o r meio de variveis polticas endgenas sistemtica do plano,
para que as eficcias poltica e econmica possam ser consideradas em
suas relaes dinmicas.
Postulado 6
O Plano Refere-se a Problemas Quase-Estruturados
Qualquer fora social luta por objetivos prprios e tem capacidade
de fazer um clculo que precede e preside a ao. Por essa razo existem
vrios planos em concorrncia ou conflito e o final est aberto a diferen
tes resultados. Aqui, o problem a de cum prir o plano no se limita a
m anipular variveis econmicas, mas derrotar o plano de outros ou co
optar os com ponentes para seu prprio plano. As solues timas de
vem dar lugar a solues satisfatrias que reconhecem a continuidade
dos problem as sociais no tem po. O governante de situaes lida com
problem as sociais no tem po, e com problemas quase-estruturados, de
soluo aberta criao e ao conflito. A realidade planejada no tem
data de incio e trm ino e os problem as que ela gera so relativos situ
ao dos atores que nela coexistem .
Os casos extrem os aqui apresentados no se encontram em estado
puro na prtica do planejam ento, mas evidente que o prim eiro est
80
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
10
Teoria da Ao e
Teoria do Planejamento
a.
A T eoria da Ao
82
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
83
84
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
r>ESTRATGICA
ESTRATEGICA
[H> CONFUTANTECOOPERATIVA
4>MISTA
ESTRATAGEMA
engano calculado)
.ENCOBERTAMENTE
ESTRATEGICA
1- AO SOCIAL
INTERATIVA
m tu e tu na
situao )
.ENGANO
INCONSCIENTE
ESTRATEGICA
4 > COMUNICATIVA
( dilogo)
AAO SOCIAL
NTENOONAL
REFLEXIVA
ACAO SOCIAL
H > N A O INTERATIVA
(eu e o sistem a)
AO INSTRUMENTAL
perturbar um sistema )
C>
AO COMPORTAMENTO
( reao instrumental )
;
AO INFORMATIVA
1> ( entrega informapo sem
esperar inferaSo)
85
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
b.
Capacidade
de Ao
\J
Reao
Recordao e Adaptao da Ao
Pertinente ao Passado
71
REAO 2
REAO 1
El
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
86
ii.
T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
87
v.
88
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
A AO ESTRATGICA
------> E ------ESTIMULO
SITUACION AL
AT0R1 "
( juizo de
necessidade) .r.
t>DEVE SER-
( juizo de
possibilidade)
~t>
OPODE SER
V
CLCULO
ESTRATGICO <]_
( juizo de
eficcia)
RETROALIMEN
TAO
( aprendizado)
AVALIAO
DE RESULTADOS
juzo de continuidade,
realizao ou
mudana da a9o)
PRE- _
ALIMENTAAO
( futuro )
SIMULAO
------- DA MUDANA SITUACIONAL
RESULTANTE
__AO E MUDANA
SITUACIONAL RE A LO
<3
SITUAO
ATUAL
<3MUDANA
s it u a c io n a l <
PREVISTA
( juizo de
oportunidad*)
_ SITUAAO
OPORTUNA
89
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
0 CLCULO INTERATIVO
JUZO DE OPORTUNIDADE < r
V
JUIZO DE
EFICACIA
JUZO DE
CONTINUIOADE
OU
MUDANA
ESTMULO
ATOR A
OjUZO DE NECESSIDADE
JUZO DE
T-^pniRii
in/\
POSSIBILIDADE
ESTMULO
ATOR B
-OJUZO DE NECESSIDADE
JUIZO DE
POSSIBILIDADE
JUZO DE
CONTINUIDADE
OU
JUZO DE
EFICCIA
90
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
regulao prvia
ao prconstrulda
T e o ria S o c ia l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o
91
92
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
Distingamos prim eiram ente com portam ento e criao hum ana
particular, referente a um indivduo, um a em presa, a direo de um
partido poltico, etc. e o com portam ento e criao hum ana agregada,
referente a grandes aglomerados de indivduos, em presas, foras, etc.
Na anlise de um sistema social com plexo lidamos com a criao
humana particular de um ou vrios indivduos, atores sociais, grupos de
presso, grupos econmicos, etc. e com a ao-resposta, tam bm cria
tiva, de atores particulares. Ambos os tipos de aes refletem -se nos
com portam entos de grandes grupos humanos agregados.
Por exem plo, a direo do partido poltico A apresenta um projeto
de lei (criao hum ana particular) ao Congresso Nacional. O partido
poltico B reage recusando tal projeto e apresenta outro (criao reativa
humana particular). Com o a populao considera irrelevante esse de
bate, tendo em conta os grandes problem as nacionais, ambos os parti
dos perdem adeso popular nas pesquisas de opinio pblica (resposta
reativa de grandes grupos hum anos agregados).
Mas o que faz com que algumas aes sejam criativas e outras res
pondam a com portam entos estveis?
Distingamos nos indivduos e nas organizaes humanas particula
res trs tipos de variveis que explicam a natureza de suas aes:
i.
ii.
iii.
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
93
intersees potenciais
(im a g in a o )
capacidades
( intersees reais)
94
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
m
MM
Intenes MMMMMM
Capacidades MMMMM
MM
Necessidades MMMMM
A
MMMMMM
...............X _ 3 T
MU
Espao da ao criativa
95
T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o
e.
1
Modelo de variveis
condicionantes da
ao do ator
<
1
Hipteses de cdigo
operacional do ator
t
prova
96
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
padro psicolgico;
(b) intenes;
(c)
capacidades;
(d) necessidades.
No padro psicolgico so consideradas suas predisposies, esta
bilidade emocional, viso de seu papel no m undo, ego, estilo de apro
ximao s situaes, relaes com os outros, valorizao dos estm ulos,
etc.
Na anlise de suas intenes devem ser abordadas sua ideologia, seu
espao direcional, seus projetos utpicos, seus hbitos cotidianos, seus
planos concretos, sua valorizao dos problemas e das oportunidades,
suas tendncias e reaes em diversas situaes, seus valores mais p ro
fundos, sua imaginao para conceber situaes distintas, etc. Em snte
se, seu vetor de motivaes.
No estudo de suas capacidades deve-se necessariamente explorar
sua inteligncia, sua criatividade e. audcia, sua formao terica em di
ferentes domnios da realidade, sua capacidade estratgica e ttica, seu
peso poltico, intelectual, econmico e religioso, seu carisma, suas ca
pacidades organizativas, seus estilos de trabalho e conduo, seu ambi
ente de apoio imediato (equipes, apoio externo, etc.), suas relaes
com as organizaes de base, suas destrezas prticas adquiridas, seu con
trole das variveis decisivas, etc. Em sntese, o vetor de recursos do ator
analisado.
No estudo de suas necessidades aparecero seus vcios, virtudes e
vulnerabilidades, as urgncias situacionais individuais, as urgncias situacionais institucionais, seu julgam ento acerca da necessidade e possi-
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
97
11
0 Processo de
Produo Social
Esta frase pode significar muitas coisas ao m esm o tem po, mas para
ns uma incitao a com preender a realidade tal com o ela , indi
visvel, sem os com partim entos estanques criados pelas cincias. A rea
lidade tem problem as, a Universidade tem departam entos e o plane
jam ento tem setores. Q uem se preocupa com a teoria indivisvel do
conhecim ento da totalidade situacional para facilitar sua mediao com a
ao?
Na realidade no existe o departam ento de economia diferenciado
do de sociologia, cincia poltica, histria, etc. Tam pouco os processos
sociais esto claram ente demarcados dos naturais. O m undo no reco
nhece os setores como a sade, a educao, o transporte, etc. Este o
drama do hom em de ao. Por um lado, ele deve apoiar-se nas cincias
departamentalizadas desenvolvidas nas universidades, e por outro num
planejamento dividido em setores. As cincias e o planejam ento no lhe
oferecem outra alternativa. No entanto, ele deve atuar num a realidade
que no reconhece os departam entos criados pelas universidades nem os
setores criados pelo planejamento econmico.
