POLUIO ELETROMAGNTICA: TELEFONIA CELULAR,

RISCO SANITARIO-AMBIENTAL E A INCIDNCIA

DO PRINCPIO DA PRECAUO

ELETROMAGNET1C POLLUTION: CELLULAR TELEPHONY

SYSTEM,
ENVIRONMENTAL
AND SANITARY RISKS AND THE
PRINCIPLE
OF PRECA UTION

Roberto Carlos

Batista^

RESUMO
A exposio humana a campos eletromagnticos gerados por telefones celulares e estaes rdios-base oferecem riscos sade pblica e ao
meio ambiente. Embora a cincia ainda no tenha dados e diagnsticos
conclusivos, medidas de cautela vm sendo adotadas em diversos pases. O
caso de aplicao do princpio da precauo para a proteo dos bens
jurdicos envolvidos (ambiente e sade); qualificados como direitos humanos e fundamentais.

Palavras-chave
Meio Ambiente; Poluio Eletromagntica; Princpio da Precauo;
Sade Pblica; Telefonia Celular.

ABSTRACT
Human exposition to the electromagnetic fields generated by cellular
telephones and radio stations offer risks to the public health and the environment. Although science has not conclusive diagnostics, countries have adop(*) Mestre e m Direito e Estado, especialista em Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel pela
Universidade de Braslia (UNB), doutorando em Direito pela Paris 1 Pathon Sorbonne, integrante de
seu Centre de Recherche en Droit des Sciences et Techniques, titular da 1 - P r o m o t o r i a de Defesa
do Meio Ambiente e Patrimonio Cultural do Distrito Federal. E-mail:robertoob@mpdft.gov.br.
Recebido
em 7.8.06. Aprovado e m 14.9.06.

ting measures of caution. This is a situation that requires the application of the
precaution principle in order to protect the legal rights (environmental and
health), qualified as human rights.

Key

words

Electromagnetic Pollution; Cellular Telephony; Public Health; Environment; Principle of Precaution.

1.

INTRODUO

A tecnologia e sua sofisticao seduzem cada vez mais o consumidor

com seus produtos e servios; sempre associados inovao, ao conforto,
ao bem-estar do homem ps-moderno. No entanto, os riscos que representam quase nunca so revelados, apesar de ameaarem, muitas vezes bens
jurdicos ligados diretamente vida como a sade e o meio ambiente. O caso
da telefonia celular um exemplo marcante.
A partir dos anos 90, assiste-se no mundo todo um incremento substancial na aquisio de telefones mveis. Estima-se que, atualmente, cerca de
dois bilhes de pessoas faam uso desse servio, ou seja, quase um tero
da populao mundial . E, dessa cifra, segundo divulgado recentemente
pela Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), s no Brasil, no
final do ms de maio de 2006, o nmero de acessos ao servio totalizou
92.377.336 . As promoes e inmeras propagandas acentuando as "vantagens" de um ou outro aparelho de pouco peso e dimenso, com determinada esttica, com recursos de fotografia e filmagem, oferecidos por uma ou
outra operadora, instigaram no pblico certa compulso pela aquisio e
uso de celulares. comum a utilizao de tais aparelhos at mesmo por
crianas menores, com idade inferior a 12 anos.
(1)

(2)

Apesar da utilidade dos servios que, por vezes, chega a poupar vidas,
com a comunicao instantnea, efeitos deletrios devem ser avaliados, no
mbito do ambiente e da sade pblica e, como conseqncia, medidas
assecuratrias ho de ser previstas em uma poltica pblica integrada,
visando sempre qualidade de vida da populao.
A preocupao da sociedade civil consciente, da comunidade cientfica,
de alguns Estados e de organismos internacionais vem sendo recentemente
acentuada, diante da probabilidade de poluio eletromagntica ensejada pelo
(1) Segundo informao divulgada em matria publicada pela Folha on line, disponvel em h t t p : / /
www1 .folha.uol.com.br/folha/informatica/ult124u18986.shtml. Acesso em 11.07.06.
(2) Disponvel em: http://www.anatel.gov.br/biblioteca/releases/2006/release_19_06_2006mm.pdf.
Acesso em 11.07.06.

mecanismo de funcionamento dos celulares, bem como pelas chamadas

estaes rdios-base (ERBs), um conjunto de antenas transmissoras e
receptoras estruturadas em torres, postes, suportes que recebem e emitem
sinais atravs de ondas do tipo eletromagntica, para efetuar a comunicao
dos aparelhos celulares. Seu funcionamento d-se atravs de radiofreqncia ou m i c r o o n d a s , que produzem uma radiao no-ionizante, ou seja,
aquela que no chega a provocar leses ou desintegrao fsicas, pois no
tem a capacidade de romper com as molculas de A D N , mas ensejam
aumento de temperatura, podendo afetar a sade humana. Na faixa de tais
radiaes, os campos eletromagnticos (CEM), que variam de 0Hz a 300
kHz, so considerados de baixa freqncia (como o caso das linhas de
transmisso de eletricidade); aqueles que variam de 300 kHz a 300 GHz so
considerados de alta freqncia (como o caso das ERBs).
No que se refere s ERBs, nota-se que a poluio eletromagntica
manifesta-se tanto no ambiente natural, como no artificial. Em face da maior
oferta dos servios de telefonia mvel e a sua privatizao, o mercado competitivo busca oferecer um alcance mais amplo de transmisso, com qualidade
superior. Logo, as empresas, a cada dia, multiplicam o nmero de equipamentos nas cidades, muitas vezes sem controle e de forma desordenada,
ficando a populao sujeita aos impactos e riscos muito graves. Embora
ainda no cabalmente comprovada, a correlao com danos sade tem
mobilizado as autoridades pblicas e organismos internacionais a se ocupar
da questo to relevante.
(3)

A primeira parte desse trabalho apresentar a problemtica da poluio

eletromagntica oriunda das ERBs e telefones celulares (hoje objeto de
tantos estudos e publicaes). No primeiro momento, far-se- um painel
do tratamento do assunto na Europa, com nfase na Frana. J a segunda
parte, apreciar um caso concreto oriundo da atuao do Ministrio Pblico
do Distrito Federal e Territrios, que deu origem a uma ao judicial (mandado
de segurana coletivo, autos do Processo n. 2004002007932-3) interposta
pela Associao Nacional das Operadoras de Celulares (ACEL) em face dos
Secretrios de Estado do Distrito Federal de Coordenao das Administraes Regionais e de Fiscalizao das Atividades Urbanas, perante o Tribunal de Justia daquela Unidade da Federao. Verificar-se- tambm a incidncia do princpio da precauo no caso examinado.

2. O CAMPO ELETROMAGNTICO
E A
PREOCUPAO
DO
PBLICO
As ondas eletromagnticas existem desde o surgimento do universo. A
sua forma mais comum a luz; contudo, a exposio humana a tais ondas
(3) Conjunto das edificaes (meio ambiente urbano) cujos padres mnimos e harmonia so exigidos
para um equilbrio paisagstico e urbanstico, que garantiro populao bem-estar, melhores condies
e qualidade de vida.

incrementou-se substancialmente a partir da industrializao, com a demanda

de eletricidade e seu consumo, com os avanos tecnolgicos e as mudanas dos
hbitos humanos. A exposio passou a acentuar-se no ambiente domstico,
por meio do uso de aparelhos eletrodomsticos (tais como televisores, rdios,
fornos de microondas e t c ) , ou ainda no local de trabalho (computadores,
impressoras, copiadoras e t c ) , com sofisticados produtos industriais e de
telecomunicaes (como celulares e telefones sem fio).
As iniciais inquietaes do pblico decorreram das linhas de alta-tenso e sua interferncia nas emisses de rdios-base e televiso, nos anos
60 e 70, envolvendo questes estticas (na rea de Arquitetura e Urbanismo) e de poluio sonora. Vieram ento, j no incio dos anos 70, as primeiras reclamaes de incmodos e transtornos sofridos por trabalhadores soviticos em subestaes eltricas, tendo sido iniciados estudos sobre o assunto, embora pouco difundidos .
(4)

Em 1974, a Associao Internacional de Proteo a Radiaes (IRPA)

organizou um grupo de trabalho para o estudo da radiao no-ionizante.
Em 1977, em congresso realizado em Paris, essa mesma associao transformou-se na Comisso Internacional de Radiaes No-lonizantes , em
ingls International Non-Ionizing Radiation Commettee
(ICNIRP), formaliz n d o l e como uma organizao no-governamental e passando a desempenhar um papel importante na fixao de padres de segurana e estudos
na rea, recebendo o reconhecimento formal da Organizao Mundial de
Sade (OMS) e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
(5)

Em 1979, um estudo relevante desenvolvido pelos pesquisadores

americanos Ed Wertheimer e Nancy Leeper sobre a incidncia de cncer
infantil em Denver (Colorado, EUA), relacionada exposio a campos eletromagnticos, desencadeou outras centenas de pesquisas a respeito do
tema e intensificou a preocupao do grande pblico, com os resultados
sendo divulgados pela grande imprensa .
(6)

Desde ento, estudos diversos empreendidos por equipes de profissionais multidisciplinares, ora por solicitao de empresas prestadoras de
servios de telefonia e de eletricidade, ora pelo governo ou por organismos
internacionais (como a OMS), ou mesmo por exerccio da investigao
(4) OMS. Bureau Regional pour PEurope. Les champs letromagntiques. Compenhague: OMS/Europe,
1999, p. e4 (collection de brochures Collectivits locales, environnement et sant, n. 32)
(5) D R U M O N D , Ivens; F R A N C O NETTO, Guilherme; F E R M M E R . Andr.CEM: C a m p o s eletromagnticos: aspectos legais e impactos sobre a sade: perspectivas e sugestes. In Escola Superior do Ministrio Pblico de So Paulo; Imprensa Oficial Estado de So Paulo. Poluio eletromagntica: sade
pblica, meio ambiente, consumidor, cidadania: impacto das radiaes das antenas e dos aparelhos
celulares. Caderno Jur. So Paulo, v. 6, n. 2, p. 229, abrVjun. 2004.
(6) Embora contestadas as concluses dos estudos americanos poca, em junho de 2 0 0 1 , o Centro
Internacional de Pesquisa sobre o Cncer as confirmou e considerou os c a m p o s eletromagnticos
como "cancergenos possveis ao homem" (categoria 2B), sob a base de estudos epidemiolgicos c o m
crianas. (CICOLELLA, Andr; B R O W A E Y S , Ooroth Benoit. Alertes sant. Paris: Fayard, 2005, p.132)

cientfica, vm alcanando resultados no mnimo preocupantes, pois no

garantem a segurana da proteo sade e ao ambiente.
Os resultados dos estudos e os relatos de pessoas que fizeram uso
prolongado e intenso da telefonia celular ou residem prximas de redes de
eletricidade de alta-tenso de ou de ERBs, bem como as aes judiciais
indenizatrias, sobretudo nos Estados Unidos, atribuindo o aparecimento de
cncer poluio eletromagntica, despertaram no pblico uma certa inquietao e, em determinados pases, a adoo de algumas medidas em carter
preventivo, de natureza legal ou regulamentar.