100
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
Te o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
101
O segundo, por sua vez, explica o m undo pelo m ero desejo de satisfazer
sua sede de conhecim entos e no est diretam ente interessado na ao;
um espectador inteligente e curioso sobre a realidade em que vive, cuja
motivao acumular conhecim entos que no pretende utilizar direta
m ente para preservar ou alterar o m undo. Os grandes atores, estrategis
tas e estadistas renem , num a mesma pessoa, uma dose suficiente de
ambos.
O m undo da ao no est desligado do m undo das cincias; ele
sim plesm ente o segue com atraso. O homem prtico de hoje, por
exem plo, est ainda contagiado pelo conceito de diagnstico que as ci
ncias naturais desenvolveram h um sculo. O desejo de imitao
transplantou, com atraso, essa categoria de anlise para o campo das ci
ncias sociais. Estas, por sua vez, s agora acolhem o conceito de situa
o, j desenvolvido pela fsica na teoria da relatividade de Einstein e
pela biologia na anlise auto-referencial.
Assim, a prtica distancia-se bastante das teorias mais potentes. Por
essa razo a palavra prtico ambgua e tem pelo menos dois significa
dos: o que se refere ao hom em guiado pelo interesse da ao, cujo opos
to no nem pode ser o terico, e o que se refere ao hom em que no se
interessa em criar e aprofundar num a explicao prpria do m undo;
sim plesm ente faz coisas que alteram as coisas sem a capacidade de p re
ver essas mudanas. Ainda assim, este ltim o no pode deixar de ter
um a explicao para os seus atos. No h ao sem teoria, m esm o que
essa teoria seja pobre. Por isso, a teoria do hom em prtico muitas
vezes influenciada pelo pensam ento que foi dom inante h cinqenta
anos atrs, ou ento uma criao implcita, m uito fraca e parcial, que
lhe parece oposta ao conceito de teoria. No h, portanto, oposio en
tre teoria e prtica, mas entre teorias fracas postas em prtica e teorias
mais potentes que ainda no assimilamos.
Em todo caso o hom em pensa com os m todos e sobre os temas
condizentes com a situao em que est imerso. Por conseguinte, no
existe um a s forma de conhecer o m undo.
A situao apresenta-se com o unidade da realidade. Isto ocorre
quando tentam os conhec-la de forma a utilizar esse conhecim ento para
dar racionalidade global ao com que j estamos com prom etidos ou
ao que comea a fazer parte de nosso interesse, de nossa vontade.
102
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e oria S o c i a l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o
103
VHOMEM DE AO
\ . (mbitos proX
blemaficos)
AAO
ACAO
AAO
AO
AAO
ETC
POLTICA
POLTICA
EMPRESARIAL
SINDICAL
GLOBAL
PARTI DRIA BLICA
AS CINCIAS
(DEPARTAMENTOS P
CINCIAS NATURAIS
Biologia
Fsica
Qumica
etc.
CINCIAS SOCIAIS
Economia
Politologie
Sociologia
Histo'ria
Organizao
etc.
m *
MM
s u
11
388888*
v .v .v .v
I I I 1#
p :l i
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I I I 8888888
W o W .V
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w
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S i s v . v. w .
MM
M
.V.V.V
v v v v v -:, . v . v . v . v . v
l l l i l
i iS S !
MM
104
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
Te o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
a.
105
106
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
ma. Assim, o raposo um representante astuto das cincias sociais departam entalizadas.
Berlin diz:
Os estudiosos divergiram quanto interpretao destas palavras
obscuras que talvez no signifiquem nada mais alm do que o rapo
so, com sua astcia, derrotado pela defesa nica do ourio. Mas
pode-se tambm dar um sentido figurado s palavras, segundo o
qual elas estabeleceriam uma das diferenas mais profundas que
dividem os escritores e pensadores e, possivelmente, os seres hu
manos em geral. a diferena, por um lado, entre aqueles que re
lacionam tudo a uma viso central, a um sistema mais ou menos co
erente ou expresso segundo o que compreendem, pensam e sen
tem, um s princpio organizador que d significado a tudo que so
e dizem; e, por outro lado, aqueles que procuram muitos fins, fre
qentemente no-relacionados e contraditrios, se acaso conecta
dos de fato.
(...) Esses ltimos levam vidas, efetuam aes e sustentam idias
que so centrfugas, no centrpetas; seus pensamentos so disper
sos, difusos, passam de um nvel a outro e captam a essncia de uma
grande variedade de experincias e objetos pelo que eles so em si
mesmos, sem tentar, consciente ou inconscientemente, integr-los
ou exclu-los de alguma viso interna unitria, invarivel, onipre
sente, s vezes contraditria e incompleta, s vezes fantica.
O primeiro tipo de personalidade intelectual e artstica o dos
ourios, o segundo o dos raposos. (Pensadores Russos, O Ourio e
o Raposo, pp. 69-173, FCE, Mxico, 1979)
Berlin admite que Shakespeare, H erdoto, Aristteles, M ontaigne,
Erasmo, M olire, G oethe, Pushkin, Balzac e Joyce eram raposos, en
quanto Plato, Lucrcio, Pascal, Hegel, Dostoievski, Nietzche, Ibsen e
Proust foram tipicam ente ourios.
Mas encontra-se em Tolstoi uma personalidade que no se deixa
classificar facilmente em ourio ou raposo. E na personalidade de
T olstoi e no sentido da histria que Berlin centra toda a sua anlise.
O desenvolvimento das cincias sociais at o m om ento est infes
tado de raposos e os tem pos no esto para m ovim entos tm idos, de
form a que vale a pena tentar o caminho mais rido e lento do ourio.
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
107
108
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
que seja um corpo terico que revele os processos unificadores e comuns de um a teoria da produo social, sem prejuzo
da teorizao sobre a diversidade e variedade particular das
distintas dimenses desse processo (o econmico, o poltico,
o ideolgico-cultural, etc.);
Te o ria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o
109
110
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
0
* 1.
#- 2.
*3 .
*4 .
ATORES
SOCIAIS
RECURSOS CONMICOS
RECURSOS DE PODER
ACERVO DE VALORES
ACERVO DE
CONHECIMENTOS
* 5. RECURSOS NORMATIVOS
OU LEGAIS
* 6. RECURSOS NATURAIS
INCORPORADOS
__ (espao, terra, e tc ).
REGRAS BA'SICAS
Classes
sociais
Relaes sociais
essenciais ao sistema de
produo
Produo Social
Toda produo tem inivisivelmente
uma dimenso econmico-social,
uma dimenso ideolgico
cultural uma dimenso congnitiva,
uma dimenso juridico-social, e
uma dimenso ecolgico-especial
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
111
112
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
G -------->
( Regras bdsicas ou
genoestruturas)
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
113
As geno-estruturas do ao jogo uma identidade, a qual o faz diferencivel de qualquer outro jogo. Nelas define-se quem so os jogado
res, seu nm ero e suas capacidades de produo, ou seja, os m ovim en
tos ou jogadas possveis.
Os jogadores em parte so e em parte tm capacidades acumuladas
de direo e produo; so feno-estruturas ou acumulaes humanas
que, p o r sua vez, possuem ou relacionam-se com outras feno-estrutu
ras. O que com um a todas as feno-estruturas que constituem capaci
dade de produo de fatos polticos, econmicos, organizativos, cogni
tivos, comunicacionais, etc. de bens e servios econmicos e de valores.
Isto , so capazes de gerar fluxos de produo.
As jogadas ou m ovimentos dos jogadores so, em cada m om ento
do jogo, a produo do sistema. Assim, o jogo tem regras fundam en
tais, acumulaes e fluxos de produo.
Os fluxos de produo (ou jogadas) perm item aos jogadores acu
m ular ou desacumular ativos econmicos, alterando-se as feno-estruturas econmicas pertencentes aos jogadores. Por conseguinte, os fluxos
de produo ou jogadas se feno-estruturam como acumulaes econ
micas, com o relaes de poder ou de fora e como relaes de destreza
entre os jogadores.
D urante o jogo alguns jogadores perdem e outros ganham; com
isto a situao do jogo no som ente se altera aps cada jogada ou ato de
produo de jogadores, mas tal alterao distinta para cada um deles.
Na situao inicial todos os jogadores tm uma mesma situao
econmica, mas, como feno-estruturas humanas, possuem diferentes
habilidades para o jogo.
Ao longo de vrias jogadas as situaes dos participantes m uito
variada. Evidentem ente, o conceito de diagnstico no pode expressar
essa verdade bvia: uma mesma realidade do jogo apresenta em cada
m om ento situaes diferentes para os diversos jogadores. Se algum so
licitar um a informao sobre o jogo o inform ante dever, a rigor, expli
car a situao de cada um dos participantes.
As capacidades de produo dos jogadores no so uma caracters
tica biolgica ou um dado fixo; elas so adquiridas na prtica do jogo.
Essa aquisio de capacidades um processo de feno-estruturao que se
assenta na identidade dos jogadores, ou nas suas posses.
114
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e oria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
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P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
V.*
V *v.
Espao geral
determinante
v.*
VARIEDADE DO POSSVEL
lvL/0 tloAyUo Ut
*****
PROBLEMAS ESPECFICOS
i*
# V *
............
Te o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
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118
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120
P o l t i c a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
H feno-estruturas que se identificam conosco porque somos fenoestruturas; mas tam bm h feno-estruturas que possumos, h feno-estruturas s quais pertencem os e h feno-estruturas com as quais nos re
lacionamos.
Todas elas constituem capacidade acumuladas em diferentes planos
da realidade. Os valores, as ideologias, as cincias, as tcnicas, as fbri
cas, a infra-estrutura fsica, os sistemas, as instituies, o capital, os
partidos polticos, os conhecim entos, as personalidades, etc. so fenoestruturas. Os fluxos de produo no podem superar as capacidades
das feno-estruturas.
Os atores sociais e as relaes de fora entre eles so a chave para
entender as feno-estruturas. Com efeito, as relaes de fora entre os
atores perm item com preender as propores em que os diversos atores
sociais apropriam -se das outras feno-estruturas (ativos econmicos, co
nhecim entos, organizaes, sistemas, etc.).
Alm disso, h uma relao de retrocondicionam ento essencial en
tre as feno-estruturas e as geno-estruturas: as geno-estruturas vigentes
esto dentro do espao de variedade das regras permitidas pelas relaes
de fora.
Assim, existe um sistema de reforo m tuo entre as regras bsicas
do sistema e as relaes de foras. As regras bsicas definem o espao de
variedade das relaes de foras, enquanto que as relaes de foras
condicionam o espao de variedade das regras bsicas possveis.
Por sua parte, as feno-estruturas existem som ente no espao p er
m itido pelas geno-estruturas. Dessa forma as regras fundamentais do
sistema, ou geno-estruturas, determ inam o espao de variedade de to
das as feno-estruturas possveis.
Se nos perguntarm os agora pela origem das geno-estruturas, ve
rem os que so um produto social, um produto dos atores sociais. Em
outras palavras, os atores sociais produzem fatos que se geno-estruturam . Os hom ens fazem as reformas e as grandes mudanas geno-situacionais que conhecemos como revolues. Mas eles as fazem de acordo
com as relaes de foras prevalecentes em cada situao.
T udo isto tem um a im portncia vital na explicao situacional e no
planejam ento. s vezes nos propom os objetivos que implicam fluxos de
produo social situados fora do espao de variedade das geno-estrutu-
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
121
I
GENOESTRUTURAS
(regras vigentes)
dominao
determinao
---------- -----
- ...4
FENOESTRUTURAS
(relao de foras)
122
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o
123
^ ^
relaes de foras
4.^
acumulaes econmicas
I
regras econmicas
124
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
( 1. 1 )
FATOS
(PROOUO SOCIAL)
FEN0-PR00UA0
(13)
( 1.2)
(2 1 ]
SL
ACUMULAES
SOCIAIS
FENO-ESTRUTURAS
(2.3)
A
(3.2-1)
GENO-ESTRUTURAS
4 >
REGRAS SOCIAIS
BSICAS
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126
P o ltic a . P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
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128
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129
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
EG
EP
ES
GENOESTRUTURAS
FENOESTRUTURAS
FLUXOS
ESRAO DO CONJUNTO DE
n JOGOS
130
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e oria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o
131
POSSIBILIDADES DE ENFRENTAMENTQ DE U i
P RO BLEM A DE DESNUTRIO IN FA N TIL
rqras bsicas
acumulaes
fluxos
(6 )
(FEN )
(FLU)
EG
EP
ES
132
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
acumulaes. Se por sua vez alteram -se as regras do jogo para introduzir
o financiamento local, todo o espao de variedade do possvel no plano
das acumulaes e dos fluxos ser alterado, pois abrem -se novas possi
bilidade.
Suponhamos, por outro lado, que a comisso de m oradores solicite
ao Governo do Estado e ao M inistrio da Sade que altere a regra de
alocao de recursos para o program a de desnutrio infantil por zonas,
pois sob as regras atuais o distrito recebe menos recursos por crianas
desnutrida que a mdia do estado. Se as autoridades decidem pela m u
dana o problem a sobe para o espao EP, e abordado no plano das geno-estruturas neste espao, ou seja, m ediante a alterao das regras de
alocao de recursos para as cotas alimentares nos diferentes distritos.
No entanto, as posies do m inistro da Sade e do governador vo
mais alm , pois argumentam que a desnutrio infantil . um a manifesta
o de um problem a mais amplo: a extrem a pobreza nessas zonas. O de
sem prego, a pouca cultura do pas, a m qualidade da gua, a forma
com o preparam os alim entos, etc. reforam a desnutrio infantil.
Dessa maneira a alimentao com plem entar tem um efeito m uito
parcial; parte das cotas perde-se por mal uso, as diarrias intensificam a
desnutrio, etc.
Com base nessa anlise, as autoridades estaduais decidem enfrentar
o problem a da pobreza extrem a na medida de suas capacidades (dentro
dos limites do espao de sua ao). Propem , por conseguinte, criar
novas regras de organizao social para incentivar as famlias de bairros
marginais a se organizarem em cooperativas de produo de bens e ser
vios, entre os quais a comercializao de alimentos bsicos.
Com essa mudana nas regras (Gp), querem que as organizaes
ganhem peso poltico, que se criem novas fontes de em prego e que se
to rn e mais barata a distribuio de alimentos.
Essa mudana nas geno-estruturas particulares do problem a abre
um novo espao de variedade para as acumulaes e os fluxos. Por
exem plo, com parte do projeto m encionado o governador pode decidir
construir mercados populares nas zonas marginais, adm inistrados pelos
prprios m oradores (FENp), e estabelecer um controle rigoroso de
preos de alimentos para crianas (FLUp), assim como proibir ativida
des m onopolizadoras e interm edirios (Gp).
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
133
134
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
12
Incerteza Domina
o Processo de Produo Social
136
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
\ P r o b a b ilid a d e s
CONHECIDA
Universo
de eventos
BEM DEFINIDO
MAL DEFINIDO
DESCONHECIDA
A incerteza
definida
A incerteza
quantitativa
C
A incerteza
qualitativa
D
A incerteza
total
Ei
Ej
Un O
Ek
< H
pi
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
137
N este caso:
Un = Ei u Ej u Ek,
onde Ei, Ej e Ek so todos os eventos possveis, e cum pre-se a se
guinte relao entre as possibilidades de ocorrncia dos eventos:
pi + pj + pk = 1
Esta caracterizao refere-se ao caso mais elaborado pela m atem ti
ca (o mais norm al na teoria das probabilidade), mas justam ente o caso
mais raro na prtica do planejamento de processos sociais.
Q uando existe um a situao de incerteza definida, o planejador
dispe de critrios rigorosos para selecionar as variantes do plano e as
sum ir com conhecim ento de causa o risco de um mau clculo. O ideal
de todo o planejador poder transform ar todos os outros casos de in
certeza neste, mas isto nem sem pre possvel, m esm o que a um custo
extraordinrio.