3. ESTUDOS
DESENVOLVIDOS
DA RADIAO
E POSSVEIS

SOBRE
DANOS

OS
EFEITOS
SADE

A maioria dos estudos realizados sobre o tema at ento se concentraram sobre os chamados efeitos trmicos, ou seja, aqueles decorrentes do
aquecimento direto dos tecidos biolgicos, que absorveram a energia eletromagntica de alguma fonte em um meio dissipativo ou com perdas. Os
efeitos trmicos so resultado da ao de ondas eletromagnticas sobre
molculas, como as de gua, que se acham presentes nos tecidos humanos
e so friccionadas internamente na freqncia da fonte incidente, ensejando
o aquecimento do tecido atingido. A intensidade do aquecimento variar
conforme a natureza dos tecidos alvejados pelas ondas e a densidade de
gua que eles possuem, alm, obviamente, da freqncia da onda eletromagntica operante . Suspeita-se que conseqncias graves sade humana podem aparecer como cataratas, afetao do sistema nervoso central,
do sistema cardiovascular, do sistema de regulao trmica do organismo e
do sistema auditivo .
(7)

(8)

(9)

J os chamados efeitos no trmicos "so, por exemplo, efeitos bioqumicos ou eletrofsicos causados diretamente pelos campos eletromagnticos induzidos, e no indiretamente por um aumento localizado ou distribudo
de temperatura."
Embora tais efeitos ainda no tenham sido comprovados
{10)

(7) FERNNDEZ, CC; S A L L E S , A. A. de. O impacto das radiaes no-ionizantess da telefonia mvel e
o princpio da precauo. In Escola Superior do Ministrio Pblico de So Paulo; Imprensa Oficial Estado
de So Paulo. Poluio eletromagntica: sade pblica, meio ambiente, consumidor, cidadania:
impacto
das radiaes das antenas e dos aparelhos celulares. Caderno Jur. SP, v. 6, n. 2, p. 19, abrVjun. 2004.
(8) SANTINI, Roger. Telephone mobiles cellulaires et station relais:\e risque pour Ia sant: arguments
scientifiques et conseils pratiques. Paris: Marco Pietter Editeur, 1998 (Collection Resurgence), p. 127.
(9) GAUGIER, R. et al. Votre GSM, votre sant: on vousmentl'A 50 pages pour rtablir la vrit: livre blanc
des incidences du telephone mobile et des antennes reais sur votre sant. Paris: Marco Pietter Editeur,
2003, p. 20 (Collection Resurgence).
(10) F E R N N D E Z , CC; S A L L E S , A. A. de. O impacto das radiaes no-ionizantes da telefonia mvel e
o princpio da precauo. In Escola Superior do Ministrio Pblico de So P a u l o ; Imprensa Oficial Estado
de So Paulo. Poluio eletromagntica: sade pblica, meio ambiente, consumidor, cidadania: impacto
das radiaes das antenas e dos aparelhos celulares. Caderno Jur. SP, v. 6, n. 2, p. 22, abr./jun. 2004.

e exista dissonncia de resultados, alguns estudos apontam para repercusses

no sistema nervoso (problemas com o sono, cefalias, perda de memria); no
sistema endocrino (como tiroidismo); no sistema iconolgico (mudanas
linfticas); no metabolismo e em fatores hereditrios, alm de patologias
graves e alteraes nas membranas celulares, no que se refere ao movimento de entrada e sada de molculas essenciais como de clcio, sdio e
potssio .
(11)

Inmeros so os estudos j desenvolvidos, e em realizao, que examinam a possibilidade da ao dos campos eletromagnticos resultar em
danos biolgicos e sade humana, mxime com o uso de telefones celulares e a exposio da populao a fontes irradiadoras como as estaes
rdios-base a se multiplicarem de maneira extraordinria a cada dia nas
paisagens urbanas. As maiores preocupaes dizem respeito ao aparecimento de tumores e, sobretudo, tumores cerebrais. A ttulo exemplificativo,
pode-se citar algumas pesquisas empreendidas e publicadas, embora grande parte delas contestadas, sobre os impactos da exposio a campos eletromagnticos.
No final da dcada de 90, quatro grupos de pesquisa investigaram os
possveis efeitos cancergenos da exposio em referncia na incidncia de
tumores de mama induzidos por substncias qumicas, obtendo resultados
contraditrios. A anlise do conjunto de dados apontou para uma vivel
relao entre a incidncia dos tumores e o fluxo de densidade magntica
{Mevisen et ai, 1998) . Revelam Motta & Koifman, ao dispor sobre os estudos que "em grupos de camundongos submetidos a doses baixas de um
agente iniciador (campos de baixa freqncia), foi observado um aumento
estatisticamente significativo da incidncia de tumores mamarios, aps a
exposio a campos magnticos de 10 1/4t, durante 27 semanas (ThunBattersby et al, 1999)"< >.
(12)

13

(11) F E R N N D E Z , CC; S A L L E S , A. A. de. Op. c/l p. 22. G A U G I E R , R. etal. Op. c/t. p. 20. T E J O ,
Francisco de Assis Ferreira. Impacto dos campos eletromagnticos ambientais sobre a sade e a necessidade de adotar-se o princpio da precauo. In Escola Superior do Ministrio Pblico de So Paulo;
Imprensa Oficial Estado de So Paulo. Poluio eletromagntica: sade pblica, meio ambiente, consumidor, cidadania: impacto das radiaes das antenas e dos aparelhos celulares. Caderno Jur. SP, v. 6,
n. 2, p.180, abrVjun. 2004. LENTIN, Jean-Pierre. Ce sondes quituent, ces ondes quisoignent:
telephones
portables, ordinateurs, micro-ondes, ltricit, magntisme: quels dangers pour notresant?Paris:
Albin
Michel, 2004, p.128-129. M A T T O S & KOIFMAN registram que: "Recentemente, foi publicado um estudo
experimental, realizado com culturas de fibroblastos humanos, onde foi demonstrado um efeito genotxico dos C E M , confimando achados de outros estudos similares, que v m sendo realizados desde
1997, por diferentes pesquisadores (Ivancsits et al, 2003). Nesse experimento, foi observado que a exposio intermitente a C E M (50 HZI1,0000 T) induzia quebras nas fitas de DNA, sendo essa alterao
tempo-dependente e dose-dependente, e no relacionada a efeito trmico. Os resultados desses estudos a b r e m novas possibilidades e perspectivas na investigao dos efeitos biolgicos d o s CEM."
( M A T T O S , Ins; K O I F M A N , Srgio. C a m p o s eletromagnticos e cncer: contribuio d a s cincias
biolgicas. In Escola Superior do Ministrio Pblico de So Paulo; Imprensa Oficial Estado de So Paulo.
Poluio eletromagntica: sade pblica, meio ambiente, consumidor, cidadania: impacto das radiaes das antenas e dos aparelhos celulares. Caderno Jur. SP, v. 6, n. 2, p. 95, a b r . / j u n . 2004.
(12) Op.cit.p. 94.
(13) Idem. Ibidem.

Ainda nos anos 90, uma investigao cientfica empreendida pela equipe
do Dr. Lennard Hardell, do Departamento de Oncologa do Centro Mdico de
Orebro (Sucia), por solicitao da OMS, chegara, em 1999, constatao
de que no se podia afirmar, categoricamente, que os casos de tumores
benignos e malignos, diagnosticados entre 1994 e 1996 em pacientes que
faziam uso de celular, estavam associados utilizao dos mencionados
aparelhos de telefonia. A mesma equipe, ao dar prosseguimento s pesquisas em complementao aos estudos, publicou em 2000 a seguinte concluso "o uso do telefone celular um fator de risco de cncer de crebro" .
(14)

Em outro estudo publicado em fevereiro de 2 0 0 1 , pela revista Epidemiology, sobre um cncer raro afetando o olho, aps o exame de 118 casos
e 475 acompanhamentos, acreditou-se em uma ligeira correlao com o uso
de telefone celular .
(15)

C o n s t a t a e s recentes dos eventuais efeitos dos celulares foram

alcanadas por pesquisadores austracos e suecos, aps a anlise de nove
estudos epidemiolgicos realizados nos Estados Unidos, Sucia, Dinamarca,
Finlndia e Alemanha, sobre tumores cerebrais, cncer de glndulas salivares,
melanomas intraoculares etc. Ao criticarem as deficincias metodolgicas
na totalidade dos estudos verificados e a probabilidade de erros, concluem
que "todos os estudos trazem um risco de cncer associado utilizao de
celular, os riscos relativos variam entre 1,3 e 4,6; o risco mais elevado seria
o do neurinoma do acstico (3,5) e o melanoma da vea [vea uma
membrana do olho] (4,2). O risco de cncer aumentou com o aumento da
latncia e da durao de sua utilizao" *. A prpria O M S , em brochura
especializada, ao dizer que os campos eletromagnticos no podem por si
mesmos provocar cncer, admite "certos estudos em laboratrio indicam
que eles podem contribuir com o desenvolvimento de tumores de pele induzidos qumicamente em animais. Outras pesquisas dedicam-se aos mecanismos possveis de desenvolvimento" . No mesmo sentido, autores que
negam o liame do efeito cancergeno a radiaes no-ionizantes, ratificam
que elas podem desempenhar um papel de desencadeadores de clulas
cancergenas j formadas .
06

(17)

(18)

(14) "L'usage du telephone portable est un facteur de risque pour le cancer du cerveau." .Apud. LENTIN,
Jean-Pierre. Ce sondes qui tuent, ees ondes qui soignent: telephones portables, ordinateurs,
microondes, ltricit, magntisme: quels dangers pournotre sant ?Paris: Albn Michel, 2004, p. 134.
(15) LENTIN, Jean-Pierre. Op. c/t., p. 140.
(16) "toutes les tudes trouvent un risque de cancer associe ('utilisation du portable, les risques relatifs
variant entre 1,3 et 4,6, le risque le plus lev tant pour le neurinome acoustique (3,5) et le mlanome
uval [uve est une tunique de l'oeil] (4,2). Le risque de cancer est augment avec l'aumengtation de la
latence et de la dure d'utilisation." /4p/c/CICOLELLA, Andr; BROWAEYS, Doroth Benoit. Ale/tes sant. Paris: Fayard, 2005, p. 133.
( 1 7 ) O M S . Op. cit. p. e 8.
(18) GUNEL, Pascal etal. Rayonnement non ionisants. In GUERIN, Michel etal. Environnement et sant
publique: fondements et pratiques. Canad: Editions TEC & DOC/Edisem, 2003, p. 4 5 1 .

Quatro profissionais no integrantes do grupo de cientistas institudo

pela Agncia Francesa de Segurana Sanitria Ambiental (AFSSA) para
apresentar estudos sobre os possveis efeitos ora em discusso, mas componentes de um Comit Cientfico sobre Campos Eletromagnticos (CSIFCEM), vm criticando e contestando os relatrios da AFSSA (de 2001, 2002
e 2003) que concluem pela inexistncia de provas contundentes de impactos malficos sade humana da exposio a campos eletromagnticos.
So eles: Rochard Gautier, doutor em farmcia; Daniel Oberhausen, antigo
aluno da Escola Normal Superior de Cachan (Frana) e professor agregado
de fsica; Roger Santini, professsor-pesquisador no Instituto Nacional de
Cincias Aplicadas (INSA) e membro da Unio Rdios-Base Cientfica Internacional e da Bioelectromagnetics Society americana. Em livro publicado em
2004, entre tantas consideraes, citando estudos, fazem referncias aos principais problemas suportados por moradores vizinhos de ERBs, a saber:
alteraes de humor, fadiga, ansiedade, dficits cognitivos a longo termo,
depresso, suicdio . Revelam tambm que estudos que tiveram curso em
diversos pases entre 2000 e 2003 mostraram, a partir de questionrios, que
os moradores prximos de ERBs queixam-se de problemas assemelhados.
(19)

Na Frana, os resultados se encaminharam para: fadiga (dos moradores prximos at 300 metros de distncia das ERBs); dores de cabea, perturbaes com o sono, sentimento de desconforto (at a distncia de 200
metros); irritabilidade, problemas cardiovasculares, dificuldade de concentrao (at a distncia de 100 metros). Na Espanha, constatou-se que no
grupo de pessoas pesquisadas, num raio de 150 a 250 metros de distncia
das antenas, as mais prximas foram as mais queixosas de incmodos como:
dores de cabea, perturbao de sono, perturbaes cardacas, dificuldades
de concentrao, irritabilidade, sentimento de desconforto, fadiga.
Um estudo austraco dedicou-se a examinar a fadiga, a digesto e o
aspecto cardiovascular, chegando concluso do aumento de problemas
cardiovasculares e de velocidade da reao das pessoas submetidas a testes.
Um relatrio governamental holands apresentado em 2003, realizou
pesquisas com pessoas submetidas a radiofreqncias do tipo torres de
telefonia celular (GSM 900 MHz DCS 1.800 MHz UMTS 2100 MHz).
Divididos em dois grupos: os chamados "eletros sensveis" e os "no eletros
sensveis", os integrantes do estudo participaram de testes para averiguar os
efeitos sobre funes cognitivas (memria, ateno visual etc.) e responderam a questionrios que avaliaram os efeitos subjetivos. Constatou-se uma
diferena entre as respostas dos dois grupos e uma diminuio global de bemestar (dos submetidos UMTS); modificao de sentimento de hostilidade

(19) GAUGIER, R. etal. Votre GSM, votre sant: on vous ment!: 150 pages pur rtablir la vrit: livre blanc
des incidences du telephone mobile et des antennes reais sur votre santo. Pars: Marco Pietter Editeur,
2003, p. 41 (Collection Resurgence).