Este caso pode ser bem representado pelo seguinte exem plo: uma
pessoa deseja saber com o deve vestir-se amanh, tendo em vista a pos
sibilidade de chuva. Para isso ela distingue duas possibilidades:
E l = chove, com 30% de probabilidade;
E2 = no chove, com 70% de probabilidade.
Neste caso o universo U n de possibilidades est bem definido, os
eventos esto claram ente caracterizados e a probabilidade de cada even
to conhecida. A soma das duas probabilidades um.
As situaes de incerteza definida geram problem as bem -estruturados com risco, o que ser explicado mais adiante.
Caso B: Incerteza quantitativa
A incerteza quantitativa tem as seguintes caractersticas:
(a)
Aqui,
Un = Ei u Ej u Ek, mas
138
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
Pi (?) + P j( ? ) + Pk(?) = 1
Ei
Ei
EU
pk
139
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
(b)
(c)
????????????
?????????????????????
Un
e =
.??????????????'??????????????
?????????????????????????????????
???
?????????????
???
??????????????
Ei U Ej
????????????????
?
????????????????
????????????????
???????????
Ei
Ei
?????
- ?
PJ
???
??????????????????????
????????????????
( -pi
pj
?v
pi =
Este caso pode ser representado pelo seguinte exem plo: um a pes
soa deseja saber como vestir-se em funo do clima que far amanh.
Para isso ela considera as seguintes possibilidades: Ei = chove, E2 = faz
sol e E3 = nublado, existindo outras possibilidades no bem definidas
140
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
141
142
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
????????????
???????????????????????
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ????
Un
?????????????????????????????
? ? ?? ?? ??? ? ? ?? ??'?'? ?????? ?? ? ???????
??
???
???
??
?
El-
Fl
A
??????????????
???????????????????
????????????????????
p
?????????????????????????
?????????????????????????
??????????????????????
?????????????????
???? ??'?????
??????????
???????
N este caso:
U n = E1 u
E1
p1 = ?
A incerteza total do quarto caso prpria do m undo inimaginvel
e, infelizmente para os planejadores, no um caso estranho na prtica
do processo social.
Feita esta tipologia da incerteza e enunciadas as conseqncias de
cada caso sobre a teoria do planejamento, podem os concluir que as m a
temticas, por meio da teoria dos jogos, teoria das decises e outros
corpos tericos, desenvolveram com elegancia o caso A da incerteza de
finida, o menos com um , mas adiaram o desenvolvim ento terico dos
casos interm edirios B e C, m uito mais relevantes na prtica.
E interessante analisar a relao entre o diversificado grau de co
nhecim ento das variveis de um problem a e o tipo de dificuldade que
gera seu enfrentam en to. Aqui, de grande importancia prtica a distin
o entre problemas bem -estruturados e problemas quase-estruturados.
Te o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
143
144
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
Problemas
Universo de
Eventos e
Variveis
Bem definido
Desconhecida
Conhecida
Problemas bem
estruturados com
incerteza ( II )
Problemas bem
estruturados com
risco ( 1 )
m
Mal definido
PROBLEMAS QUASE-ESTRUTURADOS E
INESTRUTURADOS
13
O Clculo
Social Interativo
a.
Os Processos C riativos
146
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
Teoria S o c i a l e T e oria do P la n e j a m e n t o
147
148
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
149
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
estratgia de B:
X1
X3
X5
71
"B :
02
71
X7
04
71
^1
06
08
08
06
02
X7
X1
X3
04
06
X7
02
X1
X3
04
150
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
Q ue tipo de clculo anterior ao jogo poderia ser feito para ganhlo? Q ue dificuldades apresenta o clculo de planejamento neste caso?
Tom em os com o referencia qualquer um dos jogadores e racioci
nem os sobre este problem a elem entar. Os enigmas que se apresentam
so os seguintes:
1.
2.
distinguir as casas nas quais mais eficaz fazer a prim eira joga
da: no centro ou em algum canto?
3.
4.
5.
T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o
151
voc, depois eu, prim eiro eu, depois voc. Por ltim o, o jogo comea e
term ina de form a bem precisa.
Estas caractersticas correspondem ao que mais adiante analisare
m os com o problem as bem -estruturados. As diferenas entre o jogo cri
ado pelo hom em como passatempo e o jogo social real crucial para
com preender a com plexidade do planejamento situacional, porque no
conflito social o universo terico de possibilidades quase sem pre des
conhecido.
No podem os enum erar exaustivamente as jogadas do oponente;
som ente podem os enum erar algumas delas. Tam pouco est normatizada
ou pr-definida a natureza ou tipo de jogadas possveis. No existe n e
nhum a regra social que me obrigue a atuar em seqncia; pelo contr
rio, posso antecipar-m e, atuar sim ultaneam ente a meu oponente, tom ar
vrias decises seguidas ou esperar que o outro tom e a iniciativa.
O tem po relativo a cada jogador e os jogadores tm diferentes
urgncias e valoraes do futuro.
O jogo social no tem com eo nem fim, desenvolve-se com com
pleta continuidade e indivisibilidade no tem po.
Nessas circunstncias, no tem sentido maximizar o resultado de
um jogo at alcanar um tim o, porque este tim o pode ser uma m era
vitria de Pirro na continuidade do processo social. O horizonte de
tem po contnuo altera todos os critrios de eficcia.
a.
152
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
153
T e o ria S o c ia l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o
JOGADAS DE "B
MOVIMENTO 1
MOVIMENTO 2
XI = JOGADA
OFENSIVA
0 2 = JOGADA
OFENSIVA
XI
XI
MOVIMENTO 3
X 3 = JOGADA
OFENSIVA
MOVIMENTO 5
X 5 = JOGAOA
OFENSIVA
DEFENSIVA
MOVIMENTO 7
X7 = JOGADA
DEFENSIVA
02
MOVIMENTO 4
02
XI
0 4 = JOGADA
OFENSIVA
DEFENSIVA
X3
MOVIMENTO 6
X5
02
XI
X3
04
0 6 = JOGADA
OFENSIVA
DEFENSIVA
MOVIMENTO 8
X5
06
02
X7
XI
X3
04
0 8 = JOGADA
DEFENSIVA
02
XI
X3
04
X5
06
02
XI
X3
X5
04
X8
06
02
X7
XI
X3
04
154
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o
155
156
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e o ria S o c ia l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
157
158
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
ii.
o padro de arborizao de sua recursividade est pr-determinado, segue uma lei geradora;
111.
T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o
159
iv.
v.
indeterm inado p o r
nm ero nem previa
estrutural de gerao
caso dos sistemas so
i.
ii.
iii.
o sistema no est isento de rotinas ou leis de com portam ento, mas elas esto subordinadas criatividade dos atores sociais
e no cobrem espaos definidos e estveis do processo social.
Os processos rotineiros convertem -se em criativos e os criati
vos em rotineiros;
iv.
160
P o l t ic a . P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
f .
r \.
j.
B IB L IO T E C A
P P U R
1 61
T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o
S IT U A O
AO DO
RESPOSTA
NOVA A C 0 DO
IN IC IA L
O PONENTE
P R P IA
O P O N E N tE
INIM IG O ATACA
D E FE N D E R POSIOES ATE
FLA N C O DIREITO
Se
INIM IG O ATACA
"p E L O CENTRO
??????
?????
162
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
163
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
titu ir a pergunta originria por esta outra: quantas faces prticas tem o
dado?
Distribuio
16
27
12
25
11
12
15
14
13
10
10
26
11
12
21
13
22
100
Total de Lanamentos
P<PuR
Nestas circunstncias, a probabilidade de haver um a identidade en
tre o universo prtico e o universo terico de possibilidades ser m enor
164
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
ii.
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
165
166
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
167
168
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T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
169
170
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
zontes de tem po. Em vez de serm os prisioneiros da iluso preditiva, devemos apelar a um a teoria do planejamento que considere os atores so
ciais com o apostadores e os resultados do sistema como as recom pensas
e perdas do jogo situacional.
d.