(dos submetidos ao GSM); modificao de memorizao (dos submetidos ao

DSC e UMTS), modificao de ateno visual (dos submetidos UMTS) e
de vigilncia (dos submetidos G S M ) .
(20)

Todos esses estudos so, no mnimo, polmicos no meio cientfico,

significando dizer no haver ainda prova, aceita pela comunidade acadmica como incontestvel, dos males que aportam os campos eletromagnticos.
Uma coisa, no entanto, certa: apresentam riscos sade humana, como j
assinalaram inmeros trabalhos publicados . Tal constatao basta para
que medidas de precauo e estudos sejam aprofundados.
(21)

4. MEDIDAS

E POLTICAS

GOVERNAMENTAIS

Tendo em vista o espectro provocado por algumas concluses de estudos, reclamaes e questionamentos do pblico, muitos Estados soberanos
e organismos internacionais tm procurado se precaver de providncias, no
sentido de assegurar maior tranqilidade populao e tambm, ao menos
no plano do discurso poltico, de proteger a sade humana e o meio ambiente de eventuais impactos negativos.
No Japo, o Ministrio do Trabalho e da Sade encomendou pesquisas
sobre os efeitos de campos eletromagnticos, que esto sendo efetuadas
pelo Instituto Nacional de Sade Pblica e pela Associao de Seguridade e
Sade Industrial, sendo que um Comit est encarregado de apresentar os
resultados at 2007< >.
22

Na Coria, em 2000, o Ministrio da Informao e da Comunicao

lanou um programa de pesquisa sobre campos eletromagnticos, com
pesquisas em campos eletromagnticos, por um perodo de cinco anos. A
segunda etapa j est sendo planejada.
Na Austrlia, face ao nmero de reclamaes do pblico sobre eventuais
riscos sanitrios provocados por telefones celulares, a Agncia de S&de
Nacional e de Pesquisa Mdica realizou pesquisas, entre os anos de 1997 e

(20) Idem. Ibidem, p. 74-74

(21) Consoante assinalam C I C O L E L L A & B R O W A E Y S , op. c/t., p.132-133, em 2003, s no repertrio
Medline, com as palavras-chaves electromagnetic fields health, encontra-se 61 publicaes, e, em 2004
o nmero de 43. T a m b m livros polmicos so freqentemente lanados no mercado, como o caso
da obra de CARLO, George; S C H R A M , Martin. Telephones portables: oul, Us sontdangereux:
revelations
d'un scientifique. Paris: Editions Carnot, 2 0 0 1 , 1 8 5 p. e recentemente do v o l u m o s o Combat pour un e
idee: la pollution lectromagntique,
publicado em 2005 pela France Europe Editions de autoria de J . Pierre Maschi.
(22) A informao das iniciativas dos governos do Japo e dos demais pases a seguir narrados constam do relatrio do grupo de especialistas contratados pela AFSSE e datado de abril de 2005, disponvel
/ / 7 Association Franaise des Operateurs Mobiles (AFOM), Liens & Documents. Disponvel e m : http://
www.afom.fr/v3/FILE_DOWNLOAD.php?doc_ID=717&mode=directOpen. Acesso e m : 17.07.06.

2000, direcionadas para identificar eventuais riscos de tumores cerebrais.

Entre 2001 e 2003, a mesma agencia recebeu recursos suplementares para
estudos sobre efeitos de exposio a longo prazo em relao viso e
audio. Findo esse perodo, o Ministrio da Sade autorizou em 2003 mais
recursos financeiros e aprovou a criao de um centro especializado sobre o
assunto.
No continente europeu, o Conselho da Unio Europia editou em 12
de julho de 1999 uma recomendao relativa limitao de exposio do
pblico a campos eletromagnticos (de 0Hz a 300GHz), publicada no Jornal
Oficial das Comunidades Europias, na qual, entre outras medidas, estabeleceu-se que os pases-membros da Comunidade deveriam: 1) adotar restries e medidas referentes s fontes e utilizao em caso de exposio ao
pblico a campos eletromagnticos por longa durao, com exceo das
fontes usadas para fins mdicos; quando os riscos e vantagens devem ser
pesados, para se deixar de observar, se for o caso, as restries de base; 2)
avaliar riscos e vantagens para decidir se h ou no necessidade de agir,
com a adoo de polticas para controlar a exposio do pblico aos campos
eletromagnticos; 3) fornecer informaes apropriadas ao pblico, relativas
aos impactos dos campos eletromagnticos na sade e medidas adotadas a
respeito, para reforar a proteo contra a exposio e riscos; 4) promover e
avaliar pesquisas em programas nacionais de pesquisa, levando em considerao as recomendaes em matria de pesquisa comunitria e internacional,
a partir do espectro mais largo de fontes, para melhorar os conhecimentos
sobre o assunto. Vrios programas de pesquisas esto em desenvolvimento
na Sua, Gr-Bretanha, Alemanha, Itlia, Dinamarca e Finlndia.
Na Frana, a Lei de 9 de maio de 2001 criou a da Agence Franaise de
Scurit Sanitaire Environnementale
(AFSSE), com a misso de "contribuir
para assegurar a segurana sanitria no domnio do ambiental e avaliar os
riscos sanitrios ligados ao meio ambiente". Quatro relatrios oficiais sobre o
assunto em discusso foram apresentados at ento. O primeiro e bastante
difundido documento ficou conhecido como Relatrio Zmirou (por causa do
diretor do grupo de trabalho: Dr. Denis Zmirou) e foi desenvolvido sob a
responsabilidade do Ministrio do Emprego e da Solidariedade Direo
Geral da Sade.
Publicado em janeiro de 2001, chegou concluso de que no estado
atual de conhecimento sobre efeitos trmicos e no trmicos, no se pode
afirmar se h ameaas sade. Por outro lado, em resposta questo referente excluso do risco sanitrio, dizem os especialistas: "ainda que haja
poucos argumentos cientficos para sustent-lo (o risco), a hiptese de efeitos sanitrios no trmicos associados aos campos RF (radiofreqncia) de
baixo nvel no pode ser excluda, no estado atual de conhecimento" (grifos
no original) . O segundo, produzido em 2002, consistiu em um relatrio
(23)

(23)"... bien qu'il peu d'argumentsscientifiquespourl'tayer, l'hipothsed'effets

sanitairesnou thermiques associes aux champs RF de faible niveau ne peut tre exclue, en Ptat actuel des connaissances."

parlamentar sobre incidente eventual da telefonia mvel sobre a sade, a

cargo dos senadores Jean-Louis Lorrain et Daniel Raoul, do Office Parlamentare devaluation des Choix Scientifiques et Technologiques, cujas concluses foram semelhantes s do relatrio anterior.
O terceiro relatrio, datado de maro de 2003, assim como o quarto
documento, de abril de 2005, foram produzidos diretamente pela AFSSE.
Neste ltimo, que se refere ao perodos de 2004 e 2005, os especialistas
afirmam que "ainda no possvel concluir sobre os efeitos de campos eletromagnticos ligados a ondas radioeltricas de telefonia mvel" . No entanto, mantm a recomendao de medidas acautelatrias, tendo em vista
que os impactos negativos no so categoricamente afastados, embora,
entendam que no tenham sido comprovados, e reiteram a aplicao do
princpio da precauo para os telefones mveis e o chamado de princpio
da ateno, para as ERBs .
(24)

(25)

No mbito de regulamentao francesa, apareceram inmeras normas especficas, visando proteo do meio ambiente e da sade humana,
a saber: a) o Cdigo dos Correios e Telecomunicaes: Ordenao n. 2001670, de 25 de julho de 2001; b) a Circular de 16 de outubro de 2 0 0 1 , relativa
implantao de antenas de reproduo de radiotelefona mvel; c) o Decreto n. 2002-775, de 3 de maio de 2002, relativo aos valores-limites de
exposio do pblico a campos eletromagnticos; d) a Portaria de 8 de maio
de 2002 fixando as especificaes tcnicas (nvel do dbito de absoro
especfica DAS) aplicveis aos equipamentos terminais eltricos; e)
o Decreto de 8 de outubro de 2003 sobre a avaliao de conformidade dos
equipamentos de telecomunicaes e de equipamentos radioeltricos, seu
funcionamento e utilizao; f) a Portaria de 8 de outubro de 2003 sobre a
informao dos consumidores concernente aos nveis de DAS e s precaues de uso; g) a Lei n. 2004-809, de 9 de agosto de 2004 relativa sade
pblica e h) a Lei n. 2004-669, de 9 de julho de 2004, relativa s comunicaes eletrnicas e aos servios de comunicao audiovisual .
(26)

(Ministre de l'Emploi et de Ia Solidariet, Direction Genrale de la Sant. Les telephones mobiles, leurs
stations de base et la sant: tat des connaissances et recommandations. Paris: La Documentation
Franaise, 2 0 0 1 , p. 288).
(24) "n'est pas encore possible de conclure sur les effets sanitaires des champs lectromagntiques lies
aux ondes radiolectriques de la tlphonie mobile" A F O M . Telephone mobile & sant. Disponvel em
"http://wvvw.afom.fr/v3/FILE_DOWNLOAD.php?doc_ID=717&mode=directOpen". Acesso em 17.07.06
(25) A diferenciao se deu no Parecer da A F S S E de 2003 e ser apreciada no item seguinte.
(26) A) Le C o d e des postes et telecommunications: ordonnance n. 2001 -670 du 25 juillet 2 0 0 1 ; b) Ia
Circulaire du 16 octobre 2001 relative l'implantation des antennes reais de radiotlphonie mobile; c)
le Dcret du 3 mai 2002 relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs lectromagntiques;
d) Carrete du 8 octobre 2003 fixant les specifications techniques (niveaux de DAS) applicables aux quipements terminaux radiolectriques; e) le Dcret n. 2002-775 du 8 octobre 2003 sur revaluation de conformit des quipements terminaux de telecommunications et des quipements radiolectriques, leur mise
en service et leur utilisation; f) Arrt du 8 octobre 2003 sur l'information des consommateurs concernant
les niveaux de DAS et les precautions d'usage; g) la Loi n.2004-809 du 9 aot 2 0 0 4 relative la sant
publique; h) la Loi n. 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications lectroniques et aux services
de communication audiovisuelle.