0 Jogo Siluacional
T e o ria S o c ia l e T e o r i a do P la n e j a m e n t o
171
Num jogo, um a fora social interage com outras num sistema que
simula situaes de oposio ou com petio. Nesse contexto, cada fora
deve tom ar decises que supostam ente conduzem s suas respectivas situaes-objetivo, as quais so excludentes ou com petitivas, m esm o ha
vendo aspectos comuns.
No jogo os jogadores assumem os papis das foras na situao real
da tratar-se fundam entalm ente de um a simulao hum ana. A tcnica
do jogo consiste em nm ero de jogadores interagir, de form a confli
tante e regular, e periodicam ente tom ar decises que, em combinao
com as decises dos outros jogadores, podem m udar a situao. Esta si
tuao alterada ser o novo ponto de partida para as novas decises dos
jogadores.
N o jogo, assim com o na vida real, os jogadores tm objetivos, re
cursos e restries. As regras do jogo encarregam-se de encontrar a
m elhor relao de representatividade possvel entre a simulao e a rea
lidade social que se pretende reproduzir artificialmente.
O jogo simula enfrentam entos de diferentes intensidades, bem
como possibilidades de cooperao entre os jogadores. Nesse sentido, a
teoria do planejam ento situacional a teoria de um jogo, no no sentido
matem tico da teoria dos jogos, mas no sentido de kriegspiel (jogo de
guerra), com o assinala corretam ente o professor N oel Mc Ginn, da
Universidade de Harvard.
Para explicar as relaes entre o planejamento situacional e o krie
gspiel, a tcnica de jogos estratgicos ou jogos operacionais, suponha
mos que coexistam dois oponentes na situao. Cada um tem um a situao-objetivo (SoA e SoB) contraditria em relao ao outro. Ambos
com partilham um a situao inicial (S l) com diferente significado para
cada oponente. Terem os assim dois arcos direcionais em conflito,
(Sl > SoA) e (Sl > SoB), que refletem o plano norm ativo de cada jo
gador.
Em tal contexto, o problem a do plano consiste em que cada fora
deve vencer a resistncia ativa e criativa do oponente para poder alcan
ar sua situao-objetivo. C onseqentem ente, cada jogador deve dese
nhar uma estratgia e uma ttica para construir a viabilidade de seu arco
direcional. Isso supe uma sucesso de m ovim entos de ambas as partes
172
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
S]->
->Sk2
- Sk3
ii.
iii.
T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o
173
iv.
v.
Por todas essas razes, o jogo como simulao hum ana um dos
instrum entos mais ricos de que dispe o planejam ento estratgico ou si
tuacional.
O planejam ento situacional necessita de instrum entos de anlise
para resolver os problem as que se levantam em seu clculo sobre o fu
turo. Aqui apresentam -se dois problem as de natureza distinta.
O prim eiro problem a consiste em observar, registrar e projetar o
com portam ento das foras sociais e dos agentes econmicos e integrar
tais com portam entos num sistema explicativo rigoroso. A dificuldade,
neste p o n to , deve-se variao de tais com portam entos estveis fren
te a novas situaes.
Isto significa que as relaes com portam entais som ente tm valida
de para um determ inado perodo de tem po, ou para parte do segm ento
de um a trajetria de situaes. Pode-se recorrer s tcnicas estatsticas e
m odelagem matem tica para resolver o problem a de simular com por
tam entos estveis e integr-los num sistema inter-relacionado, no qual
se condicionam m utuam ente. As tcnicas estatsticas ajudam a elaborar
boas relaes de com portam ento; a m odelagem m atem tica ajuda a es
tabelecer form alm ente a teoria concreta que perm ite relacionar tais
com portam entos na totalidade do sistema.
Com a ajuda da estatstica podem os verificar e ensaiar diferentes
combinaes de variveis explicativas de um com portam ento, at en
contrar um a equao satisfatria.
Com a ajuda da m odelagem m atem tica, podem os estabelecer as
conexes ou relaes entre os com portam entos parciais, a fim de re p re
sentar rigorosam ente um processo social por um sistema de equaes.
N aturalm ente, ao se usar a estatstica e a modelagem matem tica,
h alguma teoria social subjacente.
Podemos nos referir a esse prim eiro problem a com o o de simular
com portam entos no qual a resposta formal a modelagem m atemtica.
174
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
(c)
175
(d)
176
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
Planificao
Situacional
Simulao de
Clculo Interativo
Simulao de
Comportamentos
Simulao
Humana
Simulao
matemtica
^1
Tcnicas de
Simulao
T e o ria S o c ia l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
177
SITUAAO
V ARIA ES
SIMULAO HUMANA
VIVEIS DE TYG
DOS JOGADORES
C p=c ( PTB
V IA BILID AD E POLTICA
-T )
DIREO DO JOGO
(TENDNCIAS Y FL U T U
AES D E X )
PTB o = Cpo + I po + Go -f Xo - Mp
Ipo = bCp - z + z (P T B o - P T B - 1 )
V IA B ILID A D E ECONOMICA
TC NIC A E FSICA
S IM U LA O MATEMTICA
178
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
ii.
iii.
deixar que o jogo das foras fixe o nvel de gasto pblico, sem
ten tar forar a situao para um a m eta determ inada;
iv.
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
179
14
Problemas Bem-Estruturados
e Quase-Estruturados
182
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P la n e j a m e n t o
183
184
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
(b)
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
185
vi.
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
186
ii.
iii.
iv.
T e o r ia S o c i a l e T e o r ia do P l a n e j a m e n t o
187
v.
vi.
x.
xi.
Problemas quase-estruturados
i.
ii.
iii.
188
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
iv.
v.
vi.
x.
xi.
T e o ria S o c i a l e T e o r ia do P la n e j a m e n t o
189
15
0 Conceito de Estratgia
0
(a)
192
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
(c)
rado.
Este conceito de estratgia radicalm ente distinto dos anteri
ores, os quais apenas distinguem como elem entos da definio
um estrategista e um a realidade na qual h coisas im portam es
e coisas secundrias.
N esta acepo considera-se o conflito entre dois ou mais es
trategistas ou jogadores que se enfrentam para ganhar um
jogo. Cada jogador deve desenvolver um a estratgia para al
canar seu objetivo, vencendo a estratgia de seu oponente.
Pode haver aqui estratgias de cooperao e estratgias de
conflito entre os jogadores.
Os jogadores de bridge, por exem plo, desenvolvem os dois
tipos de estratgias, uma vez que jogam em duplas. Mas o
conflito o dom inante. Se eu ganho, m eu oponente perde. Se
m eu oponente ganha, eu perco.
N este caso, o planejamento estratgico com ea pelo norm a
tivo, fixando objetivos necessrios, mas o problem a central
T e o ria S o c i a l e T e oria do P la n e j a m e n t o
193
ii.
iii.
iv.
v.
194
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
T e o ria S o c i a l e T e o ria do P l a n e j a m e n t o
195
PARTE II
OS FUNDAMENTOS DO
PLANEJAMENTO SITUACIONAL
1
Em que Casos Pertinente
o Planejamento Situacional?
A
i.
ii.
200
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
201
novas prticas e novas mentalidades. Por vezes isso exige novos atores.
Assim ocorreu com o planejamento norm ativo que, entre outras coisas,
forou o desenvolvim ento da contabilidade social, a criao dos atuais
gabinetes de planejamento e o estabelecim ento de um a prtica de plane
jam ento at ento inexistente.
Feitos estes esclarecim entos, podem os dizer que o enfoque m eto
dolgico, ou a familia m etodolgica do planejamento estratgico, qual
pertence o planejam ento situacional, pretende ser vlido para formaes
sociais que apresentam alguns dos seguintes problemas:
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
202
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G ov erno
2
0 Conceito de Situao
H am let:
Polnio:
Ham let:
Polnio:
Ham let:
Ou uma baleia?
Polnio:
204
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G o v e r n o
Em contraste com o enfoque das cincias naturais, os fenomenologistas opuseram o conceito de verstehen de Max Weber (1968)
como modo de entender em nvel pessoal os motivos e as crenas
por tras das aes das pessoas. (Taylor, S. Y. e Bogdam, F,
Introduction to Qualitative Research Mediods, Wiley, 1984, p. 2).
A palavra verstehen pode ser traduzida com o com preender de
dentro, na perspectiva de algum que est situado na realidade que
ten ta explicar.
Sobre o significado deste conceito, Blaug diz:
Os F u n d a m e n to s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
205
A situao fala por si m esm a e com plem enta a linguagem form al,
dando-lhe um significado isento de equvocos. O contexto situacional
com plem enta o texto da linguagem nas conversaes, da m esma forma
que o contexto situacional com plem enta a explicao do texto situacio-
206
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
Os F u n d a m e n t o s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
207
208
P o l t i c a , P la n e j a m e n t o e G ov erno
ii.
iii.
iv.
v.
ii.
iii.
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
209
v.
vi.
210
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v er n o
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
211
ii.
iii.
212
P o l t ic a , P la n e j a m e n t o e G ov er n o
o ponto de vista assumido. Por exem plo, (E) Al m ostra que o ator Al
explica, A2* indica que tal explicao tenta assumir o ponto de vista de
A2.
A anlise destes casos instrutiva na m edida em que revela a falta
de rigor e preciso do diagnstico tradicional.
ALGUNS CASOS POSSVEIS DE EXPLICAO DA REALIDADE
CASO 1
A1(E)*
CASO 2
1) 0 ATOR QUE EXPLICA LOCALIZA-SE
FORA DO SISTEMA
CASO 3
1 ) 0 ATOR QUE EXPLICA
LO CA LIZA -SE DENTRO DA SITUAO
2 ) SUA EXPL1CAC0 IGNORA 0 OUTRO E
EXPRESSA S' SEU PONTO DE VISTA
(SUA PRPRIA INDICA CO OU A EXPLICACO EGOCNTRICA)
Nos prim eiros casos, o ator que explica se coloca fora do sistema e
pode representar a atitude do historiador ou de um observador estran
geiro em trnsito, narrando um processo social que no vive e sobre o
qual no quer nem pode tom ar decises.
O terceiro caso indica um ator, que de dentro da situao ignora
taticam ente a existncia do outro. a explicao egocntrica.
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
213
214
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v er n o
EX2
Os F u n d a m e n to s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
215
ii.
A2 no poder explicar a ao de A l ;
iii.
vi.
O planejam ento situacional obriga a considerar um a explicao policntrica da realidade. No fosse assim, um a fora no poderia cum prir
a condio elem entar de entender seu oponente, conhec-lo e introdu
zir-se na sua auto-referncia para preparar respostas antecipadas s suas
aes possveis.
A diferena entre o diagnstico, ou explicao egocntrica, e a policntrica pode ser observada no seguinte caso simplificado.
216
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G ov ern o
EX1
deficincias de educao
desinteresse e desmotivao
EX2
y
x
217
Os F u n d a m e n to s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
i.
ii.
(A, x)
(B, x)
( A y)
(B, y)
EX2 x (E X 1)
(a, X)
(b, X)
(a, Y)
(b, Y)
218
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v er n o
ii.
iii.
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
219
mais po ten te. N aturalm ente, essa teoria que nos parece mais vlida no
escapa, em alguma m edida, da nossa auto-referencia explicativa. H
aqui, p o rtan to , dois m om entos explicativos:
Primeiro m o m ento: entrar na auto-referencia do oponente para, a
partir de sua explicao situacional, poder fa
zer um a previso de seus planos. Este prim ei
ro m om ento explicativo verificvel pela
tcnica de jogos, pela simulao hum ana ou
pela opinio de especialistas, por se tratar de
um processo tipicam ente criativo.
P o ltic a , P l a n e j a m e n t o e G o v er n o
220
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
Os F u n d a m e n to s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
221
3
Preciso e Medio de Situaes
V " a explicao de um a situao, na definio de um projeto, no de\ A senho de um a situao-objetivo ou na referncia a um elem ento de
V um a situao, surge sem pre o problem a de precisar um a realidade
1 h atual ou potencial num a form a que se distinga claram ente de
outra. Em outras palavras, enfrentam os o problem a de descrever com
rigor, com o um passo prvio ao ato de explicar com preciso.
Este problem a confunde-se, muitas vezes, com outro: com o pode
mos m edir um a realidade?
Em poucas palavras, tentarem os m ostrar que esta ltim a pergunta
nem sem pre pertinente, devendo ser substituda p o r esta:
Com o podem os precisar um a realidade?
Chamemos precisar ao ato de designar um a realidade situacional,
ou um seu elem ento, de form a claram ente distinguvel. Esta preciso
supe um a caracterizao (qualitativa) e um dim ensionam ento (quan
titativo). Assim, ao dizer que a marginalidade social na cidade de
Caracas, em 1983, formada, principalm ente, pela populao que vive
m argem dos servios pblicos, fora da escala de m obilidade social e
realizando trabalhos de m uito baixa produtividade, bem ou mal ns
precisamos a condio de marginalidade nos seguintes planos:
i.
224
P o l t ic a , P l a n e j a m e n t o e G o v e r n o
ii.
ii.
iii.
01;
b ra n c o
02;
a zu l
03.
Por essa via, a qualidade de alto pode ser objeto de preciso num
rica convencional.
A preciso descritiva de uma situao, ou de um elem ento situacional, adquire, p ortanto, a form a de um a enumerao de variveis signi
ficativas de qualidade e quantidade, no tem po e no espao, tal com o se
fez no exem plo da marginalidade social. Mas a prova de que esta preci
so da marginalidade social boa consiste em verificar se a caracteriza-
Os F u n d a m e n to s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
225
ii.
iii.
iv.
226
P o ltic a , P la n e j a m e n t o e G ov er n o
i.
ii.
4
Os Atores Sociais e
a Mudana Situacional
Centros de Poder
INSTITUIES
ATORES
Controle
SOCIAIS
POPULAO
representao
228
Os F u n d a m e n t o s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
229
230
P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o
512
M ilita n te s d e B
469
M ilita n te s de C
358
In d e p e n d e n te s
270
P o p u la o n a o -o rg a n iz a d a
1.091
TO TAL
2 .7 0 0
1 .0 8 0
F o r a B
972
F o r a C
378
In d e p e n d e n te s
270
TO TAL
2.700
Os F u n d a m e n to s do P l a n e j a m e n t o S U u a c i o n a l
231
Fora B
232
P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o
tas sentem certa segurana para predizer o com portam ento das famlias
e das em presas, no se atrevendo a fazer o m esm o com o Estado.
IN
PNO
A
B
II
C
IN
D
E
III
IV
PNO
Os F u n d a m e n to s d o P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
233
5
Mudana Situacional
a.
A situao pode m udar por diversas razes, e isto pode ter diferen
tes conseqncias. Os fatores capazes de produzir um a mudana situaci
onal so, sinteticam ente, os seguintes:
i.
ii.
iii.
iv.
236
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G o ve rn o
b.
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
237
Os signos indicadores dos resultados oferecidos pelo sistem a realim entam os interesses, explicaes, m otivaes e intenes de ao das
foras sociais que ali coexistem de form a conflitante.
A explicao da diacronia e sincronia desse m ovim ento p o r parte
de um a fora social constitui um a situao. Esta explicao situacional
supe um a seleo de problem as e o descarte de outros. Em ltim a ins
tncia, tal seleo poltica e deve assumir-se como tal. A definio de
tais problem as o m otivo da interveno social, ou seja, do plano de in
terveno.
Usando as categorias de situao inicial, situao-objetivo e proje
tos, poderam os dizer que a m udana situacional, existente potencial
m ente num plano, fundam enta-se na explicao da situao inicial, tem
seu alcance e sua direo definidas pela situao-objetivo e explicita seus
meios de ao atravs de um a seleo de projetos de ao. A isto chama
rem os de program a direcional de um plano. O program a direcional
deve ser subm etido a provas de consistncia. Tais provas superam em
m uito a formalidade das provas de coerncia econmica a que os planos
econmicos so geralm ente subm etidos.