Boa parte das medidas e normas vem sendo adotada em diversos

pases com os ndices de exposio do pblico e recomendaes da ICNIRP
e da OMS. Esta ltima, em 1996, iniciou o Projeto Internacional de Campos
Eletromagnticos (Electromagnetic
Fields EMF), com a participao da
ICNIRP, e diversos pases, como a Frana, para avaliar os efeitos sade
humana em vista da exposio a tais campos, prevendo-se sua concluso, salvo
prorrogao para 2007. Tal projeto possui como objetivos, entre outros: 1)
apresentar respostas internacionais coordenadas sobre os efeitos da mencionada exposio sade humana; 2) acessar a literatura cientfica e identificar falhas no conhecimento, as quais necessitem de pesquisas complementares para avaliar o risco sade; 3) incentivar um dado programa de
pesquisa em conjunto com agncias financiadoras; 4) facilitar o desenvolvimento de padres internacionais para a exposio aos campos eletromagnticos; 5) fornecer informaes a autoridades nacionais, outras instituies,
aos trabalhadores e ao pblico em geral sobre os perigos resultantes dos
campos eletromagnticos e das medidas mitigadoras necessrias .
(27)

H pases que destoam das normas recomendadas pela OMS/ICNIRP,

no que se refere ao ndice de exposio humana tolervel aos campos eletromagnticos, adotando ndices de exposio maiores ou menores que
aqueles institudos pelas instituies citadas. Ocorre que os limites de exposio aos campos eletromagnticos de baixa freqncia estabelecidos pela
ICNIRP foram baseados em efeitos biolgicos prejudiciais sade humana,
identificados em estudos experimentais e associados exposio aguda.
Os experimentos no reproduzidos em outras pesquisas e as evidncias de
estudos epidemiolgicos atuais no foram considerados.
De igual forma, no se levou em conta a exposio a longo prazo,
como concluem MATTOS & KOIFMAN, que acrescentam: "Os limites do
ICNIRP tambm no consideram as evidncias de estudos epidemiolgicos
que apontaram um maior risco de leucemia em crianas expostas a longo
prazo a nveis acima de 0,1 0,3 T. Conclui-se, assim, que embora esses
limites, sem dvida, ofeream proteo contra certos efeitos nocivos diretos
da exposio aguda, eles no so adequados a um critrio abrangente de
proteo ambiental."
(28)

5. O PRINCPIO

DA

PRECAUO

No quadro de uma sociedade ps-moderna, situam-se os avanos

tecnolgicos e os perigos que representam em uma sociedade de risco,
(27) W H O . Electromagnetic Fields. Disponvel em "http://vvvvw.who.int/peh-emf/project/EMF_Project/en/
indexl .htm". Acesso em 17.07.06.
(28) M A T T O S & K O I F M A N . op. cit, p. 109-110.

(29)

como denominou Ulrich Beck (1986) , ou em uma civilizao de risco, como

preferiu Patrick Lagadec (1981 ) . As inovaes que encantam o consumidor e se tornam defasadas to logo so lanadas face velocidade de
outras novidades ou um detalhe sobressalente que, em seguida, supera o
modelo anterior, tornando-o "defasado", alm das "utilidades" que enunciam
, trazem, de maneira oculta, srios riscos de reflexos negativos ao ambiente e s a d e . O caso dos campos eletromagnticos que garantem o
funcionamento da telefonia celular um exemplo de tal realidade. Nesse
contexto, aos poucos se construiu os contornos do conhecido princpio da
precauo.
(30)

(31)

O princpio da precauo, conforme pontua a doutrina, foi concebido

na Alemanha, nos anos 70, sob a denominao de princpio da prevencP
(Vorsorgeprinzip).
Partia de uma idia de planejamento e engajamento seguro na luta contra a poluio, apesar das incertezas dos males causados ao
meio ambiente . A sua formulao e consolidao verificou-se no mbito
do Direito Internacional do meio ambiente, durante os anos 80, no com
a denominao hoje conhecida, mas com expresses assemelhadas . Sua
incorporao foi se fazendo paulatinamente, em documentos internacionais .
2)

(33)

(34)

(35)

(29) BECK, Ulrich. La soc/et du risqu: sur la v o i e d ' u n e autre modernit. Trad. Laure Bernardi. Paris :
Flammarion, 2 0 0 3 , 5 2 1 p.
(30) L A G A D E C , Patrick. La civilization durisque:catastrophes
technologiques et responsabilit sociale.
Paris : Seuil, 1981 [ Collection "Science ouverture".
(31) C o m o adverte B E C K : "Les risques qui sont acutellement au centre des p r e o c c u p a t i o n s sont de
plus en plus f r q u e m m e n t des risques qui ne sont ni visible ni tangibles pur les p e r s o n n e s qui y sont
exposes, des risques qui parfois m m e restent sans effet du vivant des personnes concernes, mais
en ont pour leur descendence, des risques en tout tat de cause qui ont besoin du recours aux "organes
de protection" de ;a science thorie, experiences, instruments de mesure, pourpouvoir
devenir
"visibles", interpretable en trantque risques. Le paradignede ees dangers serait le cas des transformations gntiques lies la radioativit, qui, parce qu'elles sont imperceptibles pour les personnes qu'elles
touchent c o m m e le montre l'accident du racteur d'Harrisburg , les livrent totalement au verdict,
aux erreurs , aux c o n t r o v e r s e s des experts, et ce au prix d'atroces souffrances nerveuses." B E C K ,
Ulrich. Op. cit., p. 49
(32) Em nada se confunde com a definio do hoje conhecido como princpio da preveno. Conforme
ensina GROSSIEUX: "La "prevention" appele une demarche rationelle, coherente et prudente, qui repose sur une realit c o n n u e , un risque evalu. Fondee sur l'indentification scientifique des facteurs de
risques, elle permet de rduire la probabilit des risques jamais parvenir l'radoqier d'o l'intret determinant que prsente cet gard le dveloppement de la connaissance." (GROSSIEUX, Patrick. Principe
de precaution etscurit sanitaire. Aix-en-Provence: Presses Universitaires d'Aix-Marseille, 2003, p.31 32). KOURILSKY & VINEY pontuam bem a distino: "La distinction entre risque poetentiel et risque avr
fonde la distinction parallle entre precaution et prventio. La precaution est relative des risques potentiels et la preventions de risques avrs." (KOURILSKY, Philipe ; VINEY, Genevieve. Rapport au Premier minstrele principe de precaution. Paris: Editions Odile Jacob/ La Documentation Franaise, 2000,
p.18).
(33) G O D A R D , Olivier etal. Traite des nouveauxrisques.
Paris: Gallimard, 2002, p. 72
(34) G O S S E M E N T , Arnaud. Le principe de precaution: essa\ sur I'incidencede I'incertitude scientifique
sur la decision et la responsabilit publiques. Paris: L'Harmattan, 2003, p. 47 [ Coll. Logiques juridiques].
(35) A ttulo de exemplificao pode-se citar: a Conveno quadro sobre a proteo da camada de oznio
, assinada e m Viena, em 22 de maro de 1985; que teve vigor a partir de 22 de setembro de 1988; o
Protocolo de Montreal citada Conveno, assinado em 16 de setembro de 1987, vigorando a partir de

Na Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, resultado

da Conferncia das Naes Unidas sobre o tema em junho de 1992, o principio foi expressamente previsto. Paralelamente, na Europa, no mesmo ano,
foi incorporado no art. 130 do Tratado de Maastricht (que, posteriormente, transformou-se no art. 174 do Tratado de Amsterdam). Desde ento, tem lastreado
a legislao de diversos pases.
Na Frana, ele foi introduzido pela Lei n. 95-101, de 1995 (Lei Barnier)
e integrou-se ao Cdigo Rural (art. L. 200-1), ao Cdigo do Meio Ambiente
(art. L. 110-1) e, em 2005, Carta Ambiental (art. 5), ganhando o status de
constitucional.
O contedo do princpio em exame acha-se bem expresso na Declarao do Rio: "De modo a proteger o meio ambiente, o princpio da precauo
deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para
postergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental." (Princpio 15)
A aplicao do princpio da precauo tem se estendido freqentemente no mbito da sade pblica, em face de eventos marcantes como o do
sangue contaminado na Frana (que se deu em 1985, com grande alarde
em 1991 ) . Tambm se transps para o terreno da segurana alimentar,
com o evento da "vaca louca" (Gr-Bretanha, 1996). Reconhecido pela Comunidade Europia (Comisso, Conselho de Ministros, Parlamento), nesse
ltimo episdio, recebeu a chancela da Corte Europia de Justia, em 1998 .
E, desde ento, sua aceitao tem sido mais tranqila no setor ambientalsanitrio e vem se firmando no setor de servios.
(36)

(37)

No caso dos campos eletromagnticos, no entanto, h quem o repulse,

principalmente na Frana, tendo em vista, entre outros fatores, a diferenciao estatuda pela Agence Frana/se de Scurit Sanltaire
Environnementale,
em parecer sobre telefonia mvel, datado de 16 de abril de 2003.
Para a AFSSE, "o princpio da preveno e o princpio da vulnerabilidade assim se traduzem: no caso de verificao de perigo, medidas deveriam
ser adotadas para proteger, com prioridade, as pessoas vulnerveis. J o
princpio da precauo concebido com as seguintes palavras: se a anlise
1 de janeiro de 1989; a Declarao ministerial da segunda Conferncia Internacional sobe a proteo do
Mar do Norte, assinada em Londres, em 25 de novembro de 1987 (pargrafo VII); entre outros instrumentos internacionais.
(36) Segundo H E R M I T T E (2005), "na Frana, a cada crise emblemtica, c o m o resposta do poder pblico, cria-se uma agncia governamental. No caso d o ' sangue contaminado', foram criadas: a Agncia
Francesa de Sangue (1992) e a Agncia Francesa de Medicamentos (1993)" (HERMITTE, Marie Angele.
Notas do seminrio sobre risco (informao oral). cole des hautes tudes en sciences sociales. Pars,
01.12.2005)
(37) G O D A R D et al. op. cit p. 75.

dos dados cientficos disponveis chegar a concluir pela existncia de uma

dvida sria sobre a possibilidade de efeitos graves e irreversveis, seria
necessrio adotar disposies visando reduzir esse risco potencial, mesmo
se os fatos cientficos no estiverem perfeitamente estabetecidos." Finalmente, o princpio da ateno elaborado: quando houver inquietao do
pblico, mesmo sem dados cientficos que as justifiquem, as preocupaes
sanitrias, se o fenmeno afetar muitas pessoas tornam-se "verdadeira questo de sade pblica qual importante responder por medidas adequadas, notadamente, escutando os casos de sofrimento e temores e lhes oferecendo respostas na medida do possvel" . Conclui por adotar o princpio da
precauo para os telefones celulares, diante da possibilidade de efeitos sanitrios pela exposio aos campos eletromagnticos. J em relao s estaes rdios-base optou-se pelo princpio da ateno, para atender preocupao do pblico, por no se entender que no se dispe de dados cientficos atuais sobre riscos sanitrios da exposio a campos eletromagnticos
gerados pelas E R B s .
(38)

(39)

(40)

A deciso encerrada no mencionado relatrio em relao s ERBs no

atende o critrio de proteo sade, ao ambiente e vida humana. Ora,
inmeros so os trabalhos em que se assinalam os riscos sade decorrentes
da exposio aos campos eletromagnticos gerados por antenas de telefonia, como j se tratou no item 3. A prpria Frana experimentou em 2000
e p i s d i o muito g r a v e , c o m o b e m registra C I C O L E L L A & B R O W A E Y S
(2005, p.147): "A emergncia de cncer em duas crianas nos arredores Oeste
de Paris, em Saint-Cyr-l'cole (Yvilines), focalizou o risco potencial de antenas de celular." No se est, de fato, lidando com uma anomalia imaginria,
psicossomtica, pois coloca em risco a integridade sanitria e a prpria vida
das pessoas. As diversas manifestaes e reclamaes de vizinhos de tais
antenas com relatos de dores de cabea, problemas de concentrao, depresso, entre outras, no devem ser classificadas de "polimorfas" e "banais" ,
pois envolvem bens jurdicos muito valiosos, apesar da incerteza cientfica.
(41)

(42)

(38) "si l'analyse des donnes scientifiques disponibles devait conclure l'existence d'un doute srieux
sur Ia possibilite d'effets graves et irreversibles, il serait ncessaire de prendre des dispositions visant
rduire ce risque potentiel, m m e si les faits scientifiques n'taient pas parfaitement tablis" A F O M . Liens
& Documents.Les rssources sur Ia "sant" en trancais. Document(s) de reference. Disponvel em: http:/
/www.afom.fr/v3/FILE_DOWNLOAD.php?docJD=279&mode=directOpen" Acesso em 19.07.06
(39) "cela devient une veritable question de sant publique laquelle il importe de repondr par des
mesures adaptes, notamment en manifestant une coute des souffrances et des craintes et en y apportant des r p o n s e s d a n s la mesure du possible." A F O M . Liens & D o c u m e n t s . L e s rssources sur la
"sant" en f r a n a i s . D o u m e n t ( s ) de r e f e r e n c e . Disponvel em h t t p : / / w w w . a f o m . f r / v 3 /
FILE_DOWNLOAD.php?doc_ID=279&mode=directOpen" Acesso em 19.07.06
(40) Fonte indicada na nota 39.
(41) No mesmo trabalho, os autores fazem referncia pesquisa desenvolvida pela equipe de Gomes
Peretta na Espanha: NAVARRO et ai The microwave syndrome: a preliminary study in Sapain. Eletromagnetic Medicine and Biology, 22,2003, pp.161 -169 (CIOCOLELLA & BROWEYS, op. cit., p. 147, nota 4).
(42) Adjetivos utilizados em obra coletiva pelo Dr. Zmirou-Navier, responsvel pelo primeiro relatrio
oficial francs sobre o assunto de exposio a c a m p o s eletromagnticos ( N A V I E R , Z m i r o u . Risques

Com esteio no citado Relatrio Zmirou, o Conselho de Estado, em

2002, firmou o entendimento de que a implantao de ERBs prximo a
residncias no autorizava a aplicao do princpio da precauo, por ausncia de comprovados riscos sade . Dessa maneira anulou os decretos municipais que proibiram tal instalao, como se deu no caso do ato
expedido em 18 de dezembro de 2 0 0 1
pelo prefeito de Vallauris que,
fundado no princpio da precauo, proibiu a implantao de equipamentos
de radiotelefonia da sociedade SFR, a 300 metros de uma habitao. O
Tribunal Administrativo de Nice, em 28 de maro de 2002 , rejeitou o pedido
de suspenso do ato do prefeito e, finalmente, o Conselho de Estado acolheu o pedido, justificando o interesse da empresa de telefonia e reafirmando a ausncia de provas de riscos sanitrios .
(43)

(44)

(45)

(46)

Por outro lado, a Carta do Meio Ambiente na Frana assegura como

direito fundamental "viver em um meio ambiente equilibrado e favorvel
sade" (art. 1 ) , ao mesmo tempo em que expressamente acolhe o princpio da precauo, definindo-o nesses padres: "Quando a realizao de um
prejuzo, ainda que incerto no estado de conhecimento cientfico, puder afetar de maneira grave e irreversvel o meio ambiente, as autoridades competentes, por aplicao do princpio da precauo, ho de adotar medidas
provisrias e proporcionais a fim de evitar a realizao do prejuzo, assim
como aplicar procedimento de avaliao dos riscos ocorrentes" (art. 5 ) .
9

(47)

(48)

mergents associes aux nouvelles technologies. Un cas d'ecole: les champs lectromagntiques associes Iatlphonie mobile. InBORDILLON,
Francois; B R C K E R , Giles; TABUTEAU,Didier. Trait de
sant publique. Paris: 2004, Flamarion, p. 110).
(43) K O S T R E Z E W S K I - P U G N A T resume a posio daquela Corte em relao ao princpio estudado:
Le Conseil d'tat, dans six arrets de principe prononcs le 22 aot contre six ordonnances de juge des
referes du tribunal adminstratif de Nice, rappel les limites du primtre d'intervention du maire en matire
de sant publique. Les motivations du Conseil d'tat confirment, in fine, les regles de mise en oeuvre du
principe de precaution: la stricte proportionalit et necessite dicte par un doute srieux d'atteinte la
sant publique. En occurance, la Haute jurisdiction considere que ees condictions ne sont pas runies
et fait prvaloir les intrts de l'oprateur de rseau' en /'absence de risques srieuxprouvspourla
sant
publiqu (KOSTREZEWSKI-PUGNAT, Valrie.Tlphoie mobile, environnement et sant: bilan d'une
coexistence sous le conrole du juge. ln:JCP- La Semaine Juridique Adminstration et Collectivits territoriales, n. 23, juin. 2003, p. 736).
(44) Embora no processo correspondente conste o ano como 2 0 0 1 , por erro, como explica D E L H O S T E
em nota a artigo que publicou a respeito. (DELHOSTE, Marie-France. Radiotlphonie mobile et principe
de precaution: la surprenante position du Conseil d'tat. In: Expertise dessystme
d'information, mars.
2003, p. 97, n o t a i ) .
(45) v4p//DELHOSTE, op. cit, p. 97.
(46) Diz a deciso"(...) qu'eu gard, d'une part, 1'intrt qui s'attache la couverture du territoire par le
rseau de tlphonie mobile et, d'autre part, aux intrts de la societ SFR, resultant notamment des
autorisations qui lui on t dlivres et en l'absence de risques srieux prouvs pour la sant publique,
l'urgence justifie la suspension de la decision attaque." (Arret Societ franaise du radiotelephone (SFR),
Conseil d'tat, 22 aot, 2002, page 106)
(47) "Art. 1 . Chacun a le droit de vivre dans un environnement equilibr et favorable sa sant."
(48) "Lorsque la realisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'tat des connaissances scientifiques,
pourrait affecter de maniere grave et irreversible l'environnement, les autorits publiques veillent, par application du principe de precaution, l'adoption de mesures provisoires et proportionnes afin d'viter la
realisation du d o m m a g e ainsi qu'a la mise en ceuvre de procedures d'valuation des risques encourus."
re

Seu contedo j se fazia consagrar no Cdigo do Meio Ambiente desde o

ano de 1995 (art. L. 110-1, 1). No dispositivo daquele estatuto legal (art. L
110-1, I), a sade contemplada dentro da concepo de desenvolvimento
sustentvel.
2

Por sua vez, entre os principais objetivos do 6 Programa de Ao

Comunitria para o Meio Ambiente (2001-2010) , encontra-se o de "contribuir para atender um nvel elevado de qualidade de vida e bem-estar social
para os cidados, proporcionando-lhes um meio ambiente no qual a poluio no tenha efeitos nocivos sade humana e ao meio ambiente, assim
como encorajando um desenvolvimento urbano sustentvel". O Programa
Comunitrio no Domnio da Sade (2003-2008), ao prever aes sobre fatores determinantes da sade e eleger as maiores prioridades, acentua: "aes
de promoo de sade acompanhadas de medidas bem como instrumentos
especficos de reduo e eliminao de riscos (item II, 3)."
(49)

(50)

Todas essas disposies, associadas aos graves riscos sanitrio-ambientais demonstrados em pesquisas cientficas (embora no consideradas),
a partir de constantes e semelhantes inquietaes da populao com relatos
de repercusses sade, fundamentam a aplicao do princpio da precauo tambm para as ERBs. No momento da deciso poltica de escolher o
nvel de risco, o poder pblico poderia e deveria p e r f e i t a m e n t e adotar
o princpio da coerncia, para dar um tratamento similar situao dos telefones celulares.

6. O TRATAMENTO

DO

TEMA NO

BRASIL

Diversamente do que se deu em muitos pases europeus, no Brasil, o

assunto s passou a ganhar evidncia recentemente, com a privatizao das
companhias de telefonia e a exploso da oferta, no mercado competitivo, de
telefones celulares, a partir do final dos anos 90. A previso da matria no
mbito da legislao sequer foi aperfeioada. O assunto pode e deve ser
tratado pela Unio, Estados e Municpios, segundo as normas constitucionais.
(49) "contribuer atteindre un niveau lev de qualit de la vie et de bien-tre social pour les citoyens en
leur procurant un environnement dans lequel la pollution n'a pas d'effets nuisibles sur la sant humaine
et l'environnement ainsi qu'en encourageant un dveloppement urbain d u r a b l e " (art. 2, n. 2, da Deciso
n. 1600/2002/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de julho de 2002, Jornal Oficial L 242, de
9.10.2002).
(50) "(..factions de promotion de la sant accompagnes de mesures ainsi que des instruments spcifiques de reduction et d'limination des risques" (item II, 3). No item II, 3 do mesmo documento elege como
prioridade t a m b m a necessidade de : renforcer la capacit de reaction rapide et c o o r d o n n e aux
menaces pour Ia sant telles que les menaces transfrontalires comme le VIH, Ia nouvelle variante de Ia
maladie de Creutzfeldt-Jakob et les affections lies la pollution (ex. danger venant des rayonnements
ionisants ou non ionisants et le bruit): dans ce contexte, le programme oeuvrera au dveloppement, au
renforcement et au soutien de l'exploitation et de ('interconnexion des mcanismes de surveillance, d'alerte
precoce et de reaction rapide." (Deciso 1786/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de
setembro de 2002, Jornal Oficial L 2 7 1 , de 9.10.2002).

6.1.

Tratamento

Legislativo

O tema objeto de estudo envolve bens jurdicos distintos, sujeitos ao

tratamento legislativo por diferentes Unidades da Federao Brasileira. Alm
de meio ambiente (incluso o aspecto paisagstico) e sade, o assunto diz
respeito a telecomunicaes.
De acordo com a Constituio Federal Brasileira, a competncia legislativa no que se refere proteo da sade e do meio ambiente pertence
Unio, Estados e Distrito Federal (art. 24, incisos VI, VII e XII, CF) de forma
concorrente, ou seja, a Unio estabelece normas gerais e os Estados e o
Distrito Federal normas especficas, podendo estes suprir a ausncia de
norma federal. J no que concerne telecomunicao e radiodifuso, a
Unio Federal detm competncia privativa para legislar (art. 22, IV, CF).
A competncia material no que tange sade e ao ambiente, a seu
turno, ir integrar a pauta comum da Unio, Estados e Municpios (art. 23,
incisos II, III e VI, da CF). Aos Municpios ainda autorizado legislar sobre
assuntos de interesse local (art. 30, I), suplementar a legislao federal e
estadual (art. 30, inciso II, CF) e , no plano material, se ocupar do ordenamento territorial e ocupao do solo (art. 30, VIII, CF).
Apesar de todas essas vias de ordenamento da matria, lamentavelmente, ela vem sendo pouco manuseada no domnio de poluio eletromagntica.
Em nvel federal, somente em 2 de julho de 2002 foi editada norma
versando sobre os limites de exposio aos c a m p o s eletromagnticos.
Trata-se da Resoluo n. 303 da ANATEL, a qual incorporou os limites
estabelecidos na ICNIRP. Tal Resoluo aprova e regulamenta a limitao da exposio aos campos eltricos, magnticos e eletromagnticos
na faixa de radiofreqncias entre 9 kHz e 300 GHz.
Criada pela Lei Geral de Telecomunicaes (Lei n. 9.472 /97), a ANATEL
recebeu, por intermdio do Decreto Federal n. 2.338, de 7 de outubro de
1997, "competncia normativa pertinente s telecomunicaes" (art. 16, V,
anexo I). A constitucionalidade de tal competncia contestada por alguns
autores, sob o argumento de que atentaria contra os princpios da separao
dos poderes e da legalidade. "Alm disso, as matrias que podem ser objeto
de regulamentao so nica e exclusivamente as que dizem respeito aos
respectivos contratos de concesso, observados os parmetros e princpios
estabelecidos em lei. No podem invadir matria de competncia do legislad o r . " ^ Na realidade, a Lei n. 10.683, de 28.05.03, em seu art. 27, inciso V,
alneas a e , atribui competncia geral ao Ministrio das Comunicaes
para formular a poltica nacional de telecomunicaes e radiodifuso. Logo,
a norma deveria ser originada no Parlamento Federal. Na prtica, embora
(51) Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo.

15. ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 407-408.

(52)

haja projetos de lei federal sobre o tema tratado na Resoluo em exame,

eles ainda no receberam a chancela parlamentar, restando, apenas, no
cenrio nacional, a mencionada Resoluo.
No setor da sade pblica, de forma especfica, a Portaria n. 3.214/78,
de 8 de julho de 1978, do Ministrio do Trabalho, que versa sobre a Segurana
e Medicina do Trabalho, tratou de radiaes no-ionizantes, no anexo 7 da
NR-15 sobre Atividades e Operaes Insalubres. No entanto, deixou de estabelecer limites de tolerncia exposio ocupacional.
Tambm o Decreto Federal n. 3.048, de 6 de maio de 1999, que aprova
o Regulamento da Previdncia Social e d outras providncias, contempla,
no Anexo II [Neoplasias (tumores)], do Grupo II, Cid-10, como agentes ecolgicos e fatores de risco na atividade laborai, os campos eletromagnticos.
No setor ambiental, no mbito federal, s h normas gerais, perfeitamente aplicveis espcie; mas, sem a referncia explcita a campos eletromagnticos, por se tratar exatamente de uma preocupao recente. O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), que exerce funo normativa,
entretanto, criou um Grupo de Trabalho a fim de definir critrios de regulao
das ERBs, mas ainda no editou nenhuma Resoluo a respeito. De toda
sorte, a Resoluo CONAMA n. 1/86, de 23 de maio de 1986, h de ser
empregada, uma vez que a poluio eletromagntica se amolda hiptese
de incidncia do estatuto em referncia, quando versa sobre impactos ambientais e afetao da sade pblica e do bem-estar da populao .
(53)

Nas esferas estadual e municipal, muitas normas se produziram, tanto

envolvendo posturas e ocupao do solo, aspectos sanitrios e ambientais,
como ndices de exposio a ondas eletromagnticas, licenciamento e padres para instalao de estaes rdios-base .
(54)

6.2.

Polticas

Pblicas

A intrincada correlao ambiente e sade tem levado os poderes pblicos a admitir as interpenetraes e a necessidade de um tratamento con(52) Pojetos de Lei ns. 2.576/2000 ,4.399/2001,4.505/2001 , 4 . 5 8 7 / 2 0 0 1 , 5 . 2 4 1 / 2 0 0 1 , 5 . 8 4 3 / 2 0 0 1 ; em
trmite no Congresso Nacional
(53) Diz a Resoluo n. 01/86: "Art. 1 . Para efeito desta Resoluo, considera-se impacto ambiental
qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
I a sade, a segurana e o bem-estar da populao."
(54) Pode-se citar, a ttulo de exemplo: a Lei n. 10.995, de 2 0 0 1 , do Estado de So Paulo; a Lei Distrital
n.3.446, de 23 de setembro de 2004; o Decreto Distrital n. 22.395, de 14 de dezembro de 2 0 0 1 ; o Decreto
Municipal de C a m p i n a s ( S P ) , de 26 de o u t u b r o de 1998 (o primeiro a dispor s o b r e a matria) ; o
Decreto Municipal de Porto Alegre (RS), de n. 12.153, de 13 de novembro de 1998; a Lei n. 8.706, de 15
de janeiro de 2001 (sobre a divulgao pelos fabricantes de telefonia celular, da T a x a de Absoro
Especfica T A E ) e a Lei Municipal n. 8.896 de 26 de abril de 2002; ambas de Porto Alegre; a Lei
Municipal de Ubatuba(SP) n. 1.766 de 19 de novembro de 1998; o Decreto Municipal do Rio de Janeiro,
n. 19.260, de 8 de dezembro de 2000; entre outros textos legais.
a

junto atravs de uma poltica pblica integrada. Tal realidade est marcada
indelevelmente na Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, que dispe
sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a
organizao e o funcionamento dos servios correspondentes, e d outras
providncias. Esse instrumento normativo, em diversas passagens, faz a
ligao da sade com o ambiente, como se percebe, por exemplo: a) no seu
art. 3 , pargrafo nico, quando indica como condicionante sanitrio o meio
ambiente; b) no seu art. 6 , aput, quando prev a atuao da vigilncia
sanitria no campo ambiental; c) no seu art. 6 , 1 , quando, ao definir a
vigilncia sanitria, autoriza a atuao desse setor quando houver implicaes sanitrias emanadas do meio ambiente; d) no seu art. 16, incisos II, IV,
V, ao atribuir competncia direo nacional do Sistema nico de Sade
(logo, o Ministrio da Sade) para participar da formulao de polticas sanitrias com envolvimento ambiental (a compreendido, o meio ambiente do
trabalho).
s

No exerccio desses objetivos, perante as implicaes sanitrias e ambientais da exposio humana aos campos eletromagnticos, a Fundao
Nacional da Sade (FUNASA), que integra a estrutura do Ministrio da Sade (MS) editou Portaria n. 220, de 20 de junho de 2002, poca em que lhe
competia gerir o Sistema Nacional de Vigilncia Ambiental em Sade (SINVAS) ,
criando grupos de trabalhos intersetoriais compostos por representantes dos
.setores governamentais, privados, universitrios e sociedade civil.
(55)

Com o objetivo de subsidiar o posicionamento do MS, referente

exposio humana a campos eletromagnticos provenientes de linhas de
transmisso de alta-tenso para campos eletromagnticos na faixa de 0 a
300 GHz. Posteriormente, dando prosseguimento aos trabalhos, com a nova
estrutura regimental do Ministrio da Sade , este, pela Portaria MS n. 677,
de 4 de julho de 2003 constituiu um Grupo de Trabalho (GT) em campos
eletromagnticos, para avaliar e recomendar aspectos normativos ligados
exposio humana queles campos no espectro de 0 a 300 GHz. Ao final, o
GT concluiu, entre outras coisas, ser recomendvel a aplicao do princpio
da precauo, bem como props a criao de uma Comisso Nacional de
Bioeletromagnetismo.
(56)

Finalmente, pelo Decreto de 24 de agosto de 2005, o Presidente da

Repblica instituiu a Comisso Nacional de Bioeletromagnetismo, "com a
finalidade de prestar apoio tcnico e assessoramento na formulao de polticas pblicas relacionadas localizao, construo, instalao,
ampliao, modificao e operao de equipamentos e aparelhos que
geram campos eletromagnticos no-ionizantes na faixa de freqncias entre
0 e 300 GHz, especialmente quanto aos aspectos referentes exposio

(55) Competncia que lhe foi conferida pelo Decreto n. 3.450, de 9 de maio de 2000.
(56) Tal reestruturao se deu atravs do Decreto n . 4.726, de 9 de junho de 2003.

humana e ambiental" (art. 1 ). Tal comisso interministerial ser presidida

pela Casa Civil da Presidncia da Repblica; mas, conta com a participao,
entre outros, dos Ministrios da Sade e do Meio Ambiente.
Ao que se nota, as polticas pblicas no setor ainda so bastante incipientes em relao aos pases europeus; todavia, comeam a ser implementadas.

6.3.

Caso das Estaes

Rdios-Base
no Distrito
Federal,
o
Trabalho do Ministrio
Pblico
e o Posicionamento
do
Tribunal
de Justia
do Distrito
Federal e
Territrios

6.3.1. Relato do fato

Em razo da instalao desmedida das ERBs no Distrito Federal, sobretudo em Braslia, a populao e parlamentares distritais comearam a
apresentar representaes junto ao Ministrio Pblico do Distrito Federal
e Territrios (MPDFT), perante a Promotoria de Defesa do Meio Ambiente e
Patrimnio Cultural (PRODEMA) e a Promotoria de Defesa da Ordem Urbanstica (PROURB). O contedo das representaes dizia respeito a incmodos
pessoais, paisagsticos e urbansticos, somados preocupao sanitria.
Atravs de uma atuao conjunta das duas unidades mencionadas,
bem como com a participao das Promotorias de Defesa do Consumidor
(PRODECOM) e da Educao (PROEDUC), o Ministrio Pblico constatou
que: a) a Administrao Pblica do Distrito Federal, a quem incumbiria licenciar a instalao (nos termos do o Decreto Distrital n. 22.395, de 14 de
dezembro de 2001), aps o necessrio licenciamento na Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), no possua o inventrio dos equipamentos
j em operao; b) muitas unidades haviam sido edificadas em locais muito
prximos de residncias, em ptio de escolas, nas cercanias de hospitais e
de espaos ambientalmente protegidos (Unidades de Conservao), bem
como na rea compreendida em stio tombado como patrimnio cultural da
humanidade pela UNESCO; c) as instalaes no eram precedidas de licenciamento ambiental.
Com o propsito de estabelecer uma discusso democrtica sobre o
assunto, ouvir a sociedade e os profissionais ligados rea, o Ministrio
Pblico do DF e Tocantins, em conjunto com a Associao dos Servidores da
Vigilncia Sanitria do DF, organizou, em Braslia, nos dias 25 e 26 de maio
de 2004, o VII Seminrio de Direito Sanitrio, nele incluindo um painel sobre
poluio eletromagntica e um grupo de trabalho aberto a todos os participantes, que elaboraram concluses comuns.
Aps audincias conjuntas com representantes das operadoras do setor em exerccio no Distrito Federal e dos entes pblicos federais e distritais
afetos ao assunto, promoveu o levantamento do nmero de ERBs instaladas,

32

Roberto Carlos Batista

por informao das prprias empresas de telefonia celular. Constatou-se

que das 268 Estaes identificadas, 168 achava-se na rea tombada e mais
de 30 em escolas (o que correspondia a 20% do total).
Em seguida, no propsito de proteger o meio ambiente (e nesse
aspecto incluindo a paisagem) e a sade pblica (principalmente de pessoas
mais vulnerveis como crianas e enfermos), em julho de 2004 expediu
recomendaes aos Secretrios de Estado do Distrito Federal de fiscalizao das atividades urbanas e de desenvolvimento urbano e de habitao,
bem como a seis administradores regionais das reas em que se encontravam as ERBs identificadas.
A recomendao, que um instrumento de atuao extrajudicial do
Parquet, conferido pelo art. 6 , inciso XX, da Lei Complementar n. 75/93 ,
para a defesa de interesses e direitos da coletividade, no caso analisado,
sugeria ao Poder Pblico, sob pena de responsabilizao de seus agentes (art.
11, inciso II, Lei n. 8.429/92), em noventa dias, a adoo das seguintes providncias: 1) "a retirada das ERBs situadas em escolas, hospitais, creches, asilos, unidades de conservao de proteo integral (art. 8 da Lei
Federal n. 9.985/2000) ou de rea de Relevante Interesse Ecolgico, Jardim
Zoolgico e em propriedades de natureza privada no Distrito Federal"; 2)
que no fosse autorizada novas ERBs no DF at que houvesse a regularizao das j existentes.
9

(57)

Aps a notificao das empresas de telefonia mvel pelos Secretrios

de Estado citados, para atender os termos das Recomendaes do Ministrio Pblico, bem como a disposies da Lei Distrital n. 3.446, publicada em 7
de outubro de 2004, a Associao Nacional das Operadoras Celulares (ACEL)
impetrou mandado de segurana coletivo, perante o Tribunal de Justia do
Distrito Federal e Territrios (TJDFT) , com o propsito de anular as determinaes da Administrao Pblica, de modo a garantir s operadoras de
celular no Distrito Federal a manuteno em funcionamento das ERBs implantadas. Fundamentou seu pedido alegando, entre outros argumentos,
que o Distrito Federal no possui competncia para legislar sobre telecomunicaes e que houve violao dos princpios do contraditrio, da ampla
defesa e da proporcionalidade, antes da adoo da medida impugnada. A
Desembargadora relatora proferiu deciso provisria (liminar) deferindo, at
julgamento final, o pedido dos autores para suspender a determinao da
Administrao Pblica. Em sua deciso, a Desembargadora disps: "(...)
alm de acarretar um pesado nus econmico, implicar a imediata interrupo
(58)

(57) Diz o dispositivo: "Art. 6 Compete ao Ministrio Pblico da Unio: (...) XX expedir recomendaes,
visando melhoria dos servios pblicos e de relevncia pblica, bem como ao respeito, aos interesses,
direitos e bens cuja defesa lhe cabe promover, fixando prazo razovel para a adoo das providncias
cabveis."
(58) MSG n. 2004002007932-3.