J no se trata apenas de garantir que os recursos econmicos dis
ponveis no sejam superados pelo seu uso. J no so suficientes as ca
tegorias econmicas, a m odelagem econmica e a projeo de um es
quema de contas nacionais.
Todas essas provas so necessrias, mas no vo ao fundo do p ro
blem a de direcionalidade. As provas essenciais consistem em verificar se
cada projeto , enquanto causa, necessrio para alcanar a situao-ob
jetivo e se o conjunto de projetos selecionados suficiente para reverter
as tendncias situacionais e desencadear um a nova dinmica que conduza
situao-objetivo. Nenhum reducionism o economicista pode suprir a
anlise do efeito de cada projeto estratgico sobre a situao-objetivo,
no mbito de sua prpria especificidade e eficcia.
O planejam ento exige um a avaliao perm anente tanto da evoluo
da m udana situacional quanto dos resultados reais alcanados aps cada
ato de interveno social, ou depois que algum evento no-planejado ou
exgeno ao sistema altere as caractersticas da situao ou suas tendn
cias. Este acom panham ento visa, p o r um lado, aprender com a praxis,
com parando simulao e realidade para m elhorar a qualidade dos clcu-
238
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o
los seguintes, e p or outro revisar constantem ente o plano, cada vez que
a situao se altera.
Esse processo de avaliao perm anente supe com parar o planejado
e o alcanvel com o obtido em cada situao. Exige tam bm analisar se
o curso seguinte do m ovim ento planejado est na direo correta. Este
ltim o aspecto da avaliao supe um a comparao perm anente entre o
arco conjuntural do plano, o arco direcional e o arco da utopia perse
guida. Tais arcos situacionais so o caminho imaginrio mais curto e di
re to en tre duas situaes.
O arco conjuntural une a situao inicial situao im ediatam ente
seguinte; esta pode ser a situao que se busca com o objetivo e referirse um a ao capaz de produzir esta mudana.
O arco direcional um caminho reto entre a situao inicial e a situao-objetivo.
Ambos os arcos esto no horizonte de tem po do plano. J o da
utopia, que une a situao inicial utopia concreta do ator que planeja,
est fora do horizonte de tem po do plano e constitui o arco direcional
ltim o do processo de planejam ento.
Os F u n d a m e n t o s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
239
SITUAAO
INICIAL
(Si)
SITUAO
SEGUINTE
PROCURADA
(S j)
>
SITUAO
OBJETIVO
(So)
UTOPIA
CONCRETA
( IDEAL) .
ARCO DIRECIONAL
ARCO DA UTOPIA
240
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o
Arco residual
ii.
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
241
6
Situao-Objetivo
244
P o l t ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o
Um prim eiro aspecto diz respeito sua dimenso totalizante e noincrem ental. Com efeito, a situao-objetivo no desenhada em fun
o de suas variaes ou mudanas marginais em relao situao ini
cial, mas com o um a totalidade situacional imaginada ao fim de um hori
zonte de tem po onde as alteraes da situao inicial aparecem como
um a nova totalidade, e no com o mudanas diferenciais.
Um segundo aspecto, mais discutvel, seu grau necessrio de de
sagregao, detalhe e preciso. C ertam ente, a situao-objetivo deve ser
desenhada com o um conjunto mais difuso e mais geral do que aquele
p ertin en te explicao da situao inicial. Isto vale tanto para as precises qualitativas quanto as quantitativas.
Q uanto ao aspecto qualitativo, a situao-objetivo adm ite um espa
o de qualificaes norm ativas, enquanto a situao inicial exige uma
explicao isenta de ambigidade.
Em relao ao quantitativo, as norm as que caracterizam a situaoobjetivo so, em geral, intervalos num ricos, enquanto na situao ini
cial so exigidos indicadores num ricos pontuais.
Em abstrato e com o regra geral, nada mais possvel dizer sobre
este tem a. Somente as caractersticas do caso concreto perm itiro defi
nir o grau de desagregao e detalhe necessrio anlise de sua coern
cia interna, de sua capacidade para obter adeso popular ou de seu papel
na seleo e preciso dos projetos de ao destinados a alterar a situao
inicial. Em alguns casos, e para alguns aspectos, som ente ser possvel e
necessrio um esboo m uito geral da situao-objetivo. Em outros, ser
necessria a preciso, o detalhe e a quantificao.
Um terceiro aspecto que devemos exam inar o da flexibilidade ou
rigidez da situao-objetivo com o guia de referncia direcional e de al
cance direcional. A situao-objetivo um guia de referncia m vel,
pois se assim no fosse ela perderia seu carter de guia no planejamento
de um processo social em mutao para converter-se num espao estti
co de chegada, que logo perderia validade diante da dinmica varivel do
ponto de partida. Devemos explicar em que sentido e p o r que m otivos a
situao-objetivo deve ser um a referncia m vel.
Em prim eiro lugar, deve ser m vel porque o tem po real transcorre
tanto para a situao inicial quanto para a situao-objetivo, e toda refe-
Os F u n d a m e n t o s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
245
rncia futura, para ser guia, deve m anter um a distncia tem poral da re a
lidade presente.
Em segundo lugar, a m udana situacional m uda os problem as, re
solve alguns, agrega outros, cria novos problem as, to rn a inviveis certas
solues, abre possibilidades para outras solues, etc. Frente a toda
esta m udana real, a situao-objetivo deve ser reatualizada com o refe
rncia direcional da ao.
Em terceiro e ltim o lugar, a situao-objetivo pode e deve alterarse com vistas a seu prprio cum prim ento, pois, apesar dos clculos ori
ginais para o seu desenho, podero aparecer desde o incio da execuo
do plano novos fatores que apontem para sua inviabilidade poltica ou
econmica.
Seria absurdo m anter com o referncia futura um a imagem rgida
que se sabe inalcanvel, ou que deixa de ser um a aspirao. Por todas
essas razes, a situao-objetivo tem necessariamente de ser um guia
flexvel e m vel.
7
Programa Direcional
e Cenrios de Planejamento
248
P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o
Os F u n d a m e n t o s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
249
250
P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o
EXTREMO OTIMISTA
\
BANDA DC PROGRAMA DIRECIONAL
CENTRAL
EXTREMO PESSIMISTA
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
251
25 2
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o
Variante 2 (baixa)
A dm ite um a grave deteriorao no m ercado internacional de p e
trleo, seja por um a recesso econmica m undial, seja pela in
capacidade da OPEP para resolver conflitos entre os diversos pases
da organizao.
Variante 3 (alta)
A dm ite que a dem anda mundial de petrleo aum enta de tal forma
que a alquota de exportao da Venezuela perm itir que sua pro-
Os F u n d a m e n t o s d o P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
253
Opo B:
254
P o ltic a , P la n e ja m e n to e G o ve rn o
Opes
Variantes
X.
(A)
Supervit
Financeiro
Nulo
(B)
Necessidades
Financeiras
Nulas
Petrleo
Central
Petrleo
Base
Petrleo
Alto
(1)
(2)
(3)
Cenrio
Central
Cenrio
Base
Cenrio
Alto
Cenrio
Austero
a.
ii.
256
P o ltic a , P la n e ja m e n to e G o ve rn o
iv.
v.
Os F u n d a m e n t o s d o P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
ii.
257
iii.
ii.
iii.
258
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o
\ o
\0
01
p
p \
01
02
03
04
05
06
02
03
07
P rl
P rl
Pr 2
Pr 2
Pr 3
Pr3
Pr 4
Pr5
\
p\
Pr 4
Pr5
04
05
06
07
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
b.
259
O que so problemas?
ii.
iii.
iv.
260
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G overno
v.
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
261
262
P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o
263
Os F u n d a m e n to s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
D ific u ld a d e s dos
p ro b le m a s m ais
v a lo riza d o s
PRO BLEM AS
FENOESTR U TU R A IS
PROBLEM AS
GENOE STR U TU R A IS
PROBLEM AS
FENOP R O D U T IV O S
PRO BLEM AS
ATUAIS
TER M IN A IS
PRO BLEM AS
ATU A IS
IN TER M E D I R IO S
PRO BLEM AS
PO TE NC IA IS
TER M INAIS
PRO BLEM AS
PO TE NC IA IS
IN TER M E D I R IO S
264
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o
iv.