Revista de Direito Sanitrio, So Paulo

v 7, n. 1/2/3 p. 11-43

ano 2006

Poluio Eletromagntica: Telefonia Celular, Risco Sanitario-Ambiental...

33

dos servios de telefonia celular em boa parte do Distrito Federal, bem como
comprometimento de sua qualidade nas demais."
(59)

O julgamento da questo no Tribunal foi bastante polmico, tendo em

vista as divergncias acerca de pontos relevantes e sobretudo o substancioso voto do Desembargador Nvio Gonalves que, no julgamento, foi o primeiro a apreciar o mrito, trazendo discusso aspectos como o princpio da
precauo, a funo constitucional do Ministrio Pblico, os bens jurdicos
afetados (ambiente, sade, patrimnio histrico e paisagstico). O debate
gerado, principalmente, a partir do voto citado, transitou em torno da competncia legislativa do Distrito Federal e da aplicao do princpio da precauo e a proteo do direito sade e ao ambiente.

6.3.2. Da competncia

Legislativa

A grande controvrsia inaugural, durante toda a sesso de julgamento, girou em torno da competncia do Distrito Federal de emitir normas dispondo sobre a instalao de torres de telefonia, pois muitos dos
julgadores entendiam tratar-se de usurpao da competncia federal. Ora,
na realidade, a legislao objeto de discusso no versa sobre telecomunicaes, que, como se viu (art. 22, IV, CF), exclusiva da Unio Federal.
O legislador distrital estabeleceu parmetros de ocupao do solo e de
proteo ao ambiente e sade, o que, obviamente, insere-se dentro da
c o m p e t n c i a legislativa do Distrito Federal, consoante j verificado no
item anterior, por tratar-se de "direito legtimo no interesse da sociedade
que representa", nas palavras do Desembargador Eduardo Oliveira, em
seu voto (p. 70, do a c r d o ) .
(60)

Inclusive, o Desembargador Nvio trouxe colao o caso de uma

ao direta de inconstitucionalidade em curso no Supremo Tribunal Federal,
questionando o mesmo ponto, em face da lei do Estado de So Paulo (ADI n.
2.902/SP) . Segundo o parecer do Procurador Geral da Repblica, as restries daquela lei atacada referiam-se proteo da sade da populao
de So Paulo, contra os efeitos nocivos da radiao no-ionizante. Tal constatao tambm foi sentida pelo Advogado Geral da Unio, no mesmo caso,
(61)

(59) s folhas 203-206 dos autos do processo.

(60) O Desembargador Nvio Gonalves, de forma precisa, bem colocou no julgamento: " (...) ao Distrito
Federal, que, alis, abarca as competncias legislativas municipais e estaduais (art. 14 da Lei Orgnica
do DF), dado estabelecer normas destinadas, dentre outros, a garantir o fiel cumprimento do plano de
ordenamento e ocupao territorial; proteger o patrimnio urbanstico, histrico, cultural, artstico, turstico, paisagstico, em grande parte, alis, tombado; preservar e defender o meio ambiente, os recursos
naturais; controlar a poluio, nas suas mais variadas formas de expresso; e, por conseguinte, garantir
a sade, o bem-estar e a qualidade de vida da comunidade." (fis. 31 e 32 do acrdo)
(61 ) A ao referida questiona a constitucionalidade dos arts. 3 , 4 e 5 da Lei Estadual n. 10.995 daquela
unidade da federao, de 21 de dezembro de 2001 e foi proposta pela Associao Brasileira das Prestadoras de Servios de Telecomunicaes Competitivas ( T E L C O M P ) .
2

Revista de Direito Sanitrio, So Paulo

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ano2006

quando disse que o propsito da lei em evidncia no era de concorrer com

a Unio Federal na escala legislativa; mas sim de proteger a s a d e .
(62)

Ainda que no houvesse a recomendao do Ministrio Pblico, a

Administrao Pblica tinha o dever de agir, com base na legislao vigente,
pois estaria no uso de seu legtimo exerccio de poder de polcia, atendendo
ao princpio da legalidade e do bem comum.

6.3.3. O Princpio da Precauo e o risco

sanitario-ambiental

No que se refere ao princpio da precauo, por um lado, bastante

positivo que tal preceito comece a comparecer em decises de tribunais
brasileiros, onde tem se mostrado ainda to incipiente; diversamente do que
ocorre nos pases europeus, como se viu anteriormente . Por outro lado,
lamentvel que seja repudiado como fundamento, sob o argumento de que
no h certeza de que a exposio a campos eletromagnticos, como os
gerados pelas ERBs, enseje danos sade humana. Ora, o contedo do
princpio em epgrafe diz respeito incerteza cientfica . Se os males ensejados fossem conhecidos, sem controvrsias cientficas, no se configuraria
o caso de aplicao do princpio da precauo e sim do princpio da preveno. a falta de constatao inequvoca no campo da cincia que deve
mobilizar as autoridades a acautelar os danos, de modo a no agir aps as
repercusses negativas e no raramente catastfricas .
(63)

(64)

(65)

(62) Citaes constantes do voto do Des. Nvio Gonalves s fls.35-44 do acrdo do T J D F ora e m
exame.
(63) Hermitte, ao dispor sobre a cultura do risco e suas transformaes, explica como os valores foram
sendo alterados, de modo a chegar-se no princpio da precauo, c o m o emblemtico caso da "vaca
louca": " medida que os objetivos, inicialmente econmicos, de proteo sade e ao meio ambiente
foram incorporados ao direito europeu, a Corte de Justia das Comunidades europias revisou a hierarquia de seus valores. Assim, no caso da vaca louca, decidiu que 'o prejuzo econmico e social decorrente do embargo no poderia sobrepor-se aos graves danos em termos de sade pblica das populaes. N e n h u m a hesitao permitida em razo do carter mortfero da doena'." ( H E R M I T T E , Marie
Angele. Os fundamentos jurdicos da sociedade do risco: uma anlise de U. Beck. In: VARELLA, Marcelo
(Org.). Governo dos riscos. Braslia. Rede Latino-Americana-Europia sobre governo dos riscos, 2005,
p.19)
(64) Como lembra a doutrina: "La precaution, quant elle, s'applique vis--vis de situations qualitativement et quantitativement incertaines,vis--vis de risques hypotetiques, virtuels, inconsistents, non probabilisable, ventuellement plausibles mais non demontres et dont la mcanisme demeure non identifi: il
suffit qu'existent des elements fondant une doute, si lger soit-il." ( B E S A N C E N O T , Jean-Pierre. Le principe de precaution devant les risques sanitaires. In LARCENEUX, Andr ; BOUTELET, Marguerite (Dir.). Le
principe de precaution: dbats et enjeux. Dijon: Editions Universitaires de Dijon, 2005, p. 52 (Collection
Socits).
(65) Nesse aspecto, adverte NOIVILLE : "Desse modo, o principio busca um avano em relao quela
atitude clssica cujos efeitos ocorreram no caso da vaca louca oudo a m i a n t o , que permite, pela
simples razo do risco no haver sido confirmado por meio de uma prova cientfica, que se ignore a
necessidade de certas advertncias prvias e imediatas. O princpio implica uma contraposio a essa
atitude clssica e convida a agir antes m e s m o de se obter a provo do risco real." ( N O I V I L L E ,
Christine.Cincia, deciso, ao: trs observaes em torno do princpio da precauo. In: VARELLA,
Marcelo (Org.), op. c/t., p. 57)
:

Com propriedade, em seu voto, o Desembargador Nvio Gonalves

lembrou que o princpio da precauo "j estava consagrado no Direito
ptrio desde 1981, com o advento da Lei n. 6.938, que instituiu a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, por seu art. 4 , incs. I e VI, e iado a princpio
constitucional em 1988, pelo inc. V do art. 225". No mesmo sentido, asseverou o Desembargador Otvio Augusto: "No que concerne questo envolvendo a possibilidade de malefcios sade humana em face da exposio
a ondas transmitidas pelos equipamentos especficos de telecomunicaes,
essa dvida se resolve pelo princpio mais coerente na espcie." Juntando-se
corrente minoritria, no julgamento, tambm o Des. Eduardo de Moraes
Oliveira, assim se pronunciou: "Como disse o Desembargador Nvio Gonalves,
secundado pelo Desembargador Otvio Augusto, na dvida, h de se decidir
pela vida, resguardando, da melhor maneira possvel, a sociedade, ou permitir a busca da certeza."
Q

(66)

Muito bem colocaram os trs julgadores. Ora, o princpio em pauta tem

seu alicerce na lei mxima do pas. No setor da sade, a prpria Constituio
o alberga, quando trata das aes e servios pblicos de sade e elege
como uma de suas diretrizes, o atendimento Integral, com prioridade para as
atividades preventivas;(art.198,
inciso II) e quando, discrimina, algumas atribuies do Sistema nico de Sade (art. 200). De igual forma, o faz em
relao ao ambiente, quando prev, dentre outras medidas, o licenciamento
ambiental e a exigncia do Estudo Prvio de Impacto Ambiental (art. 225,
1 , IV). Logo, bem colocou o Desembargador Nvio quando disse: "(...) a
observncia desse princpio (o da precauo) pelo Poder Pblico , inquestionavelmente, cogente, vinculando no apenas a atuao da Administrao
Pblica, mas tambm o legislador e, principalmente, do Poder Judicirio."
9

(67)

Ademais, o que est em risco a sade pblica, a vida das pessoas e

o meio ambiente que se categorizam como direitos humanos e fundamentais. No regime democrtico de direito, bens assim qualificados constituem o
cerne do sistema de proteo legal e se colocam em uma hierarquia superior
aos demais valores e normas. No sistema constitucional brasileiro, eles vm
enunciados j no primeiro Ttulo, quando se considera como um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, a dignidade da pessoa humana
(art. 1 , III, CF) e quando elege a prevalncia dos direitos humanos como
princpio norteador das relaes internacionais (art. 4 , inciso II, CF). Em
seguida, no Ttulo II que se denomina Dos Deveres e Garantias Fundamentais, assegura-se a imediata aplicao das normas definidoras de direitos e
garantias fundamentais (art. 5 , 1 , CF) e prossegue: "Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime
e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a
Repblica Federativa do Brasil seja parte." (art. 5 , 2 , CF) Mais adiante, diz
Q

(66) s pginas 4 7 , 6 6 e 7 1 , respectivamente, do acrdo em anlise.

(67) s pginas 47 do acrdo em apreciao.

ser vedada qualquer emenda constitucional que vise abolio de direitos e

garantias individuais (art. 60, 4 , inciso IV, CF).
9

Dessa maneira, no h dvida que em se tratando de bens jurdicos

com a qualificao dos ora estudados, h de se adotar o mximo de medida
protetora, dentro do razovel e segundo suspeitas cientficas de violao ,
aplicando-se o princpio da precauo. Por isso, o Desembargador Otvio
Augusto, em ateno aos valores humanos e fundamentais, pronunciou: "Ao
me referir ao princpio, digo que ele est pautado em um brocardo muito
conhecido de todos, qual seja, o in dbio pro societate, e jamais pr-indivduo, pr-empresa, que, rigorosamente, na espcie, v e tem seus olhos
voltados atividade econmico-financeira de um negcio que se revelou
muito rentvel no Brasil." Faz-se necessrio ressaltar tambm que toda atividade econmica no se isenta de observar como princpio inserto no Ttulo
VII, Captulo I, da Constituio Brasileira, que trata da Ordem Econmica e
Financeira e mais especificamente dos Princpios Gerais da Atividade Econmica, a "defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de
elaborao e prestao" (art. 170, VI, CF).
(68)

6.3.4. Aspecto

Urbanstico

e Cultural

No que concerne proteo do patrimnio cultural e da paisagem

urbana, em que se coloca bem evidente o aspecto ambiental (ambiente cult u r a l ) ^ , no caso especfico, diagnosticou-se uma quantidade enorme de
ERBs na rea tombada (168), a vulnerar a ordem urbanstica e a ameaar o
patrimnio citado.

(68) Cumpre lembrar que, para a aplicao do princpio em debate, necessrio se faz que haja ao menos
alguma suspeita cientfica, com dados mnimos, como acontece na espcie estudada. Nesse sentido, o
magistrio de Herm/tte&. Dormonf."(...)
dans les contextes d'incertitude, il est tout de mme rare que Ton
ne dispose d'aucune connaissance scientifique. On n'est pas dans le cadre d'une preuve acheve, de
nature experimntale et reproductible, certes. Mais on n'est pas non plus dans le vide, I'intuition ou la
divination. Les scientifiques disposent de connaissances fragmentaires qui leur permettent de construir
des faisceaux d'indices convergents. Cette notion familire au juriste qui est le plus souvent oblige de s'en
contenter, est plus trange pour le scientifique pour lequel elle traduit un inachvement. Le domaine du
principe de precaution est celui de la decision prise partir de donnes scientifiques objectives quoiqu'elles
ne constituent pas un savoir achev et qu'elles ne soient pas susceptible de constituer des preuves selon
les regles de la mthode experimntale." (HERMITTE, Marie Angele; DORMONT, Dominique. Proposition
pur le principe de la precaution la lumire de l'affaire de la vache folie. //7KOURILSKY, Philippe; VINEY,
Genevieve. Le principe de precaution. Paris: La Documentation Franaise, 2000, p. 349).
(69) Como bem se refere Marchesan, "Em nosso pas, a paisagem se insere na noo unitria, sistmica
de meio ambiente. A Constituio Federal, a partir da exegese combinada nos arts. 182, caput, 216 e 225,
reconhece a necessidade de proteo desse bem jurdico."(MARCHESAN, Ana Maria Moreira. As estaes rdios-base-base de telefonia celular no contexto de uma sociedade de risco. In Escola Superior
do Ministrio Pblico de So Paulo; Imprensa Oficial Estado de So Paulo. Poluio eletromagntica:
sade pblica, meio ambiente, consumidor, cidadania: impacto das radiaes das antenas e dos aparelhos celulares. Caderno Jur. SP, v. 6, n. 2, p.147, abr./jun. 2004.). A Lei n. 10.257, de 2001, a seu turno, em
seu art. 2 , inciso XII, quando se refere a diretrizes de recuperao e preservao do meio ambiente, inclui
o patrimnio histrico e cultural, como categorias de bem ambiental.
2

Braslia, por suas caractersticas arquitetnicas e urbansticas modernas, teve, desde o incio, uma legislao que visou e ainda tenta preservar o
seu patrimnio cultural. Assim, o art. 38, da Lei n. 3.751, de 13 de abril de
1960 (conhecida como Lei Santiago Dantas), j previa que qualquer alterao na sua rea mais importante (o Plano-Piloto) s se operasse atravs de
lei federal. O Decreto n. 10.829, de 4 de outubro de 1987, veio regulamentar
aquele dispositivo e definiu as caractersticas fundamentais da cidade, a
serem resguardadas em quatro escalas: monumental, residencial, gregaria
e buclica. Em 7 de maro de 1987, por seus valores arquitetnicos, fora o
primeiro ncleo urbano contemporneo a ser includo na lista de bens
de valor universal pelo Comit do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural da
UNESCO. Em 14 de maro de 1990, o ento Instituto Brasileiro de Patrimnio Cultural (hoje Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
IPHAN) providenciou o tombamento ao nvel federal, inscrevendo-o sob o n.
532, no Livro do Tombo Histrico e, posteriormente, disciplinando tal regime
atravs da Portaria / IPHAN n. 314, de 14 de outubro de 1992. A prpria Lei
Orgnica do Distrito Federal consagrou, em seguida, a proteo e preservao
desse patrimnio e ressaltou a importncia da observao do tombamento
em diversas de suas normas, considerando-o espao especialmente protegido, como se extrai dos dispositivos seguintes: art. 247, 2 ; art. 295; art.
312, inciso VI; art. 314, pargrafo nico, inciso IV.
9

No obstante a relevncia do ponto, apenas os Desembargadores

Nvio, Dcio Vieira e Edson Smaniotto fizeram referncia em seus votos a
esse aspecto, deixando de merecer apreciao por parte dos outros julgadores, apesar de dizer respeito a bem fundamental e direito humano, se relacionado diretamente com a qualidade de vida.
(70)

5.3.5. A Defesa pelo Ministrio Pblico dos bens jurdicos

envolvidos

O Ministrio Pblico brasileiro, desde a edio da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981), possui legitimidade para a defesa do Meio Ambiente, no s na esfera criminal, mas
tambm na cvel (art. 14, 1 ). Com a Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985,
que disciplinou a defesa de outros bens jurdicos de natureza transindividual
como os direitos do consumidor (art. 1 ), entre outros, pela ao de cunho
coletivo denominada ao civil pblica (assemelhada s class actions americanas, mas com traos prprios), o Parquetpassou
a dispor de instrumentos eficazes para cumprir o seu mister. Entre eles, acham-se o inqurito civil
(art. 8 , 1 ), para efetuar a investigao, e o ajustamento de conduta, com
fora de ttulo executivo extrajudicial, pelo qual os responsveis se obrigam
a reparar os danos causados (art. 5 , 6 ).
Q

(70) s pginas 31 -32 , 5 6 , 8 2 , 8 8 , 93-94, respectivamente, do acrdo em exame.

Finalmente, com a Constituio Federal de 5 de outubro de 1988

sacramentou-se, definitivamente, como atribuio institucional do Ministrio Pblico, a defesa dos chamados direitos ou interesses metaindividuais. O art. 129, inciso III da Carta, prescreveu-lhe tal funo constitucional
e exemplificou o objeto de tutela com o prprio meio ambiente, admitindo a
proteo de outros bens em clusula aberta,'a saber: "outros bens difusos
e coletivos". O Cdigo de Defesa do Consumidor CDC (Lei n. 8.078,
de 11 de setembro de 1990), trouxe os parmetros conceituais de interesses difusos, coletivos e individuais homogneos em seu art. 8 1 . Tais
direitos e interesses so inegavelmente qualificados como direitos humanos e fundamentais .
( 7 1 )

(72)

No caso do MPDFT, a Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de

1993, que dispe sobre o Ministrio Pblico da Unio, veio a reiterar tais
atribuies e c o n c e d e r - l h e a possibilidade de expedir r e c o m e n d a e s
(art.6 , inciso XX) para o exerccio dessa funo. Logo, no se discute a
respeito da sua legitimidade para agir no caso em epgrafe. Os bens tutelados (sade e ambiente) amoldam-se perfeitamente na definio de interesses
difusos dada pelo art. 81 do CDC, de modo que no mereceu repulsa do
T J D F T o exerccio dessa funo constitucional do Ministrio Pblico no
caso em considerao.

6.3.6. Veredicto

final

Aps debates que renderam 104 pginas de acrdo proferido pelo

Conselho Especial, o Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios
decidiu pela competncia do Distrito Federal em disciplinar aspectos referentes proteo do Meio-Ambiente e sade pblica na implantao e funcionamento das ERBs e pela impossibilidade de remoo das estaes instaladas com licenciamento, de acordo com a lei vigente poca e a remoo
daquelas que se constituram sem autorizao.
Da deciso a Global Village Telecom LTDA. GVT (uma das associadas
da ACEL) interps recurso ordinrio, que at o trmino desse trabalho
estava sendo processado.

(71) Diz o citado dispositivo: "Art. 8 1 . A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vtimas
ser ser exercida em juzo individualmente, ou a ttulo coletivo. Pargrafo nico. A defesa coletiva ser
exercida quando se tratar de: I interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste
cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e
ligadas por circunstncias de fato; II interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos
deste cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou classe de
pessoas ligadas entre si ou c o m a parte contrria por uma relao jurdica base; III interesses ou
direitos individuais homogneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum."
(72) A esse respeito, veja BATISTA, Roberto Carlos. Coisa julgada nas aes civis
pblicas:direitos
humanos e garantismo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 41 -94.

7.

CONCLUSES

Aps essa abordagem ligeira sobre assunto to atual e to desafiador,

pela complexidade e gravidade, que so os riscos sanitrio-ambientais da
exposio humana a campos eletromagnticos, pode-se chegar s seguintes concluses:
1) Os arrojos da tecnologia congrega facilidades, inovaes fascinantes e de grande utilidade, como o caso da telefonia celular, mas, ao
mesmo tempo impe uma insegurana muito grande em relao
proteo de bens e valores fundamentais, como a sade, o meio ambiente e a qualidade de vida.
2) Estudos cientficos desenvolvidos em diversos pases demonstram
que, embora no haja dados inequvocos de que a exposio humana
a campos eletromagnticos seja prejudicial sade, h fortes indcios,
em pesquisas j desenvolvidas em diversos pases, que apontam uma
correlao muito evidente entre a mencionada exposio (a que so
submetidos os usurios de telefonia celular e os vizinhos de ERBs) e o
efeitos prejudiciais e graves em relao sade.
3) Inmeros pases europeus j estabeleceram medidas de proteo,
no mbito de polticas pblicas e na esfera legislativa, para acautelar
males sade e ao ambiente decorrente da exposio a campos eletromagnticos, em especial, no caso da telefonia mvel, adotando o
princpio da precauo.
4) A Frana admitiu, oficialmente, para o caso do uso de telefonia celular, o princpio da precauo; mas, de forma inovadora, concebeu o
princpio da ateno para a circunstncia de funcionamento das ERBs.
5) O Brasil, atravs de poltica pblica recm-elaborada, consagrou o
princpio da precauo para o caso da telefonia celular (a compreendidas as ERBs), embora o princpio j estivesse previsto no ordenamento constitucional vigente.
6) O Poder Judicirio brasileiro ainda no vem admitindo como fundamento o mencionado princpio, haja visto o caso estudado na capital
federal.
7) No caso de ERBs a poluio eletromagntica ameaa direitos difusos de natureza fundamental e humana, a saber: a sade pblica e o
ambiente. Logo, inarredvel se mostra a aplicao do princpio da precauo^.
(73) Em seminrio ocorrido em So Paulo em 2004, organizado pela Escola Superior do Ministrio Pblico
daquele Estado, vrios dos expositores de formaes diversas, igualmente, se pronunciaram no sentido
da necessidade de se aplicar o princpio da precauo no caso em estudo: S A L L E S , A. A. de; FERNNDEZ, C. R. O impacto das radiaes no-ionizantes, da telefonia mvel e o princpio da precauo;

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radiofrquences apparait ainsi c o m m e le cas exemplaire et incontournable d'application du principe de
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