Os F u n d a m e n to s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
PRESENTE
265
HORIZONTE DO
266
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G o ve rn o
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a t i o n a l
267
estaduais
B
problemas
locais
C
Preciso de um problema
268
P o ltic a , P la n e ja m e n to e G overno
term inal, interm edirio, etc. O passo seguinte ser dem arcar o proble
m a para explic-lo, com preend-lo e desenhar a form a de enfrent-lo.
N este aspecto convm definir os principais elem entos que constituem
um problem a.
Um problem a com pe-se de trs elem entos: explicado, explicando
e espao explicativo.
P r = E (Ex1, Ex2)
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
269
GENOEST.
FENOEST.
EXPLICANDO
FENO-PRODUO
EXPLICADO
270
P o ltic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o
Uma das principais dificuldades na prtica do planejamento situacional por problem as est no fato de que um a realidade concreta constitui
ou no um verdadeiro problem a, no apenas em relao verificao do
contraste entre fatos e norm as, no espao restrito ES de sua anlise sin
gular, mas tam bm em relao ao espao mais amplo EP, o qual abrange
o problem a explicado com o um subsistema. Assim, um problem a est
bem formulado se aparece com o uma deficincia ou brecha, atual ou po
tencial, entre fatos e norm as, no s no espao ES, restrito sua consta
tao singular, mas tambm nos espaos EP ou EG do m etassistem a que
o com preende.
No Grfico que se segue, o problem a 1 no espao ES pode dissol
ver-se no espao EP, que abrange um nvel superior recursivo de p ro
blemas. Se isto ocorre, o problem a 1 um falso problem a.
Assim, o VDP de um problem a pode referir-se a um problem a fal
so ou mal form ulado. Inversam ente, um problem a pode estar bem for
mulado mas estar impreciso em seu vetor de definio.
P ro b le m a 2
g e n o -e s tru tu ra is
fe n o -es tru tu ra is
fluxos
< -
ES
Rx2
Ry2
t
EP
Os F u n d a m e n t o s d o P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
271
ii.
27 2
P o ltic a , P la n e ja m e n to e G overno
ii.
iii.
t
ES
Os F u n d a m e n to s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
273
274
P o ltic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o
<-
->
<-
EG
ESPAO DO PROBLEMA 1
Caso 2:
Aqui, o ator que explica est com prom etido com a ao planejada
para alterar ou preservar a situao, ou por ela afetado positiva ou n e
gativam ente, em bora distante do problem a especfico. Q uem explica
no indiferente ao que ocorre, mas no tem um a vivncia direta do
problem a.
<
EG
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
275
<
>
ES >
276
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o
ii.
iii.
iv.
v.
(f)
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
277
i.
ii.
FALSA RESTRIO DO
ESPAO PARA A SOLUO
DO PROBLEM A.
278
P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o
ii.
iii.
iv.
Os F u n d a m e n to s d o P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
c.
279
280
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G overno
CARACTERIZAO DO PROBLEMA
Os F u n d a m e n to s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
281
282
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
283
ii.
284
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o
ii.
iii.
iv.
Nos espaos
complementares
Transferido para
outro espao
1.
Enfrentamento direto
do problema para
outro espao
2.
Dissoluo dos
problemas
Enfrentamento de um
problema mais mplo em
um espao superior
3.
Controle transitrio
de um problema
Enfrentamento de um
problema em espao mais
restrito ou em um espao
inferior
4.
Ignorar o problema
Intercmbio favorvel ou
desfavorvel
0 problema se confunde
com o panorama social
9
<0 Vocabulrio Mnimo do
Planejamento Situacional: cem palavras
merada.
Esta parte no encerra uma fase de anlise nem adianta concluses:
sim plesm ente uma parada para observar o caminho percorrido e as
similar os conceitos, para em seguida retom ar a caminhada.
Devemos entender o planejamento como a articulao constante e
incessante da estratgia (1) e da ttica (2) que guia nossa ao no dia a
dia. A essncia desse planejamento a mediao entre o conhecim ento e
a ao. Essa estratgia e essa ttica so necessrias porque o sistema so-
286
P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o
ciai em que eu existo com preende outros sujeitos que tam bm planejam
com objetivos distintos dos meus.
M eu plano m ede foras com o plano do m eu oponente (3) e ele
um ator social (4) que gera processos criativos (5). No sim plesm ente
um agente social que segue com portam entos predizveis. Se eu quero
alcanar minha situao-objetivo (6) devo vencer a resistncia do outro
ou o b ter sua cooperao. Minhas estratgias e tticas, assim com o as
dele, combinam cooperao e conflito.
Se sigo um a estratgia de cooperao (7), ambos podem os alcanar
um a situao-objetivo de consenso. Se desenvolvo, no entanto, um a es
tratgia de conflito (8) e ele alcana sua situao-objetivo, eu fracasso.
Inversam ente, se eu alcano minha situao-objetivo, ele fracassa. Mas
m eu xito e seu fracasso so m om entos (9) de um processo contnuo
(10) com plexo (11) e criativo no qual nem meu xito nem seus fracas
sos so definitivos. O processo social continua e converte xitos em fra
cassos e fracassos em xitos.
O plano , assim, conflito e cooperao. Surge na situao inicial
(12), ou seja, em qualquer situao de referncia para o incio formal do
m eu plano, a partir de m inha explicao situacional (13) que distingue
problem as (14) num a perspectiva distinta da do outro. A m esma reali
dade distinta para ns. Cada um , na sua auto-referncia (15), vive um
m undo distinto. O valor de um problema (16) torna-se tam bm dife
ren te para ns.
Eu desenvolvo minha atividade de m udana dentro do m eu espao
direcional (17); esse espao limita as fronteiras de minhas intenes, n e
cessidades e capacidades. M eu espao direcional apenas interpreta o do
outro, eu sei que ele tam bm planeja, faz um juzo de necessidade (18),
um ju zo de possibilidade (19), um juzo de oportunidade (20) e um ju
zo de eficcia (21) que m otivam e guiam sua apo estratgica (22). Eu
fao o m esm o e procuro venc-lo ou conquist-lo para m eu plano.
Para lidar com o outro devo fazer um clculo interativo (23), pois
ele no segue com portam entos. Nesse clculo, a eficcia de minha ao
depende do que ele tenha feito antes e far depois. Por sua vez, a efic
cia de sua ao depende do que eu tenha feito antes e faa depois. A efi
ccia no depende apenas de m im , tam bm depende do outro. No sou
inteiram ente livre.
Os F u n d a m e n to s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
287
288
P o lt ic a , P la n e ja m e n to e G ove rn o
Os F u n d a m e n t o s do P la n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
289
290
P o l t i c a , P l a n e j a m e n t o e G o v e rn o
Os F u n d a m e n t o s do P l a n e j a m e n t o S i t u a c i o n a l
291
A data hoje transcorrer com o tem po. Hoje ser a situao Sj,
assim com o ontem , quando era hoje, foi a situao Si. Desta form a, a
mediao entre o conhecim ento e a ao constante e incessante.
Nesse processo de conduo destacamos duas caractersticas.
Primeira: o governo de situaes inseparvel do planejamento e
da gerncia. No dia a dia eles se confundem para articular o desenho e a
execuo do projeto de governo (93), a governabilidade do sistema (94)
ganha ou perdida e a capacidade de governo (95) aum entada ou dim i
nuda.
' . ,
292
P o ltic a , P la n e ja m e n to e G o ve rn o
Matus, Carlos
Poltica, planejamento & governo / Carlos
Matus. Braslia : IPEA ; 1993.
2 v . (Srie IPEA; 143)
6*5 8
K UU 'S jp
tr. 4.
b ib l io t e c a
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Data: Q3
3 3 8 .9
N R e g is tro : J Y H